2012/1

Beleidsadviezen voor Rio+20

Ban Ki-moon en het Earth Hour-initiatief

Op weg naar een Wapenhandel Verdrag

Vredesoperaties: negen recenteontwikkelingen en aspecten

Wanneer militaire interventie onderde noemer van R2P?

De campagne voor eenVN-parlement

UNHCR en het probleemvan Staatloosheid

OPCAT in Nederland:implementatie van het

Facultatief Protocol bij hetVerdrag tegen Foltering

Het UNESCO Instituutvoor Statistiek

De redactie van VNForum:

Hoofdredacteur a.i.Tjerk H. Halbertsma MSc

Eindredacteurdrs Peter A. Schregardus

RedactiesecretarisAdriënne Schillemans BA

Ledendrs Marloes Geboers, drs Eefje de Volder

Redactieraaddrs Maria Bolten, drs Ruud Hoff,drs Carel H. Jansen, mr Eppo Jansen,ir Arend Meerburg, mr Toon Schmeink

RedactieadresVNForum, Postbus 93539, 2509 AM Den Haag

Inhoudelijke opmerkingen, eventueel in het blad te plaatsen artikelen, opinies of andere bijdragen kunt u richten aan Tjerk Halbertsma via e-mail:tjerk.halbertsma@gmail.com.

Vormgeving en drukErvee design & drukwerk bv, Zoetermeer

Uitgave

VNForum is een uitgave van de Nederlandse Verenigingvoor de Verenigde Naties (NVVN).VNForum verschijnt 4 maal per jaar. Kopij dient ingezon-den te worden minimaal veertien dagen voor de deadline,d.w.z. vóór 1 maart, 1 juni, 1 september of 1 december.De in de bijdragen neergelegde opvattingen blijven voorde verantwoordelijkheid van de schrijvers en geven nietnoodzakelijkerwijs de mening van de NVVN en/of deredactie weer. Het overnemen van een artikel uit dit tijdschrift is, mits met bronvermelding, toegestaan.

Abonnementen

Bij het lidmaatschap van de NVVN is toezending van VNForum inbegrepen. Losse abonnementen € 45 per jaar:schrijf naar het NVVN-secretariaat voor aanmelding alsabonnee. Abonnementen worden automatisch verlengd,tenzij vóór 1 december schriftelijke opzegging heeft plaatsgevonden.

NVVN

De Nederlandse Vereniging voor de Verenigde Naties(NVVN) stelt zich ten doel het bevorderen van de doel-stellingen van de Verenigde Naties in Nederland, teneindede bevolking bewust te maken van de noodzaak van inter-nationale samenwerking en de opbouw van een wereld-rechtsorde. De NVVN is lid van de World Federation ofUnited Nations Associations (WFUNA).Het lidmaatschap staat open voor een ieder. Kijk voorinformatie op www.nvvn.nl of neem contact op met hetsecretariaat van de NVVN, Postbus 93539, 2509 AM DenHaag; telefoon 070 374 66 02.Secretaris: Christine Snoeks.

Ontwerp omslag: Sgaar

VNFORUM 2012/1Inhoud

Van de redactie 1

Governance Research for Rio+20 2door Ruben Zondervan

Ban Ki-moon’s commitment aanEarth Hour 9door Adriënne Schillemans

Het Wapenhandel Verdrag 14door Arend Meerburg

Hedendaagse conflicten vereiseneen geïntegreerde politiek-militaireoplossing 18door Kees Homan

R2P en de ‘Gravity Threshold’ vanmassale misdrijven 23door Berma Klein Goldewijk

A United Nations ParliamentaryAssembly: democratising thedomestic affairs of Planet Earth 28door Andreas Bummel & Marjolijn Snippe

Staatloos: een leven zonder bestaan 33door René Bruin & Seçil Çoker

OPCAT in NederlandDe resultaten van een onderzoeknaar de implementatie vanhet Facultatief Protocol bij hetVerdrag tegen Foltering 39door Susan van Gerven-Mandjes

Het UNESCO Instituut voor Statistiek 50door Hendrik van der Pol

Signalementen 8, 17, 27, 32, 38

VNFORUM 2012/1 1

In dit lentenummer van VNForum, de eerste aflevering van jaargang 2012, kijken wevooruit naar het begin van de zomer. Dan worden er in het kader van de VerenigdeNaties twee belangrijke conferenties gehouden. Op 20 juni a.s. wordt in Rio de Janeirode driedaagse United Nations Conference on Sustainable Devel opment geopend,twintig jaar na de – eveneens in Rio gehouden – baanbrekende VN-Conferentie overMilieu en Ontwikkeling (daarom wordt de komende conferentie ook wel aangeduid alsRio+20). Dit nummer begint met een uitgebreid artikel, waarin onderzoeksprogram-ma’s over ‘Global Change’ worden besproken en beleidsaanbevelingen voor Rio+20worden gedaan. Enkele weken later, in juli, verzamelt de wereldgemeenschap zich inNew York voor een VN-conferentie die moet uitmonden in een Wapenhandel-verdrag.U leest hier meer over de hoofdlijnen van de mogelijke inhoud van dat verdrag en deproblemen die nog moeten worden overwonnen.

Op 31 maart jl., van 20.30 tot 21.30 uur lokale tijd, ging over de hele wereld ‘het lichtuit’: het betrof hier geen mondiale power failure, maar het Earth Hour-initiatief. In ditnummer van VNForum leest U meer over dit initiatief om aandacht te vragen voor de gevolgen van de klimaatverandering, en in het bijzonder de betrokkenheid van VN-secretaris-generaal Ban Ki-moon bij dit initiatief. Verder in dit nummer worden belangrijke ontwikkelingen en aspecten van recente vredesondersteunende operatiesgepresenteerd; wordt getracht een markatielijn te trekken tussen categorieën vanwreedheden die onder de norm van ‘Responsibility to Protect’ militaire interventie zouden rechtvaardigen en andere wreedheden waar een dergelijke rechtvaardigingzou ontbreken; wordt de oprichting bepleit en worden de contouren geschetst van eenparlement op wereldschaal, een ‘United Nations Parliamentary Assembly’, en wordtverslag gedaan van onderzoek naar de problematiek van staatloosheid door de UnitedNations High Commissioner for Refugees (UNHCR), dit mede ter gelegenheid van het50-jarig jubileum in 2011 van het Verdrag tot beperking van staatloosheid.

Van een ander belangrijk verdrag op het gebied van de rechten van de mens, hetVerdrag tegen foltering, heeft Nederland in oktober 2010 het Facultatief Protocol geratificeerd. Het gaat hier om de instelling van een sluitend systeem van preventieftoezicht op ingesloten personen in een verdragsstaat, het zg. ‘nationaal preventie-mechanisme’. In dit nummer worden de resultaten van een onderzoek naar de im-plementatie van dit Protocol in Nederland gepresenteerd. Dit eerste nummer vanVNForum in 2012 besluit met een kijkje in de keuken van het UNESCO Instituut voorStatistiek, met een hoofdrol voor onderwijsstatistieken.

De redactie wenst alle abonnees veel leesplezier toe.

Van de redactie

2 VNFORUM 2012/1

Towards Rio+20

This year will mark the 40th anniversary of thelandmark UN Conference on the Human En -vironment in Stockholm that led to the creationof the United Nations Environmental Pro gramme(UNEP); the 25th anniversary of the influentialBrundtland Report on sustainable development;as well as the 20th anniversary of the UNConference on Environment and Development(Rio de Janeiro) that resulted in Agenda 21, theRio Declaration and the three Rio Conventions –all of them have been major achievements ingovernance for sustainability. Also this year, anumber of conferences will be held that areimportant to global environmental change andsustainable development. Amongst others the18th Conference of Parties to the United NationsFramework Convention on Cli mate Change(UNFCCC COP18), the G20 Summit, and firstand foremost the United Nations Conference onSustainable Devel op ment (Rio+20). Rio+20 willbe convened 20-22 June 2012 in Rio de Janeiro,Brazil, preceded by a series of preparatory for-mal and informal meetings.

Yet, in the history of international environmentalgovernance since Stockholm 1972. There have

been plenty of conferences, action plans, road-maps, working groups and reports with less, ifany impact. Slow, ineffective, and fragmentedimplementation of the agreements is furtherhampering governance of environmental change.UNEP recently released the final report of theUN Foresight Initiative that identified the 21most urgent environmental issues to be addressedby the UN system and related programmes andagencies. One of the findings is that ‘AligningGovernance to the Challenges of Global Sus -tainability’ has been ranked as the most urgent ofthe 21 items. It is therefore essential that thisyear’s conferences do not follow the trend of lastyear when the climate change negotiationsagreed on postponing agree ment, and the Rio+20process has become known to the general publicmainly by the decision to postpone the confe-rence itself for frivolous reason.

But there is more to Rio+20 than just a few daysof intergovernmental get-together. The confe-rence will be the climax of and a catalyst forprocesses it is embedded in. These processesinvolve countless actors including businessassociations, youth movements, major grouprepresentatives, regional organisations, allian-ces of cities, various UN entities, labour unions,

Governance Research for Rio+20Ruben Zondervan*

Global environmental governance has been on the agenda of the United Nations since

the UN Conference on the Human Environment of 1972. Despite more than 900 multi-

lateral environmental treaties in force and numerous other UN conferences dedicated to

development and the environment, governance for sustainability is insufficient. The

upcoming United Nations Conference on Sustainable Development (Rio+20) provides

an opportunity to come to governance for sustainability in the 21st century. While it

seems unlikely that governments in Rio+20 will use this opportunity, findings from

social science research to do so are available.

social and environmental non-governmentalorganisations and many other stakeholders. Thetwo themes of the Rio+20 Conference – greeneconomy in the context of sustainable develop-ment and poverty eradication, and the institutio-nal framework for sustainable development –have received ample attention by these actorsover the past year already – and will increasin-gly do so as the conference draws closer.

Global change research for Rio+20

The global scientific community has also joinedthis process towards Rio+20. For example, thefour global environmental change research pro-grammes under the International Council forScience (ICSU) – the International Human Di -mensions Programme on Global EnvironmentalChange (IHDP), the International GeosphereBiosphere Programme (IGBP), the World Cli -mate Research Programme (WCRP) and Di ver -sitas, an international programme of biodiversi-ty science – as organizers of their joint Planetunder Pressure Conference (26-29 March 2012,

London), have commissioned nine policyassessments on water security, food security,biodiversity and ecosystems, governance andinstitutions, interconnected risks and challen-ges, energy security, health, well-being, andgreen economy.1

These policy assessments aim at making concre-te science-based policy recommendations forRio+20. The assessment on governance andinstitutions focusing on the institutional frame-work for sustainable development has been com-piled, based state-of-art in social sciences by theEarth System Governance Project. This Project isthe largest research network in the area of gover-nance and global environmental change.2 Itsinternational research programme takes up thechallenge of exploring political solutions andnovel, more effective governance systems tocope with global environmental change. TheEarth System Governance Project is a ten-yearinternational and interdisciplinary project of theInternational Human Dimensions Programme onGlobal Environmental Change (IHDP) and ope-

UN Secretary-General’s High-Level Panel on Sustainable Development

VNFORUM 2012/1 3

rates under the auspices of the InternationalSocial Science Council (ISSC), the InternationalCouncil for Science (ICSU), and the UnitedNations University (UNU). It started at the VUUniversity of Amsterdam, and the AmsterdamGlobal Change Institute is one of its centralresearch hubs in the global network that in TheNetherlands also includes researchers fromWageningen University, UNES CO-IHE Delft,Utrecht University, Erasmus University, Uni ver -sity of Amsterdam, and PBL NetherlandsEnvironmental Assess ment Agency.

The Earth System Governance Project startedthe assessment of the state-of-art of the socialsciences on the institutional framework for sus-tainable development in April 2011. A group of31 leading senior social scientists in the field ofglobal environmental governance joined thischallenge. Grouped in teams, they elaborated onspecific aspects of the assessment, based ontheir expert knowledge. The diverse group ofcontributors reviewed existing literature anddrafted text elements as a basis for a consolida-ted first draft of a policy brief. The text has sub-sequently been revised several times to improvethe outcome and to ensure accessible language,closely related to urgent political processes andquestions. Consultations with diplomats andpolicy makers with key roles in the Rio+20Conference confirmed the high demand for apolicy assessment on the institutional frame-work for sustainable development and helped tosynchronize the content of the assessment withthe specific questions of policy makers to socialsciences. What followed was a very interactiveprocess which triggered interesting debatesamong the authors and the larger research com-munity.

Policy Recommendations forRio+20

This process resulted in a short, to-the-pointPolicy Brief, titled ‘Transforming Governanceand Institutions for a Planet under Pressure:Revitalizing the Institutional Framework for

Global Sustainability’, with key policy-relevantmessages. The core findings of the assessmentcan be summarized in ten policy recommenda-tions:

1. Strengthen international environmental trea - ties: Governments must engage in structu-ral reforms in how international environ-mental negotiations are conducted and trea -ties designed. Present and future treatiesmust rely more on systems of qualifiedmajority voting in specified areas.

2. Manage conflicts among multilateral agree-ments: International economic institutionsmust advance transitions to a sustainableeconomy, including by multilaterally har-monized systems that allow for discrimina-ting between products on the basis of pro-duction processes, based on multilateralagreement. Global trade and investmentregimes must be embedded in a normativecontext of social, developmental, and envi-ronmental values.

3. Fill regulatory gaps in international sustai-nability governance: New or strengthenedinternational regulatory frameworks areneeded in several areas, including on emer-ging technologies, water, food, and energy.

4. Upgrade UNEP: Governments need to en -gage in negotiations for the up-grading ofUNEP to a specialized UN agency, alongthe lines of the World Health Organizationor the International Labour Organization.

5. Better integrate sustainable developmentpolicies within the UN system: Govern -ments need to support overall integrativemechanisms within the UN system that bet-ter align the social, economic and environ-mental pillars of sustainable development.

6. Strengthen national governance: New poli-cy instruments are a promising comple-ment to regulation if carefully designed.But they are not panaceas.

7. Streamline and strengthen public-privategovernance networks and partnerships:The CSD and other bodies need a strongermandate and better methodologies for the

4 VNFORUM 2012/1

verification and monitoring of partnerships.Despite the growing role of non-state ac -tors, there is still a strong need for effectiveand decisive governmental action.

8. Strengthen accountability and legitimacy:Novel accountability mechanisms are need-ed, including mandatory disclosure of ac -ces sible, comprehensible and comparabledata about government and corporate sus-tainability performance. Stronger consulta-tive rights for civil society representativesin intergovernmental institutions should beintroduced.

9. Address equity concerns within and amongcountries: Equity concerns must be at theheart of the institutional framework for sus-tainable development. High consumptionlevels in industrialized countries and insome parts of the emerging economiesrequire special and urgent action. Financialtransfers from richer to poorer countries areinevitable, either through direct supportpayments for mitigation and adaptationprogrammes or through international mar-ket mechanisms, for example global emis-sions markets.

10. Prepare global governance for a warmerworld: Global adaptation programmes needto become a core concern of the UN systemand governments.

Beyond incremental reform

The issues and political dynamics in the 21stcentury are different from those in 1945 whenthe United Nations and their institutions werefounded. Today’s problems are characterized bytemporal, spatial, and sectoral interdependen-cies, complexity, as well as uncertainty. Whileincremental changes have enabled certain pro-gress towards sustainability, the current systemgoverning sustainable development is no longersufficient given the number, impact, interdepen-dence and complexity of problems associatedwith global change. Governance for sustainabi-lity requires transformative reforms with clearvision.

The policy recommendations in the policy briefare based on the tremendous progress in under-standing the variables that influence the creati-on and effectiveness of and compliance withinternational environmental governance madeby social sciences. These findings indicate thatit could be possible to come to better environ-mental regimes sooner. However, such improve-ments although absolutely necessary, wouldmainly be incremental – just like most changesin governance for sustainability since the 1972Stockholm Conference. More transformativechange is required. With this constraint in mind,the Earth System Governance Project, in colla-boration with the International EnvironmentalGovernance Architecture Research Group, theInstitute for Global Environmental Strategies(IGES) and the United Nations UniversityInstitute for Advanced Studies (UNU-IAS) or -ganised the Hakone Vision Factory in Sep tem -ber 2011. Using a World Café dialogue format,this workshop addressed the key issues requiredfor such a fundamental transformation of inter-national environmental governance in the 21stcentury. The objective of the participants, thatincluded leading scholars in the field as well aspolicy makers and official negotiators forRio+20, was to articulate a blue print for a localto global governance system to achieve sustai-nable development. The resulting document, the‘Hakone Vision for Governance of Sustain -ability in the 21st Century’ goes beyond incre-mental reform options. It provides a scientificvision for an institutional framework for sustai-nable development and earth system governan-ce. The Hakone Vision calls for a charter mo -ment – the beginning of a reform process lea-ding to transformative change of sustainabilitygovernance.

Since rigorous research on a Council for Sus -tainable Development and on the concept ofSustainable Development Goals is still lackingthese ideas, that are proposed by many actors inthe preparatory process for Rio+20 and are inthe official negotiation text, could not be inclu-ded in the recommendations of the policy brief

VNFORUM 2012/1 5

because that one is entirely based on findings ofexisting research. However, drawing on the col-lective knowledge at the Hakone Vision Factory,it seems that proposals for a Sustainable Devel -opment Council and for Sustainable Devel op -ment Goals deserve more serious considerationin politics and in research.

Initiative on InternationalEnvironmental Governance andthe Institutional Framework forSustainable Development

The Policy Brief and the Hakone Vision havebeen submitted to the secretariat of the Rio+20Conference for inclusion in the compilation textthat has been presented to the UN member sta-tes and other stakeholders for their commentsand further guidance at the second Inter ses sio -nal Meeting in December 2011. This compila-tion document subsequently served as basis forthe preparation of a zero-draft of the Rio+20outcome document that has been released in

January 2012 and constitutes the basis for theofficial intergovernmental negotiations in pre-paration of the high level conference in June2012.

Many other interesting ideas have been submit-ted to the conference secretariat by other actorsas well, including ideas like an ombudspersonfor future generations, regional conventions ontransparency, and global panels and assess-ments on sustainability. Many of these propos-als are lacking rigorous scientific assessment;hence they pose interesting new challenges forresearch. The Earth System Governance Projectwill therefore continue its efforts to providescientific input in the Rio+20 preparatory pro-cess with an initiative that already provided theorganisational and communication frameworkfor the policy assessment and the HakoneVision.

The aim of this initiative on International En -vironmental Governance in general and the

World Café harvest at HakonePhoto: Karina Mullen / © Natural Vision Facilitation

6 VNFORUM 2012/1

Institutional Framework for Sustainable Devel -opment towards Rio+20 (www.ieg.earthsystemgovernance.org) is to provide researchers onearth system governance, and the broader globalchange research community, with a comprehen-sive overview on the state of research onInternational Environmental Governance. Theinitiative will also foster new lines of relevantresearch. For example, Prof. Frank Biermann ofthe VU University of Amsterdam, who chairsthe Scientific Steering Committee of the EarthSystem Governance Project, has recently deve-loped a concept for four reform options3 for theUN system that would advance global decision-making by addressing major shortcomings inthe current system, i.e. lack of integration ofeconomic and environmental policies in the UNsystem; institutional fragmentation and weak -ness of the environmental pillar of sustainabledevelopment; lack of high-level regulatorycompetence and oversight regarding areas bey-ond national jurisdiction; and insufficient inte-gration of scientific insights into political deci-sion-making. The reforms proposed in this con-cept would together create an Earth Alliance inthe UN system, consisting of a high-level UNSustainable Development Council, a World En -vironment Organization, a UN TrusteeshipCouncil for Areas beyond National Jurisdiction,and an UN Global Environmental AssessmentCommission.

Obviously, the initiative on International En -vironmental Governance and the InstitutionalFramework for Sustainable Development is alsodesigned to in the end provide decision makerswith a better understanding but also guidancefor improvements in international environmen-tal governance towards an institutional frame-work that enables sustainable development. Tothis end, the Project will synthesize contributi-ons from the research community in a variety ofways, including briefs, presentations, and directadvice to decision makers in the process leadingto the Rio+20 Conference. One example is thediscussion event organised by the National Plat -form Rio+20 (NPRio+20) and the Netherlands

Environmental Assessment Agency (PBL) atthe Netherlands Ministry of Foreign Affairs inDecember 2011.

In addition, the initiative will support the nume-rous leading earth system governance resear-chers who are currently serving as appointedmembers on the UNEP Major Group andStakeholders Advisory Group on InternationalEnvironmental Governance, UNEP’s fifth Glo -bal Environmental Outlook, as advisors to localand national governments or are part of the offi-cial delegations to Rio+20, and as experts on theHigh-Level Expert Panel in the United NationsEnvironment Programme new Foresight Pro -cess initiative. This is an important part ofstrengthening the science-policy interface.

The UNEP report on this UN ForesightInitiative that identified the 21 most urgent envi-ronmental issues to be addressed by the UN sys-tem considered governance to be the mosturgent item for the years to come, and ranked‘reconnecting science and policy’ as third mostimportant out of 21 identified emerging issues.The report calls for a new look at the way sci-ence is organised and how the science-policyinterface can be improved. This is what the ini-tiative aims to contribute to.

A need for Earth SystemGovernance

In the light of the unprecedented speed andmagnitude of global environmental change, asindicated by numerous science assessments,there is a clear urgency to come to a global,effective architecture for governance of sustai-nability that can adapt to changing circumstan-ces, that involves civil society, that is accounta-ble and legitimate beyond the nation state andthat is fair for everyone. Or in short: to come toearth system governance.

The need for earth system governance has alrea-dy been stressed early on in the preparatory process leading to Rio+20. In May 2011, the

VNFORUM 2012/1 7

8 VNFORUM 2012/1

3rd Nobel Laureate Symposium on Global Sus -tain ability, organised in Stockholm with the par-ticipation and support of HM King Carl XVIGustaf of Sweden, concluded with a memoran-dum signed by 20 key Nobel Laureates thatcalls for ‘strengthening of earth system gover-nance’ as ‘priority for coherent global action’.This memorandum was handed over to the High-level Panel on Global Sustainability appointedby the UN Secretary General and has stronglyinfluenced their report ‘Resilient People, Re si -lient Planet: A Future Worth Choosing’.

As said, there is more to Rio+20 than just a fewdays of intergovernmental get-together. While itremains to be seen whether governments atRio+20 can live up to the expectations, the vari-ous processes, not least those on the interface of

governance research and policy, have createdknowledge, recommendations, visions, andmomentum to make 2012 a year of worthy choi-ces – at Rio+20 and beyond. But a dauntingchallenge for research and policy remains.

* Ruben Zondervan is executive director of the EarthSystem Governance Project.

Noten

1 The policy briefs for a planet under pressure are availableat www.planetunderpressure2012.net/policybriefs.asp

2 www.earthsystemgovernance.org3 Biermann, Frank. 2012. Greening the United Nations

Charter. World Politics in the Anthropocene. EarthSystem Governance Working Paper, No.21. (www.earthsystemgovernance.org/publication/biermann-frank-greening-united-nations-charter)

Hoge Raad: VN niet vervolgdvoor Srebrenica

Op vrijdag 13 april 2012 bepaalde de Hoge Raad

dat de Stichting Moeders van Srebrenica de VN

niet voor de rechter kan dagen. De Hoge Raad

vindt dat de VN ‘de meest verregaande vorm van

immuniteit’ geniet en om die reden niet vervolgd

kan worden. De Moeders van Srebrenica vinden

dat de VN en Nederland hun verplichtingen niet

zijn nagekomen om de val van de moslimenclave

te voorkomen. In de zomer van 1995 viel Sre bre -

nica in handen van het Bosnisch-Servische leger,

waarna tussen de 7.000 en 8.000 moslimmannen

en -jongens om het leven werden gebracht, onder

wie veel familieleden van de moeders. Het doel

van de stichting was een uitspraak van de rechter

dat de VN en Nederland onrechtmatig hebben

gehandeld, alsmede schadevergoeding. Met dit

arrest kunne de VN nooit aan rechterlijke controle

worden onderworpen, aldus De Moeders; ‘daar-

mee wordt de VN absolute macht toebedeeld’.

Als dit het oordeel blijft, worden volgens De Moe -

ders de mensenrechten ondergeschikt ge maakt

aan die macht. ‘Dat is politiek, menselijk en juri-

disch onaanvaardbaar’, zo stelden ze in een reactie.

De Moeders van Srebrenica stappen nu naar het

Europese Hof voor de Rechten van de Mens in

Straatsburg om de zaak aldaar voor te leggen.

Bron: De Telegraaf, 13 april 2012

VN betalen voor verdedigingMladic

Tien maanden na de arrestatie van Ratko Mladic

is nog steeds onduidelijk of de voormalige Bos -

nisch-Servische legerleider genoeg geld heeft om

zijn verdediging zelf te bekostigen. De Verenigde

Naties gaan daarom de komende maanden door

met het betalen van de advocaten van Mladic, ter-

wijl de griffie van het Joegoslavië-Tribunaal de

moeizame zoektocht naar ‘verborgen vermogen’

voortzet. De chef van de griffie van het tribunaal

besloot hiertoe op vrijdag 16 maart 2012.

Bron: Trouw, 16 maart 2012

enten • Signalementen • Signalementen • Signa

VNFORUM 2012/1 9

Het initiatief voor Earth Hour komt oorspron-kelijk van de Australische afdeling van hetWereld Natuur Fonds (World Wide Fund forNature, WWF). De Nederlandse astronaut enambassadeur1 van WWF’s Earth Hour, AndréKuipers, plaatste schitterende foto’s van denachtelijke wereld, gemaakt vanuit het ISS-sta-tion op Flickr. Sinds de VN-Klimaatconferentiein Kopenhagen (2009) grijpt ook Ban Ki-moon,als VN-secretaris-generaal, Earth Hour aan omvia de vele VN-kanalen een extra signaal dewereld in te sturen om te laten zien dat het ookhem ernst is met de klimaatverandering opaarde. Dit jaar legde hij in de aanloop naar deRio+20-Conferentie in zijn speech voor EarthHour2 de nadruk op zijn onlangs gestarte pro-ject The Sustainable Energy for All Initiative.Zal het jaar 2012 inderdaad een positieve trend-breuk op gang brengen, die de aarde een toe-komst geeft?

Inleiding

De media besteedden dit jaar wereldwijd heelveel aandacht aan de oproep van het WWF omop ‘Earth Hour’ alle niet-noodzakelijke lichtenin ieders omgeving een uurtje uit te doen tenein-de op deze manier aandacht te vragen om opeen duurzame wijze met de aarde om te sprin-gen. Mede dankzij de sociale media deed een

record aantal landen, maar liefst 150, en deden6.525 steden mee aan dit fenomeen.3 Zelfs inhet ruimtestation ISS deed André Kuipers alleniet-noodzakelijke verlichting uit.

Dit jaar 2012 wordt sowieso veel aandachtgeschonken aan het milieu. Zo riep deAlgemene Vergadering van de Verenigde Natiesvia Resolutie 65/151 het jaar 2012 uit tot hetInternational Year of Sustainable Energy for All,‘recognizing that ..... access to modern afford -able energy services in developing countries isessential for the achievement of internationalagreed development goals, including TheMillennium Development Goals and sustaina-ble development, which would help to reducepoverty and to improve the conditions and stan-dard of living for the majority of the world’s

2012 INTERNATIONAL YEAR OF SUSTAINABLE ENERGY FOR ALL

Ban Ki-moon’s commitment aanEarth Hour

Adriënne Schillemans*

Zaterdag 31 maart jongstleden was het weer zover. Als een vloedgolf ging Earth Hour

de wereld over. Op vele plaatsen, van 20.30 tot 21.30 uur lokale tijd, ging het (niet-

noodzakelijk) licht uit, en dit als symbool om stil te staan bij de (al waarschijnlijke)

onomkeerbaarheid van de klimaatverandering op aarde. Om het besef te creëren dat die

klimaatverandering niet zonder gevolgen zal blijven voor de mensheid en dat men zich

voorbereidt op de gevolgen ervan voor mens, dier en de aarde zelf.

10 VNFORUM 2012/1

André Kuipers ziet vanuit het ISS-station het resultaat van Earth Hour.

population’. In de aanloop naar de Rio+20-con-ferentie, die van 20 tot en met 22 juni in Rio deJaneiro in Brazilië zal worden gehouden, is eenduizelingwekkend aantal initiatieven op hetgebied van duurzaamheid ontplooid. Een daar-van is Ban Ki-moons eigen project The Sus tain -able Energy for All Initiative; door het aanne-men van AVVN-resolutie 65/151 is hem min ofmeer opgedragen dit initiatief nader vorm tegeven. De juiste man op de juiste plaats, aange-zien Ban Ki-moon in 2009 op de VN-klimaat-conferentie in Kopenhagen had toegezegd kli-maatverandering als topprioriteit op de interna-tionale agenda te plaatsen en haar als hoeksteenvan zijn tweede ambtstermijn als VN-secretaris-generaal te maken. Sinds 2007 staat het logovan Earth Hour al op alle sites van de VerenigdeNaties.

OntstaansgeschiedenisEarth Hour4

De Australische afdeling van het WWF namnaar aanleiding van wetenschappelijke publica-ties omtrent klimaatverandering in 2004 contactop met het Australische reclamebureau LeoBurnett om gezamenlijk een concept te ontwik-kelen voor het op gang brengen van bewustwor-ding omtrent klimaatverandering. Het idee ont-stond om op grote schaal voor een uurtje hetlicht uit te doen. Dit resulteerde in het projectThe Big Flick. In 2006 kreeg Leo Burnett deopdracht dit idee om te zetten in een nationalecampagne, met de naam Earth Hour, die Bur -nett promootte via de media Fairfax. Het planwas geboren. Voortaan zou elk jaar, op de laat-ste zaterdag van de maand maart, Earth Hour

VNFORUM 2012/1 11

worden gehouden. Zo werd op 31 Maart 2007in Sydney voor het eerst van 20.30 tot 21.30 uurhet licht uitgedaan: 2,2 miljoen inwoners vanSydney en 2100 bedrijven namen hieraan deel.Ook de lichten van het bekende Opera House envan Sydney Harbour Bridge gingen uit.

Dit event bleef in andere landen niet onopge-merkt en ondervond veel sympathie. In maart2008 sloten maar liefst 371 steden in meer dan35 landen zich bij Earth Hour aan. Zo gingen inen op het Empire State Building in New Yorkalle niet-noodzakelijke lichten uit. Voortsbesteedden nieuwszenders over de hele wereldaandacht aan Earth Hour. In 2009 deden al mil-joenen mensen in meer dan 4.000 steden uit 88landen mee aan Earth Hour; zo werd een stemvan de burgers gevormd voor het beteugelenvan de klimaatverandering.

Vanwege het feit dat eind dat jaar in Ko pen hagende VN-klimaatconferentie werd gehouden, onder-nam de Australische afdeling van het WWF eenhistorische actie, met het ontwerpen van ThePeople’s Orb,5 een blinkende zilveren bol, 20 cen-timeter in doorsnee, met daarin 350 gigabytes aanideeën van vooraanstaande we ten schappers enanderen om klimaatverandering aan te pakken.Het was de bedoeling The People’s Orb mee telaten reizen met de Climate express train forCopenhagen van Brussel naar Kopenhagen. Dereis van The People’s Orb begon op het MrsMacquarie’s Chair in Sydney, een pittoreske loca-tie, niet alleen vanwege haar schoonheid maarook vanwege de historische band met ’s wereldsoudste cultuur met haar spirituele respect voor deplaneet aarde. De Cli mate express train arriveerdeop 16 december 2009 in Kopenhagen, waarnaThe People’s Orb op de laatste dag van de VN-kli-maatconferentie aan Ban Ki-moon werd aange-boden. Deze beloofde plechtig zich te committe-ren aan Earth Hour. Sinds 2009 zend Ban Ki-moon in de weken voorafgaand aan Earth Hourzijn videoboodschap de wereld in, waarin hijoproept om aan Earth Hour deel te nemen. Ookgaan sindsdien jaarlijks de niet-noodzakelijkelichten uit op het VN-Hoofdkantoor in New York.

De deelname aan Earth Hour wordt ieder jaargrootser en intenser. In 2010, 2011 en dit jaarzijn vooral door de sociale media de activiteitenrondom het evenement massaler dan ooit.

The Sustainable Energy for AllInitiative van Ban Ki-moon

Het beteugelen van klimaatverandering begintvolgens Ban Ki-moon met het bewuster omgaanmet energie. Samen met de inter-agency groupUN Energy en United Nations Foundation orga-niseert en coördineert de VN-secretaris-gene-raal gedurende dit International Year for Sus -tain able Energy for All activiteiten die ‘increaseawareness of the importance of addressing ener-gy issues, including modern energy services forall, access to affordable energy, energy efficien-cy and the sustainability of energy sources anduse’. Vóór 2030 wil Ban Ki-moon dat alle be -trokken partijen, in het bijzonder overheden, hetbedrijfsleven, NGO’s en de civil society, driedoelstellingen hebben bereikt, te weten:• de garantie van toegang voor iedereen totmoderne energiebronnen;

• verdubbeling van efficiënt energieverbruik;en

• verdubbeling van het aandeel van groeneenergie in de totale benodigde energie terwereld.6

In zijn videoboodschap voor Earth Hour 2012pleitte Ban Ki-moon voor een goede samenwer-king tussen alle partijen om ervoor te zorgen datiedereen toegang heeft tot schone energie.Deelname aan Earth Hour betekent het tonenvan solidariteit met de 20% van de wereldbevol-king die vandaag de dag geen toegang hebbentot elektriciteitsvoorzieningen.7 In Ban’s TheSustainable Energy for All Initiative8 ligt denadruk op het mobiliseren van alle partijen,d.w.z.: het bedrijfsleven, regeringen, investeer-ders, NGO’s, de civil society en academici, omrond te tafel te gaan zitten en concrete plannenop te stellen. Hiervoor installeerde Ban Ki-mooneen nieuw mondiaal Energy Access PractitionerNetwork, dat tot taak heeft samen met deskun-

12 VNFORUM 2012/1

digen die werkzaam zijn in de energietoeleve-ringsbedrijven over de hele wereld, oplossingente bedenken om in het bijzonder in ontwikke-lingslanden de nodige elektriciteitsvoorzienin-gen aan te brengen, zodat zijn doel ‘UniversalAccess to Energy’ in 2030 kan worden bereikt.Toegang tot energie/electriciteit biedt mensenkansen. Het verandert levens, economieën en deaarde. Zonder toegang tot duurzame energie iser geen duurzame ontwikkeling mogelijk. Ener-gie moet dus toegankelijker en schoner worden,en het gebruik ervan efficiënter.

Het Energy Access Practitioner Network richtzich voornamelijk op dat deel van de mensheid,zo’n drie miljard mensen, dat uitgesloten is vanelektriciteit en daardoor nog afhankelijk is vanfossiele brandstoffen, hout en dierlijke mest omte voorzien in hun dagelijkse maaltijd en ver-warming. In ontwikkelingslanden betekent ener -gievoorziening dat kinderen in het donker kun-

nen lezen, dat op een gezonder manier voedselbereid kan worden, dat er meer banen komen,kortom dat er een economie op gang komt.Landen kunnen hierdoor gaan concurreren inbijvoorbeeld het leveren van duurzame energie,zoals zonne-energie, op de exportmarkten. Daar -naast zal door elektriciteitsvoorziening op basisvan duurzame energie het sociale leven in ont-wikkelingslanden verbeteren op het ge bied vangezondheidszorg, landbouw en de werkgele-genheid.

De drie doelen die Ban Ki-moon vóór 2030 wilbereiken (universele toegang tot moderne ener-giebronnen; verdubbeling van efficiënter ener-gieverbruik; en verdubbeling van groene ener-gie in de totale wereld-energiebehoefte) leidener door hun onderlinge verband toe dat de groteverspilling in ontwikkelde landen drastischmoet worden teruggedrongen en energievoor-zieningen in ontwikkelinglanden moet worden

Earth Hour 2012: Het VN-hoofdkantoor in New York heeft de lichten gedoofd © UN Photo/Bo Li.

VNFORUM 2012/1 13

opgetrokken tot een niveau, waar sprake is vanmenswaardige leefomstandigheden in gezondeeconomieën. Dat is de uitdaging waar Ban Ki-moon met zijn The Sustainable Energy for AllInitiative zich voor gesteld ziet.

UNESCO’s deelname aanEarth Hour 2012

Ban Ki-moon kreeg dit jaar verrassend openlijksteun van een van de grotere afdelingen van deVN, UNESCO in Parijs.9 Directeur-generaalIrina Bokava van UNESCO vertelde in haarvideoboodschap voor Earth Hour dat zij allevertegenwoordigers van het cultureel erfgoeddie op UNESCO’s werelderfgoedlijst staan,gevraagd heeft op 31 maart alle niet-noodzake-lijke lichten te doven. Dit signaal zal de werelddoen beseffen duurzaam met de aarde om tegaan. Doordat de afdeling Werelderfgoed vanUNESCO al tientallen jaren wordt geconfron-teerd met aantasting van gebouwen, natuurge-bieden, bijzondere objecten, enz. door verzu-ring van de atmosfeer en luchtverontreiniging,is die afdeling van UNESCO zeker gebaat bij debeteugeling van klimaatverandering. De heftig-heid van door klimaatverandering veroorzaakteweerssituaties bedreigen ook het werelderf-goed. Al in 2007 presenteerde UNESCO haarrapport Climate Change and World Heritage;on predicting and managing the impacts of cli-mate change on World Heritage.10 Hierin wordtduidelijk dat klimaatverandering het UNESCOWerelderfgoed voor een groot probleem stelt,omdat haar principes de universele natuur- en/ofcultuurwaarde van erfgoed (ook immaterieel enonder water) te beschermen en over te dragenaan toekomstige generaties, onderuit wordengehaald. In dit rapport wordt dan ook aandachtbesteed om de teloorgang van het culturele erf-goed van de mensheid een halt toe te roepen.

Ten slotte

Op de aanstaande Rio+20-conferentie zal BanKi-moon moeten trachten alle deelnemers temotiveren om aan de slag te gaan met het beteu-

gelen van de klimaatverandering door middelvan het bewuster omgaan met energie. Iederewereldburger zal bij zichzelf keer op keer terade moeten gaan of hij zich committeert aanEarth Hour – en niet alleen op de laatste zater-dag van de maand maart, maar het hele jaardoor. De eerstvolgende Earth Hour is op zater-dag 30 maart 2013, 08.30 PM. Noteert u hetalvast in uw agenda?

* Adrienne Schillemans is redactielid en redactiesecretarisvan VNForum.

Noten

1 Het WNF in Nederland kent twee ambassadeurs voorEarth Hour. Naast André Kuipers is de actrice Carice vanHouten actief. www.youtube.com/watch?v=7433HjpyQEw

2 www.youtube.com/watch?v=Lwzv9EdoKbw3 www.wnf.nl/nl/earth hour/doe mee/4 Deze tijdslijn is te vinden op www.earthhour.org/page/me

dia-centre/earth-hour-history5 The story of The People’s Orb www.earthhour.org6 www.sustainableenergyforall.org/about/international-

year-of-sustainalble-energy-for-all7 www.youtube.com/watch?feature=endscreen&NR=18v=

SpW -g-bCOI8 Sustainable Energy for All Initiative, A Vision Statementby Ban Ki-moon, november 2011.

9 Natuurlijk wordt binnen de VN door alle organen keihardgewerkt aan het beteugelen van klimaatverandering.Alleen kan daar gezien de beperkte omvang van dit artikelniet verder op worden ingegaan.

10 http://whc.unesco.org/documents/publi wh papers 220en.pdf

14 VNFORUM 2012/1

Inleiding

De laatste decennia zijn er diverse activiteitenondernomen om de illegale wapenhandel aan tepakken en om meer inzicht te krijgen in ‘norma-le’ wapenoverdrachten.• In 1991 kwam het VN Conventionele Wa -

pens Register (‘UN Register for Con ven -tional Arms’) tot stand. VN-lidstaten wordenopgeroepen hun im- en exporten van grotewapensystemen (tanks, straaljagers, marine-schepen, enz.) jaarlijks vrijwillig te rapporte-ren; vrij veel landen doen hier langzamer-hand aan mee (zie ook verder).

• In 2001 werd de eerste VN-Conferentiegehouden over de illegale handel in kleinewapens onder het motto dat met kleinewapens veel meer slachtoffers vallen danmet grote. Denk maar aan de vele conflictenin o.m. Afrika. De Conferentie kwam eenactieprogramma overeen met een groot aan-tal aanbevelingen (‘Programme of Action toPrevent, Combat and Eradicate the IllicitTrade in Small Arms and Light Weapons inAll Its Aspects’).

• In hetzelfde jaar kwam het Firearms Protocol

tot stand, een onderdeel van het VN Verdragtegen grensoverschrijdende misdaad (‘UNConvention against Transnational OrganizedCrime and its Protocols’). Hierin komen o.m.verplichtingen voor om de nationale wetge-ving aan te passen ter bestrijding van interna-tionale misdaden. Het Protocol trad in 2005in werking.

• Onder het VN-actieprogramma kwam ookeen International Tracing Instrument totstand, waarin aanbevelingen zijn opgenomenover hoe men wapens kan markeren (om tebeginnen in de fabriek) en hoe men de gege-vens kan bewaren om het traceren vanwapens mogelijk te maken – en daarmee debronnen van de illegale handel beter in kaartte kunnen brengen.

Afgezien van het Firearms Protocol – dat pasdoor de helft van de landen is geratificeerd –zijn bovengenoemde aanbevelingen niet bin-dend. Tot een juridisch bindend Arms TradeTreaty werd opgeroepen door een grote groepNobelprijswinnaars aan het begin van de eeuw.Deze oproep leidde tot resolutie 61/89 (2006)van de Algemene Vergadering van de VN

Het Wapenhandel Verdrag(Arms Trade Treaty, ATT)

Arend Meerburg*

In juli 2012 vindt in New York een wereldwijde VN-conferentie plaats die moet uitmon-

den in een ‘Arms Trade Treaty’ (ATT). Het is de bedoeling daarin regels overeen te komen

over de export, import en handel van alle soorten conventionele wapens, van geweer tot

vliegdekschip. Hieronder worden enkele hoofdlijnen aangegeven van de mogelijke

inhoud van dit verdrag en van problemen die nog moeten worden overwonnen. Teneinde

dit artikel te kunnen schrijven, voerde ik een uitvoerig telefonisch gesprek met Daniël

Prins van het VN Ontwapeningsbureau (zie kader) die mij van essentiële informatie voor-

zag, waarvoor veel dank. Hij gaf ook nog commentaar op de tekst van dit beknopte artikel,

die overigens geheel onder mijn verantwoordelijkheid valt.

(AVVN). (De regering-Bush was tegen, eenbelangrijk punt want zonder de grootste wapen-leverancier zou er niet veel van zo’n verdragterechtkomen.) De resolutie creëerde een groepvan regerings-experts, die in 2008 met haar rap-port kwam.

Vervolgens werd er een voor elk land toeganke-lijke (‘open-ended’) werkgroep gevormd, omverdere ideeën voor zo’n verdrag uit te werkenin afwachting van betere tijden. Die kwamenmet de regering-Obama en in 2009 startte mid-dels AVVN-resolutie 64/48 een formeel onder-handelingsproces. Vier voorbereidingsvergade-ringen zijn inmiddels gehouden (de laatste infebruari van dit jaar), waarna de echte Con -ferentie in juli 2012 tot besluiten moet komen.De voorzitter van het proces, de Argentijnsevice-minister Roberto Garcia Moritan, heeftinmiddels een voorzitterspapier (‘Chair’sPaper’) opgesteld dat vermoedelijk als basis zaldienen voor de onderhandelingen, maar datongetwijfeld van vele kanten zal worden be -stookt.1 Er is overeenstemming dat het verdrag

met consensus moet worden aangenomen. Ge -zien de vele nog bestaande meningsverschillenis een positieve uitkomst in juli niet zeker, lijktmij.

Doeleinden

Het ontwerp-verdrag is erop gericht wereldwij-de gemeenschappelijke regels toe te passen bijde export, overdracht (transfer) en import vanconventionele wapens, o.m. om de illegale han-del en productie van wapens uit te bannen, maarzeker ook om misbruik van wapens door politieen militairen minder gemakkelijk te maken. Hetverdrag moet een bijdrage leveren aan vrede enveiligheid door internationale overdrachten vanwapens die kunnen leiden tot schending van demensenrechten, schending van wapenembar-go’s van de Veiligheidsraad, gewapende conflic-ten, terrorisme enz. tegen te gaan.2

Reikwijdte

Zoals gezegd gaat het over alle conventionelewapens, waarvan een lijst in het verdrag zalworden opgenomen. Zo’n lijst is natuurlijk ookessentieel voor de uitvoering van het verdrag,o.m. omdat de nationale wetgeving daaraanmoet worden aangepast. Een discussiepunt isnog de vraag of ook onderdelen van de betrok-ken wapens en de technologie om de wapens tevervaardigen of te repareren onder de regelsmoeten vallen. Maar een heikel punt is vooral ofde handel in munitie voor al die soorten wapensin het verdrag moet worden gereguleerd.

Implementatie

Volgens de ‘Chair’s Paper’ moet elke partij eennationaal contactpunt instellen, dat communi-ceert met het secretariaat en met andere partij-en. De nationale wetgeving moet worden aange-past aan het verdrag en dient heldere procedureste maken hoe de autoriteiten beslissen over hetwel of niet afgeven van een exportvergunning(‘denial’)3. De exporteur moet zich ervan verze-keren dat de eind-gebruiker bonafide is. Voor

Daniël Prins is hoofd van de afdeling Con -ventionele Wapens van het Ontwapeningsbureauvan de Verenigde Naties in New York (Con -ventional Arms Branch of the U.N. Office forDisarmament Affairs). Van 1993 tot 2007 werk-te hij bij het Ministerie van Buitenlandse Zakenop verschillende posten als diplomaat. Daarvóórwas hij docent Internationale Veilig heid bij hetKoninklijk Instituut voor de Marine (KIM).

VNFORUM 2012/1 15

16 VNFORUM 2012/1

Nederland als belangrijk transport-knooppunt isvan belang dat onder het concept-verdrag dedoorvoer (‘transit’) van conventionele wapensalléén mag worden toegestaan als daar de juistepapieren bij zitten.

Verdragspartijen moeten een goede boekhou-ding van de wapenoverdrachten gedurende 10of 20 jaar bijhouden. Transparantie wordt be -vorderd middels rapportages over de genomenmaatregelen ter uitvoering van het verdrag aaneen daartoe in te stellen secretariaat (ook welImplementation Support Unit genoemd). Naarmag worden aangenomen wordt dit secretariaatondergebracht bij de VN in New York.

Een strijdpunt is vermoedelijk wat er preciesmoet worden gerapporteerd over specifieke ex-en importen, alsmede doorvoer. Hierbij dient teworden opgemerkt dat voor de grote wapens alhet bovengenoemde VN-register bestaat (Uni -ted Nations Register for Conventional Arms),waaraan een fors aantal landen vrijwillig deel-neemt. Sommige landen rapporteren ook al overhun im- en exporten van kleine wapens. Het isnog onduidelijk of deelname aan dit register nuverplicht wordt voor de partijen bij het verdragof dat er een bindend nieuw rapportagesysteemonder het verdrag wordt opgezet.4 Een punt isook of exporterende landen (de redenen voor)hun ‘denials’ moeten rapporteren, d.w.z. dat zijgeen exportvergunning hebben afgegeven. Ditkan relevante informatie zijn voor andere poten-tiële exporteurs die dan wellicht kunnen wordenweerhouden zaken te gaan doen met de betrok-ken klant c.q. kunnen worden aangesproken alszij dat toch doen.

De organisatie

Zoals diverse andere verdragen voorziet hetconcept-verdrag in een vergadering van allepartijen – de Assembly of States Parties – dienaar goeddunken bijeenkomt. Elke vijf jaar zoudan een toetsingsconferentie kunnen wordengehouden om te evalueren of het verdrag aanzijn doeleinden tegemoet komt. Het secretariaat

regelt alle dagelijkse zaken, vooral bestaandeuit het ontvangen, registreren en distribuerenvan de rapporten die van de lidstaten komen.

Onder welke voorwaarden kan hetverdrag in werking treden?

Een moeilijk op te lossen punt is: aan welkevoorwaarden moet zijn voldaan om het verdragin werking te laten treden? Het heeft weinig zinals de belangrijkste wapenexporteurs niet mee-doen. Hoe dit verdragsmatig moet worden ver-woord, is onduidelijk. Een extra complicatievormt de Amerikaanse Senaat, waar ratificatiemet de noodzakelijke tweederde meerderheidnogal onzeker is. Ook al legt het verdrag geenexpliciete beperkingen op aan het individueelbezit van vuurwapens – dit blijft voor veelAmerikanen een ‘God given right’, verwoord inde grondwet – een verdrag dat ook maar in debuurt komt van regulering is vanuit dat ge -zichtspunt anathema. Aan de andere kant moetworden bedacht dat, afgezien van Rus land, vrij-wel alle belangrijke exporteurs westerse indus-triële landen zijn5. (Alléén al de Ver enigdeStaten, Rusland, Duitsland, Frankrijk en hetVerenigd Koninkrijk hebben samen 75% van dewereldmarkt in handen.) Dit maakt het wellichtgemakkelijker tot een consensus te komen tus-sen de belangrijkste exporteurs. Vasthouden aanvolledige consensus betekent vermoedelijk dathet verdrag niet tot stand zal komen c.q. nooit inwerking zal treden.

* Ir Arend J. Meerburg was van 1970 tot zijn pensioen in2004 werkzaam bij het ministerie van BuitenlandseZaken, als expert op het gebied van wapenbeheersing. Hijis lid van de redactiraad van VN Forum.

Noten

1 Het ‘Chair’s Paper’ is niet officieel op de VN-websitegepubliceerd, maar is bijv. te vinden op www.reachingcri-ticalwill.org/legal/att/prepcom3/docs/ChairPaper-14July2011.pdf.

2 Om een idee te geven waar het om draait, volgt hier eenlijst van criteria zoals die nu in het Voorzitters-papierstaat:‘A State party shall not authorize a transfer of conventio-

nal arms if there is a substantial risk that those conventio-nal arms would:1. Be used in a manner that would seriously undermine

peace and security, or provoke, prolong or aggravateinternal, regional, subregional or international stability.

2. Be used to commit or facilitate serious violations ofinternational humanitarian law.

3. Be used to commit of facilitate serious violations ofinternational human rights law.

4. Be used to commit or facilitate serious violations ofcriminal law, including genocide, crimes against huma-nity and war crimes.

5. Seriously impair poverty reduction and socio-econo-mic development or seriously hamper the sustainabledevelopment of the recipient State.

6. Be diverted to unauthorised end users for use in a man-ner inconsistent with the principles, goals, and objecti-ves of the Treaty, taking into account the risk of corrup-tion.

7. Be used in the commission of transnational organizedcrime as defined in the UN Convention AgainstTransnational Organised Crime.

8. Be used to support, encourage, or perpetrate terroristacts.

3 In veel westerse landen bestaan zulke procedures al lang,mede ter uitvoering van een aantal gezamenlijke exportre-gelingen met betrekking tot nucleaire technologie

(Nuclear Suppliers Group), biologische en chemischewapens (Australia Group), rakettechnologie (MTCR) enconventionele wapens en dual-use-goederen (WassenaarArrangement). De EU en de OVSE hebben ook gezamen-lijke criteria ontwikkeld voor de export van conventioneelwapentuig.

4 Het Register wordt bijgehouden door de VN in New York.Recent is er een interactieve website geopend waarin deopgegeven data gemakkelijk zijn te vinden: www.un-register.org/heavyweapons/index.aspx. Als men klikt opeen land op de kaart, verschijnen de exportcijfers van datland naar de verschillende klanten, die zelf hun importenuit dat land ook moeten opgeven. Hoe onnauwkeurig denationale rapportages vooralsnog zijn, blijkt uit het feitdat deze ex- en importcijfers vrijwel nooit met elkaarovereenstemmen, wat wel zou moeten.

5 De 20 grootste wapenexporteurs van de afgelopen jarenzijn volgens het Swedish International Peace ResearchInstitute (SIPRI): de Verenigde Staten, Rusland,Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland,China, Spanje, Italië, Zweden, Israël, Oekraïne,Zwitserland, Canada, Zuid-Afrika, Zuid-Korea, Polen,België, Noorwegen en Brazilië.

Israël verbreekt alle bandenmet de VN-Mensenrechtenraad

Israël heeft alle contacten met de Men sen rech -

tenraad van de Verenigde Naties verbroken. Dat

betekent dat een onderzoeksteam van de VN niet

wordt toegelaten in de bezette gebieden. De Men -

senrechtenraad besloot onlangs een onderzoeks-

team naar de Westelijke Jordaanoever en Oost-

Jeruzalem te sturen om vast te stellen hoe het

staat met de bouw van Joodse nederzettingen. In

een VN-resolutie werd het Israëlische nederzettin-

genbeleid veroordeeld. Israël reageerde meteen

afwijzend en heeft nu alle banden met de raad ver-

broken. De Israëlische ambassadeur bij de VN in

Genève heeft opdracht gekregen geen telefoon-

tjes aan te nemen van Navi Pillay, de Hoge

Commissaris voor de Mensenrechten van de VN.

Bron: Nos.nl, 26 maart 2012

ICC schort Gaza-onderzoek op

Het in Den Haag gevestigde Internationaal Straf -

hof (ICC) doet voorlopig geen onderzoek naar

misdaden tijdens de oorlog in de Gazastrook in

2008 en 2009, waarbij 1.400 Palestijnen en 13 Is -

raë liërs om het leven kwamen. De Palestijnen

heb ben Israël beschuldigd van oorlogsmisda-

den, zoals het afschieten van fosforgranaten. Het

Straf hof zegt dat het niet bevoegd is de zaak te

onderzoeken, omdat de Palestijnen geen staat

hebben die door de Verenigde Naties is erkend.

Alleen erkende landen mogen verzoeken indienen

bij het ICC. De Palestijnen deden vorig jaar een

aanvraag bij de VN, maar die heeft daarover nog

geen besluit genomen. Meer dan 130 landen heb-

ben al wel besloten dat ze Palestina als zelfstan-

dige staat erkennen.

Bron: NOS, 3 april 2012

enten • Signalementen • Signalementen • Signa

VNFORUM 2012/1 17

18 VNFORUM 2012/1

Thans zijn er liefst zestien VN-vredesmissiesactief, waarvoor ruim 98.000 geüniformeerdepersonen werken. Opmerkelijk is dat slechts 7%hiervan uit EU- en NAVO-landen komt. Mili -tairen uit deze landen worden vooral ingezet bijdoor de EU en NAVO geleide vredesmissies,die gemandateerd zijn door de VN-Veilig heids -raad. Deze landen hebben namelijk te weinigvertrouwen in de juiste commandostructuur enmiddelen van de VN. Bij deze niet door deVeiligheidsraad geleide vredesondersteunendeoperaties zijn totaal zo’n 150.000 personen in -gezet; circa 130.000 hiervan maken deel uit vanISAF in Afghanistan. Bij de door de VN geman-dateerde vredesoperaties zijn dus in to taal zo’n248.000 personen betrokken.

De Verenigde Naties, die onder druk van de 193lidstaten moeten bezuinigen, gaan dit jaar 1 mil-jard dollar (ruim 750 miljoen euro) minder uit-geven aan VN-vredesmissies. Dit maakte devolkerenorganisatie op 8 februari jl. bekend.Sommige lidstaten hebben ook nog eens eenbetalingsachterstand. De VN hopen dit jaar tekunnen stoppen met de vredesmacht in Oost-Timor, terwijl de missies naar Haïti en Liberiaverkleind worden. De VN-missies kostten vorigjaar samen acht miljard dollar. Dat moet dit jaarzeven miljard dollar worden, aldus de chef vande missies, Hervé Ladsous. Dit bedrag valt

uiteraard in het niet bij de bedragen die deVerenigde Staten aan vredesmissies besteden.Zo hebben de Amerikanen voor dit jaar 115,5miljard dollar uitgetrokken voor de operaties inIrak en Afghanistan.

Zonder volledig te willen zijn, kunnen bij demeer recente vredesondersteunende operatiesde volgende negen belangrijke, met elkaarsamenhangende en gedeeltelijk overlappende,ontwikkelingen en aspecten sinds het einde vande Koude Oorlog worden geconstateerd.

1. Het aantal taken is toegenomen

In de eerste plaats zijn de mandaten van vredes-ondersteunende operaties veel omvattendergeworden. Tijdens de Koude Oorlog beperktehet mandaat zich veelal tot een militaire compo-nent. Een vredesmacht hield dan meestal in eenbufferzone tussen de voormalig strijdende par-tijen toezicht op de naleving van een wapenstil-stand of vredesverdrag. Deze vredesoperatieswaren gebaseerd op de beginselen van onpartij-digheid, instemming van de conflictpartijen engebruik van geweld alleen in geval van zelfver-dediging.

Sindsdien treden vredesmachten veelal op in ofaan het eind van intrastatelijke conflicten. Zo is

Hedendaagse conflictenvereisen een geïntegreerdepolitiek-militaire oplossing

Kees Homan*

Vredesoperaties (tegenwoordig veelal vredesondersteunende operaties genoemd), aan-

gestuurd door de Verenigde Naties zelf of gemandateerd aan andere organisaties (NAVO,

EU, AU, etc.) vormen een belangrijke kernactiviteit van de volkerenorganisatie in New

York. Zo betroffen de meeste van de 66 resoluties die de VN-Veiligheidsraad het afge-

lopen jaar aannam, verlengingen en aanpassingen van reeds bestaande missies.

er sinds 2003 geen interstatelijk conflict meergeweest. Het intrastatelijk conflict is dan ookhet dominante conflict geworden. Zo waren devijftien grote conflicten in 2010, waarin in elkmeer dan duizend doden te betreuren waren,alle intrastatelijk. Het betreft in deze conflicteneen gewelddadige strijd tussen regeringstroepenen rebellen of tussen gewapende facties in zoge-noemde fragiele of falende staten. Hier speeltook de opkomst van georganiseerde gewapendeniet-statelijke actoren, die irreguliere oorlog-voering toepassen, een rol.

Aan het eind van zo’n conflict moet ook aan dewederopbouw van het land worden gewerkt.Trendsetter op dit gebied was de VN-vredes-missie in Cambodja in 1992-1993. Naast eenmilitaire component omvatte het mandaat ookeen mensenrechten-, publieke bestuurs-, electo-rale, politie-, repatriërings- en wederopbouw-component. Er was nog wel sprake van eenblauwhelmoperatie, omdat de vredesmachtalleen in geval van zelfverdediging geweldmocht gebruiken. Op de Balkan bleek de vol-gende jaren dat dit concept niet meer bruikbaarwas voor een vredesmacht die zich in eengebied bevond waar volop gestreden werd. HetNederlandse bataljon dat naar Bosnië werdgestuurd, moest van het parlement een vredelie-vende uitstraling hebben. Dat betekende dat ergeen tanks mee mochten en dat de zwarewapens van de voertuigen moesten worden ver-wijderd. De afloop, met de val van Srebrenicaop 11 juli 1995, is alom bekend.

De negatieve ervaringen op de Balkan met hettraditionele blauwhelm-concept leidden tot hetzogenoemde, op verzoek van de secretaris-generaal van de VN geschreven en in augustus2000 verschenen Brahimi-rapport, dat een aan-beveling deed voor robuust optreden van vre-desmachten. Deze robuuste vredesmachten mo -gen niet alleen in geval van zelfverdediging vangeweld gebruik maken, maar ook tegen partijendie zich aan geweld schuldig maken en het vre-desproces ondergraven. Anders dan de term sta-biliseringsoperaties doet vermoeden, zijn de

militaire vereisten hiervoor – zoals in Afgha -nistan is aangetoond – onder meer voldoendevuurkracht, toereikende bescherming, gepant-serde voertuigen, transport- en aanvalshelikop-ters en gevechtsvliegtuigen. Een treffend voor-beeld van zo’n robuuste vredesmacht was deNederlandse Uruzgan-missie. Deze beschikteonder meer over F-16 gevechtsvliegtuigen,Apache gevechtshelikopters en pantserhouwit-sers.

2. Uitbesteding

In de tweede plaats maken de VN voor robuusteoperaties veelal gebruik van het ‘sub-contrac-ting’-model, waarbij de operatie wordt uitge-voerd door internationale organisaties als deNAVO, EU en Afrikaanse Unie. Bij vredeson-dersteunende operaties wordt veelal een onder-scheid gemaakt tussen operaties hoog en opera-ties laag in het geweldsspectrum. Inmiddels isop basis van ervaringen in Irak en Afghanistanin de recentelijk vernieuwde Nederlandse ‘mili-taire handleiding voor het landoptreden’ het ver-schil tussen een opbouw- en vechtmissie verval-len. Op dezelfde plek, desnoods op dezelfdedag, wordt immers van een soldaat verwacht tepraten, te vechten of noodhulp te verlenen.Angelsaksische landen spreken in dit verbandover hybride conflicten. ‘Hybride’ is een contai-nerbegrip dat gebruikt wordt om greep te krij-gen op de toenemende complexiteit van conflic-ten; de vele hierbij betrokken actoren; en hetvervagen van de traditionele conflictcatego-rieën. Hybride operaties vereisen dat de vredes-macht in hetzelfde operatiegebied niet alleentegelijkertijd counter-insurgency, counterterro-rist en conventionele gevechten tot hoog in hetgeweldsspectrum moet kunnen voeren, maarook humanitaire hulp moet kunnen verlenen enwederopbouw-activiteiten faciliteren. Bij ge -brek bij de VN aan een juiste commandostruc-tuur en middelen, maar tevens politieke onwilvan westerse VN-lidstaten, worden deze opera-ties voornamelijk onder de vertrouwde com-mandostructuren van de NAVO en de EU uitge-voerd.

VNFORUM 2012/1 19

20 VNFORUM 2012/1

3. Complex terrein

Een verdere ontwikkeling is dat vredesmachtentegenwoordig opereren in veelal ‘complex ter-rein’, bestaande uit drie interdependente compo-nenten: physical, human en informational.Voorbeelden van physical terrein zijn stedelijkegebieden, kustregio’s, jungles en bergen. Meerdan 75% van de wereldbevolking is hier woon-achtig. Strijdkrachten kunnen hier zonder waar-schuwing in een nabij gevecht verwikkeld raken.In complex human terrein wonen talrijke bevol-kingsgroepen naast elkaar. Voorbeelden hiervanzijn diverse etno-linguïstische groepen, politiekefacties, stammen of clans, religieuze sekten enideologische bewegingen. Voor vredesmachtendie in dit terrein opereren is het erg moeilijkonderscheid te maken tussen deze bevolkings-groepen. Dit vereist gedegen kennis van de cul-tuur en talen. Ten slotte is er sprake van een com-plex informational terrein wanneer er netwerkenvoor communicatie, data of informatie (inclusiefde nieuwsmedia) aanwezig zijn. Een vredes-macht die in een dergelijke omgeving opereert,zal niet in staat zijn de informatiestromen ondercontrole te krijgen. In stedelijke gebieden gebrui-ken de meeste partijen in het conflict dezelfdetelefoon- en satellietfaciliteiten en verkrijgen zetactische informatie via de media.

4. Bescherming bevolking

In de vierde plaats is de bescherming van debevolking een onderwerp dat in toenemendemate in mandaten wordt opgenomen. Op basisvan de Responsibility to Protect-norm kan zelfsde bescherming van de bevolking het hoofddoelzijn van een op basis van een Veiligheidsraad-resolutie uitgevoerde operatie. Tot op heden is deinterventie in Libië vorig jaar de enige militairetoepassing van dit concept geweest. Wél is sinds1999 sprake van Veiligheidsraad-resoluties waar-in de bescherming van de bevolking is opgeno-men. De gebruikelijke formulering van de Veilig -heidsraad voor bescherming van de bevolking opbasis van hoofdstuk VII van het VN-Handvestluidt dat VN-vredesmissies het mandaat hebben

‘in het licht van hun mogelijkheden en in degebieden, waarin hun eenheden gestationeerdzijn, alle vereiste middelen in [te] zetten om bur-gers te beschermen, die door direct geweldbedreigd worden’. Resolutie 1856 van 22 decem-ber 2008 over de toestand in Congo stelde zelfsdat de bescherming van burgers voorrang gege-ven moest worden boven alle andere activiteiten.

5. ‘War amongst the people’

In de vijfde plaats is de laatste jaren de vraaggerezen waarom sinds het einde van de KoudeOorlog de herhaaldelijke inzet van militairemiddelen niet altijd tot de verwachte resultatenheeft geleid. De Britse generaal b.d. Sir RupertSmith probeert in zijn boek The utility of force:The art of war in the modern world op dezevraag een antwoord te geven. Smith meent datde industriële oorlogen tot het verleden behorenen er nu sprake is van ‘oorlogen te midden vande mensen’ (‘war amongst the people’). Volgensde oud-generaal is hier sprake van een nieuwparadigma, die het gevolg is van fundamenteleveranderingen in de oorlogvoering.

Zo kennen oorlogen tegenwoordig geen absolu-te ‘harde’ doelstellingen meer, die met geweldkunnen worden afgedwongen, maar zijn zegericht op vage concepten, zoals humanitaireinterventie en regime change. In plaats van eenconflict definitief te kunnen beslissen, wordenstrijdkrachten ingezet om een situatie te schep-pen, binnen welke een definitieve oplossingvoor het conflict moet worden gevonden. Dedoelstellingen van de traditionele interstatelijkeoorlog hebben plaatsgemaakt voor complexekneedbare sub-strategische doelstellingen.Strijdkrachten worden strategisch ontplooid entactisch gebruikt. Geweld wordt echter nietmeer op het strategisch niveau aangewend voorde beslissende uitkomst van een conflict.

6. Langere tijdspaden

Een andere belangrijke ontwikkeling die Smithconstateert, is dat de tijdspaden van vredeson-

civiele actoren. Militair optreden in een geïnte-greerde aanpak vereist begrip en respect voor alleactoren die betrokken zijn bij veiligheidsvraag-stukken. De ondersteunende rol van de krijgs-macht betekent dat anderen de leiding kunnenvoeren en dat andere procedures en methodiekengehanteerd worden dan de krijgsmacht gewendis. Dit vereist opleiding en training samen met departners binnen de geïntegreerde aanpak.

8. ‘Hearts and minds’

Een achtste belangrijke ontwikkeling is dat bijvele vredesondersteunende operaties het zwaar-tepunt is verschoven van de ‘vijand’ naar debevolking. Het is erg moeilijk een militaire mis-sie te winnen zonder een succesvolle hearts andminds-campagne, gericht op het verkrijgen enhandhaven van de steun van de bevolking ten-einde de opstandelingen te isoleren. Zo is inAfghanistan de opstand van de Taliban nietalleen een militair, maar ook een sociaal en poli-tiek probleem. Hoewel de militaire macht van deNAVO verreweg superieur is aan die van deopstandelingen, is het vanuit politieke overwe-gingen minder wenselijk om al het beschikbarevernietigingsvermogen te gebruiken. De militairmoet de relatieve waarde van geweld inzien enbeseffen dat excessief geweld, zelfs wanneer hetgerechtvaardigd is, gemakkelijk de steun van debevolking kan ondermijnen. Wat is vereist is debekwaamheid geweld te gebruiken op een doel-gerichte, subtiele en impliciete wijze. De militairwordt daarom geconfronteerd met de noodzaakminder in termen van ‘strijd’ te denken, en zijnaandacht te richten op de politieke ‘effecten’ vanzijn operatie. Hij moet in staat zijn zaken enacties te bekijken vanuit het perspectief van debevolking. Met andere woorden, naast de vaar-digheid van diplomaten en ontwikkelingswer-kers, dient hij ook over sociale en politieke vaar-digheden te beschikken om succesvol te zijn.

9. Civiel-Militaire Coöperatie

Als negende en laatste belangrijke ontwikkelingmoet erop worden gewezen dat bij de nieuwe,

dersteunende operaties langer duren dan vroe-ger. Zelfs wanneer de interveniërende strijd-krachten snel controle kunnen uitoefenen enandere actoren ondersteunen, is het een zaakvan lange adem. Het zijn vooral de intrastatelij-ke conflicten die tenderen naar een lange duur.Zo bevinden zich sinds 1992 nog steeds buiten-landse troepen op de Balkan, in Afghanistan isdat sinds 2001 het geval, terwijl de maritiemeanti-piraterij-operaties van de NAVO en de EUonlangs hun vierde jaar zijn ingegaan. Politiekebesluitvormers en militaire planners moetenvanaf het begin duidelijk maken dat internatio-nale interventies in de meeste gevallen langdu-rige inzet van troepen vereisen, en dus een com-mitment van middelen voor de lange termijn.

7. Geïntegreerde benadering

Smith houdt in feite een pleidooi voor een geïn-tegreerde benadering van conflicten, die ook inNederland gemeengoed is geworden. En dat iseen zevende, belangrijke ontwikkeling. Er ishier immers sprake van een verbreding van hetveiligheidsbegrip. Zo is er meer aandacht geko-men voor de veiligheid van het individu (humansecurity) en voor het onbekommerd kunnenfunctioneren van samenlevingen in al hun facet-ten (economie, milieu, volksgezondheid, poli-tiek, sociaal, digitaal, etc.). Dit noopt tot een geïntegreerde aanpak, de Compre hen sive Ap -proach (CA), van veiligheidsproblemen. Onder -deel hiervan is de zogenoemde 3D-benadering(Defence, Diplomacy and Development), zoalsdeze tijdens de Nederlandse missie in de pro-vincie Uruzgan in Afghanistan is toegepast.

Binnen de geïntegreerde aanpak is de krijgs-macht dus één van de spelers. De rol van dekrijgsmacht is primair een geweldsinstrument,maar in een geïntegreerde aanpak is de krijgs-macht vooral – maar niet uitsluitend – ondersteu-nend. Delen van de krijgsmacht worden in ditverband ingezet indien de veiligheidssituatie deaanwezigheid en het mogelijk gebruik van hetgeweldsinstrument vereist, om uiteindelijk decondities te scheppen voor het optreden van

VNFORUM 2012/1 21

22 VNFORUM 2012/1

complexe vredesondersteunende operaties demilitairen van de vredesmacht in hetzelfdegebied operen als civiele actoren, zoals lokaleautoriteiten, internationale organisaties, NGO’setc. Bij de militairen ontstond de behoefte aanenige vorm van samenwerking, zoals het uitwis-selen van informatie. Zo is eind jaren ’90 het con -cept van Civiel-Militaire Coöperatie (CIMIC)dan ook een structureel onderdeel van vredes-operaties geworden. Onder CIMIC wordt ver-staan ‘de coördinatie van en samenwerking tus-sen militaire commandanten en de burgerbevol-king, inbegrepen nationale en plaatselijke auto-riteiten, alsmede internationale, nationale enniet-gouvernementele organisaties en instellin-gen ter ondersteuning van een militaireopdracht’ (cursivering K.H). Hoewel CIMICvaak gelijkgesteld wordt aan kleinschaligeinfrastructurele projecten, bestrijken de activi-teiten een veel breder terrein.

Nederland noemt als uitgangspunt voor CIMIC-activiteiten: ‘Zo civiel als mogelijk en zo mili-tair als nodig.’ Hierbij worden de volgendedoelstellingen van CIMIC onderscheiden. In deeerste plaats ondersteunt civiel-militaire samen-werking het vredesproces en de veiligheid(force protection) door contacten te leggen metalle spelers (lokaal, nationaal, internationaal) inhet operatiegebied. CIMIC-activiteiten kunneneen stabiliserende werking hebben, waardoor dekansen op het succesvol verloop van het vredes-proces zullen stijgen. Daarnaast biedt CIMICsteun aan de bevolking in het kader van forceacceptance en geeft het een signaal af van deinternationale gemeenschap dat de (vredes-)operatie voorwaardenscheppend is voor het pro-ces van wederopbouw. Tussen force protectionen force acceptance bestaat uiteraard een rela-tie. Ten slotte draagt CIMIC met kleinschaligeprojecten bij aan het werkelijk herstel van brug-gen, wegen, water en elektriciteit etc. in hetvoormalig conflictgebied. De tijdelijke vervul-ling van bestuursfuncties en politietaken kan,afhankelijk van de omstandigheden, eveneenstot de CIMIC-activiteiten behoren. Wel moetworden benadrukt dat CIMIC geen wederop-

bouw is. De projecten dienen ter ondersteuningvan de militaire missie en kunnen in het alge-meen betiteld worden als kleinschalige heartsand minds-activiteiten. Militairen zullen, tenzijde veiligheidssituatie dit vereist, in beginselechter geen activiteiten ontplooien die doorciviele instanties kunnen worden uitgevoerd.

Tot slot

De vaak gestelde vraag of vredesondersteunen-de operaties succesvol zijn, is niet eenduidig tebeantwoorden. Zo waren van de vele operatiesdie de Verenigde Naties na de Koude Oorlog inburgeroorlogen uitvoerden, tien operaties zeercomplex van aard. Toen ze in 2005 voltooidwaren, werd een evaluatie van succes en falenmogelijk. Het bij velen op het netvlies staandebeeld dat VN-operaties niet effectief zijn, werdgrotendeels door de feiten weerlegd. Tegenoverniet-geslaagde VN-operaties in Somalië, Rwan-da, Bosnië en in mindere mate Angola, staan zeszeer succesvolle operaties, namelijk in Nami-bië, El Salvador, Mozambique, Oost-Slavonië,Kroatië en Oost-Timor.

Uit onderzoek onder civiele en militaire defen-siedeskundigen blijkt in ieder geval dat de tweevoornaamste succesfactoren voor stabilisatie-operaties zijn: een combinatie van militaire enniet-militaire inspanningen en duidelijke doel-stellingen of ‘end state’. Een goed samenspel tus-sen militaire en niet-militaire instrumenten is vanbelang, omdat militaire oplossingen niet bestaan.Er bestaat slechts een militaire dimensie binnenhet palet aan maatregelen dat kan worden ingezetom een probleem op te lossen. De kern van denoodzaak van duidelijke en realistische doelstel-lingen is, dat van tevoren beslist wordt wat metde militaire operatie kan worden bereikt, en daar-mee ook waar het – inhoudelijke – punt ligt waar-op de militaire operatie kan worden beëindigd.Kortom een geïntegreerde benadering met eenmilitaire dimensie is een dwingend vereiste.

* Generaal-majoor der mariniers b.d. Kees Homan isverbonden aan het Instituut ‘Clingendael’.

R2P is een nieuw, maar omstreden principe inde internationale betrekkingen. Onder R2P val-len zelfstandige en collectieve verantwoorde-lijkheden en verplichtingen van staten en inter-nationale organisaties voor grootschaligewreedheden begaan tegen burgers. R2P krijgtvorm als een nieuwe norm van internationalerecht door een scherp focus te stellen op uitslui-tend vier grove misdrijven, zoals vastgelegd inde U.N. World Summit Outcome (2005). De vierspecifieke wreedheden waarop R2P betrekkingheeft zijn: genocide; oorlogsmisdrijven; etni-sche zuivering; en misdaden tegen de mense-lijkheid. Deze zijn vastgesteld onder de geijkteformule van ‘the most serious crimes of concernto the international community as a whole’(Preamble Rome Statute ICC, 1998). Daarbijgaat het onder R2P primair om de verantwoor-delijkheid van staten en niet die van individuenvoor zulke misdrijven – dat laatste is een zaakvan het internationaal strafrecht en bijvoorbeeldhet Internationaal Strafhof (ICC).

Het beginsel van R2P houdt allereerst in datafzonderlijke staten zèlf een primaire eigen ver-antwoordelijkheid dragen om de eigen burgerste beschermen. Mocht een staat hiertoe niet de

middelen of de capaciteit hebben, of slechtsgedeeltelijk de eigen bevolking kunnen bescher-men, dan treedt er een gedeelde verantwoor-delijkheid in, waarbij andere staten steun en assistentie verlenen. Mochten de diplomatiekeinspanningen onder de noemer van gedeeldeverantwoordelijkheid echter stuiten op onwil enonmacht van de betreffende staat, dan kan onderde noemer R2P een collectieve verantwoordelijk-heid van de internationale gemeenschap wor deningeroepen om met militaire middelen in te grij-pen. Samengevat staat de norm van R2P in deinternationale gemeenschap dus voor zowel in -terne (binnen de eigen landsgrenzen) als externebescherming van burgers tegen grootschaligewreedheden door staten.

De nieuwe norm van soevereine verantwoorde-lijkheid, in de fameuze woorden van Francis M.Deng (1996, 2010), getuigt van een ingrijpendeverandering in het denken over soevereiniteit enover de rechtvaardiging van wanneer militaireinterventie geoorloofd is. Geïnspireerd op eenveranderd concept van soevereiniteit heeft R2Psinds 2001 een snelle conceptuele en institu-tionele ontwikkeling doorgemaakt. In dit proceszijn genocide, oorlogsmisdaden, etnische zui-

R2P en de ‘Gravity Threshold’ vanmassale misdrijven

Berma Klein Goldewijk*

In deze bijdrage richt ik mij op de ‘Gravity Threshold’ van grootschalige wreedheden

(‘mass atrocities’). Dit is de drempel die de situationele ernst of het gewicht van de

omstandigheden bepaalt, waarbij de ‘responsibility to protect’ (R2P) door de internatio-

nale gemeenschap kan worden ingezet als een beginsel van preventie, assistentie en

eventueel militaire interventie. Centraal staat voor mij de vraag of en op welke basis het

mogelijk is een markatielijn te trekken tussen categorieën van wreedheden die onder de

norm van R2P militaire interventie zouden rechtvaardigen en andere, waar een derge-

lijke rechtvaardiging zou ontbreken.

VNFORUM 2012/1 23

24 VNFORUM 2012/1

veringen en misdrijven tegen de menselijk-heid vastgelegd als ‘enig predicaat’ en ‘trigger’(Scheffer, 2008: 112) om R2P te kunnen inroe-pen (Evans, 2008a en 2008b; Bellamy, 2009).De reikwijdte van R2P is dus restrictief, en richtzich uitsluitend op de omvang, de ernst of hetgewicht van deze vier grove schendingen. Ditwerd overeengekomen tijdens de VN Wereldtop(2005)1 en vervolgens goedgekeurd door deVN-Veiligheidsraad in Resolutie 1674 (2006).

Ontstaansgeschiedenis enontwikkeling van R2P

De Internationale Commissie inzake Interventieen Soevereiniteit van de Staat (ICISS, 2001),voorgezeten door Garreth Evans en MohamedSahnoun, introduceerde het begrip R2P en her-ijkte het debat van een ‘recht op interventie’naar een ‘responsibility to protect’. ICISS steldeoorspronkelijk in 2001 een veel ruimere formu-lering voor dan door de VN in 2005 werd vast-gelegd en koppelde de focus van R2P aan ‘ern-stige en onherstelbare schade’ ... ‘als gevolg vaneen interne oorlog, opstand, onderdrukking ofhet falen van staten’ (ICISS 2001: Synopsis XIIen XI, cursief toegevoegd). Ook het Rapportvan het High-Level Panel van VN-secretaris-generaal Kofi Annan (2004) sprak deels nog inbrede zin over R2P in verband met onder meer‘opzettelijke verhongering’ (ruimer opgevat danin termen van misdaad tegen de menselijkheid)en ‘blootstelling aan ziekte’ (2004: Par 2, 201).Kofi Annan’s In Larger Freedom (2005) onder-schreef in grote lijnen eveneens nog dit bredeconcept van R2P. De Algemene Vergaderingvan de VN verscherpte vervolgens de focus enbesloot in 2005 R2P niet in te zetten in reactieop dergelijke kwesties – die veelal wordengezien als onderdeel van human security en ont-wikkelingsagenda. Hiermee werd een aantalzaken in principe uitgesloten van een uiteinde-lijke militaire interventie onder de vlag vanR2P, zoals de beperkingen die staten opleggenaan externe humanitaire en ontwikkelingshulpaan de eigen bevolking (vgl. Myanmar in deeerste fase na de natuurramp van de cycloon

Nargis in 2008). In 2009 besloot de AlgemeneVergadering van de VN uiteindelijk dat de viercategorieën van misdrijven uit het 2005 WorldSummit Outcome Document niet voor heronder-handeling zouden worden opengesteld. DeVeiligheidsraad herbevestigde vervolgens inResolutie 1894 (november 2009) zijn eerderegoedkeuring aan deze invulling van R2P.

Er bestaan goede argumenten voor een benade-ring van genocide, oorlogsmisdaden, etnischezuiveringen en misdaden tegen de menselijk-heid als de meest significante grootschaligemisdrijven. Niettemin wordt herhaaldelijk devraag gesteld waarom massale wreedhedenonder R2P beperkt zouden moeten blijven totdeze vier. Majeure wreedheden zijn immers ookte vinden in chronische of structurele schendin-gen van mensenrechten. Hieruit kan eveneenseen stelselmatig gebrek aan politieke wil blijkenof het aanhoudend falen van een staat om doel-treffend te reageren op wreedheden op groteschaal tegen de burgerbevolking. Is het welmogelijk een scheidslijn te trekken tussen som-mige categorieën van wreedheden die eventueelgedwongen militaire interventie rechtvaardigenen andere, waar een dergelijke rechtvaardigingin gebreke zou blijven?

Gravity Treshold

Dit brengt me tot de gravity threshold van degrove misdrijven die onder R2P vallen, en hoedit aansluit op de just cause threshold voor mili-taire interventie in het traditionele kader van derechtvaardige oorlog. In beide gevallen wordtde ernst van de misdrijven van genocide, etni-sche zuivering, oorlogsmisdaden en misdadentegen de menselijkheid verbonden aan de hoog-ste drempel vanwege a) de aard van de misdrij-ven; b) de wijze waarop ze worden gepleegd; enc) de impact ervan. De norm van R2P bouwtverder voort op de recent ontwikkelde jurispru-dentie van onder meer het Joegoslavië-tribunaal(ICTY), het Rwanda-tribunaal (ICTR) en hetInternationaal Strafhof, waar grootschalige mis-drijven zijn gekoppeld aan individuele straf-

rechtelijke verantwoordelijkheid. Om de ‘situa-tional gravity’ te bepalen, moeten de misdadenin deze jurisprudentie voldoen aan wat wel eenseen ‘substantialiteitstest’ is genoemd (Scheffer,2008: 119): de aard en de orkestratie van demisdrijven moeten ‘systematisch’ zijn, ‘wijd-verspreid’, ‘cumulatief’, en ‘identificeerbaar’ inhet internationale recht (mensenrechten, hethumanitaire recht en het strafrecht).

Bij dit alles speelt de bepaling van de gravityvan grootschalige misdrijven in het internatio-nale recht een cruciale rol, en dan vooral de aan-zienlijke rol van dit begrip in het Rome Statuut(1998) van het ICC. Er is echter al vaker gecon-stateerd dat het oprichtingsverdrag van het ICCgeen invulling geeft van hoe de ‘situational gra-vity’ te bepalen is. Ook wordt wel gewezen opkritiek op het Office of the Prosecutor (OTP)van het ICC vanwege de tendens zich te richtenop het aantal slachtoffers bij het bepalen van de‘situational gravity,’ zonder de hierboven ge -noemde factoren voldoende mee te wegen omde ernst van de misdrijven te bepalen (Heller,2008/2009). Tegelijkertijd identificeerde juisthet ICC een aanvullende component van de‘gravity threshold’, namelijk dat er een sociale(of morele) alarmering van deze misdaden moetuitgaan in de internationale samenleving(Heller, 2008/2009: 9-15). De verbinding tussen‘gravity threshold’ en ‘moral alarm’ verscheenvoor het eerst in de Lubanga-zaak, de zaak van het Internationaal Strafhof tegen ThomasLubanga Dyilo uit de Democratische RepubliekCongo (DRC), in verband met oorlogsmisdadenen het op grote schaal inzetten van kindsoldatenin de regio Ituri. Deze zaak werd beoordeeld alste voldoen aan de ‘gravity threshold’ van hetICC, gezien de ‘sociale alarmering’ van deinternationale gemeenschap als gevolg van debegane misdrijven. De Pre Trial Chamber in deLubanga-zaak bepaalde het begrip sociale alar-mering als een functie van hoe wijd een misdrijfis gepleegd en de gevolgen van dit misdrijf in de internationale gemeenschap (Prosecutor v.Lubanga, 2006). Dit laatste element van socialeof morele alarmering in de internationale ge-

meenschap is overigens intrigerend, als hierbijwordt betrokken dat sommige grootschaligemensenrechtenschendingen en humanitairenoodsituaties prominent door de hulporganisa-ties in de internationale media worden gebracht,terwijl andere nauwelijks voor het voetlichtkomen.

Het Darfur Rapport

Tegen deze achtergronden zou ik het kritischeargument naar voren willen brengen dat de ver-schuiving van humanitaire interventie naar R2Ptevens het eerder bestaande gebrek aan consen-sus in de internationale gemeenschap over mili-taire interventie slechts transponeert naar eenander gebied waarover evenmin consensusbestaat, namelijk de ‘gravity threshold’ vangrootschalige wreedheden. Ik zou dit punt wil-len illustreren met het voorbeeld van de misin-terpretaties van het genocidedebat in de media,direct nadat het VN Darfur Rapport (2005) uit-kwam. Dit rapport werd opgesteld door eenInternationale Onderzoekscommissie voorDarfur, voorgezeten door de recentelijk overle-den eminente jurist Antonio Cassese. Na de pre-sentatie van het Darfur Rapport aan VN-secreta-ris-generaal Kofi Annan ontstonden jaren langdurende verwarring en hardnekkige misverstan-den in de internationale media op grond van deindruk dat de Darfur Commissie zou hebbengeconcludeerd dat er bij de in Darfur beganewreedheden geen sprake zou zijn van genocide.Wat de Darfur Commissie echter aanvoerde,was dat – op basis van jurisprudentie van hetICTY en het ICTR – oorlogsmisdaden en mis-daden tegen de menselijkheid in Darfur juri-disch gezien als even relevant moesten wordenbeschouwd als genocide. Voor de Commissiebestond er geen hiërarchie van grootschaligemisdaden, waarbij genocide zou moeten wor-den gezien als ‘het misdrijf der misdrijven’ (zieook Luban, 2006: 2-5). De verwarring die opgrond van dergelijke technisch-juridische argu-mentaties in de media ontstond, werd alleenmaar groter door het argument van de DarfurCommissie dat de definitie van genocide in het

VNFORUM 2012/1 25

26 VNFORUM 2012/1

internationale recht vereist dat de misdaden zijngepleegd met een specifieke ‘intentie’, die eropis gericht een bepaalde groep te vernietigen. DeCommissie stelde geen bewijs te hebben gevon-den dat de paramilitaire strijdkrachten van deJanjaweed een specifieke intentie zouden heb-ben een bepaalde stam of etnische of religieuzegroep te vernietigen. Georganiseerde uitroeiingvan de burgerbevolking valt internationaal-rech-telijk dan onder misdaden tegen de menselijk-heid – en niet onder genocide. Terwijl Cassese’sCommissie dus nadrukkelijk grootschalige mis-daden en uitroeiing van de burgerbevolking inDarfur erkende, maar ontkende dat er genocide(in juridisch-technische termen) plaatsvond,werd in de internationale media het beeld neer-gezet als zou de Darfur Commissie de massa-vernietiging van burgers in Darfur ontkennen.David Luban noteert op dit punt dat de wegenlijken te scheiden waar het de strikt juridischeinvulling en de algemene morele/sociale bete-kenis van genocide betreft. Dit laat tevens dekloof zien tussen de internationaal-rechtelijkebetekenis van genocide en de brede sociaalgangbare betekenis ervan (Luban, 2006: 7 en 4).

Tot slot

Onder de norm van R2P is een scheidslijngetrokken tussen vier categorieën van groot-schalige wreedheden die eventuele militaireinterventie vanuit de internationale gemeen-schap rechtvaardigen en andere waar een derge-lijke rechtvaardiging ontbreekt. Mijn betoogtoont aan dat de ‘gravity threshold’ van massalemisdrijven een kwestie blijft van intense discus-sie, zoals onder meer blijkt uit het voorbeeldvan het genocidedebat rondom het DarfurRapport uit 2005. R2P heeft betrekking op deprimaire, gedeelde en collectieve verantwoorde-lijkheden en verplichtingen van staten inzakegrove misdrijven. Voor de invulling en imple-mentatie van R2P wordt een beroep gedaan opde jurisprudentie van de ad hoc-straftribunalen(ICTY en ICTR) en het ICC, waar bij de bepa-ling van grootschalige wreedheden de nadrukligt op individuele strafrechtelijke verantwoor-

delijkheid. Daarmee ligt een onderzoeksvraagopen: namelijk of en, zo ja, hoe de in deze tri-bunalen ontwikkelde jurisprudentie kan wordentoegepast op een complex politiek debat over derol van staten bij grootschalige wreedheden dieuiteindelijk militaire interventie kunnen recht-vaardigen – dit is immers wat er aan de orde isin de ontwikkeling van R2P. Mijns inziens is ditook de voornaamste reden waarom het gebrekaan consensus in de internationale gemeen-schap ten aanzien van humanitaire interventieonder de noemer van R2P slechts is verschovennaar een ander terrein van non-consensus,namelijk de ‘gravity threshold’ van massalewreedheden. Bovendien toont dit de gapendekloof aan tussen een strikte internationaal-rech-telijke interpretatie van massale wreedheden eneen breder sociaal of moreel publiek begripervan.

* Dr. Berma Klein Goldewijk is UPEACE Affiliate Asso -ciate Professor, verbonden aan de UN-mandated Uni ver -sity for Peace, Costa Rica. Zij is werkzaam aan het Uni -versity for Peace Centre The Hague, gevestigd in hetVredespaleis in Den Haag, waar zij tevens ProgrammeLeader Peace & Conflict Studies is. Zij is eveneens alsSenior Researcher verbonden aan het Centre for ConflictStudies van de Universiteit Utrecht.

Referenties

Bellamy, Alex (2009), Responsibility to Protect: The GlobalEffort to End Mass Atrocities. London: Polity.Deng, Francis M. (2010), ‘From “Sovereignty as Respon-sibility” to the “Responsibility to Protect” ’, Global Respon-sibility to Protect 2 (4): 353-370.Deng, Francis M., Sadikiel Kimaro, Terrence Lyons, DonaldRothchild, I. William Zartman (1996), Sovereignty asResponsibility: Conflict Management in Africa. WashingtonD.C.: The Brookings Institution.Evans, Gareth (2008a), The Responsibility to Protect: En-ding Mass Atrocity Crimes Once and For All. Washington,D.C.: The Brookings Institution.Evans, Gareth (2008b), ‘The Responsibility to Protect: AnIdea Whose Time Has Come ... and Gone?’, InternationalRelations 22 (3): 283-298.Heller, Kevin Jon (2009), ‘Situational Gravity under theRome Statute’, in: Carsten Stahn & Larissa van den Herik(eds.), Future Perspectives on International Criminal Justice.The Hague: TMC Asser Press and Cambridge UniversityPress [Available in electronic copy of 2008 at SSRN:http://ssrn.com/abstract=1270369, used here]

VNFORUM 2012/1 27

International Commission on Intervention and StateSovereignty (ICISS) (2001), The Responsibility to Protect(Report, Research, Bibliography, Background). Ottawa:International Development Research Centre.Luban, David (2006), ‘Calling Genocide by its RightfulName: Lemkin’s Word, Darfur, and the UN Report’,Chicago Journal of International Law 7 (1): 303-695.Prosecutor v. Lubanga (2006), ‘Decision on the Prosecutor’sApplication for a Warrant of Arrest, Art. 58, ICC-01/04-01/06, para. 46 (Feb. 10, 2006).Rome Statute of the International Criminal Court (1998) UNDoc. A/CONF.183/9 of 17 July; 2187 U.N.T.S. 90 (enteredinto force on 1 July 2002).Scheffer, David (2008), ‘Atrocity Crimes: Framing theResponsibility to Protect’, Case Western Reserve Journal ofInternational Law 40 (1-2): 111-136.United Nations General Assembly (2005), ‘World SummitOutcome: Resolution Adopted by the UN GeneralAssembly’, UN Doc. A/RES/60/1 of 16 September.United Nations, High-level Panel on Threats, Challenges andChange (2004), A More Secure World: Our Shared Respon -sibility, Report of the Secretary General’s High-level Panel.New York: United Nations, UN Doc. A/59/565 of 8 De -cember 2004.United Nations, International Commission of Inquiry onDarfur (2005), Report of the International Commission ofInquiry on Darfur to the United Nations Secretary-General,Pursuant to Security Council Resolution 1564 of 18 Sep -tember 2004, Geneva, 25 January 2005, at http://www.un.org/News/dh/sudan/com inq darfur.pdfUnited Nations, Secretary-General Kofi Annan (2005), InLarger Freedom: Towards Development, Security andHuman Rights for All. New York: United Nations, UN Doc.A59/2005 of 21 March 2005.

Noot

1 Paragraaf 138 van het slotdocument van de VN-Wereldtop(2005) verklaart dat iedere individuele staat de verant-woordelijkheid heeft de eigen bevolking te beschermendoor deze vier misdaden te voorkomen. In paragraaf 139wordt een verwijzing naar deze grootschalige wreedhedenzelfs vier keer herhaald, en gekoppeld aan de verantwoor-delijkheid van de internationale gemeenschap om ‘collec-tieve actie’ te ondernemen wanneer staten er kennelijkniet in slagen (‘are manifestly failing’) hun bevolking tebeschermen.

• Signalementen • SigVN-secretaris-generaalBan Ki-moon vol lof oververkiezingen Senegal

De secretaris-generaal van de Verenigde

Naties, Ban Ki-moon, sprak maandag 26 maart

jl. telefonisch met de winnaar van de verkiezin-

gen in Senegal, Micky Sall, en feliciteerde hem

en het volk van Senegal met de ‘voorbeeldige

wijze waarop beide ronden van de presidents-

verkiezingen in het hele land werden gehou-

den.’ Ook hij was vol lof over scheidend presi-

dent Abdoulaye Wade. Wade belde enkele uren

na de sluiting van de stembureaus zijn oppo-

nent Small om hem met zijn verkiezingswinst te

feliciteren.

Bron: Nederlands Dagblad, 27 maart 2012

Titanic thans VN-onderwater-erfgoed

De UNESCO, de erfgoedorganisatie van de VN,

maakte op donderdag 5 april 2012 bekend dat

het wrak van de Titanic thans cultureel onderwa-

tererfgoed is. Op 14 april 2012 is het precies een

eeuw geleden dat het schip op zijn eerste reis

zonk na aanvaring met een ijsberg. Omdat het

schip in internationale wateren ligt, kon geen

enkel land het cruiseschip claimen. Be scher -

ming van de VN als onderwatererfgoed was eer-

der niet mogelijk, omdat het schip nog geen

honderd jaar geleden was gezonken. De nieuwe

status van het wrak betekent vooral dat het nu

goed kan worden beschermd tegen plunderin-

gen. Sinds 2001 hebben de VN een conventie

voor de bescherming van gezonken schepen en

opgravingen op de zeebodem. Deze moet ‘niet-

wetenschappelijke of onethische’ verkenningen

van het erfgoed tegengaan.

Bron: Nederlands Dagblad, www.nd.nl, 5 april 2012

28 VNFORUM 2012/1

Globalisation as a Challenge toDemocracy

In the course of the last decades, however, thesubject matter of international treaties and theimpact and scope of intergovernmental organiza-tions have steadily grown. Foreign policy is nolonger only about war and peace and diplomaticrelations. Propelled by unprecedented technolo-gical progress, economic, social and culturalinterconnectedness be tween countries, marketsand people has increased continuously, creatingthe need for closer international coordination andregulation. Foreign policy and international co-operation thus deal with ever more subjects thattraditionally would have been considered of adomestic nature. This means that many issuesthat formerly would have been debated in anddecided by parliament, the legislative branch, are now subject of international negotiations.National parliaments are only involved at the

very end of the process when they are required toratify what their governments have negotiated.

As former UN Secretary-General Boutros Bou-tros -Ghali put it in 2007: ‘States and societieseverywhere in the world increasingly confront for-ces far beyond the control of any one state or evengroup of states. Some of these forces are irresisti-ble, such as the globalisation of economic activityand communications. In the process, problemswhich can only be solved effectively at the globallevel, are multiplying and requirements of politicalgovernance are extending beyond state bordersaccordingly. Increasing decision-making at theglobal level is inevitable. In this process, however,democracy within the state will diminish in impor-tance if the process of democratization does notmove forward at the international level.’

Thus, the power of the executive branch extendsat the expense of the legislature. A democratic

A United Nations ParliamentaryAssembly: democratising the domestic affairs of Planet Earth

Andreas Bummel and Marjolijn Snippe*

Foreign policy traditionally deals with the relationship between states and is exclusively

in the realms of the executive branch of governments. The prerogative of governments

to deal with foreign affairs is a result of the concept of sovereignty that goes back to the

Peace of Westphalia in 1648. It implies that to the outside a state can only be represen-

ted by one authority, i.e. the government. As a consequence, treaties are negotiated

between government representatives and international organizations such as the United

Nations (UN), the International Monetary Fund (IMF), the World Trade Organization

(WTO) or the World Bank, are intergovernmental in nature and their bodies are compo-

sed of representatives appointed by and accountable to the governments of member sta-

tes. For centuries, this characteristic of the international system was widely accepted

and hardly ever questioned.

deficit emerges. In particular, citizens that votefor minority parties that do not take part in theformation of national government are margina-lized. But it is not only them. As former Britishdiplomat Carne Ross has pointed out, diplomatsas a rule are often detached from citizens whoare affected by their negotiations, sometimespossibly even from their own foreign ministryin the capital. International diplomacy tends tobe secretive, highly unaccountable, compart-mentalised in different policy sectors and hardlyaccessible for outsiders.

ACTA: An example for undemocratic globalrule-making

The most infamous example of this type ofdiplomacy in recent times are the so-called ‘plu-rilateral’ negotiations on an Anti-CounterfeitingTrade Agreement, ACTA, conducted since 2008by the European Union, Japan, the United Statesand eight other countries. There was no mea-ningful public consultation and no involvementof parliaments or elected representatives. Thedrafts were only published very late and afterstrong public protests. Instead, under non-dis-closure agreements governments did invitehand-picked global corporate lobbyists to provi-de feedback, giving them, and not the public andtheir elected representatives, an opportunity toinfluence the treaty’s regulations according totheir wishes. Only at the end, parliaments wereconfronted with a finished and signed treaty.Despite its name, ACTA deals with much morethan product piracy. Its most controversial partcontains regulations for the ‘enforcement ofintellectual property rights in the digital environ-ment’. Groups such as Reporters without Bor-ders fear that the treaty might infringe on thefreedom of expression on the internet. Massivepublic protests erupted in several countries. As areaction, the governments of Poland, the CzechRepublic, Slovakia and Latvia already felt com-pelled to freeze the treaty’s ratification.

In addition to creating a democratic deficit, theintergovernmental nature of international coope-

ration has another important consequence. Thesole aim of national governments in the interna-tional realm is to advance what they consider tobe ‘national interests’. This is not as such illegi-timate. However, bargaining of these interestsoften means that the lowest common denomina-tor prevails. As a rule, short-term national advan-tages will outweigh long-term global interests. Itis also increasingly obvious that governmentsalone are not able to cope with global challenges,not even collectively. The Millennium Devel op -ment Goals, including the protection of our pla-netary environment, will only be achieved byclose cooperation with and mobilization of civilsociety at all levels. While governments and theirdiplomats certainly will continue to play thedecisive role in international affairs, the gover-nance of the world can no longer remain exclusi-vely in their hands.

Overcoming the separation offoreign and domestic policy

The anachronistic separation between foreignand domestic policy that involves a shift ofpower to the executive branch of governmentscan be identified as one of the main dysfuncti-ons in the international political system thatundermines democracy. As it is undoubtedlyrequired that important policies are set and deci-ded at the international level, ways and meansneed to be found to involve parliaments andelected representatives in this process. It is nei-ther reasonable nor democratic to confront par-liaments with finished treaties without givingthem any role in the negotiation process if theproposed regulations have a strong domesticimpact. The same applies to decision-making ininternational organizations.

In fact, there is already a forceful and increasingtrend towards stronger interaction of electedrepresentatives across national borders andtowards the creation of formal mechanisms fortheir inclusion into intergovernmental organiza-tions. More than 100 international parliamenta-ry institutions exist today, around 70 of which

VNFORUM 2012/1 29

30 VNFORUM 2012/1

have been established since 1999.1 The mostimportant of them are the formal parliamentaryorgans of international organizations, e.g. theEuropean Parliament, the Pan-African Parlia-ment, the Parlamento del Mercosur or theOSCE Parliamentary Assembly. This trend con-firms the need and the merits of complementingintergovernmental cooperation with parliamen-tary representation. However, this trend has notyet reached global intergovernmental organiza-tions. Neither the UN nor any of its numerousspecialized agencies and programmes, nor theWTO, the IMF or the World Bank Group pos-sesses a formal parliamentary body, not even inan advisory capacity.

The establishment of an elected body at theworld level, a United Nations ParliamentaryAssembly (UNPA), is overdue. A UNPA wouldrepresent the world’s citizens in internationalgovernance. Initially, a UNPA could be compo-sed of members of national and regional parlia-ments. It would serve as a counterbalance to thepower of government executives in the interna-tional realm. Over time, step by step, it could beprovided with genuine rights of information, par-ticipation and oversight vis-à-vis the intergovern-mental organizations of the global system. In alater stage, the members of the assembly mightbe directly elected. Permanent Com mit tees, Sub-Committees and non-permanent Inquiry Com -mittees set up by the assembly could deal withspecific issues and become related to specificbodies, organizations and negotiations. A UNPAshould be designed in an innovative way as acentral platform for global deliberation thatallows civil society to participate in its work.

Features of a UN ParliamentaryAssembly

By contrast to intergovernmental bodies such asthe UN General Assembly, where appointeddiplomats pursue their business, a UNPA wouldbe composed of elected representatives. As par-liamentarians, its members would be able todecide according to their personal conscious-

ness. They would be channels of communicati-on for the voice of the people and be free todepart from defending ‘national interests’ in thestrict sense. Initially, the delegates would bemembers of national and regional parliaments.Their selection would have to reflect the politi-cal composition of the dispatching parliaments.A UNPA therefore would cover a broad politi-cal spectrum, particularly enabling members ofopposition parties to be represented at the glo-bal level. UNPA delegates would not group innational blocs but rather across borders accor-ding to their political stance. In a UNPA theremost probably would be transnational conserva-tive, socialist, liberal, green and other politicalgroups. The assembly thus would foster sub-stantial and genuine debates at the global levelthat do not revolve around national interests butdeal with political substance.

As not all countries can be considered fullydemocratic, some delegates, especially fromruling parties, would still be under direct, albeitcovert, influence of their home government.The UNPA nevertheless should be open to allcountries possessing a parliament. Attempts tocontrol delegates could be mitigated by a provi-sion that votes be secret and cast individually.UNPA statutes would have to encourage inde-pendent voting among the delegates, and dis-courage home governments from influencingthem. Models for the distribution of seats analy-zed by the Committee for a Democratic U.N.show that, in any case, a majority of delegateswould come from electoral democracies. Themaximum number would probably besomewhere around 900. Population size isgenerally considered to be the main factor todetermine the number per country. Direct pro-portional representation, however, would enablea few large countries to dominate the body. Thesolution is to scale the distribution of seats. Animportant example is the system implementedin the European Parliament.

The assembly could emerge gradually from asmall structure. A good starting point could be

the Global Public Policy Committees as sugges-ted in the report of the panel on UN-Civil So -ciety Relations in 2004, or the Global Parlia -mentary Group proposed in the same year bythe World Commission on the Social Dimensionof Globalisation.

It is often assumed that amending the UN’sCharter or approval of the UN Security Councilwould be necessary to set up such a parliamen-tary body. However, that is not the case. Thelegal options that can be used are Article 22 ofthe UN Charter, which allows the UN GeneralAssembly to establish subsidiary bodies, or toestablish the UNPA on the basis of a new inter-national treaty, as was done in the case of theInternational Criminal Court.

Catalyst for global change

International opinion research carried out overthe last decade shows that most people aroundthe world support an international order that isbased on international law. Majorities in mostcountries reject the view that nations should notfeel obliged to abide by international law whendoing so is at odds with their national interest.Whether compliance with international law, cli-mate change mitigation, enforcement of humanrights, support of democracy, nuclear disarma-ment or strengthening of the UN, large majori-ties of the people all over the world endorsethese goals. The citizenry as a whole is muchmore receptive to global cooperation than natio-nal governments.2

As a UNPA would be composed of elected repre-sentatives that are accountable to their constitu-ents, it would probably tend to be closer to theirviews than to those of national governments.Thus, over time, a UNPA could develop into animportant agent that works towards the strengthe-ning of international law, democracy and thecommon welfare of all. Its very purpose as setdown in the Statutes should be to take a globalview and to consider the interest of humanity as awhole instead of narrow national interests.

As a body that connects parliaments, civil socie-ty, the UN, and governments, a UNPA couldbecome an important catalyst for the reform anddevelopment of the international system. Theassembly and its members could be a crucialforce to introduce ideas into the diplomaticarena and to launch initiatives which otherwisewould not be touched. One of the primary sub-jects the assembly could deal with at the begin-ning is the reform of the UN and the intergo-vernmental system itself.

A global campaign

The idea of a world parliament – into which aUNPA might develop in the long run – is centu-ries old. The first to promote it was the Dutch -man Anacharsis Cloots who until his executionin 1794 wanted to turn the French Revolutioninto a universal uprising that aims at a cosmo-politan republic. That is of course history.Nevertheless, in the course of time many pro-posals were debated, for example at the ParisPeace Conference following the First WorldWar at which a suggestion by the South Africandiplomat Jan Smuts, a member of the Britishdelegation, to establish a regular parliamentaryconference in the framework of the League ofNations was turned down.

The concept of a UN Parliamentary Assemblyas it is known today, was developed in the1990s. At a recent event in The Hague, jointlyorganized by the World Federalist Movement ofthe Netherlands (WFBN) and the Dutch UnitedNations Association (NVVN), one of the idea’spioneers was commemorated, the Irish citizenand longtime UN servant Erskine Childers. In aspeech delivered in 1996, Childers said that‘[w]e need a worldwide campaign to get ourgovernments to establish, alongside the GeneralAssembly of executive branches, a UnitedNations Parliamentary Assembly elected by thepeoples’.

Indeed, this campaign was finally launched inApril 2007 and it is still running. After lingering

VNFORUM 2012/1 31

32 VNFORUM 2012/1

for decades, the proposal now has more supportthan ever. The campaign’s international ‘Appealfor the Establishment of a Parliamentary As sem - bly at the United Nations’, for example, was sig-ned by over 1,000 legislators from around 100countries, in addition to hundreds of other distin-guished individuals, among them former presi-dents and prime ministers, former foreign minis-ters, numerous former UN officials, includingformer UN Secretary General Boutros-Ghali,Nobel laureates and others. Since the campaign’slaunch, the creation of a UNPA was supported bythe Canadian House of Commons Foreign Af -fairs Committee (2007), the Pan-African Parlia -ment (2007), the Latin-American Parliament(2008), the Senate of Argentina (2008), theChamber of Deputies of Argentina (2009), theParliamentary Assembly of the Council ofEurope (2009), the National Assem bly of theSeychelles (2009), the European Parliament(2011) and the Parliament of Mer cosur (2011).

There is no question that the details of theUNPA proposal are very complex and still needfurther careful consideration. The basic con-

cern, however, is very clear. As the campaign’sAppeal states:

‘A UNPA would not simply be a new instituti-on. As the voice of citizens, the assembly wouldbe the manifestation and vehicle of a changedconsciousness and understanding of internatio-nal politics.’

* Andreas Bummel is Secretary-General of the Cam paignfor a UN Parliamentary Assembly. Marjolijn Snippe isboard member of Wereld Federalisten Beweging Neder -land.

Notes

1 Claudia Kissling, The Legal and Political Status ofInternational Parliamentary Institutions, Berlin: Commit -tee for a Democratic U.N., 2011, p. 12.

2 See Steven Kull, ‘Listening to the Voice of Humanity’,Kosmos, 2010, pp. 26-29; and ‘Public Opinion on GlobalIssues: A Web-based Digest of Polling from Around theWorld’, 2009, Council on Foreign Relations. Available athttp://www.cfr.org/.

Zeepiraten ook op landaangepakt

Het kabinet heeft ingestemd met uitbreiding van

de EU-antipiraterij-missie Atalanta en informeerde

op 5 april 2012 de Tweede Kamer daarover. Daar -

mee is het voortaan mogelijk vanaf Neder landse

schepen ook piratenkampen op de Somalische

kust te bestrijden. Voor dit doel kan tot juni 2012

het multipurpose-fregat Hr. Ms. Van Amstel wor-

den ingezet. Dit schip vaart op dit moment voor

de kust van Oost-Afrika. De Somalische overheid

stemt in met het EU-besluit, dat aansluit bij reso-

luties van de VN-Veiligheidsraad. Het kabinet

besloot tevens om in de tweede helft van dit jaar

de Nederlandse bijdrage aan de NAVO-operatie

Ocean Shield te wijzigen. Hr. Ms. Evertsen vaart

van juni tot augustus met een Lynx-boordhelikop-

ter die daarna wordt uitgefaseerd, in afwachting

van de nieuwe NH90-helikopters. Om die reden

vervalt vanaf september 2012 de inzet van Hr. Ms.

Tromp. Het transportschip Hr. Ms. Rotterdam

neemt haar taak over, omdat dit schip ook heli-

kopters van het type Cougar kan vervoeren. Dit

type is nodig om de situatie ter plaatse goed in

kaart te brengen. Ook zal de Hr. Ms. Rotterdam

een onbemand vliegtuig inzetten. Voorts heeft het

kabinet besloten om tevens en opnieuw een

onderzeeboot in te zetten in de strijd tegen de

piraten.

Bron: internet, www.blikopnieuws.nl, 6 april 2012

enten • Signalementen • Signalementen • Signa

Inleiding

In 2011 was het vijftig jaar geleden dat hetVerdrag tot beperking van staatloosheid werdaangenomen. Dit 50-jarig jubileum vormde voorUNHCR aanleiding een reeks van activiteiten teontplooien om het probleem van de staatlozen opde kaart te zetten. Zo startte UNHCR eind 2010in het Verenigd Koninkrijk, België en Nederlandeen onderzoek naar staatloosheid. In december2011 werden de resultaten van het onderzoek inNederland gepresenteerd in het rapport ‘Staat -loosheid in Neder land’. We hebben dankbaargebruik gemaakt van de daarin verwerkte infor-matie.2 In Genève werkt UNHCR aan richtlijnenten aanzien van de interpretatie van begrippenzoals opgenomen in het Verdrag betreffende deStatus van Staat lozen uit 1954 en het Verdrag totBeperking der Staatloosheid uit 1961. Dezerichtlijnen zullen in 2012 verschijnen.

Staatloosheid: een mondiaal probleem, een probleem ook inNederland

Het aantal staatloze personen in de hele wereldwordt geschat op ongeveer 12 miljoen.3 Hetexacte aantal is onbekend omdat staatlozen

regelmatig niet in officiële statistieken wordenopgenomen. In plaats daarvan worden ze – alshun aanwezigheid überhaupt al wordt erkend –vaker geclassificeerd in ongedifferentieerde ca -te gorieën als ‘nationaliteit onbekend’ of zelfsals ‘vreemdeling’ in het algemeen.

Staatlozen zijn in alle continenten te vinden. InEuropa en ook in Nederland wonen mensenzonder nationaliteit. In Nederland stonden er op 1 januari 2011 – volgens officiële cijfers vanhet CBS – 2.069 personen als staatloos geregi-streerd. Op het eerste gezicht een aantal datgeen grote zorgen baart, een probleem datmogelijk snel kan worden opgelost. Als dan ooknog eens uit CBS-gegevens blijkt dat de helftvan de geregistreerde staatlozen tot de Moluksegemeenschap behoort, zou men mogen ver-wachten dat het weinig moeite kost dit pro-bleem aan te pakken. Het ontbreken van deNederlandse nationaliteit is immers voor dezeMolukkers een persoonlijke keuze; zij kunnenop aanvraag zonder meer de Nederlandse natio-naliteit verkrijgen. Overigens heeft deze groepnu reeds dezelfde rechten als Nederlanders.

Daarnaast zijn er in Nederland echter meer dan 83.000 personen in de Gemeentelijke Basis

Staatloos: een leven zonder bestaanRené Bruin en Seçil Çoker*

The Committee is concerned that the legislation of the State party does not provide for

a legal definition of a stateless person and that no legal framework or mechanisms exist

to determine the status of such people (arts. 2 and 3).

The Committee recommends that the State party consider introducing the definition of

a stateless person in its legislation and establish a legal framework and mechanisms to

determine statelessness. It encourages the State party to consider acceding to the 1954

Convention relating to the Status of Stateless Persons and the 1961 Convention on the

Reduction of Statelessness.1

VNFORUM 2012/1 33

34 VNFORUM 2012/1

Administratie (GBA) geregistreerd als personenvan wie de nationaliteit onbekend is. De meestevan hen, zo’n 85%, hebben een verblijfsvergun-ning; zij kunnen na vijf jaar legaal verblijf hetNederlanderschap aanvragen. Hier is sprake vaneen tijdelijke onduidelijkheid, die in veel geval-len niet onoplosbaar is. Voor de groep van meerdan 10.000 personen uit deze categorie die noggeen verblijfstitel hebben, geldt dat echter niet.Bovendien zijn er ook nog eens circa 100.000personen die illegaal, zonder verblijfstitel, inNederland verblijven. Zij staan niet eens inge-schreven in het GBA. Onder hen kunnen zichstaatlozen bevinden.

Staatlozenverdragen:een voorgeschiedenis in het kort

Na de Tweede Wereldoorlog hadden miljoenenJoden en Roma, verspreid over heel Europa,hun burgerschap verloren.4 Hoewel de meesteJoden en Roma sindsdien (weer) burgerschaphebben verworven, zijn er nog altijd Roma dieproblemen hebben met het bemachtigen van eennationaliteit.5 De verontrustende omstandighe-den waarin talloze vluchtelingen in Europa na1945 nog altijd verkeerden, leidde tot de oprich-ting van een Ad Hoc Comité inzake Staat -loosheid en Gerelateerde Problemen. Dit Comi -té nam in 1950 een Voorlopig Verdrag betref-fende de Status van Vluchtelingen (opengesteldvoor ondertekening op 28 juli 1951) en eenbegeleidend Protocol betreffende de Status vanStaatlozen aan. Aanvankelijk dacht men dat deoverlap tussen de problematiek van vluchtelin-gen en staatlozen zodanig substantieel was, dateen juridisch raamwerk ontwikkeld diende teworden dat beide problemen kon aanpakken.

Later bleek echter dat een apart instrumentnoodzakelijk was om staatlozen bij te staan;omdat niet alle staatloze personen noodzakelij-kerwijs grenzen overschrijden of vluchtelingenzijn. Het Protocol werd dus een op zichzelfstaand verdrag: het Verdrag betreffende deStatus van Staatlozen, waarop vanaf 1954 konworden ingetekend.6

Dit verdrag ‘provides for the legal status of “sta-teless person” for individuals who find themsel-ves without a nationality and guarantees a mi-nimum standard of protection’.7 Kort gezegddraait het in dit verdrag om verbeterde bescher-ming van personen die reeds staatloos zijn. Aan -gezien het verdrag niet gericht was op het gebiedvan preventie of beperking van staatloosheid,werd het van 1954 tot 1961 aangevuld met hetVerdrag tot Beperking der Staat loos heid. Dit ver-drag betreft ‘the right to a nationality by identify-ing which State is actually responsible for con-ferring (or refraining from withdrawing) nationa-lity in particular circumstances in order to pre-vent new cases of statelessness from arising’.8

Deze twee instrumenten, per 29 november 2011ondertekend door respectievelijk 68 en 40 staten,vormen samen het hart van het juridisch stelseldat staatloosheid bestrijdt.

Oorzaken van staatloosheid

Iemand kan op allerlei manieren staatloos wor-den. De oorzaken kunnen worden gegroepeerdin vier categorieën.

1. technische oorzakenStaatloosheid kan het (onbedoelde) resultaatzijn van wetgeving of administratieve praktij-ken. Een individu kan bijvoorbeeld het slachtof-fer worden van nationaliteitswetgeving waarbijtwee Staten beide claimen dat de ander de ver-antwoordelijkheid heeft een nationaliteit toe tekennen. Dit is vooral een aannemelijk scenariowanneer een persoon geboren is in een Staat dieburgerschap toekent op basis van afstamming(jus sanguinis), terwijl zijn of haar ouders zijngeboren in een Staat die burgerschap verleentop grond van geboorte binnen het territorium(jus soli).9

2. het uiteenvallen van statenHet uiteenvallen van de Sovjetunie en ook vanvoormalig Joegoslavië veroorzaakte enormeproblemen voor personen van wie het onduide-lijk was bij welke van de nieuw geformeerdestaten zij hoorden.

3. gender discriminatieDiscriminatoire wetgeving treft vooral vrouwenen kinderen. De nationaliteit in meer dan 30landen kan bijvoorbeeld alleen worden doorge-geven via de mannelijke lijn. In Nederland ver-blijven kinderen van alleenstaande Somalischevrouwen van wie niet bekend is wie de vader is.Volgens de wetgeving van Somalië kan de nati-onaliteit alleen worden overgedragen door eenSomalische vader. Daarnaast moet worden be -dacht dat in het huidige Somalië, waarin al meerdan 20 jaar gestreden wordt, de staat zijn admi-nistratieve taken niet uitoefent.

4. discriminatie in het algemeenDiscriminatie is getalsmatig de belangrijkste oor-zaak van staatloosheid, zeker mondiaal gezien.Aan personen van bepaalde bevolkingsgroepen isburgerschap gedurende hun leven afgenomen.Het komt ook voor dat personen van specifiekebevolkingsgroepen nooit de nationaliteit van hetland waar zij opgroeien werd verleend. DeRussen in Letland werd bij de onafhankelijkheidvan Letland de nationaliteit ontnomen.10 Deongeveer 800.000 Rohingya in Myanmar verkre-gen nooit de nationaliteit. De Rohingya komenniet voor op een lijst van de 135 ‘nationale ras-sen’ en worden daarom ge classificeerd als ‘inwo-ners’ in plaats van burgers. ‘Inwoner’ is geen juri-dische status en hier kunnen dan ook geen rech-ten aan worden ontleend.11

Gevolgen van staatloosheid

Staatloos zijn heeft veel consequenties. Dit kanvlak na de geboorte van een kind al duidelijkworden: autoriteiten kunnen weigeren om eengeboortecertificaat toe te kennen aan een kindwiens ouders niet kunnen bewijzen dat zij bur-gers zijn. Het ontbreken van een geboortecertifi-caat maakt het voor het kind in kwestie proble-matisch om op latere leeftijd een nationaliteit (eneen scala aan andere rechten) te verwerven.Staatloze personen kunnen soortgelijke moeilijk-heden ervaren bij het bemachtigen van een iden-titeitsbewijs. De toegang tot de officiële arbeids-markt is voor staatlozen vaak lastig of helemaal

onmogelijk. Staatloze personen vallen buiten deboot als het gaat om sociale voorzieningen,publiek onderwijs of gezondheidszorg. Het rechtop bezit of om te erven kan beperkt of volledigafwezig zijn. Het opzetten van een zelfstandigbedrijf is nagenoeg onmogelijk, om dat contractu-ele relaties niet kunnen worden aangegaan, licen-ties niet kunnen worden verworven en er geenbankrekening kan worden geopend.12 Op dezewijze wordt armoede tot een onlosmakelijkonderdeel van het leven als een staatloze.

Discriminatie door autoriteiten, de onmogelijk-heid een identiteitsbewijs te overleggen kan totgevolg hebben dat een parallelle samenlevingontstaat. Het kan ook leiden tot kleinschaligefraude, zoals het aannemen van een valse iden-titeit om toch mee te kunnen doen aan desamenleving of om een bedrijf of huwelijk tekunnen registreren. Staatloosheid heeft soms totgevolg dat een persoon die zijn recht op verblijf,een verblijfstitel en een nationaliteit wordt ont-nomen of aan wie een dergelijk recht nooit werdverleend, zich gedwongen ziet het land te verla-ten.13 Het is goed voor te stellen dat een staatlo-ze zijn land verlaat om te ontsnappen aan hethierboven beschreven bestaan. Op legitiemewijze internationaal reizen behoort echter niettot de mogelijkheden; staatlozen worden danook bijzonder vaak blootgesteld aan mensen-smokkel, ‘an industry that thrives on the despe-ration of individuals’.14 Lukt het hun het landwaar zij verblijf hadden te verlaten, dan moetenze er rekening mee houden dat zij er niet naarkunnen terugkeren.

Dit beeld schetsen met name de staatlozen diedoor de auteurs van het rapport zijn geïnter-viewd: geen staat die hen wil, detentie inafwachting van uitzetting, die onmogelijk blijkt,is hun realiteit.

De aanpak van staatloosheid inNederland

In Nederland werd het Verdrag betreffende deStatus van Staatlozen uit 1954 van kracht op

VNFORUM 2012/1 35

36 VNFORUM 2012/1

11 juli 1962 en het Verdrag tot Beperking derStaatloosheid uit 1961 op 11 augustus 1985. DeNederlandse vreemdelingenwetgeving kentgeen procedure die bindend kan vaststellen ofeen persoon staatloos is. Als gevolg daarvanzijn betrokken autoriteiten, zoals de IND, ge -rechtshoven of gemeenten, het er niet noodza-kelijkerwijs over eens of iemand staatloos is ofniet. De bewijslast ligt bij de persoon die claimtstaatloos te zijn. Tot staatloosheid wordt beslo-ten als is vastgesteld dat de persoon geen natio-naliteit heeft. Dit bewijs te leveren is een schieronmogelijke opdracht voor staatloze personen.Het ontbreekt hun immers aan papieren.

De afwezigheid van een bindende staatloos-heidsprocedure is in de ogen van UNHCR deduidelijkste omissie in de Nederlandse benade-ring van staatloosheid. Voorts is de bewijslast tehoog en moet naar de mening van UNHCR ookde staat zijn best doen het ontbreken van eennationaliteit vast te stellen. UNHCR acht hetverder onjuist dat ook in Nederland personendie claimen staatloos te zijn niet in het bezitworden gesteld van een identiteitsdocument. Deoverheid veronderstelt dat het toekennen vaneen W2-document de prikkel bij mogelijkestaatlozen wegneemt om contact op te nemenmet de autoriteiten in hun land van herkomstteneinde een paspoort of ander bewijs van bur-gerschap op te vragen. Volgens de Nederlandseregering is dit beleid niet in strijd met hetVerdrag van 1954.

Rol van UNHCR

UNHCR wordt niet expliciet vermeld in hetVerdrag betreffende de Status van Staatlozen uit1954 of het Verdrag tot Beperking der Staat -loosheid uit 1961. De Algemene Vergaderingvan de Verenigde Naties heeft UNHCR vervol-gens wel aangewezen als de meest geschikteorganisatie om invulling te geven aan artikel 11van het Verdrag van 1961 en heeft UNHCR inhet algemeen een internationaal mandaat terbescherming van staatloze personen toege -kend.15

In navolging van het al bestaande mandaatbetreffende de bescherming van vluchtelingenleek een verantwoordelijkheid ten opzichte vanstaatlozen logisch. Gedurende het grootste deelvan de geschiedenis van UNHCR heeft de pro-blematiek van vluchtelingen de moeilijkhedenvan staatloze personen echter overschaduwd. Inhet algemeen verkeerde men, zowel binnen alsbuiten UNHCR, in de veronderstelling dat van-wege de relatieve stabiliteit die staten geduren-de de Koude Oorlog genoten, staatloosheid eenbeperkt probleem vormde, dat slechts een enke-ling raakte. Sindsdien is de situatie radicaal ver-anderd met het uiteenvallen van een aantal fede-rale staten en met de formatie van nieuwe statenin de nasleep van de Koude Oorlog. In het lichtvan deze ontwikkelingen groeide het besef bijUNHCR dat er meer diende te gebeuren om debenarde toestand van staatlozen onder de aan-dacht te brengen en aan te pakken.

De AVVN verzocht in 1995 UNHCR om toetre-ding tot de twee verdragen over staatloosheidaan te moedigen en om staten die geïnteresseerdzijn de bepalingen van de verdragen in hunnationale wetgeving te implementeren, met(technisch) advies bij te staan.16 Sindsdien heeftUNHCR deze rol op zich genomen. In 2006namen de Lidstaten van het Uitvoerend Comité(Executive Committee of ExCom) van UNHCReen Conclusie aan die er bij UNHCR op aan-drong ‘to strengthen its efforts in this domain bypursuing targeted activities to support the iden-tification, prevention and reduction of stateless-ness and to further the protection of statelesspersons’.17 Deze vier doelstellingen vormen nogaltijd de basis voor de inspanningen vanUNHCR met betrekking tot staatloosheid.ExCom vroeg UNHCR daarnaast om ‘increasedunderstanding of the nature and scope of theproblem of statelessness to identify statelesspopulations and to understand reasons whichled to statelessness, all of which would serve asa basis for crafting strategies to addressing theproblem’.18 Het UNHCR-onderzoek ‘Staat loos -heid in Nederland’ is een van de resultaten naaraanleiding van dit verzoek.

Aanbevelingen van UNHCR voorNederland

UNHCR komt met de volgende aanbevelingenvoor Nederland:• Er zou een specifieke procedure moeten

komen voor mensen die claimen staatloos tezijn.

• Er zou overwogen kunnen worden één recht-bank voor deze kwestie bevoegd te maken;nationaliteitsrecht is een specialisme.

• De procedure die kan leiden tot de buiten-schuldvergunning is niet de geëigende pro-cedure voor mensen die claimen staatloos tezijn; deze procedure kent bijvoorbeeld geentermijnen, waardoor de druk ontbreekt omtot vaststelling van staatloosheid te komen.

• Het verlenen van een verblijfsrecht wordtdoor UNHCR – in lijn met de statenprak-tijk – gezien als de meest effectieve manierom mensen in staat te stellen hun leven te lei-den in waardigheid en veiligheid.

• Er zou meer moeten worden geïnvesteerd insamenwerking en uitwisseling van informa-tie tussen staten als een persoon claimt staat-loos te zijn; het zijn immers staten die duide-lijk kunnen maken of iemand in het bezit isvan de nationaliteit van een land. De bewijs-last moet niet zonder meer rusten op deschouders van de persoon die claimt staat-loos te zijn.

• Van de mogelijkheid over te gaan tot onge-wenstverklaring zou ten aanzien van perso-nen van wie de nationaliteit niet kan wordenvastgesteld, terughoudend gebruik moetenworden gemaakt.

Tot slot

UNHCR heeft als opdracht personen bij te staanbij het verwerven van een nationaliteit. Daar -voor is nodig dat nationaliteitswetgeving veran-dert en dat procedures worden ingericht diekunnen leiden tot vaststelling van staatloosheid.Zoals uit het citaat boven het artikel blijkt heeftonlangs ook het Comité tegen foltering zich uit-gesproken voor een dergelijke procedure. Het

feit dat in het jaar 2011 zoveel aandacht werdbesteed aan staatloosheid heeft ertoe geleid datmeer staten partij werden bij de verdragen, danwel hebben aangekondigd partij te worden. Hetis daarnaast stimulerend dat op de ministeriëlevergadering van 7 en 8 december 2011, waarbijwerd stilgestaan bij het 60-jarig bestaan van hetVluchtelingenverdrag en het 50-jarig bestaanvan het Verdrag tot beperking van staatloosheideen aantal staten heeft gepleit om de genderdis-criminatie, die veel nationaliteitswetgeving ken-merkt, aan te pakken.19

Al in de Universele Verklaring voor de rechtenvan de mens werd in artikel 15 vastgelegd dateen ieder het recht op een nationaliteit heeft endat aan niemand willekeurig zijn nationaliteitmag worden ontnomen, noch het recht wordenontzegd om van nationaliteit te veranderen. Inverdragen die specifiek zien op (beperking van)staatloosheid, zoals het verdrag van 1954 envan 1961, maar ook in allerlei mensenrechten-verdragen, zoals het Verdrag inzake de Rechtenvan het Kind is dit herhaald. Het is tijd om vanhet recht werk te maken.

* René Bruin en Seçil Çoker zijn werkzaam op het kantoorvan UNHCR in Den Haag. Dit artikel is op persoonlijketitel geschreven en geeft niet noodzakelijkerwijs de for-mele standpunten van UNHCR weer.

Noten

1 CAT Concluding Observation Bulgaria, 14 December2011, CAT/C/BGR/CO/4-5.

2 ‘Staatloosheid in Nederland’ en het officiële rapport‘Statelessness in the Netherlands’ zijn te vinden op:www.unhcr.nl

3 B. Frelick & M. Lynch, ‘Statelessness: a forgotten humanrights crisis’, in: Forced Migration Review, 24 (2005), 66.

4 United Nations, ‘A study of statelessness’, 1949.5 Deze Roma, een groep van minder dan 30.000 personen,

zijn voornamelijk afkomstig uit voormalig Joegoslavië.Discriminatie gecombineerd met moeilijkheden in hetbemachtigen van documentatie als gevolg van gedwongenmigratie en statenopvolging werpen flinke hindernissenop in het verkrijgen van bewijs van nationaliteit.

6 C.A. Batchelor, ‘The 1954 Convention Relating to theStatus of Stateless Persons: Implementation Within theEuropean Union Member States and Recommendationsfor Harmonization’, Refuge 22, no. 2 (2005), 34.

VNFORUM 2012/1 37

38 VNFORUM 2012/1

7 L. van Waas, ‘Statelessness: A 21st century challenge forEurope’, in: Security and Human Rights, no. 2 (2009),137.

8 Ibid. 9 Equal Rights Trust, ‘Unravelling Anomaly: Detention,

Discrimination and the Protection Needs of StatelessPersons’, 57.

10 http://www.refdag.nl/nieuws/buitenland/in_letland_hebben_we_russische_letten_nodig_1_449463

11 Equal Rights Trust, a.w. noot 9, 61. Zie ook, UNHCR,Regional Expert Roundtable on Good Practices for theIdentification, Prevention and Reduction of Statelessnessand the Protection of Stateless Persons in South East Asia,2 March 2011, beschikbaar op http://www.unhcr.org/refworld/docid/4d6e09932.html, [bezocht 23 september2011].

12 UNHCR, ‘Action to Address Statelessness: A StrategyNote’, 14.

13 Zie, UN Human Rights Committee (HRC), CCPR Gene -ral Comment No. 27: Article 12 (Freedom of Move ment),2 November 1999, CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, beschikbaarop http://www.unhcr.org/refworld/docid/45139c394.html[bezocht op 20 oktober 2011].

14 M. Lynch, ‘Statelessness: International blind spot linkedto global concerns’, Refugees International Field Report(2 September 2009), 2.

15 Keynote Address by Volker Türk on UNHCR’s Role inSupervising International Standards in the Context of itsMandate’, York University, Toronto, Canada, 19 May2010, beschikbaar op http://www.unhcr.org/4bf406a56.html [bezocht op 20 oktober 2011]. Zie ook Artikel 33 vanhet Verdrag betreffende de Status van Staatlozen uit 1954(de Secretaris-generaal wordt weliswaar genoemd, maarde bepaling verwijst in de praktijk naar UNHCR); Artikel11 van het Verdrag tot Beperking der Staatloosheid uit1961 en beide Verdragen in samenhang met resoluties3274 (XXIX) en 31/36 van de Algemene Vergadering. Zieverder AV resoluties 49/169 (para. 20); 50/152 (para. 14,waarin wordt gesteld dat de activiteiten van UNHCR tenbehoeve van staatloze personen onderdeel zijn van de sta-tutaire doelstelling van de organisatie om internationalebescherming te bieden, en para. 15); 61/137 (para. 4) enopvolgende resoluties, evenals de Conclusies van hetExecutive Committee van UNHCR (in het bijzonderConclusies Nr. 107, 106, 96, 90, 78, 68).

16 VN Algemene Vergadering, resolutie 50/152, 9 februari1996.

17 UNHCR, ‘Conclusion on Identification, Prevention andReduction of Statelessness and Protection of StatelessPersons, 6 October 2006, No. 106 (LVII) – 2006’, be -schikbaar op http://www.unhcr.org/refworld/docid/453497302.html [bezocht op 23 september 2011].

18 Ibid.19 UNHCR organiseerde op 7 en 8 december 2011 een

ministerial-level meeting, om stil te staan bij het 60-jarigjubileum van het Vluchtelingenverdrag en het 50-jarigjubileum van het Verdrag tot Beperking der Staatloosheidvan 1961. Tijdens de openingsbijeenkomst stelde USSecretary of State Hillary Clinton: ‘At least 30 countries

around the world prevent women from acquiring, retai-ning or transmitting citizenship to their children or theirforeigner spouses. And, in some case, nationality lawsstrip women of their citizenship if they marry someonefrom another country.’ She therefore pledged that the USwill carry out an initiative to build global awareness aboutthese issues, and to support efforts to end or amend thosediscriminatory laws.

• Signalementen • SigVN-Veiligheidsraadzeer verontrust overgevechten tussen Soedanen Zuid-Soedan

De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties

heeft zich ‘zeer verontrust’ betoond over de

gevechten tussen de Afrikaanse landen Soedan

en Zuid-Soe dan. De leden hebben de twee lan-

den op 27 maart jl. opgeroepen hun militaire

operaties onmiddellijk te beëindigen. De Veilig -

heidsraad waarschuwde dat de gevechten aan

de grens kunnen uitmonden in een nieuwe oor-

log. Zuid-Soedan is sinds vorig jaar, na tientallen

jaren van strijd, onafhankelijk van Soedan

geworden. De bevolking had zich daarover in

een referendum uitgesproken.

Bron: Nu, 28 maart 2012

Dit mechanisme dient uiterlijk een jaar na debekrachtiging aangewezen te worden en moetvoldoen aan de in OPCAT gestelde eisen.Tijdens de parlementaire behandeling van degoedkeuringswet stelde de regering datNederland al beschikt over toezichthouders, dietezamen aangemerkt kunnen worden als eensluitend toezichtstelsel. Maar is dat inderdaadzo? De schrijver onderzocht de toezichthoudersen is van mening dat nog een en ander te verbe-teren is aan het voorgestelde npm. Zij formu-leerde naar aanleiding van die bevindingen achtaanbevelingen, die bedoeld zijn als aanzet totverbetering. Vlak voor kerstmis 2011 is hetNederlandse npm aangewezen. Aan de aanbeve-lingen lijkt geen gehoor te zijn gegeven.

Achtergrond van OPCAT

De blauwdruk van het uiteindelijke Protocoldateert al uit 1980. Het was ingediend doorCosta Rica als één van de ontwerpteksten voorhet VN-verdrag tegen foltering, waarover in dietijd on derhandelingen plaatsvonden. Het initia-tief kwam van de Zwitserse jurist en bankierJean-Jacques Gautier, de oprichter van het

Comité Suisse Contre la Torture,2 dat in samen-werking met de International Commission ofJurists het ingediende voorstel geschreven had.Het idee ontleende Gautier aan de succesvolleen gerespecteerde werkwijze van het Inter -nationale Comité van het Rode Kruis, dat be -voegd is krijgsgevangenen te bezoeken in oor-logstijd. Het voorstel voorzag in een internatio-naal orgaan dat bevoegd zou worden om toe-zicht op het folterverbod te houden, door middelvan periodieke en onaangekondigde bezoekenaan plaatsen waar mensen in detentie wordengehouden. Voor stan ders zagen daarin een niet-juridisch mechanisme dat foltering en anderewrede, onmenselijke of onterende behandelingof bestraffing kon voorkómen. Tegen zo’n inter-nationaal handhavingsmechanisme bestondechter veel weerstand: staten vreesden in hetbijzonder inbreuk op hun soevereiniteit. Daar -om werd besloten het voorstel als optioneel pro-tocol bij het verdrag tegen foltering te herfor-muleren en procedureel los te koppelen. CostaRica trok het voorstel daarop in.

De onderhandelingen van de Commissie van deRechten van de Mens over de verdragstekst

VNFORUM 2012/1 39

OPCAT in NederlandDe resultaten van een onderzoek naar de implementatie van het FacultatiefProtocol bij het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of ont-erende behandeling of bestraffing in Nederland

Susan van Gerven-Mandjes*

Nederland heeft in oktober 2010 het Facultatief Protocol bij het Verdrag tegen folte-

ring en andere wrede, onmenselijke en onterende behandeling en bestraffing (kortweg:

OPCAT)1 geratificeerd. Het Protocol heeft de preventie van foltering en andere wrede,

onmenselijke en onterende behandeling of bestraffing tot doel. Die doelstelling moet,

onder meer, bereikt worden door de instelling van een sluitend systeem van preventief

toezicht op ingesloten mensen in een verdragsstaat, het zogenaamde nationaal preven-

tiemechanisme (npm).

40 VNFORUM 2012/1

duurden tot 1984. Het Verdrag tegen folteringen andere wrede, onmenselijke of mensonteren-de be handeling of bestraffing werd uiteindelijkop 10 december 1984 door de Algemene Ver ga -de ring van de VN aangenomen; het trad op 27juni 1987 in werking. De opstellers van het eer-dere voorstel richtten hun hoop op de vormingvan een regionaal verdrag. De Raad van Europaonderkende begin jaren ’80 al het belang vanhet ontwikkelen van mechanismen die folteringkonden voorkómen. De Raad wilde niet meerwachten op het VN-Protocol: de bestaande re -pressieve juridische middelen (het facultatieveklachtrecht uit het IVBPR en het individueleklachtrecht uit het EVRM) volstonden niet. Datresulteerde in het Europese Verdrag ter voorko-ming van foltering en onmenselijke of vernede-rende behandeling of bestraffing.

Onderhandelingen

Pas begin jaren ’90 van de vorige eeuw bestondin de Mensenrechtencommissie weer voldoendebereidheid het voorstel voor een facultatief proto-col op de agenda te zetten. In 1991 diende weder-om Costa Rica een, naar aanleiding van ervarin-gen met andere ontwikkelde mechanismen, enigs -zins aangepaste ontwerptekst in bij de Mensen -rechtencommissie. De Commissie vormde in 1992een werkgroep die het ontwerpproces moest be-geleiden. De onderhandelingen verliepen moei-zaam, maar leidden tot een verrassend resultaat.De partijen raakten verdeeld in twee kampen: zijdie een sterk internationaal handhavingsorgaanwilden en zij die een zwakker orgaan wensten ofhet protocol zelfs wilden saboteren. In februari2001 diende Mexico na mens een groep vanLatijns-Amerikaanse en Caraïbische landen plot-seling een ontwerp in dat een geheel andereinsteek had, namelijk dat het zwaartepunt van hettoezicht bij nationale mechanismen zou moetenliggen. Andere (vooral West-Europese) landenreageerden negatief, wat tot een nieuw voorstelvan de EU-landen leidde: het internationaleorgaan, dat toen al Subcomité3 werd genoemd,moest het belangrijkste toezichtmechanismeworden; daarnaast werd het aan verdragsstaten

overgelaten nationale mechanismen in te stellen,die aanvullend bezoeken af zouden leggen.

Elementen uit de drie ontwerpen werden vervol-gens door de voorzitter-rapporteur van de werk-groep, mevrouw Odio Benito, omgevormd tothaar eigen ontwerptekst: het zwaartepunt van hettoezicht was een internationaal orgaan toebe-deeld, aangevuld met een verplichting om evenkrachtige nationale preventiemechanismen in testellen. Dit voorstel was voldoende in balans omvervolgens een stemming hierover in de Men -senrechtencommissie en de Econo mi sche enSociale Raad te doorstaan. De Alge me ne Ver ga -dering nam het Protocol op 18 december 2002inderdaad aan; het trad vervolgens op 22 juni2006 in werking. Bij sluiting van deze tekst(medio januari 2012) zijn 62 staten partij bijOPCAT en hebben 22 staten het ondertekend.

Kernbepalingen

OPCAT bevat, anders dan het Verdrag tegen fol-tering, geen definiëring van het begrip ‘folte-

Jean-Jacques GautierFoto © Association for the Prevention of Torture (APT)

ring’. De verplichtingen uit het Protocol hebbendus betrekking op foltering én andere wrede,onmenselijke of onterende behandeling ofbestraffing. Opvallend is verder dat het eenruime definitie geeft van het begrip ‘vrijheids-beneming’, namelijk: ‘elke vorm van detentie ofgevangenschap of het plaatsen van een persoonin een publieke of private inrichting die dezepersoon niet naar believen kan verlaten op lastvan een gerechtelijke, bestuursrechtelijke ofandere autoriteit’. Hieruit wordt duidelijk datOPCAT over méér gaat dan alleen preventieftoezicht op (strafrechtelijk) gedetineerden. Bo -ven dien wordt de reikwijdte van de bezoekbe-voegdheid opgerekt: het gaat om plekken waarmensen worden of kúnnen worden gedetineerd.Dat betekent dat de bevoegdheid ook geldt,wanneer het vermoeden bestaat dat op een plekmensen worden ingesloten.

Het grillige verloop van de verdragsonderhan-delingen leidde tot het instellen van een interna-tionaal orgaan, het Subcomité ter preventie vanfoltering en andere wrede, onmenselijke ofonterende behandeling of bestraffing (SPT), als-mede nationale preventiemechanismen (npm).Aan beide zijn taken toebedeeld en worden ver-eisten gesteld. Ik beperk mij hier tot de belang-rijkste ten aanzien van het npm. De staat moet:• de onafhankelijkheid van de npm’s én die

van hun personeel waarborgen;• ervoor zorgen dat de npm’s beschikken over

de vereiste capaciteiten en professioneleken nis;

• ervoor zorgen dat de npm’s voldoende mid-delen ter beschikking staan.

Deze eisen betreffen de onafhankelijkheid endeskundigheid van een npm en zijn cruciaal:een npm dient zelfstandig en zonder hulp ofinvloed van de staat zijn rol als toezichthouderte kunnen vervullen. Voorts dient het npm mini-maal te beschikken over bevoegdheden ter uit-voering van drie taken van het npm: het regel-matig bezoeken van geïnterneerde mensen, hetdoen van aanbevelingen aan de betrokken auto-riteiten; en het maken van opmerkingen of doen

van voorstellen met betrekking tot bestaande ofontwerp-wetgeving. De bevoegdheden die hendaartoe moeten worden toegekend zijn:• toegang tot informatie en plaatsen;• vrijheid om te spreken met wie het wil; en• vrijheid om de plaatsen te bezoeken die het

wil.

Ten slotte is bepaald dat het npm het recht heeft:zelfstandig contact te onderhouden met hetSubcomité; informatie uit te wisselen; en bijeente komen. Dat benadrukt de eigen rol die hetnpm heeft in OPCAT, onafhankelijk van de ver-dragsstaat. De verdragsstaat is verplicht de dia-loog aan te gaan met het npm, over aanbevelin-gen en over de manier waarop deze uitgevoerdzouden kunnen worden. De staten dienen dejaarverslagen van de npm’s te publiceren en teverspreiden.

Vormgeving van een nationaal preventiemechanisme

Het Subcomité, het nationaal preventiemecha-nisme en de verdragsstaat staan in een, in hetinternationale recht unieke, driehoeksverhou-ding tot elkaar: door voortdurende samenwer-king en dialoog tussen de drie partijen wordt destaat ondersteund in het nemen van de benodig-de maatregelen, die foltering en andere mensont -erende en onmenselijke behandeling of bestraf-fing moeten voorkomen. Het nationaal preven-tiemechanisme is misschien wel het belangrijk-ste orgaan in het preventieve toezichthoudendestelsel van het Protocol. Het Subcomité heeftweliswaar de bevoegdheid bezoeken af te leg-gen aan verdragsstaten en heeft daar onbeperkttoegang tot alle plaatsen van detentie, maar van-wege het aantal te bezoeken verdragsstaten, hetaantal plaatsen dat onder de reikwijdte vanOPCAT valt en budgettaire beperkingen zal hetbereik van dat toezicht altijd beperkt zijn.Npm’s daarentegen kunnen meer bezoekenafleggen en staan in een permanente relatie totinstellingen. Het potentieel meest effectieveinstrument van het Protocol zijn daarom denationale preventiemechanismen. Dat maakt de

VNFORUM 2012/1 41

42 VNFORUM 2012/1

vraag hoe een nationaal preventiemechanismevormgegeven wordt, van groot belang.

OPCAT schrijft niet dwingend voor hoe eennpm wordt vormgegeven, maar wel aan welkevoorwaarden een npm moet voldoen. Dezekwamen hierboven al aan de orde. De verdrags-staat dient een of meer npm’s ‘in te stellen, aante wijzen of in stand te houden’ en wel binnenéén jaar na toetreding. De werkwoorden ‘instel-len en in stand houden’ verwijzen naar de gebo-den vrijheid het npm aan nationale omstandig-heden aan te passen. Met ‘aanwijzen’ wordt inde praktijk de procedure tot aanwijzingbedoeld, maar ook de keuze voor een npm.

De keuze voor een nieuw orgaan als npm leidttot bepaalde aandachtspunten, zoals hoe hetzich moet profileren, hoe het gaat samenwerkenmet andere organen, enz. De keuze voor (een)bestaand(e) orga(a)n(en) noopt tot andere aan-dachtspunten: zijn de bestaande bevoegdhedentoereikend; worden ontbrekende bevoegdhedenalsnog toegekend; hoe gaat men de OPCAT-taakcombineren met het bestaande takenpakket; zaler sprake zijn van tegenstrijdigheden; zal hetorgaan extra middelen krijgen?, enz.

De mogelijkheid meer dan één npm in een staataan te wijzen was in eerste instantie bedoeldvoor federale staten. Inmiddels zijn er ook niet-federale staten die meer dan één npm hebbenaangewezen, omdat een npm de benodigdebevoegdheden heeft ten aanzien van slechts éénaspect van de detentie (bijvoorbeeld gezond-heidszorg) of ten aanzien van één soort instel-ling (bijvoorbeeld penitentiaire instellingen). Ineen zogenaamd meervoudig npm-stelsel moetmen voor twee zaken waken. Ten eerste, dat allesituaties die binnen de reikwijdte van OPCATvallen ook onder het toezicht van een npm val-len, zodat geen witte plekken in het toezichtontstaan. Ten tweede, dat ieder npm voldoet aande voorwaarden uit het Protocol.

Het aanwijzen van het npm is de verantwoorde-lijkheid van de verdragsstaat, die zo zelf het

stelsel van toezicht bepaalt. Om te voorkomendat staten het nationale mechanisme misbruikenom misstanden te verdoezelen, heeft het Sub -comité tot taak de npm’s te ondersteunen en teadviseren. Het Subcomité heeft daartoe richtlij-nen over npm’s opgesteld. Deze dienen ter ver-duidelijking van de verwachtingen die het SPTheeft. Een voorkeur voor een bepaalde vormvan npm heeft zij nadrukkelijk niet. Dat kan ookniet, want het ‘juiste’ npm is afhankelijk vanvele factoren binnen een staat. Een beoordelingof accreditatie van een door de verdragsstaataangewezen npm vindt niet plaats.

Het Nederlandse npm

Het ministerie van Veiligheid en Justitie heeftbegin 2011 ambtelijk een voorstel voorbereidom tot aanwijzing van het nationaal preventie-mechanisme te komen. Dat voorstel gaat uit vande opvatting van de regering dat een nieuworgaan overbodig is: ‘...[h]et toezicht op natio-naal niveau is gewaarborgd door verschillendeinspectiecommissies en commissies van toe-zicht, die als nationaal preventief mechanismeals bedoeld in het Protocol kunnen worden aan-gemerkt.’4 Er is geen overleg geweest met hetmaatschappelijk veld over dit voorstel.

De bestaande negen (!) toezichthouders, die in dekamerstukken genoemd zijn, zijn gezamenlijkhet beoogde nationaal preventiemechanisme. Datbetekent dat sprake zal zijn van een meervoudignpm-stelsel in Nederland. In zo’n stelsel dientéén van de npm’s een coördinerende rol op zichte nemen. Die rol is aan de Inspectie voor deSanctietoepassing toebedacht. Verder betreft hetde Raad voor de Straf rechts toepassing en Jeugd -bescherming, de Inspectie voor de Sanctie -toepassing, de Inspectie voor de Gezond heids -zorg, de Inspectie Orde en Open bare Veiligheid,de Commissie Integraal Toe zicht Terugkeer, decommissies van toezicht justitiële inrichtingen,de commissies van toezicht politiecellen en decommissie van toezicht detentieplaatsen Ko -ninklijke Marechaussee. In het voorstel wordende Nationale ombudsman en het College voor de

Rechten van de Mens genoemd als organisatiesdie betrokken zijn bij gedetineerden. Het minis-terie gaat ervan uit dat nieuwe wetgeving en extramiddelen niet noodzakelijk zijn.

Na een verkennende bijeenkomst met debetrokken toezichthouders in april 2011 heeftde Inspectie voor de Sanctietoepassing, die decoördinerende rol heeft aanvaard, de rijksin-specties (de Inspectie Jeugdzorg, de InspectieOpenbare Orde en Veiligheid en de Inspectievoor de Gezondheidszorg) formeel uitgenodigdde rol van nationaal preventiemechanisme tevervullen. Daarnaast zijn de Raad voor Straf -rechtstoepassing en Jeugdbescherming en deCommissie Integraal Toezicht Terugkeer alskandidaat-npm’s aangewezen. Het is de bedoe-ling dat een vertegenwoordiging van de com-missies van toezicht justitiële inrichtingen en decommissies van toezicht politiecellen, in eenlater stadium als npm aangewezen wordt. Ookde commissie van toezicht detentieplaatsenKoninklijke Marechaussee wordt dan aangewe-zen. De Nationale ombudsman, ten slotte, is uit-genodigd om als toehoorder aan het overleg vande npm’s deel te nemen.

De uitnodigingen zijn geaccepteerd. Vlak voorkerst 2011 heeft de aanwijzing door de staatsse-cretaris van Veiligheid en Justitie plaatsgevon-den. De Tweede Kamer is daarover niet meergeraadpleegd. Het Subcomité ter Preventie vanFoltering zal door het ministerie van Buiten -landse Zaken geïnformeerd worden over deaanwijzing van het Nederlandse nationaal pre-ventiemechanisme.

Onderzoek

In het onderzoek luidde de centrale onderzoeks-vraag: ‘Voldoet het voorgestelde Nederlandsenationaal preventiemechanisme aan de eisen dieOPCAT stelt en, zo nee, wat moet er gebeurenom daar wel aan te kunnen voldoen?’ Om totbeantwoording van deze centrale onderzoeks-vraag te komen, formuleerde ik twee deelvragen:• voldoen de tien betrokken organisaties aan

de vereisten die OPCAT stelt aan een natio-naal preventiemechanisme?; en

• zijn er ‘witte plekken’ in het toezicht? Datwil zeggen, bestaat er sluitend (en afdoend)toezicht op alle locaties die onder de reik-wijdte van OPCAT vallen?

VNFORUM 2012/1 43

44 VNFORUM 2012/1

Het bestaande toezicht op ingesloten mensen inNederland is in het onderzoek in kaart gebracht.Met het oog op de vereisten die het OPCAT stelt,heb ik in het bijzonder het mandaat en debevoegdheden van de toezichthouders onder-zocht ten aanzien van de plaatsen die onder dereikwijdte van het Facultatief Protocol vallen; deorganisatie van de toezichthouders, met bijzon-dere aandacht voor de onafhankelijkheid van deorganisaties (in hoeverre zijn ze in staat hun toe-zichtstaak onafhankelijk van bestuur en uitvoe-ring in te vullen) en die van de medewerkers (zijnzij in staat hun toezichtstaak onafhankelijk vanbestuur en uitvoering uit te oefenen), respectieve-lijk de functionele en personele onafhankelijk-heid, het uitgeoefende toezicht en de rapportageover bevindingen; en ten slotte de effectiviteitvan dat toezicht. Het onderzoek bestond uit ge -sprekken met medewerkers en/of leden van demeeste toezichthouders,5 literatuur- en documen-tenonderzoek, bestudering van kamerstukken enanalyse van relevante wet- en regelgeving.

Uitkomsten onderzoek:de organisaties

Uit het onderzoek blijkt dat de betrokken orga-nisaties niet (allemaal) aan (al) de vereisten vol-doen die OPCAT aan een npm stelt. Hiervóórmerkte ik al op dat de keuze voor bestaande toe-zichthouders als npm’s leidt tot bepaalde aan-dachtspunten, zoals: zijn de bestaande bevoegd-heden toereikend en, waar ze dat niet zijn, wor-den die alsnog toegekend? Daarom is het vanbelang te bezien op welke punten ze individueelniet voldoen.6

Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt).Het coördinerend npm, de Inspectie voor deSanctietoepassing, is onderdeel van het ministe-rie van Veiligheid en Justitie. De Inspectie houdtgevraagd en ongevraagd landelijk toezicht opde effectiviteit en de kwaliteit van de uitvoeringvan sancties, in het bijzonder ten aanzien vanbejegening en beveiliging en de naleving vanwet- en regelgeving, voor zover dat toezicht nietal door andere toezichthouders wordt uitgeoe-

fend. Zij heeft daarnaast de taak het toezicht tecoördineren en af te stemmen. Haar werkterreinbeslaat alle diensten en inrichtingen van deDienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Dit is eenagentschap van het ministerie van Veiligheid enJustitie dat het beheer heeft over de gevangenis-sen, forensisch psychiatrische centra, inkoop-plaatsen voor de verpleging van ter beschikkinggestelden in particuliere zorginstellingen, justi-tiële jeugdinrichtingen en bijzondere voorzie-ningen (ten behoeve van vreemdelingenbewa-ring).

De ISt voldoet aan de hierboven genoemde ver-eisten die OPCAT stelt aan mandaat, bevoegd-heden, deskundigheid, rapportage en effectivi-teit van het toezicht. De coördinatietaak die zijnu al heeft, komt van pas bij haar rol in het npm-stelsel. De capaciteit van de Inspectie is echterbeperkt: twaalf inspecteurs, aangestuurd dooréén hoofdinspecteur. De Inspectie is formeelonderdeel van het ministerie en is ingesteld bijministeriële regeling, waarin ook haar mandaaten bevoegdheden zijn beschreven. De zoge-naamde functionele en personele onafhankelijk-heid van de ISt ten opzichte van het ministeriedient daarom beter geborgd te worden dan nuhet geval is.

Raad voor Strafrechtstoepassing enJeugdbescherming (RSJ).De Raad heeft onder meer tot taak de minister vanVeiligheid en Justitie en de minister van VWSgevraagd en ongevraagd te adviseren over de toe-passing en uitvoering van beleid en regelgevingop het terrein van de strafrechtstoepassing enomtrent jeugdigen. Het werkterrein van de Raadbeslaat grotendeels dezelfde instellingen als dievan de ISt. Daarnaast behoort ook de geslotenjeugdzorg tot zijn werkterrein.7 De RSJ is eenonafhankelijk orgaan en is ingesteld bij wet.

De RSJ voldoet aan de OPCAT-vereisten. Toe -zicht behoort echter sinds 2005 niet meer totzijn mandaat. Doelstelling van de afgelegdewerkbezoeken is derhalve niet het uitoefenenvan toezicht.

VNFORUM 2012/1 45

De commissies van toezicht justitiëleinrichtingen (ji)De commissies van toezicht ji zijn de oudstevorm van maatschappelijk toezicht in Neder -land. Op iedere DJI-instelling wordt lokaal toe-zicht gehouden door zo’n commissie: ten tijdevan het onderzoek zo’n 88(!) commissies. Sinds2010 is daarnaast een commissie van toezichtDienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) in -ge steld.8 Die commissies houden onder meer,afhankelijk van de soort instelling, toezicht opde wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheids-beneming of van vrijheidsbenemende straffenof maatregelen, of toezicht op de bejegeningvan vreemdelingen en de naleving van de wette-lijke voorschriften die op hun verblijf van toe-zicht zijn. Verder dienen de commissies deminister van Veiligheid en Justitie, de RSJ en dedirecteur van de instelling daaromtrent adviesen inlichtingen te geven. De commissies zijnonafhankelijke organen en bestaan uit leden vanbepaalde beroepsgroepen die een vergoedingontvangen voor hun werkzaamheden. Secre ta -riële ondersteuning wordt geboden door recht-banken. De commissies zijn grotendeels inge-steld bij wet, enkele bij ministeriële regeling ofbesluit. Zij zijn bijna geheel vrij in de invullingvan hun toezichthoudende taak.

Omdat de commissies bij uitstek onafhankelijkzijn in hun taakuitvoering, kunnen ze een uitste-kend npm zijn. Ook hun mandaat en bevoegd -heden voldoen aan OPCAT-vereisten. Proble -matisch is dat de 89 commissies er zeer uiteenlo-pende taakopvattingen en werkwijzen op na hou-den. Pogingen van de laatste jaren de commissieste ondersteunen of samen te laten werken, stuitenop weerstand bij een deel van de commissies.Wanneer commissies alleen fungeren als beklag-commissie, hun andere wettelijke taak, dan vol-doet het toezicht niet aan de vereisten vanOPCAT. Hetzelfde geldt wanneer jaarverslagenniet gemaakt of niet gepubliceerd worden, waar-van in bijna de helft van de gevallen sprake is.

Inspectie Jeugdzorg (IJZ)De IJZ valt onder het ministerie van VWS, maar

maakt daar geen onderdeel van uit. Zij doetonderzoek naar de kwaliteit in algemene zin enhoudt toezicht op naleving van wet- en regel-geving in, voor zover hier relevant, justitiëlejeugdinrichtingen en in de jeugdzorg. Haarman daat en bevoegdheden zijn geregeld bij for-mele wet, behalve waar het betreft het toezichtop het particuliere zorgaanbod.

Het mandaat en de bevoegdheden van de IJZ lij-ken grotendeels toereikend te zijn voor een rolals npm. Het mandaat om toezicht op de jeugd-zorg in particuliere zorginstellingen te houden,dient wel een wettelijke basis te krijgen. Defunctionele onafhankelijkheid lijkt in orde,maar voor de personele onafhankelijkheid zouhet beter zijn als de medewerkers aangesteldworden door de hoofdinspecteur. Het uitgeoe-fende toezicht en de rapportage daarvan vol-doen aan de OPCAT-vereisten.

Commissies van toezicht politiecellenDeze 19 commissies beschikken slechts gedeel-telijk over het benodigde mandaat. Van de uiteen-lopende interpretatie van ‘toezicht’ en ‘politiecel-len’ hangt af, hoe het met dat mandaat en het uit-geoefende toezicht is gesteld. Niet altijd vallenophoudkamers en gerechtscellen onder het toe-zicht. De functionele onafhankelijkheid van dezetoezichthouder is onvoldoende: de korpsbeheer-der heeft de bevoegdheid regels met betrekkingtot de bevoegdheden, samenstelling en werkwij-ze van de commissie vast te stellen. Bovendienwordt (alleen) aan hem gerapporteerd.Wanneer de Nationale politie een feit is, vervaltde juridische grondslag voor het huidige toe-zicht. Een nieuwe regeling daarvoor is (mij) nietbekend.

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV)Deze Inspectie houdt onder meer toezicht op detaakuitvoering van de politie. Zij is ingesteld bijwet en ook haar mandaat en bevoegdheden zijnbij wet geregeld. In beginsel lijkt de IOOV tekunnen voldoen aan de OPCAT-vereisten.Feitelijk wordt nu nog geen toezicht uitgeoe-fend op locaties waarop OPCAT ziet.

46 VNFORUM 2012/1

Commissie van toezicht detentieplaatsenKoninklijke Marechaussee (KMar)Deze commissie is vergelijkbaar met die voorpolitiecellen. Het werkterrein van de commissieis zeer beperkt, omdat de KMar over weinigeigen detentieplaatsen beschikt. Belangrijk isdat zij toezicht houdt op de ophoudkamers opSchiphol. Zij heeft een toereikend mandaat enbenodigde bevoegdheden in OPCAT-perspec-tief. De functionele en personele onafhankelijk-heid van de commissie ten opzichte van hetministerie dient beter geborgd te worden. Grootprobleem is dat de verslaglegging van het toe-zicht niet openbaar is.

Commissie Integraal Toezicht Terugkeer(CITT)De CITT is ingesteld bij ministeriële regeling en‘houdt toezicht op het totale terugkeerproces’ vande vreemdeling. Haar bevoegdheden zijn indezelfde regeling opgenomen. Centraal in het toe-zicht staat of het vastgestelde (vreemde -lingen)beleid effectief wordt uitgevoerd. VoorOPCAT is de Kamer Uitzetproces van belang. Ditonderdeel van de CITT houdt toezicht vanaf hetmoment dat een vreemdeling wordt overgedragenaan de KMar ter uitzetting, tot het mo ment dat dievreemdeling wordt overgedragen aan de buiten-landse autoriteiten. Het toezicht op het zoge-naamde grondproces en de feitelijke uitzettingvan de vreemdeling is belangrijk, omdat geenenkele andere toezichthouder op dit gebied man-daat heeft. Maar het oogmerk van het toezichtlijkt deels anders dan het toezicht dat OPCATvoor ogen heeft. Het effect van het toezicht kan inde praktijk wel preventie zijn. De leden van deCommissie zijn onafhankelijk, maar de bandenmet de betrokken ministeries zijn echter nauw.

De CITT beschikt over voldoende bevoegdhe-den, hoewel sommige beperkt kunnen wordendoor degenen op wie men toezicht houdt. Defunctionele onafhankelijkheid lijkt in orde,maar de personele onafhankelijkheid van decommissie zou beter geborgd kunnen worden.Knelpunt in OPCAT-perspectief is ook hier datde verslaglegging niet openbaar is.

Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)De IGZ is ingesteld bij wet, haar mandaat enbevoegdheden zijn geregeld in diverse wetten.De Inspectie houdt toezicht op de gezondheids-zorg in justitiële instellingen, maar ook op (minof meer) gesloten afdelingen van instellingenvoor jeugdzorg, psychiatrische inrichtingen,verzorgingshuizen en verpleegtehuizen. IGZ iseen belangrijk npm, gezien de reikwijdte vanhet begrip vrijheidsbeneming in OPCAT. Zijvalt onder het ministerie van VWS, maar func-tioneert grotendeels onafhankelijk. IGZ lijktover een toereikend mandaat en bevoegdhedente beschikken om als npm te functioneren. Defunctionele onafhankelijkheid lijkt in orde,maar de personele onafhankelijkheid dient betergeborgd te worden. Of het huidige toezicht vol-doet in OPCAT-perspectief, zeker gezien hethuidige aantal inspecteurs voor het grote aantalOPCAT-locaties dat onder haar mandaat valt, ishelaas niet duidelijk geworden.

Nationale ombudsman (No)Dit instituut is tegenwoordig verankerd in deGrondwet. Het mandaat en de bevoegdhedenvan de Nationale ombudsman zijn geregeld bijwet. Hij beschikt over een aantal noodzakelijkebevoegdheden in OPCAT-perspectief. De func-tionele en personele onafhankelijkheid zijn vol-doende gewaarborgd en de rapportage voldoetaan de OPCAT-vereisten. De No is geen toe-zichthouder, maar vervult wel een preventieverol. Enerzijds door het doen van onderzoek naaraanleiding van klachten die bij hem ingediendzijn en anderzijds door het doen van onderzoekuit eigen beweging. Op het gebied van derechtsbescherming van gedetineerden, van civiel -rechtelijk ingesloten jeugdigen en bestuursrech-telijk ingesloten vreemdelingen is hij regelma-tig het sluitstuk in de rechtsbescherming.

Uitkomsten onderzoek:witte plekken

Bestudering van het huidige toezicht wijst uitdat op een aantal plekken waar mensen wordeningesloten geen sluitend en/of afdoend toezicht

VNFORUM 2012/1 47

is – geen echte ‘witte plekken’ waar toezichtgeheel ontbreekt, maar wel OPCAT-locatieswaarop het toezicht (veel) te wensen over laat.

Dat zijn ten eerste de ophoudkamers, politiecel-len en gerechtscellen, waarop nu niet in elkeregio toezicht wordt uitgeoefend. Het hangt vande uiteenlopende interpretatie van ‘toezicht’ en‘politiecellen’ af of toezicht door de betreffendecommissie van toezicht politiecellen plaats-vindt. De juridische basis voor het huidige toe-zicht vervalt bovendien met de invoering van deNationale politie.

Ten tweede is het toezicht op het vervoer vaningeslotenen, uitgevoerd door de Dienst Vervoer& Ondersteuning, de politie of anderen, ontoe-reikend. Het gaat om een enorme hoeveelheidtransporten, waardoor toezicht lastig te organi-seren is.

Ten derde noem ik het toezicht op de plekkenwaar vreemdelingen worden ingesloten op grondvan de Vreemdelingenwet 2000. Het insluitenvan die vreemdelingen geschiedt in Nederlandop diverse plekken: in de daarvoor bestemdeDJI-instellingen, te weten detentie- en uitzet-centra, Huizen van Bewaring en grenslogies.Het toezicht op deze locaties wordt uitgeoefenddoor de daar bevoegde toezichthouders. Inzoverre wordt formeel wel toezicht gehouden,dat wil zeggen toezicht op rechtmatigheid. Opveel locaties waar vreemdelingen in bewaringzijn gesteld, geldt een strafrechtelijk regime,terwijl de vreemdeling op bestuursrechtelijketitel ingesloten is. Het zogenaamde ‘beginselvan minimale beperkingen’9 impliceert een lichtregime, maar de wijze waarop in Nederland devreemdelingenbewaring wordt uitgevoerd,namelijk op veel verschillende (soorten) peni-tentiaire locaties, leidt juist tot een zwaarregime – te meer omdat de vreemdeling dieonder een strafrechtelijk regime ingesloten is,niet dezelfde rechten geniet als een strafrechte-lijk gedetineerde. Zo heeft de laatste recht opactiviteiten, zoals arbeid of opleiding, en deingesloten vreemdeling niet, en heeft de straf-

rechtelijk gedetineerde recht op meer bezoek-uren dan de ingesloten vreemdeling. Vreem -delingen zijn ook uitgesloten van verlof, bij-voorbeeld bij speciale familieomstandigheden,en van bezoek zonder toezicht. Formeel toezichtkan dan leiden tot de vaststelling dat de gangvan zaken rechtmatig is, terwijl ik denk dat hetrisico voor een ingesloten vreemdeling om eenwrede, onmenselijke of onterende behandelingof bestraffing te ondergaan, groter is naarmatehet regime op de locatie waar hij is ingesloten,zwaarder is. Het schort dus aan materieel toe-zicht, dat juist met OPCAT wordt nagestreefd.Een ander knelpunt in het huidige toezicht oplocaties voor vreemdelingendetentie is de frag-mentatie. Zoals gezegd worden vreemdelingenop uiteenlopende soort(en) locaties ingesloten,die onder de bevoegdheid van diverse toezicht-houders vallen.

Conclusies

Ten slotte kom ik tot beantwoording van de cen-trale onderzoeksvraag: Voldoet het voorgesteldeNederlandse nationaal preventiemechanismeaan de eisen die OPCAT stelt? Zo nee, wat isnodig om daar wel aan te kunnen voldoen?

Gezien de beantwoording van de deelvragenhierboven, zal het niet verbazen dat ik conclu-deer dat het voorgestelde Nederlandse nationaalpreventiemechanisme niet (geheel) voldoet aan(al) de eisen die OPCAT stelt. Wat dient verbe-terd of aangepast te worden? Ik heb acht aanbe-velingen geformuleerd. In het algemeen zijn hetmandaat en de daarvoor toegekende bevoegd-heden toereikend voor het toezicht waartoeOPCAT verplicht. Een uitzondering op dezeconstatering betreft het toezicht op jeugdigendie op civielrechtelijke titel worden ingeslotenin particuliere zorginstellingen: een mandaatdaarvoor ontbreekt.

Aanbeveling 1: de wetgever dient het mandaatvoor het toezicht op jeugdigen, die op civiel-rechtelijke titel worden ingesloten in particulie-re zorginstellingen, zorgvuldig te regelen.

48 VNFORUM 2012/1

Sinds de millenniumwisseling worden toezicht-houders niet meer ingesteld bij wet. De vraag isnatuurlijk of dat erg is? Biedt de (instelling bij)wet een toezichthouder meer waarborgen? Ikben van mening dat elke toezichthouder gebaatis bij zó veel autonomie, dat hij in staat is zijntoezicht op geruime afstand van de uitvoering ende politiek verantwoordelijke daarvoor, te doen.Een wet kan die afstand in beginsel beter waar-borgen dan een ministeriële regeling. Voor eenwetswijziging is instemming van de Tweede enEerste Kamer nodig. Dit is een waarborg voorzorgvuldigheid rond wijzigingen in mandaat enbevoegdheden van een toezichthouder. Eenministeriële regeling kan zonder parlementairetussenkomst door de minister gewijzigd worden.Anderzijds biedt alléén een wet geen garantievoor voldoende afstand: daar komen ook anderevoorwaarden om de hoek kijken, voorwaardenwaaraan niet alle toezichthouders in dezelfdemate voldoen, zo blijkt uit het onderzoek. Zoalsde functionele en personele onafhankelijkheidvan de toezichthouder: in hoeverre kan hetorgaan zelfstandig het toezicht organiseren,leden benoemen en medewerkers aanstellen?Andere voorwaarden betreffen de financiëleautonomie van de toezichthouders en de open-baarheid van de verslaglegging van het toezicht.De laatste voorwaarde voor voldoende afstandtot de werkvloer en het betrokken ministerie, isdeskundigheid van de toezichthouders.

Aanbeveling 2: als de wetgever ervoor kiesttoezichthouders op grond van een ministeriëleregeling in te stellen en mandaat, bevoegdhedenen andere zaken daarin op te nemen, dient hijmeer aandacht te besteden aan het vervullenvan de voorwaarden, die bijdragen aan de onaf-hankelijkheid van de toezichthouders.

Uit de gevoerde gesprekken bleek dat slechtsenkele van de betrokken toezichthouders zichbewust waren van het soort toezicht dat OPCATimpliceert. Geen enkele toezichthouder heeftaangegeven te verwachten dat de huidige taak-vervulling verandert naar aanleiding van de aan-wijzing tot npm of als toehoorder in het npm-

overleg. Bovendien verwachten de meeste toe-zichthouders aan de verplichtingen van OPCATmet de huidige personele en financiële midde-len tegemoet te kunnen komen. Het is zorgelijkdat het bewustzijn van wat met de implementa-tie van OPCAT beoogd wordt, ontbreekt bijbijna alle betrokken organisaties.

Aanbeveling 3: het besef van wat met de imple-mentatie van OPCAT beoogd wordt, dient bij debetrokken toezichthouders (verder) ontwikkeldte worden. Dat is een taak van de ISt, als coör-dinerend npm. De betrokken toezichthouderszijn verantwoordelijk voor de ontwikkeling vandat bewustzijn binnen hun organisatie.

Daarnaast dient het (stelsel van) nationaal pre-ventiemechanisme(n) zich bewust te wordenvan haar onafhankelijke positie ten opzichte vande staat en het Subcomité. Het FacultatiefProtocol kent het aangewezen npm zo’n positienadrukkelijk toe.

Aanbeveling 4: de aangewezen npm’s en detoehoorders bij het zogenaamde npm-overlegdienen zich bewust te worden van hun positieals npm ten opzichte van de staat en hetSubcomité. De ISt als coördinerend npm dientdeze bewustwording te stimuleren.

Het is duidelijk geworden dat het functionerenvan de commissies van toezicht justitiële inrich-tingen, vanuit OPCAT-perspectief, in het alge-meen problematisch is. Voorlopig is (een lidvan) de klankbordgroep als toehoorder betrok-ken bij het overleg dat de ISt organiseert, terwijldie de commissies niet kán en mag vertegen-woordigen. De implementatie van OPCAT inNederland wordt serieus gehinderd door dezesituatie. Alleen de wetgever zelf lijkt hier soe-laas te kunnen bieden.

Aanbeveling 5: de wetgever dient de onafhan-kelijkheid van het maatschappelijk toezicht opDJI-instellingen zover in te perken, zodat hetstelsel van toezicht dat de commissies tezamenvormen, als npm kan functioneren.

VNFORUM 2012/1 49

Hierboven noemde ik de OPCAT-locaties waar-op mijns inziens geen sluitend en/of afdoendtoezicht plaatsvindt. Deze ‘witte plekken’ in hettoezicht dienen opgelost te worden.

Aanbeveling 6: de wetgever moet op korte ter-mijn duidelijkheid scheppen over hoe het toe-zicht op ophoudkamers, politiecellen en ge -rechtscellen georganiseerd gaat worden.

Aanbeveling 7: de wetgever zal zich serieusmoeten buigen over het toezicht op het vervoervan ingesloten mensen, om tot een oplossing tekomen voor het huidige gebrekkige toezichtdaarop.

Aanbeveling 8: als de Nederlandse wetgeverervoor kiest vreemdelingen in strafrechtelijkeregimes te bewaren, dient men materieel toe-zicht uit te oefenen. Dat kan wellicht beter dooréén toezichthouder gebeuren.

En nu?

Het voorgestelde Nederlandse nationaal preven-tiemechanisme voldoet niet aan de eisen dieOPCAT stelt, zo wijst dit onderzoek uit. Degeformuleerde aanbevelingen waren bedoeldals aanzet tot verbetering, maar helaas hebbenze niet tot aanpassing van het voorstel voor hetnationaal preventiemechanisme geleid. De aan-wijzing is inmiddels een feit. Dat neemt nietweg dat ook ná de aanwijzing verbetering vanhet npm mogelijk is. Staat én nationaal preven-tiemechanisme dragen immers samen eenvoortdurende verantwoordelijkheid voor de uit-voering van OPCAT.

Literatuurbronnen:

Association for the Prevention of Torture & Inter-AmericanInstitute for Human Rights, Optional Protocol to the UNCon vention against Torture. Implementation Manual,Genève: Imprimerie Courand et associés, 2010.M.D. Evans & C. Haenni-Dale, ‘Preventing torture? TheDevelopment of the Optional Protocol to the UN Conventionagainst Torture’, in: Human Rights Law Review, 2004, Vol. 4,No. 1.

J. de Lange., Detentie genormeerd. Een onderzoek naar debetekenis van het CPT voor de inrichting van vrijheidsbene-ming in Nederland (diss. Erasmus Universiteit Rotterdam),Nijmegen: WLP, 2008.R. Murray, ‘National preventive mechanisms under theOptional Protocol to the Torture Convention: one size doesnot fit all”, in: Netherlands Quarterly of Human Rights,2008, Vol. 26/4, blz. 485-516.

* Drs. S. van Gerven-Mandjes (LLM) liep als masterstu-dent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden inde periode maart-juli 2011 stage bij het Bureau van deNationale ombudsman. Het onderzoek waar haar master-scriptie en dit artikel op zijn gebaseerd, vond plaats gedu-rende die stage.

Noten

1 Trb. 2010, 273, november 2010. De originele Engelsebenaming is: Optional Protocol to the Convention againstTorture, ofwel OPCAT.

2 Dit NGO werd later omgedoopt tot Association for thePrevention of Torture (APT). APT ontplooit sinds 2002allerlei initiatieven om de ratificatie en implementatie vanOPCAT door staten te stimuleren en te faciliteren.

3 Want gesitueerd onder het Comité tegen Foltering. In hetEngels: Subcomittee on Prevention of Torture.

4 Kamerstukken I/II 2008/09, 31 797(R1871), nr. 1, blz. 6.5 Met uitzondering van de commissies van toezicht politie-

cellen en de Inspectie Orde en Openbare Veiligheid.6 Uit de gestelde deelvraag vloeit voort dat de nadruk ligt

op wat níet voldoet en wat níet goed gaat. Dat maakt dathet beeld dat hier naar voren komt niet volledig is en geenrecht doet aan de onderzochte organisaties en hun werk-zaamheden.

7 In de gesloten jeugdzorg worden jeugdigen op civielrech-telijke titel ingesloten.

8 DV&O is onderdeel van DJI en verzorgt onder meer hetvervoer van justitiabelen.

9 Het beginsel van de minimale beperkingen is opgenomenin art. 15 lid 4 Grondwet: hij aan wie rechtmatig zijn vrij-heid is ontnomen, kan worden beperkt in de uitoefeningvan grondrechten voor zover deze zich niet met de vrij-heidsontneming verdraagt.

50 VNFORUM 2012/1

Vóór 1999 kende UNESCO een statistischeafdeling, met in de begintijd een goede reputa-tie. Deze reputatie werd echter geleidelijk aan-getast, en wel op uiteenlopende manieren. Zowerd er druk op de afdeling uitgeoefend doorlanden om hun onderwijssituatie gunstiger voorte stellen dan die in werkelijkheid was. Voortswerd, vanwege het feit dat de statistische afde-ling haar rekrutering niet in eigen handen had,soms personeel van andere afdelingen binnenhet UNESCO-hoofdkwartier naar statistiek over -geplaatst, zonder dat deze personen noodzake-lijkerwijs iets van statistiek afwisten. Ten slotteontbrak het aan geld voor investering in perso-neel en methodes, aangezien de afdeling nietzelfstandig aan fondsenwerving kon doen.Uiteindelijk had bijna niemand meer vertrou-wen in de statistieken die door de afdeling wer-den gepubliceerd. Dit is fataal, want het enigekapitaal dat een statistische afdeling heeft, is hetvertrouwen van haar gebruikers. Zonder dit ver-trouwen worden er geen statistieken geprodu-ceerd, maar alleen cijfers – en die hebben geenenkele waarde.

Een transatlantische verhuizing

Na een evaluatie van de statistische afdeling,werden twee belangrijke aanbevelingen doorUNESCO overgenomen. Ten eerste zou de sta-tistiek moeten worden ondergebracht in eenInstituut, dat een autonome status kreeg. Ditlaatste betekende dat het Instituut haar eigenpolitiek kan bepalen en alleen de administratie-ve richtlijnen van UNESCO moet volgen. Deze

autonomie wordt gegarandeerd door een onaf-hankelijk bestuur, bestaande uit 12 leden, waar-van er zes worden gekozen door de AlgemeneVergadering van UNESCO (een lid uit elk vande zes regio’s), en de resterende zes wordenbenoemd door de Directeur Generaal (DG) vanUNESCO. De tweede aanbeveling was hetInstituut niet langer onder te brengen in hetUNESCO-hoofdkantoor in Parijs, om zo deautonomie van het Instituut te onderstrepen enhet lobbyen van landen te bemoeilijken. HetInstituut werd uiteindelijk overgeplaatst naarMontreal. Deze voorgeschiedenis heeft eenopvallend gevolg: het UIS is de enige statisti-sche afdeling binnen de Verenigde Naties dieautonoom kan opereren.

Nederland was een belangrijke voorstander vande verzelfstandiging van de statistische afde-ling; deze interesse blijkt ondermeer uit het feitdat Jo Ritzen, destijds minister van Onderwijs,werd benoemd tot voorzitter van het bestuur vanhet UIS.

Het vertrouwen van de gebruikers van de statis-tieken is van fundamenteel belang voor het UIS.Dit vertrouwen stoelt op drie elementen: de auto-nomie van het Instituut, zoals door het bestuurwordt gegarandeerd; de transparantie waarmeegewerkt wordt en die ervoor zorgt dat het werkdoor buitenstaanders gecontroleerd kan worden;en de kwaliteit van het werk. Teneinde het hogekwaliteitsniveau te handhaven, werkt het UISmet slechts enkele prioriteiten, zodat alle midde-len geconcentreerd ingezet kunnen worden.

Het UNESCO Instituut voor StatistiekHendrik van der Pol*

Het UNESCO Instituut voor Statistiek (UIS) werd in 1999 opgericht. Twee jaar later ver-

huisde het van Parijs naar Montreal, Canada. Hoewel het Instituut dus redelijk jong is,

heeft het verzamelen van statistieken al wel een lange geschiedenis binnen UNESCO.

Concentratie oponderwijsstatistieken

De taak die het jonge Instituut in 2001 te wach-ten stond was niet eenvoudig: het opbouwen,laat staan het heroveren, van een goede reputa-tie kost veel tijd en inspanning. Of zoals hetspreekwoord zegt: vertrouwen komt te voet engaat te paard. De afgelopen tien jaar is er hardgewerkt aan het verkrijgen en versterken van dereputatie en het Instituut kan tevreden zijn overde bereikte resultaten. Gedurende de eerste ja -ren in Montreal werd bijna uitsluitend gewerktaan onderwijs-statistieken, en werden de anderedrie mandaatgebieden: cultuur; wetenschap entechniek; en communicatie, nogal stiefmoeder-lijk behandeld. Deze concentratie van aandachten middelen wierp snel vruchten af: het UISheeft thans de meest uitgebreide internationaledatabase op het gebied van onderwijsstatistie-ken. Het Instituut levert onderwijsstatistiekenaan het Human Development Report van hetUN Development Programme (UNDP) en aanhet World Development Report van de Wereld -bank, terwijl het de belangrijkste leveranciervan statistieken is voor het Global MonitoringReport van het Education for All-initiatief.Verder zorgt het Instituut voor het monitorenvan de Millenium Development Goals die be -trekking hebben op onderwijs.

De onderwijs-database van het UIS bevat statis-tieken uit administratieve bronnen, die jaarlijksworden verzameld bij Ministeries van Onder -wijs en/of Bureaus voor de Statistiek over dehele wereld. Het gebruik van administratievebronnen heeft voor- en nadelen in vergelijkingmet statistieken op basis van enquêtes. Admi ni -stratieve bronnen, vooral gegevens van hetMinisterie van Onderwijs over aantallen leerlin-gen, onderwijzers, scholen, leermiddelen, enz.,zijn relatief goedkoop, aangezien het een bij-produkt betreft van de administratie die hetMinisterie toch al voert. Enquêtes zijn daarente-gen duur, want die moeten speciaal worden ont-wikkeld en vervolgens moeten de gegevens inhet veld worden verzameld. Administratieve

gegevens kunnen ook elk jaar opnieuw wordenverzameld, terwijl enquêtes meestal om dezoveel jaar worden gehouden. Anderzijds kun-nen enquêtes, mits goed uitgevoerd, gegevensvan goede kwaliteit leveren en kunnen zij deonderwijsgegevens koppelen aan andere socialeen economische variabelen, zoals inkomen,gezondheidssituatie, gezinssituatie, enz.

Als de gegevens bij het UIS binnenkomen, wor-den ze gecontroleerd op interne consistentie enop de vergelijkbaarheid met eerdere jaren. Hetbeschikken over een database die al 15 jaarteruggaat, is daarom een sterke troef bij het con-troleren van de aangeleverde gegevens. Als ertwijfels zijn over de cijfers, dan wordt met dedesbetreffende landen contact opgenomen. HetUIS kan de aangeleverde statistieken verwerpen(en dus niet publiceren) in geval er twijfels zijnover de kwaliteit. Aan de andere kant, als eenregering de door het UIS berekende indicatorenniet accepteert, dan worden deze ook niet gepu-bliceerd. Het Instituut krijgt regelmatig verzoe-ken van regeringen om de statistieken te her-zien, vooral omdat deze zwaar meewegen in deHuman Development Index of in de tabellen vanhet Global Monitoring Report. Maar zondergoede technische argumenten worden deze ver-zoeken niet gehonoreerd: de onafhankelijkheidvan het Instituut, en daarmee het vertrouwen inde statistieken, staat immers op het spel.

Verschillen tussen indicatoren

Er zijn vaak verschillen tussen nationale onder-wijsindicatoren en de door het UIS gepubliceer-de indicatoren. Dit is meestal het gevolg van eenvan de volgende twee redenen. Ten eerste wor-den de UIS-statistieken internationaal vergelijk-baar gemaakt. Dat is noodzakelijk omdat de on -derwijssystemen internationaal nogal verschil -len: er zijn landen waar het lager onderwijs vierjaar duurt, in andere landen is deze termijn zesjaar of acht jaar, en zelfs tien jaar komt voor.Om een vergelijking tussen de landen mogelijkte maken moeten er eensluidende definitiesworden ontwikkeld. Dit vergelijkbaar maken

VNFORUM 2012/1 51

52 VNFORUM 2012/1

van onderwijssystemen is de taak van ISCED,International Standard Classification of Edu -cation. ISCED wordt periodiek aangepast, delaatste aanpassing werd in 2011 aangenomendoor de Algemene Vergadering van UNESCO,zij vervangt daarmee de ISCED-revisie van1997.

Een tweede discrepantie tussen nationale onder-wijsindicatoren en die gepubliceerd door UIS,is het gebruik van verschillende bevolkingspro-jecties. Voor het grootste deel van de UIS-indi-catoren worden onderwijsgegevens gekoppeldaan bevolkingsgegevens. Zo heeft de ‘net enrol-ment rate’ als teller het aantal leerlingen in eenbepaalde leeftijdsgroep en als noemer het totaleaantal kinderen van dezelfde leeftijdsgroep indat land. Gegevens over het aantal leerlingenver krijgt het UIS van het Ministerie van On -derwijs, maar voor de gegevens over de bevol-king maakt het Instituut gebruik van de bevol-kingsprojecties van de United Nations Popu la -tion Division, die elke twee jaar nieuwe bevol-kingsprojecties maakt voor bijna alle landen terwereld. Aangezien deze projecties kunnen ver-schillen van nationale projecties, zullen ook deonderwijsindicatoren kunnen verschillen.

De vraag naar nieuwe indicatoren neemt steedstoe, terwijl de statistische medewerkers in deverschillende landen klagen over de groeiendeomvang van de vragenlijsten die zij moeteninvullen. Als antwoord hierop is het UIS bezigde vragenlijsten te veranderen. In plaats van eenvragenlijst voor alle landen, gaat het UIS metdrie vragenlijsten werken. Een, verkorte, versievan de eerdere one-size-fits-all-vragenlijst gaatnog steeds naar alle landen, maar daarnaastkomt er een thematische vragenlijst, ook weervoor alle landen, die per jaar een ander themabehandelt. Zo’n thema kan bijvoorbeeld zijn: devoorwaarden waaronder onderwijzers en lera-ren werken of het aantal uren dat leerlingen leskrijgen. Omdat deze variabelen niet veel zullenverschillen van het ene op het andere jaar, is hetniet nodig deze vragen elk jaar te herhalen.Over een langere periode echter zullen er wel

veranderingen te meten zijn; daarom zal elkthema om de zoveel jaar worden herhaald. Tenslotte zijn er nog de regionale vragenlijsten,waarbij aan elk land in een bepaalde regio vra-gen worden gesteld die relevant zijn voor dieregio.

Het UIS is in 2011 begonnen met de eersteproeven van deze regionale vragenlijst in Afrikaen Latijns-Amerika. In Afrika werden gegevensverzameld over de situaties op de scholen: is erelectriciteit aanwezig, is er drinkwater, zijn ertoiletten. In dit laatste geval is ook gevraagdnaar aparte toiletten voor jongens en meisjes.Verder werd geïnformeerd naar de aanwezig-heid van schoolboeken en of er meerdere klas-sen in een lokaal zijn. Tot verrassing van hetUIS werden de ingevulde vragenlijsten in eenrecordtijd teruggestuurd : binnen vier maandenhad al meer dan de helft van de Afrikaanse lan-den geantwoord. Dit onderstreept de relevantievan deze indicatoren voor de landen. Het is danook van het grootste belang dat de landen nauwbetrokken zijn bij het ontwerpen van de vragen-lijst. In het geval van Afrika heeft het UIS insamenwerking met de Afrikaanse Unie eengroep technische en politieke deskundigen bij-eengebracht om de indicatoren te definiëren. InLatijns-Amerika ligt de nadruk van de regionalevragenlijst vooral op het onderwijs aan volwas-senen. Tot op heden zijn de resultaten van dezeenquête nog niet binnen.

Naast het publiceren van statistieken en indica-toren, wordt de analyse van de onderwijssituatievan een land steeds belangrijker. Zo’n dertigjaar geleden was het gebrek aan gegevens eenbelangrijk probleem in veel ontwikkelingslan-den. Tegenwoordig zijn er praktisch geen lan-den meer waar nog nooit een volkstelling heeftplaatsgevonden, terwijl in de meeste landen ermeerdere enquêtes per jaar worden gehoudendie gegevens over onderwijs leveren. Het be staanvan uiteenlopende bronnen met statistischeinformatie over de onderwijssituatie (enquêtes,volkstellingen, administratieve gegevens, enz.)brengt het risico mee dat de indicatoren ver-

schillende waarden laten zien. Daar door wordtde analyse van de diverse statistieken van steedsgroter belang. Het is belangrijk te weten wat devoor- en nadelen van de verschillende bronnenzijn en daarom welke stukjes informatie vanwelke bron de situatie het beste omschrijven.Dit soort analyses is arbeidsintensief en daaromerg duur, maar het is een gebied waar het UIS,in samenwerking met de betreffende landen, ergactief is.

Een voorbeeld van een dergelijke analyse is hetrapport Financing Education in Sub-SaharanAfrica, waarbij de geldstromen voor het onder-wijs in beeld worden gebracht. Door de landente vergelijken, worden beleidsopties duidelijk:besteedt ons land relatief veel of weinig aanlager onderwijs; betalen wij onze leerkrachtenrelatief veel of weinig; hoeveel subsidiëren wijde verschillende vormen van onderwijs en hoe-veel is dit per leerling?

Een ander terrein dat steeds meer aandachtkrijgt is het meten van wat de leerlingen nueigenlijk leren of hebben geleerd. Er zijn ver-scheidene instrumenten om het niveau vanonderwijs te meten, op internationaal niveauzijn de meest bekende: PISA, PIRLS enTIMMS. Daarnaast zijn er diverse regionale ennationale instrumenten. Het UIS is nu bezig eendatabank op te zetten met informatie over alleinstrumenten die wereldwijd worden toegepast:niet alleen enquêtes, maar ook examens. Dedatabank kan landen helpen bij het kiezen vanhet meest geschikte instrument in hun specifie-ke situatie. Een tweede activiteit op dit terrein ishet introduceren van bepaalde standaardvragen,vooral in regionale instrumenten, om zodoendeeen vergelijking tussen deze instrumentenmogelijk te maken.

Maar het UIS doet nog veel meer...

Naast onderwijsstatistieken produceert het UISook statistieken over Research en Development(R&D). De uitgebreide R&D-data base wordtbinnenkort versterkt met gegevens over innova-

tie. Deze nieuwe vragenlijst gaat in 2013 dedeur uit.

In de afdeling Cultuur heeft het UIS in 2009 eenFramework for Cultural Statistics ontwikkelddat internationale vergelijkingen tussen statis-tieken over cultuur mogelijk maakt. Verderheeft het Instituut onlangs de resultaten van eenonderzoek over de filmindustrie geproduceerd.

Op het gebied van Communicatie zijn de eerstegegevens over het gebruik van nieuwe technolo-gieën in het onderwijs in Latijns-Amerika ver-schenen. In de loop van haar tienjarig bestaan ishet UIS behoorlijk gegroeid: werd er in 2001begonnen met negen medewerkers die mee-kwamen uit Parijs, nu zijn er 120 personenwerkzaam. Het UIS heeft niet alleen personeelin Montreal. In diverse UNESCO-kantoren (inBangkok, Dakar en Santiago bevinden zichregionale teams, terwijl de UIS in Bamako, Dar-es-Salam, Nairobi, Yaoundé, Apia (Samoa),Doha en New Delhi adviseurs heeft) zijn sta-tistische medewerkers geplaatst, die in eersteinstantie met raad en daad de collega’s op destatistische afdelingen van de ministeries vanonderwijs ten dienste staan. Daarnaast advise-ren zij het UNESCO-kantoor wat betreft statis-tiek en onderhouden zij contacten met relevanteinstanties in het desbetreffende land: donororganisaties, universiteiten, onderzoeksinstel-lingen, enz.

De statistieken van het UIS zijn vrij toeganke-lijk en kunnen worden geraadpleegd op: www.uis.unesco.org.

* Hendrik van der Pol, sociaal geograaf en demograaf, issinds 2006 werkzaam als Directeur van het UNESCOInstitute for Statistics in Montreal, Canada.

VNFORUM 2012/1 53