1

2

Inicijativa mladih za ljudska prava

Program ljudskih prava

15. maj 2009. godine, Beograd

Za izdavača

Andrej Nosov

Autori

Mr Saša Gajin

Dragan Popović

Milan Antonijević

Prevodilac

Marija Luković

Dizajn

Nikola Milenković

Ova publikacija je deo projekta koji je podržan od strane Instituta za održive zajednice

(ISC) u okviru programa Inicijativa javnog zagovaranja gradjanskog drustva (CSAI)

Štampa

Zlatna knjiga, Kragujevac

Tiraž: 500 primeraka

Izdavanje ove publikacije omogućio je Institut za održive zajednice (ISC), uz podršku

američkog naroda kroz donaciju USAID-a br. 169-A-0006-00104-00. Mišljenja izneta

u ovoj publikaciji su izneta od strane autora i nužno ne odslikavaju mišljenje ISC-a,

USAID-a ili američke vlade.

3

VODIČ KROZ INSTITUCIJU OMBUDSMANA

4

5

Značenje reči i nastanak ombudsmana

6

Ombudsman je švedska reč i prevodi se kao zastupnik, poverenik, predstavnik. Ombudsman kao pojam je prihvaćen u velikom broju zemalja, i koristi se u izvornom, neizmenjenom obliku1.

Iako se mogu naći institucije slične ombudsmanu u Kini, za vreme dinastije Kin (221. godine pre Hrista), kao i u Koreji, potom i u starom Rimu, moderna institucija ombudsmana nastaje u Švedskoj početkom XIX veka (1809. godine), kada je švedskim Ustavom2 uređeno osniva-nje institucije, originalno nazvane „riksdagens justitieombudsman“, tj u prevodu parlamentarnog zastupnika pravde. U post-feudalnim političkim borbama između tadašnjeg švedskog kralja-apsolutiste i parlamenta kao predstavnika naroda, ombudsman je bio specijalni poverenik parlamenta koji je bio zadužen da prati kako se od strane kralja i uprave sprovode zakoni koje je švedski parlament donosio3.

1 Novije tendencije, vodeći računa o rodnoj ravnopravnosti, ovu instituciju preime-

novale su u “ombudsperson”, “ombuds offi cer” ili jednostavno “ombuds”2 Navedeni Ustav je u neosetno izmenjenom obliku bio na snazi do 1974. godine.3 Ova institucija je formirana kao protivteža Zastupniku pravde (originalno nazvane

Hogste Ombudsman), koja je osnovana još 1713. godine, na inicijativu tadašnjeg

švedskog kralja Čarlsa XII, koja se starala o sprovođenju zakona i drugih kraljevih

akata, kao i osiguravala da javni službenici svoje dužnosti obavljaju na valjan

način. Institucija Zastupnika pravde se u Švedskoj očuvala do danas.

7

Osnovna ovlašćenja švedskog „parlamentarnog“ ombudsmana sa-stojala su se u tome što je od upravnih vlasti mogao tražiti podatke i objašnjenja zašto se pojedini zakoni uopšte ne primenjuju ili se ne primenjuju na valjan način, kao i da pokreće odgovarajuće po-stupke radi utvrđivanja odgovornosti upravnih službenika. O svojim nalazima, ombudsman je podnosio izveštaj parlamentu, koji je na osnovu toga mogao da postavi pitanje poverenja pojedinim kralje-vim ministrima. Slična ovlašćenja ombudsmana, sa manjim ili većim odstupanjima očuvala su se do danas, uz neminovna prilagođavanja pravnim sistemima različitih država koje su prihvatile ideju o neop-hodnosti uvođenja ove institucije, kao moćnog mehanizma kontrole izvršne vlasti.

U raznim zemljama ombudsman ima različite nazive (npr. ombud-sman u skandinavskim zemljama, poverenik parlamenta u Velikoj Britaniji,4 medijator u Francuskoj,5 pravobranilac prava građana u

4 Dragaš Denković, Ombudsman kao zaštitnik zakonitosti i prava građana, Anali

Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 2, 1968. 5 Dragaš Denković, Medijator - francuski ombudsman, Anali Pravnog fakulteta u

Beogradu, br. 1-4, 1983.

8

Poljskoj,6 narodni zastupnik u Austriji,7 poverenik u Australiji,8 itd) i različitu organizaciju (npr. u Austriji ombudsman nije inokosno, već kolegijalno telo).

6 Marek Szubiakowski, Stevan Lilić, Pravobranilac prava građana u Poljskoj i druš-

tveni pravobranilac samoupavljanja u Jugoslaviji (paralele), Zbornik radova Prav-

nog falulteta u Novom Sadu, br. 3-4, 1990.7 Dragan Milkov, Austrijski model ombudsmana, Arhiv za pravne i društvene nauke,

Beograd, br. 4, 19918 Goeffrey Sawer, Ombudsman, Melbourn University Press, Parkville, Victoria,

1964, srtr. 6.

9

10

11

Ekspanzija i ubrzano širenje institucije ombudsmana nastaje u dru-goj polovini dvadesetog veka. Do tada je jedva nekoliko zemalja, većinom skandinavskih9, prihvatilo ovu instituciju i uvrstilo je u svoj pravni sistem. Brojni radovi u stranoj, a i domaćoj literaturi10 započi-nju sa stvarajem kritične mase u svakoj pojedinačnoj državi i time posredno doprinose prihvatanju neophodnosti uvođenja ombudsma-na, kao i osnivanju ove institucije u nizu zemalja, kako Evrope, tako i Amerike.

Pored skandinavskih zemalja, koje veoma rano prihvataju ovu novi-nu, institucija ombudsmana se osniva i na Novom Zelandu, u Engle-skoj, Nemačkoj, Izraelu, Kanadi i Australiji šezdesetih godina prošlog veka.

U Sjedinjenim američkim državama pojam ombudsman se osim u klasičnom značenju, koristi i za sisteme razvijene unutar pojedinih kompanija, univerziteta i u drugim entitetima koji nemaju direktne veze sa državnim aparatom. Država Havaji je prva od američkih

9 Finska, Danska, Švedska i Novi Zeland10 Uporedi Vojislav Koštunica: Ombudsman i naš politički sistem,

12

država uvela instituciju ombudsmana 1969. godine i taj primer je sledio manji broj američkih država11.

Međunarodne organizacije dale su veliki doprinos širenju ombudsma-na. Savet Evrope i Ujedinjene nacije donele su više međunarodnih dokumenata12, sa manjom ili većom obaveznošću, kojima su država-ma članicama preporučivale uvođenje ove institucije. Međunarodnim dokumentima ovih organizacija utvrđeni su i standardi rada kance-larije ombudsmana, njegove organizacije, nezavisnosti institucije, što sve predstavlja neophodne preduslove kako bi ombudsman obavljao svoju dužnost na efi kasan i za građane zadovoljavajući način. Evrop-ska unija je 1994. godine Mastrihtskim sporazumom uvela instituciju ombudsmana.

Danas, više od 120 zemalja na svim kontinentima, poznaje instituciju ombudsmana.

11 Ovde se mora staviti napomena da, ukoliko analiziramo ulogu i dužnosti om-

budsmana, uočljiva je sličnost sa dužnostima koje obavljaju Kongresmeni (uz

neminovni dodatak i zakonodavne vlasti), tako da se može sa pravom reći da oni

obavljaju nezvanično i funkciju ombudsmana. 12 Videti između ostalog: Preporuku no. R(85) Saveta Evrope, Rezoluciju (85) Saveta

Evrope, Preporuku No.R (97) i Rezoluciju (97), kao i Rezoluciju 48/134 Generalne

skupštine Ujedinjenih nacija.

13

14

15

Uloga ombudsmana se najjednostavnije može opisati kao kontrola rada uprave, što je i bio prvobitni smisao švedske institucije parla-mentarnog ombudsmana. Kroz svoje delovanje, ombudsman pred-stavlja dodatak sudskoj kontroli rada uprave, ali se ova dva vida kon-trole uprave nikako ne mogu poistovećivati, a ni isključivati.

Prednost ombudsmana u odnosu na upravni, a i sudski postupak (upravni spor pred sudom), ogleda se u bržem i efi kasnijem delova-nju, kraćem trajanju postupka i odsustvu formalizma, svojstvenom i sudskom i upravnom postupku.

Moderna zakonodavstva ombudsmanu daju ovlašćenja da deluje ka ko po individualnim, pojedinačnim predstavkama građana, tako i po sopstvenoj inicijativi, ukoliko proceni da postoji potreba za takvim delovanjem. Time ombudsman postaje institucija koja ukazuje na greške same uprave i utiče na njihovo ispravljanje, kao i na buduća zakonska rešenja13 i praksu izvršne vlasti.

Iako je u osnovi ostao povernik parlamenta zadužen da prati primenji-vanje zakona od strane izvršne i upravne vlasti, na ombudsmana se danas gleda kao na instituciju čiji je osnovni zadatak zaštita prava gra-đana, posebno od nezakonitog i nepravilnog (tzv. maladministration)

13 U pojedinim zemljama ombudsmanu se daje mogućnost predlaganja zakona,

tj.stavljanje zakona u skupštinsku proceduru za usvajanje.

16

rada uprave14. Kako se ističe, „...skandinavski izraz ombudsman je po-stao deo našeg svakodnevnog govora, iako je pre svega četrdesetak godina on bio gotovo nepoznat kako široj, tako i pravnoj javnosti. Da-nas, ne samo da je izraz odomaćen gotovo u svim zemljama sveta, već se i samoj suštini ove institucije pristupa sa velikim uvažavanjem“.15

Možemo zaključiti da je osnovni zadatak ombudsmana da kontroliše zakonitost i celishodnost akata i radnji državnih organa na zahtev građana, državnih organa i organizacija i po sopstvenoj inicijativi i da u slučajevima povrede ustava ili zakona, ili necelishodnog ponašanja (nekorektan odnos, odugovlačenje, preterani formalizam itd.), pošto je utvrdio tačnost i opravdanost zahteva, uputi svoj odgovor podnosi-ocu zahteva i odgovarajućem organu.

Ombudsman uglavnom ima pravo da preporuči, ne i da naloži samu promenu. Međutim, ovaj vid blagog pritiska predstavlja jaču, a ne sla-biju stranu ove institucije, jer je upravo odsustvo prisile prilikom po-štovanja preporuka ombudsmana, ono što ovaj mehanizam čini bržim i efi kasnijim i što ga razlikuje od drugih vidova zaštite (pre svega sudske) koji su se pokazali kao neefi kasni i spori u pojedinim slu čajevima.

14 Uporedi: Stevan Lilić, Upravno pravo, Beograd, Savremena administracija, 2006. 15 Karl Freedman, The Ombudsman, Canadian Esseys On Human Rights And Fun-

damental Freedoms (Eds. R.Macdonald, J.Humphry), Toronto, 1979, str. 337.

17

18

19

Sa razvojem demokratije i koncepta zaštite ljudskih prava, ombud-sman preuzima ulogu i u ovoj oblasti. Upravo to je razlog što se om-budsman u mnogim zemljama naziva zaštitnikom građana, kao što je slučaj u Srbiji.

Valter Gelhorn (Walter Gellhorn) profesor upravnog prava na Kolumbi-ja univerzitetu objavio je sredinom šesdesetih godina uporednu studi-ju o oblicima masovnih i redovnih povreda prava građana u postup-cima pred upravnim organima. U potrazi za, kako je naveo, jeftinim i jednostavnim (cheap and easy) sredstvima za zaštitu prava građana ukazao je na velike potencijale koje ima ombudsman kao institucija parlamentarnog poverenika16.

Profesor Gelhorn ističe, „...Savremena uprava je kompleksna i moć-na. Nadzor nad upravnim aktivnostima mora odgovarati složenosti upravnih procesa. Unutrašnja (upravna) kontrola, tj. preispitivanje upravne odluke od strane više upravne instance ima za cilj obezbeđi-vanja jednoobraznosti i koordinacije nižih upravnih nivoa koji, po pri-rodi stvari, ne mogu imati u vidu celinu procesa i problema. Uvođenje nepristrasnog arbitra rada uprave u vidu sudske kontrole upravnih odluka, bilo od strane specijalizovanih upravnih sudova u Francuskoj,

16 U izradi ove čuvene studije sarađivali su i profesori Borislav Blagojević i Nikola

Stjepanović iz Beograda i profesor Eugen Pusić iz Zagreba.

20

bilo od strane sudova opšte nadležnosti u SAD, ima za cilj poštovanje utvrđenih standarda i normi upravnog postupanja i odlučivanja. Me-đutim, kao i većina ostalih ljudskih tvorevina, i ove institucije najčešće ne funkcionišu onako kako bi trebalo da funkcionišu, a često i samo njihovo aktiviranje iziskuje napore i angažovanja koja prevazilaze efekte za koje bi građani bili zainteresovani. One dakle, ne zadovolja-vaju. Iz ovih razloga, poslednjih je decenija intenzivirana potraga za jeftinim i jednostavnim (cheap and easy) sredstvima i mehanizmima utvrđivanja i otklanjanja raznovrsnih nedostataka u radu uprave“17.

Pokazalo se da je upravo ombudsman takva institucija. Ombudsman je danas institucija zaštite ljudskih prava, na sličan način kao što je početkom prošlog veka sudstvo bilo institucija zaštite zakonitosti i uređenja pravne države.

U svim zemljama koje su ustanovile instituciju ombudsmana, vidljiva je bliska saradnja nevladinih organizacija, kako onih koje se bave ljudskim pravima, tako i drugih sa ovom institucijom.

17 Walter Gellhorn, Ombudsman And Others - Citizen’s Protectors In Nine Countries,

Harvard University Press, Cambridge, MA, 1967, str. 3-4.

21

22

23

Novije tendencije, ponekad osporavane, su i uvođenje specijalozo-vanih ombudsmana za pojedina prava ili oblasti. Tako se uporedno pravno može naići na dečjeg ombudsmana, ombudsmana vojske, potrošačkog ombudsmana, zdravstvenog ombudsmana, ekološkog ombudsmana, ombudsmana za nacionalne manjine i druge18. Spe-cijalizovani ombudsmani postoje u Velikoj Britaniji i Nemačkoj u vezi sa zaštitom ličnih podataka u kompjuterizovanim evidencijama koje vode organi uprave19

18 Videti: Prof. Stevan Lilić, mr Dejan Milenković, Biljana Kovačević Vučo, Ombud-

sman, Komitet pravnika za ljudska prava, 2002.19 Stevan Lilić, Data Protection Ombudsman, Zbornik radova Pravnog falulteta u

Novom Sadu, br. 3-4, 1990.

24

25

26

27

Način imenovanja obudsmana, koji se, u većini zemalja, imenuje od strane parlamenta govori nam o želji da se ovom institucijom vrši efektivna kontrola rada uprave i državnih organa. Takođe u većini zemalja predviđena je obaveza kancelarije Ombudsmana da podnosi i prezentira parlamentu godišnji izveštaj o radu. Na taj način se poje-dina pitanja, od interesa za unapređenje ljudskih prava i razmatraju pred parlamentom i dolaze u fokus šire javnosti.

Ustav Srbije iz 2006. godine20 je po prvi put predvideo uvođenje ne-zavisnog tela koje će se baviti zaštitom ljudskih prava i kontrolom rada državne uprave. Na osnovu ustavnog teksta, donet je i Zakon o zaštitniku građana21. Prema Ustavu Republike Srbije, Zaštitnik građa-na je nezavisan državni organ koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, kao i drugih organa kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik, međutim, ne može da kontroliše rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava. Zakon o zaštutniku građana defi niše ovaj organ na isti način kao Ustav.

20 Ustav Republike Srbije, usvojen i proglašen 8. novembra 2006. godine, Službeni

glasnik RS broj 83/06, član 5121 Zakon o zaštitniku građana, usvojen 16. septembra 2005. godine, stupio na sna-

gu 24. septembra 2005. godine, Službeni glasnik RS broj 79/05

28

29

30

31

Osim republičkog, u Srbiji postoje još dve vrste organa koje obavljaju iste poslove u okviru svojih nadležnosti, na nivou Autonomne pokra-jine Vojvodine i na lokalnom nivou – grada ili opštine. Autonomna pokrajina Vojvodina je izabrala pokrajinskog ombudsmana, dok su u 13 opština i gradova i 2 gradske opštine u Beogradu, ustanovljeni građanski branioci22.

Prema Odluci o pokrajinskom ombudsmanu23, ombudsman za auto-nomnu pokrajinu Vojvodinu je nezavisan i samostalan organ koji se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih prava i sloboda svakog lica za-jamčenih Ustavom, potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovo-rima o ljudskim pravima, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, zakonom i propisima Autonomne pokrajine Vojvodine.

Prema Odluci o građanskom braniocu za grad Beograd24, branilac štiti individualna i kolektivna prava i interese i kontroliše rad grad-ske uprave, Gradskog javnog pravobranilaštva i javnih preduzeća,

22 Radi lakšeg snalaženja u ovom Vodiču će se rad lokalnih omubudsmana predsta-

viti kroz instituciju Građanskog ranioca u Beogradu23 Odluka o pokrajinskom ombudsmanu, Službeni list AP Vojvodine broj 23/2002,

5/2004 i 16/200524 Odluka o građanskom braniocu za grad Beograd, Službeni list grada Beograda br.

25, 2005

32

ustanova i drugih organizacija koje je osnovao Grad Beograd. Iz okvi-ra delovanja branioca isključeni su rad gradonačelnika, Skupštine grada i Gradskog veća.

33

34

35

Zaštitnik građana se u okviru poslova koje obavlja bavi kontrolom poštovanja prava građana. Prava građana se mogu kršiti kako činje-njem, tako i nečinjenjem nekog organa uprave. Činjenje podrazume-va aktivnu radnju, odnosno donošenje upravnog akta. Nečinjenje se najčešće objašnjava kao pasivnost, ćutanje organa uprave onda kada je potrebno njegovo aktivno delovanje za ostvarivanje nekog prava pojedinca. U tom smislu, Zaštitnik kontroliše kako zakonitost i pravil-nost rada organa uprave – koja može rezultirati nekim pozitivnim ili negativnim upravnim aktom – tako i izostanak bilo kakve reakcije na zahtev građana.

Na sličan način su utvrđene i nadležnosti pokrajinskog ombudsmana i građanskog branioca Beograda.

Svi ovi organi se bave zaštitom u slučajevima kada je povređeno neko pravo. Postavlja se pitanje ko se sve može žaliti na povredu prava? Kada je reč o Zaštitniku građana, zakon je jasan: mogu se žaliti sva domaća i strana fi zička i pravna lica o čijim pravima i obavezama odlučuju organi uprave čiji rad Zaštitnik kontroliše. Kada je reč o de-tetu kome su povređena prava, u njegovo ime pritužbu mogu podneti roditelj ili zakonski zastupnik, a u ime pravnog lica pritužbu podnosi lice ovlašćeno za njegovo zastupanje. Odluka o pokrajinskom om-budsmanu ne govori o pravnim licima, samo fi zičkim. Pravno lice, u

36

smislu nevladine organizacije i druge vrste udruženja, može se obra-titi ombudsmanu samo kada ga na to pismeno ovlasti lice čija su pra-va prekršena – dakle, isključivo u ime tog lica. Građanskom braniocu grada Beograda takođe se mogu obratiti samo fi zička lica.

37

38

39

Kada je reč o Zaštitniku građana, postupak ispitivanja kršenja nekog prava može otpočeti podnošenjem pritužbe ili na inicijativu samog Zaštitnika. Pored prava na pokretanje i vođenje postupka, Zaštitnik građana može delovati i preventivno, pre svega pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti, sa ciljem da se unapredi rad uprave i zaštite ljud-ska prava i slobode, odnosno da se na vreme ukaže na lošu praksu u nekom organu uprave koja može potencijalno voditi kršenju prava građana.

Ukoliko lice podnosi pritužbu, ono mora pre toga probati da svoja prava zaštiti u odgovarajućem postupku koji je predviđen zakonom. Služba Zaštitnika će svakoga ko ne ispuni ovaj uslov prilikom podno-šenja pritužbe uputiti na nadležni organ, odnosno pokretanje pravnog postupka za zaštitu povređenog prava. Samo u izuzetnim slučajevi-ma, kada se pritužba odnosi na kršenja pravila etičkog ponašanja zaposlenih u organima uprave, kao i kada licu koje podnosi pritužbu preti nenadoknadiva šteta zbog odlaganja, Zaštitnik će postupiti po pritužbi iako nisu prethodno iscrpljena sva pravna sredstva zaštite. Takođe, Zaštitnik neće postupati po anonimnim pritužbama, osim ukoliko ne smatra da postoje osnovi za pokretanje postupka po sop-stvenoj inicijativi.

40

Pritužba se podnosi u pisanoj formi i na nju se ne plaća nikakva na-knada ili taksa. Rok za podnošenje pritužbe je najkasnije godinu dana po izvršenoj povredi prava, odnosno po poslednjem postupanju (ili nepostupanju) organa uprave u vezi sa učinjenom povredom prava. Pritužba mora sadržati neke osnovne elemente na osnovu kojih se može identifi kovati koje je pravo povređeno, od strane kog organa i u kojoj vrsti postupka. Lice koje podnosi pritužbu bi takođe trebalo da navede sve činjenice i dokaze koje smatra relevantnim, kao i pravne lekove koje je koristilo. Naposletku, pritužba mora sadržati i osnovne podatke o licu koje je podnosi. Ukoliko lice nije u stanju da sastavi pritužbu, stručna služba Zaštitnika će mu u tome pomoći. Ako lice preda pritužbu sa nedovoljnim podacima na osnovu koje nije moguće postupanje, ostaviće mu se naknadni rok da je dopuni traženim infor-macijama. I u ovom slučaju stručna služba Zaštitnika može pomoći licu da dopuni pritužbu, na njegov zahtev.

Ukoliko nije ispunjen neki od navedenih uslova za postupanje po pri-tužbi, Zaštitnik će je odbaciti i o tome obavestiti podnosioca. Ovo se dakle dešava kada nisu ispunjeni osnovni preduslovi da se prituž-ba razmatra – kada predmet na koji se pritužba odnosi ne spada u nadležnost Zaštitnika, kada nisu iscrpljena sva prethodna pravna sredstva, kada pritužba ne sadrži dovoljno podataka (a u naknadnom roku je podnosilac nije dopunio) ili je anonimna, kao i kada je predata

41

nakon isteka od godinu dana nakon izvršene povrede prava, odnosno po poslednjem postupanju (ili iyostanku postupanja) organa uprave u vezi sa učinjenom povredom prava.

U slučaju kada su sve pretpostavke ispunjene, Zaštitnik će povodom pritužbe pokrenuti postupak. O pokretanju postupka se obavešta-va podnosilac, kao i organ uprave protiv koga je pritužba podneta. Zaštitnik po pravilu obaveštava organ uprave o sadržini pritužbe i identitetu podnosioca. Samo ako smatra da je tako opravdano, Za-štitnik neće otkriti identitet podnosioca pritužbe. Uz obaveštenje o pokretanju postupka, Zaštitnik može tražiti od organa uprave da mu dostavi sve potrebne podatke i dokumenta, kao i da postupi prema njegovim zahtevima u roku koji on odredi, a koji može iznositi između 15 i 60 dana.

Organ uprave može postupiti po zahtevima Zaštitnika i samostalno preduzeti mere da otkloni uočene nedostatke. Tada Zaštitnik obe-vaštava podnosioca o preduzetim radnjama, i ako podnosilac odgo-vori da je zadovoljan ili uopšte ne odgovori, Zaštitnik će obustaviti postupak.

Ukoliko se u toku postupka dođe do zaključka da je pritužba neosno-vana, Zaštitnik će o tome obavestiti podnosioca i obustaviti postupak.

42

Ako nađe da postoje nedostaci u radu organa uprave, Zaštitnik će dati uputstva organu kako da nedostatke otkloni. Organ mora u roku od 60 dana primeniti uputstva, ili obavestiti Zaštitnika zašto nije bio u mogućnosti da ih primeni. Jedino ukoliko postoji opasnost da će prava podnosioca pritužbe zbog odlaganja biti trajno i u značajnom obimu oštećena, Zaštitnik će odrediti kraći rok za ispunjenje uputsta-va, koji ne može biti kraći od 15 dana.

Ako organ odbije da postupi po uputstvima koja je dobio, Zaštitnik može o tome obavestiti Skupštinu i Vladu, kao i javnost putem medija. Takođe, Zaštitnik može preporučiti da se utvrdi odgovornost rukovo-dioca organa uprave koji nije postupio po njegovim uputstvima, kao i zaposlenih koji su neposredno odgovorni za povredu prava građana. Odgovornost u pitanju je pre svega disciplinska (koja uključuje i ra-zrešenje rukovodioca organa) ali Zaštitnik može i inicirati pokretanje prekršajnog ili krivičnog postupka, ako smatra da u postupanju od-govornog lica organa uprave ima elemenata prekršaja ili krivičnog dela.

43

44

45

Prema Odluci o pokrajinskom ombudsmanu, ovaj organ može po-stupiti prema predstavci svakog lica koje smatra da su mu aktom ili radnjom organa uprave povređena ljudska prava. Ombudsman po sopstvenoj inicijativi postupa samo izuzetno, kada oceni da je ve-rovatno da postoji ili je postojala povreda ljudskih prava od strane organa uprave.

Predstavka se podnosi u roku od jedne godine od dana učinjene po-vrede, nepravilnosti ili donošenja poslednjeg akta u spornoj stvari. Pre njenog podnošenja, moraju se iskoristiti svi redovni pravni lekovi, ako postoje. Podnošenje je oslobođeno taksi, a postupak koji spro-vodi ombudsman je besplatan. Predstavka se podnosi u pismenoj formi, a izričito je navedeno da se može podneti i elektronskim pu-tem, kao i izjaviti usmeno na zapisnik. Predstavka sadrži podatke o podnosiocu, organu protiv koga se podnosi, opis činjeničnog stanja, dokaze i opis pravnih sredstava koja su iskorišćena. I ovde je, kao kod Zaštitnika građana, anonimna predstavka nedozvoljena. Među-tim ukoliko podnosilac izričito zahteva, ombudsman je dužan da čuva njegov identitet kao tajnu.

Ombudsman je takođe dužan da postupi po predstavci u roku od 30 dana. Predstavka će biti odbačena ako ne sadrži lične podatke pod-nosioca i druge propisane podatke, ako je podneka nakon isteka roka

46

od godinu dana o kome je bilo reči, ako se ne odnosi na rad organa uprave, ako ombudsman smatra da nije bilo povrede ljudskih prava i nepravilnosti u radu uprave, ako je već podneta predstavka o istom slučaju ili ako je ombudsman o istoj stvari već odlučivao, kao i ukoliko nisu iscrpljena sva pravna sredstva kojima bi povreda prava mogla da se otkloni u nekom drugom postupku. Ukoliko predstavka ne sa-drži sve potrebne podatke, podnosiocu će se odrediti dodatni rok za njenu dopunu, a ako on ni u dodatnom roku ne dopuni predstavku, ombudsman je odbacuje. Kao i kod delovanja Zaštitnika građana, ombudsman može da reaguje i kada podnosilac nije iskoristio sva pravna sredstva, ako bi vreme potrebno za okončanje postupka po tim sredstvima predstavljalo opasnost za zaštitu ljudskih prava. Kada postoje drugi načini za ostvarivanje prava, ombudsman će podnosio-ca savetovati o takvim mogućnostima. Takođe, u cilju brze i efi kasne zaštite ljudskih prava, ombudsman može učestvovati u posredovanju i mirenju između podnosioca predstavke i organa uprave.

Ako ombudsman pokrene postupak po predstavci, o tome će obave-stiti podnosioca i organ uprave na koji se ona odnosi. Organ uprave ima rok od 15 dana da odgovori na navode iz predstavke. Ombud-sman može uzimati usmene ili pismene izjave i razgovarati sa zapo-slenima u organima uprave, podnosiocem predstavke, svedocima, veštacima i bilo kojim drugim licem koje može raspolagati informa-

47

cijama o slučaju. Takođe, ombudsman može tražiti od organa uprave sve podatke, obaveštenja, spise i ostalu dokumentaciju od značaja za istragu. Organi uprave dužni su da na njegov zahtev omoguće nepo-sredan uvid u svoj rad i slobodan pristup svim prostorijama. Ukoliko organi uprave ne sarađuju sa ombudsmanom, on o tome obaveštava neposredno viši organ, Izvršno veće Vojvodine i Skupštinu Vojvodine.

Ombudsman može nakon istrage zaključiti da nisu postojali povreda ljudskih prava ili nepravilno postupanje organa. U tom slučaju, oba-veštava podnosioca predstavke i organ uprave na čije se delovanje predstavka odnosila o svom nalazu. Ako zaključi da je do povrede došlo, a do tada organ uprave nije preduzeo mere kako bi ispravio svoju grešku, obavestiće o tome podnosioca predstavke, organ upra-ve i neposredno viši organ uprave, koji su dužni da u roku od 15 dana dostave svoje primedbe.

Nakon isteka tog roka, ombudsman može sastaviti konačno mišljenje, predlog, odnosno preporuku za otklanjanje posledice povrede prava ili nepravilnog postupanja. Između ostalog, ombudsman može predložiti organu uprave da još jednom sprovede postupak odlučivanja, ovoga puta u skladu sa zakonom i drugim opštim aktima. Organ uprave dužan je da izvesti ombudsmana u roku od 15 dana o merama koje je preduzeo na osnovu njegovog mišljenja, predloga ili preporuke.

48

Ako organ uprave ne preduzme mere navedene u nalazu ombud-smana ili ne obavesti ombudsmana o preduzetim merama, on će o tome obavestiti organ koji nadzire rad organa u pitanju. Ako ni nakon ove intervencije ombudmana nadležni organi ništa ne preduzmu, on obaveštava o tome javnost, Izvršno veće Vojvodine i Skupštinu Voj-vodine.

Ombudsman može preporučiti da se utvrdi disciplinska odgovornost rukovodioca organa uprave koji nije postupio po njegovim uputstvi-ma, kao i zaposlenih koji su neposredno odgovorni za povredu prava građana. On takođe može inicirati pokretanje prekršajnog ili krivičnog postupka, ako smatra da u postupanju organa uprave ima elemenata prekršaja ili krivičnog dela.

49

50

51

Podnošenje pritužbe i postupak koji sledi kada je reč o Građanskom braniocu grada Beograda, dosta nalikuje već opisanim postupcima na republičkom i pokrajinskom nivou. Uslovi za podnošenje pritužbe su identični onima koji su potrebni da bi pritužba bila razmatrana od strane Zaštitnika građana. Podnošenje pritužbe, kao i postupak koji sledi je besplatan i ne plaća se nikakav vid takse ili druge na-knade.

Ipak, bitna razlika – koja proističe iz razlike u nadležnostima ovih organa – jeste da se Građanskom braniocu pritužba podnosi isključi-vo zbog povrede prava nanešene aktom, radnjom ili nepostupanjem gradske uprave, Gradskog javnog pravobranilaštva ili neke gradske javne službe.

Kada pritužba ispunjava uslove za postupanje, branilac obaveštava o tome podnosioca pritužbe i rukovodećeg radnika službe protiv koje je pritužba podneta. Rok za odgovor rukovodećeg radnika može iznositi između 15 i 30 dana, a branilac može tražiti i dodatno izjašnjavanje, ako smatra da nije dobio sve potrebne informacije. Takođe, on može zahtevati da mu služba dostavi sva dokumenta i relevantne druge akte i omogući pristup svim svojim prostorijama, u postupku istraži-vanja pritužbe.

52

Nepostupanje po ovim zahtevima se smatra ometanjem njegovom rada, o čemu on može obavestiti javnost, Skupštinu grada i nepo-sredno višeg rukovodećeg radnika. Branilac može pozvati i svedoke i veštake koji mogu imati određena znanja ili informacije o navodima iz pritužbe. Ukoliko organ uprave preduzme odgovarajuće mere na otklanjanju učinjene povrede, ako podnosilac pritužbe ne sarađuje u postupku ili povuče pritužbu, kao i ako se u toku trajanja istrage povede odgovarajući pravni postupak, branilac će okončati ispitivanje po pritužbi.

Nakon sprovedenog postupka, branilac daje svoje mišljenje, koje predstavlja nalaz da li je i u kojoj meri došlo do povrede prava i in-teresa podnosioca pritužbe, preporuku o merama koje treba predu-zeti da bi se otklonila povreda, kao i rok u kome te mere moraju biti sprovedene. Rok za izvršenje mera ne može biti duži od 45 dana, a organ uprave dužan je da obavesti branioca o njihovom izvršenju. Ukoliko organ uprave ne izvrši mere iz preporuke, branilac se može obratiti javnosti i Skupštini grada, a može i da preporuči utvrđivanje odgovornosti nadležnog rukovodećeg radnika.

53

54

55

Postavlja se pitanje kakav je odnos između ustanovljenih organa za zaštitu prava građana, kao i šta će se desiti ukoliko jedan od njih primi pritužbu koja se odnosi na nadležnosti drugog organa? Zakon o zaštitniku građana rešava ova pitanja, postavljajući odnose između Zaštitnika građana i organa autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave nadležnih za pitanja zaštite prava građana na načelima međusobne saradnje, kako u konkretnim slučajevima tako i general-no radi razmene informacija o uočenim problemima i pojavama u radu i postupanju organa uprave sa stanovišta zaštite i unapređenja ljudskih sloboda i prava.

Istovremeno, podela nadležnosti ovih organa je izvršena prema hi-jerarhiji akata koji su u konkretnom slučaju povređeni. Dakle, ako je povređen republički propis – biće nadležan Zaštitnik građana; ukoli-ko se radi o povredi propisa autonomne pokrajine, slučaj će spadati u nadležnost Pokrajinskog ombudsmana, a ukoliko je prekršen propis lokalne samouprave spadaće u nadležnost građanskom braniocu (ombudsmanu) jedinice lokalne samouprave.

Ukoliko Zaštitnik građana primi pritužbu koja se odnosi na povre-de prava građana učinjene aktima, radnjama ili nečinjenjem organa uprave, a ne radi se o povredi republičkih zakona, drugih propisa i op-štih akata, već o povredi propisa ili opšteg akta autonomne pokrajine,

56

odnosno jedinice lokalne samouprave, dostaviće takvu pritužbu bez odlaganja ombudsmanu autonomne pokrajine, odnosno građanskom braniocu (ombudsmanu) jedinice lokalne samouprave.

Ako organ autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave nad-ležan za pitanja zaštite prava građana primi pritužbu koja se odnosi na povrede republičkog zakona, drugog propisa ili opšteg akta, do-staviće takvu pritužbu bez odlaganja Zaštitniku građana.

Ako podnosilac u pritužbi ukazuje istovremeno na povredu republič-kog zakona, drugog propisa ili opšteg akta i na povredu propisa ili opšteg akta autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samou-prave, organ kome je pritužba dostavljena (Zaštitnik građana, ombud-sman autonomne pokrajine ili građanski branilac-ombudsman jedini-ce lokalne samouprave) postupaće po njoj u delu svojih nadležnosti, a kopiju pritužbe će proslediti drugom nadležnom organu (Zaštitniku građana, ombudsmanu autonomne pokrajine ili građanskom brani-ocu-ombudsmanu jedinice lokalne samouprave), radi postupanja u delu njegovih nadležnosti.

57

58

59

Osim opisanih postupaka, organi za zaštitu prava građana imaju i druge nadležnosti koje mogu posredno uticati na kvalitet uživanja ljudskih prava i njihovo unapređivanje. Ove nadležnosti dolaze kao posledica aktivnog učešća organa u praksi ostvarivanja ljudskih pra-va i sloboda, naročito kada je u pitanju ostvarivanje različitih prava pred organima državne uprave.

Zaštitnik građana ovlašćen je da podnese inicijativu za izmenu i dopu-nu zakona, podzakonskih propisa i drugih opštih akata, ako smatra da do povrede prava građana dolazi zbog nedostataka u propisima, kao i da inicira donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, kada smatra da je to od značaja za ostvarivanje i zaštitu prava građana.

On je ovlašćen da u postupku pripreme propisa daje mišljenje Vladi i Skupštini na predloge zakona i drugih propisa, ako se njima uređuju pitanja koja su od značaja za zaštitu prava građana. Takođe, Zaštitnik je ovlašćen da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata kojima se uređuju pitanja koja se odnose na slobode i prava građana.

Konačno, u vršenju postupka zaštitnik ima pravo nesmetanog pri-stupa zavodima za izvršenje sankcija i drugim mestima na kojima se nalaze lica koja su lišena slobode, kao i pravo da sa tim licima razgovara nasamo.

60

Pokrajinski ombudsman takođe može predlagati pravila ponašanja za unapređenje rada i postupanje sa građanima i podnositi zahtev za privremeno obustavljanje izvršenja konačnog akta, dok građanski branilac ima ovlašćenja slična Zaštitniku građana, naravno iz svoje nadležnosti. On može podneti inicijativu za izmenu i dopunu zakona i drugih propisa i opštih akata ako smatra da do povrede prava gra-đana dolazi zbog nedostatka u propisima, kao i inicirati donošenje novih zakona, drugih propisa i opštih akata, kada smatra da je to od značaja za zaštitu prava građana.

Takođe, branilac daje mišljenje na nacrt propisa ili opšteg akta grada (opštine) kada se njime uređuju pitanja od značaja za zaštitu i una-pređenje prava i interesa građana, a može i podneti inicijativu za po-kretanje postupka pred Ustavnim sudom Republike Srbije za ocenu ustavnosti i zakonitosti zakona, drugih propisa i opštih akata kojima se uređuju pitanja koja se odnose na prava i interese građana.

Treba takođe napomenuti da svi navedeni organi imaju ovlašćenje uvida u sve dokumente koji su od značaja za utvrđivanje činjenica konkretnog slučaja, bez obzira na to da li su označeni kao tajni. U slučaju da pri vršenju istrage koriste dokumente označene kao tajne, oni su dužni da njihovu sadržinu čuvaju kao tajnu sve dok se sa njih ne skine oznaka tajnosti.

61