ANKARA ÜNİVERSİTESİ HUKUK FAKÜLTESİ

İDARE HUKUKU DERS NOTU (2/B)

T.C. İDARİ TEŞKİLATI

Prof. Dr. Ali D. ULUSOY

NOT: Her türlü fikri mülkiyet hakları saklı olup, Yazarın izni olmadan ticari amaçlarla çoğaltılamaz.

(T.C. İDARİ TEŞKİLATI)

(ÖZERK İDARELER) (GENEL İDARE)

(İdari Kamu Kurumları) (- Kamusal Nitelikli Meslek Örgütleri- Spor Federasyonları ve Türkiye Jokey Kulübü- Kamu Vakıfları ve Sandıkları) (- Ekonomik Alanda Faaliyet Gösterenler- Temel Hak ve Hürriyetler Alanında Faaliyet Gösterenler) (- Yükseköğretim Kurumları- Bilimsel, Teknik Kurumlar) (Atipik Özerk İdareler) (Bağımsız İdari Otoriteler) (Akademik İdareler) (- Belediyeler- Büyükşehir Belediyeleri- İl Özel İdareleri- Köy İdareleri) (Yerel İdareler) (Kamu Kurumları) (- İl Genel İdaresi- İlçe İdaresi- Bölge İdaresi) (- Cumhurbaşkanlığı- Başbakanlık- Bakanlıkların Merkez Teşkilatı- Merkezdeki Yardımcı Kuruluşlar) (Sosyal Kamu Kurumları) (İktisadi Kamu Kurumları) (Taşra Teşkilatı) (Başkent Teşkilatı) (Devlet Tüzel Kişiliği)

Türkiye Cumhuriyeti İdaresinin teşkilatlanmasında ana kütleyi Merkezi İdare de denilen Genel İdare oluşturmaktadır. Geleneksel olarak merkezden yönetim anlayışının hakim olduğu idari yapılanmamızda Genel İdare organları ile bunlar dışında kalan idari birimler arasında nicelik ve etkinlik açısından dengesizlik bulunduğunu da söylemek gerekmektedir.

İdare hukuku doktrininde ötedenberi kabul gören rutin yaklaşım, Genel İdare veya Merkezi İdarenin bütünüyle devlet tüzel kişiliğine dair kuruluşlardan oluşması; devlet tüzel kişiliğinden ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip idarelerin ise, “yerinden yönetim kuruluşları” olarak, Merkezi İdare dışında sınıflandırılması yönündedir.

Ne var ki böyle bir geleneksel sınıflandırma günümüzdeki uygulamanın gerçekleriyle tam olarak bağdaşmamaktadır. Bu nedenle –her ne kadar teorik tutarlılığı tartışmasız olsa da-, “Merkezi İdare Kuruluşları = Devlet Tüzel Kişiliğine Dair Kuruluşlar” ve “Yerinden Yönetim Kuruluşları = Devlet Tüzel Kişiliği Dışında Ayrı Kamu Tüzel Kişiliğine Sahip Kuruluşlar” şeklindeki bu idari teşkilat sınıflandırması paradigmasının artık revize edilmesi zamanı gelmiştir.

Bu bağlamda öncelikle vurgulamak gerekir ki, salt devlet tüzel kişiliği dışında ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olduklarından Merkezi İdare dışında tutulan ve idari açıdan ciddi bir “özerkliği” bulunduğu varsayıldığı için “Yerinden Yönetim Kuruluşları” arasında sayılan İdari Kamu Kurumları, İktisadi Kamu Kurumları ve Sosyal Kamu Kurumları gibi çoğu Hizmet Yerinden Yönetim Kuruluşlarının pratikte neredeyse hiçbir “idari özerklikleri”nin bulunmadığı bir realitedir.

Normalde kendisine “kamu tüzel kişiliği” bahşedilmesi o idari kuruma idari açıdan belli bir özerklik tanındığı, yani ona “serbest irade” bahşedildiği, onun başka makamların iznine veya onayına tabi olmadan birtakım önemli hukuki tasarruflarda bulunabileceği anlamına gelmesine karşın, Bağımsız İdari Otoriteler ile Akademik Kamu İdareleri ve Kamusal Nitelikteki Meslek Örgütleri gibi idareler dışında kalan Hizmet Yerinden Kuruluşlarının uzunca bir süredir Yürütmenin, Merkezi İdarenin ve dolayısıyla Siyasi İktidarın izin veya onayına ihtiyaç duymadan hemen hiçbir önemli hukuki tasarrufta bulunamadığına ve bu bağlamda kamu tüzel kişiliklerinin pratikte son derece sembolik kaldığına tanık olunmaktadır.

Diğer bir anlatımla, İdari Teşkilat şemasında Merkezi İdare dışında kalan “Yerinden Yönetim Kuruluşları” ayrı bir kamu tüzel kişiliğine ve aslında Merkezi İdareye göre belli bir idari özerkliğe sahip olan kamu kurumları ifade etmesine karşın, pratikte uzun süredir bunlardan “idari kamu kurumları”, “iktisadi kamu kurumları” ve “sosyal kamu kurumları”nın Merkezi İdareye göre kaydadeğer bir idari özerklikleri bulunmamaktadır. Uygulamada bunların bir bakanlık hiyerarşisine dahil genel müdürlüklerden hemen hiçbir farkları kalmamıştır. Bunların devlet tüzel kişiliği yanında ayrı kamu tüzelkişilikleri bulunmasının da pratikte önemi yoktur. Zira kamu tüzel kişiliğinin gerektirdiği asgari idari özerklik, yani yönetime ilişkin olarak önemli kararları serbestçe alabilme kapasitesi bunlar için geçerli değildir. Kamu tüzel kişilikleri salt şekli ve semboliktir.

Bu nedenle idari kamu kurumları, iktisadi kamu kurumları ve sosyal kamu kurumlarını idari teşkilat şemasında Yerinden Yönetim Kuruluşları arasında saymak, -mevcut realiteyle bağdaşmaması bir yana-, “yerel yönetimler”, “üniversiteler” ve “bağımsız idari otoriteler” gibi asıl yerinden yönetim kuruluşlarının idari özerkliklerinin özgül ağırlıklarını da hafifletecek, zayıflatacak ve hatta değersizleştirecek bir yaklaşım olacaktır.

Kuşkusuz başka bir bakış açısıyla, üniversitelerin, bağımsız idari otoritelerin ve hatta yerel yönetimlerin de özellikle belli dönemlerde Merkezi İdareye göre ciddi bir idari özerkliklerinin bulunmadığı ileri sürülebilir. Ancak en azından karar organlarının hukuki güvenceleri açısından “yerel yönetimler”, “üniversiteler” ve “bağımsız idari otoriteler”in belli ölçüde de olsa idari özerklikleri bulunduğu söylenebilir.

Bu bağlamda İdari Teşkilat Şemasında tüm kamu kurum ve kuruluşlarının, -salt “kamu tüzel kişiliğine sahip olma” ölçütüyle bağlı kalınmaksızın-, “asgari idari özerkliğe sahip olma” ölçütü kullanılarak, “Genel İdare” ve “Özerk İdareler” şeklinde iki ana kategoriye ayrılması ve bu arada “idari kamu kurumları”, “iktisadi kamu kurumları” ve “sosyal kamu kurumları”nın Özerk İdareler kategorisinde yer almaması daha doğru olacaktır[footnoteRef:2]. [2: İdari kamu kurumları gibi kurumların idari özerkliklerinin son derece sınırlı olduğu ve çoğu kez biçimsel olmaktan öte anlam taşımadığı yönündeki aynı yöndeki görüş için. Bkz. M. GÜNDAY, İdare Hukuku, İmaj Yay., Ankara 2011, s.538.]

Diğer yandan 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Türkiye Cumhuriyeti İdaresini Bütçe esasları ve mali yönden öncelikle “Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdareleri” ve “Diğer İdareler” (örneğin KİT’ler, kamusal nitelikli meslek örgütleri vs.) olarak iki ana gruba; Genel Yönetim Kapsamındaki Kamu İdarelerini, “Merkezi Yönetim İdareleri”, “Sosyal Güvenlik Kurumları” ve “Mahalli İdareler” olarak üç gruba; Merkezi Yönetim İdarelerini ise “Genel Bütçeye Dahil İdareler”, “Özel Bütçeli İdareler” ve “Düzenleyici Denetleyici Kurumlar” (bağımsız idari otoriteler) olarak yine üç gruba ayırmaktadır. Daha doğru bir ifadeyle, anılan Kanun, kamu idarelerini Kanunun Ekinde yer alan ve aşağıda belirtilen dört ana cetvelde gruplandırmakta olup, her grup altında yer alan kamu idarelerini sayma yoluyla (numerus clausus) belirlemeyi tercih etmiştir.

5018 Sayılı Kanuna Göre Türkiye İdari Teşkilatı:

I SAYILI CETVEL: GENEL BÜTÇE KAPSAMINDAKİ KAMU İDARELERİ 1) Türkiye Büyük Millet Meclisi 2) Cumhurbaşkanlığı 3) Başbakanlık 4) Anayasa Mahkemesi 5) Yargıtay 6) Danıştay 7) Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu 8) Sayıştay 9) Adalet Bakanlığı 10) Millî Savunma Bakanlığı 11) İçişleri Bakanlığı 12) Dışişleri Bakanlığı 13) Maliye Bakanlığı 14) Millî Eğitim Bakanlığı (…) 16) Sağlık Bakanlığı 17) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı(8) (…) 19) Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (…) 21) Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı 22) Kültür ve Turizm Bakanlığı (…) 24) Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı 25) Avrupa Birliği Bakanlığı 26) Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı 27) Çevre ve Şehircilik Bakanlığı 28) Ekonomi Bakanlığı 29) Gençlik ve Spor Bakanlığı 30) Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı 31) Gümrük ve Ticaret Bakanlığı 32) Kalkınma Bakanlığı 33) Orman ve Su İşleri Bakanlığı 34) Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği 35) Millî İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı 36) Jandarma Genel Komutanlığı 37) Sahil Güvenlik Komutanlığı 38) Emniyet Genel Müdürlüğü 39) Diyanet İşleri Başkanlığı 40) Hazine Müsteşarlığı (…) 42) Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı 43) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu 44) Devlet Personel Başkanlığı 45) Türkiye İstatistik Kurumu 46) Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı 47) Gelir İdaresi Başkanlığı (…) 49) Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü 50) Meteoroloji Genel Müdürlüğü (…) 52) Basın-Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü 53) Türkiye Halk Sağlığı Kurumu 54) Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu 55) (Ek:4/4/2013-6458/123) Göç İdaresi Genel Müdürlüğü.

(II) SAYILI CETVEL : ÖZEL BÜTÇELİ İDARELER

A) YÜKSEKÖĞRETİM KURULU, ÜNİVERSİTELER VE YÜKSEK TEKNOLOJİ ENSTİTÜLERİ 1) Yükseköğretim Kurulu 2) Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi Başkanlığı 3) İstanbul Üniversitesi 4) İstanbul Teknik Üniversitesi 5) Ankara Üniversitesi 6) Karadeniz Teknik Üniversitesi 7) Ege Üniversitesi 8) Atatürk Üniversitesi 9) Orta Doğu Teknik Üniversitesi 10) Hacettepe Üniversitesi 11) Boğaziçi Üniversitesi 12) Dicle Üniversitesi 13) Çukurova Üniversitesi 14) Anadolu Üniversitesi 15) Cumhuriyet Üniversitesi 16) İnönü Üniversitesi 17) Fırat Üniversitesi 18) Ondokuz Mayıs Üniversitesi 19) Selçuk Üniversitesi 20) Uludağ Üniversitesi 21) Erciyes Üniversitesi 22) Akdeniz Üniversitesi 23) Dokuz Eylül Üniversitesi 24) Gazi Üniversitesi 25) Marmara Üniversitesi 26) Mimar Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesi 27) Trakya Üniversitesi 28) Yıldız Teknik Üniversitesi 29) Yüzüncü Yıl Üniversitesi 30) Gaziantep Üniversitesi 31) Abant İzzet Baysal Üniversitesi 32) Adnan Menderes Üniversitesi 33) Afyon Kocatepe Üniversitesi 34) Balıkesir Üniversitesi 35) Celal Bayar Üniversitesi 36) Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi 37) Dumlupınar Üniversitesi 38) Gaziosmanpaşa Üniversitesi 39) (Değişik: 21/10/2014-6562/4 md.) Gebze Teknik Üniversitesi 40) Harran Üniversitesi 41) İzmir Yüksek Teknoloji Enstitüsü 42) Kafkas Üniversitesi 43) Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi 44) Kırıkkale Üniversitesi 45) Kocaeli Üniversitesi 46) Mersin Üniversitesi 47) (Ek: 16/5/2012-6307/4 md.) Muğla Sıtkı Koçman Üniversitesi 48) Mustafa Kemal Üniversitesi 49) Niğde Üniversitesi 50) Pamukkale Üniversitesi 51) Sakarya Üniversitesi 52) Süleyman Demirel Üniversitesi 53) (Değişik: 30/3/2012-6287/22 md.) Bülent Ecevit Üniversitesi 54) Eskişehir Osmangazi Üniversitesi 55) Galatasaray Üniversitesi 56) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Ahi Evran Üniversitesi 57) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Kastamonu Üniversitesi 58) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Düzce Üniversitesi 59) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi 60) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Uşak Üniversitesi 61) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.; Değişik: 30/3/2012-6287/22 md.) Recep Tayip Erdoğan Üniversitesi 62) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Namık Kemal Üniversitesi 63) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Erzincan Üniversitesi 64) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Aksaray Üniversitesi 65) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Giresun Üniversitesi 66) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Hitit Üniversitesi 67) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Bozok Üniversitesi 68) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Adıyaman Üniversitesi 69) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Ordu Üniversitesi 70) (Ek: 1/3/2006-5467/5 md.) Amasya Üniversitesi 8690-9 71) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Karamanoğlu Mehmetbey Üniversitesi 72) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Ağrı Dağı Üniversitesi 73) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Sinop Üniversitesi 74) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Siirt Üniversitesi 75) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.;Değişik: 30/10/2013-6501/3 md.) Nevşehir Hacı Bektaş Veli Üniversitesi 76) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Karabük Üniversitesi 77) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Kilis 7 Aralık Üniversitesi 78) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Çankırı Karatekin Üniversitesi 79) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Artvin Çoruh Üniversitesi 80) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.;Değişik: 19/4/2012-6296/4 md.) Bilecik Şeyh Edebali Üniversitesi 81) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Bitlis Eren Üniversitesi 82) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Kırklareli Üniversitesi 83) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Osmaniye Korkut Ata Üniversitesi 84) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Bingöl Üniversitesi 85) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Muş Alparslan Üniversitesi 86) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Mardin Artuklu Üniversitesi 87) (Ek: 17/5/2007-5662/9 md.) Batman Üniversitesi 88) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Ardahan Üniversitesi 89) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Bartın Üniversitesi 90) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Bayburt Üniversitesi 91) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Gümüşhane Üniversitesi 92) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Hakkari Üniversitesi 93) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Iğdır Üniversitesi 94) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Şırnak Üniversitesi 95) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Tunceli Üniversitesi 96) (Ek: 22/5/2008-5765/3 md.) Yalova Üniversitesi 97) (Ek: 1/4/2010-5979/4 md.) Türk-Alman Üniversitesi 98) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.) Yıldırım Beyazıt Üniversitesi 99) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.) Bursa Teknik Üniversitesi 100) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.) İstanbul Medeniyet Üniversitesi 101) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.) İzmir Kâtip Çelebi Üniversitesi 102) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.; Değişik: 30/3/2012-6287/22 md.) Necmettin Erbakan Üniversitesi 103) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.; Değişik: 30/3/2012-6287/22 md.) Abdullah Gül Üniversitesi 104) (Ek: 14/7/2010-6005/2 md.) Erzurum Teknik Üniversitesi 105) (Ek: 31/3/2011-6218/2 md.) Adana Bilim ve Teknoloji Üniversitesi 106) (Ek: 22/1/2013-6410/5 md.) Ankara Sosyal Bilimler Üniversitesi 107) (Ek: 27/3/2015-6639/6 md.) Sağlık Bilimleri Üniversitesi 108) (Ek: 31/3/2015-6640/7 md.) Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi 109) (Ek: 31/3/2015-6640/7 md.) İskenderun Teknik Üniversitesi 110) (Ek: 31/3/2015-6640/7 md.) Alanya Alaaddin Keykubat Üniversitesi 111) (Ek:1/4/2015-6641/6 md.) Türkiye Uluslararası İslam, Bilim ve Teknoloji Üniversitesi.

B) ÖZEL BÜTÇELİ DİĞER İDARELER 1) Savunma Sanayi Müsteşarlığı 2) Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu 3) (Ek: 25/6/2009-5917/47 md.) Atatürk Araştırma Merkezi 4) (Ek: 25/6/2009-5917/47 md.)Atatürk Kültür Merkezi 5) (Ek: 25/6/2009-5917/47 md.)Türk Dil Kurumu 6) (Ek: 25/6/2009-5917/47 md.)Türk Tarih Kurumu 7) Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü 8) Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu 9) Türkiye Bilimler Akademisi 10) Türkiye Adalet Akademisi 11) Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu 12) Karayolları Genel Müdürlüğü 13) Spor Genel Müdürlüğü (4) 14) Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü 15) Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü 16) Orman Genel Müdürlüğü 17) Vakıflar Genel Müdürlüğü 18) (Değişik: 11/10/2011-KHK-663/58 md.) Türkiye Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü (…) 20) Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü 21) Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü 22) Türk Akreditasyon Kurumu 23) Türk Standartları Enstitüsü (…) 25) Türk Patent Enstitüsü 26) Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü 27) Türkiye Atom Enerjisi Kurumu 28) Küçük ve Orta Ölçekli Sanayi Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı (…) 30) Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı 31) (Mülga: 8/8/2011-648-KHK/19 md.) 32) GAP Bölge Kalkınma İdaresi 33) Özelleştirme İdaresi Başkanlığı 34) (Ek: 28/9/2006-5548/36 md.; İptal: Anayasa Mahkemesi’nin 25/12/2008 tarihli ve E.: 2006/140, K.: 2008/185 sayılı Kararı ile; Yeniden düzenleme: 14/6/2012-6328/35 md.) Kamu Denetçiliği Kurumu 35) Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu 36) (Ek: 21/9/2006-5544/31 md.) Meslekî Yeterlilik Kurumu 37) (Ek: 24/3/2010-5978/30 md.) Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı 38) (Ek: 28/12/2010-6093/14 md.) Türkiye Yazma Eserler Kurumu Başkanlığı 39) (Ek: 6/3/2011-KHK-643/13 md.) Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı 40) (Ek: 6/3/2011-KHK-643/13 md.) Konya Ovası Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı 41) (Ek: 8/8/2011-KHK-649/60 md.)Doğu Karadeniz Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı 42) (Ek: 11/10/2011-KHK-662/58 md.) Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü 43) (Ek: 10/10/2011-KHK-658/12 md.)Türkiye Su Enstitüsü 44) (Ek: 11/10/2011-KHK-663/58 md.) Türkiye İlaç ve Tıbbî Cihaz Kurumu 45) (Ek: 21/6/2012-6332/22 md.) Türkiye İnsan Hakları Kurumu 46) (Ek: 19/11/2014-6569/40 md.) Türkiye Sağlık Enstitüleri Başkanlığı.

(III) SAYILI CETVEL: DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUMLAR 1) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 2) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu 3) Sermaye Piyasası Kurulu 4) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 5) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 6) Kamu İhale Kurumu 7) Rekabet Kurumu 8) Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu 9) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu.

(IV) SAYILI CETVEL: SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI 1- Sosyal Güvenlik Kurumu 2- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü.

Yukarıda belirtilen 5018 sayılı Kanunda yer alan idari teşkilat sınıflandırmasında dikkati çeken en önemli hususlardan biri, tamamen bütçe esasına göre kurgulandığı anlaşılan sınıflandırmada Merkezi Yönetim Bütçesi kapsamına alınan idarelerde “kamu tüzel kişiliğine sahip olma” ölçütünün dikkate alınmamış olmasıdır.

Klasik idari teşkilat sınıflandırmasında “Merkezi Yönetim” ifadesi yukarıda da değinildiği üzere “Devlet Tüzel Kişiliğini ifade etmekteyken, bu Kanun kapsamında örneğin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu tartışmasız olan bağımsız idari otoritelerin ve ayrıca Vakıflar Genel Müdürlüğü, Türk Akreditasyon Kurumu, Türk Standartları Enstitüsü gibi kurumların “Merkezi İdare” kapsamında görülmüş olması Yasama Organının idari teşkilatlanmada kamu tüzel kişiliğini öncesi kadar önemsemediğini göstermektedir.

Bu bağlamda klasik idare hukuku kaynaklarında “Hizmet Yerinden Yönetim Kuruluşları” kapsamında görülerek Merkezi İdareden tamamen ayrı kategoride sayılan tipik “idari kamu kurumları”ndan Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü, Karayolları Genel Müdürlüğü, Orman Genel Müdürlüğü gibi kurumların anılan Kanunda “Merkezi İdare” içinde görülmesi dikkat çekicidir. O halde klasik kaynaklarda kamu tüzel kişiliği baz alınarak “hizmet yerinden yönetim kuruluşu” olarak görülen kurumların artık yasal olarak, yani pozitif hukukumuzda da zaten Merkezi İdare bünyesi içinde görülmediği bir realitedir.

Öte yandan, 5018 sayılı Kanunda Merkezi İdare kapsamına alınan idarelerden Genel Bütçe kapsamına alınanlarla Özel Bütçeli olarak tasnif edilenlerin hangi objektif kritere göre ayrılmış olduğunu anlamak güçtür. Örneğin Türkiye İstatistik Kurumunun Genel Bütçe kapsamına alınıp, Türk Akreditasyon Kurumunun ve Türk Standartları Enstitüsünün Özel Bütçeli sayılmasının tutarlı bir gerekçesini bulmak kolay görünmemektedir.

Her ne kadar Kanun Koyucunun harcamalar yönünden biraz daha idari özerklik tanımak istediği idareleri, “Özel Bütçe” kapsamına almayı ve diğer isimlerle “Genel Bütçe” dışına çıkarmayı uygun gördüğü anlaşılmaktaysa da, gerek Genel Bütçe kapsamına aldığı bakanlıklar dışındaki bazı kamu kurumları ile üniversiteler dışındaki Özel Bütçe kapsamına aldığı kamu idarelerinin fonksiyonel yönden birbirlerinden ayrıştırılmalarının güçlüğü, gerekse Merkezi İdare hiyerarşisine dahil olmadıkları bariz olan üniversiteler ve bağımsız idari otoritelerin “Merkezi İdare” kapsamına alınmasının kavramsal tutarsızlığı ortadadır.

Bu nedenle Kanunda yapılan idari teşkilat sınıflandırmasının revize edilerek, idari özerklikleri Merkezi İdare içinde görülmelerine izin vermeyen üniversiteler ve bağımsız idari otoritelerin (tıpkı mahalli idareler gibi) Merkezi İdare Bütçesi dışına alınması ve (bakanlıklar dışında) Genel Bütçe ile Özel Bütçe kapsamına alınacak idarelerin daha objektif ölçütlere göre yeniden dizayn edilmesi daha tutarlı ve uygun olacaktır.

5018 sayılı Kanunda “Genel İdare” kavramı ile “Merkezi İdare” kavramının farklı anlamlarda kullanılması ve bu bağlamda Mahalli İdareler ile Sosyal Güvenlik Kurumlarının Genel İdare içinde görülmekle beraber Merkezi İdare içinde sayılmaması Türk İdare Hukukunun geleneksel terminolojisiyle bağdaşmasa da, patolojik bir sorun olarak görülmemelidir. Zira Kanunun sistematiğinde “Genel İdare” terimi, bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatı gibi Devlet tüzel kişiliği, merkezdeki yardımcı kuruluşlar, mahalli idareler, devlet üniversiteleri, bağımsız idari otoriteler, sosyal kamu kurumları gibi klasik kamu idareleri ile KİT’ler ve diğer kamu işletmeleri, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, vakıf üniversiteleri gibi tipik olmayan idari kurumları ayırt etmek için kullanılmıştır. “Merkezi Yönetim (İdare)” terimi ise Devlet tüzel kişiliğine dahil idarelerle bunların yakın yörüngesinde bulunan daha geleneksel idareleri ifade etmek için kullanılmaya çalışılmış; ancak (hatalı biçimde) üniversiteler ve bağımsız idari otoriteler de burada sayılarak, yapılan dizaynda bazı tutarsızlıklar oluşmuştur.

Sonuçta 5018 sayılı Kanun tarafından öngörülen T.C. İdari Teşkilat sınıflandırması ve anılan Kanunda öngörülen idari teşkilatlanma terminolojisi bu çalışmada aynen benimsenmemektedir. Anılan Kanunun aksine bu çalışmada “Genel İdare” terimi ile “Merkezi İdare” terimi eş anlamda kullanılmaktadır. Bu çalışmada yaptığımız sınıflandırmanın esası, ne bütünüyle bütçe esasına, ne de tamamen kamu tüzel kişiliği esasına dayanmaktadır.

Sınıflandırmamızın temeli, gerek mevcut realiteye gerekse küresel bazdaki demokratik gelişmelerle İdare Hukukunun geldiği noktaya göre, idari karar alma mekanizmalarında serbestliğe (İdari Özerkliğe) sahip olup olmama açısından merkezi hükümete göre konumlanma esasına dayanmaktadır. İdari karar alma süreçlerinde merkezi hükümetin yakın yörüngesinde bulunan idareler “Genel İdare (Merkezi İdare)” içinde; bu süreçlerde merkezi hükümetin yakın yörüngesi dışında kalıp, göreceli de olsa karar alma süreçlerinde kaydadeğer biçimde asgari bir serbestliğe (idari özerkliğe) sahip olan idareler ise “Özerk İdareler” ana başlığında sınıflandırılmıştır.

“İdari karar alma süreçlerinde kaydadeğer biçimde asgari serbestliğe sahip olup olmama” ölçütünü baz alarak yaptığımız bu sınıflandırma İdare Hukuku kaynaklarında şimdiye kadar yapılmamış olmasına karşın, Ülkemiz ve Dünya uygulamaları açısından gerçekçi bir yaklaşımı ifade eden bu ölçütümüzün gerek doktrindeki konvansiyonel ölçüte, gerekse 5018 sayılı Kanundaki bütçe ölçütüne göre daha pratik, realist ve faydacı bir yaklaşım olacağı düşünülmektedir.

Bu bağlamda, yukarıda da değinildiği üzere, klasik idare hukuku kaynaklarında “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” kapsamında özellikle “idari kamu kurumları”, ”iktisadi kamu kurumları” gibi isimlerle anılan ve uygulamada hemen hemen Merkezi İdare “hiyerarşisi” içindeymiş gibi faaliyet gösteren kurumların salt görünürde kamu tüzel kişiliğine sahip olmaları nedeniyle Merkezi İdare dışında görülmesinin pratik bir yararı bulunmadığından, bunları da Merkezi İdare (Genel İdare) kapsamında sınıflandırmak daha gerçekçi ve doğru olacaktır. Böylece Genel İdare (Merkezi İdare) “hiyerarşisinden” gerçekte ayrık tutulamayan birtakım idarelerin teorik mecburiyetten dolayı ve sanki gerçekte idari özerklikleri varmış gibi (“-mış gibi yapılarak”) Genel İdare dışında sınıflandırılması “çaresizliğinden” de kurtulmuş olacağız.

Nitekim 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu (m.13), bu tür “kamu kurumlarının” ildeki en üst temsilcilerinin “hiyerarşik” amiri olarak Merkezi İdarenin temsilcisi Valiyi belirlemiştir. Bu olgu da Kanun koyucunun bu tür kamu kurumlarının kamu tüzel kişiliklerini ve idari özerkliklerini pek de önemsemediğinin açık bir kanıtıdır.

I. GENEL İDARE

A. DEVLET TÜZEL KİŞİLİĞİNE DÂHİL İDARELER

Devlet tüzel kişiliği, en büyük kamu tüzel kişiliğidir. Esasen “T.C. Devleti Tüzel Kişiliği” adıyla resmi olarak herhangi bir yere tescil edilmiş bir tüzel kişilik bulunmadığı gibi, Anayasa veya kanunlarda “T.C. Devleti Tüzel Kişiliği” şeklinde açık bir tüzel kişilik tanınmış da değildir.

Bu bağlamda mutlaka yasal bir dayanak aranırsa devlet tüzel kişiliğinin hukuki dayanağı olarak Anayasanın, “Merkezi İdare” adıyla bir hukuki varlıktan bahseden 126. maddesi ile; yine Anayasanın, “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin ...” ifadesiyle Devlet’i de kamu tüzel kişisi olarak niteleyen 128. maddesi gösterilebilir. Ayrıca 123. maddede belli idari birimlere nasıl “kamu tüzel kişiliği” tanınacağı düzenlendiğine göre, burada kastedilenin “Devletten ayrı kamu tüzel kişiliği” olduğu da tartışmasız olduğundan, bu hükümden de “Devlet”in de evleviyetle “tüzel kişilik” olarak addedildiği sonucu çıkarılabilir (“birşey” ile aynı kategoride fakat ondan farklılıkları bulunan “birşey”den sözediliyorsa demek ki aynı türden iki şeyden bahsediliyor demektir).

Öte yandan Devlet tüzel kişiliği olarak ayrı bir hukuki “kişiliğin” bulunduğunun kabulü için mutlaka yasal bir referans göstermeye gerek yoktur. Zira Devlet adına yapılan faaliyetler nedeniyle kişilerin gördüğü zararın tazmin edilebilmesi, yapılan işlemlerden dolayı hukuken bir muhatap (sorumlu) bulunabilmesi için, zaten doğal ve varsayımsal olarak dahi Devlet tüzel kişiliğinin kabul edilmesi zorunludur.

Bu noktada Devlet tüzel kişiliği içinde Başkent Teşkilatı ile Taşra Teşkilatını ayırmak ve ayrı incelemek gerekmektedir.

1. Başkent Teşkilatı

Başkent teşkilatı, Merkezi İdare kapsamındaki tüm idari teşkilatın ve bunların faaliyetlerinin organize edildiği, yönlendirildiği ve yönetildiği Merkez Noktayı, yani tek noktadan veya tek elden yönetimi ifade etmektedir. Aslında buradaki “Başkent” ifadesi gerçekte fiziki değil semboliktir. Adıgeçen organizasyon, yönlendirme ve yönetmenin mutlaka fiziki olarak Başkent Ankara[footnoteRef:3]’dan yapılması zorunluluğunu ifade etmez. Durumun gerektirdiği ölçüde ve yürütülen hizmetin özelliği gereği, bazı hizmetlere yönelik teşkilatlanmanın Ankara dışında, Ülkede Merkez Nokta olarak görülebilecek başka bir yerden organize edilmesine, yönlendirilmesine ve yönetilmesine engel yoktur. Kuşkusuz bu olgu istisnaidir ve bu istisnanın söz konusu olabilmesi için spesifik bir ihtiyaç ve gereklilik bulunmalıdır. Doğal ve olağan olan, Başkent Teşkilatının Başkent Ankara’da konumlanmasıdır. [3: Anayasanın değiştirilemez nitelikteki 3. maddesi Başkent olarak Ankara’yı belirlemiştir.]

Örneğin Sahil Güvenlik Komutanlığının, hatta Deniz Kuvvetleri Komutanlığının merkezinin Anakarada bulunması anlamsız hatta “komik” sayılabilecek bir olgudur. Ne var ki bunların merkezi uzun süredir Ankaradadır. Aynı şekilde GAP[footnoteRef:4] İdaresi Başkanlığı’nın merkezi de uzun süre Ankarada bulunmaktaydı. Oysa Sahil Güvenlik Komutanlığı’nın İzmir, Deniz Kuvvetleri Komutanlığı’nın Kocaeli veya Yalova gibi hizmete daha uygun bir nokta “Merkez” kabul edilerek buradan yönetilmesinin hukuken hiçbir sakıncası bulunmadığı gibi, hizmet gereklerine de daha uygun olacaktır. Nitekim Merkezi İdare içinde yeralan GAP İdaresinin merkezinin isabetli biçimde Şanlıurfa’ya alınması da bunun mümkün olduğunun kanıtıdır. [4: 388 sayılı KHK ile kurulan Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi’nin merkezi sonradan Şanlıurfa’ya taşınmıştır.]

Başkent teşkilatı,

· Cumhurbaşkanlığı

· Bakanlar Kurulu

· Başbakanlık

· Bakanlıkların merkez teşkilatı

· Başkentteki Yardımcı Kuruluşlar’dan oluşmaktadır.

1.1. Cumhurbaşkanlığı

Cumhurbaşkanlığı, Başkent teşkilatı içinde yer alan Cumhurbaşkanı ve ona bağlı olan Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği teşkilatından oluşmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği, (aslında idari değil yasama fonksiyonuna dahil olan Olağanüstü Hal KHK’leri ayrık tutulursa) idarenin asli düzenleme yetkisinin tek örneğidir. AY m.107 uyarınca, herhangi bir yasal dayanağa veya yasal düzenlemeye ihtiyaç olmaksızın, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaşkanı tarafından doğrudan düzenlenmesi öngörülmüştür. Cumhurbaşkanlığı makamının genel işleri, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği tarafından yürütülür.

2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile, öncesinde 7 yıl için bir defalığına TBMM tarafından seçilen Cumhurbaşkanının, doğrudan (iki turlu) halkoyu ile 5 yıl için en fazla iki defa seçileceği öngörülmüştür[footnoteRef:5]. [5: Bkz. 31.7.2007 tarih ve 5678 sayılı Kanunla yapılan Anayasa değişikliği ile Anayasanın 101. ve 102. maddelerinin yeni düzenlemesi.]

Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri Anayasanın 104. maddesinde sayma yoluyla belirlenmiş; ancak bunlardan hangilerini tek başına icra edeceği, hangilerinin ise Başbakan ve (ilgili) bakanların karşıimzasına tabi olduğu Anayasada belirtilmemiştir. Anayasanın 105. maddesi bu belirlemenin salt Anayasayla değil kanunla da yapılabilmesine olanak tanıdığı halde, şimdiye kadar böyle bir yasal düzenleme yapılmamıştır. Bu nedenle, Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinin karşıimza’ya tabi olmasının genel kural, tek başına yaptığı işlemlerin ise istisna olduğu izlenimi veren Anayasanın 105. maddesi fiilen neredeyse uygulanamaz bir hüküm olarak kalmaktadır. Nitekim, Anayasa veya kanunla bu belirleme yapılmadığı için, uygulamada hangi görev ve yetkilerini tek başına yapacağının ve karşıimzaya tabi olmayacağının takdiri tamamen serbest biçimde cumhurbaşkanlarına kalmaktadır. Yine Anayasanın 105. maddesine göre Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı (daha doğru bir ifadeyle “tek başına yapmayı uygun gördüğü”) işlemlere yargı yolu kapalı olduğundan, bu takdirin hukuki açıdan denetimini yapmak mümkün değildir.

Parlamenter sistemde Yürütme’nin hukuken “sorumsuz” kanadı olan Cumhurbaşkanının yaptığı işlemlerin, Yürütme’nin hukuken “sorumlu” kanadı Başbakan ve bakanların karşıimzasına tabi olması genel kuraldır[footnoteRef:6]. Bu nedenle en azından bir yasal düzenleme ile Cumhurbaşkanının sayılan görev ve yetkilerinden hangilerini tek başına yapacağının belirlenmesi gerekli görünmektedir. [6: Bkz. Bülent TANÖR-Necmi YÜZBAŞIOĞLU, Türk Anayasa Hukuku, 8. Baskı, Beta yay., İstanbul 2006, s.306.]

Böyle bir belirleme, artık halk tarafından seçildiğinden “siyasi meşruiyeti” çok daha üst bir seviyeye ve aşamaya çıkmış Cumhurbaşkanı ile Yürütme’nin olağan sorumlu kanadı Başbakan ve Bakanlar Kurulu arasında çıkabilecek potansiyel siyasi krizleri de daha baştan engelleyebilecektir. Nitekim seçimle gelen Cumhurbaşkanı ile TBMM’nin çoğunluğunun (dolayısıyla Hükümetin) farklı siyasi yapılardan olması ve TBMM çoğunluğunun Cumhurbaşkanını desteklemediği olasılıkta, tıpkı geçmişte Fransa’da seçimle gelen Cumhurbaşkanı Mitterand ile Başbakan Chirac arasında yaşandığı gibi gerilimli Cohabitation dönemleri Ülkemizde de yaşanabilecektir[footnoteRef:7]. [7: Fransız sisteminin geldiği noktada, seçimle gelen Cumhurbaşkanının Parlamentoda siyaseten kendisini destekleyen çoğunluğu varsa, sistem fiilen “Başkanlık” gibi işlemekte; aksi durumda ise Cumhurbaşkanının dış politikanın ve ulusal güvenlik politikasının yönlendirilmesiyle sınırlı bazı yetkileri olan Parlamenter Sistem (Güçlendirilmiş Parlamentarizm) gibi çalışmaktadır (Bkz. Dmitri Georges LAVROFF, Le Droit Constitutionnel de la Ve République, Dalloz, Paris 1995, s.817 vd.) Ülkemizde de gelişmelerin ve uygulamanın bu yönde olması beklenmelidir.]

Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemlere karşı yargı yolu doğrudan Anayasa ile kapatılmış olmakla beraber (m.105/2), uygulamada (istikrarlı içtihat niteliğinde olmayan) bazı kararlarında Danıştay, rektör atama işlemleri gibi, nihai işlem sadece Cumhurbaşkanınca imzalanmakla birlikte, önceki aşamalarına kanun gereği başka idari makamların da katıldığı işlemleri “tek başına yaptığı işlem” olarak görmeyerek, açılan davalara bakmıştır. Nihai işlem metninde sadece Cumhurbaşkanının imzasının bulunduğu işlemler teknik olarak Cumhurbaşkanınca tek başına yapılmış işlem olduklarından, açık mevzuat hükümlerinin içeriğinin fiilen değiştirilmesi sonucunu doğuracak bu türden aşırı amaçsal yorumlardan kaçınılması daha doğrudur[footnoteRef:8]. [8: Bu konuda Bkz. A. ULUSOY: “Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ve yargısal denetimi sorunu”, Ankara Barosu Dergisi, Yaz 2008, s.13 vd.]

Kaldı ki halk tarafından seçilmeyen “sembolik” Cumhurbaşkanı için rektör atama gibi önemli yetkilerin karşıimzaya tabi tutulmaması yerindelik açısından sorunlu görünse de; artık halk tarafından seçilen ve “meşruiyet” katsayısı bariz biçimde artmış Cumhurbaşkanı için bu tür yetkilerin karşıimza “denetiminden” yine de geçmesi gerektiğini savunmanın rasyonel temeli de zayıflamıştır.

Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan veya Başbakan ve ilgili bakanlardan gelen kararnameleri imzalama zorunluluğu var mıdır?[footnoteRef:9] [9: Bkz. Kemal GÖZLER: Cumhurbaşkanı-Hükümet Çatışması: Cumhurbaşkanı Kararnameleri İmzalamayı Reddedebilir mi? Ekin yay., Bursa 2000.]

Tüzükler, Bakanlar Kurulu Yönetmelikleri, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan kararnameler ile müşterek kararnameler gibi Başbakan ve ilgili bakan/lar tarafından çıkarılan kararnameler Cumhurbaşkanın imzası olmadan yürürlüğe girememektedir.

Cumhurbaşkanının bunları imzalamadan önce “hukukilik” denetimi yapabileceğinde ve hukuka aykırı olduğunu düşündüklerini imzalamaktan imtina edebileceğinde kuşku yoktur. Hatta bunlar hakkında imzalamadan önce mutlaka hukuka uygunluk incelemesi yaptırması gerekir. Zira Cumhurbaşkanı dahil tüm idari makamların Anayasanın 2. maddesi gereği “hukuk devleti” ilkesine uygun davranması ve önlerine gelen ve uhdelerinde olan idari işlemlerin hukuka uygun olmasını sağlamaları kamusal görev ve yükümlülükleri gereğidir. Kaldı ki Anayasanın 103. maddesi gereği Cumhurbaşkanı, “Anayasa ve hukukun üstünlüğünü” koruma yemini etmiştir.

Cumhurbaşkanının önüne gelen kararnameleri hukukilik denetimine ilaveten “yerindelik” (maslahata uygunluk) yönünden de değerlendirmeye tabi tutup tutamayacağı ve bu açıdan imzalamayı reddedip reddedemeyeceği ise tartışmaya açıktır.

Bu konudaki hakim görüş, Parlamenter sistemde Cumhurbaşkanı (çok istisnai “vatana ihanet” suçlaması hariç) siyaseten ve hukuken sorumsuz olduğu için, Yürütme’nin “sorumlu” kanadı olan Bakanlar Kurulunun ihtiyaca uygun ve “yerinde” gördüğü bir kararnamenin Cumhurbaşkanınca yerinde görülmeyerek imzalanmamasının Yürütme Erkini krize ve zaafa sokacağı ve Parlamenter sistemin özüyle ve ruhuyla bağdaşmayacağı yönündedir.

Kanaatimizce pozitif hukuk açısından özellikle seçimle gelmiş Cumhurbaşkanının kararnameler üzerinde “yerindelik” değerlendirmesi yapmasına engel bulunmamaktadır. Zira Anayasamızın, Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini öngördükten sonra dahi tipik ve klasik bir parlamenter sistem öngörmeye devam ettiğini ileri sürmek güçtür. Halk tarafından seçilen bir Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan önüne gelen kararnamelerin salt “otantisite” denetimini[footnoteRef:10] yapmakla yetinmesini ve deyim yerindeyse “etliye sütlüye karışmamasını” öngörmenin pozitif hukukta dayanağını bulmak güç olduğu gibi, realist bir yaklaşım da olmayacaktır. [10: Otantisite denetimi, o işlemin “hukuki varlığının” denetimiyle sınırlı, yani gerçekten o makamlarca yapılıp yapılmadığı ve işlemin yapılışında işlemi “yok hükmünde” saydıracak derecede çok temel usul ve şekil sakatlıkları bulunup bulunmadığı ile sınırlı fazla genel, şekli ve basit bir denetimi ifade etmektedir.]

Bununla birlikte, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulundan veya Başbakanlıktan gelen bir kararnameyi “yerindelik” yönünden uygun görmeyip imzalamayı reddetmesi için, Ülkenin dış veya iç politikası veya kamu düzeni açısından yaşamsal önemde bir konu olması ve önüne gelen kararnamenin bu açılardan fatal biçimde hata içermesi gerekir. Aksi durumda, yerindelik yönünden yanlış olduğunu düşünse bile, Yürütmenin “sorumlu” kanadından gelen kararnameleri imzalamaktan mümkün olduğunca imtina etmemesi, gerek devletin “tepesinde” kaosa sebebiyet vermemek ve “devlet kurumlarının uyum içinde çalışmasını gözetmek” görevi açısından, gerekse “demokratik nezaket” açısından çok daha doğru bir uygulama olacaktır.

Sonuçta Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kurulu veya Başbakanlıktan gelen ve gerek hukuka gerekse “yerindeliğe” (maslahata) uygun görmediği kararnameleri hukuken imzalamak zorunda değildir. Ancak “yerindelik” açısından böyle bir “veto”nun kullanımında son derece dikkatli olunması ve yaşamsal önemdeki hususlar dışında bu yetkinin kullanılmaması ve “fevri” hareket edilmemesi çok daha rasyonel bir tercih olacaktır.

Cumhurbaşkanının görevleri ve hukuki sorumluluğu:

Cumhurbaşkanının Yasama ve Yürütme’ye hatta Yargı’ya ilişkin görevleri Anayasanın 104. maddesinde sayılmış olup, kendisine kanunlarla bunlardan başka görevler de verilebilir[footnoteRef:11]. Yürütme alanına ilişkin başlıca görevleri, Başbakanı ve bakanları atamak, Genelkurmay Başkanı, Yükseköğretim Kurulu Başkan ve üyeleri, üniversite rektörleri, Devlet Denetleme Kurulu Başkan ve üyeleri gibi bazı üst düzey görevlere atama yapmak, Silahlı Kuvvetlerin kullanımına karar vermek, Milli Güvenlik Kuruluna başkanlık etmek ve toplantıya çağırmak gibi görevlerdir. [11: Bkz. Anayasa m.104/son. Ancak Cumhurbaşkanına, Anayasanın kendisine biçtiği konum ve misyonun özü ve ruhuyla bağdaşmayacak nitelikte görevler veren kanun hükümlerinin Anayasaya aykırı olacağı açık olup, Yasama’nın bu hususta geniş takdirinin olduğunu söylemek mümkün değildir.]

Görevlerinden dolayı Cumhurbaşkanının hukuken sorumlu tutulabilmesi mümkün olmayıp, bunun tek istisnası, TBMM’nin ¾ çoğunlukla yapabileceği “vatana ihanet” suçlamasıdır (Anayasa m.105/son). Ceza hukuku sorumluluğunu içeren bu durumda Cumhurbaşkanı, Yüce Divan sıfatıyla Anayasa Mahkemesi tarafından yargılanacaktır.

TBMM’nin böyle bir karar alması durumunda Cumhurbaşkanının yargılama aşamasında görevinde kalıp kalmayacağı mevzuatta düzenlenmemiştir. Ancak bu durumda gerek TBMM’nin gerekse Yüce Divan’ın Cumhurbaşkanının yargılama sonuna kadar “tedbiren” görevden uzaklaştırılması yönünde karar alabileceğini, fakat böyle bir karar alınmadığı sürece Cumhurbaşkanının kendiliğinden görevden uzaklaşmış sayılamayacağını kabul etmek gerekir. Nitekim, disiplin ve ceza soruşturmalarında soruşturma[footnoteRef:12] ve yargılama yetkisine sahip olanların soruşturulan ve yargılanan kişi hakkında bu süreç esnasında görevine devam edip edemeyeceği gibi “tedbir” kararları alabilmesi bu yetkilerin içinde mündemiçtir. Hatta genel bir hukuk ilkesidir. [12: TBMM bu hususta bir anlamda “savcı” konumunda veya en azından, yargılama izni veren makam kimliğindedir.]

Öte yandan, yürürlükteki hiçbir kanunda “vatana ihanet suçu” olarak isimlendirilmiş, tanımlanmış ve ceza öngörülmüş bir suç bulunmadığına göre, Cumhurbaşkanı TBMM’nin anılan çoğunluğu ile suçlansa bile, Yüce Divan’ın Cumhurbaşkanına ceza verebilmesi mümkün müdür?

Bu konudaki hakim görüş, Anayasadaki suç ve cezaların kanuniliği ilkesi gereği (m.38) Yüce Divan’ın herhangi bir ceza veremeyeceği yönündedir[footnoteRef:13]. Zira kanunilik ilkesi gereği, böyle bir suç yoksa ceza da verilemez. Ancak Anayasa Cumhurbaşkanının “vatana ihanet suçundan cezalandırılabileceğini” değil, TBMM’ce “vatana ihanetten dolayı suçlanabileceğini” öngörmektedir. Yani Anayasa “vatana ihanet” adıyla bir “suça” vurgu yapmamaktadır. Burada Anayasanın kastettiği, ceza kanunlarında düzenlenmiş belli bir suç tipine atıf yapmak değil, kendi ülkesinin ulusal menfaatlerine açıkça aykırı biçimde, Cumhurbaşkanı sıfatıyla ve göreviyle hiçbir biçimde bağdaşmayacak ağırlıkta ve vehamette bir fiil bulunup bulunmadığına dair bir değerlendirme yapmaktır. [13: Bkz. K. GÖZLER, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Ekin Yay., Bursa 2010., s.330 vd.]

TBMM tarafından Cumhurbaşkanının işlediği fiilin bu kapsamda olduğu sonucuna varılırsa, fiil, ceza kanunlarında yer alan ilgili bir suçla eşleştirilmek suretiyle, kararda bu fiilin Ceza Kanunundaki karşılığı suçun da belirtilmesi suretiyle suçlanması ve Yüce Divanın da bu suçlamayla yargılama yapması gerekir. Örneğin sözkonusu eşleştirme, TCK m.302-307: Devletin güvenliğine karşı suçlar, m.307 vd: Anayasal düzene karşı suçlar; m.326 vd: casusluk vs. şeklinde olabilir. Yani Anayasadaki bu hüküm tipik bir ceza kanunu hükmü niteliğinde olmadığından, kanaatimizce suç ve cezaların kanuniliği ilkesi bu noktada doğrudan uygulama olanağı bulmaz.

Diğer bir ifadeyle TBMM burada, aslında iki aşamalı bir değerlendirmede bulunacak ve öncelikle Cumhurbaşkanının suçlamaya konu fiilinin (Anayasa Hukuku yönünden) “vatana ihanet” boyutunda olup olmadığına karar verecek; bu nitelikte görürse de (Ceza Hukuku yönünden) anılan fiilinin Ceza Kanunundaki düzenlenen hangi somut suça denk geleceğini ve bu suçlardan hangisi kapsamında görülebileceğini belirleyip, somut olarak hangi suç veya suçlardan suçlanacağına karar verecektir. Bunun üzerine Yüce Divan da Cumhurbaşkanı hakkında yargılama yapacak ve suçlu görürse bahsi geçen somut suçlar için kanunlarda öngörülen cezaları verebilecektir.

Aksi düşünce Anayasanın m.105/son hükmünü anlamsız kılacak ve ceza kanunlarında “vatana ihanet” adıyla bir suç öngörülmemek veya öngörülmüş böyle bir suçu kaldırmak suretiyle, Anayasa koyucunun (kurucu iktidarın) iradesinin kanun koyucu iradesiyle bertaraf edilmesine olanak verecek, hatta kanunla Anayasanın askıya alınması sonucunu dahi doğurabilecektir.

Cumhurbaşkanının, görevleriyle alakalı olmayan kişisel suçlardan dolayı sorumsuzluğu bulunmadığı hususunda doktrinde görüş birliği bulunmaktadır. Ancak bu suçlardan dolayı, görevde kaldığı sürece milletvekilleri için öngörülmüş olan “yasama dokunulmazlığı” benzeri bir “dokunulmazlığa” yani “soruşturulma ve yargılanma bağışıklığına” sahip olup olmadığı konusu da tartışmalıdır.

Bu konudaki bir görüş, Anayasada milletvekilleri için ve ayrıca dışarıdan bakan olanlar için sözkonusu “dokunulmazlık” açıkça öngörüldüğüne göre, Cumhurbaşkanı için böyle bir dokunulmazlığın açıkça öngörülmemesinin, hukuken böyle bir dokunulmazlığın sözkonusu olmadığı şeklinde yorumlanması gerektiği yönündedir.

Karşı görüş ise, herhangi bir milletvekiline tanınmış böyle bir dokunulmazlığın Cumhurbaşkanı için evleviyetle bulunduğunun kabulü gerektiğini savunmaktadır.

Cumhurbaşkanına Anayasa ile verilen görevlere bakıldığında, Yürütme ve Yargı’ya yönelik çok önemli görevler yanında, Yasama’ya dair görevlerinin kendisini bir ölçüde Yasama fonksiyonunun ayrılmaz bir parçası yaptığı söylenebilir. Örneğin, TBMM tarafından çıkarılan kanunun Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmadığı sürece yürürlüğe girememesi, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderebilmesi Cumhurbaşkanını doğrudan Yasama süreçlerinin (fonksiyonunun) parçası yapmaktadır.

Bu olguya Cumhurbaşkanının artık seçimle geldiği olgusu eklendiğinde, kendisine verilen üst düzey kamusal görevlerin aksamaması adına, Cumhurbaşkanının görevi süresince (görevi öncesinde veya görevi esnasında işlediği iddia edilen) salt kişisel suçlardan dolayı “dokunulmazlığa” sahip olduğunun kabul edilmesi kanımızca hukuken daha isabetli bir yorum olacaktır. Ancak görevi sona erdikten sonra bu suçlardan yargılanmasına hiçbir engel bulunmamaktadır ve görevi süresinde zamanaşımı da işlemeyecektir.

Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanlığı teşkilatına bağlıdır. AY m.108 uyarınca, idarenin hukuka uygunluğunun, idari faaliyetlerin düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeyi yapmakla görevlidir. Ancak askeri makamlar ve yargı mercileri üzerinde denetim yetkisi yoktur. Yargı mercileri üzerinde denetim yetkisinin olmaması doğal olmakla birlikte, devletin en üst düzey bu denetim biriminin askeri makamlar üzerinde denetim yetkilerine sahip olmamasının haklı ve objektif gerekçesi bulunmamaktadır.

Kurul, inceleme, araştırma ve denetlemeleri sonucunda bir rapor hazırlayarak Cumhurbaşkanı’na sunar. Bu rapor bağlayıcı olmamakla beraber, Cumhurbaşkanı’nın yargı mekanizmasını harekete geçirmesi ya da işlemleri incelenen kurumun hukuka aykırı durumu kendisinin düzeltmesi bakımından etkili olabilmektedir.

Esasında Kurul, Cumhurbaşkanına yardımcı olmakla görevli olup, Cumhurbaşkanının iradesi dışında, hukuken tek başına “etkili” işlem yapma ve karar alma veya doğrudan kendisinin idari veya yargısal soruşturmayı tetikleme veya başlatma/başlattırma, yani hukuken tek başına icrai işlem yapma yetkisi yoktur. Bu yönüyle aslında (diğer teftiş ve denetim kurulları gibi) tipik bir denetim birimi olduğunu dahi söylemek güçtür. Buna karşın, temsil ettiği Makamın konumunun da etkisiyle, yaptığı incelemeler ve hazırladığı raporlar uygulamada idareler üzerinde çok etkili ve “çekinilen” bir denetim niteliği taşımaktadır.

1.2. Bakanlar Kurulu

Parlamenter sistemde, Yürütme Erkinin gerek siyaseten gerekse hukuken sorumlu kanadı Hükümet yani Bakanlar Kurulu’dur. Her ne kadar özellikle 2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanını halkın seçmesinin öngörülmesiyle 1982 Anayasasının tipik bir parlamenter sistem öngörmediği söylenebilirse de, sonuçta Parlamentonun güvenoyuyla ayakta kalan ve Parlamentoya karşı sorumlu bir Hükümet öngörüldüğünden, Sistemin her şeye rağmen hala Parlamenter sistem özelliğini koruduğu ileri sürülebilir. Anayasanın seçimle gelen Cumhurbaşkanına istediği zamanda Parlamentoyu feshedebilme yetkisi tanımaması da bu savı desteklemekte ve en azından hukuken, Sistemin Başkanlık sistemine doğru evrildiğini söylemek güç görünmektedir.

Buna karşın, Cumhurbaşkanını halkın seçmesiyle Sistemin artık “Yarı-Başkanlık” sistemine benzediği yönünde görüşler bulunmaktadır[footnoteRef:14]. Yarı-Başkanlık sistemi için tipik örnek gösterilen Fransa’da seçimle gelen Cumhurbaşkanının istediği zaman Parlamentoyu feshetme yetkisinin bulunması, buna karşın Parlamentonun kendisini düşürme yetkisinin olmaması[footnoteRef:15], bu sistemin “yarı-başkanlık” olarak nitelendirilmesinin en önemli dayanağıdır. Türkiyede Anayasanın Cumhurbaşkanına böyle bir yetki vermemesi kanımızca teknik hukuk yönünden Sistemi Yarı-Başkanlık olarak nitelendirmeyi de mümkün kılmamaktadır. [14: Bkz. Kemal GÖZLER, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, Ekin yay., Bursa 2010, s.299 vd.] [15: Fransız Anayasasının 68. maddesine göre Parlamento sadece çok istisnai hallerde ağır kusur (“manquement grave”) nedeniyle 2/3 çoğunlukla Cumhurbaşkanını görevden elçektirebilmektedir.]

Bununla birlikte, konuya siyaset bilimi yönünden bakıldığında, Türkiyede de, seçimle gelen Cumhurbaşkanının Parlamentonun çoğunluğunun ve dolayısıyla Hükümetin desteğine sahip olduğu dönemlerde Sistemin hukuken olmasa da “fiilen” (de facto) yarı-başkanlık hatta başkanlık sistemine benzer biçimde işleyeceği; aksi durumda ise Parlamenter sistem olarak işlemeye devam edeceği söylenebilir.

Bakanlar Kurulunun başkanı kimdir?

Bakanlar Kurulu, Başbakanın başkanlığında toplanarak karar almaktadır. Nitekim Anayasanın 112. maddesinde “Bakanlar Kurulunun başkanının” Başbakan olduğu açıkça belirtilmiştir. Ancak Anayasaya göre Cumhurbaşkanı, “gerekli gördüğü hallerde” Bakanlar Kuruluna başkanlık edebilir veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırabilir (m.104). Anayasanın m.104 ve m.112 hükümlerinin birlikte değerlendirmesinden, Bakanlar Kuruluna Başbakanın başkanlık etmesinin genel kural, Cumhurbaşkanının başkanlık etmesinin ise istisna olduğu anlamı çıkmaktadır.

Gerçekten de Anayasanın 101. ve 103. maddelerinde Cumhurbaşkanına siyaseten tarafsız olma yükümlülüğü getirildiğinden, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kuruluna sık ve rutin biçimde Başkanlık etmesini anılan tarafsızlık yükümlülüğü ile bağdaştırmak mümkün olmayacaktır. Ayrıca Anayasanın 112. maddesinde Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetme ve bakanlıklar arasında koordinasyonu sağlama görevi Başbakana verildiğinden, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmede olağan yetkinin Başbakanda olduğu tartışmasızdır. Kaldı ki 104. maddede bu hususta belirtilen “gerekli gördüğü hallerde” ifadesinin dahi tek başına, “olağan” değil “istisnai” bir durumu ifade ettiği söylenebilir.

Bakanlar Kurulunda alınan kararlar, Başbakan ve bakanlar kurulunu oluşturan tüm bakanlar tarafından imzalanır. Kararlar oybirliği ile alınmak zorundadır, karşıoy kullanılamaz. Parlamenter sistemdeki bu temel ilkenin Anayasamız açısından dayanağı ise, 112. maddede öngörülen, Bakanlar Kurulunun “birlikte sorumluluğu” kuralıdır. Bu bağlamda bir bakanın, bir kararı imzalamak istememesi halinde ya tüm Kabineyi buna ikna etmesi, ya da (ikna edemezse) istifa etmesi gerekecektir. Bakanlar Kurulu’nun sorumluluğu kollektiftir.

Bakanlar Kurulu kararlarının müzakere edilerek alınması ve toplantı yapılmadan “elden imza” biçiminde karar alınmaması gerekir. Aksi durum Bakanlar Kurulu kararını “şekil” unsuru yönünden hukuka aykırı kılar. Ne var ki böyle bir sakatlığı kanıtlayabilmek uygulamada son derece güçtür.

1.3. Başbakanlık

Başbakanlık, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkındaki Kanun’a göre, başkent teşkilatı içinde örgütlenmiş olan özel konuma sahiptir. Başbakanlık teşkilatı, merkez teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşlardan oluşur. Merkez teşkilatı ise, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü, İdareyi Geliştirme Başkanlığı gibi Anahizmet birimleri; Teftiş Kurulu Başkanlığı ve Hukuk Hizmetleri Başkanlığı gibi Danışma ve denetim birimleri ile Bakanlar Kurulu Sekreterliği ve İdari ve Mali İşler Başkanlığı gibi Yardımcı birimlerden meydana gelir (3056 sayılı Kanun m.3). Ayrıca bunlara ek olarak Başbakanlık Merkez Teşkilatı içinde ekonomi politikası konularında danışma ve değerlendirme işlerini yapmak üzere Ekonomi Koordinasyon Kurulu (3056 sayılı Kanun Ek m.9) ve sektörel bazda Başbakana doğrudan danışmanlık yapmak üzere Sektörel İzleme ve Değerlendirme Birimi (3056 sayılı Kanun Ek m.11) kurulmuştur.

Başbakanlığın bağlı kuruluşları kural olarak kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan, ancak özel bir kanunla kurulmaları bağlamında Başbakanlık merkez teşkilatından ayrı biçimde örgütlenmiş spesifik kuruluşlardır. Başbakanlık bunlar üzerinde “hiyerarşik” üst konumundadır. Bunlara tipik örnek olarak Genelkurmay Başkanlığı[footnoteRef:16] ve onun altında örgütlenmiş olan tüm Silahlı Kuvvetler teşkilatı, Milli İstihbarat Müsteşarlığı (MİT) ve Diyanet İşleri Başkanlığı[footnoteRef:17] gösterilebilir. [16: Genelkurmay Başkanlığının Milli Savunma Bakanlığına değil doğrudan Başbakanlığa bağlı olması genellikle eleştiri konusudur. Ancak Anayasa (m.117/4) Genelkurmay Başkanının doğrudan Başbakana karşı sorumlu olduğunu öngördüğüne göre, bu konuda statükoyu değiştirebilmek için Anayasa değişikliği gereklidir.] [17: Anayasanın 136. maddesi uyarınca Diyanet İşleri Başkanlığı “Genel İdare” yani Merkezi İdare içinde konumlanmak zorunda olup, bunun pratik anlamı, bu kuruma kanunla dahi ayrı kamu tüzel kişiliği verilmesinin mümkün olmadığıdır.]

Başbakanlık ilgili kuruluşlarının ise prensipte ayrı kamu tüzel kişilikleri bulunur. Başbakanlıkla aralarında “idari vesayet” denetimi ilişkisi vardır. Başbakanlık ilgili kuruluşlarına örnek olarak ise, TRT ve Anadolu Ajansı Genel Müdürlüğü sayılabilir.

Bunlar dışında, her ne kadar 3056 sayılı Kanunda öngörülmediyse de, Başbakanlığın “ilişkili” kuruluşları da bulunmaktadır. Bunlar, bağımsız idari otoritelerden olup, ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olmalarına ilaveten, idari özerklikleri daha fazladır. Bunlara örnek olarak Radyo Televizyon Üst Kurulu (RTÜK) ve Türkiye İnsan Hakları Kurumu verilebilir.

Başbakan, bakanların hiyerarşik üstü müdür?

Anayasanın Başbakan’ın hukuki konumunu düzenleyen 112. maddesinde, “her bakanın Başbakana karşı sorumlu olacağı” ve başbakanın “bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlü olduğu” öngörülmüş, ancak Başbakanın açıkça bakanların hiyerarşik üstü olduğu belirtilmemiştir. Buna karşın, 3056 sayılı Kanunun 4. maddesinde Başbakanın “bakanlıkların en üst amiri” olduğu açıkça vurgulanmıştır.

Klasik parlamenter sistemde Başbakan ile bakanlar arasında tipik bir hiyerarşik astlık-üstlük ilişkisi bulunmaz. Başbakanın bakanlara göre sadece “eşitler arası birinci” (primus inter pares) konumda olduğu kabul edilir ve bu konum, daha soft ve gevşek bir üstünlüğü ifade eder. Ancak Anayasanın 112. maddesinin yukarıda belirtilen 2. ve 3. Fıkraları bu noktada da klasik parlamenter sistemden belli ölçüde ayrılmış ve Başbakanın bakanlar üzerindeki yetkilerini astlık-üstlük ilişkisine yakınlaştırmıştır. Nitekim yine Anayasa uyarınca Başbakan, bir bakanın görevden alınmasını Cumhurbaşkanına teklif edebilmektedir (m.109). Bu nedenle 3056 sayılı Kanunun 4. maddesi Başbakanı “bakanlıkların en üst amiri” olarak ilan ederken aslında bu konuda bizzat Anayasayla öngörülen “malumu ilan etmiş” olmaktadır ve bu Kanun hükmü Anayasaya aykırı değildir.

Bununla beraber, Başbakanın bakanlar üzerindeki hiyerarşik konuma benzeyen bu “sui generis üstünlük” olgusu, Kanunlarla ve diğer mevzuatla bakanlıklara verilen görev ve yetkilerin Başbakanlıkça çıkarılan genelge veya diğer bir düzenleyici işlem ya da diğer işlemlerle doğrudan Başbakanlık uhdesine alınmasını hukuken mümkün hale getiremez. Nitekim klasik hiyerarşi yetkisinde bile hiyerarşik üstün astın yerine geçerek onun adına işlem tesis etmesi olanaksız olduğuna göre, hiyerarşi yetkisine daha yakın ama tipik ve klasik hiyerarşi yetkisi niteliğinde de olmayıp, “sui generis üstünlük ilişkisi” niteliğindeki bu hukuki ilişkide Başbakanlığın bakanlıkların yetkilerini evleviyetle kendi uhdesine alamayacağı söylenebilir.

Ayrıca idare hukukunda geleneksel olarak, her bir bakanlığın kendi görev alanıyla ilgili hususlarda devlet tüzel kişiliğini temsil edeceği, yani kendi alanlarıyla ilgili konularda devlet tüzel kişiliği adına işlem ve faaliyetlerde bulunma yetkisinin bakanlıklarda olduğu kabul edilir. Bu nedenledir ki bakanlıkların ayrı bir tüzel kişiliği bulunmayıp, zaten devlet tüzel kişiliğini temsil ettikleri için buna ihtiyaçları da bulunmamaktadır. O halde örneğin milli eğitime ilişkin bir konuda devlet tüzel kişiliğini Milli Eğitim Bakanlığı (Başbakanlık değil), milli emlak yönetimine ilişkin bir konuda devlet tüzel kişiliğini temsil etme yetkisi (Başbakanlığa değil) Maliye Bakanlığına ait olacaktır. Bu nedenle bu yöndeki Başbakanlık işlemleri yetki unsuru yönünden (konu bakımından yetkisizlik) de hukuka aykırı olacaktır.

Başbakanlığın bakanlıkların yetkilerini doğrudan uhdesine almayıp, normalde bakanlıklarca kullanılacak bir yetkinin kullanımını Başbakanlığın ön izni veya onayına tabi tutan düzenleme veya işlemler için de aynı durum geçerlidir.

Başbakanlık genelgeleriyle veya diğer işlemleriyle diğer kamu tüzel kişilerine talimat verilmesi ve bağlayıcı nitelikte kurallar konulması veya bunlar üzerinde kanunla öngörülmeyen idari denetim yetkileri kullanılması konusunda, bu tür işlemlerin hukuka uygun görülebilmesi için kanunda bu konuda açık yetki verilmiş olması gerekir. Zira Merkezi İdare adına Başbakanlığın diğer kamu tüzel kişileri üzerinde kullanabileceği denetim yetkisi ancak idari vesayet denetimi olabilir ki, bunun için de açık yasal izin gereklidir.

Bununla birlikte, kamu tüzel kişilerinin spesifik olarak görevli olduğu alan veya sektörde kanunla öngörülmeyen yetki kullanmamak kaydıyla, açık yasal izin bulunmasa da Başbakanlık genelgeleriyle diğer kamu tüzel kişilerine yurtiçi ve yurtdışı görevlendirmeler, harcırahlar gibi genel konularda tasarruf tedbirlerine uyma noktasında bağlayıcı kurallar konulabilmesine Danıştay yeşil ışık yakmaktadır. Zira bu durumda Başbakanlığın, sözkonusu diğer tüzel kişilerin spesifik görev alanlarına müdahale etmediği ve 3056 sayılı Kanun m.2/b kapsamında, “Devlet teşkilatının düzenli ve müessir bir şekilde işlemesini temin edecek prensipleri tespit etmek” görevini icra ettiğini kabul etmek gerekir.

Örneğin, tasarruf tedbirlerine uyma kapsamında EPDK’nın harcırahlarına sınır getiren Başbakanlık Genelgesi Danıştay tarafından hukuka uygun görülmüştür[footnoteRef:18]. [18: D. 5.D, 7.11.2008, E.2006/532.]

Buna karşılık, Türkiye Barolar Birliği tarafından hazırlanan ve yetkili kurullarınca kabul edilen, avukatlık stajına girişte ve staj bitiminde merkezi yeterlilik sınavı öngören Yönetmelik Resmi Gazetede yayımlanmak üzere Başbakanlığa gönderilmiş; Başbakanlık sözkonusu Yönetmeliğin hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle yayınlanmasını reddetmiş, böylece Yönetmelik yürürlüğe girememiştir. Başbakanlığın yayınlamayı reddetme işlemine karşı açılan davada idare mahkemesi yürütmeyi durdurma kararı vermiş[footnoteRef:19]; bunun üzerine sınav hazırlıkları yapılırken Torba Kanuna konulan bir hükümle Türkiye Barolar Birliğinin Yönetmelikle avukatlığa giriş sınavı getirmesi yasaklanmıştır. [19: Ankara 10. İ.M., E.2014/452.]

Anayasanın 124. maddesi kamu tüzel kişilerine yönetmelik çıkarma yetkisini açıkça tanımaktadır. Türkiye Barolar Birliği, kamu kurumu niteliğinde meslek üst kuruluşu olarak Anayasanın 135. maddesi gereği kamu tüzel kişiliğine sahiptir. Kanunda Başbakanlığa kamu tüzel kişilerince kabul edilen yönetmelikleri hukuka uygunluk yönünden denetleyip, hukuka aykırı gördüklerini Resmi Gazetede yayınlamama yönünde bir denetim yetkisi tanınmış değildir. Kaldı ki böyle bir yetki idari vesayet denetimi niteliğinde olacağından, açık yasal izin mutlaka gereklidir. Öte yandan bir kamu tüzel kişisinin kendisine Anayasa ile tanınmış yönetmelik çıkarma yetkisine ağır müdahale anlamına gelen böyle bir yasal düzenlemenin Anayasanın 124. maddesine uygunluğu da tartışmaya son derece açıktır.

1.4. Bakanlıklar

3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkındaki Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç, tüm bakanlıkların nasıl teşkilatlanacağını öngören çerçeve kanundur. Anılan Kanuna göre bakanlıklar, merkez teşkilatı, taşra ve/veya yurtdışı teşkilatıile bağlı ve ilgili kuruluşlardan oluşur (m.5). Merkez teşkilatı ise, her bir bakanlığın merkezdeki asli faaliyetlerini yerine getiren anahizmet birimleri, teftiş kurulları ve hukuk müşavirlikleri gibi danışma ve denetim birimleri ile idari ve mali işler daire başkanlıkları ve personel genel müdürlükleri veya daire başkanlıkları gibi yardımcı birimlerden meydana gelir. Bakanlık merkez teşkilatının hiyerarşik kademelerinde ise, müsteşar, müsteşar yardımcıları, genel müdürler, genel müdür yardımcıları, daire başkanları, şube müdürleri ve şefler bulunur.

Müsteşar, bakanlıktaki en üst düzey memurdur. Fiilen siyasi görevler de icra etse, hukuken tam olarak memur statüsündedir. Müsteşar, müsteşar yardımcıları ve genel müdürler gibi üst düzey bürokratların görevden alınmalarında Danıştay geleneksel olarak “maksimum” denetime yakın bir yargısal denetim yapmayı tercih etmiş ve bu görevden alınmaların hukuka aykırı olduğu adeta varsayılarak, aksini kanıtlaması, yani görevden almaların somut haklı nedenlerinin bulunduğunu göstermesi idareden beklenmiştir. Ancak son zamanlarda Danıştay’ın bu içtihadında temel bir değişim olduğuna ve bakanların ve Hükümetin bunların görevden alınması hususunda takdir yetkisinin geniş olduğuna karar vermeye başladığına tanık olunmaktadır.

Bakanlıkların taşra teşkilatı, il müdürlükleri (valiliğe bağlı), ilçe müdürlükleri (kaymakama bağlı) ve doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları olarak kurulurlar. Bakanlıkların taşra teşkilatının taşradaki en üst amiri validir. Vali ise her bakanın hiyerarşik astı konumundadır.

3046 sayılı Kanuna göre bakanlık bağlı kuruluşları, bakanlıkların asli görev alanlarındaki spesifik bir konuda faaliyet göstermek üzere özel kanunla kurulan, ayrı veya özel bütçeye sahip ve bakanlıklardan ayrı bir teşkilata sahip kuruluşlardır (m.10). Bakanlık merkez teşkilatından ayrı konumlarına karşın, genellikle ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip değildirler. Örneğin İçişleri Bakanlığının bağlı kuruluşu Emniyet Genel Müdürlüğü gibi. Ancak istisnai de olsa, ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip bağlı kuruluşlar da bulunmaktadır. Orman Bakanlığının bağlı kuruluşu Orman Genel Müdürlüğü gibi. Zira anılan hükme göre kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşları da bağlı kuruluş olarak adlandırmaya engel bulunmamaktadır.

Bakanlık ilgili kuruluşları ise, genellikle KİT’ler gibi, bakanlıkların görev alanlarında “spesyalite” ilkesine göre ve daha özerk biçimde faaliyet göstermeleri amacıyla kurulmuş olan ayrı kamu tüzel kişileridir. Kanunda bunlar için “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” ifadesi kullanılmaktadır (m.11).

Uygulamada bakanlık “bağlı kuruluşları” ile “ilgili kuruluşları” ifadeleri karmaşaya neden olmakta ve kavramsal olarak sınıflandırma sorunu doğurmaktadır. Özellikle de kamu tüzel kişiliğine sahip “bağlı kuruluşlar” ile “ilgili kuruluşlar”ın niçin aynı isim ve kavram altında sınıflandırılmadığını anlamak güçtür. Kavramsal yönden algılamayı kolaylaştırmak adına, ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olmayanları genel isim olarak “bağlı kuruluş”, sahip olanları ise “ilgili kuruluş” olarak belirlemek ve 3046 sayılı Kanunun 10. ve 11. maddelerinde bu yönde bir revizyon yapmak isabetli olacaktır.

Öte yandan, yukarıda da işaret edildiği üzere, gerek bakanlık bağlı kuruluşlarının, gerekse kamu tüzel kişiliğine sahip olmalarına karşın ilgili kuruluşlarının uygulamada uzunca bir süredir Merkezi İdare ve Bakanlıklara göre reel anlamda idari özerklikleri bulunmamaktadır. Bunları fiilen bakanlıkların anahizmet birimlerinden ayırt etmek mümkün değildir. Bakanlık üst yönetimi ile ayrı konumları, genellikle ve büyük ölçüde şekli ve sembolik kalmaktadır. Bu olgunun en önemli nedeni, bu kuruluşların üst yöneticilerinin atanmasında genellikle teknik uzmanlaşma ölçütü yerine daha çok siyasi sadakat ölçütü ve siyasi tercihlerin ön plana geçmesi ve bunun sonucunda üst yöneticilerin kendilerini doğrudan bakanlara ve Hükümete “gözü kapalı” bağımlı hissetmeleri ve bunun sonucunda, siyasi tercihlerle teknik uzmanlaşma gerekleri arasında uzlaşmazlık çıktığında teknik uzmanlıkla bağdaşmayan salt siyasi taleplere gereken mesafeyi koyamamalarıdır. Tüm dünyada üst düzey bürokratik görevlerde bulunanların siyasi iktidarla uyumlu çalışmaları gerekli ve doğal kabul edilmekle birlikte, bürokratlık “sanatı” biraz da, gerektiğinde siyasetin popülist siyasi tercihlerine teknik açıdan uygun yollarla direnç gösterebilme becerisini ifade etmektedir.

Bu bağlamda zaten “ilgili kuruluşları” artık fiilen Merkezi İdareden ayrı bir konumu hak edecek biçimde “hizmet yerinden yönetim kuruluşları” olarak Merkezi İdareden ayrı sınıflandırmanın pratik faydası da kalmamıştır.

Bakan yardımcılıkları:

2011 yılında 643 sayılı KHK ile 3046 sayılı Kanuna 21/A maddesi eklenmek suretiyle getirilen Bakan Yardımcılıkları, her bakana bir bakan yardımcısı şeklinde tüm bakanlıklar için öngörülmüştür ve atamaları yapılmıştır. Kamu idaremizde yeni bir görev olarak ihdas edilmiştir.

Anılan hükümde bakan yardımcısının görevinin Hükümetin görevi sona erdiğinde kendiliğinden sona ereceğinin öngörülmesi, bu görevin müsteşarda olduğu gibi tipik bir devlet memuriyeti olarak kurgulanmadığını göstermektedir. Buna ilaveten, aynı Kanunda bakanlık müsteşarları için öngörülen (teftiş kurulu hariç) tüm bakanlık birimlerine emir ve talimat verebilme yetkisi (m.22) Bakan Yardımcıları için öngörülmemiştir.

Bu iki olgu birlikte değerlendirildiğinde, bakan yardımcılıklarının salt idari nitelikli bir makamdan ziyade, siyasi fonksiyon ağırlıklı, yani iktidardaki siyasi partinin o bakanlık nezdindeki siyasi faaliyetlerini koordine etme amaçlı bir “konum” olarak kurgulandığı anlaşılmaktadır. Ancak bakanlıktaki üst düzey bürokratlara göre hukuken hiyerarşik amir konumları bulunmadığından (nitekim bunlara emir ve talimat verme yetkileri kanunen bulunmamaktadır) ve bakanlıklarda özellikle müsteşarlara göre konumları da netlik taşımadığından, bakan yardımcılarının bakanlıkların üst yönetiminde uyum sorunu çıkarması şaşırtıcı olmayacaktır.

 

2. Taşra Teşkilatı

Taşra teşkilatı, merkezi idarenin ülke coğrafyasında başkent dışındaki örgütlenmesidir. Taşra teşkilatı,

·  İl idaresi,

·   İlçe idaresi,

·   Bölge idaresi, şeklinde bölümlenmektedir.

Merkezi idarenin taşra teşkilatının temel yapılanması ile taşra teşkilatının başındaki valilerin ve kaymakamların görev ve yetkileri 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu ile düzenlenmiştir.

Kamu tüzel kişiliğine sahip yerel yönetim birimi olarak kurulması mümkün olmamakla birlikte, Merkezi İdare içinde bir birim olarak bölge idarelerinin kurulması Anayasa’ya göre mümkün olsa da, devletin bütünlüğünü tehlikeye sokmak endişesiyle, kanun koyucu tarafından bölge idareleri kurulması bazı istisnalar dışında tercih edilmemiştir.

Taşra teşkilatı birimi olarak uzun süredir korunan ancak bir süredir uygulamada fonksiyonu kalmayan bucak idaresi, 2014 yılında tamamen kaldırılmıştır[footnoteRef:20]. [20: Bkz. 6360 sayılı Torba Kanun (R.G. 11.9.2014) m.129 ile 5747 sayılı Kanun m.2’de yapılan değişiklik.]

2.1. İl (Genel) İdaresi

İl genel idaresi olarak da anılan Merkezi İdareye bağlı il idaresini, bir yerel yönetim birimi olan il özel idaresi ile karıştırmamak gerekir. İl (Genel) İdaresi, merkezi idarenin bir parçası olarak ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip değildir. Yöneticileri de seçimle değil Merkezden atamayla belirlenir. İl Özel İdaresi ise yerel yönetim birimi olarak ayrı kamu tüzel kişiliğine sahiptir ve (vali hariç) karar organları yerel seçimlerde o ilde yaşayanlarca seçilir.

5442 sayılı İl İdaresi Kanununa göre İl İdaresi, Vali, İl İdare Kurulu[footnoteRef:21] ve “il idare şube başkanları[footnoteRef:22]”ndan oluşur. Bunlara ek olarak, 2012 yılında Büyükşehir Belediyeleri bulunan (ve dolayısıyla İl Özel İdareleri bulunmayan) illerde, il bazında gerekli kamu hizmetlerini ve yatırımları yapmak ve yerel yönetimlerin aksattığı görevleri gerektiğinde onlar adına yapmak/yaptırmak üzere Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıkları kurulmuştur[footnoteRef:23]. [21: İl İdare Kurulu, valinin başkanlığında, hukuk işleri müdürü, defterdar, milli eğitim, bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım, tarım ve veteriner müdürlüğünden oluşur (5442 sayılı Kanun m.57).] [22: Bakanlıkların ildeki müdürlerinden oluşur. İl milli eğitim müdürü, il emniyet müdürü, defterdar, il tarım müdürü vs.] [23: Bkz. 6360 sayılı Kanunla 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanuna eklenen m.28/A.]

İl İdaresinin başı ve temsilcisi validir. Vali, merkezi idarenin ildeki en üst temsilcisi olup, ilde devleti ve hükümeti temsil etmektir. Bu açıdan bakıldığında, valinin devletin ildeki temsilcisi olarak asıl görevi ilde kamu düzeninin sağlanmasıdır.

Valinin devleti ve hükümeti temsil etmesinden doğan bir diğer görevi de, idarenin bütünlüğünü sağlamaktır. Bu nedenle, Eski İl Özel İdaresi Kanunu’nda il özel idaresinin karar organı olan “il genel meclisi” kararları valinin onayına bağlanmıştır. Kanunda sonradan yapılan reformla, valinin bu “onay” yetkisine ve valinin il genel meclisi başkanı olması sıfatına son verilmiştir.

Merkezden yönetimin sakıncalarını giderebilmek amacıyla taşrada merkeze danışmadan karar alınabilmesi anlamına gelen Yetki Genişliği de taşra teşkilatında sadece Valiye tanınmıştır. Valiler ilde devlet tüzel kişiliğini temsil ettiklerinden, devlet tüzel kişiliğine karşı il bazında açılan davalarda davalı olarak valilik gösterilmelidir. Örneğin ilde bir öğretmenin başka okula tayini işlemine karşı dava, valiliğe karşı açılmalıdır. Aynı şekilde il bazında devlet tüzel kişiliğinin menfaatini etkileyen hususlarda yerel yönetimlere veya diğer kamu tüzel kişilerine karşı da valilerin dava açma ehliyetleri vardır.

Valilik, istisnai memuriyet olarak düzenlenmiş olup[footnoteRef:24], İçişleri Bakanının “inha”sı (atama yazısı, önerisi) üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla atanırlar. Atanmaları için ortaokul mezunu olmak yeterli olup, bunun dışında herhangi bir sınav ve belli süre kamu görevi yapma şartı yoktur[footnoteRef:25]. Atandıkları usulle görevden alınabilirler ve görevden alındıkları takdirde Valilik sıfatları ve özlük hakları devam etmekte, ancak Merkezde İçişleri Bakanlığı bünyesinde Merkez Valiliğine atanarak tamamen pasif bir konuma alınmaktadırlar. Neredeyse hiçbir somut görevi bulunmayan ve tamamen pasif bir görev olan Merkez Valiliğinin yaş haddine (65 yaş) kadar kalınabilen sürekli bir görev olmaktan çıkarılıp, Fransa’da olduğu gibi belli bir süre ile (örneğin 4 yıl) sınırlanması kamu menfaatine ve Bütçe dengesine daha uygun olacaktır. [24: Danıştay yeni içtihadında, valilerin görevden alınmasında “minimum denetim” uygulamakta ve idarenin (siyasi iktidarın) çok geniş bir takdir yetkisi bulunduğuna hükmetmektedir. Bkz. Örnek: D. İDDK, 26.9.2012, E.2007/36 (Kilis Valisinin görevden alınmasına dair davada İdarenin valileri görevden almada takdir yetkisinin geniş olduğuna hükmedilmiştir).] [25: Atanma şartları hakkında 5442 sayılı Kanunda özel hüküm bulunmadığından, en az ortaokul mezunu olma şartı 657 sayılı Kanun m.41 gereğidir (Bkz. 657 sayılı Kanun m.59, m.60, m.48 ve m.41). Sadece kaymakamlık, vali yardımcılığı gibi mülki idare sınıfından vali atanacaklarda yükseköğrenim görme ve memuriyette 1. Sınıfa ayrılmış olma şartı vardır (5442 sayılı Kanun m.6/2).]

Valiler ilde, adalet teşkilatı ile askeri birlikler dışındaki merkezi idarenin taşra teşkilatına dahil tüm birimlerin en üst amiridir. Buna karşın 2014 yılında 5442 sayılı Kanunda yapılan değişiklikle valilerin kamu düzeni açısından gerekli gördükleri hallerde ildeki askeri birlik komutanı üzerindeki yetkileri genişletilmiştir.

Vali aynı zamanda müstakil kamu tüzel kişiliğine sahip genel müdürlüklerin (hizmet yerinden yönetim kuruluşları) ildeki teşkilatının da ildeki en üst amiri konumundadır (5442 sayılı Kanun m.13). Bu olgu da Yasama Organının hizmet yerinden yönetim kuruluşlarını Merkezi İdare teşkilatından çok da ayrık tutmadığının bir göstergesidir.

Valilerin ilde gerek devletin en üst düzeydeki temsilcisi sıfatıyla kamu düzenini korumak, idarenin bütünlüğünü sağlamak fonksiyonu; gerek ilde Hükümetin temsilcisi olarak Hükümet Programının uygulanmasında siyasi iktidara yardımcı olma misyonu; gerekse İl Özel İdaresinin temsilcisi ve Yürütme Organının başı görevi, kendilerini bir anlamda üç “şapkalı” veya üç farklı kişilikli bir hukuki varlık şekline sokmaktadır.

Sözkonusu farklı “kimlikler”, valilerin sonuçta devlet memuru olarak görevleri esnasında tarafsız ve objektif davranma yükümlülüklerini ortadan kaldırmaz. Bu bağlamda ilde Hükümet Programının uygulanmasında siyasi iktidara yardımcı olma görevleri kapsamında dahi, bireylere karşı siyasi yönden tarafsız ve objektif olma yükümlülükleri, farklı siyasi düşünceleri benimsemiş olanlara eşit muamele yapma ve ayırımcılık yapmama ödevleri devam edeceğinden, tipik bir “siyasetçi” gibi davranmak valilik kurumunun özü ve ruhuyla bağdaşmayacaktır.

Diğer yandan, valiler için biçilen bu üç farklı kimlikten, İl Özel İdaresinin Yürütme organının başı ve dolayısıyla “yerel yönetim organı üst yöneticisi” kimliğine tamamen son verilmesi daha uygun olacaktır.

Yeni İl Özel İdaresi Kanunu, valinin İl Özel İdaresinin karar organı olan ve üyeleri o ilde yaşayanlarca seçilen İl Genel Meclisinin Başkanı olma sıfatına son vermiş ve yerine seçilmiş bir Başkan öngörmüş; buna karşılık Valinin İl Özel İdaresinin Yürütme organının başı olma görevini korumuştur.

Ancak asli görevi Merkezi İdarenin taşra teşkilatının en üst amiri sıfatıyla gerek ilde kamu düzenini korumak, gerekse ilde idarenin bütünlüğünü sağlamak adına gerektiğinde Merkezi İdare adına yerel yönetimler üzerinde de idari denetim (vesayet denetimi) uygulayabilmek olan valinin, aynı zamanda bir yerel yönetim biriminin esas karar organının kararlarını uygulama makamı konumuna “indirilmesi” tenzil-i rütbe gibi görünmesi bir yana, kendi içinde de çelişki oluşturmaktadır. Bu nedenle, yapılacak yasal revizyonla valinin il özel idaresi ile organik bağına tamamen son verilmesi valilik kurumunun itibarı açısından da daha doğru bir yaklaşım olacaktır.

2.2. İlçe İdaresi

İlçe idaresi, Merkezi İdarenin taşra teşkilatının en küçük birimidir. Organları, il idaresine paralel biçimde, Kaymakam, İlçe İdare Kurulu ve İlçe İdare Şube Başkanları’dır.

İlçe idaresinin başında kaymakam bulunmaktadır. Kaymakamlar, İçişleri Bakanlığı (Müdürler) Encümeninin[footnoteRef:26] önerisi üzerine müşterek kararname ile atanır (5442 sayılı Kanun m.29). Kaymakamlık, Valiliğin aksine istisnai memuriyet olmayıp, klasik devlet memuriyetidir. Kaymakamlar bu göreve merkezi sınavla atanırlar. [26: 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun m.27, Müdürler Encümeninin adını Bakanlık Encümeni olarak değiştirmiştir.]

Valiyle kaymakamı birbirinden ayırırken, valinin hem devletin hem hükümetin, kaymakamın ise sadece hükümetin temsilcisi olduğu söylenir. Bununla birlikte, ilçe bazında düşünüldüğünde, aslında kaymakamın da Merkezi İdareyi dolayısıyla devletin tüzel kişiliğini de temsil ettiği söylenebilir.

Bu bağlamda, klasik devlet memuru olan kaymakamın Hükümeti temsil etmesi ve bu bağlamda bu görevin siyasi nitelik taşıyan bir görev olması anlamlı olmayıp, 5442 sayılı Kanunun (m.27) kaymakamın ilçede “Hükümetin” değil “devletin” temsilcisi olmasını öngörmesi daha isabetli olurdu[footnoteRef:27]. Nitekim Danıştay, uygulamada Merkezi İdarenin (devlet tüzel kişiliğinin) ilçe bazındaki faaliyetlerine ilişkin olarak Kaymakamlığın davacı ve davalı olma ehliyetini kabul etmekte ve böylece kaymakamın fiilen ilçede Devletin (Devlet tüzel kişiliğinin) temsilcisi olduğunu teyit etmektedir. [27: 5442 sayılı Kanun, Fransa’dan kodifiye edildiğinden, Fransızca orijinalindeki “gouverrnement” terimi o zaman hatalı biçimde “hükümet” olarak çevrilmiş olabilir. Oysa bu terim, aynı zamanda Türkçede halen anladığımız ve kullandığımız şekliyle “devlet” anlamına da gelmektedir.]

Nitekim valinin hem Devletin hem de hükümetin temsilcisi olması, yani siyasi bir kimliği de bulunması dolayısıyla istisnai devlet memuru olduğu kabul edilmektedir. Kaymakamın ise, valinin aksine istisnai değil klasik bir devlet memuru olduğu görülmektedir. Kaymakamın ilçede hükümeti temsil ettiği söylendiğinde, siyasi bir kimliğinin de olduğu söylenmiş olur. Zira, buradan hareketle hükümetin siyasi programını; ilde vali, ilçede kaymakamın yürütmesi gerekecektir. Bu da kaymakamın, hükümeti temsil etmesine rağmen neden istisnai memur sayılmadığı[footnoteRef:28] sorusunu akla getirmektedir ve çelişki oluşturmaktadır. [28: İstisnai memuriyetler 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu m.59’da sayılmış olup, valinin sayılmasına karşın kaymakam bunlardan sayılmamıştır. İstisnai memuriyetler, klasik devlet memuriyetinin atama, sınav, terfi gibi kurallarına tabi değildirler.]

3. Başkentteki Yardımcı Kuruluşlar

Başkentteki yardımcı kuruluşlar, Merkezi İdarenin başkent teşkilatı içinde yer alan ve ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip olmamakla beraber,özel kanunlarla düzenlenmiş ve ayrı bir teşkilata sahip olan kuruluşlardır. Yardımcı kuruluşların işlevi, Merkezi İdareye danışmanlık yapmak, onun adına birtakım spesifik görevleri yürütmek, incelemeler ve denetimler yapmak veya belli konularda hakemlik, arabuluculuk benzeri faaliyetler yürütmek suretiyle başkent teşkilatını oluşturan birimlere yardımcı olmaktadır.

3.1. Danıştay[footnoteRef:29] [29: Danıştay burada, yargısal görevleri kapsamında değil, sadece idari ve istişari görevleri kapsamında incelenecektir.]

Danıştay, hem Merkezi İdareye ve Hükümete idari ve hukuki konularda yardımcı olmakla, hem de idarenin faaliyetlerini (işlem ve eylemleri) yargısal yönden denetime tabi tutmakla görevli kuruluştur. Yani Yüksek Mahkeme görevi ile Merkezi İdareye yardımcı olmak görevini aynı çatı altında yerine getirmektedir.

1868 yılında Şura-ı Devlet adıyla, Fransa’daki Conseil d’Etat’dan (Devlet Konseyi) etkilenilerek kurulmuş ve Cumhuriyet döneminde de aynı işlevi devam ettirilmiştir. Tarihsel süreç içerisinde Danıştay’ın Hükümetin danışma organı olma işlevi son derece azalmış, yargısal işlevi genişlemiştir.

Danıştay önüne gelen idari/istişari veya yargısal işlerde yüksek hakim statüsünde olan“üye”ler ve daire başkanları karar verir. Kararlarda tetkik hakimleri raportörlük yapar. Danıştayın istisnai biçimde ilk derece mahkemesi sıfatıyla baktığı davalarda ayrıca Danıştay Savcıları görüş (mütalaa) verir. 12 yıl için görev yapan Danıştay üyelerinin dörtte üçü HSYK tarafından[footnoteRef:30], dörtte biri ise Cumhurbaşkanı tarafından[footnoteRef:31] seçilir[footnoteRef:32]. [30: 1. Sınıfa ayrılmış ve meslekte en az 17 yıl tecrübesi olan idari yargı hakimleri ve Danıştay savcıları arasından seçim yapar (Danıştay Kanunu m.8).] [31: Müsteşar, müsteşar yardımcısı, genel müdür, vali, büyükelçi, general, teftiş kurulu başkanı, 1. Hukuk müşaviri ve hukuk profesörü gibi üst düzey kamu görevlisi olup, en az 15 yıl kamu görevi yapmış olanlar arasından seçim yapar (Danıştay Kanunu m.8).] [32: 2575 sayılı Danıştay Kanununda 1.7.2016 tarihli 6723 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle (G.m.27), öncesinde (Danıştay Başkanı, Başsavcı, Başkan vekilleri, genel sekreter, daire başkanları dahil) toplam 195 üye kadrosu bulunmaktayken, Başkan, Başsavcı, Başkan Vekilleri ve Daire Başkanları hariç tüm üyelerin görevlerine son verilmiş ve mevcut üyelerin 116’sı akabinde tekrar üye seçilmiştir. Üye sayısı 90’a düşünceye kadar boşalan her iki üyelik için bir üye seçilecektir. Arka planındaki amaç ne kadar meşru olursa olsun, yüksek mahkeme üyelerinin görevlerine bir kanunla toptan son verilmesi Anayasa ile güvenceye alınan hukuk devleti ilkesine ve yargı bağımsızlığına açıkça aykırıdır. Ayrıca bu uygulama Yargı Erkini Siyasetin kontrolü altına almaya çalışma bağlamında bundan sonrası için iktidara her yeni gelen Hükümete emsal teşkil edeceğinden, Ülkenin geleceğinde yargıç bağımsızlığı ve tarafsızlığını sağlama noktasında ağır bir tahribat yaratacak niteliktedir.]

Danıştay 10 Daire’den oluşmaktadır. Bunlarda yalnızca biri, -Danıştay 1. Dairesi-, “idari daire” olarak, Hükümete yardımcı olma ve danışmanlık yapma görevini yerine getirmekte, diğer 9 daire ise, “dava dairesi” olarak, sadece yargısal görevleri icra etmektedir[footnoteRef:33]. [33: Öncesinde toplam 17 Daire bulunan Danıştay’da 1.7.2016 tarihli 6723 sayılı Kanunla öngörülen yeni yapılanma çerçevesinde Daire sayısı aşamalı olarak 10’a düşecektir. 2014’de çıkarılan 6572 sayılı “Torba” Kanunla 2575 sayılı Danıştay Kanununda yapılan değişiklikle, sonradan kurulan 17. Daire de “idari daire” olarak belirlenmiş, ancak aynı Kanunla verilen yetki çerçevesinde yargısal görevlere dair işyükünün fazlalığı nedeniyle Danıştay Başkanlık Kurulu tarafından “dava dairesi” olarak görevlendirilmiştir.]

Bu Dairenin, Merkezi İdareye yardımcı olmak işlevi üç gruba ayrılabilir:

· Başbakanlığın ve Cumhurbaşkanlığının[footnoteRef:34] kendisine sorduğu konularda görüş vermek ve ayrıca, zorunlu bazı danışma[footnoteRef:35] ve inceleme[footnoteRef:36]görevleri yapmak (klasik danışmanlık işlevi); [34: Başbakanlık veya Cumhurbaşkanlığı dışında hiçbir idari makamın (örneğin bakanlıkların) Danıştay’dan görüş sorması mümkün değildir. Bu tür talepler uygulamada Danıştay tarafından reddedilmektedir. Başka idari makamlar Danıştaydan görüş sormak istediklerinde bunu Başbakanlık kanalıyla yapmaları gerekir.] [35: Örnek: Kamu hizmeti imtiyaz sözleşmeleri tasarıları hakkında görüş vermek (Anayasa m.155).] [36: Örnek: Tüzük tasarılarını incelemek (Anayasa m.155).]

· İdareler arasındaki bazı ihtilaflarda arabuluculuk veya hakemlik[footnoteRef:37] ile Merkezi İdare adına bazı spesifik görevler[footnoteRef:38] yapmak; [37: Örnek: Kamulaştırma Kanunu m.30: Bir kamu idaresine ait bir taşınmazın başka bir kamu idaresince talep edilmesi ve bu konuda aralarında ihtilaf çıkması halinde, taşınmazın hangi kamu idaresinin olması gerektiğine karar vermek (bedele yönelik ihtilaf hariç).] [38: Örnek: Miktarı belli bir seviyeyi aşan kamu alacaklarının sulh yoluyla çözümlenmesine karar vermek.]

· 4483 sayılı Kanun uyarınca üst düzey kamu görevlileri hakkında ceza soruşturmasına izin vermeye dair itirazlar[footnoteRef:39] ile 2547 sayılı Kanun gereğince üniversite personeli hakkındaki ceza soruşturması izinlerini nihai karara bağlamak. [39: 4483 sayılı Kanun kapsamında kamu görevlileri hakkında ceza soruşturulması açılabilmesi amirlerinin iznine tabi tutulmuş; amirlerce verilen veya verilmeyen izinlere karşı alt düzeydeki kamu görevlileri için bölge idare mahkemelerine, üst düzeydekiler için ise Danıştay 1. Dairesine itiraz edilebilmekte olup, itiraz üzerine verilen kararlar kesindir.]

Danıştay’ın kanunen vermesi zorunlu olan görüş verme ve inceleme kararları bağlayıcı olmasa da, bu konularda Danıştay’a başvurulması zorunludur. Aksi halde idari işlemin şekil şartı yerine getirilmemiş olur. Örneğin Danıştay incelemesinden geçirilmeden yürürlüğe konulan bir tüzük, şekil unsuru yönünden hukuka aykırı olur. Danıştay incelemesi burada “asli” şekil şartıdır.

Danıştay, inceleme kararında tüzüğün bir bölümünün kaldırılması ya da değiştirilmesi gerektiğini belirtir ise, bu durumda idarenin iki seçeneği vardır. İdare (Bakanlar Kurulu) ya tüzüğü ilk haliyle kabul edecek ya da Danıştay’ın uygun gördüğü şekilde değiştirerek kabul edecektir. Bunun dışında bir değişiklik yapması halinde, ortaya yeni bir düzenleme çıkmış olacağından bunun da Danıştay’a gönderilmesi gerekecektir.

Danıştay’ın, bazı istisnai durumlara özgü olmak üzere “uygun görüş” verme yetkisi de vardır. Örneğin, bir derneğe kamuya yararlı dernek statüsü verilmesi için, Bakanlar Kurulu Danıştay’ın uygun görüşünü almalıdır.

Danıştay 1. Dairesi ile birlikte, Danıştay içinde idari işlerl