· Web viewdedujo que a los actos que emita la Comisión Federal de Electricidad, les son aplicables las legislaciones mercantil y civil, por lo que serán de esa naturaleza y que,

AMPARO DIRECTO 19/2018

QUEJOSOS: MANUEL RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, POR PROPIO DERECHO Y EN REPRESENTACIÓN DE SU HIJA MENOR DE EDAD **********

PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLEColaborador: Moisés Coca Sánchez

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de nueve de agosto de dos mil dieciocho.

Vo. Bo.Señor Ministro

VISTOS, para resolver los autos del amparo directo 19/2018, y;

RESULTANDO:Cotejó:

PRIMERO. Hechos que dieron origen al asunto. De las

constancias que integran el presente expediente, se advierte que

los hechos relevantes son los siguientes:

El nueve de julio de dos mil catorce, Manuel Rodríguez Rodríguez sufrió quemaduras de segundo y tercer grado en el nueve

por ciento de su cuerpo, a causa de una descarga eléctrica con cables

o líneas de conducción, propiedad de la Comisión Federal de Electricidad.


El ocho de julio de dos mil dieciséis, Manuel Rodríguez Rodríguez, por su propio derecho y, en representación de su hija

menor de edad **********, presentó reclamación de reparación integral

de daños por responsabilidad patrimonial del Estado, ante la citada

Comisión1.

SEGUNDO. Juicio de nulidad y sentencia. Ante la falta de

respuesta al escrito referido en el párrafo anterior; por diverso escrito

presentado el veintiuno de octubre de dos mil dieciséis, ante la Sala

Regional de San Luis Potosí del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, Manuel Rodríguez Rodríguez, por su propio derecho,

y en representación de su hija menor de edad **********, demandó la

nulidad de la resolución negativa ficta, que consideró se configuraba

respecto de la reclamación por responsabilidad patrimonial que

interpuso en contra de la Comisión Federal de Electricidad2.

En acuerdo de veinticinco de octubre de dos mil dieciséis3, la

referida Sala Regional admitió a trámite la demanda de nulidad en la

vía ordinaria, y registró el asunto con el número de expediente

**********.

Agotada la secuela procesal, el treinta de junio de dos mil

diecisiete, la Sala Regional del conocimiento dictó la sentencia

reclamada en el presente juicio de amparo4, en la que sobreseyó en el

juicio contencioso administrativo. Dicha decisión se sustentó en las

consideraciones siguientes:1 Fojas 39 a 118 del expediente relativo al juicio de nulidad **********.2 Fojas 1 a 36 del expediente relativo al juicio de nulidad **********.3 Fojas 189 a 192 del expediente relativo al juicio de nulidad **********.4 Fojas 655 a 674 del expediente relativo al juicio de nulidad **********.

2


- La Sala responsable determinó que en el juicio de nulidad se

actualizó la causal de improcedencia prevista en el artículo 8°,

fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo5 y que, por tanto, procedía sobreseer en el juicio en

términos de la fracción II del diverso 9° de la citada Ley6, en tanto el

juicio contencioso administrativo es improcedente, entre otros

supuestos, contra los actos que no le competa conocer a ese

Tribunal.

- La Sala arribó a tal conclusión al considerar que a la autoridad

demandada le reviste la calidad de empresa productiva del Estado, no

administrativa, por lo que resultaba inaplicable la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, así como también la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado; lo anterior debido a que

derivado de la Reforma Energética promulgada por el Ejecutivo

Federal, el veinte de diciembre de dos mil trece, se promulgó la Ley

de la Comisión Federal de Electricidad, en la cual se redefinió la

naturaleza y objetivo de la referida Comisión.

- Así, la Sala responsable precisó que en el nuevo régimen

energético nacional, la Comisión Federal de Electricidad se concibe

como una empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva del

Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y

que gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, la cual

5 “Artículo 8°. Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: […] II. Que no le competa conocer a dicho Tribunal”.6 “Artículo 9°. Procede el sobreseimiento: […] II. Cuando durante el juicio aparezca o sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior”.

3


estará encargada de controlar, generar, transmitir y comercializar

energía eléctrica en todo el territorio mexicano.

- Sin embargo, la Sala aclaró que en el nuevo régimen

energético, la prestación del servicio de referencia ya no es una

función exclusiva del Estado, pues los particulares podrán brindar el

servicio una vez que cumplan con los requisitos establecidos por la

Ley de la Industria Eléctrica y su Reglamento, mediante permisos

otorgados por la Comisión Reguladora de Energía. De tal manera que

puede fungir como suministrador ya no solo la Comisión Federal de

Electricidad, sino cualquier comercializador titular de un permiso

otorgado por la Comisión Reguladora de Energía, para ofrecer el

suministro eléctrico.

- En ese contexto, la Sala responsable estimó que el actor

perdió de vista que la Comisión Federal de Electricidad no actúa con

el carácter de autoridad administrativa, sino como persona moral

oficial factible de entablar relaciones de coordinación y no de supra

subordinación, por lo que no se actualizaban los supuestos de

procedencia para el juicio contencioso administrativo, previstos en los

artículos 3° y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa.

- Asimismo, la Sala analizó el contenido de los artículos 3, 7, 82

y 118 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad 7, de los que

7 “Artículo 3. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”.

4


dedujo que a los actos que emita la Comisión Federal de Electricidad,

les son aplicables las legislaciones mercantil y civil, por lo que serán

de esa naturaleza y que, excepcionalmente, aquéllos que dicte en el

procedimiento de contratación en materia de adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obras tendrán naturaleza administrativa,

serán los únicos que podrán ser impugnados a través del juicio

contencioso administrativo (lo que no se actualiza en la especie), y en

su caso, del amparo, pues el resto de los conflictos nacionales en que

participe dicha empresa, incluidos los derivados de la interpretación y

cumplimiento de los contratos suscritos merced a un procedimiento

administrativo, serán resueltos en vía mercantil o civil por los

tribunales federales competentes en esas materias, o bien, a través

de los mecanismos de solución que pacten las partes.

“Artículo 7. Para cumplir con su objeto, la Comisión Federal de Electricidad podrá celebrar con el Gobierno Federal y con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios, contratos, suscribir títulos de crédito y otorgar todo tipo de garantías reales y personales de obligaciones contraídas por sí o por sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, con sujeción a las disposiciones legales aplicables. La Comisión Federal de Electricidad estará facultada para realizar las operaciones relacionadas directa o indirectamente con su objeto. Los contratos y, en general, todos los actos jurídicos que celebre la Comisión Federal de Electricidad para el cumplimiento de su objeto, podrán incluir cualquiera de los términos permitidos por la legislación mercantil y común y deberán cumplir con la regulación aplicable en las materias que corresponda”.“Artículo 82. Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente Capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa. Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable”.“Artículo 118. Las controversias nacionales en que sean parte la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, cualquiera que sea su naturaleza, serán de la competencia de los tribunales de la Federación, quedando exceptuados de otorgar las garantías que los ordenamientos legales exijan a las partes, aun en los casos de controversias judiciales. Sin perjuicio de lo anterior, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias podrán pactar medios alternativos de solución de controversias, cláusulas o compromisos arbitrales, en términos de la legislación mercantil aplicable y los tratados internacionales de los que México sea parte. Tratándose de actos jurídicos o contratos que surtan sus efectos o se ejecuten fuera del territorio nacional, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias podrán convenir la aplicación del derecho extranjero, la jurisdicción de tribunales extranjeros en asuntos mercantiles y celebrar acuerdos arbitrales cuando así convenga al mejor cumplimiento de su objeto”.

5


- A partir de lo anterior, la Sala responsable expuso que a la

fecha prevalece el criterio establecido por el Primer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la tesis

I.10.A.132 A, de rubro: “COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ENERGÍA Y LA LEY VIGENTE DE DICHO ORGANISMO DEJARON SIN CONTENIDO JURÍDICO LAS TESIS AISLADAS 2ª. CVI/2014 (10ª) y 2ª. CVII/2014 (10ª), QUE ESTABLECÍAN QUE SUS ACTOS ERAN IMPUGNABLES A TRAVÉS DE LOS JUICIOS DE NULIDAD Y DE AMPARO, POR LO QUE NO PUEDEN SER TOMADAS EN CUENTA COMO ORIENTADORAS”; con base en la cual determinó

que el acto impugnado en ese juicio contencioso administrativo no era

competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, pues a

los actos emitidos por la Comisión Federal de Electricidad le son

aplicables las legislaciones mercantil y civil, más no la administrativa,

dado que no tienen esa naturaleza, excepción hecha de aquéllos que

dicte en el procedimiento de contratación en materia de

adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras (que no es el caso);

así como el resto de los conflictos nacionales en que participe dicha

empresa, lo que tampoco se actualiza en la especie.

- Por tanto, si en el caso particular el actor impugnó la negativa

ficta de una reclamación hecha a la Comisión Federal de Electricidad,

en su calidad de empresa productiva del Estado, la Sala responsable

concluyó que se trataba de una controversia que debía ser sometida

a la legislación y jurisdicción mercantil y civil.

Así las cosas, los puntos resolutivos de la sentencia fueron los

siguientes:

6


“PRIMERO. Resultó fundada la causal de improcedencia analizada de oficio.SEGUNDO. Se sobresee el juicio contencioso administrativo promovido por el C. MANUEL RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ por propio derecho y en representación de su menor hija **********, en contra de la resolución precisada en el Resultando 1° de este fallo”.

TERCERO. Demanda de amparo directo. Inconforme con la

resolución referida, mediante escrito presentado el ocho de agosto de

dos mil diecisiete, Manuel Rodríguez Rodríguez, por su propio

derecho, y en representación de su hija menor de edad **********, presentó demanda de amparo directo8, en la que hizo valer los

siguientes argumentos:

- Primer concepto de violación. La resolución reclamada viola

en perjuicio de los quejosos el principio de congruencia y seguridad

jurídica dado que se transgreden las garantías de legalidad,

fundamentación y motivación, establecidas en los artículos 1°, 14 y 16

de la Constitución General; asimismo, se transgreden los derechos

fundamentales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva,

contenidos en el artículo 17 de dicha Ley Suprema; también, se

contravienen los principios de interés superior del menor, pro homine

y pro actione, respectivamente, por la falta y/o indebida aplicación de

los artículos 8°, fracción II, y 9°, fracción II, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo; 3, fracciones IX y XV, de

la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; por la

falta y/o indebida interpretación de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ley

8 Fojas 4 a 51 del cuaderno del juicio de amparo directo 19/2018.

7


de la Comisión Federal de Electricidad; 2 y 18 de la Ley de la

Industria Eléctrica; 2 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado; 1 y 17 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo; y 217, segundo párrafo, de la Ley de Amparo.

- Si en la Constitución Federal, en su artículo 109, último

párrafo, y en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, en sus artículos 17 y 18, se prevé que cuando el particular

que se vea afectado por un acto que impute al Estado y le reclame

una indemnización por motivo de su actividad irregular, ésta se

deberá substanciar a través de un procedimiento administrativo, y la

resolución que se dicte podrá ser impugnada mediante el recurso de

revisión administrativo o mediante la vía jurisdiccional a través del

juicio contencioso administrativo; es posible concluir que, si el

particular afectado acude al juicio contencioso administrativo y éste se

sobresee de manera ilegal, ni duda cabe que tal acto es

inconstitucional, toda vez que con dicho actuar se violenta el derecho

fundamental de acceso a la impartición de justicia contenido en el

artículo 17 constitucional y el diverso 25 de la Convención Americana

sobre Derechos Humanos.

- La responsable omitió acatar lo dispuesto en el artículo 2 de la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pues,

contrariamente a su señalamiento consistente en que la Comisión

Federal de Electricidad no es un ente público y que no está sujeta a la

ley referida, lo correcto es que sí le es vinculante el artículo del

ordenamiento precitado dado que del propio contenido de dicho

precepto se advierte que son sujetos de esa ley los entes públicos

federales y cualquier otro ente público de carácter federal; aunado a

8


lo anterior, el artículo 2 de la Ley de la Comisión Federal de

Electricidad establece que la Comisión Federal de Electricidad es una

empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno

Federal; entonces, al ser empresa del Estado de propiedad exclusiva

del Gobierno Federal, ni duda cabe que dicha comisión es un ente

público de carácter federal.

- Además, como su propia ley lo señala, la citada Comisión

Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado, y al

ser del Estado, la única vía para reclamarle una indemnización es la

administrativa, pues así lo establece la ley reglamentaria del artículo

109, último párrafo, de nuestra máxima norma, ya que en la

exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado así se determinó.

- Si la Comisión Federal de Electricidad es un ente público

federal y, por tanto, la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado le es aplicable, y ésta en sus preceptos establece que la

reclamación se entablará conforme con la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, aunado a que la Suprema Corte de la

Nación ha emitido una tesis en la que corrobora que la única vía para

exigirle una indemnización al Estado es la administrativa,

meridianamente se advierte que el acto reclamado es antijurídico y

por ende inconstitucional.

- De la exposición de motivos de la iniciativa de decreto por el

que se expidió, entre otras, la Ley de la Comisión Federal de

9


Electricidad, se desprende que esa variación tuvo como propósito

erigirla como una institución con carácter empresarial, con un régimen

especial diverso al de las entidades paraestatales, a fin de otorgarle la

flexibilidad necesaria para operar eficientemente, pero a partir del

reconocimiento de que sigue formando parte del sector público; de

ahí que, aun cuando las legislaciones civil y mercantil son aplicables

supletoriamente, esa supletoriedad debe entenderse respecto de las

materias que regula, entre las que se encuentran las derivadas de las

relaciones comerciales que celebre, en términos del artículo 82,

párrafo segundo, de la propia Ley que regula a dicha Comisión.

- Por tanto, la responsabilidad civil contractual es la que podría

estar regida por la legislación común, mientras que la responsabilidad

extracontractual de dicho organismo se rige por la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, por tratarse de un ente

público federal y no existir disposición expresa en contrario.

- En la especie, los quejosos controvirtieron una resolución

mediante la cual la Comisión Federal de Electricidad negó el derecho

a una indemnización derivada de un siniestro, de ahí que esa

controversia no tenga su origen en la celebración de un contrato de

suministro de energía eléctrica entre los quejosos y dicha empresa,

sino porque la estructura que utiliza para transmitir y distribuir energía

eléctrica estaba colocada de manera irregular, en razón de violar

normas oficiales; por tanto, es inconcuso que la tesis aislada que

invocó la Sala responsable, de rubro: “COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD, LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES GENERADOS EN EL MARCO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON

10


IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL [INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS AISLADA 2ª. CVII/2014 (10ª)]”, sea inaplicable al caso concreto.

- El reclamo de los quejosos no se vincula con obligaciones

contractuales contraídas en el ámbito del derecho privado, y si la

Comisión Federal de Electricidad es un ente público de carácter

federal, es factible concluir que constituye una autoridad para efectos

del juicio contencioso administrativo, pues mediante su determinación

afectó en forma unilateral la esfera jurídica de los gobernados, por lo

que la responsabilidad extracontractual reclamada es susceptible de

examinarse a la luz de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado.

- En ese contexto, el sobreseimiento decretado por la Sala

responsable transgrede en perjuicio de los quejosos lo previsto en el

artículo 17 constitucional, y los diversos 8 y 25 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, pues contraviene el derecho

humano de acceso a la justicia.

- Segundo concepto de violación. En el artículo 113 (ahora

109) constitucional, se configuró un esquema a través del cual es

posible demandar directamente al Estado cuando ocasione daños a

los particulares derivados de una actuación administrativa irregular;

con ello se superó el esquema de responsabilidad civil subsidiaria, a

partir del cual, para demandar al Estado, era necesario demostrar que

el funcionario era insolvente; así como el sistema de responsabilidad

11


solidaria, en el que debía probarse que el daño fue ocasionado por un

acto doloso del servidor público. Aunado a ello, la creación del

sistema de responsabilidad patrimonial del Estado pretendió evitar la

dispersión normativa y la inseguridad jurídica que existía en el tema,

para que los afectados pudieran tener acceso a una reparación del

daño efectiva. En consecuencia, resulta inconcuso que en el caso,

por disposición expresa de la Ley, la acción de responsabilidad

objetiva y directa del Estado debe instarse en la vía administrativa y

no en la civil.

De la interpretación de los artículos 2, 4 y 5 de la Ley de la

Comisión Federal de Electricidad; 2 de la Ley de la Industria Eléctrica;

y 2 y 18 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado;

se deduce que la Comisión Federal de Electricidad, aun y cuando es

una empresa productiva del Estado, pertenece al Estado mexicano y,

por ello, no hay duda de que se trata de un ente público de carácter

federal; al tener ese carácter, le es aplicable la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado y, a su vez, la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo; por lo que son inadmisibles las

consideraciones en las que se sustenta la sentencia reclamada.

- Por tanto, la responsabilidad patrimonial del Estado por

conducto de la Comisión Federal de Electricidad debe reclamarse por

la vía administrativa de conformidad con la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado.

- Al sobreseerse por estimar improcedente el juicio contencioso

administrativo para impugnar el acto que se presentó ante la

responsable, se viola el derecho humano a una justa indemnización,

12


reconocido en el artículo 63.1 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos.

-Tercer concepto de violación. En el segundo párrafo del

artículo 2 de la Ley de la Industria Eléctrica, se establece que la

planeación del control y sistema eléctrico nacional, así como el

servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, son

áreas estratégicas, de las cuales el Estado mantendrá su titularidad.

- Las líneas de conducción de energía eléctrica que propiciaron

la descarga a la víctima directa son líneas que pertenecen al servicio

público de distribución, por lo que si en el artículo 2 de la Ley de la

Industria Eléctrica se prevé claramente que en esa área el Estado

mantendrá su titularidad, no cabe duda que la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado es aplicable al caso concreto,

en razón de que el Estado, por conducto del ente público denominado

Comisión Federal de Electricidad, es el titular de las líneas de

distribución con las que se electrocutó la víctima por estar instaladas

de manera irregular.

- La Sala responsable interpretó de manera incorrecta el artículo

3 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, pues de lo

contrario habría advertido que en su primer párrafo, se establece que

la mencionada Comisión se sujetará a lo dispuesto en dicha ley, su

reglamento y las disposiciones que deriven de éstas, soslayando que

esa sujeción es en cuanto a su operatividad; esto es, para regular su

actividad en el sector energético o industria eléctrica, sin que esa

13


sujeción sea exclusiva, porque el marco normativo de la Comisión de

que se trata, no es únicamente la referida ley, sino que existen otros

dispositivos legales que le son aplicables, como por ejemplo la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

- De la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y de la Ley

de la Industria Eléctrica no se advierte que la autoridad demandada

haya dejado de pertenecer al Estado, ni siquiera a la administración

pública; por tanto, no se debe justificar el sobreseimiento con el hecho

de que ya no sea un organismo de la administración pública

paraestatal, por cuanto que la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado no es de aplicación exclusiva a los entes

paraestatales sino a cualquier ente público, lo que torna ilegal la

sentencia reclamada al sustentarse en el señalamiento de que las

empresas productivas del Estado quedan excluidas de la observancia

de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, según su artículo 3,

tercer párrafo; toda vez que aun cuando a la Comisión Federal de

Electricidad no le resulte aplicable esta última legislación, dicha

circunstancia no conlleva a que le resulte inaplicable la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pues el legislador no dejó

lugar a dudas en cuanto a quiénes aplica este último ordenamiento, al

señalar de manera clara que era sujeto de dicha ley de

responsabilidad patrimonial cualquier ente público de carácter federal.

- Cuarto concepto de violación. Se formulan diversos

argumentos encaminados a acreditar la responsabilidad patrimonial

por parte de la Comisión Federal de Electricidad en relación con los

daños sufridos por los quejosos.

14


Adicionalmente, los quejosos solicitaron se supla la deficiencia

de la queja.

Por razón de turno correspondió conocer del asunto al Segundo

Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Noveno

Circuito; donde se registró con el número de expediente **********, y

en auto de dieciocho de agosto de dos mil diecisiete9, se admitió a

trámite y se ordenó notificar al agente del Ministerio Público de la

Federación.

Agotados los trámites de ley, en sesión de diecinueve de enero

de dos mil dieciocho10, el Tribunal Colegiado dictó sentencia en la que

consideró procedente solicitar a esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación que ejerciera su facultad de atracción para conocer del juicio

de amparo.

CUARTO. Solicitud de ejercicio de la facultad de atracción y trámite ante esta Suprema Corte. Mediante proveído de nueve de

febrero de dos mil dieciocho, el Presidente de este Alto Tribunal

admitió a trámite la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción y

la registró con el número 80/2018; el asunto se radicó en esta

Segunda Sala, y en sesión de dieciocho de abril de dos mil dieciocho,

se determinó ejercer la facultad de atracción para conocer del amparo

directo **********, del índice del Segundo Tribunal Colegiado en

Materias Civil y Administrativa del Noveno Circuito.

9 Fojas 53 y 54 del cuaderno del juicio de amparo directo **********, del índice del Tribunal Colegiado.10 Fojas 60 a 147 del cuaderno del juicio de amparo directo **********, del índice del Tribunal Colegiado.

15


QUINTO. Admisión del juicio de amparo. El Presidente de

esta Suprema Corte dictó acuerdo el nueve de mayo de dos mil

dieciocho, en el que ordenó formar y registrar el expediente relativo

con el número de amparo directo 19/2018; asimismo, ordenó se

turnaran los autos al señor Ministro Eduardo Medina Mora I. y se

remitieran a la Segunda Sala a efecto de que se dictara el acuerdo de

radicación respectivo.

Por acuerdo de veinticinco de junio de dos mil dieciocho, el

Presidente de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al

conocimiento del asunto y, por tanto, ordenó devolver el expediente

relativo a su Ponencia para la elaboración del proyecto de resolución

respectivo11.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente juicio de amparo directo, en términos de lo dispuesto en los

artículos 107, fracción V, último párrafo, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos; 40 de la Ley de Amparo; y 21, fracción

III, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

en relación con el Punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013

de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata de un juicio

de amparo directo cuya atracción se determinó mediante sentencia de

dieciocho de abril de dos mil dieciocho, dictada por esta Segunda

Sala, aunado a que se estima innecesaria la intervención del Tribunal

11 Foja 81 del cuaderno del juicio de amparo directo 19/2018.

16


Pleno para su resolución.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. Estos aspectos no

serán materia de análisis por esta Segunda Sala, toda vez que el

Tribunal Colegiado de Circuito que previno en el conocimiento del

asunto determinó que el juicio de amparo se promovió

oportunamente y por parte legitimada para ello.

TERCERO. Certeza del acto reclamado. Es cierto el acto

reclamado a la Sala Regional de San Luis Potosí del Tribunal Federal

de Justicia Administrativa, consistente en la sentencia de treinta de

junio de dos mil diecisiete, en el juicio contencioso administrativo

**********, pues así lo reconoció dicha autoridad responsable al rendir

su informe con justificación, al que adjuntó las actuaciones originales

con pleno valor probatorio, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 129 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de

aplicación supletoria a la Ley de Amparo, en términos de su numeral

2.

CUARTO. Procedencia. El presente juicio resulta procedente

en términos del artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo que

establece que el juicio de amparo directo procede contra “sentencias

definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por

tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, ya sea

que la violación se cometa en ellos, o que cometida durante el

procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al

resultado del fallo”, sin que en el presente caso se advierta la

17


actualización de alguna causa de improcedencia.

QUINTO. Estudio de fondo. La litis en este asunto radica en

determinar si la Comisión Federal de Electricidad se encuentra sujeta

a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, dada su

transformación orgánica que la dotó del carácter de empresa

productiva del Estado.

Para dar respuesta a tal problemática, se procederá de la

siguiente manera: 1) Se abordarán las condiciones normativas de

acuerdo con las cuales procede la responsabilidad patrimonial del

Estado; y 2) a partir de tales premisas, se resolverá si la referida

Comisión se encuentra vinculada a dicha normativa, pese a su

“transformación en empresa productiva del Estado”.

1. Régimen de responsabilidad patrimonial del Estado

La responsabilidad patrimonial del Estado está prevista en el

último párrafo del artículo 109 constitucional, en los siguientes

términos:

“La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.

Los elementos normativos incorporados en dicho precepto y

que establecen las bases centrales del sistema constitucional de

responsabilidad patrimonial del Estado han sido desarrollados en

diversos precedentes por el Pleno y las Salas de este Alto Tribunal.

18


Por tal razón, se estima innecesario recapitular exhaustivamente

estos criterios, pues basta con hacer referencia a las cuestiones que

previamente hayan sido definidas y que nos permitan conocer los

objetivos y condiciones de aplicación del régimen de responsabilidad

patrimonial de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales.

Es decir, lo que se pretende es identificar ¿qué tipo de acto estatal queda comprendido o sujeto a postulados y principios previstos en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado? Ello permitirá determinar si dicha normativa resulta aplicable

a la Comisión Federal de Electricidad.

Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de

este Alto Tribunal sostuvo que:

- El Estado no se encontraba obligado a resarcir los daños que

pudiera ocasionar a los particulares con motivo de su actuación.

- En un segundo momento, se estableció su responsabilidad

indirecta, siendo los funcionarios específicos que hubiesen generado

el daño —y no el Estado— los directamente obligados a resarcirlos.

Así, el Estado únicamente estaba obligado de manera subsidiaria;

esto es, respondía únicamente cuando el funcionario hubiese sido

declarado directamente responsable e insolvente.

- Derivado del crecimiento de la intervención estatal en la vida

de los particulares y de la dificultad de exigirle se responsabilizara por

19


los daños que cometía, en dos mil dos, una reforma constitucional

modificó el sistema de responsabilidad patrimonial12.

- Dicha reforma pretendió dejar atrás el hasta entonces carácter

“civilista” y “subjetivo” de la responsabilidad patrimonial estatal, y dar

pie a una de carácter “objetiva y directa”.

En dicho precedente se concluyó que con motivo de esa

reforma constitucional, al establecerse una responsabilidad directa se

buscó dejar atrás el régimen “subsidiario” de manera tal que:

“[C]uando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor”13.

Asimismo, se precisó que al establecerse la responsabilidad

objetiva se buscó dejar atrás cualquier elemento de índole subjetivo

—como la negligencia, el dolo o la intencionalidad—, de tal manera

que lo relevante fuera el daño patrimonial que el particular no tuviera

el deber de soportar como consecuencia de:

“[U] na actividad irregular del Estado , entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”14.

12 Reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de junio de dos mil doce. Se precisa que en términos de esta modificación, la responsabilidad patrimonial del Estado por actividad administrativa irregular estuvo prevista en el artículo 113 constitucional y que fue en términos de la posterior reforma de veintisiete de mayo de dos mil quince, que se transfirió en idénticas consideraciones al último párrafo del artículo 109.13 Tesis jurisprudencial P./J. 42/2008, de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, tomo XXVII, junio de 2008, p. 722.14 Ídem.

20


También se precisó como tercer elemento derivado de la

reforma constitucional el concepto actividad administrativa irregular, entendida como “la actuación estatal desplegada sin

satisfacer la normatividad propia para la realización de ese acto”. Con

esta última condición, el Constituyente Permanente:

“Abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración”15.

A manera de síntesis, el calificativo “objetiva” hace referencia a

la exclusión de cualquier elemento relacionado con el dolo o la culpa16.

Por su parte, el concepto “directa” se refiere a que el Estado, como

entidad abstracta, es responsable de indemnizar a quien haya sufrido

un daño patrimonial, y no así los órganos simples (funcionarios)

encargados de individualizar o realizar cierta atribución normativa.

Respecto al concepto “actividad administrativa irregular”, ya se

dijo que la irregularidad se refiere al actuar desplegado sin atender las

condiciones normativas o parámetros establecidos. Ahora conviene

detenernos en las repercusiones del concepto “administrativo”.

15 Tesis jurisprudencial: P./J. 43/2008, de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, tomo XXVII, junio de 2008, p. 719.16 En este sentido, la Primera Sala ha precisado que el término “objetiva” que califica al régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, no puede equipararse o entenderse como la “responsabilidad objetiva civil”, sino la derivada de un actuar irregular del Estado. Véase la tesis aislada CLXXI/2014, de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Décima Época, libro 5, abril de 2014, tomo I, p. 820.

21


Conforme a los criterios de este Alto Tribunal, se ha considerado que

la voluntad del Poder Reformador de la Constitución fue circunscribir

este régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado a las

funciones materialmente administrativas, excluyendo así, por ejemplo,

a las jurisdiccionales. Sirve de sustento a lo anterior las tesis aisladas

de esta Sala de rubro y texto:

“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO COMPRENDE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE JURISDICCIONAL. El citado precepto establece que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa, y éstos tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que determinen las leyes. En ese sentido, la responsabilidad del Estado no comprende la función materialmente jurisdiccional ejercida por los titulares de los órganos encargados de impartir justicia desplegada al tramitar y resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, quienes al hacerlo deben actuar con independencia y autonomía de criterio, subordinando sus decisiones únicamente a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes aplicables, lo cual no se lograría si tuvieran que responder patrimonialmente frente a los propios enjuiciados. Lo anterior es así, porque fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución no incluir la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro de los actos susceptibles de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, sino exclusivamente a los actos de naturaleza materialmente administrativa ejecutados en forma irregular por los tribunales, o por sus respectivos órganos de administración, cuando pudieran ocasionar daños a los particulares. Además, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ordenamiento reglamentario del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su artículo 2 que entre los sujetos de esa Ley se encuentra el Poder Judicial Federal, ello significa que se trata de un ente público a quien puede atribuírsele responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, pero sólo por su actividad de naturaleza materialmente administrativa e irregular, de la cual deriven daños a los particulares, lo cual excluye toda posibilidad de exigírsela con motivo del trámite jurisdiccional de los asuntos sometidos a su potestad y por el dictado de sus sentencias, garantizándose así la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, conforme lo exige el párrafo tercero del artículo 17 constitucional”17.

17 Tesis Aislada 2ª XCIV/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; tomo XXXII, septiembre de 2010, p. 199.

22


“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL DAÑO RECLAMADO POR EL PARTICULAR DERIVADO DE LA PRIVACIÓN DE SU LIBERTAD ESTÁ FUERA DEL ÁMBITO DE AQUEL SISTEMA, AL RELACIONARSE CON FUNCIONES ESTATALES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La privación de la libertad no es un acto que competa a la autoridad administrativa, sino a la jurisdiccional, quien cuenta con las facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que incidan en la libertad de los indiciados, ya sea mediante la orden de aprehensión, el auto de formal prisión o por sentencia definitiva que los condene a la privación de su libertad por la comisión de delitos. En efecto, el artículo 195 del Código Federal de Procedimientos Penales señala que cuando estén reunidos los requisitos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el tribunal librará orden de aprehensión, reaprehensión o comparecencia, según el caso, contra el inculpado, a pedimento del Ministerio Público, la cual deberá contener una relación sucinta de los hechos que la motiven, sus fundamentos legales y la clasificación provisional que se haga de los hechos delictuosos. Por otra parte, el artículo 163 del ordenamiento referido faculta a la autoridad judicial a dictar el auto de formal prisión por el delito que realmente aparezca comprobado, siempre que tome en cuenta sólo los hechos materia de la consignación. Es decir, es al juzgador a quien compete, atendiendo a las actuaciones de la averiguación previa y a los hechos que de ellas se deriven, determinar la situación jurídica del inculpado. Finalmente, por lo que hace a la sentencia condenatoria que tenga como pena la privación de la libertad, el juzgador tiene la obligación de plasmar mediante una sólida argumentación las razones por las cuales se corrobora fehacientemente que en los hechos existió una conducta típica, antijurídica y culpable imputada al sentenciado; determinación jurisdiccional que sólo puede ser producto de un proceso donde la vigencia del derecho a la defensa adecuada permita refutar las pruebas aportadas por las partes. En esa tesitura, resulta inconcuso que el daño reclamado por el particular consistente en la privación de su libertad es una resolución estrictamente jurisdiccional y, por ende, la lesividad que en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto de formal prisión dictados dentro de la causa penal son determinaciones que se encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, al relacionarse con funciones materialmente jurisdiccionales”18.

Siguiendo los criterios transcritos, con independencia de que el

artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado pareciera establecer un criterio orgánico al señalar que son

sujetos de ésta los “entes públicos federales” y enunciar algunos de

18 Tesis 2ª CIX/2016, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Décima Época, libro 36, noviembre de 2016, tomo II, p. 1556.

23


ellos —como los Poderes Judicial, Ejecutivo o Legislativo, entre otros

—19, para determinar la procedencia de una reparación con motivo de

un daño ocasionado a un particular también es relevante identificar

una función materialmente administrativa cuyo ejercicio se realice de

manera irregular.

Esto es, debe entenderse que aunque inicialmente todos los

entes públicos federales se encuentran sujetos a la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, sólo serán procedentes las

solicitudes indemnizatorias que reclamen un daño causado como

consecuencia de una actividad que se considere materialmente

administrativa, y siempre que se sigan los demás requisitos y

procedimientos previstos en dicha ley.

1.1. Naturaleza jurídica de la Comisión Federal de Electricidad (empresa productiva del Estado)

Como se precisó en el apartado anterior, existen dos criterios

fundamentales para determinar si cierto órgano se encuentra o no

sujeto a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado:

19 “Artículo 2. Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones. La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia”.

24


primero, que se trate de un ente público federal y, segundo, que

realice funciones materialmente administrativas. Por tal razón, para

determinar si la Comisión Federal de Electricidad se encuentra

obligado a dicha norma, lo procedente es definir si se cumplen con

tales condiciones.

Para analizar la naturaleza de la Comisión Federal de

Electricidad, debe partirse de la reforma constitucional publicada en el

Diario Oficial de la Federación (DOF) el veinte de diciembre de dos

mil trece (“Decreto por el que se reforman y adicionan diversas

disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, en Materia de Energía”). Derivado de ese Decreto, se

reformaron y adicionaron diversos párrafos a los artículos 25, 27 y 28

constitucionales para quedar de la siguiente manera:

“Artículo 25. […] El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.[…]Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al

25


uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.[…]La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución”.

“Artículo 27. […] En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”.

“Artículo 28. […] No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía

26


nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.[…]El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.[…]El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley”.

En lo que interesa, los artículos 25 y 27 constitucionales

previeron la participación de las empresas productivas del Estado en

ciertas actividades estratégicas (específicamente en la extracción del

petróleo y demás hidrocarburos y en la transmisión y distribución de

energía eléctrica), y que el Gobierno Federal deberá mantener siempre su control y propiedad. Para precisar el alcance de estas

previsiones, conviene atender al proceso legislativo del que derivó la

reforma constitucional transcrita.

27


Aquélla derivó de tres iniciativas presentadas por distintas

fuerzas políticas y las Comisiones Legislativas de la Cámara de

origen (Senado) que las dictaminaron, precisaron que más allá de las

distintas particularidades de cada una de ellas, todas tenían como

objetivo central generar un nuevo diseño institucional para el sector energético20.

Para efectos del presente asunto se destaca que el Dictamen

de las comisiones legislativas señala dos pilares centrales de la

nueva industria energética mexicana: a) la participación de capitales

privados en diversas áreas industriales que habían sido reservadas al

Estado en la historia moderna del país, y b) la transformación de

ciertos órganos estatales existentes a modalidades orgánicas y

competenciales novedosas, tales como los Órganos Reguladores

Coordinados en Materia de Energía o las empresas productivas del

Estado (en el caso de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de

Electricidad).

En relación con el primer tema, aunque el dictamen se centra

principalmente en la industria de hidrocarburos, se estima que vale la

pena detenerse en las razones esgrimidas, pues contextualizan el

objetivo perseguido con la creación de las “empresas productivas del

Estado”. Las comisiones señalan que mientras el mercado

internacional de hidrocarburos se enfrenta a una “revolución

tecnológica” que ha ampliado los patrones globales de oferta de

hidrocarburos, nuestro país se encuentra al borde de convertirse en

20 Dictamen legislativo que se refiere a las iniciativas presentadas el 31 de julio de 2013, por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; de 14 de agosto de 2013 por el Titular del Poder Ejecutivo y de 20 siguiente, por senadores del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Consultable en la página:http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf

28

http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf


un “importador neto de energía”21. Que ante tal situación resulta

necesario fortalecer a Petróleos Mexicanos y colocarlo como un jugador central del sector energético nacional e internacional y,

que para ello es necesario que se le permita compartir los riesgos

inherentes a la exploración y extracción de hidrocarburos con

empresas privadas:

“De hecho, un análisis de los diversos mecanismos de explotación de hidrocarburos nos demuestra que no contamos con las mismas herramientas que los demás. Mientras que en México el Estado absorbe todo el riesgo al no volver a Petróleos Mexicanos una verdadera empresa y no permitir mecanismos de participación privada que no sean los contratos de servicios, el resto de los países transfiere ese riesgo y costos a las empresas, ya sean públicas o privadas, sin afectar en ningún momento su potestad sobre el recurso. Esos países lo hacen a través de los contratos de riesgo, llamados así por ser un mecanismo mediante el cual el dueño del recurso transfiere los riesgos de su explotación económica a un tercero, sin menoscabo de su propiedad”22.

Por su parte, las distintas transformaciones jurídicas de los

órganos estatales son justificadas genéricamente por las comisiones

bajo el argumento de constituirse en instrumentos jurídicos idóneos para la regulación y participación estatal en la nueva industria energética. En este sentido y en relación específica con las

empresas productivas del Estado, el Dictamen legislativo se limita a

señalar, por un lado, que con su creación se busca otorgar al sector

público “otra posibilidad” orgánica para realizar las áreas estratégicas

a su cargo23 y, por otro, a describir tanto los aspectos relativos al

proceso de transformación de entidades paraestatales a empresas

21 Ídem, p. 175.22 Ibídem, pp. 183 y 184.23 En este sentido se afirma que “La reforma constitucional que se dictamina incorpora el concepto de “empresas productivas del Estado” como otra posibilidad para que el sector público que tiene a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas de exploración y extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos en el subsuelo, pueda llevarlas a cabo”. p. 167.

29


productivas del Estado de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal

de Electricidad, como los principios que regirán su estructura orgánica

y competencial bajo esa nueva figura24.

Dicho régimen quedó plasmado en los artículos transitorios del

Decreto de reforma constitucional. No está de más señalar que

aunque prever contenidos materiales permanentes en disposiciones

que se pretenden “transitorias” se trata de una técnica legislativa no

idónea, pues podría generar incertidumbre jurídica a los particulares

al no estar directamente visible en el cuerpo de nuestro texto

constitucional, lo cierto es que conforme con la interpretación

doctrinaria y jurisprudencial, los artículos transitorios resultan

igualmente vinculantes.

El régimen transitorio de la reforma constitucional ordenó la

transformación de la Comisión Federal de Electricidad y Petróleos

Mexicanos en empresas productivas del Estado, de acuerdo con lo

que previeran las leyes y dentro de los dos años siguientes a la

publicación del Decreto (artículo tercero):

“Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este Decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 que se reforma por este Decreto. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que se reforma por virtud de este Decreto”.

24 Ibídem, pp. 168- 171.

30


Por otro lado, el artículo vigésimo transitorio establece el

régimen jurídico de las empresas productivas del Estado, en los

términos siguientes:

“Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que: I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental. II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional. IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes. V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate. Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de

31


Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados consejeros podrán ser considerados para formar parte del nuevo Consejo de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al procedimiento que establezca la ley”.

Del articulado transcrito conviene destacar que las empresas

productivas del Estado:

- Tienen un objetivo claramente definido en nuestro texto

constitucional: “la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental” (fracción I);

- Gozarán de autonomía presupuestal y sólo están sujetos al

balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta

de la Secretaría de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión, y

también de un régimen de remuneraciones distinto al previsto en el

artículo 127 constitucional (fracción II)25;25 “Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción

32


- Contarán con una organización, administración y estructura corporativa no sólo acordes con las mejores prácticas

internacionales, sino que también deberá garantizar su autonomía

técnica y de gestión, y que sus órganos de gobierno puedan definir su

arreglo institucional (fracción III);

- Sus directores serán nombrados y removidos libremente por el

Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo

de Administración (fracción IV); y

- Contarán con diversos regímenes especiales en materia de

adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas,

presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas, así

como todos las demás que “requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate” (fracción VI).

De lo hasta aquí dicho queda claro que la Comisión Federal de

Electricidad en su carácter de empresa productiva del Estado es una

anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente. III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente. IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie. VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo”.

33


empresa que pertenece al Gobierno Federal, pues por mandato

constitucional aquél mantendrá siempre el control y propiedad de ésta

(artículo 25, párrafo quinto). Asimismo, se advierte que con la

introducción de esa figura jurídica el Poder Reformador de la

Constitución pretendió establecer una nueva modalidad de entidades

públicas para cumplir con un objetivo claro y previsto en el texto

constitucional: “la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental”.

A juicio de esta Sala, este objetivo no sólo transforma la

mecánica de la intervención estatal en la vida económica e industrial

de la sociedad, sino que también resulta central para definir y

conceptualizar la naturaleza de las empresas productivas del Estado,

ya que las leyes que estructuren las atribuciones de la Comisión

Federal de Electricidad deben desarrollar los regímenes especiales

que le permitan lograr tal mandato y competir eficazmente en la

industria o actividad de que se trate.

A partir de lo expuesto, procede abordar el estudio de la Ley

que dota de estructura a la Comisión Federal de Electricidad.

En cumplimento a lo previsto en el artículo tercero transitorio del

Decreto constitucional antes transcrito, el Congreso de la Unión emitió

la Ley de la Comisión Federal de Electricidad26, que tiene por objeto

regular su organización, administración, funcionamiento, operación,

control, evaluación y rendición de cuentas, así como establecer su

régimen especial en materia de: I) empresas productivas subsidiarias

26 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de agosto de dos mil catorce.

34


y empresas filiales; II) remuneraciones; III) adquisiciones,

arrendamientos, servicios y obras; IV) bienes; V) responsabilidades, y

VI) presupuesto y deuda (artículo 1).

Sin necesidad de ser exhaustivos, del contenido de la ley se

desprenden como elementos centrales y relevantes que son

necesarios precisar para su entendimiento como empresa productiva

del Estado:

- La Comisión Federal de Electricidad es una empresa

productiva del Estado, de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad y patrimonio propios, y goza de

autonomía técnica, operativa y de gestión27.

- Tiene como finalidad desarrollar actividades empresariales,

económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto28, el

cual consiste en realizar, entre otras, las siguientes actividades: i) prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía

eléctrica por cuenta y orden del Estado; ii) generar, comercializar,

importar y exportar energía eléctrica y productos asociados (conforme 27 “Artículo 2. La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”.28 “Artículo 4. La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia”.

35


a la estricta separación legal que se establezca); iii) importar,

exportar, transportar, almacenar, comprar y vender combustibles; iv) investigar y desarrollar la tecnología requerida para las actividades

que realice en la industria eléctrica; v) comercializar los productos y

servicios tecnológicos resultantes de su investigación, y vi) las

necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto29.

- Contará con regímenes especiales en distintas materias,

tales como i) de empresas productivas subsidiarias y empresas

filiales; ii) de remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos,

servicios y obras; iv) bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto

y deuda, los cuales están desarrollados en la propia Ley.

- Se sujetará a su Ley, su Reglamento y las disposiciones que

deriven de los mismos. Las disposiciones previstas en otras leyes que

resulten aplicables por materia se aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en su Ley.29 “Artículo 5. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes: I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía; II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible; III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto; IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables; V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados; VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros; VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto”.La Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades a que se refiere este artículo en el país o en el extranjero”.

36


- El derecho mercantil y civil serán supletorios, y en caso de duda se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de sus fines y objeto de acuerdo con su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial y su régimen de gobierno corporativo, de tal manera que pueda competir con eficiencia en la industria energética30.

- Contará con la organización y estructura corporativa que

mejor convenga a su objeto31, y en los términos que determine su

Consejo de Administración, quien es su órgano supremo de

administración y el encargado de definir las políticas, lineamientos y

visión estratégica de la empresa32, así como de aprobar el Plan de

Negocios33 que someta a su consideración el Director General34. - Dicho Consejo estará integrado por diez consejeros: los

titulares de la secretarías de Energía (quien lo presidirá) y de 30 “Artículo 3. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”.31 “Artículo 10. La Comisión Federal de Electricidad contará con la organización y estructura corporativa que mejor convenga para la realización de su objeto, conforme lo determine su Consejo de Administración en términos de esta Ley”.32 “Artículo 12. El Consejo de Administración, órgano supremo de administración de la Comisión Federal de Electricidad, será responsable de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales”.33 “Artículo 12. […]: III. Aprobar, revisar y, en su caso, actualizar anualmente el Plan de Negocios de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, con base en una proyección a cinco años, y, conforme a éste, el programa operativo y financiero anual”.34 “Artículo 45. Corresponden al Director General la gestión, operación, funcionamiento y ejecución de los objetivos de la Comisión Federal de Electricidad, sujetándose a las estrategias, políticas y lineamientos aprobados por el Consejo de Administración. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: […] III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el Plan de Negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo”.

37


Hacienda y Crédito Público, tres del Gobierno Federal (designados

por el Ejecutivo Federal), cuatro independientes (designados por el

propio Ejecutivo, pero ratificados por el Senado de la República) y

uno designado por los trabajadores de la Comisión Federal de

Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias35. Por el ejercicio

de sus funciones como miembros del Consejo, los consejeros estarán

sujetos al régimen de responsabilidad previsto en la propia Ley de la

Comisión Federal de Electricidad y no al previsto en la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos ni a

cualquier otro aplicable a los servidores públicos federales36.

- Podrán contar con empresas productivas subsidiarias y empresas filiales37. Mientras que las primeras comparten la

naturaleza de empresa productiva del Estado y se sujetan al régimen

especial previsto en la Ley de la Comisión Federal de Electricidad 38,

las segundas tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme

al derecho privado del lugar de su constitución o creación (sea en

México o en el extranjero)39. La creación, fusión o escisión de

35 “Artículo 14. El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente: I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal; III. Cuatro Consejeros Independientes designados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos, y IV. Un consejero designado por los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias”.36 “Artículo 29. Los consejeros, con relación al ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo de Administración, serán responsables exclusivamente en términos de lo dispuesto en esta Ley, por lo que no estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o en cualquier otro ordenamiento o disposición aplicable en general a los servidores públicos de carácter federal”.37 “Artículo 57. La Comisión Federal de Electricidad podrá contar con empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, en términos de la presente Ley”.38 “Artículo 58. Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que deriven de la misma”.39 “Artículo 59. Son empresas filiales de la Comisión Federal de Electricidad aquellas en las que participe, directa o indirectamente, en más del cincuenta por ciento de su capital social, con independencia de que se constituyan conforme a la legislación mexicana o a la extranjera. Las empresas filiales no serán entidades paraestatales y tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación”.

38


empresas productivas subsidiarias y de las empresas filiales en que

participe de manera directa la Comisión Federal de Electricidad, serán

autorizadas por su Consejo de Administración, a propuesta de su

Director General40.

- Su vigilancia y auditoría se realizará por un Comité de

Auditoría, una Auditoría Externa y un Auditor Externo41. La Auditoría

Superior de la Federación podrá fiscalizar a la referida Comisión y a

sus empresas productivas subsidiarias, pero deberá tomar en cuenta

su naturaleza de empresa productiva del Estado, conforme al régimen

especial previsto en la Constitución Federal, la Ley de la Comisión

Federal de Electricidad y demás disposiciones aplicables42.

- Deberá entregar anualmente un dividendo estatal, mismo

que será determinado por el Congreso de la Unión (a propuesta de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público), con base en la situación

financiera de la empresa, sus planes y opciones de inversión y

40 “Artículo 60. La creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias, así como de empresas filiales en las que la Comisión Federal de Electricidad participe de manera directa, será autorizada por el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, a propuesta de su Director General, misma que deberá presentarse conforme a las normas que dicte el propio Consejo. En caso de que el Consejo de Administración apruebe la propuesta, con las modificaciones que estime pertinentes, se procederá conforme a lo siguiente: […]”.41 “Artículo 49. La vigilancia y auditoría de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales se realizará por: I. El Comité de Auditoría; II. La Auditoría Interna, y III. El Auditor Externo”.42 “Artículo 56. La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas. En el desarrollo de sus auditorías y en la formulación de sus observaciones y recomendaciones, la Auditoría Superior de la Federación deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 25, párrafo cuarto, de la Constitución, las disposiciones transitorias del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, los principios y normas establecidos en la presente Ley y en las disposiciones que de ella emanen, el marco legal de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, su naturaleza jurídica y la de sus actos y operaciones, así como los resultados de las revisiones que en el ejercicio de sus funciones realicen los órganos de auditoría y vigilancia en términos de esta Ley”.

39


financiamiento43. El remanente que no se entregue deberá ser

reinvertido, conforme lo decida su Consejo de Administración44.

- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas

productivas subsidiarias ejercerán sus presupuestos conforme con

su régimen especial y sin requerir autorización de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público45.

Por un lado, ciertos contenidos que hasta ahora se han descrito

llaman la atención porque no parecen propios de un ente público, sino

más bien a los “estatutos” de una empresa privada. Sin embargo,

tales previsiones son congruentes con que el Constituyente

estableciera que el objetivo de las empresas productivas del Estado

era la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la

Nación. Por otro lado, también llama la atención que aunque la

Comisión Federal de Electricidad es una empresa propiedad del

Gobierno Federal se previó como supletorio el derecho mercantil (y no el administrativo). Este “cambio de paradigma” (tal como lo

43 “Artículo 99. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes. II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior, determinará la propuesta de monto que la Comisión Federal de Electricidad, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal; III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, y IV. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.44 “Artículo 100. El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad”.45 “Artículo 104. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: […]”.

40


denomina la exposición de motivos de la Ley) tiene un objetivo claro y

puntual, si se atiende al propio proceso legislativo que le dio origen:

establecer una verdadera figura empresarial que le permitiera un actuar flexible y eficiente, en virtud de la “inminente apertura de la

industria energética”. Para mayor claridad, vale la pena citar la

exposición de motivos46:

“El mandato constitucional de transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en empresas productivas del Estado se explica no sólo en virtud de la inminente apertura de nuestro mercado energético, sino de reconocer que actualmente nuestras empresas estatales más importantes son administradas por el propio Estado y se encuentran sujetas a un excesivo sistema de control gubernamental que les impide gozar de la flexibilidad empresarial que requieren para operar eficientemente, sobre todo si las comparamos con empresas similares a nivel internacional. Por ello, se estima que una auténtica reforma a nuestras empresas estatales no sólo debe dirigirse a dotarlas de nuevas herramientas que mejoren sus operaciones cotidianas, sino que requiere un radical y nuevo entendimiento de las mismas, de modo que cuenten con una estructura empresarial autónoma, flexible y sustentada en las mejores prácticas de gobierno corporativo, que les facilite tomar decisiones, aumentar su capacidad productiva, optimizar la ejecución de sus proyectos y mejorar sus índices de productividad y rentabilidad. Todo ello permitirá consolidarlas como agentes centrales de las industrias de hidrocarburos y eléctrica.[…]La nueva figura parte del reconocimiento de que el marco jurídico que rige actualmente a nuestras empresas estatales es inadecuado para que el Estado realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así, debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado.[…]Es por ello que la transformación que se propone para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad es de gran calado, pues se plantea transformar en su totalidad el régimen jurídico al que están

46 Exposición de motivos de la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”, presentada por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, y disponible en la Gaceta del Senado de la República de treinta de abril de dos mil catorce (LXII/2SPO-130/47280) y en el sitio web:http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf.

41

http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf


sujetas, alejándolas, en lo máximo posible, del sector público, y acercándolas al sector privado.De esta manera, de aprobarse la presente iniciativa, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas Leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos ordenamientos, tales como la normatividad que emitan sus respectivos Consejos de Administración. En segundo término, y donde se introduce el verdadero cambio de paradigma, el derecho civil y mercantil serán supletorios. Es decir, no se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagunas sobre el funcionamiento de las empresas, como ahora ocurre. No será aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales ni su reglamento. No será supletoria la legislación sobre contrataciones públicas. Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se regirán, como cualquier empresa privada, por lo señalado en sus "estatutos sociales· (en este caso sus respectivas Leyes) y por las demás disposiciones del derecho mercantil y civil.Lo anterior significa que, a partir de su transformación, nuestras empresas estatales deberán operar bajo principios de derecho privado y no público; situación que, de igual forma, deberán tomar en cuenta los órganos fiscalizadores competentes y los distintos órganos jurisdiccionales, al ejercer sus respectivas atribuciones.[…]En síntesis, la transformación ordenada por la Carta Magna constituye un auténtico cambio de paradigma, pues pretende alinear la estructura de un organismo público a la de una empresa, dado que ambas comparten el mismo objetivo: generar valor económico. Es decir, la iniciativa propone diseñar empresas de exclusiva propiedad del Estado Mexicano que gocen de amplia autonomía en diversos ámbitos, como si fuesen empresas de carácter privado, y asignarles flexibilidad para celebrar los contratos que, desde una visión exclusivamente empresarial, requieran en su operación cotidiana para conseguir mejores condiciones de rentabilidad”.

La línea argumentativa plasmada en el trabajo legislativo

evidencia que era necesario introducir un nuevo modelo de empresa estatal alejada en la medida de lo posible de la regulación que rige a los entes públicos existentes

—administrativa—, para otorgarles una “flexibilidad y autonomía”

operativa similar a las empresas que se rigen por el derecho privado.

El que no sea posible acudir a principios propios de derecho

administrativo y a las categorías existentes de entes públicos se

justifica en virtud de que resultaría incompatible con: a) un diseño

42


organizacional y de operación basado en principios de gobierno

corporativo; b) la reducción de los controles estatales en la operación

cotidiana de la empresa, y c) la “reconceptualización” del papel del

Gobierno Federal como propietario con funciones claras y

delimitadas, y no como su “administrador principal”. Sólo de esta

manera se consideró que las empresas productivas del Estado

gozarían de una estructura que les permitiría ser económicamente

rentables para el Estado.

Es decir, con la creación de las empresas productivas del

Estado se pretendió establecer una técnica novedosa de organización

institucional con la que ahora cuenta el Gobierno Federal, para la

realización de ciertas y específicas atribuciones que

constitucionalmente se le encomiendan, tales como el servicio público

de transmisión y distribución de energía eléctrica o la exploración y

extracción de hidrocarburos.

Este organismo con estructura y principios empresariales

pretende ser flexible, y para ello es necesario “romper” con la

tradicional lógica de controles y jerarquía administrativa, así como

exceptuarse de las normas que tradicionalmente regulan los demás

entes de la Administración Pública Federal (sea centralizada y

paraestatal).

En efecto, como parte de su “régimen especial”, el legislador

pretendió diferenciar a la Comisión Federal de Electricidad (y

Petróleos Mexicanos) de los demás entes públicos, debido a que:

43


- Se regirán por sus leyes, reglamentos y supletoriamente por el

derecho civil y mercantil.

- Sus consejeros no están sujetos a la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

(artículo 29). Sin embargo, dicha Ley sí resulta vinculante al personal

de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas

subsidiarias, con la salvedad de que su aplicación corresponde a las

respectivas Unidades de Responsabilidades47.

- A sus adquisiciones, arrendamientos, contrataciones de obras

y de servicios y obras no les resulta aplicables ni la Ley de

Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas

(artículo 77, párrafo segundo)48.

- Aunque sus bienes inmuebles se benefician del régimen de

dominio público de la Federación previsto en la Ley General de

Bienes Nacionales, dicha normativa no resulta aplicable respecto a

los actos de disposición, gravamen, adquisición, arrendamiento,

enajenación y administración49.47 “Artículo 92. La aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al personal de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias corresponderá a sus unidades de responsabilidades, que serán competentes exclusivamente para: I. Recibir y dar atención a quejas y denuncias y realizar investigaciones con motivo de las mismas, y II. Tramitar los procedimientos de responsabilidad administrativa e imponer las sanciones respectivas, en términos de las leyes aplicables. Las unidades de responsabilidades no tendrán competencia alguna en materia de control interno y auditoría y se garantizará su independencia orgánica de la Auditoría Interna y de las áreas que en su caso se establezcan para coordinar el sistema de control interno”.48 “Artículo 77. […] A las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras de cualquier naturaleza que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias les serán aplicables las disposiciones que al efecto establece esta Ley y las demás que deriven de la misma. No les serán aplicables la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas”.49 “Artículo 90. Los bienes inmuebles de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetos al régimen de dominio público de la Federación conforme

44


- No les serán aplicables las disposiciones de austeridad

contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, sin

perjuicio de que el Consejo de Administración emita sus propios

programas en la materia50.

Asimismo y derivado de la reforma constitucional en materia

energética que ha sido materia de análisis, el legislador federal

reformó, entre otras la Ley Federal de las Entidades Paraestatales

(artículo 4, último párrafo) y la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria (artículo 5, último párrafo), para precisar

que no resultarían aplicables a las empresas productivas del Estado:

“Artículo 3. […] Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento”.

“Artículo 5. La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, comprende:

a las disposiciones que para tal figura jurídica establecen la Ley General de Bienes Nacionales y esta Ley”.“Artículo 91. El Consejo de Administración emitirá las políticas que regulen los actos de disposición y gravamen a que se refiere el artículo anterior, así como las relativas a la adquisición, arrendamiento, enajenación y administración de los bienes de la Comisión Federal de Electricidad, de sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales, considerando lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución y sin que sean aplicables al efecto las disposiciones relativas de la Ley General de Bienes Nacionales”.50 “Artículo 104. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: […] III. No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos, sin menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones que apruebe el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, que les permitan generar economías y mejorar su balance financiero”.

45


[…]Los ejecutores de gasto público que cuenten con autonomía presupuestaria deberán sujetarse a lo previsto en esta Ley y a las disposiciones específicas contenidas en las leyes de su creación, sujetándose al margen de autonomía establecido en el presente artículo. Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes”.

Ahora bien, dado que el artículo 25 constitucional señala en su

párrafo quinto que la propiedad y control le corresponden al Gobierno

Federal51, es indudable que las empresas productivas del Estado se

encuentran en el ámbito de la Administración Pública Federal. En este

sentido, vale la pena recordar que el artículo 90 constitucional

establece que:

“Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado”.

De dicho precepto queda claro que la Administración Pública

Federal será “centralizada y paraestatal”, de tal manera que los

distintos entes públicos que se agrupen dentro de aquélla deben ser

incorporados en alguna de esas categorías. Así, dado que ni la

51 “Artículo 25. […] El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar".

46


reforma constitucional en materia energética ni alguna otra posterior

han reconfigurado a la administración pública, debe entenderse que

dentro de la centralización y la paraestatalidad se comprenden todas

y cada una de las distintas modalidades de configuración orgánica

con las que cuenta la Administración para ejercer las funciones que

constitucionalmente se le encomiendan.

En este sentido, no pasa desapercibido que la reforma

constitucional en materia energética pretendió crear una nueva

categoría de entes públicos con un régimen especial de autonomía y

flexibilidad operativa, distinta a los hasta entonces existentes. Esto es

así, en primer lugar, porque del artículo 90 constitucional se advierte

que, por regla general, la Constitución Federal no define ni establece

las diversas características, funciones y controles que estructuran a

los distintos entes pertenecientes a la Administración Pública

Paraestatal, sino que dicha configuración, por el contrario, debe ser

desarrollada por el legislador ordinario —esto es, en una ley— de

acuerdo con las características que se requieran para el cumplimiento

de ciertas funciones en concreto.

En segundo lugar, porque en este caso en concreto —y a

diferencia de la regla general antes descrita— el Constituyente

Permanente no sólo estableció a la Constitución Federal como

“origen” o fuente de las empresas productivas del Estado

—específicamente la Comisión Federal de Electricidad y Petróleos

Mexicanos—, sino que es el propio régimen transitorio de una reforma

constitucional el que establece las características orgánicas generales

47


que las leyes deben desarrollar, a fin de garantizar su flexibilidad

operativa para estar en aptitud de dar cumplimiento a un mandato

igualmente constitucional.

Es a partir de estas consideraciones que esta Sala estima que

las empresas productivas del Estado constituyen una nueva categoría

de entidad de la Administración Pública Paraestatal, distinta a las

hasta entonces existentes, pues no sólo no está sujeta a las mismas

modalidades de control y coordinación, sino que también se diferencia

de aquéllas por su régimen especial basado en el derecho mercantil y

civil, y con una estructura que se dirige a la realización de objetivos

comerciales, para incrementar los ingresos de la Nación. Es decir, se

trata de una nueva categoría de empresas públicas pertenecientes a

la Administración Pública Federal que deben ser incluidas en las

tradicionales categorías de “centralizada” y “paraestatal” del artículo

90 constitucional, pero con un régimen distinto y ordenado

constitucionalmente.

Ahora bien, debe precisarse que el hecho de que esta nueva

entidad pretenda orientarse bajo principios de gobierno corporativo y

eficiencia y que el derecho común le sea supletorio, en modo alguno pretende excluirlas por completo de la órbita del derecho público. Por un lado, porque son normas de derecho público las que,

precisamente, constituyen el fundamento de su existencia en cuanto

empresa productiva del Estado propiedad del Gobierno Federal

(artículos 25, párrafo quinto, y 27, párrafo octavo constitucionales, en

relación con los artículos transitorios tercero y vigésimo del Decreto

antes citado, y 2 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad52). 52 “Artículo 2. La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará

48


Por otro, porque de manera expresa la Ley de la Comisión

Federal de Electricidad las sujeta a diversos ordenamientos jurídicos,

a fin de cumplir con otros valores y principios igualmente tutelados por

nuestra Constitución Federal, tales como las previsiones en materia

de transparencia e información pública gubernamental53,

anticorrupción54 y fiscalización55, por mencionar algunas.

De lo expuesto, se advierten las siguientes características de

las empresas productivas del Estado:

- Son entidades públicas, esto es, empresas de exclusiva

propiedad del Estado y con un origen y un mandato previsto en

normas de derecho público, tal como la Constitución Federal y su Ley.

de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”.53 “Artículo 114. En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad adoptará las medidas necesarias para el resguardo y protección de la información relacionada con las actividades empresariales, económicas e industriales que desarrollen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias para la consecución de sus objetos, y que signifique el poder obtener o mantener una ventaja competitiva o económica frente a terceros en la realización de tales actividades. Dicha información se considerará comercial reservada en términos de la citada ley”.“Artículo 115. En el cumplimiento de las obligaciones de difusión de información previstas en la presente Ley, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias procurarán que los informes o reportes se presenten de forma clara, sencilla, precisa, confiable y actualizada”.54 “Artículo 88. Las contrataciones que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetas a lo dispuesto en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, entre otros ordenamientos. Al efecto, la Secretaría de la Función Pública será autoridad competente”.55 “Artículo 56. La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas”.

49


- Aunque pertenecen a la Administración Pública Federal, se

trata de una nueva categoría de entidades paraestatales con un

novedoso modo de configuración orgánica para el cumplimiento de

funciones y actividades constitucionales específicas.

- Cuentan con un mandato constitucional claro: la creación de

valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido

de equidad y responsabilidad social y ambiental.

- Dicho mandato constitucional requiere diversos regímenes

especiales en distintas materias, a fin de garantizar su autonomía

técnica, operativa y de gestión.

- Su estructura y operación debe estar sustentada en prácticas

de gobierno corporativo y, por lo mismo, son ajenas a los controles

que tradicionalmente se han previsto para los organismos públicos

pertenecientes a la administración pública centralizada y paraestatal.

- El derecho civil y mercantil serán supletorios y, en caso de

duda, deberá favorecerse la interpretación que privilegie la mejor

realización de sus fines y objeto, conforme a su naturaleza de

empresa productiva del Estado con régimen especial.

De las conclusiones señaladas, se advierte que la

transformación de la Comisión Federal de Electricidad en empresa

productiva del Estado únicamente pretendió otorgarle un nuevo marco

jurídico con mayor flexibilidad operativa, que se acercara y le

permitiera competir con las empresas privadas, pero no excluirla

totalmente del régimen de derecho público.

50


En este sentido, esta Sala considera que al tratarse de una

entidad perteneciente a la Administración Pública Federal, la

Comisión Federal de Electricidad sí es un ente público para efectos

de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

2. Naturaleza de las funciones del acto que se reclama

Definido el primer requisito que define si a la Comisión Federal

de Electricidad le resulta aplicable la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, procede analizar ¿qué tipo de funciones realiza la Comisión Federal de Electricidad? En concreto, ¿La Comisión Federal de Electricidad realiza funciones que pueden calificarse como materialmente administrativas?

Esta Sala considera que la Comisión Federal de Electricidad no

realiza funciones materialmente administrativas sino mercantiles y,

por tal razón, no es posible exigirle una reparación por la vía de la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Derivado de la reforma constitucional en materia energética que

ha sido previamente mencionada, la transmisión y distribución de

energía eléctrica se encuentran previstas en los artículos 25, párrafo

quinto; 27, párrafo sexto; y 28, párrafo cuarto, en los siguientes

términos:

“Artículo 25. […] El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en

51


su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar”.

“Artículo 27. […] En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica”.

“Artículo 28. […] No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el

52


Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia”.

De los artículos transcritos se advierte, por un lado, que la

transmisión y distribución de energía eléctrica son áreas estratégicas y servicios públicos cuya prestación se reservó en exclusiva al Estado, sin que su intervención en las mismas se considere monopólica. En este sentido, nuestra Constitución es clara: en el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el

Estado pueda celebrar contratos con particulares y que éstos

participen en otras áreas de la industria —tal como la generación y

comercialización—.

Por otro lado, y a diferencia de lo que sucede con la explotación

y extracción de hidrocarburos, nuestro texto constitucional no reservó

la participación estatal en las materias en estudio a las empresas

productivas del Estado56, sino que su intervención puede realizarse

mediante éstas o cualquier otro tipo de entidad pública57. Es decir, que

56 En este sentido, el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional es claro en que cuando el Estado decida intervenir en la exploración y extracción de hidrocarburos deberá realizarlo mediante un contrato o asignación a una empresa productiva del Estado: “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”.57 Conviene destacar que la Ley de la Industria Eléctrica incluye en las definiciones de “transportista” y “distribuidor” (esto es, los sujetos que realizan las actividades de transmisión y/o distribución de energía eléctrica) tanto a las empresas productivas del Estado como a otro tipo de órganos públicos: “Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: […] XXI. Distribuidor: Los organismos o empresas productivas del Estado o sus empresas productivas

53


el Estado puede decidir cuál de esos tipos de órganos estatales se

encargarán de los servicios públicos de transmisión y distribución de

energía eléctrica.

En este sentido, el legislador ordinario estableció que la

Comisión Federal de Electricidad se encargará de tales actividades

por cuenta y orden del Estado, pues en el primer párrafo del artículo 5

de su Ley, se dispone como su objeto:

“Artículo 5. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes: I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía; II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible; III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto; IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables; V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados; VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros; VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y

subsidiarias, que presten el Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica; […] LIV. Transportista: Los organismos o empresas productivas del Estado, o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Transmisión de Energía Eléctrica”.

54


VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto”.

Aunque a primera vista podría considerarse que la transmisión y

distribución deberían calificarse como actividades “administrativas”,

dado que la Comisión Federal de Electricidad las realiza por cuenta y

orden del Estado, ello sería incorrecto dado que se pasaría por alto

que el Constituyente Permanente ordenó la creación de una nueva

figura o categoría de organismo público con un régimen comercial

—esto es, distinto y diferenciado de cualquier otro ente público—, y

que dicho régimen especial busca otorgarle flexibilidad para cumplir

un objetivo constitucional: la creación de valor económico para el

Estado mexicano.

En efecto, esta Sala considera que al existir un mandato

expreso y claro a nivel constitucional, éste debe ser el punto de

partida o la premisa central que oriente la categorización de las

diversas funciones que la Comisión Federal de Electricidad realice,

sea la prestación del servicio de transporte, distribución o suministro

de energía eléctrica. En este sentido, vale la pena, por un lado,

precisar que la única excepción a su actuar que puede considerarse como acto administrativo son todos los actos que la referida Comisión realice dentro de un procedimiento de contratación hasta el momento del fallo, pues una vez firmado el contrato, éste y todos los aspectos que deriven de aquél deberán considerarse mercantiles, tal como lo dispone el artículo 82 de la Ley de CFE:

55


“Artículo 82. Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente Capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa. Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable”.

Por otro lado, y en congruencia con lo interpretado, debe

recordarse que la Ley de la Comisión Federal de Electricidad ordena

que el derecho mercantil y civil serán supletorios al actuar de la propia

Comisión; que en caso de duda deberá preferirse la interpretación

que privilegie la realización de sus fines y objetos conforme con su

naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen

especial, así como su régimen de gobierno corporativo, de tal manera

que pueda competir eficientemente en la industria energética:

“Artículo 3. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios.Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”. “Artículo 4. La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia”.

56


A juicio de esta Sala, el artículo 4, primer párrafo, es claro: no

importa si las actividades son tradicionalmente consideradas como

“empresariales”, “económicas”, “industriales” o “comerciales”, todas

ellas están interrelacionadas y deben ser interpretadas en función de

su objeto y mandato constitucional, pues la Comisión Federal de

Electricidad las realiza con la misma finalidad: generar valor

económico y rentabilidad para el Estado mexicano como su

propietario.

Esta perspectiva mercantil de las actividades de transmisión y

distribución de energía eléctrica en modo alguno pasa por alto que

tradicionalmente las etiquetas de “servicio público” o “área

estratégica” podrían asociarse con el ámbito propio de regulación del

derecho administrativo. Sin embargo, conviene destacar que la propia

Ley de la Industria Eléctrica establece una previsión clara:

“Artículo 5. El Gobierno Federal, los Generadores, los Transportistas, los Distribuidores, los Comercializadores, los Usuarios Calificados Participantes del Mercado y el CENACE, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, ejecutarán los actos que resulten necesarios para mantener la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional. En lo no previsto por esta Ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil Federal”.

Así, esta Sala concluye que dado que no está regulado ni en la

Ley de la Comisión Federal de Electricidad ni en la de la Industria

Eléctrica la vía para exigir el pago indemnizatorio a dicha empresa

productiva, y en virtud de que los principios y objetivos

constitucionales que orientan el actuar de la propia Comisión,

57


conforme con su nueva naturaleza, dicha reclamación no debe

considerarse como una actividad administrativa sino mercantil, pues

es precisamente la normativa civil y mercantil la que resulta supletoria

para ser acorde con el mandato y las funciones que desde la

Constitución se le encomiendan a la Comisión Federal de

Electricidad. Consecuentemente, debe concluirse que no es aplicable

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, a pesar de

que la Comisión Federal de Electricidad sea un ente público.

3. Respuesta a los conceptos de violación

Analizada la naturaleza de los actos que se relacionan con el

origen del presente juicio de amparo, esta Sala está en posibilidad de

responder los motivos de disenso de los quejosos.

En el primer y segundo conceptos de violación, se aduce,

sustancialmente, que la Comisión Federal de Electricidad, pese a su

transformación orgánica, continúa siendo un ente público y, al tener

ese carácter, le es aplicable la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado.

A juicio de esta Segunda Sala resultan infundados los referidos

motivos de disenso ya que, como se ha expuesto en la presente

ejecutoria, el hecho de que la Comisión Federal de Electricidad

cuente con la naturaleza de ente público, no es suficiente para que se

esté sujeta a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado, pues aunado a ello, es menester que realice actos

materialmente administrativos, lo cual, como se ha razonado, no

acontece en la especie, pues los actos que se estiman como

58


“irregulares” y de los cuales derivó el daño por el cual se exige la

indemnización respectiva, tienen una naturaleza mercantil.

En esa inteligencia, pese a que le asista la razón a la parte

quejosa, en cuanto señala que la transformación de la Comisión

Federal de Electricidad no la privó de su carácter público, lo cierto es

que esa circunstancia no hace aplicable, en sí la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado; de ahí que resultan

infundados los planteamientos expuestos.

Por otra parte, en el tercer concepto de violación los quejosos

sostienen que las líneas de conducción de energía eléctrica que

propiciaron la descarga a la víctima directa, son líneas que

pertenecen al servicio público de distribución, por lo que si el artículo

2 de la Ley de la Industria Eléctrica es claro al señalar que en esa

área el Estado mantendrá su titularidad, no cabe duda que la Ley

Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es aplicable al

caso concreto, en razón de que el Estado, por conducto del ente

público denominado Comisión Federal de Electricidad, es el titular de

las líneas de distribución con las que se electrocutó la víctima por

estar instaladas de manera irregular.

Resulta infundado el motivo de disenso sintetizado, ya que,

como se ha expuesto, dado que no está regulado ni en la Ley de la

Comisión Federal de Electricidad ni en la de la Industria Eléctrica la

vía para exigir el pago indemnizatorio a dicha empresa productiva, y

en tanto los principios y objetivos constitucionales que orientan el

59


actuar de la Comisión Federal de Electricidad conforme con su nueva

naturaleza, dicha reclamación no debe considerarse como una

actividad administrativa sino mercantil, pues es precisamente la

norma civil y mercantil la que resulta supletoria para ser acorde con el

mandato y las funciones que desde la Constitución se le

encomiendan a la Comisión Federal de Electricidad; por tanto, debe

concluirse que no es aplicable la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, a pesar de que la propia Comisión sea un

ente público.

Adicionalmente, esta Segunda Sala estima oportuno dejar

asentado que, el considerar que la vía prevista en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado no resulta aplicable por no

encuadrar en los supuestos de procedencia, en modo alguno puede

ser interpretado como una exoneración a la Comisión Federal de

Electricidad, ni equiparse a una violación del derecho de acceso a la

justicia.

Ello, ya que esta Sala ha señalado que en el segundo párrafo

del artículo 17 constitucional, se establece una garantía a favor de los

gobernados que se concreta genéricamente en la posibilidad de ser

parte de un proceso y de promover la actividad jurisdiccional que, una

vez cumplidos los requisitos procesales, les permita obtener una

decisión sobre sus pretensiones. Sin embargo, tal salvaguarda no

debe pasar por alto que para el ejercicio de la acción deban

soslayarse los presupuestos o requisitos procesales que la legislación

prevea para la procedencia de la acción58. 58 Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 2a./J. 98/2014, de esta Sala, de rubro y texto: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el

60


En efecto, esta Sala considera que no se viola el acceso a la

justicia porque se estime que la vía administrativa no resulte

procedente en este caso en concreto. Esto es así, porque de ninguna

manera imposibilita a los quejosos para presentar su reclamo en la

vía que sea idónea y congruente con la naturaleza de su pretensión.

En este sentido, si la actividad que originó el daño del que se

duele es de naturaleza civil, conforme con las consideraciones que

han sido materia de esta resolución, esta Sala considera que lo

idóneo y lógico es que dicha disputa se dirima en la vía ordinaria civil,

conforme con los requisitos y disposiciones del Código Civil Federal.

Así, esta Sala advierte que nuestra legislación sustantiva civil a

nivel federal prevé en su artículo 1913 que el uso de mecanismos o

instrumentos para la conducción de energía eléctrica actualiza un

riesgo que permite exigir el pago indemnizatorio por responsabilidad

objetiva civil, por oposición a la responsabilidad objetiva y directa

prevista en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado:

“Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas

diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio ”, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Décima Época, libro 11, octubre de 2014, tomo I, p. 909.

61


análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima”.

Esta conclusión es acorde con la naturaleza de la función que la

Comisión Federal de Electricidad realiza, de acuerdo con su régimen

especial de empresa productiva del Estado y en términos del mandato

constitucional que reiteradamente ha sido señalado en esta

ejecutoria.

No pasa desapercibido que el precepto antes citado hace

referencia a “persona” y que la Comisión Federal de Electricidad es

una persona moral propiedad del Estado mexicano. Como quedó

precisado en el punto 1 de este considerando, el régimen especial de

responsabilidad patrimonial del Estado derivado de las reformas

constitucionales de catorce de junio de dos mil dos y veintisiete de

mayo de dos mil quince pretendió establecer un mecanismo de

responsabilidad estatal derivado de su actividad administrativa

irregular, de tal manera que el Estado y no sus funcionarios fueran los

directamente responsables por los daños que causen con motivo de

sus funciones, y que al determinar esa procedencia fuera irrelevante

el dolo o la culpa, sino el actuar en contra de una prevención

normativa establecida. No obstante ello, no es posible considerar que

derivado de tal régimen general de responsabilidad, el Estado no sea

responsable por el daño causado en términos civiles, cuando alguno

de sus órganos realice funciones comerciales.

Finalmente, en el cuarto concepto de violación, los quejosos

formulan diversos argumentos encaminados a acreditar los motivos

por los cuales, a su consideración, se actualiza la responsabilidad

patrimonial del Estado por parte de la Comisión Federal de

62


Electricidad; sin embargo, como quedó establecido, la litis en este

asunto se constriñó únicamente a determinar si la Comisión Federal

de Electricidad se encuentra sujeta a la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, dada su transformación

orgánica que la dotó del carácter de empresa productiva del Estado.

Por tal motivo, tales argumentos versan sobre una cuestión

ajena a la litis constitucional del presente juicio de amparo, razón por

la cual el referido concepto de violación debe declararse inoperante.

SEXTO. Decisión. Dado que los conceptos de violación han

resultado infundados e inoperantes, y al considerarse que no existe

deficiencia alguna de la queja que esta Segunda Sala deba suplir,

procede negar el amparo contra la sentencia reclamada.

Idénticas consideraciones sostuvo esta Segunda Sala al

resolver el amparo en revisión 1131/2017, en sesión de treinta de

mayo de dos mil dieciocho59.

Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Manuel Rodríguez Rodríguez, por propio derecho y en representación de su

59 Por mayoría de tres votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek (ponente) y Presidente Eduardo Medina Mora Icaza. Votaron en contra los señores Ministros José Fernando Franco González Salas y Margarita Beatriz Luna Ramos.

63


hija menor de edad **********, contra la autoridad y por el acto

reclamado, precisados en el resultando segundo de esta sentencia.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,

archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros

Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek y Presidente Eduardo

Medina Mora I. (ponente). Los señores Ministros José Fernando

Franco González Salas y Margarita Beatriz Luna Ramos emiten su

voto en contra.

Firman el Ministro Presidente y Ponente, con el Secretario de

Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE Y PONENTE

MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

SECRETARIO DE ACUERDOS

64


LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8º, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se pública esta versión pública en la cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

65

Documents

· Web viewdedujo que a los actos que emita la Comisión Federal de Electricidad, les son aplicables las legislaciones mercantil y civil, por lo que serán de esa naturaleza y que,