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Departamento Administrativo del Servicio Civil ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C. GESTIÓN PÚBLICA 1 Diagnóstico Sectorial -Sector Gestión Pública Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital
· Web viewRecientemente, el Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública (Fedesarrollo, 2017) señala que es necesario que el Estado colombiano, en cabeza del
ALCALDÍA MAYOR
Diagnóstico Sectorial
Enrique Peñalosa Londoño
Alcalde Mayor-Bogotá D.C
Nidia Rocío Vargas
Rosa Salcedo Camelo
Yolanda Castro Salcedo
Luis Fernando Montero Lancheros
Jefe de Oficina de Tecnologías de la Información y
Comunicaciones
José Agustín Hortúa Mora
Nohemí Elifelet Ojeda Salinas
Karol Nerieth León Prieto
Lista de tablas
Tabla de contenido
Lista de tablas 3 Lista de Figuras 3 Tabla de contenido 4
Introducción 5 1. Contexto 6 1.1. Problemática 1: La gestión del
talento humano de las organizaciones públicas se asocia a un asunto
exclusivamente administrativo y no al desarrollo de la ciudad y a
la legitimidad del accionar público. 14 1.2. Problemática 2:
Existencia de un marco fragmentado e inflexible para la gestión del
talento humano. 17 1.3. Problemática 3: La estructura
administrativa requerida por el Distrito para optimizar la
prestación de bienes y servicios a la ciudadanía no es consistente
con el crecimiento de las demandas de la ciudad 23 1.4.
Problemática 4: El abordaje de enfoques de derechos humano, género,
diferencial, territorial y ambiental aún es incipiente en la
gestión de talento humano 25 1.5. Inversión en Gestión del Talento
Humano en el Distrito Capital 30 Bibliografía 35
Introducción
El sector gestión pública tiene como misión “coordinar la gestión
de los organismos y entidades distritales y promover el desarrollo
institucional con calidad en el Distrito Capital y fortalecer la
función administrativa distrital y el servicio al
ciudadano”(Acuerdo 257 de 2006), para lo cual, uno de los grandes
retos consiste en mejorar la capacidad de gestión y la eficiencia
del Estado, de tal manera que pueda responder a las demandas de la
sociedad y adaptarse rápidamente a las tendencias mundiales que
promueven un desarrollo sostenible, el uso y apropiación de la
tecnología y de la innovación y el relacionamiento con la
ciudadanía que implica la participación efectiva y el ejercicio del
control social a la gestión pública para la toma de
decisiones.
En este sentido, es necesario tener presente que las organizaciones
públicas están compuestas por personas y que son ellas quienes
diseñan y ejecutan las políticas públicas para la construcción de
una mejor ciudad, y por tanto la modernización institucional, más
allá de meras reorganizaciones funcionales, debe posicionar la
gestión integral del talento humano como el eje transversal y
fundamental para afrontar los grandes retos que tiene Bogotá al ser
la ciudad más grande y diversa del país y permitir que la entidades
generen el valor público para que la prestación de bienes y
servicios se realice de manera efectiva.
Bajo estas premisas, en el marco del Plan de Desarrollo Bogotá
Mejor para Todos, desde 2016 se ha trabajado consistentemente en la
modernización institucional en sectores clave para el desarrollo de
la ciudad como: salud, movilidad, hábitat y seguridad; y
paralelamente se han generado acciones tendientes a fortalecer las
competencias del talento humano cuya labor permite la prestación de
bienes y servicios a la ciudadanía por parte del sector
público.
Sin embargo, pese a que Bogotá transita por buen camino sobre la
gestión de su talento humano, las mejoras en este tema no siempre
son inmediatas y requieren de acciones articuladas de largo plazo
para producir efectos deseados, por tanto, el análisis sobre las
problemáticas asociadas, que se presentan a continuación, lleva a
entender que el éxito de la acción pública en esta materia
dependerá en gran medida de la posibilidad de impactar de forma
sistémica e integral a las personas que prestan sus servicios a la
ciudad y que se logre promover la participación de la ciudadanía en
la definición del tipo o perfil de colaborador que necesita Bogotá
para acometer la labor de agenciar el desarrollo de la ciudad más
importante del país y para movilizarse en pro de una gestión
pública eficaz, transparente y un gobierno legítimo que se oriente
al ciudadano.
1. Contexto
En materia de diagnóstico es muy importante mencionar que para la
formulación de la Política Pública para la Gestión Integral del
Talento Humano, se realizó un documento titulado “Documento de
Diagnóstico e Identificación del Factores Estratégicos”, en donde
se hace un estudio profundo sobre todas las problemáticas que
aquejan el talento humano en el Distrito y que incluyó información
primaria que se recogió en un proceso de agenda pública en donde
participaron 481 personas de manera presencial en laboratorios de
cocreación y 649 ciudadanos de manera virtual a través de la
plataforma Bogotá Abierta, lo que permitió definir de manera
participativa los problemas y posibles soluciones para la gestión
del talento humano. Este estudio se encuentra disponible en el
siguiente vínculo:
https://www.serviciocivil.gov.co/portal/content/documentodiagnosticogith
.
A partir de dicho diagnóstico, se sintetiza en el presente
documento las principales problemáticas y desafíos para la gestión
del talento humano.
A manera de contexto, se debe mencionar que los retos para el
sector público del país en materia laboral son enormes, como lo
evidencia la investigación realizada por el Grupo
Multidisciplinario de Políticas Públicas (GMPP) de la Escuela de
Gobierno de la Universidad de los Andes, en donde se advierte que
la fuerza laboral actual del Estado colombiano, en muchas de sus
entidades, está envejecida, poco motivada y valorada negativamente
por los ciudadanos. Un diagnóstico que obliga a pensar en la
implementación de una política pública que facilite la gestión
estratégica del talento humano, con el fin de tener trabajadores
efectivos, calificados, orientados al servicio, motivados y
satisfechos. Sanabria, P. (2015).
Según dicho estudio, el sector público colombiano es hoy es visto
como uno de los grupos que más desconfianza genera entre la gente,
después de los congresistas y uno de los grandes desafíos consiste
en conformar una fuerza de trabajo que responda con calidad a las
necesidades del Estado y de la sociedad, sino que tiene el reto de
vincular a los mejores talentos, renovar su personal dado el
envejecimiento de sus empleados, retener a funcionarios de alto
desempeño y desarrollar estrategias que visibilicen y valoren de
forma positiva a los servidores y a las entidades.
Así mismo, de acuerdo con un estudio de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos –OCDE– (2014) referente a la
Gestión de Recursos Humanos en Colombia, el país ha progresado
sustancialmente en los últimos años en la institucionalización del
servicio público y en el establecimiento de los pilares básicos
sobre los cuales puedan basarse las reformas adicionales,
mostrándose una clara voluntad política de contar con un sistema
basado en el mérito en el servicio público de Colombia, buscando
establecer en él una cultura de integridad y rendimiento a efectos
de reducir la burocracia. Pero requiere, implementar reformas
adicionales con el fin de potenciar la flexibilidad, la rendición
de cuentas y la profesionalidad y formación en el servicio
público.
A manera de recomendaciones, la OCDE señala que todo crecimiento
futuro de la plantilla de personal del gobierno debe ser planeado y
monitoreado de cerca, para garantizar que se controle el coste y
que el crecimiento del empleo público aporte mayor profesionalidad
y mejores resultados. Es necesario entonces mejorar la
disponibilidad de información sobre cifras de plantillas de
personal asociándola con los costos de producción de bienes y
servicios públicos en relación con el PIB, actualmente no
disponible.
Recientemente, el Informe Final de la Comisión del Gasto y la
Inversión Pública (Fedesarrollo, 2017) señala que es necesario que
el Estado colombiano, en cabeza del Gobierno Nacional, tome medidas
que permitan mejorar la gestión del talento humano vinculado a la
administración pública, propendiendo por la eficiencia y eficacia
en la provisión de los bienes y servicios públicos, pero
garantizando la solidez de las finanzas públicas en el mediano
plazo.
En el análisis del empleo público en Colombia, la Comisión
identifica las siguientes limitaciones:
· Serias dificultades para medir el tamaño y las características
del empleo público y su costo, asociados a las limitaciones de la
información disponible, tanto en términos de la cantidad de
personas realmente vinculadas al sector público a través de
diversas modalidades como la contratación por prestación de
servicios y contratación directa, como en la fuente de su
financiamiento, que comúnmente se asocia a rubros de inversión o
transferencias para eludir las restricciones de gasto establecidas
en la Ley 617 de 2000.
· Debilidades institucionales y funcionales de los distintos
sistemas de la carrera administrativa pública, generadas tanto en
virtud de la débil aplicación del principio de mérito que permite
que un gran número de empleos sigan provistos mediante mecanismos
transitorios como el encargo y los nombramientos provisionales,
principalmente por el costo de los procesos de selección y por la
ausencia de incentivos para los/las empleados/as de carrera por la
falta de concursos de ascenso.
· Problemas asociados con la gestión del recurso humano y la
rigidez legal de las relaciones laborales en el sector público, en
especial en lo relacionado con decisiones de retiro de
servidores/as por parte del empleador.
Conscientes de estas problemáticas, el Plan de Desarrollo Distrital
– PDD actual Bogotá Mejor para todos en su apartado 4.7.2
Modernización Institucional, plantea dos elementos cruciales para
la administración distrital en cuanto a la gestión del talento
humano, el primer elemento está relacionado con la estructura de la
administración pública distrital y el segundo con la construcción,
dotación y mejoramiento de la infraestructura física de las
entidades distritales (Alcaldía Mayor de Bogotá y Secretaría
Distrital de Planeación, 2016, pág. 479).
De igual forma, en dicho plan de desarrollo, se determinaron
acciones específicas relacionadas con la gestión del talento
humano, que se traducen en metas ya sea de resultado o de producto,
como por ejemplo las siguientes:
1. Incrementar en 4 puntos el índice de Desarrollo del Servicio
Civil Distrital.
2. Incrementar en por lo menos el 10% de las personas con
discapacidad vinculadas laboralmente como servidores
públicos.
3. Alcanzar 57.000 Beneficiarios Con Programas, Estrategias y/o
Actividades Específicas de Bienestar y/o Estímulos.
4. Beneficiar 23.000 Funcionarios de las Entidades del Distrito con
Programas de capacitación y Formación de acuerdo con la Competencia
Del DASCD. (SDP, 2018).
En cumplimiento de lo contemplado en el PDD, en el último período
de gobierno (2016-2019) la estructura de la Administración Pública
Distrital varió significativamente, destacándose la creación de dos
nuevos sectores administrativos: “Seguridad, Convivencia y
Justicia” y “Gestión Jurídica”, junto con sus dos respetivas
Secretarías; la creación de la Empresa Metro y el Instituto de
Protección y Bienestar Animal y la reorganización del sector
salud.
Así mismo, en aras de fortalecer el talento humano en el Distrito,
se trabajó arduamente en la formulación e implementación de la
Política Pública para la Gestión Integral del Talento Humano –
PPGITH del MIPG en el Distrito Capital, como una oportunidad para
posicionar en la agenda pública distrital la gestión de talento
humano como factor estratégico para generar valor público,
contribuir al desarrollo de la ciudad y mejorar los niveles de
confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado.
En el marco del plan de acción de la política, es importante
señalar que dado que “como cualquier modelo, el ciclo de la
política es una abstracción de la realidad, y hay que entenderlo
como tal, no es que la política pública se comporte siempre en
fases separadas y que tenga ese orden estricto de fases
secuenciales. La realidad puede ser más compleja y muchas veces las
fases no siguen el orden planteado o se sobreponen” (Molina, 2002,
tomado de: Introducción a las políticas públicas: conceptos y
herramientas desde la relación entre Estado y ciudadanía elaborado
por el Instituto de Estudios del Ministerio Público), por tanto,
paralelamente a la formulación el DASCD desde 2016, ha venido
implementando acciones de política contempladas dentro del plan de
acción de esta, frente a las que se destacan:
1. Sistema de Información del Empleo y la Administración Pública –
SIDEAP: es una herramienta tecnológica que permite a las entidades
distritales dar cumplimiento a los requerimientos normativos de
captura y análisis de información de desarrollo institucional y
empleo público, publicación de información y control social
totalmente en línea, que sirve adicionalmente para la gestión del
Talento Humano, el registro y seguimiento de las variables del
empleo público, haciendo más transparente el empleo público y
acercando más a la ciudadanía. Esta herramienta cuenta con la
facilidad de ser un desarrollo propio, por lo cual se puede
parametrizar o ajustar a las necesidades futuras de información.
Hoy tenemos la versión 2.0 del sistema, con lo que hemos logrado la
articulación y puesta en funcionamiento de los siguientes
módulos:
· Desarrollo Organizacional: Permite visualizar los actos
administrativos de las entidades asociados a su estructura, planta,
manual de funciones, escala salarial, así como los conceptos
emitidos por el DASCD asociados a estas temáticas.
· Hojas de Vida: Se hicieron ajustes en hoja de vida de acuerdo con
los parámetros definidos inicialmente por el DAFP, así mismo, se
agrega la obligatoriedad de subir todos los soportes el paso de
imprimir de hoja de vida, la opción de seleccionar la entidad
receptora y se implementó la opción de adjuntar certificado de
discapacidad acorde con la normatividad vigente.
· Bienes y Rentas: Se hicieron ajustes en hoja de vida de acuerdo
con los parámetros definidos inicialmente por el DAFP.
· Vinculaciones: Se realizaron ajustes al modelo de base de datos
para separar la línea de tiempo de una vinculación en dos líneas
(Línea del Tiempo TITULAR y línea del Tiempo DESEMPEÑA). Esto con
el fin de disminuir la complejidad al momento de controlar los
periodos de las vinculaciones y demás novedades administrativas.
Esta funcionalidad se diseñó para que sea alimentada
permanentemente y se mantenga el control de las vinculaciones en
tiempo real, por parte de las áreas de talento humano.
· Situaciones Administrativas: Se realizaron mejoras en las
funcionalidades actuales de “periodo de prueba en ascenso” y
“comisión”, las cuales evitan errores de líneas de tiempo.
· Contratos: En este módulo las áreas de contratación de las
entidades distritales hacen el cargue de la información sobre los
contratos de prestación de servicios suscritos por la entidad, así
como sus novedades. Es de aclarar que en el módulo de contratación
se diseñó un cargue de información aprovechando la información
reportada por las entidades a la Contraloría Distrital, por medio
del SIVICOF el cual se realiza mensualmente en los primeros 7 días
hábiles de cada mes, reduciendo carga laboral a las unidades de
contratación.
· Reportes: Hoy el sistema permite a los diferentes usuarios
institucionales de acuerdo con su perfil, consultar los siguientes
reportes: Empleo Público y Contratos; Ley de Cuotas; Plan Anual de
Vacantes; Datos de Contrato; Personas con Discapacidad y Estado
Actual de Usuario.
· Directorio de servidores y Contratistas distritales: en el cual
se presenta la información pública de las personas que prestan sus
servicios al Distrito y que se encuentran debidamente registrados
en SIDEAP, y que se puede consultar a través del Link:
https://sideap.serviciocivil.gov.co/sideap/faces/directorioServidores.xhtml
.
· Trabajadores Oficiales: Se realizó despliegue en el ambiente de
producción con los módulos de trabajadores oficiales migrados a la
versión 2.0 con la funcionalidad de controlar el histórico de las
vinculaciones, plantas y escalas asociadas.
· Matriz de Madurez del Sistema de Seguridad y Salud en el Trabajo:
Se realizó el desarrollo de los módulos accidente laboral y
enfermedad laboral, para el diligenciamiento de la matriz de
madurez del SSST.
· PIC en línea: Herramienta informática mediante la cual se orienta
metodológicamente a las entidades Distritales en la elaboración el
Plan Institucional de Capacitación teniendo como resultado para las
entidades el Documento del PIC, el medio de seguimiento a su
ejecución a través del sistema, a la vez que al DASCD le permite
obtener la información consolidada de la capacitación en el
Distrito y con ello definir los lineamientos y directrices en esta
materia para el Distrito Capital.
1. Tablero de Control del Empleo Público y la Contratación de
Prestación de Servicios Profesionales y de Apoyo a la Gestión: Es
una herramienta publicada en la página web del DASCD, que permite
consultar a cualquier ciudadano las cifras clave sobre el talento
humano vinculado a la administración distrital, disponible en el
siguiente link:
https://www.serviciocivil.gov.co/portal/content/cifrasestadisticas-0
1. Modelo de Bienestar Distrital para la Felicidad Laboral:
soportado en las teorías de psicología positiva, mediante el cual
las Entidades Distritales pueden armonizar sus planes de acción en
los cuatro componentes del modelo de bienestar, con un propósito
definido.
1. Plataforma de Aprendizaje Organizacional – PAO: se contribuye a
centralizar información normativa relevante para la planificación,
en materia de estructura, planta y manuales de funciones, de las
entidades distritales, ya que a través de ella se puede acceder a
los Conceptos jurídicos emitidos por el DASCD y los actos
administrativos de cada entidad u organismo distrital, históricos y
vigentes, acerca de estructura organizacional, planta de personal,
manual específico de funciones y competencias laborales y escala
salarial.
1. Oferta Virtual de Capacitación: En PAO también se aloja la
oferta virtual de capacitación del DASCD, la cual actualmente
cuenta con cursos virtuales en:
Figura 1 Oferta Virtual de Capacitación del DASCD
Fuente: Elaboración propia, DASCD.
1. Red de Especialistas del conocimiento – REC: es una estrategia
alternativa de capacitación que permite capturar y transmitir el
conocimiento de colaboradores vinculados al Distrito, que poseen
habilidades activas pero no han sido difundidas. Con metodología
microlearning, hoy se cuenta con un referente implementado en el
DASCD de 15 micro cursos virtuales donde los formadores son los
mismos colaboradores vinculados al Distrito.
1. Instrumento de evaluación y desempeño para provisionales y
temporales: complementario con el Sistema de Evaluación del
Desempeño para los empleados de carrera administrativa del
Distrito, se diseñaron dos instrumentos de evaluación para
empleados provisionales y temporales.
1. Fortalecimiento del proceso de selección de Gerentes Públicos: A
partir de la implementación de una herramienta informática, se ha
logrado efectuar la medición de las competencias comportamentales,
personalidad y valores (SEVCOM) a más de 170 candidatos a gerentes
públicos.
1. Estandarización del instrumento de medición del clima laboral
para el Distrito: Mediante el cual se logró unificar la metodología
de medición del medio ambiente físico y el actuar humano en el que
se desarrolla el trabajo y ofrecer de forma gratuita a todas las
entidades y organismos distritales este instrumento, que permite
contar con una línea base de medición del clima laboral en el
Distrito.
1. Índice de Desarrollo del Servicio Civil Distrital: En Bogotá de
ha aplicado, con base en la metodología diseñada por el Banco
Interamericano de Desarrollo –BID, una medición cuyo objetivo es
evidenciar cuáles han sido las mejoras en el funcionamiento de la
gestión integral del talento humano a nivel distrital y cuáles
dificultades o principales retos persisten.
1. Acompañamiento y asesoría para la creación y reestructuración de
entidades como se resume en la siguiente infografía, con corte a
noviembre 30 de 2019:
Figura 2 Infografía Modernización Institucional
Fuente: Elaboración propia, DASCD.
1. Fomento del mérito: se ha posicionado el mérito como una
prioridad en la agenda pública distrital, como la primordial vía de
acceso para ingresar al servicio público.
1. Formulación y divulgación de guías técnicas como: Administración
de personal en el Distrito Capital, Elaboración o Modificación del
Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales,
Elaboración del Estudio Técnico para Rediseños Organizacionales y
Guía para la Tipificación de Estructuras Organizacionales.
De otra parte, en el marco de referencia establecido por la
Política de Gestión Estratégica de Talento Humano –PGETH- promovida
por el Gobierno Nacional a través del Modelo Integrado de
Planeación y Gestión –MIPG- se parte de considerar que el talento
humano es el activo más importante con el que cuentan las entidades
públicas y por lo tanto, constituye el gran factor crítico de éxito
para el cumplimiento de las metas institucionales, señalando que la
gestión de este talento, conduce a los siguientes resultados:
servidores públicos con un mayor nivel de bienestar, desarrollo y
compromiso; mayor productividad del Estado; incremento en los
niveles de confianza del ciudadano en el Estado e Incremento en los
índices de satisfacción de los Grupos de Interés con los servicios
prestados por el Estado.
En tal sentido, el DASCD ha construido un lineamiento que
constituye un referente para que las entidades y organismos
distritales le apuesten al fortalecimiento de su gestión
institucional, mediante el cumplimiento de estándares mínimos tanto
normativos como técnicos y, al tiempo, avancen en la consolidación
de un nivel de desarrollo organizacional que apalanca la innovación
y las buenas prácticas al interior de sus entidades. Por
consiguiente, exige el despliegue de acciones estratégicas
encaminadas a enaltecer y reconocer la labor de quienes lo hacen
posible, esto es, las personas vinculadas con la Administración
Pública Distrital.
Todas estas acciones nos permiten afirmar que Bogotá transita en la
dirección correcta en materia de gestión de talento humano, no
obstante, las mejoras en este tema no siempre son inmediatas y
requieren de acciones articuladas de largo plazo para producir
efectos deseados, por tanto, el análisis sobre las problemáticas
asociadas, que se presentan a continuación, lleva a entender que el
éxito dependerá de la continuidad de las políticas y lineamientos
para impactar de forma sistémica e integral a las personas que
prestan sus servicios a la ciudad y que se logre promover la
participación de la ciudadanía en la definición del tipo o perfil
de colaborador que necesita Bogotá para brindar bienes y servicios
de calidad a los habitantes de la ciudad, con eficiencia y
eficacia.
0. Problemática 1: La gestión del talento humano de las
organizaciones públicas se asocia a un asunto exclusivamente
administrativo y no al desarrollo de la ciudad y a la legitimidad
del accionar público.
La gestión del talento humano en la ciudad ha sido circunscrita a
la esfera del accionar administrativo de las entidades y organismos
distritales asociándola a un proceso de administración y control de
los recursos institucionales, entre éstos el humano, y
desconociendo la importancia del rol de los servidores o
contratistas del Distrito Capital en la satisfacción de las
necesidades y expectativas de la ciudadanía en perspectiva de sus
derechos humanos y en pro del interés general.
Pese a que esta visión está tratando de modificarse y que incluso
en el marco del Modelo Integrado de Planeación y Gestión – MIPG, el
talento humano se erige como el corazón de la gestión pública, en
la práctica aún es incipiente su materialización y se continúa
viendo como un asunto operativo, sin dimensionar que en este asunto
se invierten cerca de 4.1 billones en costos asociados a la gestión
del talento humano.
Causas:
1. La gestión de personal a las organizaciones públicas ha estado
asociada a la gestión administrativa de recursos y no a un asunto
estratégico que incide directamente en la capacidad de las
entidades para la producción de bienes y servicios públicos; razón
por la cual, las actividades de las unidades de personal se
restringen al desarrollo de prácticas operativas en su mayoría
asociadas a la gestión de la nómina y situaciones administrativas
y, no, a la gestión de una fuerza laboral que garantiza el
cumplimiento del objeto misional de la entidad.
2. Falta la planeación estratégica de la fuerza laboral pública. La
ausencia de una visión estratégica sobre el papel del talento
humano en el cumplimiento de las metas organizacionales, asociada a
la ausencia de información sobre las características del personal
(perfiles, disponibilidad, competitividad) impide planear a largo
plazo los requerimientos de personal de la entidad y las diversas
estrategias de vinculación y retención.
3. El examen de las plataformas estratégicas de entidades y
organismos distritales vigente es 2018, permite establecer que sólo
una tercera parte de las mismas, vincula el logro de sus objetivos
institucionales con su talento humano, aludiendo a atributos como:
calificado, competente, idóneo, comprometido y experto como los
elementos a destacar y, en menor proporción, a cualidades asociadas
a la innovación, creatividad, confiabilidad y adaptabilidad, como
elementos que contribuyen a la generación de soluciones oportunas y
efectivas, para el bienestar de todos los ciudadanos (DASCD, 2018).
Es decir, las entidades mismas dentro de sus procesos de planeación
estratégica no contemplan el talento humano como el factor
fundamental para el logro de su misión institucional.
4. Déficit de competencias de los servidores para gestionar la
complejidad, la diversidad, el conflicto y el cambio social.
Entender que los servidores públicos cumplen un doble rol en
función de su papel como trabajador y como agente del cambio
social, exige el desarrollo de un modelo de competencias que
promueva la adopción de comportamientos éticos y el desarrollo de
conductas que promueven el respeto por la diversidad y la
diferencia social; que contribuya tanto a la comprensión de las
complejidades sociales como a la superación de problemas que
impactan la calidad de vida de la población y, que se constituyan
en agentes del cambio social, bajo un enfoque de responsabilidad
social por la labor desarrollada y no únicamente desde la visión
burocrática del cumplimiento de la labor encomendada.
5. Entidades con baja apropiación en el rol de inducción y
reinducción al igual de fortalecimiento de capacidades y generación
de información basados en la memoria histórica de la entidad
(servidores que salen de la entidad por algún motivo) y la
innovación de nuevas prácticas en el desarrollo del deber ser del
funcionario y la entidad.
Consecuencias:
1. Disminución de la reputación gubernamental derivados de una
imagen social desfavorable sobre la gestión de las entidades y el
talento humano vinculado a las mismas. Frente a este punto, es
importante considerar que la Encuesta de Percepción Ciudadana de
“Bogotá Cómo Vamos” para el año 2018, (realizada entre el 13 de
septiembre y el 13 de octubre de 2018, con una población encuestada
de 1.500 ponderada por estrato socioeconómico, genero, sector
poblacional, rango de edad y ocupación) muestra que el 40% percibe
que el nivel de corrupción en Bogotá ha aumentado en el último año,
sin embargo bajo 11 puntos porcentuales con respecto a 2017, lo que
demuestra una favorabilidad en la gestión, el 16% de los ciudadanos
tiene una percepción buena de la gestión del Alcalde Mayor de
Bogotá aumentando el 4% con respecto a la medición anterior y; el
24% de los encuestados tienen una imagen favorable del Concejo de
Bogotá, aumentando 4 puntos con respecto al año anterior.
Figura 3. Encuesta de Percepción Ciudadana de “Bogotá Cómo
Vamos”
Nivel de corrupción
Fuente: Encuesta de Percepción Ciudadana de “Bogotá Cómo
Vamos”-2.018
Así mismo, los resultados arrojados por la Encuesta de Cultura
Política del DANE (2017) en la que se muestra entre otros, que en
Bogotá, el 47.1% de los encuestados consideran que el servicio que
prestan las entidades públicas es regular y el 11% creen que es
malo y, que se complementan con los datos de la 7ª Encuesta de
Cultura Ciudadana para Bogotá de la Cámara de Comercio de Bogotá
(CCB) y Corpovisionarios (2018) que muestran que el 86% de las
personas consideran que más de la mitad de los/las funcionarios/as
públicos/as son corruptos/as y, la confianza en las instituciones
públicas ha descendido en 1.16 puntos porcentuales en los últimos
diez años en la ciudad, pasando de 3.76 en el 2008 a 2.6 en el 2018
y, que avizoran importantes retos por hacer transparente la gestión
pública distrital y por promover el reconocimiento de la labor
desempeñada por quienes prestan sus servicios en las organizaciones
distritales.
Figura 4 Séptima (7ª) Encuesta de Cultura Ciudadana para Bogotá de
la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) y Corpovisionarios -
2018.
Probidad funcionarios públicos
Confianza en las Instituciones
Fuente: 7ª Encuesta de Cultura Ciudadana para Bogotá de la Cámara
de Comercio de Bogotá (CCB) y Corpovisionarios - 2018.
1. Debilidades estructurales para la rendición de cuentas y el
control social ejercido sobre la gestión de las entidades públicas
asociadas a su talento humano.
0. Problemática 2: Existencia de un marco fragmentado e inflexible
para la gestión del talento humano.
La gestión del talento humano en el sector público distrital
corresponde a una actuación minuciosamente reglada, lo que, si bien
asegura la preeminencia del Estado Social de Derecho, en términos
prácticos, impone restricciones a las autoridades públicas para
garantizar que su fuerza laboral guarde coherencia con la
estrategia o misionalidad organizacional.
Causas:
1. Reglamentación excesiva de los procesos, procedimientos y
prácticas de la gestión de personal.
2. La Ley 617 de 2000 y demás normas de disciplina fiscal, limitan
el crecimiento de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, pese a la creciente descentralización de asuntos
públicos y la radicación de competencias en autoridades locales,
así como a las dinámicas de crecimiento poblacional y al incremento
de demandas ciudadanas por la provisión de bienes y servicios
públicos.
Esto genera restricciones para que las entidades adecuen su
capacidad institucional y su fuerza laboral a los requerimientos o
a sus estrategias organizacionales y que en algunos casos, acudan a
la vinculación de personal a través de contratos de prestación de
servicios, aun tratándose de actividades recurrentes.
3. Ley 100 de 1993 establece restricciones del orden presupuestal
asociadas a la autofinanciación del sistema que impone límites para
el crecimiento de los gastos de funcionamiento de estas entidades
dado que se deben financiar con los recursos generados con la venta
de servicios. En Bogotá, D.C., delimita el ejercicio de funciones
públicas correspondiente a los empleados del Sector Administrativo
de la Salud, en especial, a los empleados de las cuatro (4)
Subredes Integradas de Salud.
Consecuencias:
1. Se crean relaciones laborales diferenciales que afectan las
condiciones de prestación de servicios de las entidades y
organismos distritales y, derivan en condiciones y garantías de
trabajo que pueden llegar a ser inequitativas.
Según cifras del DASCD, en Bogotá para septiembre 30 de 2019, el
conjunto de organizaciones públicas distritales, contaban con un
talento humano compuesto por 18.943 empleados públicos vinculados
en empleos permanentes; 1.271 en empleos temporales; 3.879
trabajadores oficiales; 458 servidores de las unidades de apoyo
normativo del Concejo Distrital de Bogotá, 632 docentes de la
Universidad Distrital, 33.096 docentes de la Secretaría de
Educación Distrital (este dato tiene fecha de corte de junio de
2018) y 52.615 contratistas por prestación de servicios
profesionales o de apoyo a la gestión, para un total de 110.894
personas vinculadas al sector público distrital.
Figura 5 Colaboradores Vinculados a la Administración Distrital a
septiembre de 2019
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos reportados por las
entidades y organismos distritales al DASCD con corte a septiembre
30 de 2019, con excepción de los datos de docentes vinculados cuyo
último reporte fue con corte a junio de 2018.
1. Riesgos de daño antijurídico por la configuración de contratos
realidad. Frente a la contratación por prestación de servicios, es
importante insistir en que se trata de un mecanismo legal al que
recurren las entidades para cubrir sus necesidades de personal en
función de las necesidades del servicio; sin embargo, tal como lo
han reiterado los altos tribunales, no puede usarse para encubrir
relaciones laborales, ni necesidades permanentes de la
Administración Pública.
Lo anterior no implica, sin embargo, caer en la errónea concepción
de que la totalidad de contratistas deban ser vinculados en empleos
de planta de personal, sino que pasa por una discusión sobre las
diversas formas jurídicas de contratación de talento humano a las
que acude el Estado en su condición de empleador y que demanda
acciones progresistas en términos de garantías mínimas en favor de
esta población.
El análisis jurídico realizado por la Secretaría Jurídica
Distrital[footnoteRef:1] parte de considerar sobre los contratos de
prestación de servicios, que pese a ser contratos lícitos,
tipificados en el régimen de contratación estatal, cuya celebración
no solo es legítima, sino necesaria en muchas circunstancias,
ocurre que en alguna situaciones prácticas, suponen un alto grado
de incertidumbre sobre su procedencia y pasa por discusiones más
profundas sobre el modelo de prestación de servicios públicos,
rigideces presupuestales o de control de gasto público así como
sobre el tamaño del Estado. [1: CIFUENTES & CIFUENTES SAS.
Concepto rendido a la Secretaría Jurídica Distrital. Referencia: El
Contrato Realidad, la prestación de servicios y los retos y riesgos
de la estructura y proyección del servicio público. Bogotá D.C.,
septiembre de 2017.]
Al respecto, debe considerarse que los diferentes estudios
realizados por organismos multilaterales, académicos o gremiales
sobre el empleo público en Colombia, han venido insistiendo en que
la proliferación de contratistas no sólo puede ir en detrimento de
la consolidación de un sistema de carrera administrativa, del
principio de mérito para el ingreso a la función pública, sino que
además ha llevado al llamado reconocimiento de los contratos
realidad por parte de la administración de justicia, con altos
costos en demandas para muchas entidades; es decir, el
reconocimiento de que en estos casos se encuentran presentes los
elementos de los contratos laborales y, por ende, se debe aplicar
el principio de primacía de la realidad que da paso a una relación
laboral. (Fedesarrollo, 2017).
Según cifras de la Secretaría Jurídica Distrital[footnoteRef:2] con
corte a 30 de noviembre de 2017, se encontraban activos 645
procesos judiciales incoados por personal vinculado o exvinculado
mediante contratos por prestación de servicios que pretenden que la
autoridad judicial reconozca la existencia de contratos realidad
durante su vínculo con la administración distrital y, que de
acuerdo con la estimación de sus pretensiones, puede implicar el
compromiso de recursos por $46.124.932.633. [2: Informe
Representación Judicial sobre Contrato Realidad basado en respuesta
emitidas por entidades y organismos distritales a la Circular 045
de 2017 a través del SIPROJ. ]
Adicionalmente, según el mencionado informe, de los procesos
fallados en los últimos años respecto a la existencia de contratos
realidad en entidades y organismos distritales, de un total de 66
fallos, el 75.76% fueron desfavorables, implicando una erogación de
recursos por $3.181.518.792.
1. Generación de limitaciones para la gestión estratégica del
talento humano por algunas normas que regulan la prestación de
bienes y servicios públicos, tal como sucede en el sector salud o
la gestión local, debido a las limitaciones presupuestales que se
imponen en virtud de las fuentes de financiación de sus gastos de
personal.
1. Dada la configuración legal del sistema de carrera
administrativa en Colombia, actualmente las organizaciones públicas
cuentan con restricciones para gestionar su talento humano en
aspectos tales como: 1) capacitación y bienestar de la totalidad de
la fuerza laboral pública; 2) retiros por bajos desempeños de
conformidad con los instrumentos de evaluación vigentes; 3) gestión
de la compensación vinculada al desempeño; 4)En materia de
movilidad vertical, si bien la Ley 1960 de 2019, por medio de la
cual “se modifican la ley 909 de 2004, el decreto-ley 1567 de 1998
y se dictan otras disposiciones”, establece la posibilidad de
realizar concursos de ascenso, el gran reto será que se puedan
reglamentar y hacer realidad. Con relación a la movilidad
horizontal, esta ley prevé que el Gobierno nacional desarrollará
mecanismos de movilidad horizontal, que en ningún caso implicará
cambio de empleo y que deberá tener en cuenta el marco de gasto de
mediano plazo y las disponibilidades presupuestales.
1. Por regla constitucional, los empleos públicos de carrera
administrativa se proveen mediante concurso público abierto de
méritos; no obstante, la Ley 909 de 2004, en su artículo 24,
establece que mientras se surte los procesos correspondientes y se
produce la provisión definitiva del empleo se proveerá mediante la
figura de encargo al servidor público de carrera o en su defecto,
mediante nombramiento provisional.
Ahora bien, este mecanismo de tipo excepcional, entiéndase el
nombramiento provisional, configurado normativamente para que su
utilización se realice mientras se desarrollan los respectivos
procesos de selección de los empleos de carrera administrativa, se
ha venido convirtiendo en mecanismo de provisión de largo plazo
producto de las demoras asociadas al desarrollo de concursos
públicos abiertos de méritos.
Al respecto, si bien es cierto en los últimos años se han venido
reduciendo los períodos de desarrollo de los concursos públicos
adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, y en
promedio se están surtiendo en dieciocho (18) meses desde la
expedición del Acuerdo de Convocatoria hasta la producción de
listas de elegibles, también deben considerarse los casos que se
han presentado demoras a raíz de decisiones judiciales.
Así por ejemplo, la decisión judicial que suspendió durante dos
años y ya en la etapas de listas de elegibles la Convocatoria No.
328 de 2015 de la Secretaría Distrital de Hacienda, por presunta
vulneración del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, norma que
establece que la Convocatoria debe estar suscrita de forma
concurrente y coordinada por el presidente de la Comisión junto con
los jefes de las entidades que se benefician del concurso de
méritos y, que en este caso, ha limitado la eficacia y oportunidad
del concurso realizado.
Otro aspecto que resulta importante considerar acerca de las
realización de concursos de mérito para la provisión de empleos de
carrera administrativa atañe a las obligaciones económicas
derivadas de sus realización, pues en virtud de la Ley 1033 de
2006, los procesos de selección se financian con la venta de
derechos de participación cuyo recaudo y administración corresponde
exclusivamente a la CNSC y, el faltante, con el presupuesto
aportado por la entidad para la cual se realiza el concurso.
Al respecto, resulta importante señalar que la obligación normativa
que materializa el principio de mérito debe venir acompañada de la
voluntad política de las autoridades para garantizar su aplicación,
porque además de cumplir con el reporte legal de vacantes a la
Comisión, exige el aprovisionamiento de recursos financieros para
solventar los gastos del proceso a cargo de las entidades que
cuenta con las vacantes y que dependiendo de su disponibilidad,
puede llegar a constituirse en otra barrera para adelantar el
respectivo concurso.
1. Frente a gestión de la compensación en el Distrito Capital, vale
la pena indicar que durante el presente período de gobierno se han
llevado a cabo diversas medidas orientadas a realizar un análisis
técnico y jurídico sobre el régimen salarial de los empleados
públicos del Distrito Capital como respuesta a un escenario
litigioso en el que se cuestionaba el reconocimiento y pago de
algunos elementos salariales a empleados distritales.
El análisis sobre el estado del arte del régimen salarial de
empleados públicos del Distrito Capital, permitió concluir que no
existe una disposición unificada que cobije a los empleados
públicos de Bogotá, D.C., sino que por el contrario, han venido
siendo adoptados y reconocidos elementos salariales en proporciones
y cuantías diferentes para cada entidad, condición que permite
afirmar que coexisten más de veinte regímenes salariales diferentes
en la Administración y órganos de control distritales y por
consiguiente, una dispersión salarial que puede derivar en posibles
inequidades.
Esta situación que refleja la ausencia de una política en materia
salarial unificada a nivel distrital, aunado al cuestionamiento que
en sede judicial se promovió a través de la Acción Popular
2017-00050, llevó a que la Administración Distrital en cabeza de su
Alcalde Mayor, promoviera una iniciativa normativa ante el Gobierno
Nacional orientada a que ese nivel de gobierno expida normas en
materia salarial para empleados públicos distritales.
Lo anterior, en observancia de la cláusula de competencias de
origen constitucional que prescribe la concurrencia tanto del
Congreso Nacional y el Gobierno Nacional, como de las Corporaciones
Públicas territoriales, Asambleas Departamentales o Concejos
Municipales, así como de la máxima autoridad administrativa
territorial, entiéndase Gobernador o Alcalde Municipal o Distrital
en el perfeccionamiento del régimen salarial de los empleados
públicos del orden territorial.
No obstante lo anterior, una vez obtenido concepto técnico
favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública
–DAFP-, autoridad en la materia, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público –MHCP- adujo razones de inconveniencia fiscal para
su perfeccionamiento, por considerar que genera riesgos para la
estabilidad presupuestal de la nación y de otros entes territorial,
en perspectiva de un escenario de demandas judiciales promovidos
por empleados públicos de otros entes territoriales que en virtud
del principio de igualdad solicitaran hacer extensivos los
elementos salariales reconocidos a los empleados públicos de
Bogotá, D.C. Al respecto, vale la pena señalar que la
Administración Distrital atendió oportunamente[footnoteRef:3] los
cuestionamientos de la citada cartera y, actualmente, cursa ante la
Sala de Consulta y del Servicio Civil consulta elevada por el
Departamento Administrativo de la Función Pública acerca de la
procedencia de expedir un régimen salarial especial y único para
los servidores públicos de Bogotá, D.C. [3: Radicado 2-2018-8487
del 16 de abril de 2018 de la Alcaldía Mayor de Bogotá.]
Ahora bien, como se señalara anteriormente en estos años la
Administración Distrital ha enfrentado un escenario litigioso en
relación con el régimen salarial de los empleados públicos
distritales, en particular, a través de la Acción Popular
2017-00050 promovida contra Bogotá, Distrito Capital, el Concejo de
Bogotá, la Personería de Bogotá y la Contraloría de Bogotá por
presunta violación de los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio público y que
pretendía que se ordenase suspender el reconocimiento y pago de
elementos de salario y ajustar el régimen salarial de los empleados
públicos del Distrito Capital; acción constitucional que se decidió
favorablemente para las entidades distritales.
Al respecto, téngase que, mediante fallo de primera instancia del
30 de abril de 2018, el Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo
del Circuito de Bogotá negó las pretensiones del demandante. Fallo
que fue confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección “B” al decidir la apelación realizada
por el actor popular mediante Sentencia de Segunda Instancia del
pasado 28 de marzo de 2019.
En tal sentido, ante la existencia de fallos judiciales que en
principio resguardan los ingresos salariales de los empleados
públicos distritales pero con el fin de conciliar las disposiciones
constitucionales en materia de competencias concurrentes de las
autoridades públicas para la determinación del régimen salarial de
los empleados públicos del orden territorial, la Administración
Distrital ha previsto continuar con el trámite de la iniciativa
normativa impulsada ante el Gobierno Nacional orientada a la
expedición de un Decreto Nacional por el cual se dictan normas en
materia salarial para el Distrito Capital, para efectos de zanjar
cualquier discusión sobre el ejercicio de competencias concurrentes
en el perfeccionamiento del régimen salarial de los empleados
públicos del orden territorial.
Vale la pena señalar que este constituye un asunto trascendente
para la gestión del talento humano en el Distrito Capital que
requiere especial atención de las autoridades distritales para
efectos de promover acciones de política salarial que promuevan la
unificación del régimen salarial distrital, lo doten, si es del
caso, de fortaleza legal para efectos de evitar cualquier
cuestionamiento en sede judicial que en el futuro pueda llegar a
comprometer los ingresos salariales de los empleados públicos
distritales y que se orienten a atraer y retener al mejor talento
humano al servicio de la ciudad. Vale la pena indicar que el
análisis a profundidad del régimen salarial de los empleados
públicos distritales puede ser consultado en el documento
denominado: “Análisis del Régimen Salarial de la Administración
Distrital” producido por el Departamento Administrativo del
Servicio Civil Distrital –DASCD (2017).
0. Problemática 3: La estructura administrativa requerida por el
Distrito para optimizar la prestación de bienes y servicios a la
ciudadanía no es consistente con el crecimiento de las demandas de
la ciudad
En el último período de gobierno (2016-2019) la estructura de la
Administración Pública Distrital ha variado significativamente,
destacándose la creación de dos nuevos sectores administrativos
“Seguridad, Convivencia y Justicia” y “Gestión Jurídica”, junto con
sus dos respetivas Secretarías; la creación de la Empresa Metro y
el Instituto de Protección y Bienestar Animal; la reorganización
del sector salud; y la reestructuración de la Secretaría General,
entre otros.
Es de precisar que de acuerdo con los documentos técnicos que
soportaron la creación o reordenación de sectores administrativos y
entidades públicas en el Distrito Capital, por ejemplo en el caso
del Sector Seguridad, Convivencia y Justicia (Acurdo Distrital 637
de 2016) se buscó dotar a la estructura administrativa de la
ciudad, de una entidad que liderara el diseño y la implementación
de políticas públicas respecto de la seguridad, convivencia y
acceso a la justicia en la ciudad, a partir de la acción coordinada
y articulada con otras entidades de carácter nacional y local como
son la Policía Nacional, la Fiscalía General de la Nación, la Rama
Judicial y otras entidades del Distrito con competencias en la
materia para prevenir y dar respuestas oportunas a los problemas de
inseguridad en la ciudad.
Por su parte, la reorganización del Sector Administrativo de Salud
culminó con la expedición del Acuerdo Distrital 641 de 2016 que
fusionó las veintidós (22) Empresas Sociales del Estado existentes
en cuatro (4) Subredes Integradas de Servicios de Salud (Centro
Oriente, Sur, Norte, Sur Occidente) y creó dos entidades sin ánimo
de lucro mixtas: la Entidad Asesora de Gestión Administrativa y
Técnica y, el Instituto Distrital de Ciencia, Biotecnología e
Innovación en Salud. La creación del Sector Administrativo de
Gestión Jurídica a través del Acuerdo Distrital 638 de 2016 tuvo
por objeto formular, adoptar, ejecutar, liderar, dirigir,
coordinar, orientar y evaluar las políticas de gerencia jurídica y
de prevención del daño antijurídico para la defensa de los
intereses del Distrito Capital a través de la orientación
centralizada del ente rector de todos los asuntos jurídicos de la
ciudad, la Secretaría Jurídica Distrital.
Igualmente, en este período se produjo la fusión por absorción de
la Empresa Metrovivienda, creada por el Acuerdo 15 de 1998 en la
Empresa de Renovación Urbana de Bogotá D.C. - ERU, constituida en
virtud del Acuerdo 33 de 1999, ahora denominada como Empresa de
Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá D.C. (Acuerdo Distrital
643 de 2016) cuyo objeto principal es identificar, promover,
gestionar, gerenciar y ejecutar proyectos integrales referidos a la
política pública de desarrollo y renovación urbana de Bogotá D.C.,
y otros lugares distintos al domicilio de la Empresa.
Así mismo, el Concejo de Bogotá autorizó además al Alcalde Mayor de
Bogotá a través del Acuerdo Distrital 642 de 2016 en
representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente
con otras Entidades descentralizadas del Orden Distrital, en la
constitución de la empresa METRO DE BOGOTÁ bajo la forma jurídica
de sociedad por acciones del Orden Distrital, con la participación
exclusiva de entidades públicas y cuyo objeto es realizar la
planeación, estructuración, construcción, operación, explotación y
mantenimiento de las líneas de metro que hacen parte del Sistema
Integrado de Transporte Público de Bogotá, así como la adquisición,
operación, explotación, mantenimiento, y administración del
material rodante. También hace parte del objeto social de la
entidad, liderar, promover, desarrollar y ejecutar proyectos
urbanísticos, en especial de renovación urbana, así como la
construcción y el mejoramiento del espacio público en las áreas de
influencia de las líneas del metro, con criterio de
sostenibilidad.
Adicionalmente, el Concejo de Bogotá revistió de facultades
extraordinarias pro tempore al Alcalde Mayor de Bogotá por el
término de seis (6) meses contados a partir de su entrada en
vigencia para crear el Instituto Distrital de Protección y
Bienestar Animal como un establecimiento público adscrito al sector
ambiente, con autonomía administrativa, financiera, y presupuestal,
el cual se materializó con la expedición del Decreto Distrital 546
de 2016 que creó el Instituto Distrital de Protección y bienestar
Animal – IDPYBA – que tiene por objeto la elaboración, ejecución,
implementación, coordinación, vigilancia, evaluación y seguimiento
de planes y proyectos encaminados a la protección y el
bienestar de la fauna silvestre y doméstica que habita en el
Distrito.
No obstante esas significativas reformas, es necesario hacer un
análisis integral al respecto, ya que la ciudad sigue creciendo y
por ende se presenta un aumento de demanda de servicios, sin
embargo las Entidades Distritales, que tienen la responsabilidad de
administrar la Ciudad, no han ido creciendo proporcionalmente a
esta necesidad, y hoy algunas presentan un rezago en su rediseño y
modernización y el Talento Humano no ha ido vinculándose
técnicamente en la proporción que la ciudad lo requiere, si no que
se ha generado una vinculación transitoria, rotativa.
Causas:
1. La Ley 617 de 2000 y demás normas de disciplina fiscal, limitan
el crecimiento de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, pese a la creciente descentralización de asuntos
públicos y la radicación de competencias en autoridades locales,
así como a las dinámicas de crecimiento poblacional y al incremento
de demandas ciudadanas por la provisión de bienes y servicios
públicos.
2. Existe la convicción generalizada de que los problemas de
gestión de las entidades se resuelven con más personal, sin
embargo, en múltiples ocasiones las mejoras institucionales están
ligadas a un ejercicio de revisión y racionalización de procesos,
procedimientos e infraestructura tecnológica, y no solo en más
personal.
3. No hay una estandarización de procesos transversales que permita
establecer con claridad la mejor forma de ejecutarlos y las
necesidades óptimas de talento humano requeridas para
desarrollarlos.
Consecuencias:
1. Se podrían presentar deficiencias para prestar de manera
oportuna, eficaz y eficiente los servicios y bienes a la ciudadanía
por parte de las entidades distritales.
2. Existe el riesgo que se generen duplicidades o cruce de
competencias entre entidades distritales.
3. Se obstaculiza la materialización de los principios de
concurrencia, subsidiariedad y comunicación fluida entre las
entidades para el apalancamiento interno y la atención al
ciudadano.
0. Problemática 4: El abordaje de enfoques de derechos humano,
género, diferencial, territorial y ambiental aún es incipiente en
la gestión de talento humano
El abordaje de los enfoques de derechos, género, diferenciales,
poblacionales, ambiental y territorial es una muestra clara de lo
que puede aplicarse en entidades distritales en los próximos años
como gestión de la diversidad imprimiendo un sello especial de
innovación. Lograr dar el salto de la inclusión a la equidad y de
la equidad a la celebración de la diversidad y el reconocimiento de
sus aportes positivos para el crecimiento de los entornos de
trabajo, su productividad e innovación puede considerarse como un
objetivo principal a alcanzar.
Esto implica que el esfuerzo por gestionar la diversidad no debe
moverse hacia la homogeneización de las condiciones para todos
quienes quieran acceder, permanecer y desarrollarse o desvincularse
del empleo en el distrito. Por el contrario, se trata de un llamado
a comprender la complejidad que atañe a la gestión integral de un
talento humano con diferentes características y retos relacionados
con su género, identidad y orientación sexual, pertenencia étnica,
edad y etapa del transcurrir vital, ubicación territorial, entre
otros.
Así mismo es un llamado para que todas las personas vinculadas a la
administración distrital en su calidad de garantes de los derechos
de la ciudadanía bogotana, estén en capacidad de entender y atender
las diversas poblaciones de acuerdo con sus particularidades.
Causas:
1. No se han definido e implementado acciones articuladas para
promover el abordaje de estos enfoques en las entidades
distritales.
2. Falta mayor sensibilización y concientización por parte del
talento humano que su labor es clave para la garantía de los
derechos de los habitantes de Bogotá.
Consecuencias:
1. En materia de género, si bien se presenta una alta participación
de la mujer, es necesario hacer énfasis en la escasa representación
política que se tiene en el Concejo de la ciudad, así como las
inequidades a las que se puede exponer una mujer vinculada por
contrato de prestación de servicios.
El último reporte de Ley de cuotas reportado al DAFP con fecha de
corte 8 de agosto de 2019 señala que de los 1.005 cargos directivos
de las diferentes plantas del distrito, 954 se encontraban
provistos y de esto 461 estaban siendo desempeñados por mujeres, lo
que corresponde al 48.32% del total provistos, lo que evidencia que
el distrito como ente territorial tiene más de 12 puntos
porcentuales por encima de lo exigido en la Ley de Cuotas. Es
importante resaltar que para esta medición no se toman en cuenta
los cargos de periodo fijo ni los de elección popular. Se presenta
a continuación un resumen de la participación de la mujer en el
Distrito:
Figura 6 Reporte Cumplimiento de Ley de Cuotas en Bogotá (Corte 8
de agosto de 2019)
Fuente: Elaboración propia, DASCD.
La participación de la mujer en cargos directivos del Distrito
Capital es significativa en las entidades y organismos que
conforman la Administración Distrital (Sector Central y
Descentralizado) cuya nominación es responsabilidad directa del
Alcalde Mayor de la ciudad, es variada en términos del tamaño
organizacional (planta de personal y/o recursos presupuestales
asignados) y diversificada en razón a los sectores administrativos
existentes, destacándose el liderazgo en sectores estratégicos para
la ciudad como la educación, la integración social, la movilidad,
la cultura, las finanzas públicas y la salud, condición que
advierte una fuerte participación de las mujeres en la definición y
ejecución de las políticas del desarrollo de Bogotá.
Por su parte, frente a la contratación por prestación de servicios
personales, según cifras del Sistema de Información Distrital del
Empleo y la Administración Pública –SIDEAP, para el mes de
septiembre de 2019, cuenta con 52.615 personas vinculadas a través
de dicha modalidad, de los cuales el 58% pertenecen al género
femenino, tal como se observa en la siguiente figura:
Figura 7 Participación de Contratistas por Prestación de Servicios
Personales en el Distrito Capital, por género.
Fuente: Infografía construcción propia a partir de SIDEAP -
septiembre 30 de 2019
Es preciso indicar que el número de mujeres vinculadas a través de
una relación legal o reglamentaria (empleadas públicas) o laboral
(trabajadoras oficiales) para el mismo período fue de 13.240
mujeres (sin incluir cifras de docentes vinculados a la SED),
situación que en relación con aquellas vinculadas mediante contrato
por prestación de servicios personales, implica que por cada mujer
con relación laboral en el Distrito Capital, hay 2.3 mujeres
contratistas.
Esta situación amerita especial atención como quiera que en virtud
de la relación contractual que ostentan, se pueden generar
inequidades en especial lo concerniente con la licencia de
maternidad, que sí disfrutan quienes se encuentran vinculadas a
través de una relación laboral y que en consecuencia, genera
brechas entre mujeres vinculadas con el sector público distrital en
razón a la figura jurídica que enmarca su vinculación.
2. En el enfoque de ciclo de vida, no se están desarrollando
acciones suficientes para generar la adecuada transferencia de
conocimiento dada la edad de buena parte de los de servidores
vinculados a la administración distrital.
El mayor número de empleados públicos distritales se encuentra
ubicado en el rango de edad superior a los 50 años, acorde al
ordenamiento jurídico colombiano para acceder a la calidad de
pensionado; para las mujeres (57 años) respecto de la de los
hombres (62 años), situación que prevé escenarios importantes para
la vinculación de población joven a la administración
distrital.
3. Se presentan ambientes laborales que pueden promover la
exclusión y discriminación. “Los individuos, además de ser
discriminados al momento de la contratación y ser asignados a
puestos subóptimos a su capacidad productiva, también perciben
exclusión dentro de su entorno laboral a causa de su orientación
sexual, lo que puede llevar a que sean menos eficientes.” (de la
Hoz et al 2015).
Así mismo, acorde con la Línea Base de (citado por la Revista
económica Supuestos versión mayo 2015), el (9,7%) de las personas
de los sectores LGBTI, en los últimos tres años, ha sufrido alguna
forma de discriminación, rechazo, maltrato o agresión en el
ambiente laboral relacionado con su orientación sexual, identidad o
expresión de género. Y según la encuesta la PPLGBT realizada por la
Cámara de Comerciantes LGBTI y el Centro Nacional de Consultoría
(citada en la Revista Portafolio en su versión a marzo de 2018)
para medir la situación laboral de los gais, lesbianas, bisexuales
y transexuales del país, el (70%) de las personas de los sectores
LGBTI manifestaron sentirse incómodas cuando se ha revelado su
identidad sexual en el entorno laboral y el (53%) de ellas han sido
víctimas de actos de discriminación en su trabajo y no han
denunciado por miedo a represalias.
En un ambiente laboral discriminatorio, los empleados faltan más al
trabajo, se comprometen menos con sus responsabilidades asignadas y
reportan en promedio sufrir más de enfermedades físicas y mentales
que las personas que no son víctimas de discriminación (American
Psychological Association, 2012). Citado por de la Hoz et al,
2015), es de esperarse que estas personas estén menos comprometidas
con sus empleadores y no estén satisfechas con su trabajo. Por lo
tanto, serán menos productivas de lo que son potencialmente dado
que están en un entorno hostil, lo cual a su vez genera pérdidas
tanto para la empresa como para el bienestar del mismo
individuo.
En este mismo ambiente laboral discriminatorio, los mismos autores
reconocen la existencia de un temor por parte de las y los
trabajadores a reconocer su condición o identidad sexual, lo cual
conlleva a un detrimento en su calidad de vida y a una atención
insuficiente de su bienestar y el de su círculo más cercano
(pareja, familia, etc.) por parte de la entidad en la que
trabajen.
Con corte a 30 de septiembre de 2019, en el Distrito Capital,
muchas personas no reportan su condición u orientación sexual, de
los 18.943 empleos permanentes, tan solo 5 personas es decir el
0.03% se reportaron como transgénero, trabajadores oficiales el
0.03% es decir 2 personas de las 3.879, y del grueso de personal
que está en los contratistas /prestación de servicios, de las
52.615 personas, el 0.02% es decir 13 personas se identificaron
como intersexuales y 1.110 personas no suministraron la
información.
Acorde con el último reporte remitido al DAFP en el distrito con
corte a 30 de agosto se cuenta en las plantas de personal con 410
personas en condición de discapacidad, las cuales se encuentran
distribuidas por niveles jerárquicos así:
Tabla 1 Servidores Públicos con Discapacidad Vinculados a 30 de
agosto de 2019
Nivel Jerárquico
* Docentes de la Universidad distrital
Fuente: Se toma como base la Información que los mismos servidores
registran en su hoja de vida al SIDEAP, en donde se pregunta si
poseen alguna discapacidad y de qué tipo.
Lo que en términos generales significa que de las 30.063 plazas de
trabajo que tiene el distrito el 1.364% están siendo desempeñadas
por personas en condición de discapacidad, superando como ente
territorial el 0.5% requerido para plantas de personal superiores a
3.000 cargos.
0. Inversión en Gestión del Talento Humano en el Distrito
Capital
La inversión en Gestión de Talento Humano en Bogotá equivale a
aproximadamente 4.1 billones, sin embargo existe un margen de
acción para optimizar la asignación de estos recursos en procura de
garantizar el desarrollo del potencial del Talento Humano de la
administración distrital, como factor estratégico para generar
valor en lo público y contribuir al desarrollo de la ciudad,
creando confianza y legitimidad en su accionar. Es decir resulta
necesario hacer un análisis de cómo se invierten estos recursos y
cómo se pueden generar mecanismos que permitan optimizar esta
inversión.
Según la información presupuestal de Bogotá, los gastos de personal
proyectados para el conjunto de las entidades y organismos públicos
distritales en la vigencia 2019, corresponden a los
siguientes:
Tabla 2 Gastos de Personal del Sector Público Distrital según
Disponibilidad Presupuestal 2019
GASTOS DE PERSONAL
1.712.435
653.156
483.734
358.789
17.710
37.272
35.820
32.951
31.955
2.334.167
Fuente: Cifras del Presupuesto General del Distrito Capital,
incluye gastos de personal de las entidades de la Administración
Central, los Establecimientos Públicos, el Ente Autónomo
Universitario, los organismos de Control, las Empresas Industriales
y Comerciales del Distrito y las Empresas Sociales del Estado
(Subredes Integradas de Servicios de Salud ESE).
Ahora bien, el talento humano que conforma el sector público
distrital responde a diversas modalidades de vinculación, desde la
relación eminentemente laboral de las personas trabajadoras
oficiales, pasando por la relación legal y reglamentaria de las
empleadas y empleados públicos, la modalidad de vinculación “sui
generis”[footnoteRef:4] de quienes conforman las unidades de apoyo
normativo del Concejo de Bogotá, D.C. y, el vínculo eminentemente
contractual con las personas denominados contratistas por
prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.
Frente a estos últimos, según las cifras reportadas por entidades y
organismos distritales al SIDEAP, para agosto de 2019, en el sector
público distrital se habían suscrito contratos de prestación de
servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuyos montos
agregados por sectores, se detallan en la siguiente tabla: [4: En
cuanto a las características de las Unidades de Apoyo Normativo es
importante señalar, que estas no son planta propia del Concejo o
dependencias dentro de la estructura de dicha Corporación, son
cargos asignados a cada concejal, dentro de los grados salariales
que le permite la norma.]
Tabla 3 Gastos de Honorarios de Contratistas por Prestación de
Servicios en el Distrito Capital para la Vigencia 2019
Sector
%Participación
$ 28.123
1,52%
$ 51.486
2,77%
$ 1.855.452
100,00%
Fuente: reporte entidades y organismos distritales a SIDEAP, en
formato de reporte al Sistema de Vigilancia y Control Fiscal
–SIVICOF- de la Contraloría de Bogotá.
Esto significa en términos agregados que para cubrir necesidades de
personal, las entidades y organismos distritales comprometen
anualmente recursos por el orden de los 4,1 billones de pesos, esto
es, el 10,36% del presupuesto consolidado de la administración
central, establecimientos públicos, empresas industriales y
comerciales, sociedades de economía mixta y públicas, de los
organismos de control y de las Empresas Sociales del Estado de
Bogotá, que para la vigencia 2019, asciende a 40.458.058 millones
de pesos colombianos.
De igual forma los gastos asociados al desarrollo integral del
recurso humano que contribuyan al mejoramiento institucional a la
realización de programas de estímulo, con el propósito de elevar
los niveles de eficiencia, satisfacción y desarrollo de los
empleados en el desempeño de su labor y de contribuir al
cumplimiento efectivo de los resultados institucionales, presentan
la siguiente asignación presupuestal desde 2016 hasta 2019:
Figura 8 Presupuesto Capacitación, Bienestar y Salud Ocupacional de
la Administración Central más establecimientos públicos, unidades
administrativas especiales, ente autónomo universitario y
organismos de control (Cifras en millones de $)
Fuente: Elaboración propia a partir de lo consignado en los libros
de presupuesto de las vigencias 2016, 2017, 2018 y 2019,
disponibles en
http://www.shd.gov.co/shd/proyectos-y-presupuestos?field_vigencia_value=2016&field_subtipo_de_documento_value=8
Causas:
1. A nivel distrital falta una articulación que permita orientar el
gasto. Si bien se han dado algunas pautas desde el DASCD para
orientar la asignación presupuestal, aún hace falta unificar
criterios y agregar necesidades de las entidades que permitan
generar economías de escala, optimizando así la utilización de los
recursos.
2. No se cuenta con análisis de cómo la inversión en estos recursos
mejoran la productividad de las entidades distritales para
satisfacer las necesidades y demandas ciudadanas.
3. No se tienen mediciones sobre el impacto que la inversión en
capacitación y bienestar de los servidores tiene sobre el
mejoramiento en el desempeño de los cargos.
Consecuencias:
1. No se optimiza el gasto ni se hace foco de inversión en aquellos
factores críticos para mejorar el potencial del talento humano
vinculado a la administración distrital.
2. Se presentan inequidades entre entidades que tienen el
presupuesto necesario para atender adecuadamente la gestión de su
talento humano y otras que carecen de recursos suficientes.
NIDIA ROCÍO VAGAS
Capítulos o artículos en libros
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