KANCELARIA SEJMU

BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Finansowanie

partii politycznych

(Niemcy, Austria, Szwecja, Włochy, Kanada).

Sierpień 1994 Olgierd Gedymin

Informacja

Nr 235

W pierwszej części opracowania przedstawiono dane o rozmiarach i struk-

turach źródeł finansowania partii politycznych w Niemczech, Austrii, Wło-szech i Szwecji w długich okresach czasu. Omówiono przesłanki dominującego udziału źródeł publicznych w finansowaniu partii nie tylko w okresie kampa-nii wyborczych, ale także w latach między wyborami.

W drugiej części opracowania omówiono przepisy legislacyjne dotyczące fi-nansowania partii politycznych w Kanadzie, z uwzględnieniem zróżnicowania tych przepisów w poszczególnych prowincjach

BSE 1

Uwagi wstępne

W państwach demokratycznych od lat funkcjonują prawne regulacje dotyczące fi-nansowania partii politycznych.

W Polsce zasady finansowania partii politycznych zostały uregulowane przez: ustawę o partiach politycznych z dn. 28.07.1990 r. (Dz. U. nr 54 poz. 312) oraz or-dynację wyborczą do Sejmu RP z dn. 28.05.1993 r. (Dz. U. nr 45, poz. 205).

Ustawa o partiach politycznych ogólnie określa źródła, z jakich partie mogą czer-pać środki finansowe do realizacji swych celów (składki członkowskie, darowizny, spadki, zapisy, dochody z majątku i działalności gospodarczej), a w sprawach zasad fi-nansowania kampanii wyborczych partii politycznych, ustawa odsyła do przepisów za-wartych w ordynacji wyborczej. Dochody z działalności gospodarczej partii politycznych są wolne od podatku dochodowego w tej części, w jakiej zostały przeznaczone na cele statutowe, a w sprawie opodatkowania partii politycznych odsyła do odrębnych prze-pisów.

Według ordynacji wyborczej z dn. 28.05.1993 r. komitety wyborcze, spełniające określone warunki (o których niżej), mają prawo do otrzymania z budżetu państwa do-tacji podmiotowej na wydatki poniesione na kampanię wyborczą, proporcjonalnie do liczby posłów wybranych z list odnośnych komitetów wyborczych o ile ich przedstawi-ciele weszli w skład Sejmu. Dotacja przysługuje proporcjonalnie do liczby posłów wy-branych z list tego komitetu wyborczego.

Ogólną kwotę dotacji ustala się w wysokości 20% od sumy wydatków budżetu państwa przeznaczonych na organizację przygotowań do wyborów i na ich prze prowadzenie. Dotacje dla każdego komitetu wyborczego spełniającego określone warunki, oblicza się w ten sposób, iż ogólną kwotę dotacji dzieli się przez liczbę 560 i mnoży przez liczbę posłów wybranych z list kandydatów tego komitetu wybo-rczego.

Warunki uprawniające dany komitet wyborczy do otrzymania dotacji, są na-stępujące: komitet wyborczy, którego lista okręgowa została zarejestrowana, jest obo-wiązany przedstawić sprawozdanie finansowe o źródłach, z jakich pozyskał fundusze, a w szczególności o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich otrzymania, oraz o darowiznach przekraczających dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wyna-grodzenia w sześciu podstawowych działach sfery produkcji materialnej, a także o po-niesionych wydatkach na cele wyborcze. Swoje sprawozdania finansowe komitety wy-borcze obowiązane są podać do publicznej wiadomości w ciągu 3 miesięcy od dnia wyborów.

Ordynacja wyborcza przyznaje też komitetom wyborczym uprawnienia do nie-odpłatnego rozpowszechniania przez "Telewizję Polską S.A." i "Polskie Radio -S.A." swych audycji wyborczych.

Poza podanymi wyżej przepisami ordynacji wyborczej, dotyczącymi zwrotu części wydatków komitetów partyjnych na kampanię wyborczą, polskie ustawodawstwo nie

2 BSE przewiduje obecnie dotowania z budżetu państwa działalności partii politycznych. Natomiast ustawodawstwo szeregu krajów demokratycznych od wielu już lat umożliwia-ją dotowanie partii politycznych ze źródeł publicznych.

Jak wynika z przedstawionych dalej danych empirycznych, udział dotacji ze źró-deł publicznych w całkowitych dochodach 24 partii w Niemczech, Austrii, Szwecji i Italii wynosił w okresie 1969-1989 średnio 60% (z pewnymi odchyleniami). Tak więc w krajach tych dotacje ze źródeł publicznych były udzielane partiom politycznym, także i w okresach poza kampaniami wyborczymi.

Ustawodawstwo i inne przepisy dotyczące finansowania partii politycznych w kra-jach zachodnich są narzędziami, których zadaniem jest przyczynianie się do:

a) możliwie największej swobody konkurowania między partiami politycznymi o utrzymanie dotychczasowych członków i pozyskiwanie nowych oraz sympatyków, głów-nie w oparciu o swoje programy;

b) zachęcania możliwie największej liczby obywateli do uczestnictwa w kampaniach wyborczych.

Silnie zróżnicowane w poszczególnych krajach regulacje finansowania partii doty-czą:

1) stworzenia zachęt (min. ulgi podatkowe) do składania datków przez osoby fi-zyczne i organizacje (datków głównie pieniężnych, ale także darowizn rzeczowych oraz świadczenia usług) na rzecz partii i stowarzyszeń politycznych, tak, aby dysponowały one odpowiednimi środkami zarówno na działalność ściśle organizacyjną, jak i na opra-cowywanie wysokiej jakości programów politycznych i gospodarczych;

2) ograniczenia ewentualnej siły monopolistycznej wynikającej ze zbyt dużych do-chodów tych czy innych partii w porównaniu z dochodami swych konkurentów, ograni-czanie udziału poszczególnych prywatnych ofiarodawców w finansowaniu po-szczególnych partii w celu zapobiegania zbyt jednostronnym uzależnieniom od różnych firm i jawnych grup nacisku;

3) kontroli jawności zarówno wysokości większych datków, jak i tożsamości ofiaro-dawców. Niniejsze opracowanie dotyczy dwóch grup zagadnień:

1) rzeczywistej struktury źródeł finansowania partii w niektórych krajach za-chodnioeuropejskich, ze szczególnym uwzględnieniem subwencjonowania publicznego, w długim okresie czasu, (wykorzystano tu metodologię i materiały empiryczne przed-stawione przez K. H. Nassmachera [1], a dotyczące 26 partii politycznych w Niem-czech, Austrii, Szwecji i Włoszech);

2) przepisów legislacyjnych dotyczących finansowania partii politycznych w Kana-dzie, z uwzględnieniem ich zróżnicowania stosownie do uregulowań prawnych, przy-jętych w poszczególnych prowincjach Kanady [21.

W niniejszym opracowaniu przedstawiono również pewne wnioski i refleksje wynikające z powyższych informacji, a które mogłyby ułatwić lepsze niż dotychczas rozwiązanie problemu finansowania partii politycznych w Polsce.

BSE 3

Finanse partii w niektórych krajach zachodnioeuropejskich

Z badań empirycznych dotyczących zasad finansowania partii politycznych w niektórych krajach zachodnich, a obejmujących okres 1970-1990 wynika, że rośnie udział środków publicznych w finansowaniu partii, a maleje udział składek człon-kowskich. Pojawia się pytanie:

dlaczego zarówno ze względów społecznych, jak i strategii finansowej poszczegól-nych partii ich finansowanie głównie ze składek członkowskich wydaje się obecnie niemożliwe?

Próbę odpowiedzi na to pytanie podjął K. H. Nassmacher [1], który zbadał spra-wozdania o dochodach i wydatkach w latach 1974-1989, dotyczące 26 partii politycz-nych w Niemczech, we Włoszech, w Austrii iw Szwecji. Sprawozdania te zostały przedstawione opinii publicznej na podstawie odpowiednich przepisów ustawowych i porozumień.

Na podstawie odpowiednich badań ilościowych K.H. Nassmacher próbował zna-leźć odpowiedzi na następujące dwa pytania:

czy występuje długookresowa tendencja do wzrastania udziału środków publicz-nych w finansowaniu partii politycznych?, gdyby odpowiedź na pierwsze pytanie była pozytywna to następne pytanie brzmi następująco: czy przyczynami tego zjawiska są? a) rozwój społeczno-gospodarczy, h) zadania polityczne, c) cechy samych partii.

Wstępne odpowiedzi na te pytania sformułowano w formie sześciu hipotez ro-boczych, które weryfikowano w oparciu o analizy empiryczne, łączące badanie od-powiednich szeregów czasowych z porównaniami międzynarodowymi. Każda z hi-potez mogła być: potwierdzona, odrzucona, zmodyfikowana. Hipotezy robocze są następujące:

1) właśnie centrale partyjne w coraz większym stopniu muszą korzystać z subwen-cji państwowych; 2) rosnące zapotrzebowanie central partyjnych na środki finansowe (tzw. eksplozja kosztów) wynika z:

a) rosnących nakładów na kampanie wyborcze; b) rosnących kosztów osobowych; 3) wzrost wydatków central partyjnych jest uwarunkowany nie tyle presją kosztów,

ile wpływem dochodów; 4) spośród źródeł dochodów central partyjnych najbardziej rosną dotacje z

funduszów publicznych; wypierają one przede wszystkim malejące dochody z datków osób prywatnych;

5) stopień presji na wielkość dotacji ze źródeł publicznych zależy od typu partii. (O typach partii piszę w dalszej części opracowania.).

4 BSE

Powyższe hipotezy częściowo uzasadniają jedna drugą: jeśli centrale partyjne w co-raz większym stopniu muszą być finansowane ze źródeł publicznych [hipoteza (1)], to z tego wynika częściowe uzasadnienie hipotezy (4) oraz uzasadnienie dla szczegółowe-go zbadania zagadnień związanych z hipotezą (5).

Jeśli "eksplozja kosztów" w działalności partii jest uwarunkowana wysoce nakłado-chłonnymi kampaniami wyborczymi, to hipotezy (2) i (3) (wpływ kosztów osobowych i wpływ dochodów) nie mogą być potwierdzone. Z drugiej strony, skoro hipotezy (2a) i (2b) wykluczają się, więc należałoby jedną z nich - tzn. tę, która zostałaby potwier-dzona empirycznie — skonfrontować z hipotezą (3): Wydaje się, że tylko jedna z trzech hipotez tzn. (2a), (2b), i (3) może być zweryfikowana pozytywnie.

Weryfikacja hipotezy (5) (presja na wielkość dotacji zależy od typu partii) wy-maga zdefiniowania typów partii. Tradycyjna typologia partii rozróżnia partie: elitarne, masowe, ludowe. Te pierwsze — w związku z wprowadzeniem powszechnych ordynacji wyborczych - powstały w famach parlamentów, a te drugie - jako organizacje począt-kowo nie biorące udziału w działalności parlamentarnej. Przemiany w partiach zachod-nioeuropejskich po II wojnie światowej częściowo zmniejszyły pierwotne różnice mię-dzy partiami elitarnymi a partiami masowymi i umożliwiły powstanie nowego typu par-tii - "ludowej". Czy powyższa klasyfikacja wystarczy do zweryfikowania hipotezy (5)?

Można chyba uzasadnić odpowiedź negatywną, gdyż nie wystarczy tu sam opis struktury organizacyjnej i rodzaj dominującej strategii finansowej, aby wyodrębnić i scharakteryzować typy partii tak, aby zadowalająco zweryfikować hipotezę (5). Nas-smacher [1] proponuje skonstruowanie odpowiednich wskaźników ilościowych repre-zentujących istotne związki między czynnikami organizacyjnymi a finansowymi. Intere-sująca więc jest klasyfikacja poszczególnych partii według wybranych kryteriów, scha-rakteryzowanych ilościowo w dłuższych przedziałach czasu (wskaźników), a następnie dokonanie analizy krzyżowej i w rezultacie uzyskanie możliwie najbardziej ostrego po-działu typów partii. Nassmacher [1] wyodrębnił następujące wskaźniki:

1) Stopień zorganizowania partii, czyli stosunek liczby członków do liczby wyborców tej samej partii.

2) Strategia finansowania partii, wyrażona liczbowo udziałami źródeł finanso-wania (datki prywatne, składki członkowskie, subwencje publiczne) w całości docho-dów każdej badanej partii;

3) Wielkość partii wyrażona liczbą głosów bądź mandatów poselskich uzyskanych w wyborach powszechnych;

4) Przynależność do "rodziny partyjnej", które to "rodziny" wyodrębnia się (von Bey-me [3]) na podstawie kryteriów ideologicznych. Opisuje się więc "rodziny":

a) socjalistów i socjaldemokratów, b) konserwatystów i chrześcijańskich demokratów, c) liberałów lewicowych i prawicowych,

BSE 5

d) alternatywę - Zielonych, e) komunistów, f) skrajną prawicę.

5) Występowanie zjawiska "eksplozji kosztów" działalności partii. Zjawisko to wy-stępuje wtedy, gdy nakłady partii politycznych na ich działalność rosną szybciej niż ogólnogospodarcze wskaźniki wzrostu. Jednym z takich wskaźników może być indeks kosztów utrzymania gospodarstwa domowego pracobiorcy, ale to nie wystarczy, gdyż trzeba także uwzględnić zmiany poziomu dochodów. Tak więc mówienie o eksplozji kosztów ma sens wtedy, gdy wydatki na działalność partyjną rosną szybciej niż realny wzrost dochodów netto.

W dalszej części materiału zostaną dokładniej scharakteryzowane poszczególne wskaźniki (kryteria wyrażone ilościowo).

Stopień zorganizowania

Jeśli uwzględni się takie cechy poszczególnych partii jak liczba działaczy party-jnych, intensywność kontaktów z wyborcami (oprócz innych charakterystyk), istotne funkcje partii można opisywać w aspekcie roli członków partii, dla partii elitarnych członkowie są stosunkowo mało ważni, dla partii masowych zawsze ważni, dla partii ludowych raczej mało ważni (Nassmacher [1] s. 6).

Z organizacyjnego punktu widzenia wskaźnikiem byłoby znaczenie liczby czło-nków dla poszczególnych partii, mierzone wielkością stopnia zorganizowania, czyli relacji liczby członków do liczby wyborców głosujących na tę właśnie partię. Uwzględniając dane empiryczne dotyczące 26 partii z czterech krajów zachodnio-europejskich (Niemcy, Włochy, Austria, Szwecja), przyjęto klasyfikację przedziało-wą: przeciętny stopień zorganizowania partii elitarnych wynosi do 4%, partii ludo-wych od 5% do 12%, partii członkowskich od 12% do 36%. Większość partii mogła być jednoznacznie przyporządkowana danej kategorii na podstawie długookresowego przeciętnego stopnia zorganizowania.

Strategia finansowania

Jako wskaźnik charakteryzujący strategię finansową wszystkich 24 badanych par-tii przyjęto główne źródło finansowania spośród trzech rodzajów źródeł: datków pry-watnych, składek członkowskich, subwencji publicznych (Nassmacher [1] s. 7). Tym głównym źródłom przyporządkowano nowe pojęcia: partia utrzymująca się głównie z datków (plutocratic financing); partia utrzymująca się głównie ze składek (grassroots financing); partia subwencjonowana (public financing). Ponieważ subwencje publiczne dotyczą wszystkich partii w czterech badanych krajach (Niemcy, Austria, Włochy, Szwecja) i wynosiły w latach 1974-1989 co najmniej 20%, więc dla ustalenia definicji operacyjnej udziału źródeł dochodu przyjęto różne wartości procentowe. Tak więc

6 BSE przyjęto, że partią utrzymującą się głównie z datków jest partia utrzymująca się w dłu-gim okresie z dochodów, w których przeciętny udział datków prywatnych wynosi 30%, gdy w drugim okresie udział składek przekracza przeciętnie 30%, to przyjmuje się, że taka partia utrzymuje się głównie ze składek. Partie, których dochody ze źródeł pu-blicznych w długim okresie przekraczają średnio 60%, określa się jako partie subwen-cjonowane ze środków publicznych.

W niektórych przypadkach długookresowe przeciętne wskaźniki pokazują, że finan-sowanie pochodzi z różnych źródeł i to w takich proporcjach, że poszczególne partie nie dają się zakwalifikować do żadnej z trzech wymienionych wyżej kategorii. Okazuje się jednak, że przy dokładniejszej analizie można wykazać, iż finansowanie tych partii znajduje się w stanie przejściowym. Spostrzeżono, że albo następuje przejście od typu partii utrzymującej się z datków do typu partii subwencjonowanej ze środków publicz-nych, albo od typu partii utrzymującej się ze składek członkowskich do typu partii subwencjonowanej.

Jeśli uwzględni się tylko dwa wskaźniki tzn. stopień zorganizowania i strategię fi-nansowania, to analiza danych empirycznych umożliwia uzyskanie interesujących, ale nie jednoznacznych wyników; I tak z organizacyjnego punktu widzenia wyróżnia się partie elitarne, członkowskie i ludowe, a z finansowego punktu widzenia -utrzymujące się: z datków prywatnych, ze składek członkowskich i z subwencji publicznych. W wy-niku analizy krzyżowej danych stwierdzono, że w ponad 50% przypadków partie w tym samym stopniu kwalifikują się do par typów spełniających oba kryteria: Są to więc jednocześnie:

a) partie utrzymujące się z datków prywatnych i partie elitarne, b) utrzymujące się ze składek i partie członkowskie,

c) partie subwencjonowane ze środków publicznych i partie ludowe. Nassmacher wy-kazał, że wzajemne przyporządkowanie obu par typów wskazują na przewagę tej stra-tegii finansowania, która jest zbliżona do danego typu organizacyjnego, ale związki te nie są jednoznaczne. Dopiero uwzględnienie kryterium wielkości partii umożliwia wyróżnienie poszczególnych partii.

Wielkość partii

Znaczenie polityczne partii wynika z liczby wyborców na nią głosujących, bądź liczby mandatów, jaką uzyskała w wyborach powszechnych. W swych badaniach Nassmacher ([1] s. 10) przyjął następującą klasyfikację: partie bardzo małe to takie, które uzyskują z reguły poniżej 5% ogólnej liczby mandatów. Partie mniejsze - to takie, których udział głosów i mandatów wynosi ok. 5% do 15%. W odróżnieniu od Niemiec i Austrii poszczególne partie Włoch i Szwecji osiągają z reguły udział gło-sów od 15% do 30% i są określane jako średnie partie.

O wielkiej partii mówi się wtedy, gdy istnieje w danym kraju co najmniej jedna taka partia, która z racji swej wielkości z reguły przejmuje kierownictwo polityczne w ewentualnej rządzącej koalicji; tym cechom czyni zadość przedział 30% do 55% jako

BSE 7 udział głosów i mandatów będący miernikiem siły partii. Partia, która z reguły uzy-skuje ponad 55% głosów i mandatów podlega całkowicie innym warunkom współza-wodnictwa niż wyżej wymienione kategorie wielkości partii. Taką partię należałoby określić mianem "dominującej". Partie tej wielkości nie są reprezentowane w badanej grupie czterech krajów.

Dokładniejsze badania wskazują, że przedstawione wyżej typologie według kry-teriów: stopnia zorganizowania, strategii finansowania i wielkości partii nie są od sie-bie niezależne; Na przykład partia wielka (ponad 30% udziału wyborców) będzie traktowana według kryterium stopnia zorganizowania jako partia ludowa (o średnim stopniu zorganizowania), a według kryterium strategii finansowania będzie uchodzić za partię subwencjonowaną głównie ze źródeł publicznych. Podobnie można powie-dzieć o związku między typem partii elitarnej, typem partii utrzymującej się z datków i typem partii mniejszej. Odpowiadałoby również oczekiwaniom badaczy, gdyby par-tię średnią udało się zakwalifikować jednocześnie jako partię członkowską i jako par-tię utrzymującą się ze składek.

Kryterium "rodziny partyjnej"

Empiryczne badania partii mogłyby być pogłębione, gdyby omawiane wyżej ka-tegorie klasyfikacyjne dałyby się wiarygodnie powiązać ze światopoglądowymi do-minantami poszczególnych partii. W pierwszej części mniejszego opracowania przed-stawiono typologię "ideologicznych rodzin partyjnych" rozwiniętą przez von Beyme-go [3].

Kryterium "eksplozji kosztów"

W pierwszej części niniejszego opracowania podano definicję "eksplozji kosztów" działalności partii. Z danych empirycznych wynika, że np. w RFN zarówno w latach wy-borczych jak i w łatach, w których wyborów nie było, wydatki ogólne partii wzrosły w długim okresie (ok. dwudziestu lat) w większym stopniu niż dochód narodowy (do 1988 r.). Jeśli uwzględni się wielkość wzrostu dochodu narodowego to pojęcie "eksplozji" kosztów może wydawać się niewłaściwe, ale można mówić o ekspansji wydatków partii, chociaż w dużej mierze stała się ona możliwa dzięki wzrostowi dochodu narodowego (lub produktu krajowego brutto).

Weryfikacja hipotez na podstawie danych empirycznych

W celu weryfikacji hipotez opracowano dostępne dane w formie specyficznych dla poszczególnych kategorii tych wartości przeciętnych, które dotyczyły poszczególnych lat badanego okresu i uszeregowano odpowiednio hipotezy (Nassmacher [1], s. 16).

8 BSE

a) Przebiegi trendów udziału finansowania publicznego Wyznaczenie tych trendów napotykało na trudności, gdyż udział środków publicznych w rocznych sumarycznych dochodach poszczególnych partii charakteryzuje się dużym rozrzutem; W większości przypadków badanego okresu stwierdzono rozpię-tości tego udziału od 20% do 90% ogólnych dochodów partii. Ze względu na różne systemy regulacji w poszczególnych krajach celowe jest badanie udziałów finansowania publicznego przy uwzględnieniu zróżnicowania według krajów i typów partii.

Przedstawiono trendy dochodów ze środków publicznych dla okresu 1974-1989 w procentach dochodu sumarycznego (ogólnego) według: krajów, rodzin partyjnych, typu partii (ludowa, członkowska, elitarna). Bardzo charakterystyczne są orientacyjne średnie (wyrównane) dla wszystkich trzech przypadków tzn. przy grupowaniu partii wg krajów, rodzin i typów partii. Na podstawie przedstawionych wykresów empirycznych (Nassmacher [1], ss. 17, 18) można sobie łatwo wyobrazić takie średnie. Przebiegają one przez cały okres 15 lat w otoczeniu 60% udziału subwencji publicznych w całko-witych dochodach partii zgrupowanych odpowiednio według trzech podanych wyżej kryteriów klasyfikacji i są raczej lekko rosnące. Tak więc w ujęciu ogólnym średni udział subwencjonowania publicznego partii w długim okresie był niezmiennie bardzo wysoki. Jest to jednak informacja niejako uboczna dla kontekstu celów badań przed-stawionych przez Nassmachera. Chodziło mu o weryfikację przedstawionych na po-czątku niniejszego opracowania hipotez roboczych; pierwsza z nich brzmi następują-co: "Właśnie centrale partyjne w coraz większym stopniu muszą korzystać z subwen-cji publicznych (państwowych)".

Na podstawie wykresów trendów procentowych udziałów subwencji publicznych w dochodach ogólnych partii w badanych czterech krajach (Szwecja, Niemcy, Wło-chy, Austria), można sformułować następujące wnioski: tylko w Szwecji odpowiedni trend był malejący, we Włoszech pozostawał do 1984 r. na - w przybliżeniu - jedna-kowym poziomie, w Austrii był rosnący, w Niemczech ~ także rosnący. Tak więc mimo pewnych narodowych i specyficznych dla poszczególnych partii różnic K.M. Nassmacher uważa, że nie można twierdzić, iż wraz z upływem czasu występuje wy-raźna tendencja do wzrostu udziałów finansowania publicznego w rocznych budże-tach ogólnokrajowych central partyjnych w czterech badanych krajach (zbadano co-roczne sprawozdania finansowe 26 partii dla lat 1974—1989). W związku z tym Nas-smacher modyfikuje pierwszą hipotezę roboczą następująco: "właśnie centrale partyj-ne są w znacznej mierze skazane na subwencje z kasy państwa; wraz z upływem cza-su pojawia się jednak raczej lekko zniżkowa tendencja" ([1], s. 19).

Niektóre trendy szczegółowe, np. dotyczące udziałów subwencjonowania publi-cznego, sporządzono dla partii zgrupowanych według typu finansowania (partie: głównie subwencjonowane, utrzymujące się głównie z dodatków, utrzymujące się głównie ze składek) oraz typu organizacyjnego (partie: elitarne, ludowe, masowe) wskazuje nawet na stopniowo malejące procentowe udziały subwencji państwowych, co może być uważane za sprzeczne z przeciętnie niezmiennym wysokim udziałem subwencjonowania publicznego (państwowego) badanych partii. Tę sprzeczność

BSE 9 można by traktować jako pozorną, gdyby okazało się, że występuje superpozycja (na-kładanie się) - w miarę upływu czasu - rosnącego udziału jednej grupy partii na obni-żający się udział subwencji państwowych dla innej grupy partii. Innym wyjaśnieniem trendu o wzrastającym udziale subwencji jest teza o wyborze przez partie takiej stra-tegii finansowania, przy której udział subwencji publicznych rośnie lub maleje w za-leżności od decyzji central partyjnych (oczywiście w ramach dopuszczalnych limi-tów).

c) Jakie są przyczyny rosnącego zapotrzebowania na pieniądze? Bardzo zróżnicowane są poglądy na przyczyny rosnącego zapotrzebowania central partyjnych na pieniądze i wynikającej z tego partii na zwiększenie udziału subwencji publicznych w dochodach partii. Dlatego też hipotezę (2) (patrz początek niniejszego opracowania) przedstawiono w dwóch wariantach: Rosnące zapotrzebowanie na pie-niądze centrali partyjnych (eksplozja kosztów) jest rezultatem albo rosnących wydat-ków na kampanie wyborcze, albo rosnących kosztów osobowych. Ponieważ ze względu na wzrost gospodarczy mówienie o "eksplozji" kosztów byłoby przesadą, więc Nassmacher ([1], s. 19) proponuje następującą modyfikację powyższych hipo-tez; 2a): Ekspansja kosztów centrali partyjnych jest uwarunkowana wydatkami na kampanie wyborcze; 2b) Ekspansja kosztów centrali partyjnych jest uwarunkowana wydatkami na aparat partyjny. Tak więc przyczyną wzrostu kosztów mają być z jednej strony wydatki na kampanię wyborczą, a z drugiej strony wydatki na utrzymanie stałej organizacji partyjnej z etatowym personelem. Obie hipotezy wykluczają się tylko czę-ściowo i w pewnych zakresach mogłyby być zweryfikowane pozytywnie, ale tylko wtedy, gdyby ekspansja kosztów odbywała się przy stałym udziale obu rodzajów kosztów w wydatkach ogólnych partii.

Przedsięwzięcia związane z kampaniami wyborczymi dotyczą albo zebrań lokalnych z udziałem miejscowych kandydatów i ewentualnie prominentów z zewnątrz, albo re-klam w formie publikacji w prasie. Chodzi więc głównie o wynajęcie sali i koszt re-klamy. Nieporównanie wyższe nakłady trzeba ponosić przy organizowaniu imprez wy-borczych w wielkich halach, przy udziale np. gwiazd estrady lub popularnych prezente-rów telewizyjnych, albo imprez z własną aparaturą video-show, których uczestnicy są m.in. przywożeni autokarami z całej okolicy. Wtedy organizatorzy kampanii wybor-czych ponoszą znaczne koszty.

Reklama, przy użyciu plakatów, należy do tradycyjnych środków kampanii wy-borczych w Niemczech, Szwecji, Austrii.

Szczególnie duże wydatki ponoszą partie, jeśli za pośrednictwem wielkich agencji wynajmują powierzchnie reklamowe i je oplakatowują na warunkach komercyjnych.

Również reklama wyborcza w telewizji i w radiu należy do najważniejszych przed-sięwzięć w kampaniach wyborczych. Odbywa się to w formie stałego udziału poszcze-gólnych partii w redakcyjnej części programów telewizyjnych i radiowych (tzn. w aktu-alnych sprawozdaniach informacyjnych oraz publicznych dyskusjach politycznych mię-dzy przedstawicielami poszczególnych partii). Takie działania w niewielkim stopniu

10 BSE uszczuplają własne środki finansowe partii, natomiast inaczej ma się sprawa z krót-kimi reklamówkami w telewizji i w radiu, szczególnie tymi, które są rozpowszech-niane przez stacje prywatne. W tych przypadkach partie konkurują z zasobnymi pro-ducentami (np. reklamującymi środki piorące lub papierosy), co pociąga za sobą znaczne koszty.

K.H. Nassmacher [1] przedstawił wyniki swoich badań wydatków na działalność publiczną partii według wielkości partii w procentach wydatków ogólnych (partie: duże, średnie, małe i bardzo małe) oraz wydatków na działalność publiczną, w procen-tach wydatków ogólnych, według typu organizacyjnego partii (partie: ludowe, człon-kowskie, elitarne), dla lat 1974-1989. Jest zrozumiałe, że krzywe tych wydatków uwzględniają ich wahania, wynikające z różnicy wydatków między latami wyborczymi a latami, w których wybory się nie odbywają. Obie grupy danych wskazują na fakt, że w miarę upływu lat procentowy udział wydatków na działalność publiczną badanych partii w wydatkach ogólnych, zmniejszał się. Oznacza to empiryczne obalenie hipotezy (2a); Pozostaje więc do zweryfikowania hipoteza (2b), według - jak podano wyżej - zmiany w wydatkach central partyjnych miałyby wynikać ze zmian kosztów utrzyma-nia aparatu partyjnego. Gdyby ekspansja wydatków ogólnych partii wynikała ze wzrostu nakładów na utrzymanie aparatu partyjnego, to musiałyby one rosnąć szyb-ciej niż wydatki ogólne. Jako miernik zmian w długim okresie przyjęto procentowy udział kosztów utrzymania aparatu partyjnego w wydatkach ogólnych partii.

Jako główny składnik kosztów utrzymania aparatu w badanych partiach wy-mienia się koszty osobowe. Nassmacher uważa, że hipotezę (2b) można uznać za zweryfikowaną, jeśli sam udział kosztów osobowych albo łączny udział kosztów oso-bowych, administracyjnych i związanych z działalnością organizacyjną (np. narady aktywistów partyjnych) rośnie wraz z upływem czasu, w odniesieniu do ogólnych wydatków na działalność partyjną.

W pracy [1] przedstawiono wyniki badań kosztów osobowych partii w procen-tach wydatków ogólnych, według typu organizacyjnego (typy partii: ludowa, człon-kowska, elitarna). Uwzględniając oczywiście wahania kosztów osobowych między latami wyborcze ów prywatnych, utrzymująca się ze składek członkowskich).

Można więc uzasadnić empirycznie hipotezy o rosnących kosztach osobowych, ale nie da się udowodnić, że zjawisko to jest czynnikiem kształtującym udziały sub-wencji w wydatkach ogólnych partii. Dlatego też hipotezy (2a) i (2b) ponownie zmo-dyfikowano: Hipoteza (2a): Ekspansja kosztów central partyjnych nie była uwarun-kowana kampaniami wyborczymi. Hipoteza (2b): Ekspansja kosztów central partyj-nych może być spowodowana rozbudową aparatu partyjnego lub ponad przeciętnie rosnącymi kosztami jego funkcjonowania (personel, pomieszczenia, biura, telefony, opłaty pocztowe).

W tych warunkach K.H. Nassmacher stawia pytanie: Czy ekspansja kosztów uwarunkowana aparatem partyjnym jest przyczyną czy skutkiem długookresowych zmian wydatków partyjnych? i odpowiada na nie następująco ([1], s. 26): "Na pod-stawie teorii inflacji w gospodarce narodowej antyteza presji kosztów i silnego popytu

BSE 11 znana jest jako ewentualna przyczyna powszechnej zwyżki cen. Jeżeli chodzi o rozpa-trywane tu finanse partyjne, to dotychczas nie udało się ustalić, co mogłoby być źró-dłem wzmocnionego popytu (członkowie, działacze, sztaby kierownicze, klasa poli-tyczna). Bezsporne jest jednak to, że partie w demokracjach zachodnich notują wzrost dochodów. Czynnik dochodu mógłby więc wyzwalać rosnący popyt na świadczenia dla aparatu partyjnego".

c) Ssanie przez dochód zamiast presji kosztów Biorąc pod uwagę powyższe spostrzeżenia sformułowano hipotezę (3): Wzrost

wydatków (ekspansja wydatków) nie jest uwarunkowany presją kosztów, lecz po-budzony dochodami.

Gdy partie konkurują o sprawowanie władzy politycznej w kraju to wynik tego współzawodnictwa może zależeć m.in. od rodzaju i ilości zastosowanych środków. Cho-dzi tu może o intensywniejsze mobilizowanie własnych, dotychczas zbyt biernych zwolenników lub też o przyciągnięciu części elektoratu innych partii, lub osób nie bio-rących dotychczas udziału w wyborach. Zarówno w kampanii wyborczej, jak i w bie-żącej pracy partyjnej można oczekiwać dodatkowych korzyści z powodu zastosowania nowych kosztownych działań i instrumentów lub bardziej intensywnego zastosowania instrumentów dotychczasowych. Wydaje się więc, że z reguły partie wydają dodatkowe pieniądze na współzawodnictwo polityczne wtedy, gdy już dysponują tymi środkami lub mogą je uzyskać niskim kosztem; to przypuszczenie uzasadniają przytaczane wyżej wy-niki badań empirycznych, z których wynika, że w przypadku typu określanego jako partie subwencjonowane udział kosztów osobowych w wydatkach ogólnych jest stały, natomiast udział ten rośnie w przypadku partii ludowych; zresztą w ostatnich latach to zjawisko dotyczy wszystkich typów organizacyjnych partii (typy partii: ludowa, człon-kowska, elitarna).

W następnym etapie badań zestawiono trend dochodów z trendem wydatków (por. [1], tablica 4 na s. 14 w odniesieniu do Niemiec, oraz w pracy [1] w odniesieniu do Szwecji i Austrii). W rezultacie stwierdzono, że występuje nominalny i realny wzrost dochodów central partyjnych wraz z upływem czasu, co potwierdza w zasadzie hipotezę (3), którą ostatecznie zmodyfikowano następująco: Wzrost wydatków (eks-pansja kosztów) jest w mniejszym stopniu uwarunkowany presją kosztów, a bardziej indukowany dochodami.

W dalszym ciągu zbadano specyficzne rodzaje dochodów, aby dowiedzieć się, czy są one przyczyną "eksplozji" dochodów, która z kolei umożliwiała ekspansję kosztów. Chodziło tu o zbadanie zmian wpływów z tytułu składek, dodatków i subwencji ze środków publicznych tak, aby wykryć ewentualne istotne ich odchylenia od ogólnogo-spodarczego trendu wzrostu dochodów. Np. jeżeli jeden rodzaj dochodów wzrastałby szybciej niż dochód narodowy (lub produkt krajowy brutto), to poszukiwania tego składnika dochodów, który indukował ekspansję kosztów, można byłoby ograniczyć do tego właśnie jedynego rodzaju dochodów.

12 BSE

d) Konwergencja finansowania? Przedstawiona na początku mniejszego opracowania hipoteza (4) zakłada sto-

pniowe upodabnianie się do siebie różnych typów partii, co ma być spowodowane wy-sokim i najszybciej rosnącym udziałem subwencji publicznych spośród wszystkich innych źródeł finansowania partii; Zastępują one przede wszystkim poprzednie dochody z datków prywatnych. Trzeba pamiętać o tym, że same partie decydują w pewnych gra-nicach o strukturze swego finansowania. Wyniki badań empirycznych podane przez Nassmachera ([1] s. 29) wskazują, że w grupie badanych przez niego partii w czterech krajach (Niemcy, Włochy, Austria, Szwecja) typ "partii subwencjonowanej" (jest to partia, której dochody ze źródeł publicznych w długim okresie przekraczają średnio 60%) wyraźnie dominuje, natomiast nastąpił zanik typu "partii utrzymującej się z dat-ków prywatnych" (wg podanej wyżej definicji jest to partia, dla której udział datków wynosi powyżej 30% jej dochodów). Od 1983 r. żadna z badanych partii (m. FDP w Niemczech i FPÓ w Austrii) nie wykazuje powyżej 30% udziału datków w swych dochodach. Udział subwencji publicznych dla większości partii wynosił w latach 1979-1989 ponad 60%.

Z badań empirycznych Nassmachera wynika, że nie można dopatrzyć się związku między wzrostem udziału subwencji a typem partii określonym przez kryterium orga-nizacyjne, bądź kryterium finansowe, albo też kryterium przynależności do takiej czy innej "rodziny partyjnej", natomiast różnicowanie według krajów wykazało rosnący udział subwencji publicznych w dochodach ogólnych partii w Niemczech i w Austrii; W badanych partiach włoskich udział ten raczej nie zmieniał się, natomiast w Szwecji obniżał się.

Ostatecznie hipoteza (4) została zmodyfikowana następująco: "Spośród źródeł dochodu central partyjnych środki publiczne mają największe znaczenie; zastępują one przede wszystkim dawniej obserwowane dochody z datków" ([1], s.29).

Z powyższych wywodów wynika, że trudno byłoby pozytywnie zweryfikować w całości hipotezę (5); (sformułowano ją następująco: stopień presji na wielkość dotacji ze źródeł publicznych zależy od typu partii (przynależność do określonej "rodziny partyjnej", stopień zorganizowania, strategia finansowania, wielkość partii).

Uwzględniając dane empiryczne o zmianach dochodów ze środków publicznych w zależności od wielkości partii Nassmacher pisze ([1], s. 30): "O ile w doty-chczasowych rozważaniach były wykorzystywane dane dotyczące zmian udziałów finansowania publicznego, to równocześnie nasuwał się wniosek, że jeżeli w latach siedemdziesiątych istniały znaczące różnice między rodzinami partyjnymi, typami organizacji, wielkościami partii, to zostały one znacznie zredukowane w okresie do końca lat osiemdziesiątych. Nie można było ustalić zasadniczej dominacji poszcze-gólnych grup partii w zakresie udziałów finansowania publicznego central partyjnych ani w odniesieniu do trzech typów organizacji (partie: ludowe, członkowskie, elitarne) ani różnych rodzin partyjnych. Jedynie zróżnicowanie według wielkości partii prowa-dzi do innego wniosku: "Udział środków publicznych w budżetach rocznych central partyjnych koreluje negatywnie z wielkością partii:" Im mniejsza partia, tym wyższy

BSE 13 udział finansowania publicznego" ([1], s. 32). Ta zależność wiąże się z uwarunkowa-niami politycznymi, a mianowicie z rolą małych partii jako potencjalnych i rzeczywi-stych partnerów koalicyjnych. Jeżeli chodzi o badane cztery kraje, to właśnie małe i bardzo małe partie mają często decydujące znaczenie w tworzeniu rządów i przy kon-struowaniu publicznych programów finansowania, są w jakiś sposób uprzywilejowa-ne. We wszystkich czterech krajach właśnie większe partie, będąc tradycyjnymi par-tiami członkowskimi, charakteryzują się nadal znacznym udziałem składek człon-kowskich w dochodach central partyjnych. W porównaniu z nimi małe partie w znacznie większym stopniu muszą korzystać z subwencji publicznych dla swych cen-tral.

Na marginesie powyższych wywodów sformułowano interesujący wniosek doty-czący zmian struktur politycznych: finansowanie partii ze środków publicznych nie prowadzi do umacniania pozycji wielkich partii w krajowych układach parlamenta-rnych, ale przyczynia się do umacniania małych partii, którym z różnych przyczyn udało się uzyskać mandaty w parlamencie i dostęp do subwencji publicznych ([1], s. 31).

Wnioski

Sformułowane wstępnie hipotezy zweryfikowano na podstawie materiału empi-rycznego dotyczącego źródeł finansowania i jego struktury w odniesieniu do 26 partii z czterech krajów (Niemcy, Austria, Włochy, Szwecja). W rezultacie przedstawiono zmodyfikowane znacznie tezy:

(1) Właśnie centrale partyjne są zmuszone w znacznej mierze do korzystania z subwencji państwowych; Wraz z upływem czasu przeciętny udział finansowania pań-stwowego malał.

(2) Ekspansja kosztów dotyczących central partyjnych nie jest uwarunkowana kampanią wyborczą. Może ona być spowodowana bądź rozbudową aparatu partyj-nego, bądź ponad przeciętnie rosnącymi kosztami obsługi tego aparatu (personel, lo-kale, obsługa biur, telefony, opłaty pocztowe).

(3) Wzrost wydatków jest mniej uwarunkowany presją rosnących kosztów, a bar-dziej indukowany rosnącymi dochodami.

(4) Spośród źródeł dochodów central partyjnych, największe znaczenie mają środki publiczne; zastępują one zwłaszcza uprzednie dochody z datków.

(5) Nie udało się ustalić zasadniczej dominacji poszczególnych rodzin partyjnych i typów organizacyjnych partii w aspekcie finansowania central partyjnych ze środ-ków publicznych. Stwierdzono jednak, że udział subwencji publicznych w rocznych budżetach central partyjnych koreluje negatywnie z wielkością partii: im mniejsza partia tym wyższy udział finansowania ze źródeł publicznych.

Wyniki badań K.H. Nassmachera potwierdziły także wcześniejsze hipotezy [5], [6], że zakres finansowania partii ze źródeł publicznych jest największy w Niemczech spośród wszystkich demokratycznych państw świata) i jest poważnym problemem

14 BSE politycznym; Chodzi tu nie tyle o wzrost dochodów lub kosztów, gdyż jego tempo jest zbliżone do tempa wzrostu dochodu narodowego lub produktu krajowego brutto, ale o - krytykowane również przez Federalny Trybunał Konstytucyjny - przesunięcie źródeł finansowania ze składek członkowskich i datków prywatnych do środków pu-blicznych; To przesunięcie zostało dokonane w dużej mierze przez same partie, które miały w tym zakresie dużą swobodę.

Z danych empirycznych przedstawionych przez K.H. Nassmachera wynikają również inne wnioski, których on sam nie eksponował, a które mogą zainteresować polskiego czytelnika.

Przyjmując za punkt wyjścia stan dochodów ogólnych SPD i CDU w 1949 r. oka-zuje się, że wzrosły one w ciągu następnych 40 lat ca dwudziestokrotnie, a przy stanie wyjściowym z 1969 r. wzrosły w ciągu 20 lat mniej więcej 4,5 raza, natomiast wzrost dochodów ogólnych FDP w tym dwudziestoletnim okresie był mniej więcej trzykrot-ny.

Tempo wzrostu dochodów ogólnych FDP było więc znacznie niższe niż stopa wzrostu produktu krajowego brutto w Niemczech, która była zbliżona do tempa wzro-stu dochodów ogólnych SPD i CDU.

Dla całego badanego okresu lat 1974-89 średni trend udziału procentowego sub-wencji publicznych dla partii niemieckich, włoskich, austriackich i szwedzkich prze-biegał w pobliżu 50% z tendencją lekko rosnącą. Gdyby takie trendy określić na pod-stawie danych empirycznych dla tych czterech krajów oddzielnie, to dla Niemiec udział ten wzrósł z ok. 50% w 1974 r. do ok. 75% w 1989 r., dla Włoch zmalał z ok. 75% w 1974 r. do ok. 70% w 1984 r., dla Austrii wzrósł z ok. 25% w 1979 r. do ok. 40% w 1989 r., dla Szwecji zmalał z ok. 80% w 1978 r. do ok. 70% w 1989 r.

BSE 15

PRZEPISY LEGISLACYJNE DOTYCZĄCE FINANSOWANIA PARTII PO-LITYCZNYCH W KANADZIE [2]

Uwagi wstępne

Już od wczesnych lat 60. problem finansowania partii politycznych w Kanadzie jest przedmiotem nie tylko dyskusji i debat na forum publicznym, ale był regulowany legislacyjnie zarówno na szczeblu centralnym, jak i w poszczególnych prowincjach. Wzrost kosztów związanych z wyborami do ciał ustawodawczych na różnych szcze-blach, a wynikający m.in. z dążenia do możliwie największej otwartości procesów wybierania członków tych ciał przy coraz większym zaangażowaniu elektronicznych środków przekazu, wymaga uregulowań określających źródła finansowania tych na-kładów.

Ustawodawstwo dotyczące finansowania części nakładów związanych z kampa-niami wyborczymi zostało zapoczątkowane na szczeblu prowincji: W 1963 r. w Que-bec wprowadzono przepisy dotyczące ograniczeń i rekompensat za poniesione wy-datki partii politycznych na akcję wyborczą, podobnie uczyniła Nowa Szkocja w 1969 r. Komitet Wydatków Wyborczych opracował ustawę dotyczącą źródeł finansowania tych wydatków, która została uchwalona przez parlament kanadyjski w 1974 r. W ten sposób uregulowano problemy: ograniczenia wydatków dotyczących akcji wyborczej kandydatów na posłów oraz poszczególnych partii, ujawniania źródeł dochodów oraz zobowiązań finansowych partii, oraz ulg podatkowych dla osób organizacji składają-cych datki na cele polityczne. W ślad za tą ustawą uchwaloną na szczeblu federalnym, wprowadzono odpowiednie, ale niejednolite uregulowania na szczeblu prowincji; Do-tyczyły one również zagadnień finansowych związanych z działalnością wyborczą na szczeblu municypalnym.

Aż do lat 60. kanadyjskie ustawodawstwo wyborcze nie interesowało się partiami politycznymi, które były traktowane jako prywatne, niezależne i dobrowolne stowa-rzyszenia, nie podlegające specjalnym prawnym regulacjom. Dopiero w 1966 r. Ko-mitet Wydatków Wyborczych zalecił prawne uregulowanie statusu partii poli-tycznych. Prawie we wszystkich prowincjach partie polityczne są rejestrowane na stałe w Centralnym Biurze Wyborczym lub przez inny specjalny urząd. W tym celu partie muszą dostarczyć odpowiednich informacji i przedstawić swych oficjalnych pełnomocników.

Cele tej rejestracji nie są jednolite dla wszystkich prowincji. Niekiedy jest ona po-trzebna jedynie do otrzymania zaświadczeń dotyczących ulg podatkowych zwią-zanych z datkami na działalność partii. W innych przypadkach rejestracja partii jest obowiązkowa, jeśli zamierza się ona ubiegać o prywatne datki lub o subsydiowanie kosztów swej kampanii wyborczej.

W pewnych przypadkach rejestracja jest warunkiem do uzyskania pewnych ko-

16 BSE rzyści wynikających z możliwości otrzymania "czasu antenowego" w radiu i telewizji.

W praktyce są zarejestrowane wszystkie partie, które uzyskały znaczący stopień popularności na szczeblu federalnym lub prowincji. Jednak ze względu na pewne przywileje (głównie ulgi podatkowe), partie są rejestrowane tylko po spełnieniu wa-runków określonych przez ustawę dotyczącą wydatków wyborczych. Chodzi tu o kompromis między ochroną interesu publicznego a prawem obywateli do swobodne-go stowarzyszania się. Te warunki wynikają z przyjętego systemu parlamentarnego: partia, z której wywodzi się premier i partia przywódcy oficjalnej opozycji (na szcze-blu prowincji), a także partie posiadające pewne minimalne liczby mandatów są reje-strowane na żądanie. Aby jednak nie faworyzować nadmiernie niektórych partii każda partia może być zarejestrowana tylko wtedy, gdy legitymuje się pewną liczbą posłów, którzy zostali wybrani w ostatnich wyborach powszechnych (są to różne liczby dla poszczególnych prowincji).

Jeśli chodzi o nowe partie, to nie są one rejestrowane na szczeblu federalnym do-póki nie wystawią oficjalnie co najmniej 50 kandydatów w najbliższych wyborach powszechnych.

Ustawodawstwo federalne i poszczególnych prowincji wymaga, by zarejestro-wane partie posiadały odpowiednich agentów finansowych; są to jedyne osoby upo-ważnione do przyjmowania datków finansowych na rzecz partii oraz dysponowania finansami partii.

Kontrola wydatków wyborczych

W całym ustawodawstwie kanadyjskim istnieje wymóg, by oficjalny agent przed-stawiał władzom sprawozdanie o wydatkach wyborczych poniesionych na rzecz tego kandydata na posła, którego ten agent reprezentuje. Oprócz tego, w większości ustaw prowincji i w ustawach federalnych żąda się, by oficjalny agent ujawniał sumy wy-datków wyborczych tej partii, którą reprezentuje. Wiarygodność sprawozdań finan-sowych dotyczących wydatków wyborczych jest większa, jeśli są one sprawdzone przez audytorów i poświadczone przez niezależnych księgowych przysięgłych. W niektórych prowincjach wymaga się takiej kontroli również w odniesieniu do wszyst-kich wydatków partii i kandydatów na posłów (tzn. nie tylko wydatków związanych z kampanią wyborczą),

Ograniczenia

.

Aby zapobiec nadmiernej przewadze bardziej zasobnych partii oraz osób ubie-gających się o mandaty poselskie, w większości prowincji kanadyjskich obowiązuje limit wydatków wyborczych. Z wyjątkiem jednej prowincji, gdzie ustalono maksy-malny pułap wydatków, wydatki partii są ograniczone do sumy, która wynika z prze-mnożenia pewnej ustalonej kwoty przez całkowitą liczbę wyborców zarejestrowanych w tych okręgach wyborczych, gdzie dana partia wystawiła swego kandydata na posła.

BSE 17 Te sumy oczywiście różnią się w poszczególnych okręgach i prowincjach.

Formuły określające pułapy wydatków dotyczących poszczególnych kandydatów są ogólnie biorąc bardziej skomplikowane, gdyż uwzględniane są w nich dodatkowe koszty związane z kampanią wyborczą w regionach rolniczych. W różnych prowin-cjach są stosowane różne formuły; najprostsza formuła jest następująca: maksymalna suma jest obliczana poprzez przemnożenie ustalonej kwoty przez liczbę zarejestrowa-nych wyborców w okręgu wyborczym (ta ustalona liczba wahała się - w zależności od prowincji - od 25 centów do 1 dolara 50 centów). Stosowano również bardziej złożo-ne formuły uwzględniające kolejne wartości progowe dotyczące liczby wyborców.

Można stosunkowo łatwo ograniczyć wydatki partii na kampanię wyborczą, ale jest to zadanie trudniejsze w okresach między kampaniami wyborczymi, gdy przy wahaniach aktywności partii narzucanie stałych pułapów rocznych wydatków byłoby ryzykowne (jednak takie rozwiązanie przyjęto w dwóch prowincjach).

Zwrot wydatków

Formuły dla obliczania kwot kompensujących wydatki na kampanie wyborcze, są zróżnicowane w zależności od zasad przyjętych w poszczególnych prowincjach. Subwencje państwowe dotyczą tylko tych kandydatów na posłów, którzy otrzymali ustalony procent głosów w swych okręgach (w różnych prowincjach 10%, 15%, 20%). Jedynie w prowincji Quebec gwarantuje się zwrot wydatków tym wszystkim kandydatom, których partie zajęły pierwsze i drugie miejsca w swych okręgach wy-borczych w ostatnich wyborach powszechnych.

Główny Urząd Wyborczy Kanady zwraca zarejestrowanym partiom - jedynie na podstawie odpowiednich pokwitowań - 22,5% ich wydatków wyborczych, ale to nie wszystko.

Podobnie jak pułapy wydatków wyborczych, kwoty rekompensowane są obli-czane na podstawie formuł opartych na liczbie wyborców. Kanadyjska ordynacja wy-borcza rekompensuje kandydatom na posłów 50% ich wydatków z potrąceniem kwo-ty wynoszącej 15% wydatków wypłaconej wcześniej w konkretnych okręgach wy-borczych. Na przykład w prowincji Ontario wypłaca się 16 centów za każdy głos dla pierwszych 25 tys. wyborców i po 14 centów za pozostałych; W prowincji Nova Sco-tia zwraca się 25 centów za każdy uzyskany przez danego posła głos. W prowincjach Quebec, Manitoba i Saskatchewan zwraca się kandydatom na posłów kwoty do grani-cy 50% poniesionych wydatków. Partiom natomiast zwraca się w zasadzie jedną trze-cią poniesionych wydatków, ale z maksymalnym ograniczeniem 98 228 dolarów (ka-nadyjskich).

Procedura indeksacyjna

Przepisy dotyczące ograniczania i rekompensowania wydatków wyborczych czę-sto określają jedynie stałe kwoty, bez uwzględnienia inflacji. Wtedy realne i zgodne z

18 BSE przepisami wydatki partii i kandydatów na posłów maleją przy każdych nowych wy-borach. W niektórych prowincjach wprowadzono więc pewne zasady realnego re-kompensowania wydatków wyborczych. Umożliwiają one na automatyczną indeksa-cję dopuszczalnych pułapów wydatków i rekompensowanych kwot stosownie do stóp inflacji w konkretnych prowincjach, obliczonych przez Kanadyjski Urząd Statystycz-ny, przy założeniu poziomu wyjściowego — 100% w 1969 r. Główny Urząd Wybor-czy wykonuje odpowiednie obliczenia indeksacyjne, a wyniki przekazuje partiom i kandydatom na posłów.

Kontrola datków na cele polityczne

W ośmiu prowincjach Kanady wprowadzono różne formy kontroli datków. Pra-wie wszystkie ustawy wymagają ujawnienia wielkości datków oraz nazwisk naj-większych ofiarodawców, W czterech prowincjach wprowadzono ograniczenia co do rocznej sumy datków pochodzących z jednego źródła. W niektórych prowincjach wprowadzono zakaz brania datków z określonych źródeł.

Formy zeznań

Przepisy wprowadzone w siedmiu prowincjach wymagają, by zarejestrowani peł-nomocnicy partii lub kandydatów na posłów składali sprawozdania, w których są zo-bowiązani do udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: jaka jest całkowita suma datków od każdej kategorii ofiarodawców (indywidualnych osób, korporacji, związ-ków itp.); Jaka jest liczba ofiarodawców w ramach każdej kategorii; Jakie są nazwy i adresy tych ofiarodawców, którzy złożyli największe datki. Wydaje się, że ten ostatni wymóg jest pogwałceniem zasad tajności wyborów. Ujawnienie ofiarodawcy jest wymagane wtedy, suma złożonych przez niego datków przekracza pewien ustalony poziom (w niektórych prowincjach jest to 100 dolarów kanadyjskich, w innych - 250 doi.). W jednej prowincji (New Brunswick) wymaga się ujawnienia nazwy każdej korporacji lub związku zawodowego udzielającego datku, bez względu na wielkość datku.

Ograniczenia

W większości prowincji, w których wprowadzono kontrolę datków, żąda się ujawnienia nazw organizacji i osób udzielających dużych datków, ale pułapy datków są zróżnicowane. W niektórych prowincjach nie wprowadzono tych pułapów w ogóle, w Quebecu wynosi on 3000 dol. z jednego źródła, w prowincji New Brunswick - 6000 dol. z jednego źródła. W niektórych prowincjach różnicuje się ograniczenia w zależności od tego, czy w danym roku odbywają się wybory czy też nie. W Ontario i Albercie nie czyni się tych rozróżnień; W Ontario suma rocznych datków z jednego źródła nie powinna przekraczać 2000 dol. (w Albercie 15 000 dol.) przypadających na

BSE 19 każdą zarejestrowaną partię i 500 dol. (w Albercie 750 dol.) dla każdego zarejestro-wanego ugrupowania wyborczego, a całkowita suma datków dla stowarzyszeń nale-żących do każdej zarejestrowanej partii została ograniczona do 2000 dol. (w Albercie do 3750 doi.). Oprócz powyższych limitów, podczas kampanii wyborczej każda zare-jestrowana partia może otrzymać 2000 dol. (w Albercie do 20 000 doi., z potrąceniem innych datków otrzymanych w tym samym roku kalendarzowym) oraz do 500 dol. (w Albercie do 1500 dol.) na każdego zarejestrowanego kandydata na posła; całkowity limit datków na każdego z kandydatów każdej zarejestrowanej partii wynosi 2000 dol. (w Albercie 7500 dol.) Kampania przy wyborach uzupełniających dotyczących co najmniej dwóch posłów i odbywających się tego samego dnia, jest traktowana jako kampania wyborcza. Tak więc np. gdyby stały mieszkaniec prowincji Ontario udzie-liłby maksymalnych datków trzem zarejestrowanym partiom oraz związanym z nimi stowarzyszeniom lub kandydatom na posłów, to potrącono by mu od podstawy opo-datkowania 12 tys. dol. w skali rocznej oraz 24 tys. dol. w roku wyborczym. W pro-wincji Alberta odpowiednie liczby wynosiłyby 56 250 dol. i 101 250 dol.

Zakaz otrzymywania datków z niektórych źródeł

Ogólnie biorąc, datki mogą składać różne podmioty (osoby indywidualne, kor-poracje publiczne i prywatne, związki zawodowe i inne organizacje). Jednak osoby nie posiadające uprawnień do stałego pobytu w Kanadzie, nie mają prawa do składa-nia datków na cele polityczne w niektórych prowincjach.

Quebec jest jedyną prowincją kanadyjską, w której prawo do udzielania datków na cele polityczne przysługuje tylko tamtejszym wyborcom.

Transfery pieniężne dla lub od partii federalnych

Ustawodawstwo Quebecu zabrania transferów pieniężnych pochodzących od fe-deralnych partii politycznych i podobny zakaz dotyczy prowincji New Brunswick, natomiast w prowincjach Ontario i Alberta dopuszczalne kwoty transferów są ograni-czone ustawowo: Tutaj transfery są dopuszczalne tylko w latach wyborczych, a kwoty nie mogą przekraczać 100 dol. na zarejestrowanego kandydata, co w sumie określa limit 12 500 dol. w Ontario i 7900 dol. w Albercie. Ponadto w obu tych prowincjach obowiązują identyczne restrykcje co do czasu i kwot pieniężnych. w odniesieniu do transferów od zarejestrowanych partii prowincjonalnych - do zarejestrowanych partii federalnych. W innych prowincjach takie restrykcje nie obowiązują.

Ulgi podatkowe

Aby zachęcić do finansowego wspomagania partii, rząd federalny i rządy siedmiu prowincji udzielają ulg podatkowych niektórym kategoriom ofiarodawców. Ulga po-datkowa wynosi 75% od datków nie przekraczających 100 dol. kanadyjskich. Zniżka

20 BSE dla sum od 100 dol. do 550 dol. wynosi 75 dol. plus 50% od sumy, o jaką datek prze-wyższa kwotę 100 dol. Dla datków ponad 550 dol. zniżka wynosi 300 dol. plus 1/3 nadwyżki ponad 550 doi., a całkowita zniżka nie może przekroczyć 500 dol. Przy tych regulacjach, tylko w przypadku datków nie przekraczających 1150 dol. występu-je ulga podatkowa. W innych prowincjach są również stosowne ulgi, ale na nieco in-nych warunkach.

W prowincjach Ontario i Alberta ulgi podatkowe dotyczą datków zarówno w po-staci pieniędzy jak i dóbr i usług, natomiast na szczeblu federalnym ulgi dotyczą je-dynie datków pieniężnych i są stosowane w niektórych tylko prowincjach.

Bezpośrednie subwencje państwa dla partii między kampaniami wyborczymi

Tylko w dwóch prowincjach (Quebec i New Brunswik) państwo udzielało sub-wencji partiom politycznym między kampaniami wyborczymi. W Quebec subwencji udziela się partiom reprezentowanym w Zgromadzeniu Narodowym. Kwoty te muszą być wydawane na pokrycie bieżących kosztów administracyjnych, na propagowanie platformy politycznej partii, na koordynowanie działalności politycznej członków. Wielkość subwencji oblicza się dzieląc kwotę równą iloczynowi 25 centów przez ak-tualne liczby wyborców, przez procentowe udziały głosów przypadających na po-szczególne partie. Całkowita kwota przekraczała w 1983 r. milion dolarów kanadyj-skich.

W prowincji New Brunswik ogólną kwotę dotacji dzieli się między zarejestro-wane partie reprezentowane w Zgromadzeniu Ustawodawczym i to te partie, które mają co najmniej 10 posłów. Tę ogólną kwotę oblicza się, mnożąc całkowitą liczbę głosów, które przypadły na każdą partię podczas ostatnich wyborów, przez 1,3 dol. kanad. Poczynając od 1981 r. kwota ta jest korygowana stosownie do tempa inflacji.

Instytucje administracyjne

W zasadzie kontrolą finansowania partii politycznych zajmuje się Główny Urząd Wyborczy: taki stan rzeczy dotyczy szczebla federalnego i większości prowincji. W dwóch prowincjach utworzono jednak dodatkową instytucję zajmującą się tymi spra-wami (Ontario i New Brunswick). W prowincji Nova Scotia utworzono trzyosobową Komisję Wyborczą, która zajmuje się badaniem informacji dotyczących ewentualnych pogwałceń przepisów ordynacji wyborczej, i ewentualnie kierowaniem odpowiednich wniosków do sądów; Nikt nie może występować w tych sprawach do sądów bez uprzedniej zgody Komisji Wyborczej. Ponadto Komisja Wyborcza jest ciałem dorad-czym Głównego Urzędu Wyborczego w zakresie działań administracyjnych związa-nych z wyborami powszechnymi.

W wielu przypadkach uznano za właściwy udział głównych partii politycznych w czuwaniu nad przestrzeganiem przepisów dotyczących finansowania partii polity-cznych.

BSE 21

Uwagi końcowe

Kanada jest państwem federalnym składającym się z kilkunastu prowincji o dość wysokim stopniu autonomiczności. Problem finansowania partii politycznych był roz-wiązywany w różny sposób w poszczególnych prowincjach i szczeblu federalnym, nie-mniej odpowiednie akty legislacyjne przyjęte w większości prowincji, są oparte na po-dobnych zasadach. Najważniejsze z nich są następujące:

1. Obowiązek rejestrowania partii politycznych i kandydatów na posłów. W niektó-rych prowincjach chodzi tu głównie o ewidencję dla celów podatkowych w związku ze składaniem datków na cele polityczne (głównie na kampanie wyborcze). Gdzie in-dziej rejestracja jest w ogóle warunkiem koniecznym do ubiegania się o datki. W praktyce prawie wszystkie partie cieszące się znaczną popularnością są zarejestrowa-ne na szczeblu centralnym oraz (lub) na szczeblach prowincji. Ze względu jednak na pewne przywileje (np. ulgi podatkowe) uzyskanie rejestracji wymaga spełnienia pew-nych warunków przewidzianych przez ustawy (np. postulat oficjalnego wystawienia przez partie pewnej minimalnej liczby kandydatów na posłów w najbliższych wybo-rach powszechnych).

2. Obowiązek ujawnienia informacji o wydatkach na kampanię wyborczą oraz po-twierdzenia ich wiarygodności przez upoważnionych do tego księgowych przysięgłych.

3. Konieczność przestrzegania określonych prawnie szans poszczególnych partii i kandydatów, gdyż partie zasobniejsze w środki finansowe są z natury rzeczy bardziej uprzywilejowane od partii (i kandydatów) uboższych.

4. Częściowe kompensowanie wydatków na kampanie wyborcze przez subwen-cjonowanie publiczne. Takie subwencje dotyczą jednak tylko tych kandydatów na posłów, którzy uzyskali określony procent głosów we wstępnych wyborach na szcze-blu powiatów. Wysokość subwencji dla danego kandydata na posła zależy od liczby wyborców, którzy na niego głosowali. Częściowy zwrot dotyczy jedynie wydatków rzeczywiście poniesionych i nie może przekroczyć określonych limitów.

5. Zasada indeksacji wszystkich limitów i pułapów wydatków zgodnie ze stopą inflacji.

6. Kontrola datków na cele polityczne, ujęta w odpowiednich ramach legislacy-jnych. Obowiązek składania sprawozdań przez partie o kwotach datków otrzymanych od każdej kategorii ofiarodawców, liczby ofiarodawców w każdej kategorii (osoby prywatne, korporacje, związki zawodowe i inne), nazw i adresów największych ofia-rodawców.

7. Zakaz przyjmowania datków z niektórych źródeł. W niektórych prowincjach zabrania się przyjmowania datków od osób, które nie mają prawa stałego pobytu w Kanadzie.

8. Ograniczenia lub zakaz transferów finansowych między partiami politycznymi. Przepisy w tej materii nie są jednolite na szczeblu prowincji.

9. Bodźce podatkowe. Aby zachęcić różne podmioty (osoby fizyczne i organi-zacje) do składania datków, kanadyjski rząd federalny i siedem rządów prowincjo-nalnych udzielają ulg podatkowych niektórym kategoriom ofiarodawców.

22 BSE

10. Bezpośrednie subwencje państwowe dla partii. Subwencje te dotyczą okre-sów między kampaniami wyborczymi i są udzielane tylko w niektórych prowincjach.

Bibliografia

1. Karl-Heinz Nassmacher, Parteifinanzen im westeuropaischen Vergleich, w: Zeitschńft jur Par-lamentsfragen, 3,92., tłum. pol.: Finanse partii. - porównanie zachodnioeuropejskiej, Biuro Studiów i Eks-pertyz Kancelarii Sejmu, maszynopis.

2. Louis Massicote, Legislation on Financing of Political Parties in Canada, Library of Parliament, Research Branch, 1984,

4. Gudrun Klee-Kruse, Ójfentliche Parteienjinanzierung in westlichen Demokratien. Schweden und Ósterreich: Ein Vergleich, Zeitschriji jur Parlamentsfragen, 3,92, (cyt. za [1]).

5. Rolf Zundel, Hochfahrend aufdem Schuldenberg, w: "Die Zeit", 20.04.1979 (cyt. za [1]). 6. "Der Spiegel", 45/1983, 20/1992 (cyt. za [1]). 7. Ustawa o partiach politycznych z dn. 28 lipca 1990 r., Dz.U. nr 54 poz. 312, 17.08.1990 r. 8. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP z dn. 28 maja 1993 r., Dz.U., nr 45 poz. 205, 2.06.1993 r.