XIV CONGRESO DEL CLLLAD - onsc.gub.uy · Asimismo se propone un sistema escalafonario y de carrera menos rígido, ... nuevo modelo de gestión humana en pro- ... un informe- diagnóstico

Transformación, Estado y Democracia 4242424242 97

XIV CXIV CXIV CXIV CXIV CONGRONGRONGRONGRONGRESO DEL CESO DEL CESO DEL CESO DEL CESO DEL CLLLLLADADADADAD

Salvador de Bahía, Brasil,27 - 30 de octubre 2009.

Cecilia MenéndezMarinella Echenique

Gabriela HendlerCarlos Faroppa

Gustavo Nisivoccia

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La Oficina Nacional del Servicio Civil participó del XIV Congreso Internacional del CLADsobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública en Salvador de Bahía del 27 al30 de octubre de 2009.

En esa oportunidad la ONSC presenta en el Panel 024 en el Área 4: Hacia el méritoprofesional y la flexibilidad de gestión en los sistemas de función pública / servicio civil,Coordinador: José Enrique Martín Arahuetes.

El mismo es titulado “La introducción de un sistema flexible de Alta Dirección en elrégimen de carrera funcional uruguayo”.

Participaron del mismo: Dra. Cecilia Menéndez (Directora de la ONSC), Dra. GabrielaHendler (Directora de la Asesoría Jurídica), T/A Marinella Echenique (Coordinadora Proyec-to SIRO), Lic. Carlos Faroppa (Subdirector de la ENAP),T/A Gustavo Nisivoccia (SGH).


Principales lineamientosdel nuevo régimen

Dra. Cecilia MenéndezDra. Cecilia MenéndezDra. Cecilia MenéndezDra. Cecilia MenéndezDra. Cecilia MenéndezDirectora de la ONSC

El panel presentado por Uruguay tiene como eje central la implantación del nuevo sistemade gestión humana el que es encarado desde distintas perspectivas: desde el enfoque jurídico,desde el enfoque de la gestión administrativa, desde la capacitación.

La ponencia introductoria tiene por objeto descifrar los motivos de esta nueva reforma dela gestión de los recursos humanos del Estado. Para ello parte de la base de la existencia dedeterminadas disfunciones en la organización de la gestión anterior, explicitando las medidaspuntuales adoptadas en cada caso, como respuesta a los citados puntos críticos, sin perjuiciode destacar, previamente, que el sistema normativo nacional, desde larga data, combate elclientelismo en la selección de personal de los organismos públicos, consagra el derecho a lacarrera administrativa y procura la transparencia en la actividad administrativa. Sin perjuiciode ello el sistema requiere ajustes que permitan cierta flexibilidad de modo que el actuar de laAdministración acompañe el desarrollo social y económico del país. Sintéticamente: a) sesupera con la nueva normativa la coexistencia de funcionarios presupuestados con funcionarioscontratados, así como con personal que no revistaba la condición de servidor público; b) sederoga la prohibición de nuevos funcionarios públicos permitiendo la incorporación de nuevosperfiles acordes a las necesidades de cambio de las administraciones públicas modernas; c) sesimplifica el régimen de remuneraciones como comienzo de un proceso de justicia retributiva; d)se adecua la formación de los funcionarios al régimen de carrera y se alinea con los objetivosestratégicos de la organización. Las deficiencias constatadas determinaron un claro debilita-miento de la carrera administrativa, lo que se procura revertir con las medidas adoptadas.Asimismo se propone un sistema escalafonario y de carrera menos rígido, que promueve lamovilidad horizontal y el fortalecimiento de la función directriz por medio de los cargos deno-minados de Alta Conducción, cuya provisión permite, en última instancia, el ingreso de nuevosperfiles apuntando a la generalidad- en tanto viables para cualquier organización pública – yespecializados en cuanto a su profesionalización, y sujetos al cumplimiento de compromisos degestión concordantes con los objetivos estratégicos de la organización. El objetivo del panel,es, en definitiva, ratificar la importancia de una adecuada gestión de los recursos humanos paralograr el fin último de toda Administración Pública y del Estado mismo, la satisfacción delciudadano. En ese entorno se presenta la nueva gestión humana vigente en Uruguay.

II) Introducción

A los efectos de introducir las ponenciasde los representantes de nuestra Oficina Na-cional del Servicio Civil, las que refieren alnuevo modelo de gestión humana en pro-ceso de implantación en Uruguay, estimoindispensable responder a las preguntasbásicas de ¿por qué otra reforma? ¿cuál esla razón que ha impulsado el cambio que sepropone?

Del mismo modo, en la medida en quelas exposiciones que seguirán habrán de

extenderse sobre los nuevos modelos es-calafonarios, de información y de capacita-ción, estimo conveniente referirme más es-pecíficamente a las reformas normativasque se han adoptado para corregir aquellasdisfuncionalidades que impedían transitarel camino hacia esta nueva gestión de re-cursos humanos. Previamente, sin embar-go, a fin de situarnos en la realidad nacionalme importa destacar que, normativamente,nuestro país, desde larga data, combate elclientelismo en la selección de personal delos organismos públicos, consagra el dere-


cho a la carrera administrativa y procura latransparencia de la actividad administrativa,en el entendido de que todas las entidadespúblicas sólo existen y pueden actuar parael cumplimiento de los fines de interés pú-blico que el ordenamiento jurídico disponepara cada una de ellas y sus agentes. Eneste sentido, la Constitución Nacional y lasleyes que conforman el Estatuto material delfuncionario público son precisas en cuantoa la regulación de derechos y deberes bási-cos, y el rol de la Administración al serviciode los intereses de la ciudadanía. Son fun-damentos constitucionales de nuestro Es-tado los principios de legitimidaddemocrática, de sometimiento de la Admi-nistración Pública al Derecho, de accesouniversal a los servicios públicos, de eficien-cia y eficacia y de responsabilización de lasautoridades y funcionarios frente a losciudadanos.

Las disposiciones legales y reglamen-tarias vigentes en materia de actuación delos servidores públicos desarrollanexhaustivamente los principios de ética pú-blica e imparcialidad, inspiradas en la pre-misa básica de que ni el Estado ni la Admi-nistración Pública son un fin es sí mismos,sino una estructura que debe procurar elbienestar de los ciudadanos. Concretamen-te en lo que refiere a la gestión de los recur-sos humanos del Estado, nuestra Carta con-sagra el principio de igualdad de acceso alos cargos públicos y establece, para los fun-cionarios presupuestados, el derecho a lacarrera administrativa y les reconoce todosaquellos inherentes a la condición detrabajador. La ley de funcionarios públicosde 1990 desarrolla los principios sobre losque ha de desarrollarse la carrera adminis-trativa, estableciendo el régimen de concur-sos, sea de méritos y antecedentes o deoposición y méritos, sistema que tambiénpor ley regula la selección para los cargospresupuestados. En consecuencia, pode-mos afirmar que, desde un punto de vistanormativo, nuestro país se encuentra conimportantes ventajas respecto a otros de laregión.

II) Situación previa a la reforma actualPese a ello resulta indispensable men-

cionar algunos aspectos de la gestión hu-mana de la Administración pública urugua-ya, existentes a punto de partida de la refor-ma en curso, y que hacían a la distorsión de

los contenidos de las leyes y reglamentos y,consecuentemente, de los principios con-gruentes con una Administración eficiente einternamente democrática.

Estos aspectos ya fueran señalados conanterioridad en un trabajo elaborado por téc-nicos de la propia Oficina Nacional del Ser-vicio Civil y fueron igualmente recogidos enun informe- diagnóstico elaborado por con-sultores externos, para el BID en el año 2004.

En el trabajo elaborado por el equipo téc-nico de la Oficina Nacional del Servicio Civil,denominado DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓNY PROPUESTA DE MEJORA EN MATERIA DEPOLÍTICA ESTATAL DE RECURSOS HUMA-NOS, se señalaban claramente una seriede puntos débiles de la gestión estatal delos recursos humanos, así como la necesi-dad de que las organizaciones se adaptena los cambios sociales y especialmente, quelos tiempos de esa adaptación acompañenla velocidad con que los primeros se produ-cen, para lo cual el instrumento por excelen-cia radica en la adecuada gestión de los re-cursos humanos. La etapa que se inicia enel año 2005 dentro de la denominada Trans-formación Democrática del Estado, parte dela internalización de la necesidad de transi-tar un camino que coincide y mucho conesas propuestas.

Una Administración carente de un ade-cuado sistema de recursos humanos, ge-nerará necesariamente frustraciones einsatisfacciones en su personal, lo que ine-vitablemente determinará una defectuosaprestación de los servicios a su cargo.

Por el contrario, es precisamente un ade-cuado sistema de gestión de recursos hu-manos el mecanismo estratégico para lo-grar la eficacia, eficiencia y economía de lasorganizaciones, permitiendo establecer uncírculo virtuoso entre la Administración y elfuncionario, de modo de obtener el mejorlogro de los objetivos de la organización asícomo la satisfacción laboral y personal delfuncionario.

Las disfuncionalidades que fue necesa-rio corregir para ingresar en una reformamás profunda de la gestión de los recursoshumanos de la Administración Pública, pue-den resumirse de la siguiente forma:

1) La coexistencia de funcionarios públi-cos presupuestados, de carrera e inamovi-bles con funcionarios públicos contratados,sin derecho a la carrera administrativaamovibles.

Principales lineamientos del nuevo régimen - Cecilia Menéndez


2) la inexistencia de una plantilla idealde cada una de las organizaciones, esto esdel número y perfil de funcionarios necesa-rios y adecuados,

3) La suspensión del ingreso a la fun-ción pública, con la consiguiente apariciónde sucesivas excepciones a la referida pro-hibición, las que se producían a requerimien-to puntual de los organismos exceptuadossin responder a una política global que con-siderara a la Administración Central en for-ma unitaria y la existencia de múltiples mo-dalidades de prestación de servicios sinadquirir la condición de funcionarios del Es-tado, aunque desempeñando tareas propiasde la función publica (esto ocurría con beca-rios, pasantes, contratados a término y otrostipos de contratación de serviciospersonales).

La prohibición de ingreso de nuevos fun-cionarios provocó, además, una inadecua-da utilización de los mecanismos de movili-dad horizontal –redistribución y pases encomisión– permitiendo el pase a la Admi-nistración Central desde los organismos noalcanzados por la prohibición de ingreso-como los gobiernos departamentales-.

4) La existencia de un sistema retributi-vo distorsionado por la multiplicidad de com-pensaciones existentes (alrededor de 120detectadas en la Administración Central porel diagnóstico del BID).

5) La capacitación “asistemática” de losfuncionarios.

III) El actual proceso de Reforma

Los puntos débiles o disfuncionalidadesreseñados en el capítulo anterior constitu-yen la respuesta inicial a la primera de laspreguntas formuladas en el acápite. Subya-ce en la misma una consideración de índo-le estrictamente técnico. Más allá de la orien-tación ideológica de la reforma a plantear,en todo proceso de transformación del Es-tado y en lo que a su personal se refiere,como un instrumento de gestión que contri-buye a mejorar el desempeño de los servi-dores públicos y por ende el bienestar ge-neral de los ciudadanos, esa transforma-ción pasa necesariamente por la profesio-nalización en el empleo público y por incen-tivar el adecuado gerenciamiento de los re-cursos humanos.

En el proceso actual de reforma de lagestión humana, nuestro país ha venido pro-curando revertir las deficiencias señaladastanto a través de disposiciones nacionalescomo en la suscripción de documentos decarácter internacional,

1) En lo que refiere al primero de los as-pectos mencionados, el sistema de Recur-sos Humanos de Uruguay reconoce tradi-cionalmente dos tipos de funcionarios:

a. Los presupuestados , esto es aque-llos que ocupan un cargo previsto en el Pre-supuesto con una denominación, escalafóny grado determinados.

b. Los contratados en funciones perma-nentes, aquellos cuyo puesto de trabajo nocoincide con un “cargo”, y por ende no secorresponden con denominación escalafóno grado alguno sino que meramente se asi-milan a éstos. Las diferencias entre ambascategorías –ambos funcionarios públicos–son sustanciales:

a. Los primeros tienen derecho a la ca-rrera administrativa y, como contrapartida, elascenso sólo es viable por la vacancia deun puesto de mayor nivel del mismo escala-fón. Los contratados, por el contrario, no tie-nen derecho al ascenso, no compiten conlos presupuestados, no obstante han for-mado una suerte de estructura paralela enla que por medio de modificaciones contrac-tuales o encargaturas, de hecho pueden lle-gar a desempeñar tareas correspondientesa un cargo presupuestado, aún de la másalta jerarquía.

b. Los funcionarios presupuestados soninamovibles, esto significa que sólo puedenser destituidos por las causales previstasen la Constitución (ineptitud, omisión o deli-to) previo sumario administrativo y con veniadel Senado. Estas garantías si bien reser-vadas por la norma constitucional a los fun-cionarios presupuestados, por acción de ladoctrina y jurisprudencia nacionales fueronextendidas a los funcionarios contratadosen funciones permanentes, a excepción dela venia senaturial.

Esta doble categoría de funcionariospúblicos es respuesta a la rigidez de la ca-rrera administrativa, permitiendo, de algúnmodo, la necesaria flexibilización de la ges-tión; pero, por otro lado, constituye una claradesviación cuando no una lisa y llana anula-ción de la carrera administrativa, consagra-da constitucionalmente.



Este aspecto de la gestión humana delsistema nacional ha sido corregido por lasLeyes de Rendición de Cuentas de los años2006 y 2007 y la correspondiente reglamen-tación del Poder Ejecutivo, disponiendo lapresupuestación de los funcionarios públi-cos con contrato de función pública de ca-rácter permanente y permitiéndoles, a tra-vés de concursos internos alcanzarpresupuestalmente los niveles contractua-les que detentaban.

La figura de contrato de función públicaen tareas permanentes, sólo se prevé parael primer año de desempeño dentro de laAdministración y en el grado de ingreso.Cumplido el año, previa evaluación favora-ble el funcionario se incorpora al sistemade carrera, eliminándose de ese modo ladistinción entre funcionarios contratados yfuncionarios de carrera. Y dando con ellocumplimiento a lo dispuesto por el principiocontenido en art. 56 de la Ley Nº 15.809 delaño 1985 según el cual el ejercicio de lafunción pública debe realizarse en cargospresupuestados y en tareas permanentes.

2) La ley admite la posibilidad anual dereestructuras organizativas y de puestos detrabajo. Estas últimas deberán proyectarseconsiderando la plantilla horizonte que con-sidere la cantidad y calidad de los funciona-rios públicos en cada organización, previén-dose las consecuencias de la existenciasde cargos que queden fuera de la misma.Deberán además adecuarse a las metas yobjetivos de la Unidad y son condición pre-via y necesaria para la implantación del nue-vo sistema escalafonario.

La reestructura permite a su vez unamayor flexibilidad en los cuadros funciona-les de las organizaciones, desde que plan-tea diversas alternativas para la reubicaciónde los funcionarios excedentarios, es decir,aquellos cuyos cargos no tienen cabida enesa plantilla ideal del organismo. Se prevé,sucesivamente, la redistribución del cargo yla persona, su reasignación a cargos vacan-tes, su recapacitación y de frustrarse todasestas alternativas se propone su retiroincentivado, el que de no ser aceptado, per-mite a la Administración la supresión delcargo y como consecuencia de ello, el cesedel funcionario, afiliándose la ley a la teoríamayoritaria de que el funcionario tiene dere-cho al cargo, en tanto éste exista, derechoque no impide a la Administración su supre-

sión por razones fundadas en principios debuena administración.

3)La suspensión del ingreso de nuevosfuncionarios públicos, dispuesta finalmen-te y luego de sucesivas prórrogas hasta elmes de abril del año 2015, aunada a losincentivos al retiro , ciertamente redujo el nú-mero de funcionarios públicos, pero trajocomo consecuencia la no incorporación denuevos perfiles y competencias, y el surgi-miento de regímenes de prestación de ser-vicios para el Estado bajo distintas modali-dades, pero todas ellas caracterizadas porno otorgar la calidad de funcionario públicoal trabajador, aún cuando claramente le fue-ran encomendadas tareas propias de tal.Como es dable suponer esto derivó en unincremento de personas trabajando para elEstado que, sumados a los que lo hacíanen su condición de funcionarios, reducíanconsiderablemente la cifra de abatimientodel “número de funcionarios”. Peor aún, lacontratación de “no funcionarios” deterioróaún más el principio constitucional de lacarrera administrativa, restándole, además,transparencia al sistema.

La reforma que viene de implantarse res-ponde de dos formas a este problema:

a. la regularización de aquellas perso-nas cuya situación laboral respondía a vín-culos desvirtuados, convirtiendo a esos tra-bajadores en funcionarios públicos e ingre-sándolos a la planilla presupuestal.

b. La consagración legal del Ingreso a lafunción pública, abierto, por concurso y porel último grado ocupado del escalafónrespectivo.

Se derogó la prohibición de ingreso a lafunción pública en procura de una renova-ción de los cuadros funcionales de la Admi-nistración Central, la incorporación de nue-vos perfiles y bajo el sistema de la carreraadministrativa, de acuerdo con las normasconstitucionales y estatutarias.

En relación con las formas especialesde contratación de personas que no adquie-ren la calidad de funcionarios públicos porsucesivas leyes de presupuesto y rendiciónde cuentas del presente período, se definie-ron con un carácter estrictamente temporaly extraordinario aquellos vínculos ajenos ala carrera funcional, cuya necesidad resultaimperioso reconocer, como los becarios ypasantes y arrendamientos de obra y deservicios, cuya efectivización requiere no sólo



la más amplia transparencia e igualdad deoportunidades, sino su debida publicidadademás de su control y registración obliga-torios ante la Oficina Nacional del ServicioCivil, requisito que se hace exigible para latramitación del pago correspondiente.

Igualmente se dispuso la eliminación–una vez aprobadas las reestructuras de lospuestos de trabajo– del régimen de contra-tos a término.

4) En lo que refiere al tema de las remu-neraciones, si bien es cierto que queda mu-cho camino por recorrer, no es menos des-tacable el esfuerzo hecho hasta el presentede modo de avanzar en las herramientasnecesarias para dar cumplimiento al men-tado principio de a igual función igualremuneración:

1) En tal sentido en primer lugar debedestacarse la Simplificación y categorizaciónde los conceptos retributivos aprobada enla Ley Nº 18.172, reduciéndolos a 5 catego-rías, - de las más de 120 formas de com-pensación detectada- sin cuyareformulación resulta imposible cualquierestudio posterior.

2) Por otro lado se han fijado las retribu-ciones totales mínimas correspondientes alos grados inferiores, a la vez que las retri-buciones máximas de los grados superio-res de Alta Dirección.

Sobre estas bases la Oficina Nacionaldel Servicio Civil se encuentra elaborandouna tabla de retribuciones conteniendo losvalores del sueldo del grado para el nuevosistema de carrera, sobre la base de esta-blecer criterios que contemplen en formaequitativa las ocupaciones y dedicación ho-raria equivalentes.

5) En cuanto a la capacitación, herra-mienta fundamental en el desarrollo de lascompetencias necesarias para el cumpli-miento de los objetivos organizacionales, lareforma procura revertir un plan de capacita-ción sin vinculación con los objetivos estra-tégicos de las unidades organizativas.

En este sentido y como aspectos a des-tacar, la Escuela Nacional de AdministraciónPública, imparte cursos de inducción paralos ingresos a la Administración Pública, demodo de preparar adecuadamente a losnuevos funcionarios. En el tope de la carre-ra funcional y también a efectos de obtenera ese nivel los mejores resultados en el de

sempeño, a partir del año 2008 se implantóun programa de formación denominadoMAESTRÍA en Políticas y Gestión Públicas,con la participación, actualmente de la Uni-versidad de la República, exigible a todo fun-cionario que acceda a un cargo de Alta Con-ducción, con un programa generalista quepermita al Alto Directivo desempeñarse encualquier lugar de la Administración.

IV) El centro de la reforma

Las medidas normativas de que dimoscuenta en el capítulo precedente, si bien ensí mismas representan diferencias sustan-ciales con la regulación histórica del siste-ma de gestión de recursos humanos en elámbito público, son -como señaláramos-correcciones a las disfuncionalidades de-tectadas, necesarias para la implantaciónde un Programa de Transformación de losRecursos Humanos del Estado abarcativode tres productos específicos:

- El Sistema de Gestión Humana , siste-ma de gestión informático que se pretendeuniforme a toda la Administración Central,con una estructura tipo y un nivel de Alta Con-ducción en su jerarquía. Se espera del mis-mo, además de una gestión más ágil y efi-ciente de los diversos aspectos relaciona-dos con el conjunto de servidores públicos(legajo, presentismo, liquidación de habe-res, salud ocupacional, etc.), que el mismoconstituya una herramienta accesible de in-formación a las autoridades políticas, demodo de contar con un instrumento adecua-do para la adopción de políticas públicas enmateria de recursos humanos. Los cargosdirectivos en Gestión Humana se crearonen la Alta Conducción, no como una formamás de reestructurar las organizaciones ad-ministrativas de la Administración Pública,sino con el objetivo de dotar a las áreas deRRHH de profesionales capaces de orien-tar a los servidores públicos en una laboracorde con los objetivos estratégicos de lasmismas. Asimismo se procura fomentar lainteracción entre los Directivos de la Ges-tión Humana de los distintos Ministerios demanera de lograr una institucionalidad uni-forme dentro del servicio público.

- El Sistema Integrado de Retribucionesy Ocupaciones , que reformula el sistemaescalafonario de modo de asociarlo a los



conceptos de flexibilidad, polifuncionalidady competencias y mejora los procesos demovilidad horizontal. Instituye, por encima delos actuales niveles de carrera las funcio-nes de Alta Conducción, estrato intermedioentre el nivel político y la Administración, cuyorégimen estatutario se diferencia claramen-te del correspondiente a los cargos no per-tenecientes al Sistema, en el sentido dehacer depender la permanencia en la fun-ción –y con ello parte de su remuneración–al cumplimiento de los compromisos degestión asumidos.

El nuevo marco normativo del serviciocivil, sin perjuicio de las disposiciones quevienen de analizarse, es una tarea continua,ya que como señaláramos al principio, éstedebe adaptarse permanentemente a loscambios sociales. Es en este sentido quela actual Administración ha recogido normasque contemplan además derechos y debe-res de los funcionarios que dicen relacióncon las nuevas realidades. En ese mismo

sentido las ponencias que se presentanconjuntamente dentro del panel, darán cuen-ta de los avances normativos a los que seviene de aludir.

IV) Conclusiones

La gestión de las personas al serviciode las instituciones estatales no es un meroproceso operativo sino que requiere unadoble perspectiva: el mejor cumplimiento delos fines de la organización al servicio de laciudadanía y el desarrollo de los servidorespúblicos como personas.

La Oficina Nacional del Servicio Civil tie-ne como cometido constitucional procuraruna administración eficiente, este cometidosólo se puede lograr por medio de los re-cursos humanos comprometidos y eficien-tes afectados al quehacer público, desdecada una de las organizaciones y es por elloque para nosotros es esencial procurar uncuerpo de funcionarios comprometidos conel plan estratégico de la organización.


BIBLIOGRAFÍA

- “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I, Sayagués Laso (actualizado a 1998).

- “Manual de Derecho de la Función Pública” Dres. Ruben Correa Freitas y CristinaVázquez. 1998.

- “Diagnóstico de situación y propuesta de mejora en materia de política estatal derecursos humanos” Equipo técnico de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Año 2001.

- “Informe sobre la situación del Servicio Civil en América Latina” Banco Interamerica-no de Desarrollo. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Año 2006.

- Normas de conducta en la Función Pública.

- Ley de Presupuesto Nº 17.930.

- Leyes de Rendición de Cuentas Nº 18.046; Nº 18.172 y Nº 18.362.


El gobierno uruguayo, en el contexto de un proceso de transformación y democratizacióndel Estado, ha tomado iniciativas que buscan racionalizar la estructura de cargos de la admi-nistración, así como introducir nuevas lógicas de gestión humana.

Es así que se establece el Programa de Transformación de los Recursos Humanos delEstado, a llevarse a cabo por la Oficina Nacional del Servicio Civil, como un eje central de laTransformación Democrática del Estado, con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo(Año 2006).

El ordenamiento y la profesionalización de la función pública se construye a partir delreconocimiento de la carrera funcional y la dignificación del servidor público. En un sistemademocrático es imprescindible contar con funcionarios que en el desempeño de la función cuen-ten con atributos tales como la ética, la vocación de servicio, el compromiso, la honestidad.

Un componente esencial dentro del Programa es el “Sistema Integrado de Retribuciones yOcupaciones” que establece el nuevo sistema escalafonario para la Administración Central,cuya innovación es la creación del Escalafón de Conducción y el subescalafón de AltaConducción.

La creación de cargos de Alta Conducción (Gerentes) en determinados Ministerios de laAdministración Central uruguaya tales como Planeamiento Estratégico, Calidad y Gestióndel Cambio, Mejora Continua, Administración, Comunicaciones, Cooperación Internacional,Economía de la Salud, Gestión Humana, Financiero Contable, entre otros, contribuirá a forta-lecer las Direcciones Generales de los Ministerios. La Alta Conducción (en el contexto interna-cional referida también como alta gerencia pública) busca ser la punta de lanza dentro de unproceso de transformación del Estado, apostando a jerarquizar y profesionalizar la funciónpública.

Característica de los cargos y funciones de Alta Conducción:• son cargos y funciones comprendidos entre los grados 17, 18, 19 y 20 de la estructura

relacional.• los 17 son cargos de presupuesto y último escalón de la carrera.• los 18, 19 y 20 son funciones.• para ellos se establece la dedicación exclusiva, con la sóla excepción de la docenciauniversitaria y la producción y creación literaria, artística, científica y técnica, siempre que

no se origine en una relación de dependencia.• la retribución total incluye el incentivo por compromiso de gestión.• con independencia del Inciso donde se preste la función la retribución total es igual.Lineamientos rectores que facilitaron la experiencia innovadora de implantar la Alta Con-

ducción en la Administración Central.• El liderazgo, apoyo y definiciones de las oficinas transversales del Estado (Oficina dePlaneamiento y Presupuesto, Oficina Nacional del Servicio Civil) y del Ministerio de Eco-

nomía al proceso de concursos.• La convicción a nivel político de la necesidad de contar con un cuerpo directivo de

calificada capacidad de gerenciamiento.Esta experiencia incipiente de la Alta Conducción deberá ser complementada con la implan-

tación total del nuevo sistema escalafonario SIRO como política innovadora de la gestiónhumana en la Administración Central.

En busca de un Estado orientado a resultados:La Alta Conducción

en la Administración Central uruguaya

TTTTT/////A Marinella EA Marinella EA Marinella EA Marinella EA Marinella EcheniquecheniquecheniquecheniquecheniqueCoordinadora de Proyecto SIRO

ONSCONSCONSCONSCONSC


Introducción

La gestión pública a nivel internacionalha cambiado radicalmente desde la intro-ducción de la lógica de mercados y redesdentro de la estructura estatal. Esto ha lleva-do a nuevas modalidades de gestión en bus-ca de la eficiencia y eficacia de la gestiónpública, poniendo al ciudadano como cen-tro de la misma. Sin embargo en AméricaLatina los resultados han sido como míni-mo ambiguos.Una forma de explicar estefenómeno toma en cuenta que las burocra-cias de la región, distan de los modelos clá-sicos “weberianos” donde predomina elmérito y el seguimiento escrupuloso de lasnormas. La fortificación de las capacidadesestatales, y la constitución de un sector pú-blico que pueda responder a las demandascada vez más complejas, resulta clave parael desarrollo humano de un país.

En este sentido, el gobierno uruguayo,en el contexto de un proceso de transforma-ción y democratización del Estado, ha toma-do iniciativas que buscan racionalizar la es-tructura de cargos de la administración, asícomo introducir nuevas lógicas de gestiónhumana, en el proyecto SIRO (Sistema deRetribuciones y Ocupaciones). Un compo-nente esencial dentro del SIRO es la crea-ción de cargos de Alta Conducción en deter-minados Ministerios de la AdministraciónCentral uruguaya. La Alta Conducción (en elcontexto internacional referida también comoAlta Gerencia Pública) busca ser la punta delanza dentro de un proceso de transforma-ción del Estado, apostando a jerarquizar yprofesionalizar la función pública. De estaforma se espera que los cargos de alta con-ducción ayuden a implementar las nuevaslógicas de administración propuestas des-de el “centro” de la administración urugua-ya. Particularmente, se espera que los nue-vos “gerentes” creen redes que permitan for-talecer su trabajo y crear nuevas sinergias.

Se mostrará el trabajo de gestión trans-versal que han hecho las principales agen-cias centrales del Estado en este sentido, yplanteará los desafíos estratégicos a enfren-tar a mediano y largo plazo para construiruna administración más democrática y fo-calizada en las necesidades de losciudadanos.

Mi agradecimiento por los comentariosvertidos al Dr. Fabrizio Scrollini.

Alta Conducción Pública

Sus raíces - Aspectos programáticos

La concepción democratizadora de lasociedad y del Estado en su conjunto, hasido una búsqueda permanente desde elinicio del actual Gobierno.

Se establece el Programa de Transfor-mación de los Recursos Humanos del Es-tado, a llevarse a cabo por la Oficina Nacio-nal del Servicio Civil, como un eje central dela Transformación Democrática del Estado.

Se han realizado los siguientes avancesen la implementación de las políticas públi-cas en cuanto a la Gestión de los RecursosHumanos:

- se ha encarado la construcción de unapolítica de gestión de recursos humanos locual supone tomar una decisión estratégicade profundas consecuencias para la Admi-nistración Pública y el Servicio Civil en suconjunto,

- se ha construido un moderno sistemade servicio civil con profesionalización de lafunción pública, el que contribuirá a lograr laeficiencia de cada uno de los Incisos oMinisterios.

El ordenamiento y la profesionalizaciónde la función pública se construye a partirdel reconocimiento de la carrera funcional yla dignificación del servidor público. En unsistema democrático es imprescindible con-tar con funcionarios que en el desempeñode la función cuenten con atributos talescomo la ética, la vocación de servicio, elcompromiso,la honestidad.

Se establecieron pilares fundamentalesentre otros:

- el ingreso a la función pública de formademocrática y garantía de igualdad de opor-tunidades y condiciones,

- la presupuestación y regularización defuncionarios contratados con vínculosdesvirtuados,

- la modernización de la carrera admi-nistrativa la jerarquización del área de Ges-tión Humana,

- la jerarquización del área de Planifica-ción y Gestión Financiero Contable.

En busca de un Estado orientado a resultados - Marinella Echenique


Una experiencia incipiente: la implan-tación de la Alta Conducción

Para llevar a cabo este proceso se cum-plieron las siguientes etapas:

La implantación del modelo de Alta Con-ducción aprobado por las leyes Nº 18.172 yNº 18.362 requirió la definición del nuevomodelo a través de los textos legalesmencionados.

En segundo lugar se procesó la reali-dad organizativa y estructural de los Ministe-rios comenzando su puesta en práctica enaquellos donde se apuntó a un rediseñomoderno de la gestión pública.

Una tercera etapa supuso la aprobacióndel régimen de selección de los Altos Direc-tivos a través de pruebas que incluyeron nosólo los antecedentes y evaluación de co-nocimientos, sino asimismo las competen-cias para ocupar los cargos.

El SIRO

“Una respuesta nueva a un viejoproblema, el trabajo, los trabajadores y las

remuneraciones”

Lic. Luis E. Dorola1

Marco político institucional

El Sistema Integrado de Retribuciones yOcupaciones se enmarcó dentro de la es-trategia del Gobierno de la República Orien-tal del Uruguay sobre la Modernización yTransformación del Estado, y los instrumen-tos fundamentales sobre los que se sus-tenta son:

- La Ley Nº 17.930 del 19 de diciembredel año 2005, los Decretos Nº 104/05 yNº 133/05 de marzo de 2005.

- El Acuerdo Marco de la Negociación Co-lectiva del Sector Público de fecha 22 de ju-lio de 2005, entre el Gobierno y las organiza-ciones sindicales que nuclean a todos losfuncionarios públicos integrantes delPIT-CNT (Artículos 10º, 11º y 12º).

- El Art.10º refiere a la Capacitación y For-mación profesional.

- El Art.11º Mecanismo de reforma de laGestión Pública “las partes se comprome-

ten a debatir con profundidad los aspectosvinculados con la reforma de la gestión delEstado, los criterios eficiencia, eficacia, pro-fesionalización de la función pública, eva-luación por desempeño y por resultado, cri-terios de retribución.”

- El Art.12º: Carrera Administrativa “Laspartes convienen que con el fin de definirmás adecuadamente los criterios de cons-trucción de las estructuras escalafonarias,se realicen estudios técnicos que permitaninformar y preparar el objetivo antesmencionado”.

- Creación del modelo SIRO mediante laLey Nº 18.172 de 31 de agosto de 2007 y laLey Nº 18.362 de 6 de octubre de 2008.

El SIRO genera un escenario favorable ala ejecución del modelo de la Alta Conduc-ción y al cumplimiento de sus objetivos vin-culados a la reforma de la gestión pública, alas estructuras escalafonarias y a la carreraadministrativa.

Este Sistema Integrado para la Adminis-tración Central, uniforme, simple y flexiblecontribuye a mejorar la gestión de los recur-sos humanos del sector público a la vez depermitir el asesoramiento y control de laONSC.

El SIRO “comprende una estructurarelacional integrada, conformada por esca-lafones, subescalafones, ocupaciones y ni-veles ocupacionales con una escala sala-rial única de 20 grados, en la que se reflejanlas diferencias de jerarquía relativa de lossubescalafones y de sus respectivos nive-les ocupacionales” (art. 28 Ley Nº 18.172 de31/08/2007)

Los aspectos centrales del Sistema des-de el punto de vista técnico son las ocupa-ciones (a “silla vacía”) y las competencias ydesempeño de los funcionarios (“silla ocu-pada”) para cubrirlas y para transitar por losniveles de carrera respectivos, dentro delmarco de lo establecido en la normativa dela carrera funcional.

El Sistema establece los Escalafones:Operativo, Administrativo, Especialista Pro-fesional, Cultural y Educativo, Profesional yCientífico y el Escalafón de Conducción.

1 Lic. Luis E. Dorola. Consultor Internacional- Informe Final (2008).



Es así que el diseño del Sistema contie-ne similar cantidad de “niveles o escalones”para el itinerario de la trayectoria profesio-nal y funcional, para la ubicación de los fun-cionarios de acuerdo a las competencias,desempeño y resultados y con significadosconceptuales semejantes y expresamentedefinidos para esos escalones.

Los funcionarios transitarán en el siste-ma sobre la base de la capacitación, lascompetencias, el desempeño y los resulta-dos; tanto en la movilidad vertical (promo-ciones y ascensos dentro de un escalafón)como en la movilidad horizontal (cambio desubescalafón y de escalafón) dando res-puesta además a las necesidades y posibi-lidades presentes y futuras de la Adminis-tración Central.

El Escalafón de Conducción

“El escalafón CO “Conducción” es la es-tructura ocupacional que comprende loscargos y funciones pertenecientes a la es-tructura organizacional vinculados al desa-rrollo y aplicación de instrumentos de ges-tión, a la determinación de objetivos, a laplanificación, programación, coordinación,gestión y dirección de actividades, al controly evaluación de resultados y al asesoramien-to y asistencia al jerarca de la unidadejecutora de que se trate” (art. 23 LeyNº 18.362 de 6/10/2008).

Dentro de este Sistema escalafonario secrea un escalafón único y propio, para todoslos puestos de conducción -cualquiera seasu jerarquía- escalafón comprendido a suvez dentro de la estructura integradarelacional base del sistema, para estable-cer su vinculación y articulación con los otrosescalafones no pertenecientes a la conduc-ción (escalafones generales o funcionales).

El Escalafón de conducción y la Estruc-tura relacional del SIRO 2

Alcance Ocupacional del Escalafón:

El Escalafón de conducción comprendea todos los puestos de conducción, ocupa-dos y vacantes, aprobados en las estructu-ras de organización por debajo de los nive-

2 Lic. Luis E Dorola - Cons. Internacional “Lineamientos escalafón de conducción”- Informe Final -

2008.

les o cargos políticos y de particular confian-za; y todos aquellos de las mismas caracte-rísticas que se aprueben en futuras rees-tructuras organizativas Puestos de Conduc-ción. Son puestos de conducción todos aque-llos que tengan como objetivo principal lasupervisión y responsabilidad directa y/o in-directa de personal y actividades, cualquie-ra sea su ubicación en los niveles de la es-tructura organizativa (organigrama o docu-mento administrativo que se utilice al efec-to); como así también todos aquellos pues-tos cuyo propósito primario sea la ejecuciónde actividades de máxima especialización;de alto impacto institucional; y/o el asesora-miento especializado a niveles políticos y dedirección superior.

Diseño estructural del Escalafón de Con-ducción. El diseño de la estructura del esca-lafón de Conducción se basa en la existen-cia y definición genérica de tres (3) Zonasocupacionales principales o Sub-escalafo-nes (CO1, CO2 y CO3, de menor a mayor)divididas a su vez, cada una de ellas, en tres(3) Sub-zonas ocupacionales (A, B y C, demenor a mayor) lo que hace un total de nue-ve (9) franjas ocupacionales de conducción,a cada una de las cuales corresponde ungrado ocupacional dentro de la EstructuraRelacional del SIRO.

Las Zonas (Sub-escalafones) y las Sub-zonas (Franjas) son las siguientes:



Definición de las Zonas y Sub-zonasOcupacionales

Cada una de las tres Zonas ocupacio-nales o Sub-escalafones tiene una defini-ción genérica que la identifica y distingue,definición basada en las características ge-nerales del tipo de actividades y de las res-ponsabilidades predominantes que com-prende, y de las competencias genéricasrespectivas.

Sobre la misma base, las tres Sub-zo-nas, que en su conjunto conforman las nue-ve franjas ocupacionales, tienen su respec-tiva definición genérica más detallada, a efec-tos de permitir la ubicación en ellas de lospuestos de conducción.

Grados de las Franjas Ocupacionales

Los grados de las nueve Franjas ocupa-cionales comienzan desde el grado mayorprevisto en la Estructura Relacional de vein-te (20) grados del SIRO.

Para la franja CO3 se identifican comocargo el grado 17 al cual se le pueden asig-nar funciones 18, Grado 18; funciones 19,Grado 19 y funciones 20, Grado 20 de laestructura relacional integrada.

Para la Franja CO2.C, Grado SIRO 16 yasí sucesivamente hasta el Grado SIRO 9para la Franja C01.A, Nivel de Carrera II, se-gún se indica en el cuadro incluido a conti-nuación y en el mapa SIRO - EstructuraRelacional.

En todos los casos existen dos grados–Niveles de Carrera II y I- para cada FranjaOcupacional, de acuerdo a lo que se indicaa continuación:

Nivel de Carrera II: Etapa de Introduccióny Consolidación en el cargo.

Nivel de Carrera I: Etapa de Maduracióny Dominio del cargo.

Grados de Conducción y No Conducciónsuperpuestos

Los grados ocupacionales previstos parael escalafón de Conducción no están pre-vistos exclusivamente para puestos corres-pondientes a este escalafón; algunos deellos corresponden también y se superpo-nen con los escalafones de No Conducción,lo que significa que “todos los puestos quepertenezcan al mismo grado tienen el mis-mo valor ocupacional” dentro de la Estructu-ra Relacional del SIRO.

Grado mínimo de Conducción

Todos los puestos de conducción debe-rán tener uno de los grados previstos en elEscalafón de Conducción aprobado. Por lotanto, desde el punto de vista técnico, nin-gún puesto de conducción debería tener ungrado inferior al grado menor de la FranjaOcupacional CO1.A, Nivel de Carrera II (Gra-do SIRO 9).

El Grado Base dentro de cada Sub-es-calafón es el mínimo grado para los funcio-narios de conducción que pertenezcan almismo, y es el punto de partida para el de-sarrollo de la carrera funcional en su interior.

Relación de las Zonas y Sub-zonas conlos Niveles Organizacionales (General yEspecífico)

Las definiciones de las Zonas y Sub-zonas, las que a su vez conforman las defi-niciones de los subescalafones de Conduc-ción (CO1, CO2 y CO3) y sus respectivasfranjas, pueden ser utilizadas como unaorientación para los diseños organizaciona-les, pero es necesario tener en cuenta queellas no coinciden en forma directa y linealcon los distintos niveles o escalones utiliza-dos en el diseño de las estructuras organi-zativas que se aprueben.

O sea que los niveles o escalones de laorganización en que han sido ubicados lospuestos de conducción (independientemen-te de cómo se denominen esos niveles oescalones) no constituyen un elemento dejuicio único y determinante para establecersu grado ocupacional, mientras que sí loconstituye la correspondencia entre el con-



tenido, responsabilidades y perfiles de lospuestos con las definiciones de las Zonas ySub-zonas.

De todos modos, es probable que mu-chos de los puestos de conducción se ubi-quen, al ser evaluados, en las zonas y sub-zonas que coincidan con el nivel o escalónorganizacional en el que han sido ubicadosy tiene cierta lógica que así suceda, pero deningún modo esto es una condiciónmandatoria.

Equivalencia de Puestos de Conduccióny Puestos de No Conducción

Como se mencionó anteriormente, “to-dos los puestos que pertenezcan al mismogrado tienen el mismo valor ocupacional”dentro de la Estructura Relacional del SIRO,o sea que son equivalentes.

Por lo tanto, dentro del SIRO, la mencio-nada equivalencia presupone que el deten-tar un título correspondiente a la Conduc-ción no significa por sí mismo una condi-ción de cargo superior a cualquier otro queno pertenezca a la Conducción, sino que esacondición es la que resulta de los GradosSIRO correspondientes, tanto sean de Con-ducción o No Conducción.

Este Escalafón de Conducción, compren-de 3 subescalafones: Supervisión, Direccióny Alta Conducción.

La Alta Conducción

Hacia un nuevo horizonte de la CarreraAdministrativa.

Características de la Alta Conducción ysu implantación en la Administración Cen-tral, proceso que comenzó a inicios del 2009con la designación de los Gerentes de Área.

¿Qué tipos de actividades comprende ycuáles requisitos se exigen?

“La Alta Conducción comprende los car-gos y funciones en los que predominen laconcepción, diseño y desarrollo de instru-mentos de gestión para concretar la imple-mentación de políticas institucionales y laevaluación de sus resultados; la determina-ción de objetivos a mediano y largo plazo; laplanificación y conducción global de las ac-ciones respectivas y el asesoramiento di-recto y asistencia a las autoridades de launidad ejecutora.

Sólo podrán desempeñarse en elsubescalafón de “Alta Conducción” los titu-lares de los cargos de Grado 17.

Las Unidades Ejecutoras de los Incisos02 al 15 del Presupuesto Nacional podránprever en sus estructuras, funciones equi-valentes a Grados 18, 19 y 20, cuyo desem-peño dará mérito al pago de las retribucio-nes que establece el artículo 34 de la pre-sente ley.

Podrá requerirse estudios completos denivel universitario o terciario más estudiosespecializados así como los conocimientosespecíficos requeridos para la función deque se trate debiendo valorarse la experien-cia en la Administración Pública, según lodetermine la reglamentación correspon-diente. Para el desempeño de estos cargoso funciones también se requerirán habilida-des y aptitudes para la concepción, diseño ydesarrollo de instrumentos de gestión y parala planificación, liderazgo y conducción glo-bal de actividades, debiendo predominar lashabilidades conceptuales sobre las técni-cas, con un nivel de relacionamiento ade-cuado a la jerarquía. La reglamentación de-terminará la exigibilidad de los requisitosprecedentes, pudiendo establecer equiva-lencias en cuanto al requisito de formación.”(Art. 25 Ley Nº 18.362 de 6/10/2008).

Características principales de la AltaConducción:

- Funciones con decisiones y fuerte im-pacto en los recursos de la UE, sus planesy objetivos y su relacionamiento interno yexterno.

- Asesoramiento estrecho a las autori-dades políticas.

- Formación específica y aptitudes de con-ducción y liderazgo adecuadas a las exigen-cias del nivel.

- Predominio de la visión generalista so-bre la especialista.

- Autoridad para decisiones propias conimpacto técnico-operativo, administrativo yeconómico.

Característica de los cargos y funciones:

- son cargos y funciones comprendidosentre los grados 17, 18, 19 y 20 de la estruc-tura relacional.



- los 17 son cargos de presupuesto yúltimo escalón de la carrera.

- los 18, 19 y 20 son funciones.

- para ellos se establece la dedicaciónexclusiva, con la sola excepción de la do-cencia universitaria y la producción y crea-ción literaria, artística, científica y técnica,siempre que no se origine en una relaciónde dependencia.

- la retribución total incluye el incentivopor compromiso de gestión.

- con independencia del Inciso donde sepreste la función la retribución total es igual.

- obligatoriedad de cursar la Maestría enPolíticas y Gestión Pública.

El Ingreso a la Alta Conducción:

¿Quiénes pueden ingresar?

Normativa específica para la provisión delos cargos y funciones de Alta Conducción.

- Todo funcionario presupuestado perte-neciente a los Incisos que integran la Admi-nistración Central cuyo perfil se adecue alcargo concursado.

- Ciudadanos en general cuyo perfil seadecue al cargo concursado.

- Sin límite de edad.

¿Desde dónde se puede ingresar?

- Desde el Inciso.

- Desde la Administración Central.

- Desde la ciudadanía en general.

Lineamientos rectores que facilitaronla experiencia innovadora de implantar laAlta Conducción en la AdministraciónCentral

- Definición y creación de un conjunto decargos con impacto en la gestión pública enáreas sustanciales de los Ministerios, asícomo en sus Direcciones Generales deSecretaría como forma de fortalecer la deellos.

- En ese sentido se crearon Altas Direc-ciones de Gestión Humana, PlanificaciónFinanciera, Planificación Estratégica.

- El liderazgo, apoyo y definiciones de lasoficinas transversales del Estado (Oficina dePlaneamiento y Presupuesto, Oficina Nacio-nal del Servicio Civil) y del Ministerio de Eco-nomía al proceso de concursos.

- La convicción a nivel político de la nece-sidad de contar con un cuerpo directivo decalificada capacidad de gerenciamiento.

En la búsqueda de una Gestión Estraté-gica y Participativa

Lineamientos rectores:

1. Jerarquizar la función estratégica deGestión Humana. Posicionar la gestión hu-mana al nivel estratégico, contribuyendo deeste modo a institucionalizar los cambioscon una visión integradora del Estado.

2. Valorizar el rol del servidor público paraque redunde en una mejor eficiencia en laprestación de los servicios que se brindan ala ciudadanía por la conjunción de dos ele-mentos: la profesionalización y tecnificaciónen el desarrollo de las actividades. O seaque el funcionario público sea respetado porla ciudadanía.

3. Centralizar la política de Gestión Hu-mana de acuerdo a los lineamientos estra-tégicos trazados por la Oficina Nacional delServicio Civil.

4. Fortalecer la carrera administrativa yprofesionalizar la gestión pública en su Inci-so, concientizar que cada tipo de funciónnecesita personas con perfiles específicosy que cada ocupación tiene característicaspropias y debe ser ocupado por quienesposean un determinado perfil decompetencias.

5. Profundizar la formación y propiciar lacapacitación técnica de los funcionarios quepodrá ser mediante la ENAP u otros orga-nismos específicos a los efectos de fortale-cer la gestión pública.

6. Promover un sistema de gestión porcompetencias que implique instrumentarmecanismos de reclutamiento, selección,capacitación, desarrollo de carrera, evalua-ción de desempeño y remuneración en baseal saber y al saber hacer para la tarea espe-cífica y a los valores, la motivación y el com-promiso con la gestión pública.

7. Planificar los recursos humanos delInciso. Debe propiciar la integración de unaplanilla única para el Inciso, la que se adju-dicará en función de las necesidades espe-cíficas de cada Unidad Ejecutora.

Asimismo deberá proponer las transfor-maciones necesarias de los cargos en fun-ción de los requerimientos, de los avances



tecnológicos, de acuerdo a la realidad delmercado y de los usuarios.

8. Analizar las estructuras organizacio-nales en forma continua propiciando lasmodificaciones necesarias que se adaptenal mejor cumplimiento de los planes estra-tégicos definidos oportunamente para cadaInciso/UE de acuerdo al PresupuestoQuinquenal.

9. Fortalecimiento de las actividadessustantivas del Inciso mediante la adecua-ción permanente de los procedimientos ur-gentes mediante una rápida adaptación delas diferentes unidades organizativas de es-tos a los fines requeridos.

Desafío planteado:

- Conformación de una red de funciona-rios públicos que integren la Alta Conduc-ción como forma de relacionamiento hori-zontal entre pares, colegas y crear de estamanera nuevas sinergias.

- Ampliación en el número de cargosque conforman la Alta Conducción.

- Contar con un cuerpo de funcionariosque se desempeñen al más alto nivel de lacarrera administrativa y en estrecha vincula-ción con la dirección política de cada organi-zación y sean formadores de las nuevasgeneraciones.



La implementación de un nuevo sistema de carrera administrativa, supone encarar desafíosde diversa índole.

Quizás en el orden de los que planteen más obstáculos, se encuentren los relacionados conlos aspectos jurídicos, en el entendido de que su remoción implica la aprobación de normas–tanto modificativas, derogatorias o directamente nuevas– circunstancia que obliga a laconformación de consensos, tanto a nivel de la organización, como a nivel político, por supues-to y sin lugar a dudas, también en el ámbito de quienes serán los actores principales, losfuncionarios.

Las innovaciones en esta materia, por otra parte y en cuanto hace a nuestra realidad,conllevan además la dificultad de partir de concepciones largamente acuñadas, ya sea tanto anivel normativo como doctrinario, cuestión que hace poco permeable el campo para suintroducción.

En este trabajo, pretendemos una abordaje primario –tanto porque se trata del primero eneste aspecto, como por ser de una primera visión sobre la temática en cuestión– de aspectos quese vienen planteando desde el año 2007 a la fecha, por ser ese el año en el que la Ley N° 18.172(Rendición de Cuentas del Ejercicio 2006) consagró el llamado Sistema Integrado de Retribu-ciones y Ocupaciones, SIRO.

Estas cuestiones refieren tanto a las nuevas modalidades en materia de movilidad, queinciden en el desarrollo de la carrera administrativa, como a los aspectos relacionados con losderechos de los funcionarios, en tanto insertos en ese nuevo modelo. La introducción de nuevosmecanismos de evaluación del desempeño, como es el caso del compromiso de gestión paraquienes ocupen puestos de trabajo en el subescalafón de Alta Conducción (subescalafón supe-rior del Escalafón de Conducción), supone el planteamiento de interrogantes relacionadas consu apego a las normas que regulan el derecho a la carrera administrativa en nuestraConstitución.

Asimismo, la concepción de puestos de trabajo con una doble composición –cargo y fun-ción– supone también la introducción de elementos de modernidad que apuntan indudablemen-te a la flexibilización de la carrera administrativa, pero que provocan inevitablemente el plan-teamiento de su admisibilidad jurídica en nuestro sistema normativo.

Se advierte, también, la coincidencia del modelo con diversas concepciones que en la mate-ria se vienen aplicando a nivel comparado. Analizados someramente los aspectos que vienen deexponerse, se llega a una primaria conclusión en cuanto a la inadvertencia de inconvenientesinsoslayables en el sistema, desde el punto de vista de su constitucionalidad, que lo haganinviable.

Como se dijo, el presente trabajo es sólo el inicio de la discusión y si da lugar a la diversidadde opiniones, entendemos que podrá aportar a la mejor aplicación de los instrumentos reciente-mente aprobados.

Compatibilidad entre las normas constitucionalesy la flexibilidad del nuevo régimen

de carrera administrativa

Dra. Gabriela HendlerDra. Gabriela HendlerDra. Gabriela HendlerDra. Gabriela HendlerDra. Gabriela HendlerDirectora de Gerencia de Área

Asuntos JurídicosONSCONSCONSCONSCONSC

1. Generalidades

La tendencia a nivel de las legislacionescomparadas viene siendo, desde hace yaalgún tiempo, la de ir eliminando, progresi-vamente, los rasgos de rigidez de la carrera

administrativa, sobre todo en sus estamen-tos superiores.

Tradicionalmente se ha concebido lacarrera funcional como aquel andarivel porel que transcurre la vida del funcionario, de-


terminada, para decirlo en forma sintética,por su perfil educativo y por la evolución re-sultante de las evaluaciones que en formamás o menos (quizás menos) periódica, sehagan de su desempeño.

En esa concepción, el puesto de trabajoha tenido una consagración podría decirsemás bien estática, determinando una suer-te de inmovilidad de los funcionarios, quie-nes permanecen “atados” a aquella posi-ción dentro de la estructura organizacional,cuestión claramente contraria a la dinámicaque exige actualmente la concepción másmoderna de lo que debe entenderse porcarrera administrativa.

Esa exigencia de dotar de una mayor di-námica a la carrera de los funcionarios res-ponde a la necesidad de enfocar el Estadoal servicio de los ciudadanos.

Dicho en otras palabras, a la toma deconciencia de que el Estado no es otra cosaque un instrumento al servicio de la Nacióny que los servidores públicos –los funciona-rios públicos– deben estar en consonanciacon ese principio, propendiendo, cada unodesde su posición, a una prestación máseficiente y eficaz de los servicios que el Es-tado presta.

Es premisa universalmente admitida quecuanto mayores son las posiciones desdeel punto de vista jerárquico, mayores sonlas responsabilidades, mayores los com-promisos y, por tanto, también mayor el ries-go y la apuesta de trabajo. Esto vale tantopara el empleado -funcionario- como parael empleador - administración pública.

Esto supone, asimismo, la consagraciónde instrumentos de gestión que hagan via-ble, palpable, el compromiso al que aludi-mos, mediante mecanismos que permitanla medición efectiva del desempeño en losmás altos niveles de la estructura de pues-tos de trabajo de una organización, así comoque permitan adoptar en forma efectiva tam-bién, las medidas tendientes a corregir lasdistorsiones que se verifiquen.

Nuestra legislación no ha permanecidoindiferente a dichas tendencias y prueba deello la constituyen las más recientes elabo-raciones normativas, aprobadas en el mar-co de la autodenominada “Transformacióndemocrática del Estado”.

Se ha consagrado un nuevo sistema decarrera administrativa (Sistema Integrado de

Retribuciones y Ocupaciones, SIRO) que im-plica una estructura de puestos de trabajo in-serto en un régimen escalafonario diferente alque regía hasta el presente, integrado con unaescala salarial única y con características quelo acercan en buena medida, a los postuladosa los que aludíamos anteriormente.

Dicho sistema incluye –entre otras innova-ciones– un escalafón de conducción, que ensu nivel superior –subescalafón más alto de lacarrera administrativa– se denominasubescalafón de Alta Conducción, agrupamien-to éste que identifica a aquellos funcionarioscon un alto grado de especialización en el áreade que se trate, con un sesgo claramentegeneralista por contraposición al especialista,enfocado desde de su desempeño y de su re-lación con la organización, quienes naturalmen-te deberán ser idóneos para la conducción deactividades críticas y altamente complejas, confuerte impacto en la organización en sutotalidad.

La estructura de puestos de trabajo delEscalafón de Conducción y de la Alta Conduc-ción, específicamente, así como su estatuto,referido éste a las normas que regulan el as-censo y acceso a dicho estamento, suponenun apartamiento de las reglas que hasta el pre-sente regulaban dichos aspectos de la carreraadministrativa.

Veremos cómo se inserta esta nueva con-cepción en materia de organizaciónescalafonaria y de carrera administrativa, con-ceptos hasta ahora no demasiado interrelacio-nados en nuestro sistema jurídico.

Por otra parte este análisis constituye tam-bién un primer abordaje de cuestiones de ín-dole estrictamente jurídico, respecto de un sis-tema que ha introducido claras eimportantísimas innovaciones en materiasdesde siempre y de alguna manera “intoca-bles” o si se quiere, asumidas como verdadesincuestionables, por lo que los planteamien-tos respecto de su ajuste o apego a nuestrorégimen constitucional, devienen insoslayables.

2. La carrera Administrativa: ¿reglamentovs. flexibilidad?

a) Nuestro sistema constitucional y la nue-va legislación

A modo de breve reseña y como para situarel tema en nuestro ámbito normativo, cabe des-tacar que la carrera administrativa en nuestro

Compatibilidad entre las normas constitucionales - Gabriela Hendler


ordenamiento jurídico tiene consagraciónconstitucional, siendo así que el inciso 2°del artículo 60 de la Carta magna reconoce“…la carrera administrativa para los funcio-narios presupuestados de la AdministraciónCentral, que se declaran inamovibles…”.

De dicha declaración podemos extraerlas siguientes conclusiones:

a. una definición por exclusión o inclu-sión –según se lea– de la que no surge elconcepto o qué se entiende por carrera ad-ministrativa, sino quiénes tienen derecho aella;

b. una cuestión de carácter orgánico, de-limitando su ámbito o alcance organizacional;

c. la inclusión de esos funcionarios en elrégimen de inamovilidad.

A su vez el artículo 61 de nuestra Consti-tución define lo que se reconoce como ma-teria estatutaria, relegando a la ley el conte-nido de las normas que regularán los dere-chos y obligaciones de los funcionarios.

Entre ellos, el derecho al ascenso, perotambién a la permanencia en el cargo.

La nueva legislación en materiaescalafonaria y de carrera a la que aludía-mos, consagra un régimen diferente en ma-teria de permanencia, que en ese aspectoalcanza sólo a la alta dirección o altaconducción.

Este nuevo sistema introduce concep-tos ligados directamente al desempeño,haciendo depender la permanencia o conti-nuidad en las funciones, del cumplimientode las metas y objetivos oportunamenteasumidos.

Este, sintéticamente, es el llamado com-promiso de gestión.

La introducción de esta herramienta deevaluación del desempeño –porque por sunaturaleza se concreta precisamente eneso– tiene como consecuencia, la de dotarde mayor flexibilidad el desarrollo de la ca-rrera administrativa.

Para una mejor comprensión de lo queviene de exponerse, corresponde reseñarbrevemente las principales característicasdel nuevo sistema en cuanto hace al temade este trabajo.

Tal como ya se dijo, el modelo se deno-mina Sistema Integrado de Retribuciones yOcupaciones, en su sigla SIRO, el que secompone de una serie de escalafones con

sus correspondientes subescalafones y deuna escala salarial de 20 grados.

La carrera administrativa transcurre den-tro del escalafón y el subescalafón respecti-vo, avanzando dentro de éstos a través delos llamados niveles ocupacionales, que re-flejan el desarrollo del funcionario conformea sus méritos y capacidades y van del nivelV (de ingreso) al I.

El escalafón de conducción tiene tressubescalafones (en progresión ascenden-te: supervisión, conducción y alta conduc-ción), que se corresponden con los gradossalariales que van del 9 al 20.

Precisamente el subescalafón de AltaConducción va de los grados 17 al 20, perosólo el grado 17 se integra con cargos, co-rrespondiendo los grados 18 a 20 afunciones.

La ley exige que para el ejercicio de esasfunciones el funcionario debe ser titular deun cargo correspondiente al grado 17, ga-rantizando de esa forma, el ingreso alsubescalafón superior mediante las normasdel ascenso.

El ejercicio de esas funciones de altaconducción supone, por otra parte, estar in-cluido en el régimen del ya aludido compro-miso de gestión.

Según lo establece la norma, verificadoel eventual incumplimiento del compromisode gestión, ello determinará la pérdida de lafunción, así como del complemento retribu-tivo que tiene legalmente asignado.

Las que preceden son, sumariamente,las pautas que en cuanto a estructura y mo-vilidad rigen el sistema y específicamente,la Alta Conducción, siendo las relevantespara este análisis.

b) Carrera administrativa, flexibilidad,polivalencia

Vale aclarar que en la versión original delsistema, todos los grados salariales delsubescalafón de Alta Conducción correspon-dían a cargos presupuestales.

¿Por qué la modificación?

Precisamente por la flexibilidad que su-ponía la implementación del compromisode gestión, derivada de la pérdida de la po-sición funcional que hasta el momento ocu-



paba el funcionario y que como consecuen-cia del incumplimiento de las metas y obje-tivos oportunamente asumidos, debía dejar.

Ese ajuste de la naturaleza jurídica delvínculo, obedeció a la premisa constitucio-nal ya mencionada, contenida en el artículo60 de nuestra Carta, que reconoce la carre-ra administrativa para los funcionarios pre-supuestados de la Administración Central.

El derecho a la carrera administrativa asíconcebido, incluyendo el derecho al ascenso, alejercicio y permanencia en el cargo, etc.

Ahora bien, llegado este punto habría quedefinir qué se entiende por carreraadministrativa.

Si nos afiliamos a su concepción clási-ca –evolución del funcionario en la escalade grados dentro de los cargos que compo-nen el escalafón al que pertenece (entendi-do éste por agrupamiento de cargos poractividad)– entonces cabría concluir que lahipótesis o situación que plantea esta nue-va legislación, se encontraría fuera de eseescenario.

Esa concepción, por otra parte, entrañala idea de una carrera administrativa abso-lutamente desligada de las necesidades dela organización y responde, también, a sis-temas de carrera tradicionalmente muy re-glamentados, lo que dificulta introducir ele-mentos de flexibilización.

Sin embargo, existen concepciones másmodernas, que presentan definiciones delpuesto de trabajo más desacartonadas, loque conduce a su vez a una concepción dela carrera desde ángulos también másdesestructurados.

En ese sentido es necesario estableceren primer término, que el puesto de trabajoes el elemento base del empleo público, porlo que toda determinación o definición quese adopte a su respecto, incidirá en las con-cepciones que deriven sobre carrerafuncional, etc.

Entonces, una idea más moderna delpuesto de trabajo –siguiendo las tendenciasmás actuales– lo enfoca como una realidadmás dinámica, capaz de adaptarse a lasnecesidades cambiantes de las orga-nizaciones.

Esa concepción de puesto de trabajodebe relacionarse, tal como ya lo hemos ex-puesto, con una más aggiornada de carrera

administrativa, que permita la movilidad intra einteradministrativa de los funcionarios, en sin-tonía con las necesidades y posibilidades dela organización.

En realidad, vale señalar que nuestra le-gislación no recoge una definición de puestode trabajo, como así tampoco de cargo o defunción.

Existen sí referencias a esos conceptos,tanto en la Constitución como en las leyes yreglamentos, siendo así en el caso del con-cepto de cargo, las menciones de los artículos86 y 229 de la Constitución que refieren al con-tenido de las leyes presupuestales, así comoen estas últimas, las que los crean y los regla-mentos que regulan la carrera administrativa.En el caso de las funciones, también existenreferencias legales y en cuanto al concepto depuesto de trabajo, la referencia se encuentraen las normas que regulan las reestructuras.

Por tanto en nuestro ámbito, el aporte pro-viene necesariamente de la doctrina. En esesentido y a modo de síntesis conceptual, dire-mos que cargo es la posición que el individuoocupa en un sistema orgánico, que se corres-ponde con una dotación en la planillapresupuestal del organismo, en tanto funciónes el vínculo que se financia con cargo a parti-das para contrataciones, siendo el puesto detrabajo la noción que con carácter genérico (yasean cargos o funciones) define toda posiciónen la estructura organizacional del sistema or-gánico de que se trate.

En todo caso, es notorio y por las conside-raciones que aquí se vienen desarrollando, queel concepto de cargo está íntimamente ligadoal de carrera administrativa.

Ahora, qué quiere decir esto, que del hechode ostentar un cargo derivan una serie de con-secuencias tanto en lo que hace a los dere-chos como a las obligaciones del funcionario.

Vale aclarar, por otra parte, que en nuestroordenamiento jurídico sólo ocupan cargos–entendido éste como posición dentro del pre-supuesto de un organismo– los funcionariosde carrera y los políticos y de particularconfianza.

Entonces, ¿es legítimo o jurídicamente ad-misible en nuestro sistema normativo un régi-men de carrera más flexible?

Definamos esa flexibilidad primero, a quéapunta o qué se pretende. Se pretende efectivi-dad, eficiencia en el ejercicio del puesto de tra-bajo, la sintonía necesaria con su perfil, con



sus exigencias para el adecuado desem-peño. Pero también un cuerpo directriz pre-parado o capaz de desempeñar diferentesfunciones o mejor, de desempeñar la fun-ción en más de una organización.

Capaz, en todo caso, de desempeñarsecomo un alto directivo, como un gerente enaquél puesto en el que la organización lonecesite.

Aquí es donde entra a jugar la noción depolivalencia, de puestos de trabajopolivalentes, que hacen, necesariamente, auna concepción de carrera funcionalflexible.

¿Qué es la polivalencia de los puestosde trabajo?

Se la define como el grado de similitudque diferentes puestos tienen en cuanto alos conocimientos y destrezas exigidos parala eficaz ejecución de las tareas más repre-sentativas de éstos.

En nuestra opinión es dable afirmar queel escalafón de conducción, tal como fueconcebido en el sistema recientementeaprobado, se aviene a esta idea depolivalencia.

Dicha conclusión se sustenta no sola-mente en la propia definición técnica de suspuestos de trabajo –que por su naturalezaatienden a la planificación, programación,coordinación, gestión, control, etc. de la or-ganización– sino además, en la estructurade puestos de trabajo que conforman la altaconducción, la que tal como ya fue expues-to, se integra de cargos y funciones (cargoscorrespondientes al grado de ingreso dedicho estamento –17– y funciones en lostres grados superiores –18 a 20).

Esa característica supone un grado demovilidad en la franja correspondiente a lasfunciones, que permite dotar de ciertos ras-gos de flexibilidad a la carrera administrativa.

En este ámbito, qué significa o qué im-plica esa flexibilidad.

En un primer sentido, la posibilidad depermanencia en la función de que se trateen tanto se verifique su adecuadocumplimiento.

Volviendo al planteamiento inicial, lacuestión es si estamos dentro de lo que sedefine como carrera administrativa, en tantono debemos soslayar el hecho de que esas

posiciones son desempeñadas por funcio-narios presupuestados de la AdministraciónCentral, a quienes la Constitución recono-ció a texto expreso (artículo 60) el derecho ala carrera administrativa, con las consecuen-cias –en general ya anotadas en este traba-jo– que de dicho reconocimiento derivan.

Al respecto cabe aquí mencionar que anivel comparado se ha manejado –en elámbito de la modernización de la carreraadministrativa– la posibilidad de concebirmodelos alternativos al de carrera jerárqui-ca, entendida ésta, tal como ya lo hemosseñalado, como la progresión en los gra-dos de la escala salarial.

En ese sentido podría afirmarse que elSistema Integrado de Retribuciones y Ocu-paciones (SIRO), modelo que venimos ana-lizando, por lo menos en cuanto hace alsubescalafón de Alta Conducción, constitui-ría una alternativa a la tradicional carrerajerárquica.

Dicho en otras palabras y sólo en la fran-ja de la Alta Conducción, podría admitirseque el SIRO introduce un nuevo sistema decarrera que desplaza la idea de progresión,para afiliarse a una concepción quepermeabiliza la movilidad entre los puestosde trabajo de la organización, derivando estaconclusión de la propia estructura de pues-tos de trabajo que componen el referidosubescalafón.

¿Es posible hablar de “carrera adminis-trativa” tratándose de un ámbito de desem-peño de funciones?

Al respecto vale lo dicho anteriormente: noen el esquema clásico, progresión por gradosen los cargos del escalafón respectivo.

Pero en la Alta Conducción y aún en elentendido de que el ejercicio de funciones(recuérdese que entre los grados 18 y 20 laAlta Conducción se integra con funciones)no se aviene al concepto tradicional de as-censo expresión esta típica del derecho a lacarrera administrativa –es notorio que eseejercicio de funciones tampoco se ajusta talcomo está concebido, al conocido institutode la asignación de funciones, es más, noguarda relación alguna con el mismo, te-niendo características que claramente dife-rencian una modalidad de la otra.

En general, el ejercicio de funciones enel marco del sistema SIRO, tiene una nota



de estabilidad de la que carece el institutode la asignación de funciones, a la vez queescapa también en cuanto a su titularidad, ala órbita de discrecionalidad del jerarca.

Debe agregarse a lo que viene de expo-nerse, que precisamente la determinacióndel titular de estas funciones dependerá deun proceso de selección por concurso –yasea de méritos y antecedentes o de oposi-ción y méritos, según lo defina el Jerarcarespectivo– nota que claramente aleja estamodalidad de desempeño de la ya aludidaasignación de funciones.

Resumiendo y en cuanto a las caracte-rísticas propias de este régimen de funcio-nes en la alta conducción, podríamos decirque son las siguientes: estabilidad, ausen-cia de discrecionalidad, avance en la carre-ra funcional, provisión por concurso, perma-nencia y complemento retributivo sometidosal cumplimiento de metas y objetivos.

En consecuencia, en nuestra opinión esclaro que por lo menos habría que admitirque el sistema introduce indudablementeuna brecha entre lo que hasta ahora reco-nocíamos como carrera administrativa ymero ejercicio de funciones, con un estatutoque supone derechos y obligaciones que lodistinguen de las concepciones clásicas otradicionales en esas materias.

En otro orden y en cuanto a la eventualmovilidad intraadministrativa a la que ya alu-dimos –factor clave para un sistema de ca-rrera flexible– la concepción de los cargosde alta conducción entendemos que se ajus-ta a dicho objetivo.

Al respecto basta con citar aquí una delas normas de creación de los mismos, queprevé “…cinco cargos de Gerente de Área,uno para Planificación Estratégica, dos paraCalidad y Gestión del Cambio y dos para elfortalecimiento de la Dirección General deSecretaría…”, asignando los mismos a lasDirecciones Generales de Secretaría de losIncisos de la Administración Central (artícu-lo 14 de la Ley N° 18.362 de 6 de octubre de2008, Rendición de Cuentas y Balance deEjecución Presupuestal, Ejercicio 2007).

Esa concepción abstracta o indetermi-nada de los cargos (en cuanto a su relacióncon el sistema orgánico al que pertenecen),permite establecer una condición detransversalidad, lo cual sin lugar a dudas se

encuentra en sintonía directa con el modelo decarrera administrativa que se pretende.

c) Constitucionalidad del modelo

Existen un par de aspectos a considerar en estesentido, tanto en cuanto refiere a los alcances comoa su propia constitucionalidad. El tema, en todocaso, se centra en determinar si el modelo talcomo fue concebido, se ajusta o no a la normaconstitucional, no siendo irrelevante la consi-deración, además de lo que refiere al conceptopropiamente dicho de carrera administrativa,también a alguna de las derivaciones que elmismo implica, por lo menos para los funcio-narios de la Administración Central, siendo lamás trascendente la de la inamovilidad.

Qué significa inamovilidad, pues el hechode que los funcionarios así catalogados sólopodrán ser destituidos de conformidad con lasreglas que estatuye la Constitución, siendo ne-cesaria en el caso de los presupuestados, laprevia venia de la Cámara de Senadores y porlas causales de ineptitud, omisión o delito (ar-tículo 168, numeral 10 de la Constitución).

¿Se encuentra, entonces alcanzado por estainamovilidad, un funcionario que desempeñaalguna de estas funciones?

En nuestra opinión si, ya que en todos loscasos se trata de funcionarios titulares de car-gos presupuestados correspondientes al gra-do 17 de la escala salarial, siendo esa precisa-mente una de las condiciones para acceder aeste tipo de funciones.

En suma y en cuanto a la cuestión de laconstitucionalidad, entendemos que la propiaCarta habilita un margen de decisión bastanteamplio para admitir la legitimidad jurídica delmodelo de carrera que se propone, conforme alas características que vienen de desarrollarse.

En esa línea de razonamiento y de acuerdocon la normativa que define el sistema SIRO,parece claro que la ley ha establecido un régi-men estatutario diferente, lo cual supone re-glas distintas que hacen a la esencia de la ca-rrera administrativa.

Tal como ya se había señalado, nuestraConstitución en su artículo 61 cometió a la leyel establecimiento de las normas –entre otras–atinentes al ascenso y a la permanencia en elcargo.

Es posible afirmar, fundándonos en la nor-ma a la que viene de hacerse referencia, que laaprobación del régimen de compromiso de ges-tión supuso, precisamente, la introducción de



modificaciones en cuanto a la permanenciaen el cargo o mejor dicho, en cuanto al dere-cho a su desempeño.

En ese sentido y sin perjuicio de que elreferido régimen no afecta la titularidad delcargo (recuérdese que el funcionario siem-pre es titular de un cargo de grado 17), even-tualmente sí compromete el ejercicio de unaporción del mismo, siendo que en caso deestar ubicado entre los grados 18 a 20, lanaturaleza jurídica de esa porción será la deuna función.

Más allá del entendido de que el puntoabre un frente de lógica discusión en cuantoa la ya planteada constitucionalidad de lareferida normativa, en nuestra opinión cabeen su defensa por lo menos la considera-ción de una cierta supremacía del tambiénprincipio constitucional según el cual el fun-cionario existe para la función y no la fun-ción para el funcionario (artículo 59 de laConstitución), lo que daría por resultado queen todo caso debería primar el interés de laorganización por sobre el particular delfuncionario.

Esto, sin perjuicio de que siempre debeser así –en tanto el interés del servicio atien-de al interés general– no puede lógicamen-te avasallar los derechos del funcionario.

A nuestro entender, sin embargo, el con-texto constitucional –como consecuencia delas normas reiteradamente citadas en estetrabajo– habilita legítimamente al legisladora establecer restricciones normativas enesta materia, concretándose estas restric-ciones en esta suerte de desdoblamientode un mismo puesto de trabajo, respectodel cual regirían dos estatutos en cuanto alderecho a la permanencia, diferentes.

El criterio que viene de exponerse pre-tende claramente relevar de toda sospechade inconstitucionalidad al sistema que seanaliza, por lo menos en cuanto a la posiblecontravención de los que constituyen los de-rechos derivados del genérico a la carreraadministrativa.

3. ConclusionesTal como lo aclaramos desde un princi-

pio, el presente análisis pretende comenzara encarar la problemática que, desde el pun-to de vista jurídico, implica la aprobación deun sistema de carrera administrativa inno-vador, que supone la introducción de con-ceptos absolutamente novedosos paranuestro sistema normativo.

Como corolario de las consideracionesque vienen de exponerse caben las siguien-tes conclusiones:

a. la aprobación del sistema sin lugar adudas supone un avance en el sistema decarrera administrativa, apuntando a su mo-dernización y conforme a las actuales ten-dencias en la materia,

b. propende al fortalecimiento del ejerci-cio de la función pública, en cuanto consa-gra mecanismos de gestión que tienden asu profesionalización,

c. no se advierten, en principio, en el sis-tema normativo uruguayo, impedimentos queplanteen cuestionamientos insalvables des-de el punto de vista estrictamente jurídico.

No obstante lo expuesto, es claro que lacuestión dará lugar a múltiples análisis, des-de diversas perspectivas, arrojando sin lu-gar a dudas otras luces sobre las cuestio-nes planteadas en este trabajo.

BIBLIOGRAFÍA

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- Constitución de la República Oriental delUruguay, reforma de 1996.

- Ley N°18.172 de 31 de agosto de 2007,Rendición de Cuentas y Balance de EjecuciónPresupuestal – Ejercicio 2006.

- Ley N° 18.362 de 6 de octubre de 2008,Rendición de Cuentas y Balance de EjecuciónPresupuestal – Ejercicio 2007.



El Servicio Civil uruguayo:su aporte a la transformación de la gestión pública

y al desarrollo de las personas

LicLicLicLicLic. C. C. C. C. Carlos Farlos Farlos Farlos Farlos FarararararoppaoppaoppaoppaoppaSub Director

ENAPENAPENAPENAPENAP

Del Servicio Civil de Uruguay como sistema de función pública, destacamos el pasaje desdeun modelo de “gestión de personal” a otro, definido como modelo de gestión humana para laAdministración Central. Un aspecto del nuevo modelo refiere al desarrollo de las personas através de la capacitación profesional o formación. La gestión pública se democratiza, si garan-tiza la accesibilidad a la formación de los funcionarios en condiciones de igualdad.

Las formas de clientelismo retroceden, si la accesibilidad a la formación de los directivospúblicos, está unida al mérito y a la carrera funcional. Nos interesa destacar la concepción dela Maestría en Políticas y Gestión Públicas, la forma de ingreso e implementación. Estaexperiencia se desarrolla desde el año 2008 por la Escuela Nacional de Administración Públicade la Oficina Nacional del Servicio Civil en conjunto con la Universidad de la República. LaMaestría forma a los gerentes de la Administración Central y está unida a su carrera funcional.

La primera cohorte surgió de un proceso de selección por méritos y oposición; coparticipandoel Servicio Civil y la Universidad de la República. La ONSC a través de la ENAP elaboró unestudio de caso presentado a los aspirantes a cursar la Maestría, de carácter eliminatorio einnominado, como garantía para los aspirantes. El gremio representativo de los funcionarios,fue invitado a participar en carácter de veedor. La segunda cohorte surgirá del resultado de losconcursos para la provisión de los cargos denominados de Gerencia. Quienes accedan a loscargos tras concursar, tendrán el derecho y el deber de cursar la Maestría. Funcionarios públi-cos y personas no pertenecientes a la Administración pueden concursar.

Formación para la dirección de organizaciones públicas complejas y una orientación a lapráctica profesional son la matriz de la Maestría. Esto acontece en el marco de la flexibiliza-ción del acceso al nivel de Alta Dirección, en el sentido de incorporar siempre concurso mediantefuncionarios de carrera y personas no vinculadas a la Administración Pública.

Introducción

La gestión, el desarrollo de las perso-nas en las organizaciones, entre otros te-mas referidos a los asuntos públicos, noocurren en una caja vacía.

Desde una perspectiva situacional soncontinuamente informados por la realidaden su conjunto a quienes supera y contienea la vez. Cuando hablamos de Administra-ción Pública, también nos referimos a milesde hombres y mujeres que dedican buenaparte de su ciclo vital a la función pública.

Del Servicio Civil de Uruguay como sis-tema de función pública, destacamos comofactor clave el pasaje desde un modelo de“gestión de personal”-disperso en sus prác-ticas y procedimientos- a otro, definido comomodelo de gestión humana para la Admi-nistración Central (ver Cuadro 1).

Sintéticamente el nuevo modelo crea unaestructura en cada Ministerio, con la jerar-quía de División (Gestión y Desarrollo Hu-mano) dependiente de la Dirección de Se-cretaría General, profesionalizando las dis-tintas áreas componentes de la misma. Estecambio se sostiene con otra línea de acciónde implantación de un software de gestión(Echagüe - Nisivoccia, 2006).

Un aspecto del nuevo modelo a resaltar,a nuestro entender, refiere al desarrollo delas personas a través de la capacitación pro-fesional o formación para la función.

La gestión humana como modelo, asu-me una lógica integral con sus correspon-dientes subsistemas.

Si bien compartimos esa lógica sistémi-ca, señalamos que la existencia y el recono-cimiento de la importancia de las áreas de


capacitación ministeriales, no se contradi-cen con la labor de la Escuela Nacional deAdministración Pública-ENAP de la OficinaNacional del Servicio Civil.

Por el contrario se fortalece al permitirarticular acciones de capacitación entre ac-tores públicos -por ejemplo- o permitir lacooperación interinstitucional, dos carenciashistóricas de la Administración Públicauruguaya.

Una contribución concreta desde la ges-tión pública a la democratización de la so-ciedad, es garantizar la accesibilidad a lacapacitación profesional y formación1 de losfuncionarios en condiciones de igualdad deoportunidades y con las debidas garantíasque aseguren la transparencia de los pro-cesos. Esta transparencia para ser tal, debeser activa y encuentra en el uso de las tec-nologías de la información y la comunica-ción (TICs) una herramienta sustantiva.

Nuestro foco de atención será la Alta Di-rección, parte integrante del escalafón deconducción de la Administración Central.

La Alta Dirección implica la creación deun cuerpo de funcionarios formados en lagerencia de la complejidad, con una visióngeneralista de la función pública, a su vezestratégica y orientada a la creación de valorpúblico, es decir liderarán procesos que ge-neren resultados.

Es estratégica en referencia a ser lainterfase entre la Administración y los car-gos de designación política. Estos adquie-ren su legitimidad por medio del sistemapolítico, para el caso la democracia repre-sentativa y están sujetos a la natural alter-nancia de los partidos en el gobierno. Enuna entrevista a Carlos Matus, éste mani-festaba que para tener un buen soporte parala toma de decisiones a los políticos no lesbastaba la intuición, la experiencia o el sen-tido común y proponía cambiar los sistemasde Alta Dirección (que el calificaba comoineficientes) y reformar los sistemas de pla-nificación desde una visión técnico-política,con un lenguaje común: la planificación es-tratégica pública (Huertas, 1993).

Las formas de clientelismo, arbitrariedado patronazgo retroceden, si la accesibilidada la formación de los directivos públicos estáunida al mérito y al sistema de carrera. Pormérito entendemos las capacidades de-mostradas de las persona que permiten laexistencia de Administraciones profesiona-les (Longo, et. al., 2006).

A manera de ejemplo nos interesa des-tacar los principios de la Maestría en Políti-cas y Gestión Públicas, su fundamentación,objetivos, contenidos e implementación.

Esta experiencia se desarrolla desde elaño 2008 por la Escuela Nacional de Admi-nistración Pública de la Oficina Nacional delServicio Civil, en conjunto con la Universi-dad de la República.

Para hacerla posible se creó un conve-nio interinstitucional que incluye el estable-cimiento de una Comisión Integrada de laMaestría donde confluyen representantesuniversitarios y de la ENAP.

Esta Comisión es algo más que un ám-bito de coordinación y sus potestades cons-tituyen una incipiente innovacióninstitucional.

La formación dirigida a la Alta Dirección:Maestría en Políticas y Gestión Públicas.Fundamentación y objetivos, currícula yproceso de implementación

La Maestría en Políticas y Gestión Públi-cas tiene como objetivo principal formar alos funcionarios pertenecientes al escala-fón de conducción que ocupan los cargosde Alta Dirección de la AdministraciónCentral.

La profesionalización de la Alta Direccióno Alta Gerencia, si nos ubicamos en el para-digma de la nueva gerencia pública, resultarelevante para el sistema democrático re-presentativo. Instaura el máximo nivel den-tro de la Administración.

Muchos factores confluyen a la hora dedefinir la formación de las personas queocuparán funciones de gerenciamiento almás alto nivel en organizaciones caracteri-zadas por su alto grado de complejidad.

1 Distinguimos capacitación profesional de formación porque la primera supone tiempos educativos

más cortos o puede ocurrir en el mismo puesto de trabajo. Formación: la asimilamos con un mayor peso

de contenidos teóricos y una extensión mayor en el tiempo. En nuestro caso para ambas modalidades de

enseñanza-aprendizaje el sujeto educativo es el mismo: los funcionarios públicos.

El Servicio Civil uruguayo - Carlos Faroppa


Podemos nombrar algunas de ellas: laglobalización, la adecuación del sector pú-blico a entornos más competitivos o el ne-cesario fortalecimiento de las capacidadesestatales en distintas áreas (e-Government,medio ambiente, seguridad).

Enumerar los desafíos de la formacióndirigida a los funcionarios públicos, sería unalarga lista. La misma se puede sintetizar anuestro juicio, en los desafíos de la era delconocimiento y la información junto con elcambio de la cultura organizacional en elEstado.

Para nuestro país, por el peso del Esta-do en la vida nacional o sus funciones enámbitos típicamente públicos como la en-señanza o característicos de un estadointervencionista en la esfera económica, dancuenta de una complejidad organizacionalque requiere para su conducción de perso-nas con niveles de formación similares aaquellos que conducen el sector privado.Esta es una de las razones que fundamen-tan la implementación de la Maestría enPolíticas y Gestión Pública.

La complejidad organizacional de la Ad-ministración Pública junto a su especifici-dad, requieren para su conducción de per-sonas con niveles de formación depostgrado, similares a los niveles gerencia-les del sector privado.

Es allí donde se constata una tendenciadel mercado de trabajo a exigir un título uni-versitario de postgrado para cumplir ese tipode funciones.

La Maestría está dirigida a los funciona-rios públicos que cumplan las condicioneslegales y reglamentarias necesarias, ase-gurándose de esta manera el acceso de-mocrático a la formación. Por ello la finan-ciación y la gratuidad están garantizadas porel Estado, a través del presupuestonacional.

Algunas cuestiones hacen de esta Maes-tría algo singular, pero nos referimos al he-cho de estar vinculada directamente a lacarrera funcional porque la aprobación de lamisma es vinculante con los concursos parael acceso a los cargos de Alta Dirección.

Desde otro punto de vista podemos re-ferirnos a lo que Peter Evans llamahibridismo como estrategia administrativa(Evans, 2007). El mismo toma en cuenta trescomponentes interrelacionados: capacidad

burocrática, capacidad de respuesta al mer-cado y control democrático de la gestión.

Pensamos que esta Maestría impacta enforma positiva en la capacidad burocrática,definida esta como el reclutamiento merito-crático, la existencia de normas profesiona-les, predictibilidad mediante un sistema decarrera, recompensas (tangibles eintangibles) y estructuras organizacionalescoordinadas.

La Maestría en Políticas y Gestión Públi-ca es parte de las denominadas “recompen-sas intangibles” y tendrá consecuenciaspositivas en el desempeño y la mejora realde los servicios públicos orientados a la ciu-dadanía. Agrega también reconocimientosocial de la función pública, cuestión pun-tual pero no menos importante que lasdemás.

En relación al proceso de selección delos postulantes, el mismo es compartidoentre la ONSC y la Universidad de laRepública.

Los cursos están programados en unamodalidad horaria de inmersión parcial paraevitar que el funcionario deje su “silla vacía”,es decir pueda formarse pero siga en supuesto de trabajo, en contacto con su laborcotidiana.

De esta forma se incentiva la retroali-mentación entre la formación académica yel mundo del trabajo y a su vez se mitiganlos perjuicios ocasionados al servicio y a larelación del funcionario con su organización.

El programa curricular recoge las nece-sidades de formación desde el punto de vistade la Administración junto a una orientaciónhacia la profesionalización de la funciónpública.

Los contenidos y la metodología de en-señanza están orientados a conocer y mo-dificar las prácticas, con el objetivo de crearuna nueva cultura organizacional en el másalto nivel de conducción; caracterizada porla modalidad del trabajo por proyectos, lagestión unida a resultados, la actualizaciónde los conocimientos, el uso intensivo delas TICs y fundamentalmente la creación devalor público relacionado con las metas decompromiso de gestión.

A continuación abordaremos los conte-nidos curriculares en forma global y loscontextualizaremos con los fundamentos dela Maestría en cuestión.



Una característica propia del sector pú-blico es la amplitud del mismo del punto devista conceptual. Por tanto el programa de laMaestría deberá reflejar dicha complejidady la malla curricular corresponderse con unaformación generalista y profesionalista.

Generalista, porque formará a los futu-ros gerentes públicos en contenidos que loshabiliten a desempeñarse en cualquier lu-gar de la Administración.

Profesionalista, ya que buscará estar li-gada al mundo del trabajo y a las prácticaspropias de la Administración Pública, me-diante pasantías u otro tipo de dispositivospedagógicos con el objetivo de acercar lateoría y la práctica de la gestión.

La formación a través de la Maestría –anuestro juicio- debe tener dos objetivos bá-sicos. A saber: brindar conocimientos en pro-fundidad, actualizados, junto al desarrollode las competencias gerenciales o habili-dades directivas, necesarias para aseguraruna formación distintiva para el nivel de laAlta Dirección.

De manera descriptiva y a los efectos detener una idea general de los contenidoscurriculares, los mismos se organizan encinco módulos:

- Derecho Público

- Ciencia Política

- Economía Pública

- Gestión Pública

- Talleres, Seminarios y Conferencias

El módulo Derecho Público comprendeDerecho Constitucional y DerechoAdministrativo.

Los contenidos de Ciencia Política ha-cen referencia a Estado y Reforma del Esta-do, Sistema Político y Políticas públicas.

Economía Pública contiene Macro y Fi-nanzas Públicas, Economía Pública y Re-gulación y Estrategias de Desarrollo.

En cuanto al módulo Gestión Pública dacuenta de: Teoría Administrativa y de las Or-ganizaciones; Planificación Estratégica yControl de Gestión; Presupuesto, Contabili-dad y Gestión Pública; Sistemas de Gestiónde Recursos Humanos; Gestión de Opera-ciones y Procesos; Conducción Social y Efi-cacia Personal.

Talleres, Seminarios y Conferencias: Éti-ca, principios y valores en el sector público,

Toma de decisiones, Negociación y admi-nistración de conflictos organizacionales,Experiencias innovadores en áreas de lagestión pública, Relaciones internacionales.

La carga horaria total es de 630 horaslectivas, siendo obligatoria la presentaciónde un trabajo final referido al marco teórico-enfocado prioritariamente a la praxis de laAdministración Pública- basado en un tra-bajo de campo como fundamento.

El proceso de implementación de laMaestría en Políticas y Gestión Públicas sehabilita junto con la creación del Escalafónde Conducción para la Administración Cen-tral en la Ley Nº 18.172 del año 2007.

Con anterioridad y como forma de esti-mar la población objetivo de la Maestría, serevelaron los niveles de Director de Divisióny Sub Director de División, un universo esti-mado en 470 funcionarios, el cual se am-pliaría al proveerse las vacantes a 570 posi-bles aspirantes, aproximadamente(ver Cuadro 2).

La primera cohorte surgió de un proce-so de selección por méritos y oposición,coparticipando la Oficina Nacional del Servi-cio Civil y la Universidad de la República.

Los aspirantes a la Maestría, luego decumplir con la primera etapa, la cual com-prendía las condiciones de admisibilidad,perfiles requeridos y la evaluación de losméritos; superado este primer jalón conti-nuaban con la etapa de pruebas.

La misma consistió en primer lugar enla resolución de un estudio de caso presen-tado a los aspirantes, de carácter eliminato-rio e innominado, para garantía de los parti-cipantes. En esta instancia el sindicato re-presentativo de los funcionarios fue invitadoa participar en carácter de veedor. La pruebade selección estuvo a cargo de la ENAP yquienes superaron la misma pudieron pa-sar a la segunda prueba de conocimientosespecíficos relacionados con los contenidosde la Maestría, realizada por la Universidadde la República.

La segunda cohorte surgirá del resulta-do de los concursos para la provisión de loscargos de Alta Dirección vinculados a lasnuevas áreas de Planificación Estratégica,Gestión Humana, Planificación Financiera yGestión del Cambio, entre otras.

Todos aquellos que accedan a los car-gos como consecuencia de haber ganado



el concurso, tendrán el derecho y el deberde cursar la Maestría ex post.

Como parte de una acción tendiente a laflexibilización del ingreso a los más altosniveles, funcionarios públicos y personas nopertenecientes a la Administración -siempreque cumplan con los requisitos del llamadoal cargo- pueden concursar para el máximonivel de carrera.

Reflexiones finales

La flexibilidad acotada al nivel de la AltaDirección es parte de la transición de un sis-tema meritocrático a otro de carácter mixto-por el origen de las personas al no perte-necer a los cuadros funcionales de carrera-y supone una competencia con el mercadode trabajo por parte del Estado, entre otrosdesafíos. Pues no basta con la estabilidaddel empleo público para ser competitivos enel mercado laboral a la hora de reclutar per-sonas con niveles altos de educación for-mal. Traslucen otros intangibles como sonel status o el sentido de servicio público, yaque estos cargos son de dedicaciónexclusiva.

Como toda transición implica un giro, anuestro juicio gradualista y garantista, ca-racterísticas propias de nuestra cultura or-ganizacional. Todo cambio cultural se cons-tata en el mediano o largo plazo, el campoeducativo es un claro ejemplo de ello. Tam-

bién se presenta como una poderosa he-rramienta para inducir el cambio.

Está casi consensuada la idea acercade la importancia de la formación profesio-nal -para el caso aquella dirigida a los cua-dros de la Administración Pública– si se pre-senta con todo su potencial estratégico, sientre otras cosas existe una línea de conti-nuidad en el tiempo para asegurar susustentabilidad e integración como una po-lítica de Estado.

La transición que aludimos también sepuede expresar en el cambio desde un sub-sistema de gestión del desarrollo de laspersonas caracterizado por actividades decapacitación sin orientación estratégica ha-cia otro modelo caracterizado por el esfuer-zo de orientar la capacitación hacia objeti-vos estratégicos (Longo, et. al., 2006).

Formación académica para la direcciónde organizaciones públicas complejas, unafuerte orientación hacia la práctica profesio-nal junto al esencial nexo con la carrera ad-ministrativa, son la matriz de la Maestría y seperfilan como sus rasgos distintivos.

Utilizando el lenguaje prospectivo pode-mos conceptualizarla como una señal por-tadora de futuro y al considerarla una inno-vación favorable, exige por parte de los acto-res institucionales un intencionado esfuer-zo de “incubación” que permita su implanta-ción en el sistema de formación.

Bibliografía

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- Echagüe, Mariaselva y Nisivoccia, Gustavo (2006), “La incorporación de la gestiónhumana a las estructuras de la Administración Central. El proyecto SGH y la creación dela División Gestión y Desarrollo Humano”, en Revista Transformación, Estado y Demo-cracia, N° 31, Montevideo.

- Evans, Peter (2007), “El hibridismo como estrategia administrativa: combinando lacapacidad burocrática con las señales de mercado y la democracia deliberativa”, enRevista Transformación, Estado y Democracia, Nº35, Montevideo.

- Huertas, Franco (1993), El método PES. Planificación estratégica situacional. En-trevista a Carlos Matus, Fundación Altadir, mimeo.

- Longo, Francisco (2006), “Marco analítico para el diagnóstico institucional de Sis-temas de Servicio Civil”, en Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública.Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina, Koldo Echebarría (ed.),Washington-DC, Banco Interamericano de Desarrollo.



Cuadros, tablas y gráficos

Cuadro 1

Cuadro 2



El presente artículo trata del modelo de gestión humana que se ha planteado en Uruguayen 2005 para dotar a la Administración Central de una gestión y desarrollo de su personal queesté a la altura de las necesidades actuales y que, a su vez, establezca las bases para llevaradelante una gestión profesional de lo humano.

También he de plantear, desde una perspectiva más amplia, algunos de los supuestos queestán tras las acciones concretas, de forma de compartir aspectos que muchas veces debenintuirse ya que no están explicitados, y que sin embargo, hacen a la comprensión del caminotrazado.

Si analizamos la existencia de la función desde la perspectiva de la cultura organizacional,podremos señalar el peso de los aspectos históricos de la función, que han de llamarnos laatención sobre las capacidades o competencias que será necesario desarrollar.

En administración es conocida la máxima que expresa que «todas las organizaciones estánperfectamente diseñadas para obtener los resultados que obtienen» (Hanna: 1990), por lo cualse debe inferir que el desarrollo de la gestión del personal respondía funcionalmente al diseñoinstitucional existente y por acción u omisión, a las necesidades del «sistema Estado».

Dave Ulrich (1997) analiza los desafíos y funciones a desarrollar por una gerencia modernade Recursos Humanos, de acuerdo a un modelo de roles: rol estratégico, rol administrativo, rolde contribución de los empleados y rol de transformación y cambio. Desde esta perspectivamoderna y actual, la tarea de la gestión humana es mucho más abarcativa, desafiante, y exigecompetencias bien diferentes a las históricamente desarrolladas.

El Programa de Transformación de los Recursos Humanos del Estado, creado en 2005,plantea:

• La reformulación del sistema de carrera y movilidad (Proyecto SIRO).• El fortalecimiento del Servicio Civil.• La creación de un Sistema de Gestión Humana (Proyecto SGH).El Sistema de Gestión Humana, en particular, se apoya en:• La creación de estructuras específicas, dependientes de las Direcciones de Secretaría.• La creación de cargos de conducción con un nivel jerarquizado, acorde a lo que se espera

de la nueva función.• La provisión de un sistema informático que permita una gestión moderna, ágil y eficiente,

en especial, del proceso administrativo básico, aunque también de las nuevas actividades(salud ocupacional, carrera, capacitación, etc.).

• La capacitación específica de los actores, fortaleciendo nuevas competencias.• La reformulación del Servicio Civil, permitiendo liderar el proceso y operar como agencia

transversal. Si hasta ahora la ONSC tuvo un rol eminentemente controlador y de asesor frentea ciertas demandas específicas, cada vez más los propios Incisos tendrán bajo control susprocesos, elaborarán más trabajo calificado interno y por lo tanto, requerirán otro rol delServicio Civil.

Está naciendo un nuevo escenario donde el Servicio Civil tiene el desafío de estar a la alturade su propio invento.

La nueva gestión humanaProfesionalización de la gestión del personal en la

Administración Pública uruguaya

TTTTT/////A GustaA GustaA GustaA GustaA Gustavvvvvo Nisivo Nisivo Nisivo Nisivo NisivocciaocciaocciaocciaocciaDirector Adjunto

Área Estrategias y Desarrolloen Gestión Humana

ONSCONSCONSCONSCONSC


Introducción

La gestión de los recursos humanos enlas organizaciones ha recorrido un largo ca-mino en el mundo. Sin embargo, en el casode la Administración Pública uruguaya, di-cho camino quedó -cual ruta abandonada-en algún paraje perdido, muchos kilómetrosatrás de donde se encuentra hoy «el estadodel arte».

Varios diagnósticos se han realizadodurante la última década, algunos intentosde aggiornamento han habido, aunque pordiversos motivos el resultado siempre hasido que todo permaneciera más o menosigual, llevando a los directamenteinvolucrados en materia de recursos huma-nos a una letanía y desmoralización bastan-te marcadas.1

El presente artículo trata del modelo degestión humana que se ha planteado en Uru-guay en 2005 para dotar a la AdministraciónCentral de una gestión y desarrollo de supersonal que esté a la altura de las necesi-dades actuales y que, a su vez, establezcalas bases para llevar adelante una gestiónprofesional de lo humano.

También he de plantear, desde una pers-pectiva más amplia, algunos de los supues-tos que están tras las acciones concretas,de forma de compartir aspectos que muchasveces deben intuirse ya que no estánexplicitados, y que sin embargo, hacen a lacomprensión del camino trazado.

Implicancias desde el pasado

Podemos rastrear los orígenes de laadministración de personal actual y comofunción especializada en los mismos albo-res del siglo XX. Hasta el final del siglo XIXestas funciones eran asignadas apenas aalgún oficinista que, al decir de algunos au-tores, fue el primer ‘especialista’ de perso-nal. Su labor se limitaba a supervisar y con-trolar registros y nóminas de personal, conel objetivo de cumplir con la premisa de laRevolución Industrial «time is money», osea, establecer claramente el cumplimien-

to o incumplimiento del tiempo de trabajo y,en consecuencia, lo que se debía pagar. Losprocesos de selección, instrucción o casti-go eran normalmente ejercidos a través dealgún capataz.

Simplificando un poco, podemos decirque la tarea de personal se limitaba a estosregistros y a una mirada económica sobre“la mano de obra” y que éstas son las queaún hoy están priorizadas en la gestión delpersonal del Estado uruguayo.

Basta señalar que el primer departamen-to de personal instituido en los Estados Uni-dos, en su moderna concepción, surgió enel año 1912 (Amaro Guzmán: 1990: 30), paradejar en claro el grado de atraso en la mate-ria. Casi cien años.

Implicancias desde la culturaorganizacional

Si analizamos la existencia de la funcióndesde la perspectiva de la cultura organiza-cional, podremos comprender algunos delos aspectos de funcionamiento actuales yde las consideraciones estratégicas quecualquier cambio debería contemplar.

La cultura organizacional es el “sistemade significación compartida por los miem-bros de una organización que determina, engran medida, la forma en que actúan susempleados”

(Robbins: 2000:80). Para la “oficina depersonal” típica, los significados histórica-mente compartidos tienen que ver con laexactitud y confiabilidad a la hora de conta-bilizar y ordenar las “presencias-ausencias”,los “pagos-descuentos”, las anotaciones enlegajos y el mantenimiento ordenado de ar-chivos históricos, basados en mandatos su-periores y la aplicación de normas ycontroles.

Thevenet (1992) señala que entre losmateriales básicos sobre los cuales se pue-de estudiar la cultura organizacional, se en-cuentran: la historia, señalando específica-mente el valor de la estructura organizativa;el oficio ligado a la actividad, conocimientos

1 Si bien no he de abundar en este aspecto, se puede decir que en las diferentes reuniones realizadas en

los Ministerios con los funcionarios afectados a las tareas de «personal», el común denominador es la

queja, el reclamo, la visión sobre «el medio vaso vacío»; los planteos sobre lo rutinario, sobre la falta de

apoyo, sobre carencias de equipamientos, etc.

La nueva gestión humana - Gustavo Nisivoccia


y formas de actuación; los valores, entre loscuales los operativos y las actitudes. Denuevo, he de señalar el peso de los aspec-tos controladores, normativos, jerárquicos yen la prevalencia de la desconfianza comoestilo (necesidad del personal de probar ydocumentar su vida laboral, por ejemplo).

Estos aspectos han de llamarnos la aten-ción sobre las capacidades o competenciasque será necesario desarrollar, pues en al-guna medida significará la necesidad dedeconstruir o reformular saberes y formasde actuar muy consolidados. De acuerdo alas características culturales mencionadas,las competencias involucradas requeríanpersonas capaces de introyectar normas yno cuestionarlas, de proyectar intencionessobre los demás, de relacionarse en formapoco flexible.

No es baladí hacer mención a esta si-tuación, y sé que muchos de quienes hanbregado por la modernización de la funciónse pueden incomodar con esto. Sin embar-go, considero que no hay posibilidad de de-sarrollar una estrategia adecuada si no te-nemos presente esta otra cara de la histo-ria, entre otras cosas, porque el rol o funcióna desarrollar no es únicamente una autodefinición, sino que va a cargar con las ex-pectativas y proyecciones del resto de la or-ganización: autoridades, mandos,funcionarios.

Armonía sistémica

En administración es conocida la máxi-ma que expresa que «todas las organiza-ciones están perfectamente diseñadas paraobtener los resultados que obtienen»(Hanna: 1990), por lo cual se debe inferirque el desarrollo de la gestión del personalrespondía funcionalmente al diseño institu-cional existente y por acción u omisión, a lasnecesidades del «sistema Estado».

Hanna (1990) plantea un modelosistémico de evaluación y diseño organiza-cional, en el cual establece una lógicavinculante entre la estrategia subyacente ylos resultados organizacionales, con la cul-tura organizacional como factor que resumey expresa lo que llama «elementos de dise-ño»: estructura, sistemas de información,todo lo relativo a la gestión de las personas,toma de decisiones, castigos y recompen-sas, y diseño de las tareas (Cuadro Nº1).

Según este modelo, podemos inferir laestrategia subyacente, a través de seguir lalínea de análisis a partir de los resultadosen función de los elementos de la cultura,de ésta con los elementos de diseño, y endefinitiva, de éstos últimos como resultadode aplicación de alguna estrategia.

Entonces, utilizando este modelo y a par-tir de rastrear los resultados, la cultura y loselementos de diseño existentes, queda aldesnudo la estrategia que venía siendo uti-lizada, algo que es conocido y no abundarédemasiado: en la medida que se aplicaronpolíticas más o menos clientelísticas en elEstado, la selección profesional era inútil;en la medida que no se respetara la carrera,los mecanismos técnicos y profesionalesde promoción y ascenso sobran; en la me-dida que se vació de contenidos a los orga-nismos, la capacitación no tiene espacio; yasí podríamos derribar la utilidad de cadauna de las áreas que hacen a un conceptomoderno de gestión de lo humano.

La vieja oficina de personal, igual osimilar a la de cien años atrás era laforma organizativa más adecuada parala concepción existente de Estado.

Deberíamos mencionar algunas excep-ciones, como ser la fructífera época de laComisión de Inversiones y Desarrollo Eco-nómico (CIDE) y cuyas recomendacionestoma la Constitución de 1967 creando la Ofi-cina Nacional del Servicio Civil (ONSC) (Ra-mos: 2003), y la intencionalidad puesta enla creación de las «Oficinas Sectoriales»,intentando coordinar e introducir aspectostécnicos para la gestión de los funcionariosen los diferentes Incisos.

Podemos afirmar que es el primer inten-to de introducir una gestión técnica de losservidores públicos en Uruguay.

Sin embargo, esta experiencia no logróprosperar durante mucho tiempo: desarti-culada la ONSC primero por la Dictadura(1973 - 1985), y pasado su breve momentode gloria tras la restauración democrática(1985), volvió a ser relegada a un papel se-cundario, en detrimento de otras oficinastécnicas centrales (Ramos: 2003: 131),como el PRONADE (Programa Nacional deDesburocratización) y CEPRE (ComisiónEspecial para la Reforma del Estado).



Por ejemplo, las Oficinas Sectoriales quefueron un avance concreto en materia dedotar de capacidad descentralizada a los Mi-nisterios, quedaron libradas a su suerte ex-tinguiéndose poco a poco, o viendo reduci-do su papel a sostener algún proceso ad-ministrativo limitado y básico.

No es ocioso mencionar que esta pos-tergación que se menciona es el hecho ob-servable, una triste constatación que tras-ciende las acciones o voluntades particula-res de sus miembros, que muchas vecesintentaron torcer el rumbo de los sucesos,aún cuando las posibilidades reales fuerannulas o casi nulas y los resultadosescasos.

Modelo de Roles

La gestión de personas ha avanzadomucho en el mundo desde aquella situa-ción histórica inicial ya planteada, habién-dose producido numerosos estudios y de-sarrollos teóricos entre los cuales se cuen-tan los fundamentos del Desarrollo Organi-zacional, la motivación de las personas, elinvolucramiento, la gestión estratégica, laalineación con la estrategia organizacional,la gestión del cambio, etc.

Dave Ulrich (1997) analiza los desafíos yfunciones a desarrollar por una gerenciamoderna de Recursos Humanos, de acuer-do a un modelo de roles.

Los roles de recursos humanos sonevaluados en dos ejes: procesos/personasy estrategia (futuro) /operatividad (hoy). Comoresultado del cruce de estos ejes se gene-ran cuatro cuadrantes que se correspondencon los cuatro roles de recursos humanos:rol estratégico, rol administrativo, rol de con-tribución de los empleados y rol de transfor-mación y cambio.

En cuanto al rol estratégico de recursoshumanos se plantea que éste es el de ali-near las estrategias y prácticas de recursoshumanos con la estrategia del organismo.El aporte de recursos humanos será ejecu-tar la estrategia.

El rol administrativo es el directamentevinculado con la clásica Oficina de Perso-nal: todo lo que tenga que ver con la eficien-cia administrativa. El aporte de recursoshumanos será construir una infraestructuraeficiente.

El rol de la contribución de los emplea-dos es involucrarse en los problemas, pre-ocupaciones y necesidades de los emplea-dos para optimizar su desempeño. Permitiry lograr la participación y expresión de losrecursos humanos. El aporte de recursoshumanos será incrementar el compromisoy capacidades de los empleados.

El rol de gestor del cambio y las transfor-maciones concibe a los recursos humanoscomo agentes de los cambios culturales delas organizaciones. En este sentido deberáhacerse cargo de la identificación de pro-blemas y su resolución, así como de crear yllevar a cabo planes de acción tendientes ahacer efectivos los cambios fundamentalesque se ha propuesto el organismo. El apor-te de recursos humanos será crear una or-ganización renovada.

Si analizamos con atención, las tareasque estaban siendo desarrolladas ocupanapenas un cuadrante, siendo el resto unaserie de roles y funciones asociadas queprácticamente no han sido abordadas.

Desde esta perspectiva moderna y ac-tual, la tarea de la gestión humana es mu-cho más abarcativa, desafiante, y exige com-petencias bien diferentes a las histórica-mente desarrolladas.

Programa de T ransformación

Con estos antecedentes y varios diag-nósticos al respecto, la presente Adminis-tración inició un programa de transforma-ción con varios elementos estratégicos quepermitieran la consolidación de un verdade-ro sistema de gestión humana en la Admi-nistración Central del Uruguay.

Estos ejes del programa TRHES (Pro-grama de Transformación de los RecursosHumanos del Estado) tienen los siguientesproductos específicos:

- La reformulación del sistema de carre-ra y movilidad (Proyecto SIRO).

- El fortalecimiento del Servicio Civil.

- La creación de un Sistema de GestiónHumana (Proyecto SGH).

El Sistema de Gestión Humana, en par-ticular, se apoya en:

- La creación de estructuras específicas,dependientes de las Direcciones deSecretaría.



- La creación de cargos de conduccióncon un nivel jerarquizado, acorde a lo que seespera de la nueva función.

- La provisión de un sistema informáticoque permita una gestión moderna, ágil y efi-ciente, en especial, del proceso administra-tivo básico, aunque también de las nuevasactividades (salud ocupacional, carrera, ca-pacitación, etc.).

- La capacitación específica de los acto-res, fortaleciendo nuevas competencias.

- La reformulación del Servicio Civil, per-mitiendo liderar el proceso y operar comoagencia transversal.

a. Creación de estructura específica

La organización formal no es casual, yse pone de manifiesto a través de actos yexpresiones de voluntad de quienes ejer-cen la dirección. Esta voluntad determina lalínea jerárquica de la organización, las fun-ciones que se cumplirán, los roles que de-sempeñarán las personas, los contratos ynormas laborales o reglamentarias especí-ficas que se aplicarán.

Esta construcción deliberada va a dar una“lógica” a las relaciones, al funcionamientoesperado para el alcance de los objetivosdeseados, que constituye la esencia del “en-vase” o continente en que se van a procesarlos vínculos, y tiene un impacto directo en lacultura de la organización.

Todo organigrama entonces, nos da esetipo de información: las preferencias, las je-rarquías, lo importante, lo accesorio, lo valo-rado, lo olvidado o relegado...

La estructura formal:

- Establece la línea jerárquica (quién de-pende de quién).

- Determina la forma que adopta la orga-nización del trabajo (cómo se dividen y agru-pan las funciones).

- Indica los grados de libertad en el ma-nejo cotidiano y toma de decisiones que ten-drán sus miembros.

- Etc.

Como primer aspecto a destacar, se creóen 2005 una estructura tipo para las Divi-siones de Gestión y Desarrollo Humano (cua-dro Nº3), las cuales se irán implantando apartir de las reestructuras organizativas quese van dando en cada Ministerio.

Particularidades del diseño de estructu-ra de las Divisiones:

- Definición de una estructura «tipo», quesin embargo se adapta durante el procesode reestructura a la realidad de cada Minis-terio, asegurando que se mantenga la lógi-ca, y permitiendo la necesaria flexibilidad or-ganizacional.

- Nivel estratégico de División y depen-dencia directa del nivel de Dirección de Se-cretaría, verdadero «tercer nivel» luego delMinistro y Subsecretario, en forma coheren-te con lo declarativo.

- Definición de funciones que abarcantodos los roles propuestos por Ulrich, posi-bilitando que la estructura se consolide ycrezca de ahora en más, de acuerdo a laspropias capacidades o necesidades.

No es la estructura en sí misma lo revo-lucionario, sino la funcionalidad que éstaaporta a una estrategia diferente. Es porello que estos cambios tienen que servisualizados como la parte visible de unaconcepción diferente, de desarrollo de unservicio público profesional, basado en elmérito y capacidades de sus miembros,donde exista el lugar para abordar nuevos ymás variados temas.

b) Creación de cargos de Alta Conducción

Con la creación del Sistema Integradode Remuneraciones y Ocupaciones – SIRO(Ley Nº 18.172 de 2007 y sus modificativos),se incorpora el concepto de Alta Conducción,asignándose dicho nivel a la Gerencia deDivisión Gestión y Desarrollo Humano.

Entre las particularidades a señalar, sedestacan:

- La selección de los candidatos se rea-liza en tres niveles: dentro del Inciso, la Ad-ministración Central y la ciudadanía en ge-neral. Esto permite plantearse una exigen-cia de experiencias y conocimientos supe-riores que si se considerara apenas comoun ascenso.

- La aplicación de los llamados «com-promisos de gestión», mecanismo por elcual se ha de exigir a estos gerentes la fija-ción de objetivos junto con las autoridades yde su evaluación dependerá el nivel de re-muneración y permanencia en la función, locual implica que la función de gestión hu-mana se sume al nivel estratégico.



- La obligatoriedad de cursar una Maes-tría en Gestión Pública, asegurando nivelesde formación acordes con el cargo y tam-bién el modelado de puntos de vista cohe-rentes con el resto de los cargosgerenciales.

c) Sistema Informático SGH

Es imposible pensar en el desarrollo denuevas actividades en la gestión de lo hu-mano, sino se cuenta con infraestructura in-formática adecuada. Ulrich (1997) señalacon acierto que no es factible desarrollar lastareas más «modernas» sino se hacen muybien las originales.

Tampoco parece viable que se siga cre-ciendo en cantidad de personal con el obje-tivo de controlar los procesos básicos y ruti-narios, ya que la nueva función requiere per-sonal comprometido en el desarrollo de nue-vas y más desafiantes actividades, dondeaparecen la creatividad y lo multidisciplinario.

A tales efectos, se recibió un programade gestión de recursos humanos, donadopor la Intendencia Municipal de Montevideo,el cual se ha adaptado a la realidad de laAdministración Central y que actualmente seestá en proceso de implantación.

Dotar a la Administración Central de unsoftware de gestión permite entre otras cosas:

- Agilitar los procesos, eliminando erro-res y duplicación de controles.

- Uniformizar los procesos, permitiendodifundir las mejores prácticas entre todoslos actores.

- Mejorar radicalmente el acceso a la in-formación compartida por parte de la ONSC,permitiendo la elaboración de más y mejo-res reportes estadísticos y para la toma dedecisiones estratégicas.

- Facilitar el acceso a la propia informa-ción por parte de los interesados, el autoservicio y la eliminación de trabas a canti-dad de consultas, dando más y mejor servi-cio a los propios funcionarios.

Indirectamente, la incorporación del sis-tema SGH también ha asegurado la incor-poración de equipos informáticos en todaslas oficinas involucradas, la capacitación desu personal y la mejora en muchos casos,de la infraestructura mobiliaria y locativa,dignificando la función.

d) Capacitación

Además de la ya mencionada Maestríaen Gestión Pública, dirigida a los nuevosgerentes, también se ha incorporado la ca-pacitación del personal implicado en lasnuevas divisiones, con la creación del Di-ploma en Gestión Humana, verdadero cur-so de nivel de posgrado en la materia.

Dicho diploma fue elaborado de acuer-do a los estándares existentes en materiade cursos de posgrado de Recursos Hu-manos, con similar carga horaria y nivelesde exigencia, y adaptado a la realidad de laAdministración Central. En particular, se haagregado a este diploma el contenido es-pecífico en materia de normativa del Esta-do, conjugándolo con los contenidos típicosde gestión humana: comportamiento orga-nizacional, sociología del trabajo, estadísti-ca administrativa, marketing de servicios, ad-ministración y organización del trabajo, lide-razgo y habilidades comunicacionales, ges-tión de proyectos, etc.

También se acompaña el proceso decreación de estructura e implantación delsoftware con talleres específicos para el per-sonal involucrado en el apoyo al proceso decambio, la incorporación de nuevos roles, lacomunicación grupal y el trabajo en equipoentre otros.

e) Fortalecimiento del Servicio Civil

Como parte del proceso, la propia ONSCha encarado un proceso de fortalecimientoy reestructura. Entre otros aspectos, se hainformatizado fuertemente la gestión cotidia-na, incorporando equipos, servidores,impresoras y redes.

También se ha acompañado el procesocon la creación de la Unidad Técnicas Apli-cadas de Gestión Humana, unidad que asu-me el rol intermedio coordinando los linea-mientos que provengan de la gerencia a ni-vel del Inciso (Presidencia de la República)y su aplicación específica a nivel de UnidadEjecutora ONSC. De esta forma se adaptala realidad del Inciso, manteniendo el crite-rio de una división a nivel del Inciso, y a lavez dotando a la Unidad Ejecutora de unaunidad especializada.

Entre otras tareas, ya se han comenza-do a desarrollar los planes de capacitación,la provisión de vacantes de ingreso y la con-tratación de becarios.



Desafío para la ONSC

La nueva gestión de los recursos huma-nos, o nueva gestión humana como la lla-mamos nosotros, no es entonces «apenas»una creación de estructuras en los Ministe-rios, sino una verdadera estrategia que po-sibilitará comenzar una nueva etapa respec-to a la gestión del personal del Estado.

Los impactos en la propia gestión delServicio Civil, que comenzará a contar conuna demanda mucho más calificada y ávidade políticas y productos específicos que losexistentes en la actualidad; la posibilidadcierta de coordinar con los diferentes acto-res desde un nivel de referencia claro; lamayor visibilidad y posibilidades de inciden-cia respecto a la gestión humana en el Es-tado; la ocupación de espacios que en suausencia ocupaban otros actores, son to-das posibles repercusiones que deberá en-frentar el sistema del Servicio Civil uruguayo.

Algunas repercusiones son puntuales,graduales, visibles y previsibles. Otras, comoefecto dominó, irán apareciendo y se debe-rán ir abordando a medida que sucedan.

Queda claro que el sistema irá buscan-do un nuevo punto de equilibrio y que mien-tras tanto exigirá de cada uno de sus acto-res la mejor predisposición y apertura paraenfrentar tensiones y desequilibrios.

En la medida que se van llenando lasvacantes gerenciales y las gerencias co-

mienzan a tomar forma y protagonismo, enla medida que el software de gestión co-mienza a operar, cada Ministerio comienzaa operar su propio proceso de transforma-ción, modificando muchas de las exigenciasy necesidades que se planteaban hastaahora al Servicio Civil.

Si hasta ahora la ONSC tuvo un rol emi-nentemente controlador y de asesor frente aciertas demandas específicas, cada vezmás los propios Incisos tendrán bajo con-trol sus procesos, elaborarán más trabajocalificado interno y por lo tanto, requeriránotro rol del Servicio Civil.

Está naciendo un nuevo escenario, con ac-tores más fuertes, calificados ... y exigentes.

El Servicio Civil tiene el desafío de estara la altura de su propio invento.

Ya no será posible el poder del conocimien-to en la tramitación de engorrosos procesos deexpedientes como valor agregado.

Cada vez más, los organismos tendránlos procesos claros, la formación y el lide-razgo necesario para hacer las cosas bienla primera vez.

Cada vez más, los organismos tendránpersonal capacitado para hacer sus propiosdesarrollos en materia de gestión humana.

Entonces, el Servicio Civil también tieneque cambiar. Gestionar un sistema más efi-ciente, más moderno, requiere nuevas com-petencias. ¡Qué buen desafío!

BIBLIOGRAFÍA

- Amaro Guzmán, Raymundo (1990), “Administración de Personal”, III edición, Edito-rial Limusa Noriega.

- Hanna, David (1990), “Diseño de organizaciones para la excelencia en el desem-peño”, Addison Wesley.

- Ramos, Conrado (Editor) (2003), “La reconstrucción gerencial del Estado, Enfo-ques políticos sobre la nueva gestión pública”, Ediciones de la Banda Oriental.

- Robbins, Stephen y Coulter, Mary (2000), “Administración”, VI edición, Prentice Hall.

- Thevenet, Maurice (1992), “Auditoría de la cultura empresarial”, Díaz de Santos.

- Ulrich, Dave (1997), “Recursos Humanos Champions”, Granica.




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XIV CONGRESO DEL CLLLAD - onsc.gub.uy · Asimismo se propone un sistema escalafonario y de carrera menos rígido, ... nuevo modelo de gestión humana en pro- ... un informe- diagnóstico