y de - UNAMhistorico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/... · LISSET]'E PEREZ HERNANDLZ nes teóricas que la doctrina nacional y foránea han ofrecido para explicar el lugar que

LA ORGANIZACION MUNICIPAL EN EL SISTEMADEL PODER POPUTAR CUBANO. CUESTIONES

TEORICAS PARA UN ANÁLISIS

Lissette Pérez Hernández.

El gobiemo ha de nacer del país. El espíritu del gobiernoha d.e ser el del país. La forma del gobierno ha de

auenirse a la constitución propia del país. El gobierno noes más que el equilibrio de los elementos naturales del

país.l

SUMARIO: l. A modo de introducción. II. Un anáhsispreliminar. lfl. Despejando la naturaleza jurídica de las

Asambleas Municipales del Poder Popular. lV- lnsCorrse-¡bs de la Administración Municipol entre el

Gobierno y lq Administración. Y - Un análisis de laorganización municipol a partir de la.s atribuciones:

intentqndo una clasificación. Vl. A modo de conclusio-nes: ¿Qué órgqno debíera considerarse como el

'gobierno municípal" en el Sistema del Poder Popularatbano?

I. A modo de introducción

De forma universal, las instituciones del Estadoconforman un sistema que comprende principal-mente, estructuras de poder, de gobiemo, deadministración, de justicia y de defensa, todosintegrados e interdependientes. Por su condición desistema, los órganos se articulan a kavés dedeterminadas relaciones previamente reguladas porla ley, sobre Ia base de principios básicos quecimientan su funcionamiento. Las relaciones son de

'Facultad de Derecho, Universi(tad de lá Habarat Martí, Jos4 Nucstrn A úr¡ci l, obr¡s cotttllet¡s, La Hahana, Cen-

tro de Estudios MartiaDot m01, vol. 6, p.17.

Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx

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I-ISSDTTI] PEREZ H]iRNANDIiZ

distinta naturaleza y se manihestan externa einternamente, es decir: vinculan las distintas ramasfuncionales del sistema entre si, asi como losdiferentes órganos de una misma rama, condiciona-das por la naturaleza de los mismos y el diseño, enconsecuencia, de las competencias y atribucionesque a cada uno corresponden.

En Cuba, los vinculos a los que hemos hechoreferencia, se dan sobre la base de una relaciónesencial de supremacia, que sitúa en la cúspide losintereses públicos, ejercidos directamente oreilresentados de forna general por los órganossuperiores del poder del Estado en cada nivelterritorial. La Constitución de la República en suartículo 1O2 define el Municipio, y establece que esla sociedad local, con personalidad jurÍdica a todoslos efectos legales, organizada politicamente por laIey, en una extensión territorial determinada pornecesarias relaciones económicas y sociales de supoblación, y con capacidad para satisfacer lasnecesidades minimas locales.

El modelo municipal constltucionalizado a partir de1976, se conforna básicamente por dos órganoscolegiados: un órgano representativo, la AsambleaMunicipal del Poder Popular, que se constituyecomo el órgano superior del poder popular territorialy es una institución representativa, y de control, yotro órgano, el Consejo de Administración Municipal, que dirige la administración local, órgano quepor su naturaleza y desempeño le está subordinado.Sobre esta base, el diseño estructural se puedecatalogar como "Dual-Colegiado" .Ambos órganos

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LA ORCANIZACIÓN MUNICIPAL EN EL SISTEMA

por disposición constitucional tienen comoPresidente a una misma persona2.Las atribuciones de ambas estructuras estánjuridicamen te establecidas, pero, no siempre seaprecia con claridad la consonancia que deben tenerIas mismas con Ia naturaleza que se infiere de laConstitución de la República.

Motivado por 10 anterior, es frecuente que el tema sereplantee y con tenaz persistencia sea objeto dereflexiones juridicas3, sin embargo, aún no estáagotado. Acerca del tema en cuestión surgenconstantemente interrogantes. Para el presentetrabajo hemos convertido en objetivos las siguientes:¿Qué significado teórico y alcance puede tener quelas Asambleas Municipales, según lo establecido enel artículo 103 constitucional ejerzan gobíerno? ¿Secontradice Io anterior con su naturaleza de órganorepresentativo y de poder?, ¿Qué órgano u órganosdebieran considerarse como el "gobierno' munici-pal?

Los resultados obtenidos no aspiran a considerarsedelinitivos, intentan sugerir el debate. Realmenteresulta muy complejo conciliar 1a organizaciónmunicipal cubana, (como también sucedería conotras), con las múltiples y discordantes formulacio-

, A¡tículo 117 de la Constitución de la República de Cuba, Direc-ció¡r de Legislación y Asesoría del Ministerio de Justicia, lá Habana,2005

3 Quien suscribe este trabajo, en ulra ocasión incursionó en elurisnro. Veásc en Pérez Hernández, Lissette y Prieto Valdét Martha(cornps-), Ie,rns d¿ ¿lc)eclto constitucionnl cubono, La Habana, EditorialFélix Varela,2000, pp. 187-191.

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LISSET]'E PEREZ HERNANDLZ

nes teóricas que la doctrina nacional y foránea hanofrecido para explicar el lugar que ocupan, y larelación que en consecuencia se establece entre elEstado, el Gobierno y la Administración- De seguro,otros puntos de vista justiñcarán más de unpropósito como el nuestro.

II. Un análisis preliminar"

En nuestra opinión el análisis constitucional decualquier institución, normativa o de funcionamien-to jurídico, tiene referentes indispensables en losfundamentos ñlosóhcos, ideológicos y polÍticos, en eldiseño normativo que resulte en correspondenciacon los mismos y en la forma en que la dinámicacotidiana pone en práctica tal diseño. Los elementosanteriores deben estar íntimamente vinculados,pero, no se excluye la posibilidad de que no siempresuceda así,

De ahi que regular de forma diferente un principiode manera que desañe ideológica y políticamente losconvencionalismos universales, es válido, pero nosuhciente, requiere minimamente, un desarrollolegislativo coherente, asÍ como, un análisis doctrinalsufrciente y profundo, para explicarlo.

En relación con lo anterior, consideramos que losteóricos cubanos de las últimas décadas tenemosuna deuda cientíñca con la explicación doctrinal de

" "tn incapacidad 1ro estii en el país naciente que pi<le formasque se le acomoden y grantleza útil sino en los que quieren reSirpueblos originales-.. con le_ves heredadas-.. Con un decreto de Hanriltonno se le para la pechada a un potro llanero. Con una frase tle Sieyés nose desestanca la sangre cuajada de la raza iIdia." Marti, Jose, op. ail,nota 1.

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LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL EN EL SISTEMA

la unidad de poder, como principio de organización yfuncionamiento del Estado y de la armonia que enconsecuencia se impone en el desarrollo legislativoderivado de tal principio.

No nos proponemos en este caso saldar la deuda,seria muy ambicioso de nuestra parte, pero síesclarecer cuáles podrian ser algunos de loscaminos por donde en Io sucesivo pudiera transitar-se en la búsqueda de fundamentos cientÍficospropios.

La unidad de poder fue consütucionalizada en Cubaen el año 1976. El entonces articulo 66 constitucio-nal la regulaba como principio, acompañada de lademocracia socialista y del centralismo democrático,estableciendo que a través de ellos los órganos delestado "se integran, funcionan y desarrollan suactividad".

Con la reforma constitucional del año 1992desapareció del mencionado artículo (hoy articulo68), la regulación expresa tanto de la unidad depoder como del centralismo democrático, aunque lasformas reguladas en 1976, a través de las cuales sedebían manifestar todos de conjunto, permanecieronsin modificaciones esenciales, salvo en el caso delotrora inciso f)+ que regulaba la doble subordina-ción, que en nuestra opinión, al desaparecer reforzóel carácter superior del órgano representativo yconsolidó con ello, la formulación de la unidad depoder.

r Ver noiá al pie de página núnr. 40.493



LISSE'ITE PÉREZ HERNÁNDEZ

En apretada sintesis realizando un análisis del textoconstitucional cubano, el contenido del principio dela unidad de poder puede resumirse a través de lospresupuestos relacionados a continuación:

La Constitución cubana al regular la unidad depoder y los postulados que de este principio sederivan refleja una concepción Roussoniana delpoder, donde el pueblo no enajena su voluntad nidelega su soberania. En consecuencia;

- El poder está unido porque el pueblo es elsoberano y de é1 dimana todo el poder del Estado, deahi que el poder se apellide popular.

- Los órganos superiores de poder en cada divisiónpolítica administrativa son los órganos representati-vos, de manera que el resto de los órganos, enespecial los que tienen funciones administrativas yson designados, se le subordinan.

- El órgano supremo del poder del Estado es laAsamblea Nacional del Poder Popular que representalos intereses de 1a nación.

- l,os disüntos tipos de órganos que conforman elEstado cubano lienen sus funciones reguladas pornormas juridicas.

- Entre las distintas funciones que se establecen,se regulan las que tienen como objetivo el controlentre los órganos, a todos los niveles, tanto deforma horizontal como vertical.

- El control refuerza su carácter democráticoadjudicándosele también de forma externa y verticalal pueblo.

- En la toma de decisiones politicas rige el criteriomayoritario.

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Lo anterior significa una ruptura importante conuna concepción del poder constitucionalmenteenraizada, que defiende [a división como garantiademocrática y mecanismo de control y ha diseñadocomo consecuencia lógica la estructura estatal apartir de determinados tipos de órganos y susfunciones respectivas, entiéndase como tal la clásicadistribución del "poder" entre los llamados órganoslegislativos, ejecutivos y judiciales. Constituye lateoria que más influencia ha ejercido en la organiza-ción y estrubtura de los Estados, conocida como lateoria de Ia tripartición de poderes, desarrollada porMontesquieu, que sostiene la mencionada división,de manera que los mismos se manif-resten conindependencia entre si, de acuerdo con el contenidode sus funciones y detentados por personasdiferentes.

La "tripartición de poderes' como teorÍa ha sidoadoptada por la mayoria de las Constituciones delos Estados modernos aunque con determinadaflexibilidad. En el transcurso del tiempo incluso,siguiendo el decir del profesor mexicano PorniaPérez, ha sufrido precisiones, moderaciones eintegraciones, ha cristalizado en textos positivos queno la han adoptado de mane¡a. absoluta.s

Para nuestro a¡ralisis partimos como lógicaconsecuencia de lo señalado, que la organización,estructura y funcionamiento del estado cubano, enparticular en tanto es nuestro objeto de análisis, del

t Porrúa Pé¡ez. Francisco, Teorífi del Estndo, México, Porrúa, 1958,p-327.

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LISSETTE PEREZ IIERNÁNDEZ

Municipio, puede concebirse desde bases novedosasy autóctonas, sin que ello signifique eludir o excluirlos referentes teóricos y prácticos, que aportandocoherencia sean valederos-

De tal forma como deciamos antes, Cuba optó comofundamento por una concepción hlosÓhca o teoríasocio jurídica diferente que de ninguna maneramodihca Ia esencia y estructura del Estado. No seopone a la distribuciór-r de funciones entre losórganos, ni al control que entre los mismos debedarse. Le concede unidad al poder en vi¡tud de laindivisibilidad que entraña la soberanÍa y lafortaleza que supone para el poder público la unión,coordinación y armonía de Ia acción estatal.

En ese sentido teóricos cubanos en la primera mitaddel siglo pasado sostenian ya "que uno de los erroresdel pensamiento de Montesquieu radica en queformula una división absoluta entre el poder delEstado sobre la base de esas tres manifestaciones, y'efectivamente, esa división absoluta no puede darse,porque siendo uno el poder del Estado no puededividirse en términos absolutos, ya que todosforzosa y necesariamente guardan una interdepen-dencia entre si-" 6

Otros más modernos, no cubanos, sostienen elmismo punto de vista y dehenden que mejor queuna división en sentido estricto, la teoria propugnauna especialización de funcionesT. En este sentido

6 Lavin Pablo, F., Teorín getural del Es¿ddo, l-a Habaia, CoPias de

Claset Fa&ltad de Derecho, Departamento de Publicaciones,

Univcrsid¿cl de la Habana,1948, p.245.7 Carcia Cotarelo. Ramón y De Blas Cuerrero, Andrés, Tcorí¡ del

Estido y siste¡ ns polilicos, pntÍe getrcrnL, EsPaña, Universidad Naciolal tle496




Dromi ofrece una fórmula y refuerza la posición: "unpoder politico unitario, actuante por el cauce deplurales funciones y ejercido por diversos órganos".8Aún cuando en la dinámica del poder tal divisiónno existe, la "tripartición de poderes" se hamanteniendo como referente de las diversasclasificaciones de las funciones que han existido através del tiempo, incluso manteniendo formalmen-te la misma denominación, a las funciones másclásicas se les ha atribuido distinto contenido.

Kelsen subrayó que la tricotomía usual es pues, enel fondo, una dicotomia, es decir, la distinciónfundamental entre fegis latio y legís exea.¿tio. Laúltima es subdividida en las funciones judicial yejecutiva en sentido estricto. A su vez, el poderejecutivo es a menudo subdividido en dos funcionesdiferentes, las flamadas funciones política yadministrativaq.

Mientras que, García-Pelayolo planteó que si bien escierto que como clasifrcación, con precisión, carecede valo¡ universal las funciones deben diferenciarseen legislativa, judicial y ejecutiva, mientras que esta

Educación a Distancia, 1990, p,128; Garrido Falla, Fernando, T¡¿tr¡do d¿

dere.ho tuIútittistfitít o, parte ga,rcml,12a. ed., Mad¡id, Tecnos, 1994, vot, I,p. 47; Asensi Sabate¡, Jos€, Coflstitucionnlistlo y derccho co st¡tuciofial,V¿lenciá, Tüant Lo Blanch, 1996, p. 140.

3 Dromi, Robe¡to, Dercclto ühliiis¡ftttfuo,8a. ed., Buenos Aires Ciu-dad Argentina, 200, p.129.

e Kelsen Hars, Teortu gellefil del derecho ! del Estnllo, México,UNAM, p. 303.

r0 Carcía-Pelayo, Manuel, D¿¡er1io colstitltciotül| contparodo, Ma-d¡id. Alianza Universidar.l Textos, 1987, p. 103

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LISSETTE PEREZ HERNANDEZ

última puede ser subdivididarr en gubernamental yádministrativa.

Las funciones del poder para Dromi son varias:gubernativa, legislativa, jurisdiccional y administra-tiva y la diferencia entre las mismas se canaliza através de aspectos sustantivos (qué), aspectosorgánicos (quién) y por aspectos procesales (cómo).12Por su parte Cotarelor3 considera que además de laclasificación tradicional, deben añadirse comofunciones por su significación en la vida politica, lasfunciones propias del poder constituyente, el podermoderador y el poder de gobierno en sentidoestricto, las que no tienen fácil acomodo en losplanteamientos tradicionales,

Asimismo l,oewensteinra conside¡a que la viejateoria de la separación de poderes ha quedado yaanticuada y no sirve para describir ni Ia estmcturani la dinámica de los Estados modernos. En suIugar propone una nueva clasihcación tripartita delas funciones estatales, que comprende la decisiónpolítica conformadora o fundamental, la ejecuciónde la misma y el control político.

Mucho de los constitucionalistas abordando el temaa partir de las funciones estatales, han dado por

1r La subdivisión de la llarflada función eiecutiva en gubemativay ad¡nilristrativa tambié¡ la defieflden Fix-Zamudio y ValeiciaCarmona. Véase Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carnro¡ra, Salvador,Dcrecho constituciontl nteticmoy conpnrnclo, México, Porrúa, 2005, p. 769.

u Dromi Roberto, op..¡1., p.131.rr CarcÍa Cotarelo, Ranrón y De Blas Cuerrero, Andrés, op. ri¿.,

nota 8, p. t28.ra Locr,,,enstcür. K., l'corín de ln co stihtc¡ó,¡, pp. 66{Z citado F()r

Nieto Carcíá, Alejanclro, l.n Brrrocrznitl l. El let$o¡l¡,Jt¿lo l,t¡,o.rri¿i¿o, MadriLl,I¡rstihrto de Fstudios Admi¡istrahvo6, 1976, p. 804.

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LA ORGANIZACION MUNICIPAL EN EL SISTEMA

sentado la clasificación de éstas teniendo comofundamento la teoria Montesquiana, por lo que ensus análisis particulares o generales sobre el objetoespecífico de su estudio, Constitución o país enconcreto, parten de la caracterización del contenidode cada una de esas funciones, a diferencia incluso,de lo que sucede con las regulaciones constituciona-Ies.

A partir de los estudios realizados hemos apreciadoque en las Constituciones no existe uniformidad conla declaración expresa del fundamento que subyace,en algunas de las Consütuciones europeasts, seregulan directamente los distintos órganos, conalguna que otra especificación al Gobierno, laAdministración o al Poder Judicial, mientras que enla Constitución de los Estados Unidos de América yen la de otros países latinoa¡nericanos el textoconstitucional diferencia los órganos formando partede los distintos poderes que las Constitucionesregulan expresamente, como sucede por ejemplo, enla Constitución de los Estados. Unidos Mexicanos de1917, la Nueva Constitución Política de Colombia de1995, la Constitución de la República Bolivariala deVenezuela de 2000,(por su regulación de los poderesaunque diferentes en su división) y la Constituciónde la Nación Argentina de 1994.

l,o anterior evidencia los distintos matices y formasde clasiñcar las funciones estatales, aún cuandopredomine Ia tendencia a hacerlas coincidir con la

r5 Ver parte orgánica de Ias siguicntes Constituciones: [.ey Fun-damental de ta República Federal de Alemania de 19,19, ColstituciónEspañola de 1978. Constitución de la lV República Fra¡cesa de 1978.

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mencionada teoria de la división de los poderes, alpunto, que reconocidos autoresl6 se muestran deacuerdo con la complejidad de Ia cuestión y Io diñcilque resulta que Ias "funciones-poderes" se ejerzande forma pura, incluso analizan cómo unas, invadenel campo de las otras en el marco de sus accionesprevistas.

En la literatura cubana sobre el tema en cuestión,no existenlT grandes diferencias de apreciación,salvo err los análisis que se reheren al contenido ylos métodos de ejercicio de las funciones. Sólo elprofesor Fernández Bulté intentando abstraerse deesa influencia, aporta una clasificación novedosa,centrando la atención en las lineas de funciones delEstado, las que considera serán justamente laslíneas políticas, las económicas, Ias soa-ales y lasculturales e ídeológicasrz.

16 Garrido Falla, Fernando, olr. ci¿., nota 8. pp. 45-50r7 Véase Ga¡cia Cirdenag Domi[go, Ln orgr iznciól| cstatt ei

C¡rbd, I¡ Habana Editorial de Ciencias Sociales, 1981, p. 21; Vega Vega,

lüan, Dereclú constitrcio aL rmolucion¡¡io c1t Cubn, La Habana, Cuba,Editorial de Ciencias Soci¿¡es, 1988, p. TO; Álva¡ez Tabio, Fe¡rundo,Convthrio$ a Ii coistitucíó¡t soci¿lista, la HabaIa, Ediciones Jurídicas,Editorial de Ciencias Sociales, 7 5, pp. 267, 269, 295, 302; CarciniGuerra, Héctor, Derecln ¡d»titistt¡tiL,o, ta Habana, Editorial Pueblo yEducación, 1986, pp. 218-219.

r8 El profesor Fernández Bülté considera que e1r lí¡rea.§ gene¡a-les todos los Estados realizan funciones semejantes y que ningunafunción o linea de funciones se realiza con indepe¡dencia de las denrás;todas estan intervi¡rculadas y son interdependielrtes. Cuando el Estado,para la rcalización de deter¡tñra Iíiea de funciolrcs o tle un grupo deacciones dentro de esa lúTea, acutle a la forrna juridica de reali?áción, es

decir, cuando tiene que pronrulgar nororas iurfdicas, elrtonces el estadotiene que realizar una a.ción legislativa. Lllteriomrente debe ejecutarselo legislado y. en consecuencia, determinados órganos deben cumpliruna furción ejecutiva y, si lo norDrado fuere irrcumplido, fuerequebrantada l:r ley, p«lría tener que acu(lirse a l¿ ¡dmilistÉciól de

s00



LA ORGANIZACION MUNICIPAL EN El- SISTEMA

Al aproximar el análisis a la esfera normativacubana, se aprecia que la Constitución efectivamen-te formula en su artÍculo 9, tal y como lo enfoca elprofesor Bulté, las líneas fundamentales que trazanla dirección hacia donde debe ir dirigido el actuardel estado, sin embargo, en el resto de su articuladono se regula en todos los casos con la mismanitidez, no existe pronunciamiento acerca de quétipo son cada uno de los órganos, no se apreciafácilmente cuáles son las funciones que se pudierancorresponder con su tipologÍa, ni cuál es el conteni-do de las funciones que caracterizan a los órgangsde naturaleza similar.

Evidenternente no ha existido apego a lo tradicional,los órganos y muchas de sus funciones han sidoestructuralmente diseñados de forma diferente.Ahora bien, cabría preguntarse si el hecho de que elprincipio que fundamenta la organización yfuncionamiento del Estado cubano sea la unidad depoder, se opone en su contenido a la tipologiaclásica de los órganos estatales, estructural y/ofuncionalmente. Es decir, en la organización estatalcubana, municipal en este caso, de qué tipo son losórganos, cuáles son las funciones principales queIos caracterizan -

Si asumimos por el momentole, ausenciacontradicción en este sentido y asumimos

jüsticia en busca de la restitución del o¡den legal transgredido yentonces el Estado cumpliría una función o realizaría una activi(üdjudi.ial. Fernáfldez BuIté, Julio, Teorín del Estido, tá Habana, EditorialFélix Varela, 2001, pp.69-75.

re Véase última conclusión de este trabajo.501

dela



LISSETI'E PEREZ I IERNANDEZ

clásiflcación a partir de una tipologia clásica:¿Existe claridad, por ejemplo, con relación a losllamados órganos ejecutivos en todos los nivelesterritoriales? ¿Cuál es la concepción de Gobiernoque asume la doctrina cubana?

Entre las múltiples formas de explicar teóricamentela relación Estado - Gobierno, la más común esconsiderar el Estado como Ia organización políticaen su conjunto y el Gobierno como la cúspide deaquel, entonces, qué órganos pueden consideraseGobie¡no en Cuba, a nivel municipal.

III. Despejando Ia na I ura leza juridica de Iasasambleas municipales del poder popular-"

l,a Constitución cubana establece en el artículo 103que las Asambleas dentro del marco de su compe-tencia, y ajuslándose a la ley, ejercen gobierno,¿cómo interpretar el alcance y significado de estaregulación, significa que en ellas radica el gobiemomunicipal?

Ciertamente al analizar el régimen jurÍdico de lasAsambleas Municipales y conocer su desempeño,apreciamos cierta vocación de gobierno, en lamedida que son ellas los órganos que "conducen lanave", "se asemejan a una agencia especializadacolocada al frente del poder, pero mucho menor que

*** "...e¡r las democraaias achrales el protagonismo de la Admi-nistración Pública puede depender de la forrna de norrbmrniento, queva¡ían entre los presidencialismos, do¡de un poder<»o iefe tle gobiemose rodeá de colaboradoret y los sistemas parlaolentarios. E¡ estosúltinios so¡ las Asanrlrleas las que nombra¡ y cor¡trcla¡ al gobierno."Baeza Alcáz¿r, Maria¡lo. Cr//so de c¡c¡tc¡o tlc Lt adrrtittistnciótt, 2a. eLl-,

Madrid, Tcc os, 1985, vol. I, p- 392.

502



t-A ORCANIZACIÓN MUNICIPAL EN EL SISTEMA

el Estado, formadas por las personas que, en lacomunidad polÍtica, ocupan los más altos cargos,dominan las instancias superiores del poder ydeciden las grandes lÍneas de la politica"2o La mismaapreciación podemos tener si compartimos ladefinición que aporta Loewenstein sobre el Go-biemo, al entenderlo como un órgano de carácterpolitico, al que corresponde el liderazgo de la acciónPública et.

Se asume que el Gobierno es quien dirige elmecanismo estatal, como si resulta¡a que cadacomunidad política fuera una nave con suspasajeros, siendo el estado la tripulación y elgobierno el capitán o piloto: el "§bernetes" griego,encargado de marlejar el "goberna-lle" 22

20 [.a palabra gobierno tarto en l(x idionras latinos corno er elingles, viene del griego kibernao, gobernar una nave, aunque losgriegos no usaban este vocablo para relerirse a la fulstitución degobierno, Sin embargo, en los paises anglosaiones, que no sonverdaderm Estados en el sentido a un tiempo pleno y est¡icto de esteúltimo vocablo. es cor ente que el térmiño gobierno se e¡nplee ensentido poco preciso, designando: [á acción y efecto de gobernar ogoberriase: "Acto, rnanera, heaho o furición de gobema/', aclara eldiccionario de Oxford. El coniunto de ministros presididos por elprimer ministro o "cuerpo de personas que gobien,an un Estado",según el mismo diccionario. El coniunto de las instituciones políticas delpais. acepción en la cual no hay gran diferencia con el estado "el estadocomo agente/ admüist¡ación o nrinisterio" de acuerdo con el citadoDicciona¡io". Pereira Menaut, Afltoúo-Carlot Lacciotrcs de tco n

constítuc¡ottil, Ma,Jnd. Editorial COLEX,197, p. 201.2r Citado por López Pellicer, José A., Leccio cs dc derccho idt]i is

tfa.tioo. Otgitizn ió nd titistntítL Barcelona, PPU,1992, p.95» Ve¡: Palabm española que. no por casualidad, sign¡fica preci-

samente el timón del barco fdel latn gubannctlr?x¡). Percira MenautAntonieCarlos, Lrrc¡otlcs - - - op- cif ., p. 207.

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LISSETI'E PEREZ HERNANDEZ

Sin embargo, no es posible realizar un análisissimple de este tema, porque en la literaturaespecializadaz3 el término gobierno adquieresigniflcados diversos, es frecuente que al referirse almismo se aluda a Ia forma de organización globalen un Estado (o régimen politico); a la acción mismade elaboración de las politicas públicas (o goberna-ción); o a Ia organización institucional donde residela autoridad formal del estado. De hecho, comogobierno se designa específlcamente a la cimapolítica que junto a la subordinada administración,conforma el llamad.o poder ejecutivo. Se reconoce elgobierno como una institución política de existenciauniversal, por lo que se identifica en ocasiones conel poder estatal en sentido estricto.

Incluso, coincidiendo con Torres del Moral2a, se haestudiado muy poco el tema desde una perspectivaconstitucional en correspondencia con el escasoespacio que le dedican, por lo común, los textosconstitucionales vigentes y las parcas e imprecisaspalabras con que se alude a sus funciones. Los

21 Baeza Alcázar, Mariano, C¡¡¡so de cienci¡ de In ad únistr¡ció,2a. ed,., Madrid, Tecr,os, 1985, vol. I p.392. En e[ mismosentido, -Iorres Del Morral setrala que Ia clara cquivffidad oanfibología del término Gobierno hace que no toclas las menciones

iuridico-positivas y doctrinales del mismo tengan un único obieto derefere¡cia. En efecto, este té¡mino es utilizado tanto para significa¡el Colsejo de Ministros co¡no para designar e[ Poder Eiecutivo en susentido más arnplio, incluido el Jefe de Estado; o támbién comoequivalente de todo el cornplejo de ó¡ganos e Instituciones estatales,sinóninlo o casi de Estado; o como expresivo del régiñen político.Su elnpleo en expresiones tales como formas de gobierno y actos degobierno muestran clara¡ncnte esta equivo(ación de¡ término encüestión- Torres Del Mo¡¡al, Antonio, Prircipios de derecl¡ocotts¡¡t¡(iot.tl eslniol,2¿. cd., M¿drid, Átomo Edicio¡rcs, 1988, t- IL p.197.

zt lbirten¡, p.195.504




análisis conceptuales sobre el Gobierno y IaAdministración son en su mayorÍa de DerechoAdministrativo.

Retomando el análisis de la Constitución cubana,pudiera entenderse que el articulo 1O3 constitucio-nal le atribuye a las Asambleas Municipales delPoder Popular, constituidas en las demarcacionespolitico-administrativas en que se divide el territorionacional, la facultad de ejercer gobiemo; sobre todosi se tiene en cuenta a tono con lo abordado, queestán investidas de la más alta autoridad para elejercicio de Ias funciones estáta-les en sus demarca-ciones respectivas y en tarito son reconocidas comolos órganos superiores locales del poder del Estado,constituyen la guia, dirección y conducción superioren la localidad.

Sin embargo, con todo y lo anterior, todavía no seallana la interpretación que de Ia formulaciónconstitucional puede realizarse. A nivel local, en elartículo mencionado, al referirse al gobierno, laConstitución ciertamente le atribuye esa cualidadde ejercicio o actividad a la misma, pero, considera-mos que con ello no necesariamente Ie concede lanaturaleza de gobierno a la Asamblea Municipaldel Poder Popular,

Sucede que al analizar teóricamente el términoGobierno, éste se muestra con una doble naturaleza:por una parte, se nos aparece como un órgano querealiza una actividad politica distinta de la Adminis-tración Pública y superior a ella ejerciendo ladirección de [a misma, pero por otra parte, los



LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ

ordenamientos jurÍdicos le atribuyen a los órganosque consideran el Gobierno, funciones administra-tivas y cuando las ejercita se nos ofrece comointegrado en la Administración General del Estado2s.En tal sentido, Parejo Alfonso subraya que elGobierno, organizativamente hablando, es siempreuna instancia político-constitucional que actúa en elplano propio de las instituciones básicas del Estado(todas directamente constitucionales, naturalmente),que, no obstante, opera también-desde tal plano-directamente hacia el ciudadano en términos deactuación administrativa26.

Estas últimas ideas nos pueden desorientar si lasrelacionamos con las Asambleas Municipales delPoder Popular, podríamos preguntarnos: ¿lasAsambleas Municipales del Poder Popular songobierno, por las características ya analizadas depoder local superior, y a su vez en oüo aspecto deaquel, constituyen también actuación administra-tiva?

Henry Fayol señala que "administmr es prever,orgalli"al, mandar, coordinar y controlar"27, en esesentido no habría objeción.

Sin embargo, "administrar" se identifica básicamen-te con "servir a", de manera que es consistente conuna "acción" encaminada hacia un fin28. Es comúnque al referirnos a la Administración en concreto, se

,5 Véasc Entrena Cuesta, Rafael, Ctrso de derccho odtl¡flístfil¡oo,13a. ed., Madritl Tecnos, 1+19, p.32.

26 Parejq Alfonso Luciano s¿- ,?¡, Mruutnl de derccln adtnhtistmti@,5a. ed., Bar.elona, A¡iel Derccho, 1998, vol. I, p. 70.

27 Citado en .orrto.r¡ottogmfias.cou. Histotia de la Adn¡inistración,3 Véas. Dromí, Roberlo. Dcrccho... ob. c1t., p.733.

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asocie a la idea de gestión, al manejo consecuentede unos determinados medios-

Veamos, para el profesor Garcini Ia Administraciónvista como sujeto, es un complejo de órganosarmónicamente constituidos, unidos por relacionesjerárquicas y de coordinación; en su objeto esacción, actividad encaminada a cumplir finalidadesestatales, Para el mencionado profesor, si delimita-mos la actividad administrativa en la esfera total delas actividades del estado y determinamos losórgalos que la tienen a su cargo, tendremos lanoción general de lo que es Ia AdministraciónPública2e.

Es decir, en la noción de actividad administrativacoinciden tres elementos generales íntimamenterelacionados, poder, órgano y función. Implica laexistencia de una potestad, de una hnalidad deservicio y también de una acción determinada paralograr un fin3o.

Debe quedar bastante claro, que las AsambleasMunicipales del Poder Popular son órganos conpoder pero, por si mismas no son los órganosencargados a nivel municipal de la "acción"administrativa, no debe considerarse que en esesentido deban ejercer gobierno.

E Garcini Cuerra, HéctoL Dercdrc úl titistfit¡oo, Iá Haban4Editorial Pueblo y Er'lucación, 1986, p. 20.

& Martín, Mateo RaDón, Manud de de¡echo x¡lt¡¡itist',,'tbo, Madrid,Trivium, \96, pp. 21 y 22.

507



LISSETTE PÉREZ HDRNÁNDEZ

En Cuba, son los Consejos de la Administraciónsurgidos luego de la reforma constitucional del año1992 los órganos que dirigen Ia administraciónlocal.

Las Asambleas municipales del poder popular solodeben considerarse gobierno en el sentido másamplio que la teoría le concede al término, comodirección y guía política de la comunidad, coherentecon el reconocimiento que reciben de órganossuperiores locales del poder del Estado, investidosde la más alta autoridad para el ejercicio de tasfunciones estatales en sus territorios, como formulala Constitución. Son en consecuencia órganosrepresentativos y de poder.

IV. Los Consejos de la Administración municipalentre el gobierno y la administración-"

Los Consejos de la Administración son órganoscolegiados. Además de los miembros designados,participan en el mismo, en calidad de presidente yvicepresidente, los propios del órgano representativoy de poder de más alta jerarquia en el territorio. Sondesignados por las Asambleas y se encuentranj erárquicamente supeditados a ellas.

El Consejo de Administración se concibe constitu-ciona-lmente como el órgano que debe organizar,dirigir y controlar la administración en el territorio,y junto a ello ejecutar e implementar los acuerdos ypoliticas públicas que aprueben las respectivas

"' "lá atribución nrás inrporta[te y vasta del Golriemo es la dead[rinistrar." Céspedes, José Marí¿, El¿l cülos d¿ rlcrecho ]ntun'tL La

Habana, Establecimiento Tipográñco, Teniente Rey, 23, 1894. P. 75.

508



I,A ORGANIZACION MUNICIPAL EN EL SISTEMA

Asambleas, asi como coadyuvar al desarollo de lasactividades y al cumplimiento de los planes de lasunidades establecidas en su demarcación que no lesestén subordinadas, de manera que su actuar seexpresa a través de disímiles funciones, que sonfundamentalmente de tipo administrativas, sinexcluir algunas de tipo políticas; asunto queabordaremos más adelante.

Analicemos la organización administrativa local apartir de1 planteamiento siguiente del profesorRetortillo, quien subraya en el mismo, que laAdministración, que es dirigida por el Gobierno3l,limita, sin embargo, debe limitar, su actuación, noal servicio de fines politicos en sentido genérico, sinoa servir con objetividad Ios intereses generales- Es loque se ha calificado como la gran paradoja delDerecho Administrativo: Administración dirigida porel Gobierno, pero establecida al servicio de losintereses generales"32.

La administración local constituida y subordinada ala Asamblea Municipal respectiva está dirigida comoapuntamos, por el Consejo de la AdministraciónLocal y formalmente conformada, por las direcciones

3¡ En la historia lrunicipal cubaAa el Eiecutivo municipal sepersonalizaba en el Alcaldc, corr pluralidad tle funciones, entre ellas lade Gobierno, correspondiente a las distintas necesidades y a losdistintos servicios que la Adrninistració¡r Municipal debía satisfacer.\,1éase Mnntal del eupleido ttl tlic¡p¿,l, Mlunicipio de tá Hab.1na, GobiernoMunicipal Revoluciolario. Departamento de Relaciones Públicas, S/F,P.18,

12 Retortillo y Baquer, Sebastián Mat¡l'i\, Ad,fii islnc¡ó,t y co slitl,.ú¡, Madrid, hrstituto de AdDrinistración Local, 1981, p-16

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LISSEl'TE PÉREZ HERNÁNDEZ

administrativas y las Entidades económicas de laproducción y los servicios, que pueden ser organiza-ciones empresariales y unidades presupuestadas.

Asi las cosas, podria entenderse entonces, que elGobierno municipal recae en el Consejo de La

Administración Municipal, si se tiene en cuenta queeste órgano está definido jurídicamente como ladirección de la administración local, pudieraasumirse como el máximo órgano ejeantiuo adminis-trativo y el gobierno local, con funciones administra-tivas y gubernativas derivadas de esa condición.Desde el punto de vista organizativo no se aprecianmayores dificultades.

Si analizamos 1o señalado a parLir de los principiosde organización y funcionamiento del Estadocubano, constitucionalmente regulados, pudiéramosllegar a conclusiones similares.

Conforme la regulación constitucional33el funciona-miento de la democracia socialista como método yprincipio básico del ejercicio del poder y organiza-ción del mismo, presupone como habías comentadoantes, la unidad del poder, el centralismo democrá-tico, el control y la participación en el ejercicio delpoder.

A nivel municipal, la unidad de poder se identihcaconstitucionalmente a través de la subordinacióndirecta o indirecta del resto de los órganos, alórgano superior de poder, tanto los de carácterrepresentativo como los órganos administrativos, en

r Ver articulos 3(). y 68 constitucionales. Co,tstítttcifu de ln Repú

blic¡ le Atba, [a Habana, Dir€cción de Legislacion y Asesoría delMinisherio dc Justicia, 2CX)5.

510




tanto este órgano, la Asamblea, representa losintereses generales de la localidad y su poderdimana del pueblo soberano.

A partir de lo anterior y desde ese punto de vista,nada se opondría a que los Consejos de la Adminis-tración fueran los Gobiernos Municipales. Lasrelaciones de subordinación entre los órganos sedan de fo¡ma similar a nivel nacional, donde esreconocido el Consejo de Ministros, como elGobierno de la República.

Sin embargo, en el diseño constitucional cubano, launidad de poder, expresa la subordinación esencialde los órganos designados a los representativos queson siempre los de más alta autoridad, a partir de locual se infieren dos formas de subo¡dinación: Iacualitativa que a nivel nacional tiene su punto departida en Ia Asamblea Nacional del Poder Popular,quien unifica los intereses del poder en correspon-dencia con su carácter de órgano supremo, querepresenta y expresa la voluntad soberana de todo elpueblo, y a la que todos se subordinan, y la verticalque se establece entre órganos y dependencias delEstado de funciones similares. Ent¡e los órganosque conforman las administraciones públicas seestablecen relaciones de dependencia, los mismos seorganizan verticalmente, sobre la base de lagradación de las competencias entre órganos dedistintos niveles territoriales. Los órganos superioresdirigen, inspeccionan y ordenan conductas a losinferiores-

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LISSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ

El Consejo de Ministros en Cuba es el má¡-timoórgano ejecutivo y administrativo y constituye elGobierno de la Repúbtica; en virtud de las atribu-ciones que se le reconoce por la Constitución de laRepública, en el artículo 97, dirige la administracióndel Estado, unifica, coordina y hscaliza la actividadde los organismos de la Administración Central y delas Administraciones Locales, en correspondenciacon el principio básico de la Administración Públicaque consiste en la unidad de actuación de todossus órganos.

A diferencia del análisis anterior relacionado con lasAsambleas y su concepción o no como GobiernoMunicipal, los Consejos de la Administración tienenmuy bien delimitada su "acción" administrativa ycomo tal constituyen una Parte, elemento o pieza dela arquitectura del Estado, descrito constitucional-mente en términos tanto de organización (consisten-te en una estructura de órganos creada de acuerdocon la ley), como de actividad (la organizaciÓn lo espara actuar conforme a un régimen juridico concretoy con un fin igualmente determinado: al servicioobjetivo de los intereses generales)."3a.

l,a norma prevé minuciosamente regulada ladelegación del ejercicio de determinadas facultadesde los órganos de la Administración Central delEstado a las administraciones provinciales y deéstas a las municipales, cuando se trate de asuntosque afecten los intereses propios de ellos, en pos demejorar la eficacia de la administración y se alcancemayor participación ciudadana' La delegaciónrequerirá la aprobación del órgano y la consulta

3i Pareio Alfol1so, Luciano ¿t /11., Mr¡xl¡¡?l.le deretlb nrh ittislrnl¡tto.

P¡rtc getrcril,5a. ed.,Ra¡celona, Ariel, 1998. P. 1-

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previa e informe por éste a la Asamblea del PoderPopular a la cual se subordina,

Continuando con la Iógica anterior, los Consejos deIa Administración dirigen la actividad administrativaIocal y tienen bien dehnidas sus funciones adminis-trativas, ¿por ese motivo deben ser considerados elGobierno municipal?

Según lo analizado anteriormente, los Consejos de laAdministración, son elementos componentes de laAdministración Pública3s 36(a nivel local), a partir deIo cual su función primordial es37 promover eldesarrollo económico y social de su territorio, dirigirla actividad administrativa a él subordinada ycontrolar la de las actividades de su territorio,independientemente del nivel de subordinación, demanera que debemos entender al Consejo de laAdminist¡ación municipal como el órgano que dirigelas actividades administrativas encaminadas asatisfacer las necesidades económicas, de salud yotras de carácter asistencial, educacionales,culturales, deportivas y recreativas de la colectividad

3s La expresión Adnünistración Pública hace alusión a muydiversos tipos de entidades cuyas tipologÍa gene¡al ya ha sido expuesta."No se trata tan solo, de Ia Administr¿ción del Estado, sino que debeD

e[tenderse i¡cluidas las adnlmishaciones de tipo territorial'. VillarPalasi José Luis y Villar Ezcurla, José L'.l,is, Pri cipios de clereclrc

ndrtútistrfltioo, Maditl, Universiclad de MacL id, 1982, t. I, p. 35-36 En Cuba ning[na disposioón nonnativa define expresamente

la Administración Pública.37 Art. 8, Acuerdo N".6176 ReglaDrento de las Administraciones

Locales del Poder Popula¡. Comité Ejecutivo del Conseio de Miñistros,Se.retaría, Noviembrc del 2LU7.

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LISSET-I'E PÉREZ HERNÁNDEZ

del territorio a que se extiende la jurisdiccrón decada uno.

La génesis de las dihcultades interpretativas en estesentido puede deberse a una traspolación de lasconsideraciones que en su dia se hiciesen sobre laanterior organización local, hacia la organizaciónresultante de la reforma constitucional de \992.En el sentido de nuestro análisis las principalesreformas constitucionales3s estuvieron encamina-das precisamente a diferenciar las funciones de lasAsambleas de las funciones de los órganos adminis-trativos locales, eliminar la doble subordinación3e y¡eforzar la supremacia de los órganos representati-vos y de poder.

La regulación constitucional previa a las modiñca-ciones del aíto 7992, disponia en el articulo 101 quelas Asambleas locales ejercían gobierno a través delos órganos que las mismas constituían, así como(las Asambleas) dirigÍan las entidades económicas,de producción y de servicios que le estabandirectamente subordinadas y desarrollaban las

§ Azcuy, Hugo, "Cuba: ¿Reforma constihtcional o nueva Consti-lúción?" . Cundemos de N estfi Anl¿icn, vol- XI, úm. 2¿ iulio-diciembrede 1994, p. 49-

ile La infraestruchua administrativa estaba sujeta a una doblesubordinación: de una pa e a las propias Asambleas Locales y susrespectivos Comité Ejecutivos y de otra al órgano de jerarquía superiorde la rama administrativa correspondiente. Véase Colectivo de Autores,Dereclo cotlstitttciollll, curso díigído, [a Habana, Facultad de Derecho,Universidad de La Habana, s/t p,348. La Constitu.ió¡r establecfa en suartículo 66. inciso f que en la actividad de los órganos eiecutivos yadminisrmtivos loilales rige un sistema de doble subordinación:subordinacióI al órgano del Potler Popular correspoldiente a suinstancia y subordinación a la instánaia super¡or que atie¡de las tarcasadorinistrativas que el órgano local tienen a su cargo.

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I,A ORCANIZACION MUNICIPAL EN EL SISTEIVIA

actividades requeridas para satisfacer las necesida-des asistenciales, económicas, culturales, educa-cionales y recreativas de la colectividad del territoriosobre la cual se extendiese la jurisdicción de cadauna.

El profesor Peraza Chapeau refiriéndose, en su dia aIa mencionada regulación cónstitucional destacóque en la misma, "se establece también una claradistinción entre los actos de gobierno y los deadministración. ..desde el punto de vista formal, losactos de gobierno son actos del Poder Popular, y seintegran con la intervención del órgano que encarnaese poder; es decir, las asambleas del poder popular.El acto de gobierno se funda en un poder constitu-cional, a diferencia del acto administrativo que sederiva de una disposición legal o reglamentaria. Deahi que el precepto examinado exprese de una parteque a las asambleas del poder popular, en cuantoles concierne ejercen gobierno y, de otra parte,dirigen por medio de los órganos que constituyen,entidades económicas, de la producción y los deservicios que le están directamente subordinados"ao.Lo anterio¡ se comprende porque no se diferencia-ba de forma clara el actuar de la Asamblea delactuar de los Comité Ejecutivos que ellas mismascreaban y a través de los cuales ejercían funcionesadministrativas. Los Comités Ejecutivosar tenían

'{o Peraza Chapeau, José (Comp.), Selecciótt de lechtms de Llerecho

cofislítlcio nl, La Habana, Facultad de Derecho, Universidatl tle l^eHabana, 198t p. 460.

ar En la Corstihrción de 1976, sin reformar; eran órganos cole-giados, elegidos por las Asarrbleas Provinciales y Municipales delPoder Populac iüegrarlos por delegados de la propia Asaurblea, que la

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L¡SSETTE PÉREZ HERNÁNDEZ

una naturaleza sui generis, eran consideradosórganos ejecutivos y deliberativos, con atribucionesejecutivas, administrativas y ejecutivo-administrativas: según la clasihcacióna2 queexplicara el profesor Garcini Guerra.

Precisamente por ello planteaba el profesor VegaVega, que los Comités Ejecutivos eran órganos dedirección estatal que efectivamente ejercÍangobiernoa3 y el profesor Álvarez Tabio destacaba elpapel dirigente que desempeñaban estos órganos enla vida local.aa Nótese además que en correspon-dencia con el articulo I18 (sin reformar), losComités Ejecutivos rendían cuenta periódicamentede su actividad a la respectiva Asamblea y al ComitéEjecutivo de jerarquía inmediata superior-

Como se aprecia de este breve aná:lisis, los actualesConsejos de la Administrativos Municipal no sonórganos sustitutivos de los Comité Ejecutivos, sonórganos con naturaleza, relaciones interorgánicas yfunciones diferentes, de ahi que, por las mismasrazones que el Comité Ejecutivo pudo ser calihcado,correcta o incorrectamente, como gobierno local, nopuede considerarse hoy, que el Consejo de laAdministración o la Asamblea Municipal consütu-yan indistintámente el gobierno municipal, losfundamentos serían evidentemente contradictorios.

sustitüia entre uno y otro periodo de sesiones cle la rrrisnra. (Artíclrlos114-120)

a2 Garcini Cuerra, HécloL Derccho ¡d,,títtistrntit'o, [a Habarra,

Editorial Pueblo y Edücación, 1986, pp. 218-219ar Vega Vega, Juan, Dcretho corst¡tttcíotml ret¡ohtciotn¡io et Atbt,

La Habana, Cuba, Editorial de Ciencias Sociales,7988, pp.277-279.aa Álva¡ez T¡bio, Fen¡ando, Couctt¡rios tt ht coltstihtció)ts, la

Habana, Etliciones Juridicas, Editorial de Cieñcias Smi¿let 198t p. 355.

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V. Un análisis de la organización municipal a partirde las atribuciones: intentando una clasifrcación"'

La Constitución refrenda que el Municipio es lasociedad local, con personalidad juridica a todos losefectos legales, con capacidad para satisfacer lasnecesidades minimas locales. Además de ejercer susfunciones propias, coadyuva a la realización de losfrnes del Estadoas

Para la realización del bien común como ftn últimoque persigue el Municipio las acciones municipalesse manifiestan de diversas formas.

La Constitución cubana reconoce expresamentefunciones para las Asambleas Municipales (articulo106), no asi para otros órganos municipales para loscuales rigen otras disposicionesa6-

Por su contenido sugerimos agruparlas, de lasiguiente forma:

""'El gobienro es al misnro tienrpo la mutalla que ampara, laespada que venga, la balanza que a cada uno da su derecho el oio queobserva." Proudhon, P- J., El Estado, Buenos Aües, Edito¡ialTor, s/ f, p.

5.rs Ver; A¡tículo 102 de la Constitución de la República de Cuba.46 El artículo 109 constitucional dispone que: [ás entidades que

se o¡Banizár para lá satisfacción de las necesidades locales a fin decurirplir sus obietivos especlficos, se rigen por las leyes, decretosJeyes ydecretos; por acuerdos del Consejo de Ministros; por disposiciones quedicten los iefes de los organismos de la Administración Central dclEstado en asuntos de su competencia, que sean de interés general y querequieran se[ reguladoo nacionalmente; y por los acuerdos de losórganos lxalcs a los que r suborrlir¡a¡r.

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LISSE'I*f E PÉREZ HERNÁNDDZ

- Atribuciones relacionadas con la constitución delas estructuras municipales: Proponen su creación,designación, organización, funcionamiento, etc.,(incisos, b, c, f, g, h, i);

- Atribuciones normativas y propiamente delibera-tivas: (incisos, e, j y k);

- Atribuciones de control politico: (incisos, ch, d, yl);

- Atribuciones gubernativas (politicas): (incisos a,ll, m y n).

Como puede apreciarse de la clasificación propues-ta, las atribuciones son tÍpicas de órganos superio-res y de poder, pudieran reforzar el tributo a Iaconcepción de gobierno, en tanto, como ya indica-mos, constituyen guía, dirección o conducciónlegitimada y representante de la localidad. Sonfunciones politicas; impulsoras y orientadoras deldesa¡rollo del territorio al que sirue, a partir de lacuales se delimitan los objetivos que determinan laestrategia municipal.

Las funciones de lipo ejeattiuas que por mandatoconstitucional estas Asambleas tienen atribuidasson actos juridicos que se agotan por el simplehecho de ser emitidos, y no necesitan una actuaciónmaterial+7, los ejemplos más significativos puedenser, en este caso los actos de nombramiento.

Por su parte, las atribuciones de los Consejos de laAdministración Municipal reguladas en el artÍculo13del Acuerdo N" 6176, Reglamento de las Administra-ciones Locales del Poder Popular, se corresponden

r'Ver: Ganir.lo Falla, Fenra¡'.1o, T¡r¡áalo ¡lc dtredto ttl»ti¡tistr¡tito.Pntle gc,Brnl,9a. ed., Madrid, Tecnos, 1985, vol. 1., p. {0.

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LA ORGANIZACION MUNICIPAL EN EL SISTEMA

en su mayoria con las propias de un Órgano denaturaleza administrativa, funciones administrati-vas y/o ejecutivas, de coordinación y dirección deactividades económicas, sociales; con la excepciónde las reguladas en los incisos 4, 1O en parte, 16 y19, las que calihcamos como atribuciones políticas,teniendo en cuenta que reflejan la relación desubordinación politica, €xistente entre estos órganosy los superiores de poder en la localidad.

En sentido general, a partir del análisis de lasatribuciones de los órganos básicos, que conformanestructuralmente el Municipio cubano se puedendistinguir níüdamente dos grupos esenciales; lasatribuciones gubernativas y las esencialmenteadministrativas. El conjunto de ellas sugiere unadirección polÍtica-gubernativa de carácter general,que en un plano teórico formal pudiera ser conside-rado como el típico poder ejecutiuoas municipaL Sinembargo, una afirmación como esa queda sinmuchos asideros en el constitucionalismo cubanoactual, si hiciéramos un simil entre la naturaleza, ylas funciones de los órganos superiores y los localesequivalentes-

[,as Asambleas Municipales del Poder Popular, aligual que la Asamblea Nacional son órganosrepresentativos y de poder. A partir de las relacionesentre sí y de ellas con el resto de los órganosestatales encarnan cada una en su nivel la unidad

4 Para Jellinek el Cobierno en el sentido [¡aterial puedc screiercido por 106 órganos de la legisla.io¡r- [ncluso el poder suprerropuede ser atribüido a estos órganos. Jellinek, C.. Tcoríi Ee .flll del Es¡ir|o.Madrid Biblioteca de Dereclro y Cie¡cias Sociat€s, 1915, t. II-, p. 315.

519



LISSET'tE PÉREZ TIERNÁNDEZ

de poder. De ninguna manera pudieran serconcebidas con naturaleza ejecLúiua. Téngase encuenta además, como ya se apuntó antes, que anivel central el órgano reconocido como el Gobiernode la República es el Consejo de Ministros, noequiparable orgánicamente en conformación,carácter y atribuciones, con las mencionadasAsambleas.

Si bien es cierto que la historiaaq municipal cubanarevela como tradición que la Organización munici-pal, ha tenido en la cúspide a los órganos degobierno, (al igual que en otros muchos paisesso, enparticular en España y en América [a.tina, en losque el Alcaldesl es o ha sido, el órgano que ejerce la

re Carrera y Justi¿ 8., l troducción fl ln ltistoti,J de hts hlstítttcio es

Locnles de C bú, Habana, la Modema Poesía, t- ll-, PP- ?39,242 "I-¡tsAyuntanriento6 cubalos, teniendo en sus cuatro si8los de tradición, al

Alcalde, co[ro parte clel Ayuntamiento, que por lo general presidia...""Sobre el Ayuntamiento cubano. ha estado cl Poder eiecutivo,.."

s Artículo 200 de la Constitución Politica del estado de Botivia.Progranra de Administración de lusti.ia USAID/Bolivia a través deMSD-CIF/DGFE/001/9. A ículo 174 de la Constitución de laRepública Bolivariana de Venezuela.5.453-Extraordinario, 24 de marzode 2000, artículo 140 de Ia Constitución EsPañola, Madri4 EditorialCOLEX, 2003. En la Constitución Política de Colombia. vigente,(artÍculo 314) el Alcalde se considera el rePresentante legal del

municipio. En México está presente el sistema de ayuntamiento dondeno existe una división del eiecuhvo con el órgano deliberante- Elpresidente municipal forma parte del órgano deliberanE, lo preside yfrecuelrtenrente tiene¡ inclusive, voto de calidatl. femáIdez Ruiz, forge(cootd.\, Régi e iÍidico trutricipnl ert Méri.o, Méxíco, Pornia. 2003, p.113.

sr Etünológicamente, alcalde, significa Juez en ¡dioma árabe. [,a

Administración de iusticia en el orden penal y civil fue la p¡imera y tamás inportante atribución de los alcaldes. A comienzos del si8lo XIX,cofl la Constihr.ión de Cádi¿ fuerol separadas las funciones iudicialesde las de gobierno local, que desde esa época adquierclr una fisonomíamás precisa colro ó¡ganos político-administrativos de las ciudades-

s20



LA ORC,{NIZACIÓN MUNICIPAL EN EL SISTEMA

función ejecutiva municipal)- Desde la promulgaciónde la vigente Constitución, en Cuba, el entemunicipal ha transformado su naturaleza adminis-trativa, por una naturaleza decididamente máspolítica.

VI. A modo de conclusiones: ¿qué órgano debieraconsiderarse como el 'gobierno municipal" en elsistema del poder popular cubano?""

1. Coincidiendo con el principal exponente delmunicipa-lismo cubano de principios del siglo XX, elprofesor Carrera y Justiz, es necesario dar porsentado que en tanto cada función demanda elórgano apropiado para realizarla, es necesario unanueva orientación, cada vez más variada y curiosa,en el orden político, o sea en la organización delgobierno municipals2 para cada pais. Cada organiza-ción municipal tiene características especifrcas,condicionadas por factores históricos, culturales,económicos y politicos.

Véase Alzadora Valdéz, Mario, Dercdto ¡tÍtnicipnl, Perú, Edito¡ial yDistribüidora de Libros S. A.,1981 p.149.

"' "...venimos de una tradición de Administración local; debe-mos corregir eso y hablar de gobierno lcral, porque en definitiva.gobemar una c¡udad es mucho más que ejercer las conrp€tenc¡as o queprestar los s€ icios legalmente asignados, Eso es colrdición necesaria,pero no suficiente; es decir, eso hay que hacerlo y hay que hacerlo bien,pero gober¡rar utra ciudad es mucho ñás que eso. ." "25 ar-ios dedemocracia municipal", en X Setui¡n¡io sobft Gestión Piblicn Locnl, GiiÓlt,Ediciones TREA, s. 1.,2005, p. 80.

52 Ca¡fera Justi¿ F -, ALguns uteoas orietúicio es del gobier,rc locnl,Habana, Acatlemia de la Facultad de Derecho, Universiclad de taHabam,1919, p.14.

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]-ISSEl-fE PÉREZ HERNÁNDEZ

2. La formulación constitucional cubana vigente, haprovocado confusión terminológica al regular "elgobierno" en el articulo 103 de forma anfltbológica,utilizando indistintamente el vocablo, con alcancesdiferentes a nivel, central y local. En Cuba a nivelmunicipal, no existe definición constitucionalexpresa del Gobierno ni como órgano ni comoactividad diferenciada.3. No obstante, tomando como fundamento la ratiolegislatoi, Ia regulación constitucional en cuestiónpodria interpretarse, de la siguiente forma:

- Si como habíamos planteado, el gobiernoadquiere signihcados concretos diversos, quepueden aludir a la forma de organización global enun Estado, a la acción misma de elaboración de laspolíticas públicas o a la organización institucionaldonde reside la autoridad formal del Estado,

- Si además reconocemos como conceptos básicosde gobierno, entre otros: la actividad directiva de lasociedad, el impuiso de los asuntos de interésgeneral; el conjunto de autoridades y funcionariossuperiores de un Estado, Provincia o Municipio, la"autoridad suprema en los Estados"s3, asi como, elconjunto de poderes a los que pertenece en cadaEstado el ejercicio del poder efectivo; conforme a laregulación procedente y la actuación propia de lamunicipalidad; " gobernai' en ese nivel territorial, secorresponde con, "pla-nificar, trazar políticas para lademarcación, concebir las estrategias necesariaspara llevarlas cabo, reglar, tomar decisiones, dirigir

,r Arist(iteles, Ln PoliLit:i, (Cap. I, Lib«r V), París, Casa EditorialCarnicr Hcr'nra¡os, p.113.

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LA OROANIZACIÓN MUNICIPAL EN EL SISTEMA

su ejecución y controlar; impulsar y dirigir la vidatoda de un Municipio"s'r

- Si es frecuente que la mayoria de los autores alreferirse al Gobierno Municipal, lo hagan de formageneral haciendo alusión al poder del municipio o laMunicipalidad en su conjunto, más como direcciónpolitica general que por su naturaleza específica, detal forma que incluso el eminente municipalistacubano del pasado siglo, el profesor, CarmonaRomay consideró al gobiemo municipal, como elconjunto de órganos o poderes de la sociedad local,politicamente organizada, para promover los fines dela misma conforme a la Constitución y las leyesss.

- Esa tendencia pudo haber incidido en laconcepción actual de la municipalidad cubana, y noexiste entonces, c¿rmpo que esté excluido de Ia tareade gobernar, de tal forma que el poder del Gobiernoes concebido, en ese sentido

-territorialmenteapuntamos- con carácter universa.l.s6

4. Derivado de lo anterior se puede asumir, a suvez, otras, tres posiciones:

* Villabella ArmengoL Carlos Manuel. "El Modelo estatal ñuni-cipal cubano. Breves apreciacio[es sobre sus institucione!', Terus dtderecho cottstitucionol cub¡tto, la Haba¡a, Editor¿ Félix Va¡ela, 2000,

p.176.s5 Ca¡nrona Ronay, Adriano Progft m de derecho flttfiicipil, La

Habana, Editorial Librcria Ma.tí,1950, pp. -27-s Véase Avarez Tabio, Femando Co¡t¡¿ t¡¡ios B li cottstitución

soc¡al¡srr, tá Habana, Etliciones Jurídicag Editorial de Cie¡rciras Socialeg1985, p.3(x,



LISSETI'E PÉREZ HERNÁNDEZ

Primera: El gobierno no tiene que ser necesariamen-tesT un órgano especÍfico o varios teniendo en cuentala división políüca administrativa de un país; puedeser entendido también como la capacidad de losórganos del Estado para expresar su autoridad. Elgobierno en tanto se identifrca con el poder esconsustancial al Estado.Segunda: la confusión terminológica actual que segenera acerca d.el gobierno municipal en Cuba, estámotivada por la fuerza de la costumbre y la tradiciónmunicipalista, más por cuestión práctica queteórica, que suele identiñcar el Gobierno a nivellocal, en la actualidad, con el todo orgánico yfuncional que representa el Municipio mismo y enel pasado con la máxima figura de poder, el Alcalde.En Cuba tradicionalmentess al frente del Municipioestaba el ejeafiiuo y en consecuencia su máximopoder se identificaba con el gobierno local.Tercera: inferimos que la intención del constituyen-te fue considerar como órgano de gobierno a nivelmunicipal, a las Asamblea Municipal del PoderPopular por ser el órgano superior de poder estatalen ese nivel territorial, a tono con opiniones como lade Jellinekse, por ejemplo, para quien la dirección

57 Mediante la localización en un órgano determinado, adquiereel concepto de gobiemo una significac¡ón subi.etiva. Los órganos delEstado que cuidan espe.ialmente de los asu[tos de gobierno sorr

llamados gobierno en sentido formal. Jellinek,C., op. cil., p.313.s3 Véase Car¡era y Júst\z, F., lntroducción n la historia de las |]¡.sfi.

tuciotEs locnles de Oúa, l-a Habana, la Modema Poesia, 1905, t. [I;Carmona Romay, Adriaflo, El Eobierno »lulicipt , tá Habana, EditorialLibrería Martí, 1951 Roig de teuchsenrin& Notns pnrn uh brcfi fro9nlntade buei gobíenn ,n]J.nicipnl hnbnnetu, ta Habana, Motina y Cía., 1 5;

Angulo y Pérez Andrés, El uúnricipio en Glbn y Atnéricn. Fncetns de st?,rdL Publicaciones de la Cátedra, Ediciones .le divulgaclón, 1948.

ss Jellinek, G., Teorín getteml del esÍido. ]§,,a.*í<1, Librerfa Gene¡alde Victoraino Suá rez, 1915, L II., p.313.

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suma del gobierno es siempre el signo distintivo delórgano más alto; el Gobierno en sentido materialpuede ser ejercido por cualquier tipo de órgano,incluso el poder supremo de gobierno, el que da ladirección, puede ser atribuido a los órganosencargados de la legislación cuando a ellos corres-ponde el poder supremo.

5. En nuestra opinión, el Municipio cubano actual,es un ente territorial de naturaleza política-administrativa, mientras que la Asamblea Munici-pal del Poder Popular es un órgano deliberativo. Apartir de un anáIisis integral y coherente del textoconstitucional vigente, teniendo como referente, susnormas, particularmente, los principios deorganización y funcionamiento, que el mismo regula,y la doctrina nacional y foránea sobre el tema, no sedeberían identihcar como Gobierno, de formaabsoluta, a ninguno de los órganos que conformanel Municipio cubano.6. En cualquier caso valoramos como técnicamenteaconsejable perfeccionar la regulación constitucio-nal, en el sentido de configurar la tipología deórganos de manera que sean homologables en lasdistintas instancias de poder, asi como, distinguir anivel local, estructural y funcionalmente, de formaexpresa, el Gobierno de la Administración. Conside-ramos, seria conveniente delimitar el Gobiemomunicipal y diferenciar en consecuencia, lascorrespondientes funciones "gubernatiuas opoftlr'cas" de las "administratiua§' del referidoórgano.Reconocemos que el tema no ha sido agotado,quedan interrogantes, de ellas la que más vínculo



LISSETTE PÉItEZ HERNANDEZ

ofrece con los resultados expuestos es la relacionadacon la tipología de los órganos y las funciones delEstado cubano a nivel cent¡al y local, a saber, ¿porqué los órganos que conforman un Estado quesienta sus bases sobre la unidad del poder tendrianque ser los clásicos órganos legislativos, ejecutivos yjudiciales? ¿Cuáles pudieran ser las bases de unaclasificación novedosa y autóctona de las funcionesestatales, centrando la atención en las líneas defunciones políticas, económicas, socíales, culh[a.les eideológicas del Estado, que propone el profesorBulté?6o

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