Jarosław Szymanek

Zmiany pozycji ustrojowej parlamentu w państwach demokratycznych

Parlament jako ogólnonarodowy organ przedstawicielstwa Narodu-suwerena,

wyłoniony – co do zasady – w powszechnym i bezpośrednim głosowaniu jest organem

wyjątkowym i pod wieloma względami bezkonkurencyjnym. Co prawda, za sprawą

zasady podziału władz i państwa prawnego (praworządności), podlega on jakimś,

naturalnym zresztą ograniczeniom i skrępowaniom, które przeciwdziałają jego

ewidentnej i jawnej dominacji, bądź w inny sposób zaznaczonej preponderancji, to

jednak zawsze – przynajmniej z politycznego punktu widzenia – jest on postrzegany

jako organ szczególny, zdecydowanie inny aniżeli pozostałe segmenty aparatu

państwowego. Tym, co sprawia że mimo wszystko pozycja parlamentu jest wyjątkowa

to z pewnością związanie go z corps électoral, i dzięki temu uczynienie go podmiotem

politycznego zaufania obywateli, a zarazem podmiotem reprezentacji politycznej1.

Inna sprawa, że samo rozumienie reprezentacji ulegało historycznym i ideologicznym

permutacjom co powoduje, że nie ma ono bynajmniej znaczenia constans. Patrząc w

związku z tym z dzisiejszej perspektywy na dawne oblicze reprezentacji

parlamentarnej nie można uznać, że spełniało ono kryteria demokratycznego i w

pełnym tego słowa znaniu pluralistycznego forum agregacji zróżnicowanych,

autentycznie heterogenicznych postaw, ocen i poglądów elektoratu. Wręcz przeciwnie,

przez długi czas za sprawą mocno ekskluzywnego prawa wyborczego, reprezentacja

parlamentarna – nawet w izbach pierwszych, z założenia przecież egalitarnych – miała

postać reprezentacji na wskroś elitarnej2. Późniejsze procesy demokratyzacji

                                                       1 Por. Y. Mény, Y. Surel, Politique comparée. Les démocraties, Paris 2009, s. 232 i nast. 2 Por. np. B. Zdaniuk, Wybory parlamentarne we Francji 1789-1914. Problem reprezentatywności

wyboru, Warszawa 2005, s. 71 i nast. Szerzej na ten temat zob. P. Rosanvallon, La Peuple introuvable: Histoire de la représentation démocratique en France, Paris 2002. 

1  

poszerzały co prawda zakres agregowanych w parlamencie postaw i barw

politycznych, jednak wciąż utrzymywały się rozwiązania, które – w jakimś

przynajmniej sensie – rezerwowały miejsce w parlamencie dla wybranych,

wyselekcjonowanych reprezentantów i reprezentowanych przez nich wyborców.

Jak się zdaje proces, który w skrócie można nazwać demokratyzacją prawa

wyborczego, nie jest do tej pory definitywnie zakończony, a postulaty ustanowienia ze

wszech miar demokratycznej reprezentacji politycznej sprawiają, że wciąż pojawiają

się istotne kwestie wymagające swojego rozwiązania3. Wystarczy wskazać doniosły w

całym wieku XX problem przyznania praw wyborczych kobietom, który animował

batalię o naprawdę demokratyczny kształt reguł wyborczych, a w konsekwencji o

demokratyczny, prawdziwy i – last but not least – sprawiedliwy i wierny obraz

przedstawicielstwa politycznego odzwierciedlonego w składzie parlamentu4. Jak się

jednak okazuje nawet zaaprobowanie rzeczywiście demokratycznych (jak się zdaje)

rozwiązań w zakresie czynnego prawa wyborczego nie kończy bynajmniej debaty na

temat optymalnego kształtu prawa wyborczego, a w konsekwencji również i

przedstawicielstwa, które wyraża w swoim składzie substrat osobowy parlamentu.

Zmienia się bowiem, i to znacznie, perspektywa postrzegania i oceniania

demokratycznej reprezentacji jaką wyrażać ma parlament. Stąd punkt ciężkości w

konstruowaniu reguł gry wyborczej przesuwa się z czynnego prawa wyborczego, na

prawo bierne, które również – wedle dzisiejszych standardów – ma spełniać kryteria

demokratyczne (przy pojemności samego tego sformułowania). Stąd notabene

pomysły na przykład na kwoty i parytety jeśli chodzi o udział kobiet na listach

wyborczych bądź też innych grup i środowisk, które dotychczas były traktowane

dyskryminująco lub nierówno (np. mniejszości narodowe, etniczne lub językowe)5.

Stąd też biorą się ciekawe skądinąd pomysły, by zasadę równości przenieść z

wyborców na kandydatów i podmioty kolektywnie uczestniczące w rywalizacji

wyborczej (czemu mają sprzyjać chociażby limity wydatków ponoszonych na

kampanię wyborczą i wyraźne określenie źródeł finansowania, a także – spotykane                                                        3 Por. np. O. Duhamel, Le pouvoir politique en France, Paris 2003, s. 133 i nast. 4 Szerzej na ten temat zob. A. Żukowski, Wybory i reprezentacja polityczna kobiet, „Studia

Wyborcze” 2007, t. III, s. 45 i nast. 5 Por. A. Żukowski, Wybory a reprezentacja polityczna mniejszości, „Studia Wyborcze” 2008, t. V, s. 7 i nast.  

2  

coraz częściej – parytety w przyznawaniu czasu antenowego na kampanie reklamowe

prowadzone w mediach elektronicznych). Wszystkie tego rodzaju rozwiązania, coraz

bardziej detalicznie reglamentowane w przepisach prawa wyborczego, mają sprzyjać

realizacji idei wyborów demokratycznych, ergo demokratycznej postaci reprezentacji

parlamentarnej6. W formule prawnej sprowadzają się one do nowej zasady prawa

wyborczego, mianowicie wyborów wolnych, które swoim zasięgiem obejmują bardzo

wiele, bardzo różnych rozwiązań szczegółowych, dzisiaj przede wszystkim

skierowanych na zapewnienie demokratyzmu procesu kandydowania w wyborach

parlamentarnych7.

Jednym z nich jest coraz częściej i coraz głośniej zgłaszany postulat

zapewnienia demokratyzmu wewnętrznych procedur selekcjonowania kandydatów.

Stąd na znaczeniu zyskują te rozwiązania, które przewidują wszelkiego rodzaju

prawybory wewnątrzpartyjne jako najlepszy z możliwych mechanizm wyłaniania

kandydatów przede wszystkim przez partie polityczne. Niebagatelnym argumentem na

rzecz ich ustanowienia jest przy tym to, że mają one minimalizować rolę gremiów

partyjnych, a tym samym, na swój sposób, odnawiać autentyczną, interpersonalną

relację między wyborcą a reprezentantem. Wskazuje się bowiem, że postęp

demokratyzmu wszelkiego typu procedur elekcyjnych tylko pozornie wydaje się być

linearny i prowadzący jednoznacznie i w każdym przypadku w kierunku stworzenia

rzeczywiście demokratycznych (cokolwiek miałoby to znaczyć) warunków wyłaniania

reprezentacji parlamentarnej. Tymczasem owszem, coraz bardziej wolnościowe i

postępowe, a przede wszystkim coraz bardziej inkluzyjne mechanizmy wyborcze

poszerzają korpus wyborczy, tj. zakres osób którym przysługują prawa wyborcze

(zarówno czynne, jak i bierne) ale z drugiej strony ujawniają się tendencje zakłócające

demokratyczny status przedstawicielstwa narodowego. Główną z nich jest wzrost

znaczenia partii politycznych, które – jak się zauważa – zmonopolizowały przestrzeń

rywalizacji wyborczej, m.in. za sprawą coraz bardziej demokratycznych i

                                                       6 Por. E.-P. Guiselin, Le droit de la vie politique, Paris 2004, s. 39. 7 Szerzej na ten temat zob. G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wyborów parlamentarnych,

Białystok 2007, s. 68 i nast.  

3  

sprawiedliwych mechanizmów elekcyjnych (vide wprowadzenie proporcjonalnej

formuły wyborczej8).

W efekcie dzisiaj mamy do czynienia z sytuacją, gdzie owszem parlament

odwołuje się do demokratycznej legitymacji wyborczej, tym bardziej demokratycznej

im szerszy jest krąg osób uczestniczących w akcie wyborczym, ale z drugiej strony –

paradoksalnie – wyraźnie topnieje realny wpływ wyborcy na kształt politycznej

reprezentacji. Jego miejsce zastępują wszak zorganizowane partie polityczne i innego

rodzaju grupy środowiskowe (np. związki zawodowe), a w ich ramach wewnętrzne

gremia statutowe, które stają się zasadniczymi maszynami wyborczymi, oczekującymi

od elektoratu jedynie prostej aklamacji9. Te m.in. procesy wywołały presję na

uczynienie coraz bardziej transparentnymi, a w rezultacie także i demokratycznymi

wszelkiego rodzaju procesów wewnątrzpartyjnego selekcjonowania kandydatów oraz

rozciągnięcie reguły równości również i na podmioty rywalizacji wyborczej10. To

ostatnie – jak się wydaje – jest szczególnie ważne, gdyż brak tzw. równości szans

wyraźnie zakłóca proces reprezentacji, a to za sprawą petryfikacji systemu partyjnego,

w którym nie może dojść do ujawnienia się nowych partii politycznych, a w

konsekwencji nowych oczekiwań samego elektoratu. Dowodzą tego znakomicie

przykłady nowopowstających partii, które w wyborczym starciu z formacjami

tradycyjnymi, dobrze zinstytucjonalizowanymi wewnętrznie i posiadającymi

odpowiednią relewancję polityczną (niezależnie czy wynikającą z faktu bycia partią

rządzącą, współkoalicyjną czy też opozycyjną) nie mają najczęściej żadnych szans, a

jeśli już to występują raczej w charakterze pewnego tła dla zastanych, „starych”, tj.

obecnych na scenie partyjnej partii.

Zauważmy tylko, że koniec końców złożone procesy kompensowania

demokratycznych reguł gry wyborczej, polegające na ustanawianiu bądź (co ma

miejące częściej) konsolidowaniu znaczenia partii politycznych jako podstawowych,

jeśli wręcz nie wyłącznych uczestników rywalizacji wyborczej, mogą doprowadzić do

podważenia demokratycznego statusu aktu wyborczego, a w konsekwencji do                                                        8 Która, jak wiadomo, wymaga głosowania na listę wyborczą, a tę zgłaszają głównie, jeśli nie przede

wszystkim partie polityczne. 9 Por. C. Ysmal, Les partis politiques et leur rôle, [w:] Institutions et vie politique, red. J.-L. Parodi,

Paris 2003, s. 94 i nast. 10 Por. E.-P. Guiselin, Le droit de la vie…, s. 80 i nast.  

4  

delegitymizacji pozycji ustrojowej samego parlamentu. Dowodzi tego problem

wzrastającej absencji wyborczej, a co za tym idzie malejącej – szczególnie w ciągu

ostatnich dwudziestu lat – frekwencji jeśli idzie o uczestnictwo w akcie wyborczym. O

ile bowiem jeszcze do początku lat 90-tych frekwencja w wyborach parlamentarnych

utrzymywała się na stosunkowo wysokim poziomie (Holandia, Belgia, Austria,

Włochy ponad 90%; Niemcy, Dania, Szwecja, Norwegia ponad 80%; Finlandia,

Francja, Wielka Brytania, Irlandia ponad 70% ), o tyle później nastąpił widoczny jej

spadek (ponad 90% uczestnictwa jedynie w Belgii; w Austrii, Danii, Włoszech i

Szwecji ponad 80%; Holandia, Niemcy, Norwegia ponad 70%; Finlandia, Francja,

Irlandia, Wielka Brytania ponad 60%). Tendencja generalna jest więc widoczna, choć

z drugiej strony trzeba pamiętać, że mimo wszystko poziom uczestnictwa w wyborach

parlamentarnych utrzymuje się na względnie wysokim poziomie i oscyluje w

granicach 70%. Z drugiej jednak strony przedstawione dane odnoszą się wyłącznie do

Europy Zachodniej, gdzie udział w wyborach jest w ogóle najwyższy w skali całego

świata. Jeśli uwzględni się ten fakt, to widać jednoznacznie, że zainteresowanie

wyborami, zwłaszcza parlamentarnymi, wyraźnie słabnie. Co szczególnie niepokoi

dotyczy ono Europy Środkowej, a nawet szerzej, bo większości państw

postautorytarnych, gdzie w wielu przypadkach absencja wyborcza przekracza 40%

(np. Bułgaria, Czechy, Polska, Estonia11). Trend w kierunku dochodzenia od urny

wyborczej jest więc mocno zauważalny, tak samo zresztą jak zmniejszenia w ogóle

zainteresowania kwestiami wyborczymi i samymi wyborami. O ile bowiem w

momencie demokratyzowania procedur wyborczych, wybory przybierały postać

prawdziwego „święta demokracji”, co najlepiej obrazowała wyjątkowo wysoka

frekwencja wyborcza12, o tyle teraz elektorat często abdykuje z korzystania z

czynnego prawa wyborczego, m.in. na skutek uznania, że to partie polityczne stały się

właściwym wyborcą, wskazującym kto – w ich imieniu – ma piastować mandat

parlamentarny. Przeciwdziałać tym wszystkim negatywnym zjawiskom ma właśnie

zasada wolnych wyborów, która coraz chętniej jest pojmowana jako konieczność

                                                       11 Por. F. Subileau, Abstention. Les progrèes de l’abstention, [w:] Dictionnaire du vote, red. P.

Perrineau, D. Reynié, Paris 2001, s. 2. 12 Ale również swoisty rytuał wyborczy. Szerzej na ten temat zob. P. Rosanvallon, Le sacre du

citoyen, Paris 2001.  

5  

zapewnienia równego dostępu do wyborów siłom uczestniczącym w rywalizacji

wyborczej (głównie partiom politycznym) oraz wymuszenie – za sprawą prawyborów

– mechanizmów demokratycznego uczestnictwa w procesie wyłaniania kandydatów,

który to proces jest coraz częściej postrzegany jako właściwe (a przynajmniej w

dużym stopniu rozstrzygające) wybory13. Innym mechanizmem, który – mówiąc

obrazowo – ma przybliżyć wybory wyborcy, a tym samym przynajmniej w jakimś

sensie osłabić monopol partii politycznych jako zasadniczych maszyn wyborczych jest

wprowadzanie Internetu jako nie tylko elementu samego, technicznego aktu

wyborczego (tzw. e-voting) ale również medium komunikacji politycznej, za sprawą

którego wyborca staje się wyborcą w pełnym tego słowa znaczeniu partycypującym w

polityce (w myśl koncepcji społeczeństwa uczestniczącego)14.

Jak widać ogół problemów, szeroko związanych z kwestią wyborów

parlamentarnych, pokazuje znakomicie, że tzw. demokratyzm aktu wyborczego nie

osiągnął, wbrew pozorom, stanu skończonego czy – tym bardziej – zadawalającego

albo optymalnego, i że demokratyzacja elekcji parlamentarnej (zapoczątkowana w

wieku XIX) wciąż może trwać i pogłębiać się, tyle tylko, że przejawia się na innych,

niż dotychczasowe, płaszczyznach.

Jednak wyjątkowa pozycja parlamentu nie jest funkcją wyłącznie wyborczego

sposobu kompletowania jego składu osobowego, chociaż z drugiej strony prawdą jest,

że ów proces elekcyjny i jego postępujący demokratyzm są często synonimami

demokracji jako takiej i demokratyzacji, rozumianej jako proces postępującego

umacniania i proliferacji standardów kojarzonych jednoznacznie jako demokratyczne.

Stąd notabene często formułowany pogląd, że parlament (wraz z jego mechanizmem

rekrutowania substratu osobowego oraz ogólną pozycją ustrojową) jest swoistym

indykatorem stopnia demokratyczności całego systemu politycznego15. Uznaje się

nawet, że jeśli używać parlamentu w charakterze takiego indykatora, to trzeba

uwzględniać trzy podstawowe kryteria, tj. po pierwsze, demokratyzm prawa

wyborczego, w tym stopień jego konkurencyjności bo tylko on stwarza realną szansę

                                                       13 E.-P. Guiselin, Le droit de la vie…, s. 38 i nast. 14 Szerzej na ten temat zob.: A. Rothert, Demo-net. Wirtualna projekcja rzeczywistości, Warszawa

2001, s. 15 i nast.; A. Rothert, Cybernetyczny porządek polityczny, Warszawa 2005. 15 Por. Lexique de science politique. Vie et institution politique, red. O. Nay, Paris 2008, s. 379.  

6  

alternacji władzy, po drugie, zakres zdolności decyzyjnej parlamentu (uwzględniającej

funkcje i kompetencje znajdujące się w jego gestii) i wreszcie po trzecie, stopień

instytucjonalizacji, a w tym ochrony praw, opozycji parlamentarnej16. Oczywiście

każde z tych kryteriów może stanowić odrębną (samoistną) podstawę oceny stopnia

demokratyczności parlamentu ale można je również traktować łącznie, co wydaje się

stwarzać najlepszą (bo obejmującą różne przejawy działania parlamentu) podstawę dla

określenia na ile jest on demokratyczny, na ile zaś odbiega od tego, co zwykliśmy

kojarzyć z demokratycznym ideałem ulokowania parlamentu w przestrzeni polis.

Poza prawem wyborczym i szerokimi oraz, jak widać, mocno zniuansowanymi

kwestiami aksjologicznymi, które ono wywołuje, a jednocześnie mocno kojarzy z

oceną ogólnego, ustrojowego stanowiska parlamentu szczególne znaczenie dla

postrzegania miejsca i znaczenia parlamentu w strukturze organów państwowych ma z

pewnością to, że z samego swojego założenia ma on być legislatywą. Przyznanie

parlamentowi prerogatyw organu ustawodawczego plasuje bowiem parlament na

wyjątkowo eksponowanej pozycji ustrojowej17. Już bowiem w założeniach

koncepcyjnych Monteskiusza tkwiło źródło uznania legislatywy za władzę wyjątkową,

w pewnym sensie pierwotną i wyjściową, bo warunkującą działalność wszystkich

pozostałych władz. Skoro bowiem – jak sądzono – parlament tworzy prawo,

egzekutywa – stosownie do określenia – je wykonuje, a domeną władzy sądowniczej

jest sądzenie na podstawie obowiązującego prawa, to w naturalny sposób stawia to

parlament na pierwszym miejscu pośród wszystkich władz. Swoiście pojmowana

„ontologia podzielonych władz” nakazuje wszak uznanie właśnie legislatywy za

władzę pierwszą, kluczową z punktu widzenia samego sensu istnienia, jak i działania

wszystkich pozostałych18.

Patrząc na historię parlamentu w państwach demokratycznych tego typu sposób

rozumowania rzeczywiście bardzo często doprowadzał do postawienia parlamentu na

pierwszym miejscu w hierarchii organów państwowych, czemu dodatkowo sprzyjał i

legitymizował demokratyczny akt jego wyboru przez samego suwerena. W wariancie

europejskich systemów parlamentarnych wywołało to efekt (znany choćby z Wielkiej

                                                       16 Por. P. Laundy, Les parlements dans le monde contemporain, Lausanne 1989, s. 15 i nast. 17 Por. M. Bonnard, Le rôle du Parlement, [w:] Institutions et vie politique…, s. 57. 18 Por. J.-C. Zarka, Introduction au droit constitutionnel, Paris 2006, s. 85 i nast.  

7  

Brytanii czy Francji) w postaci teorii suwerenności parlamentu, czyli – mówiąc w

największym skrócie – uznania jego bezapelacyjnie pierwszej i w pełnym tego słowa

znaczeniu bezkonkurencyjnej pozycji ustrojowej. W łagodniejszej wersji przybrała

ona postać tzw. parlamentaryzmu monistycznego (jednostronnego bądź

jednokierunkowego), w którym mimo akceptacji zasady rozdzielenia władz, uznawano

„naturalną” niejako dominację legislatywy, często w praktyce osiągającą wręcz punkt

maksimum, co znamy chociażby z polskich doświadczeń tzw. sejmokracji z okresu

obowiązywania konstytucji marcowej19. Z kolei jaskrawym, a właściwie już

patologicznym przejawem tego sposobu myślenia była przyjęta w krajach tzw.

konstytucjonalizmu socjalistycznego zasada przyznająca parlamentowi atrybuty

władzy najwyższej, co oczywiście zakwestionowało w ogóle sens podziału władz, a w

jego miejsce wprowadziło zasadę jedności władzy państwowej20. Mimo istotnych

różnic doktrynalnych i ideologicznych, źródłem obu przypadków wywindowania

parlamentu na pozycję organu zdecydowanie „pierwszego” było uznanie, że – po

pierwsze – stanowi on emanację woli samego suwerena i, po drugie, że w jego

dyspozycji znajduje się prawo uchwalania ustawy stanowiącej – podług koncepcji J. J.

Rousseau – wyraz woli ogółu. Warto przy tym pamiętać, że również w Stanach

Zjednoczonych Ameryki, aplikujących – jak wiadomo – odmienną od europejskiej, bo

prezydencką formę rządów, obawa przed zbytnią uzurpacją władzy legislatywy

stanowiła swoisty leitmotiv prac konstytucyjnych. W efekcie, zabezpieczono się przed

nią poprzez ścisłe czy też restrykcyjne rozdzielenie władz oraz zaadoptowanie

koncepcji hamulców ustrojowych, które miały m.in. powściągać nadmierne aspiracje

parlamentu (skąd wziął się pomysł na wyjątkowo krótką, bo zaledwie dwuletnią

kadencję Izby Reprezentantów)21. Mimo to, co może wydawać się wręcz paradoksem,

nie ma na świecie silniejszego i bardziej znaczącego parlamentu aniżeli Kongres

USA22, co pokazuje najlepiej, że nawet tam, gdzie regułę separacji władz traktuje się

                                                       19 Por. B. Chantebout, Le régime parlementaire moniste: gouvernement d’assemblée, [w:] Mélanges

Burdeau, Paris 1977, s. 43 i nast. 20 Szerzej na ten temat zob. Z. Kędzia, Parlament socjalistyczny: ustrój wewnętrzny. Studium

porównawcze z zakresu europejskich państw socjalistycznych, warszawa 1975, s. 11 i nast. 21 Por. R.M. Małajny, Doktryna podziału władzy „Ojców Konstytucji” USA, Katowice 1985, s. 135 i nast. 22 Por. Z. Kiełmiński, Kongres Stanów Zjednoczonych Ameryki, Warszawa 1994, s. 7 i nast.  

8  

rzeczywiście serio, tam parlament uzyskuje pozycję zdecydowanie pierwszoplanową,

o ile oczywiście pozostajemy w kanonie rozwiązań ustrojowych właściwych dla

systemów demokratycznych.

Wszędzie przy tym argumentem przemawiającym za wyjątkową, mimo

wszystko, pozycją konstytucyjną i polityczną parlamentu jest jego przedstawicielski

status oraz to, że jest on legislatywą. Skoro bowiem ustawa wyraża wolę powszechną,

i skoro to parlament ma copyright na jej uchwalanie, co – jak można się domyśleć –

jest prostą konsekwencją jego przedstawicielskiego oblicza, to parlament jako właśnie

legislatywa musi siłą rzeczy mieć znaczenie szczególne, niepodobne do wszystkich

innych władz. To przekonanie pozostawało bardzo silne obecne we wszelkiego

rodzaju koncepcjach i sposobach myślenia na temat państwa i sposobu jego

zorganizowania23. Często, nawet jeśli nie znajdowało ono odzwierciedlenia

formalnego w przyjmowanych ostatecznie konstrukcjach prawnych, to było

realizowane w praktyce, konsekwentnie zaznaczającej eksponowany status parlamentu

i jego – przynajmniej polityczną – rangę zdecydowanie przewyższającą wszystkie

pozostałe organy państwa24. Tutaj z kolei najlepszym przykładem jest historia III

Republiki Francuskiej w której praktyka konstytucyjna, à propos usytuowania

parlamentu, poszła zdecydowanie w innym kierunku niż to kreśliły ustawy

konstytucyjne z 1875 roku25. W efekcie, założona w konstytucji równowaga

instytucjonalna (zgodna z koncepcją tzw. parlamentaryzmu dualistycznego) została

podważona, a parlament stał się podmiotem zasadniczym, który bardzo szybko i

bardzo skutecznie podporządkował sobie egzekutywę, marginalizując polityczną rolę

prezydenta Republiki, a rząd sprowadzając de facto do roli komitetu wykonawczego

parlamentu26. W konsekwencji ukształtował się model niezwykle silnego parlamentu,

któremu podporządkowano wszystkie pozostałe organy państwa. Taki stan rzeczy

argumentowano, z jednej strony, przedstawicielskim charakterem parlamentu, z

                                                       23 Szerzej na ten temat zob. H. Izdebski, Parlament, parlamentaryzm, idea parlamentaryzmu w myśli

politycznej XIX i XX wieku, [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A. Gwiżdż, Warszawa 1997, s. 11 i nast.

24 Por. J. Barthélemy, P. Duez, Traité de droit constitutionnel, Paris 2004, s. 444 i nast. 25 Por. M. Morabito, D. Bourmaud, Historia konstytucyjna i polityczna Francji (1789-1958), Białystok

1996, s. 377 i nast. 26 Por. J. Stembrowicz, Rząd a parlament w III Republice Francuskiej (do I wojny światowej), „Studia

Prawnicze” 1979, nr 1, s. 117 i nast. 

9  

drugiej zaś tym, iż jest on właśnie legislatywą, a władza stanowienia świętej ustawy

(sacre loi) z definicji jest najwyższa i niepodważalna27.

Model francuski znalazł – jak można się domyślać – licznych naśladowców, co

spowodowało, że w pewnym momencie parlament był rzeczywiście postrzegany jako

organ na swój sposób elitarny i niemający żadnej konkurencji. Jego demokratyczna,

bo wyborcza legitymacja w połączeniu z prerogatywą uchwalania ustawy była

argumentem nie do podważenia. Jednak w pewnym momencie przewaga parlamentu

stała się czynnikiem wyraźnie dysfunkcjonalnym. Podział władz stał się nawet, w

skrajnych przypadkach, fikcyjny, gdyż parlament czuł się władny do ingerowania w

działania wszystkich pozostałych władz, co jawnie już uderzało w samą istotę podziału

władz. Negatywne konsekwencje tak mocno „wywindowanej” pozycji parlamentu nie

byłoby może aż tak bardzo groźne gdyby nie towarzyszyła im (szczególnie we Francji)

notoryczna słabość partii politycznych. Budowanie mocnej, tak w sensie politycznym,

jak i kompetencyjnym pozycji parlamentu mogło być bowiem – z punktu widzenia

całego systemu rządów, a nawet więcej bo i systemu politycznego – eufunkcjonalne

tylko wówczas, kiedy byłby on silny strukturą wewnętrznych układów polityczno-

partyjnych28. W sytuacji jednak, kiedy tego „miękkiego” elementu infrastruktury

instytucjonalnej brakowało, a w ramach parlamentu pojawiał się nieustanny kryzys

związany z poszukiwaniem i kleceniem często niezbornych, przypadkowych i

chwiejnych większości29, tam okazywało się, że parlament stawał się najsłabszym

„ogniwem” systemu, wywołującym dodatkowo efekt domina, co przekładało się na

słabość wszystkich innych, subordynowanych względem legislatywy, organów

państwa30. W efekcie, silna, bo monistyczna pozycja parlamentu, przy jednoczesnej

niezdolności politycznej do jego działania (będącej funkcją braku stabilnej większości

partyjnej) generowała stan permanentnego kryzysu politycznego, w którym tak

                                                       27 Por. P. Ardant, Institutions politiques & droit constitutionnel, Paris 2004, s. 390 i nast. 28 Zwłaszcza, że następował systematyczny wzrost znaczenia partii politycznych, które początkowo

były jedynie luźnymi frakcjami i koteriami, ale szybko stały się podstawowym elementem funkcjonowania państwa.

29 Których rola wzrosła niepomiernie właśnie na skutek tego, że w praktyce egzekutywa uznała swoją wyraźnie subordynowaną wobec parlamentu pozycję.

30 Na przykładzie III i IV Republiki Francuskiej zob. M. Sobolewski, Od Drugiego Cesarstwa do Piątej Republiki. Z dziejów politycznych Francji 1870-1958, Warszawa 1963, s. 64 i nast.  

10  

naprawdę wszystkie segmenty systemu rządów okazywały się być wyjątkowo słabe,

niezdolne do skutecznego działania.

Dlatego pojawiło się zjawisko racjonalizacji pozycji ustrojowej parlamentu,

które nastawione było w pierwszym rzędzie na odejście od modelu instytucjonalnego,

w którym to modelu parlament zajmuje pozycję dominującą31. Racjonalizacja, której

przejawami były m.in. konstytucja Finlandii z 1919 roku czy konstytucja Republiki

Weimarskiej, po wojnie zaś – przede wszystkim – V Republika Francuska była zatem

podyktowana potrzebą powrotu do tych, tradycyjnych zasad europejskiej wersji

rozdzielenia władz, które przewidywały mniej więcej równą pozycję instytucjonalną

wszystkich segmentów rozdzielonych władz, bez przyznawania któremukolwiek z

nich tak skrajnej, dominującej pozycji. Hasłami racjonalizacji, jak łatwo zgadnąć, były

więc – po pierwsze – redukcja uprawnień, a w rezultacie pozycji ustrojowej

parlamentu oraz – po drugie – rewaloryzacja znaczenia egzekutywy, która miała

odzyskać utracone (w wydaniu parlamentaryzmu monistycznego) pozycje, stając się

partnerem w pełni równoważnym wobec legislatywy. Oczywiście pamiętać, trzeba, że

dwa podstawowe kierunki czy też przejawy racjonalizacji mogły, w każdorazowym

przypadku, przybierać różne kształty i rozmiary. Stąd też można wskazać, te

przykłady, które kłady nacisk przede wszystkim na ograniczenie pozycji legislatywy

(np. państwa skandynawskie32), jak i te, które szły w kierunku zaakcentowania

znaczenia egzekutywy (czego dobrym przykładem jest niemiecki system kanclerski33).

Przy czym w tym ostatnim przypadku trzeba pamiętać, że tendencje również nie były

wcale jednokierunkowe. W zależności od przypadku, motywowanego m.in.

kontekstem historycznym i politycznym, wzmocnienie władzy wykonawczej mogło

objąć pion rządowy (Niemcy), jak i głowę państwa (Francja V Republiki, Finlandia na

podstawie konstytucji z 1919 roku, pierwotny tekst konstytucji Portugalii z 1976 roku

                                                       31 Trzeba przy tej okazji pamiętać, że swoistą, bo zdegenerowaną formą racjonalizacji było również

sięganie po rozwiązania jawnie niedemokratyczne, autorytarne. Zauważa się bowiem, słusznie zresztą, że wyjątkowa popularność różnej maści autorytaryzmów powstałych w latach 30-tcy XX wieku, była m.in. konsekwencją kryzysu rządów parlamentarnych i sposobem na poszukiwanie stabilności i skuteczności mechanizmów rządzenia, a więc właśnie racjonalizacji.

32 Por. P. Lauvaux, Parlementarisme rationalisé et stabilité du pouvoir exécutif, Bruxelles 1988, s. 103 i nast. 33 Por. tamże, s. 55 i nast.

11  

czy Grecji z 1975 roku)34. Wszędzie jednak, co było wspólnym mianownikiem

wszelkich form i przejawów racjonalizacji, skutkowała ona ograniczeniem władzy

parlamentu, a przede wszystkim eliminowała traktowanie pouvoir législative oraz

function de représentation jako przysłowiowej trampoliny dla umacniania

politycznego stanowiska parlamentu.

Zabiegi korygowania pozycji ustrojowej parlamentu, po negatywnych

doświadczeniach okresu tzw. régime d’assemblée w różnych państwach przybierały

różną skalę i różną postać. Wariant znany z roku 1958 (V Republika Francuska) jest z

pewnością wariantem skrajnym, który poszedł wyraźnie w kierunku minimalizacji roli

i politycznego znaczenia legislatywy35. Jego najlepszym przejawem jest art. 34

konstytucji z października 1958 roku, który – po raz pierwszy w historii – limitował

materię ustawową, enumeratywnie wskazując obszary, które mogą zostać poddane

regulacji ustawowej36. Złamało to odwieczną niemal zasadę nieograniczoności

działalności przedmiotowej parlamentu, doskonale spuentowanej w znanym

angielskim powiedzeniu, zgodnie z którym „parlament może wszystko z wyjątkiem

zmiany kobiety w mężczyznę i vice versa”. Oczywiście posunięć

antyparlamentarnych, których telos wyznacza chęć minimalizacji ustrojowego

znaczenia parlamentu było (i nadal jest) bardzo wiele. Tytułem przykładu można

podać rozwiązanie przewidziane w dyspozycji art. 49 (w jego pierwotnym wydaniu,

skorygowanym lekko w roku 2008) gdzie możliwe jest uchwalenie ustawy w stosunku

do której parlament w ogóle się nie wypowiedział, jeśli tylko rząd związał z nią

kwestię politycznego zaufania, a deputowani nie sformułowali, w stosownym czasie,

wniosku w przedmiocie wotum nieufności. W ten sposób, łącząc ze sobą kilka

odrębnych procedur, ustrojodawca francuski mocno zdyscyplinował parlament,

jednocześnie jednak dalece go krępując, co powszechnie odbierane jest jako

                                                       34 Na temat wskazanej dwukierunkowości (w obrębie władzy wykonawczej) pójścia zabiegów

racjonalizacyjnych zob. A. Łabno, Parlamentaryzm zracjonalizowany. Przyczynek do dyskusji, „Przegląd Prawa i Administracji” 2005, nr LXV, s. 7 i nast. 

35 Por. J. Szymanek, Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 35 i nast.

36 Por. M. Bonnard, Le rôle du Parlement…, s. 57, 58.

12  

posunięcie ewidentnie skierowane przeciwko legislatywie37. Podobnie odbierane są

rozwiązania ograniczające liczbę komisji parlamentarnych, krępujące swobodę izb w

ustalaniu porządku dziennego obrad czy też zakładające obligatoryjną kontrolę

konstytucyjności regulaminów parlamentarnych (co z kolei ma być gwarancją

zachowania linii demarkujących zakres i formy działania parlamentu). Analogicznie

należy postrzegać postanowienia zakładające preferencyjne traktowanie rządowych

projektów ustawodawczych, przy jednoczesnym zepchnięciu na margines inicjatyw

zgłaszanych przez deputowanych obu izb.

To ostatnie rozwiązanie jest zresztą uniwersalne, i nie ma bynajmniej jedynie

endemicznie francuskiego rodowodu ani tym bardziej zastosowania. Podobnie

uniwersalne są te wszystkie procedury, które mają preferencyjnie traktować rząd,

zwłaszcza w parlamentarnym postępowaniu ustawodawczym (czego przejawem jest

tryb pilny czy w inny sposób przyspieszony38). Wskazuje się bowiem, że gabinetowi

należy się szczególne traktowanie, przede wszystkim po to, by zapewnić skuteczność

jego działań, narażoną zwłaszcza w momencie istnienia rozdrobnionego, dalece

sfragmentaryzowanego układu politycznego w parlamencie. To zresztą pokazuje, że

tam, gdzie niebezpieczeństwa destabilizacji nie ma (a przynajmniej jest mocno

ograniczone), tam nie ma też potrzeby sięgania po formalne instrumenty właściwej

racjonalizacji. Stabilny, klarowny i przewidywalny układ partyjny w izbie jest bowiem

wystarczającą gwarancją sprawnego mechanizmu rządzenia. Dowodzi tego

znakomicie przykład brytyjski, gdzie – jak się wskazuje – właśnie dwupartyjność jest

najważniejszym elementem swoistej racjonalizacji, gdyż w punkcie wyjścia eliminuje

ryzyko niestabilności większości rządowej, a w konsekwencji i funkcjonowania

gabinetu39. Nawet jednak w przypadku brytyjskiej Izby Gmin procedury

parlamentarne wyraźnie preferencyjnie traktują rząd (czego przykładem jest chociażby

słynna gilotyna), co pokazuje, że od dłuższego już czasu obserwuje się trwałe i raczej

powszechne dążenie do zaznaczania przewagi rządu nad parlamentem (na co złożyło

                                                       37 Tak samo zresztą jak odbierane było przyjęcie nowej konstytucji z października 1958 roku. Por.: M.

Duverger, Les institutions, de la Cinquieme République, „Revue Française de Science Politique” 1959, nr 1, s. 119; M. Prélot, Pour comprende la nouvelle constitution, Paris 1959, s. 66.  

38 Np. francuskie procédure accélérée i procédure urgence. 39 Por. J.-C. Acquaviva, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris 2005, s. 77.

13  

się wiele przyczyn40). Można nawet powiedzieć, że w niektórych przypadkach doszło

do swoistej egzageracji elementów, które w swoim założeniu mają limitować i

dyscyplinować parlament, wspierając większość rządową i oparty na niej gabinet. Z

taką egzageracją mamy do czynienia tam wszędzie, gdzie z jednej strony ogranicza

się, za sprawą rozmaitych narzędzi wyborczych41, liczbę partii politycznych w

parlamencie, z drugiej strony, gdzie ustanawia się instytucjonalne rozwiązania

odpowiadające logice racjonalizacji (np. preferencyjne traktowanie rządu w procesie

ustawodawczy, czego wyrazem jest tryb pilny oraz ograniczenie zakresu materialnego

poprawek do ustaw autorstwa gabinetu, ochrona rządu przed przypadkowym i nazbyt

częstym obaleniem poprzez np. konstruktywne wotum nieufności). W konsekwencji,

w wielu przypadkach doszło do sytuacji, w której parlament stał się jedynie miejscem

autoryzacji decyzji gabinetu. Jest tak chociażby w Wielkiej Brytanii, gdzie jak się

często mówi, to gabinet uchwala ustawy na terenie Izby Gmin, czy we Francji, gdzie

procedury dyscyplinujące Zgromadzenie Narodowe, często stosowane łącznie,

pozwalają – w skrajnych przypadkach – uchwalić ustawę wobec której parlament się

w ogóle nie wypowiedział42.

Bardzo często więc okazuje się, że elementy racjonalizujące działają w taki

sposób, że ponownie dochodzi do naruszenia delikatnej równowagi między

legislatywą a egzekutywą, z tym że dzisiaj to egzekutywa uzyskuje status dominujący.

Widać to szczególnie na tle funkcji ustawodawczej parlamentu, która dzisiaj jest

funkcją wyraźnie dzieloną z rządem43. Owszem, parlament jako legislatywa w

dalszym ciągu dysponuje prerogatywą uchwalania ustawy, ale ustawa jest najczęściej

                                                       40 M.in. konflikty międzynarodowe (a zwłaszcza dwie wojny światowe), wzrost znaczenia polityki

zagranicznej, coraz poważniejsza rola gospodarki oraz szeroko pojmowana polityka społeczna państwa.  

41 Na przykład: większościowe systemy wyborcze, stosowanie klauzul zaporowych w odniesieniu do systemów proporcjonalnych przy jednoczesnym podziale okręgów wyborczych na małe okręgi (mierzone liczbą zdobywanych w nich mandatów parlamentarnych), co zwiększa tzw. naturalny próg wyborczy w wielu przypadkach powodujący, że w swoim efekcie wynik wyborów jest zbliżony do mechanizmu większościowego.

42 O postępowaniu ustawodawczym i wyraźnie preferencyjnym taktowaniu rządu zob. np. E. Gdulewicz, Postępowanie ustawodawcze w V Republice Francuskiej, [w:] Postępowanie ustawodawcze, red. E. Zwierzchowski, Warszawa 1993, s. 77 i nast. Oczywiście również i w innych państwach mamy do czynienia z takim szczególnym traktowaniem rządu w procesie dochodzenia ustawy do skutku. Por. np. T. Mołdawa, Procedura legislacyjna w Hiszpanii, „Przegląd Sejmowy” 1993, nr 4, s. 66 i nast.

43 M.-A. Cohendet, Droit constitutionnel, Paris 2008, s. 300, 301.  

14  

przyjmowana na wniosek rządu i w brzmieniu rządowego projektu, a co więcej rząd

bardzo często dysponuje środkami, które mają pomóc mu w przeforsowaniu jego

przedłożeń legislacyjnych (np. ograniczenie prawa zgłaszania poprawek przez

parlamentarzystów). Dominacja rządu w parlamentarnym procesie ustawodawczym

jest zaś już ewidentna w odniesieniu do budżetu oraz wszelkiego rodzaju ustaw

finansowych, które rzeczywiście są jedynie akceptowane w parlamencie, często nawet

bez możliwości ingerencji w meritum ich treści. Dodatkowym elementem

potwierdzającym tylko, że rząd (zwłaszcza w europejskim wydaniu systemu

parlamentarnego) jest swoistym konkurencyjnym (wobec parlamentu) legislatorem

jest stosowana na szeroką skalę praktyka ustawodawstwa dekretowego44. Dzięki temu

złamany został bowiem monopol parlamentu na stanowienie prawa o randze ustawy,

co przez bardzo długi czas decydowało o rzeczywiście niekwestionowanej,

wyjątkowej pozycji parlamentu w strukturze podzielonych władz. W ten sposób

parlament, w pewnym sensie, jest obecnie w dwójnasób ograniczony w podstawowej

swojej funkcji. W procesie ustawodawczym jest on wszak skrupulatnie

ukierunkowywany i kontrolowany przez rząd, który nie pozwala na forsowanie ustaw,

kolidujących z jego projektami politycznymi; a obok tego jest on często stawiany

przed faktami dokonanymi, jakimi są dekrety egzekutywy, będące w pełnym tego

słowa znaczeniu ekwiwalentem ustawy przyjętej przez parlament. Stąd w pełni

uprawniony jest wniosek, że dzisiaj to egzekutywa wyraźnie dominuje nad

legislatywą, a ta ostatnia staje się elementem subordynowanym względem władzy

wykonawczej45.

Dowodzą tego bardzo dobrze te wszystkie rozwiązania, które wprowadzają

regułę powszechnych i bezpośrednich wyborów głowy państwa (np. Francja,

Finlandia, Portugalia, Rumunia, Litwa), które z kolei stają się naturalnym źródłem

presji na poszerzenie uprawnień prezydenta. W takich przypadkach wskazuje się

wszak, że na skutek legitymacji wyborczej vis-à-vis parlamentu stoi wybierany na

                                                       44 Por. T. Mołdawa, Parlament w państwie demokratycznym, [w:] Historia. Idee. Polityka. Księga

dedykowana Profesorowi Janowi Baszkiewiczowi, red. F. Ryszka, Warszawa 1995, s. 333. 45 Obok tego trzeba jeszcze pamiętać, że z założenia stosunkowo nowym, wcześniej nie znanym

elementem krępującym swobodę parlamentu à propos ustawodawstwa jest sądownictwo konstytucyjne, które nawet wprost definiuje się jako narzędzie limitowania pozycji ustawodawczej parlamentu. Por. O. Duhamel, Le pouvoir politique…, s. 335 i nast.

15  

analogicznych zasadach prezydent, wobec czego nie ma najmniejszego powodu aby

ograniczać jego pouvoir. Wręcz przeciwnie, demokratyczny, bo wyborczy mandat daje

podstawę do poszerzania politycznego znaczenia głowy państwa, co koniec końców

powinno się również przełożyć na sferę jego konstytucyjnych uprawnień46.

Spektakularnym tego przykładem jest oczywiście Francja V Republiki, w której po

ustanowieniu powszechnej i bezpośredniej elekcji prezydenta (w roku 1962) zaznaczył

się wyraźnie trend w kierunku prezydencjalizacji całego ustroju politycznego47. Jasną

jest przy tym rzeczą, że w przypadku Francji przyczyn przechodzenia na pozycje co

najmniej półprezydencjalizmu było znacznie więcej, jednak – jak się zaznacza – to

właśnie ustanowienie bezpośrednich wyborów prezydenta stało się argumentem dla

aksjologicznej i prakseologicznej legitymizacji, a w konsekwencji i interpretacji

stanowiska ustrojowego głowy państwa wyraźnie podług wzorca made in USA48.

Obserwowana współcześnie moda na powszechne wybory prezydenta49, wraz z

wcześniejszymi procesami silnego zaznaczenia konstytucyjnej pozycji rządu, sprawia,

że rzeczywiście ponownie ulega zachwianiu paradygmat równorzędności władz, z tym

tylko, że dzisiaj to władza wykonawcza staje się na swój sposób bezkonkurencyjna.

Dlatego parlament doznaje dzisiaj rzeczywiście daleko posuniętej dewaluacji.

Dewaluują go bowiem, po pierwsze, formalne mechanizmy racjonalizacji, po drugie,

przekształcenia (często sterowane przy pomocy prawa wyborczego) w obrębie partii

politycznych dążące do uporządkowania wewnątrzparlamentarnej sceny partyjnej, po

trzecie, konwergencja większości partyjnej w rządzie i w parlamencie, co naturalną

siłą rzeczy osłabia pozycję tego ostatniego50, po czwarte wreszcie, trend w kierunku

nadania republikańskiej głowie państwa statutu analogicznego pod względem

legitymizacyjnym, jak parlament, co wywołuje reakcję zwrotną w postaci coraz dalej                                                        46 Co widać szczególnie w państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Por. np. P. Sarnecki,

Prezydent Republiki w rozwiązaniach konstytucyjnych państw Europy Środkowej, [w:] Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej, red. J. Trzciński, A. Jankiewicz, Warszawa 1996, s. 413 i nast. 

47 Por. M.-A. Cohendet, La président de la République, Paris 2002, s. 26 i nast. 48 Por. M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1966, s. 477 i nast. 49 Por. J. Szymanek, Modele wyborów prezydenckich, [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne.

Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, red. J. Czajowski, Kraków 2007, s. 367 i nast.

50 A co powoduje, że często zaznacza się, iż podział władz w systemie parlamentarnym ma jedynie znaczenie instytucjonalne, gdyż z politycznego (partyjnego) punktu widzenia mamy do czynienia właśnie z konwergencją władz, a nie ich podziałem.

16  

idących korekt dotyczących zakresu funkcji i kompetencji prezydenta. Dewaluują go

również, co dla legitymizacji parlamentu, a zwłaszcza jego władzy legislacyjnej ma

niebagatelne znaczenie, procedury kontroli konstytucyjności ustawy, która przestała

już cieszyć się sakrą świętości i może zostać podważona przez organ orzecznictwa

konstytucyjnego51.

Wreszcie trendem najnowszym, ale równie skutecznie obniżającym polityczną

rangę parlamentu są przybierające coraz bardziej na sile i intensywności procesy

integracji europejskiej52. Zaznacza się wszak, że w obrębie Unii Europejskiej pozycja

parlamentów narodowych jest wyraźnie marginalizowana, czemu sprzyja w głównej

mierze przyjęcie zasady uznania krajowej władzy wykonawczej jako w pełni

legitymowanej do występowania w imieniu państwa członkowskiego53. Innym

czynnikiem topniejącej pozycji parlamentów w obrębie Unii jest przenoszenie

klasycznej materii ustawodawczej na szczebel reglamentacji unijnej, co powoduje, że

w wielu przypadkach parlamenty narodowe tracą przeszło 50% swoich

dotychczasowych uprawnień legislacyjnych. W powszechnej opinii jest to dzisiaj

czynnik bodajże w największym stopniu rozstrzygający o coraz mniej znaczącej

pozycji ustrojowej parlamentu54. Wespół ze stosunkowo słabą pozycją Parlamentu

Europejskiego (nieprzypominającego przecież w ogóle krajowej legislatywy)

powoduje to, że na atrakcyjności zyskuje nośne hasło deficytu demokratycznej

legitymacji, którego sensem jest zaznaczenie, że to właśnie egzekutywa jest

podmiotem podejmującym zasadnicze rozstrzygnięcia w obszarze Unii. Zjawisko

minimalizacji znaczenia i roli parlamentu utrzymuje się wciąż, mimo że od dawna

podejmowane są rozmaitego rodzaju środki zaradcze, które zmierzają m.in. do

wzmocnienia stanowiska parlamentu, również w obszarze spraw europejskich. Traktat

z Maastricht, traktat Amsterdamski i wreszcie Traktat reformujący podpisany w

Lizbonie wyraźnie wszak dowodzą, że intencją jest rzeczywiste umocnienie obu

parlamentów (tj. tego tradycyjnego, narodowego oraz Parlamentu Europejskiego) tak

                                                       51 Por. O. Camy, Droit constitutionnel critique, Paris 2007, s. 35 i nast.  52 Por. O. Duhamel, Le pouvoir politique…, s. 401 i nast. 53 Por. J. Szymanek, Parlamenty narodowe w procesie integracji europejskiej, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2008, nr 1, s. 39 i nast. 54 Por. J. Jaskiernia, Wpływ integracji z Unią Europejską na funkcję ustawodawczą Sejmu RP, „Studia

Prawnicze” 2006, nr 3, s. 7 i nast.

17  

aby zmniejszyć dystans dzielący go od władzy wykonawczej55. Z pewnością jednak

korekty w zakresie partycypacji parlamentów państw członkowskich w złożonych

mechanizmach decyzyjnych mających miejsce na poziomie Unii (czego przykładem

jest chociażby przewidziana przez Traktat Lizboński procedura zgłaszania sprzeciwu

w związku z naruszeniem przez akt legislacji unijnej zasady pomocniczości) nie mogą

skutecznie zrekompensować utraconej (chyba już bezpowrotnie) wyjątkowo wysokiej

pozycji ustrojowej parlamentu. Wespół z całym amalgamatem innych przyczyn,

zdarzeń i skutków, mających wymiar wewnątrzkrajowy, generują one wyraźnie

osłabioną, zdewaluowaną pozycję ogólnonarodowego organu przedstawicielskiego,

który nijak już nie przypomina swojego XIX-wiecznego odpowiednika, co notabene

pokazuje szersze zmiany jakie zachodzą w obrębie instytucji prawa konstytucyjnego56.

To, jak bardzo parlament traci obecnie na znaczeniu, dostrzega również

doktryna i praktyka prawa konstytucyjnego, która jeszcze jakiś czas temu wyraźnie

zafascynowana procesami korygowania, racjonalizowania i wreszcie dyscyplinowania

legislatywy, dzisiaj zaczyna odwracać niektóre przynajmniej z tendencji i

proponowanych niegdyś rozwiązań. Stąd pojawia się zjawisko parlamentaryzacji lub

reparlamentaryzacji, które oznaczać ma odwrót od tendencji idącej jednoznacznie w

kierunku osłabiania znaczenia parlamentu57. W tym kierunku poszły przecież zmiany

konstytucji najpierw Portugalii, a potem Grecji w latach 80-tychy. W tym kierunku

poszła również zasadnicza reforma konstytucyjna Finlandii, zakończona przyjęciem

(w roku 1999) nowej konstytucji, która w sposób jednoznaczny odcina się od

wcześniejszego wariantu systemu półprezydenckiego (mieszanego) i – jak to się mówi

– parlamentaryzuje tamtejszy system rządów, przewidując wiele tradycyjnych

elementów „gry parlamentarnej”58. Wreszcie, trend który można w skrócie nazwać

odwrotem od przeciwparlamentarnej interpretacji konstytucji zaznacza się mocno we

Francji. Jego pierwszym, ale z politycznego punktu widzenia z pewnością

                                                       55 Por. E. Popławska, Rola parlamentów narodowych w świetle Traktatu z Lizbony, „Przegląd

Sejmowy” 2010, nr 5, s. 147 i nast.  56 Por. F. Borella, Élements de droit constitutionnel, Paris 2008, s. 151 i nast. 57 Por. J. Gicquel, La reparlamentarisation: une perspective d’évolution, „Pouvoirs” 2008, nr 126, s. 52 i nast. 58 Szerzej na ten temat zob. M. Grzybowski, Finlandia. Zarys systemu ustrojowego, Kraków 2007, s. 56 i nast.

18  

najważniejszym symptomem, była powstała w latach 80-tcy XX wieku koabitacja,

która przecięła jednoznacznie proprezydencką wykładnię ustawy zasadniczej, a w

dalszych swoich skutkach uwypukliła w tamtejszym systemie rządów te elementy,

które genetycznie wręcz tkwiły w założeniach parlamentaryzmu59. Późniejsze

doświadczenia z kolejnymi koabitacjami (w latach 1993-94 i 1997-2002),

doprowadziły koniec końców do erozji ustroju mieszanego. W sensie konstytucyjnym

dowodziły tego coraz częściej przeprowadzane i mające coraz większy i ambitniejszy

zasięg nowelizacje konstytucji, zakończone ostatnią, jak dotąd najpoważniejszą

ingerencją w tekst konstytucji z października 1958 roku. Nie likwiduje ona co prawda

wszystkich cech, które profilowały ustrój Francji jako półprezydencki, a zarazem

zdecydowanie antyparlamentarny, ale dokonuje na tyle istotnych korekt, że można

zacząć mówić o przynajmniej próbie odbudowywania pozycji parlamentu60.

Stąd, jak się wydaje, istotna zmianą pozycji parlamentu – zauważalną ostatnimi

czasy – jest zarzucenie procesów racjonalizacyjnych, które w swoim skutku miałaby

doprowadzić do jeszcze dalej posuniętej dewaluacji jego pozycji ustrojowej. Wręcz

przeciwnie, na znaczeniu zyskują te wszystkie procesy, które nastawione są na

restytucję stosunkowo silnego (co wcale nie znaczy, że najważniejszego) znaczenia

organu przedstawicielskiego. Uznaje się bowiem, że rozmaite zjawiska i procesy jakie

są obserwowane na coraz większą skalę (integracja europejska, wzrost znaczenia

egzekutywy, rozbudowane procedury sądowej kontroli konstytucyjności prawa czy

chociażby konsolidacja partii politycznych i pójście w kierunku systemów

uporządkowanych à la dwublokowość bądź dwupartyjność61) na tyle osłabiają pozycję

parlamentu, że popada to w pewnego rodzaju konflikt z zasadą rządów

demokratycznych, skoro to parlament jest orogenem demokratycznie wyłonionym i w

największym stopniu przedstawicielskim. Potrzebę jakiegoś wzmocnienia parlamentu

zaczyna się więc coraz silniej dostrzegać, a nawet instytucjonalizować. Niekiedy ów

                                                       59 Por. O. Passelecq, La cohabitation et auteurs de la Constitution de 1958, [w:] La cohabitation fin de

la République, red. F. Rouvillois, Paris 2001, s. 51 i nast.  60 Por.: R. Puchta, O modernizacji instytucji V Republiki w świetle ustawy konstytucyjnej z 23 lipca

2008 roku, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 193 i nast.; W. Skrzydło, Największa nowelizacja konstytucji V Republiki (z dnia 23 lipca 2008 roku), [w:] Parlament, prawo i egzekutywa we współczesnych systemach rządów. Księga poświęcona pamięci Profesora Jerzego Stembrowicza, red. S. Bożyk, Białystok 2009, s. 346 i nast.

61 Nie tylko Wielka Brytania ale również (przynajmniej w jakimś sensie) Francja, Hiszpania, Irlandia.

19  

trend do parlamentaryzacji ma wymiar jedynie odpowiednio modelowanej praktyki,

która redukuje te wszystkie rozwiązania, które nadają danemu systemowi profil co

najmniej półprezydencki (Austria, Islandia, wcześniej Finlandia62). Innym razem

okazuje się, że rozwiązaniom ustrojowym nadaje się stępiony nieco charakter, co ma

przyczynić się do wzmocnienia stanowiska parlamentu. Przykładem tego ostatniego

rodzaju tendencji, poza wskazanym już przykładem nowej konstytucji Finlandii z

1999 roku, jest chociażby polska konstytucja z 1997 roku, która przecież zmniejsza

wyraźnie ciążenie w kierunku systemu mieszanego (jeśli porównamy ją z

uregulowaniami tzw. „małej konstytucji” z 1992 roku) i wyraźnie osadza polski

system rządów w ramach parlamentaryzmu, choć oczywiście z mocno zaznaczoną

racjonalizacją63. Inną ilustracją odchodzenia od tych wszystkich rozwiązań, które

efektywności systemu politycznego dopatrywały się głównie w redukowaniu pozycji

parlamentu może być Republika Mołdowy, która po reformie konstytucyjnej przyjętej

w roku 2000, skręciła wyraźnie w kierunku typowego czy też właściwego systemu

parlamentarnego, dystansując się od nadawania mu jakichś wyraźnie prezydenckich

predylekcji64.

Wydaje się więc, że po doświadczeniach najpierw z nadmiernie wybujałą

pozycją parlamentu, później zaś z tendencjami do ograniczania tej pozycji, które

                                                       62 Szerzej na ten temat zob. S. Gebethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rządów.

Porównawcza analiza politologiczna, „Państwo i Prawo” 1994, nr 7/8, s. 27 i nast.  63 Por.: M. Grzybowski, System rządów w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.,

[w:] J. Czajowski, M. Grzybowska, M. Grzybowski, K. Sobolewska-Myślik, Ciągłość a zmiana w systemach ustrojowych. Szkice o instytucjach ustrojowych II i III Rzeczypospolitej i Europy Środkowej, Kraków 1999, s. 147 i nast.; M. Kruk, System rządów w konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, [w:] Ustrój polityczny Rzeczypospolitej Polskiej w świetle nowej konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, red. W. Skrzydło, R. Mojak, Lublin 1998, s. 17 i nast.; S. Gebethner, System rządów RP: model konstytucyjny a praktyka, [w:] Stosowanie konstytucji RP z 1997 roku. Doświadczenia i perspektywy, red. Z. Maciąg, Kraków 2006, s. 211 i nast.

64 Por. J. Szymanek, Dylematy wyboru prezydenta Republiki Mołdowy: casus postkomunistycznego sporu o system rządów, [w:] Parlament. Prezydent. Rząd. Zagadnienia konstytucyjne na przykładach wybranych państw, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2008, s. 112 i nast. Ten przykład pokazuje zresztą szersze zjawisko, charakterystyczne zwłaszcza dla byłych państw socjalistycznych, którym po roku ’89 przyszło „majsterkować” z systemami rządów, co siłą rzeczy związane było również z różnym aranżowaniem parlamentu w przestrzeni ustrojowej. Szerzej na ten temat zob. J. Zaleśny, Postkomunistyczne państwa Europy Środkowo-Wschodniej wobec wybory formy rządów (dylematy i płaszczyzny odniesienia), [w:] Systemy rządów. Dylematy konstytucyjnej regulacji i praktycznej funkcjonalności, red. T. Mołdawa, J. Szymanek, Warszawa 2007, s. 190 i nast.; J. Wojnicki, Parlamentaryzm czy semiprezydencjalizm: spór o wybór formy ustroju, [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, red. T. Mołdawa, Warszawa 2003, s. 90 i nast.

20  

wariant skrajny osiągnęły w 1958 roku we Francji, dzisiaj ustrojodawca dąży do

swoistego wypośrodkowania stanowiska konstytucyjno-politycznego organu

przedstawicielskiego. Wychodzi on bowiem ze słusznego założenia, że stanem

najbardziej pożądanym w aranżowaniu związków pomiędzy organami państwa jest

stan nowej równowagi65, która miesza ze sobą dążenie do właściwej

reprezentatywności parlamentu, jego ogólną demokratyczność skojarzoną ze

sprawnością działania (czemu sprzyjać ma m.in. daleko posunięta instytucjonalizacja

praw opozycji parlamentarnej66) oraz zapewnienie mu odpowiedniej legitymizacji, w

tym także społecznej, z koniecznością zagwarantowania egzekutywie (szczególnie w

jej pionie rządowym) efektywności i stabilności, postrzeganych jako podstawowe

dzisiaj kategorie pożądane dla każdego systemu politycznego.

Trzeba jednak mieć świadomość, że wszelkiego rodzaju konstrukcje

teoretyczne, odzwierciedlone w przepisach konstytucyjnych, są tylko jednym z

elementów kształtujących pozycję ustrojową parlamentu. W ostateczności bowiem o

tym jaką rolę odgrywa organ państwa, a w tym również parlament, rozstrzygają

czynniki pozakonstytucyjne, a pośród nich niezmiernie istotny kontekst polityczno-

partyjny oraz społeczna percepcja danego organu67. Jeśli chodzi o ten pierwszy, to

szczególnie w przypadku parlamentu trzeba mieć świadomość, że rozkład partii

politycznych w parlamencie finalnie decyduje o zdolności decyzyjnej parlamentu. Nie

ma tutaj jednak, wbrew pozorom, prostej zależności68. Owszem, wiadomą jest rzeczą,

że wzrost liczby partii parlamentarnych osłabia, z reguły, zdolność decyzyjną

legislatywy, przede wszystkim dlatego, że pojawia się – znany choćby z czasów III i

IV Republiki Francuskiej – chroniczny brak zdolności koalicyjnej, co z kolei sprawia,

że ogólna sprawność systemu (szczególnie wpisanego w parlamentarne reguły gry)

ulega drastycznemu obniżeniu. Z drugiej jednak strony układ dwupartyjny czy

dwublokowy wcale nie powoduje automatu w postaci podniesienia siły decydowania

                                                       65 Por. O. Dord, Vers un rééquilibrage des pouvoirs publics en faveur du Parlement, „Revue Française

de Droit Constitutionnel” 2009, nr 77, s. 99 i nast. 66 Szerzej na ten temat zob. np. Z. Machelski, Opozycja w systemie demokracji parlamentarnej.

Wielka Brytania, Niemcy, Włochy, Warszawa 2001. 67 Por. T. Mołdawa, Parlament w państwie demokratycznym…, s. 335 i nast. 68 Por. A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006, s. 238 i nast.

21  

parlamentarnego. Trwały układ dwóch partii albo bloków, z których jedna partia bądź

blok posiada arytmetyczną większość w parlamencie, powoduje bowiem, że parlament

staje się przysłowiową maszynką do głosowania w rękach partii bądź koalicji

rządzącej, a parlament – niezależnie od arsenału konstytucyjnie przyznanych mu

uprawnień – realizacje co najwyżej funkcję deliberacyjną69. Dlatego właśnie zaznacza

się, że stabilność układu partyjnego w izbach parlamentarnych jest czynnikiem

wzmacniającym pozycję ogólną parlamentu ale tylko do pewnego stopnia. Układ

nadmiernie stabilny, trwale dzielący partie na te, należące do większości i te,

pozostające w opozycji przyczynia się – na dłuższą metę – do inercji parlamentu, do

tego, że traci on zdolność decyzyjną i staje się rzeczywiście miejscem, w którym co

najwyżej rejestrowane są decyzje podmiotów zewnętrznych (zwłaszcza rządu70).

Takiej zniuansowanej zależności nie ma już w przypadku społecznego

postrzegania parlamentu, które również w jakiś stopniu przekłada się na jego pozycję

ustrojową. Silna legitymacja wyborcza, w połączeniu ze społeczną aprobatą dla

parlamentu i jego działań jest czynnikiem, który może – nawet w sytuacji

zredukowania konstytucyjnego stanowiska parlamentu – podnosić jego prestiż, a w

konsekwencji zdolność decyzyjną. I oczywiście vice versa. Brak społecznej aprobaty

dla parlamentu jako organu państwa, i dla parlamentarzystów jako mandatariuszy, jest

elementem, dodajmy od razu coraz częściej obserwowanym, który siłą rzeczy musi

przyczyniać się do topniejącej pozycji politycznej organu narodowego

przedstawicielstwa.

Widać z tego, że zmiany pozycji ustrojowej parlamentu, jakie obserwujemy w

ostatnich czasach nie są wcale jednokierunkowo ani linearne. W sensie

konstytucyjnym, po hiperracjonalizacyjnych zabiegach ostatnich 50 lat, coraz bardziej

zauważalna staje się tendencja do rekompensowania utraconych pozycji, co jednak –

na szczęście – nie przybiera postaci skrajnych, przybierających postać zarzuconego

wcześniej parlamentaryzmu monistycznego. Z drugiej jednak strony ogół zmiennych

pozakonstytucyjnych (behawioralnych, politycznych, partyjnych i sytuacyjnych)

sprawia, że nie można mówić o odbudowywaniu rzeczywiście mocnej, zwłaszcza z

                                                       69 Por. P. Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, Paris 1966, s. 118. 70 Tym bardziej, że w takich warunkach jaskrawej wręcz marginalizacji ulega funkcja kontrolna, która

staje się po prostu nieskuteczna.  

22  

23  

politycznego punku widzenia, pozycji parlamentu. Osłabiają ją przekształcenia w

obrębie partii i zauważalne procesy konsolidowania narodowych systemów

partyjnych, choć jasną jest rzeczą, że tutaj akurat mogą się pojawiać trendy przeciwne,

czego doskonałym przykładem jest Wielka Brytania po ostatnich wyborach z roku

2010. Osłabiają ją wreszcie czynniki społeczne, które – w przeciwieństwie do XIX

wieku – nie widzą w parlamencie mitycznej „świątyni demokracji”, a wręcz

przeciwnie kondominium najrozmaitszych interesów, najczęściej mocno

partykularnych, partyjnych gier i gierek, przetargów najrozmaitszych grup

środowiskowych oraz różnego autoramentu lobby, co wszystko razem wzięte

przyczynia się do coraz mocniej widocznej delegitymizacji parlamentu.