Пробелы в российском законодательстве 2’2009

10

1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)

1.1. ПОПРАВКИ СТАТЬИ 21 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА “О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ” И ИХ ВЛИЯНИЕ НА СОСТОЯНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И КАЧЕСТВО ЖИЗНИ

ИНВАЛИДОВ РОССИИ

Чернышов М.Ю., д.п.н., к.ю.н., ведущий научный сотрудник Института динамики

систем и теории управления СО РАН Аннотация. Статья обсуждает поправки ст.21

Федерального закона “О социальной защите инвали-дов в Российской Федерации”, негативно сказавшие-ся на правовом и экономическом положении инвали-дов регионов России, образовавшие “черную дыру” в государственном бюджете, т.е. приведшие к суще-ственному увеличению расходов бюджета на соци-альные нужды. Это существенно осложнило реше-ние государством проблем обеспечения инвалидов. Выполняется сравнительная оценка факторов, в наибольшей степени определяющих экономическое положение инвалидов и состояние федерального бюджета. Учтены идеи, высказанные В.В.Путиным и Д.А.Медведевым в отношение соответствующих социальных программ. Ключевые слова: юридические основы социальной

политики; “черные дыры” в законодательстве; соци-ально-экономическое положение инвалидов; качество жизни; дефицит бюджета; факторный анализ. Введение В мире демократии принято считать, что одним из

важнейших показателей цивилизованности и демокра-тичности любого общества, любой нации являются от-ношение его членов к инвалидам, предполагающее защиту их прав, экономическую, социальную и психо-логическую поддержку этой социально и психологиче-ски неблагополучной, постоянно растущей и уже мно-гочисленной категории населения. Известно, что на апрель 2008 года в России насчитывалось 16,5 млн. инвалидов (т.е. 13,6% населения, составляющего при-близительно 121,3 млн. человек). С середины 1990-х годов в России идет процесс по-

строения правового государства в целях включения его в европейское и мировое сообщество государств, в которых соблюдение прав человека является приори-тетом [15]. Определены основные принципы государ-ственной политики в правовой сфере. Они предпола-гают признание прав и свобод человека высшей цен-ностью и гарантию государственной защиты таких прав и свобод при условии соблюдения баланса инте-ресов личности, общества и государства. Именно та-кие принципы закреплены в российском законодатель-стве. В своем выступлении ещё в марте 2001 года Прези-

дент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул,

что "ядром государственной политики сегодня должны быть забота о человеке, внимание к его личности" [14: С.2]. В “Послании Президента РФ Федеральному Соб-ранию” было подчеркнуто: “Россия должна быть и бу-дет страной с развитым гражданским обществом и ус-тойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политиче-ские свободы” [7: С.1]. Таким образом, основной социальный принцип под-

хода к проблеме определен, подчеркнуто самое ос-новное: обеспечение гражданских прав, нормальных условий для труда, создания семьи, рождения детей, забота о здоровье людей, возможность получить жи-льё, хорошее образование, работу по специальности, обеспечение личностного и культурного развития. Со-циальная установка нашего общества и отечественное законодательство предполагают всемерное повыше-ние качества жизни инвалидов как недостаточно за-щищенной социальной группы. На сегодняшний день многие государственные институты, включая Комитет по социальной политике Совета Федерации Государ-ственной Думы РФ, Совет по делам инвалидов при Президенте РФ, много делают для усовершенствова-ния законодательства по социальной защите инвали-дов. Cвод федеральных и региональных законов Рос-сийской Федерации в отношении инвалидов в ряде ас-пектов являет собой беспрецедентный образец гуманизма. При этом по отношению к инвалидам реа-лизуется принцип социальной защиты, т.е. обеспечи-вается “система гарантированных государством эко-номических, социальных и правовых мер, обеспечи-вающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятель-ности и направленных на создание им равных с дру-гими гражданами возможностей участия в жизни об-щества“ [17: P.18]. Этот принцип должен быть руково-дящим в законотворческой, экономической и иной работе над многообразными социально-экономическими проблемами инвалидов России. Очень важно, чтобы законодательная база гарантиро-вала соблюдение этого принципа. Но, оценивая систему законодательной защиты ин-

валидов России объективно, пока едва ли можно при-знать её совершенной. Мы рассмотрим лишь одну из “чёрных дыр”, образовавшихся в Федеральном законе “О социальной защите инвалидов в РФ” №181-ФЗ от 24.11.1995, и попытаемся оценить её влияние на каче-ство жизни инвалидов. Мы называем выявленный не-достаток в законе “чёрной дырой”, т.к. его наличие создаёт неэкономный отток денежных средств из фе-дерального бюджета, которого можно избежать.

1. Анализ состояния социально-правовой защищен-ности инвалидов Большой вклад в разработку проблематики прав че-

ловека внесли такие крупные юристы, как А.Г.Лисицын-Светланов [5], Н.В.Колотова [6], Е.А.Лукашева, Ю.Ю.Чайка и др. Заметный вклад в стр. 10 из 7разработку принципов и методологии построе-ния основ конституционного права внесли работы та-кого известного специалиста в области конституцион-ного права, как Ю.А.Шульженко [3]. Анализ цивилиза-ционного аспекта проблемы права и вопросов социальной справедливости дан в работах

Чернышов М.Ю ПОПРАВКИ СТ. 21 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ»

11

М.А.Супотаевой [Супотаева 2008]. Вопросы права со-циального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере соци-альной защиты рассмотрены в докторской диссерта-ции Т.К.Мироновой [Миронова 2008]. Развиваются сис-темные исследования проблем права. Существенный вклад в системное исследование

проблем гражданского, публичного права, права соци-ального обеспечения и в разработку системных под-ходов в юридических исследованиях внесли такие из-вестные цивилисты, как С.С.Алексеев, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, В.П.Грибанов, Т.И.Илларионова, О.А.Красавчиков, Ю.К.Толстой, В.Ф.Яковлев, а также такие известные цивилисты нашего времени, как Ю.В.Андреев, А.С.Антомонов, М.П.Бардина, В.С.Белых, М.И.Брагинский, В.А.Бублик, В.В.Витрянский, Д.М.Генкин, Б.М.Гонгало, И.В.Елисеев, Т.В.Калинина, Е.А.Крашенинников, П.В.Крашенинников, М.И.Кулагин, С.А.Кудреватых, В.В.Лаптев, В.М.Лебедев, Е.А.Лукашева, А.В.Майфат, С.В.Максимов, И.В.Матанцев, И.В.Редькин, И.В.Решетникова, В.В.Ровный, К.И.Скловский, Е.А.Суханов, Г.Л.Стоякин, М.Ю.Тихомиров, Г.С.Шапкина, Л.В.Щенникова, В.Ф.Яковлев, В.В.Ярков. Анализируя системные характеристики некоторых правоохранительных мер, Т.И.Илларионова писала, что: “системный подход создаёт предпосылки для це-ленаправленного системно-структурного изучения различных аспектов права,… тенденций его развития, вскрытия механизма возникновения регулятивной и охранительной способности…” [2: С.7]. Проблема защиты прав инвалидов составляет весь-

ма специфическую сторону права, т.к. сочетает в себе всю проблематику прав человека, вопросы конститу-ционного и гражданского права, социальной справед-ливости и права на социальное обеспечение. В сис-темном виде она пока не нашла отражения в исследо-ваниях указанных крупных специалистов и представлена лишь в отдельных статьях [Чепурной 2004] и диссертации [Чернышов 2008] и пособиях для инвалидов, трактующих закон. Пока процесс построе-ния права в отношении инвалидов развивается по факту, в практике работы соответствующих комиссий Государственной Думы РФ, которая в целом эффек-тивна. Например, уже Федеральный закон “О социаль-ной защите инвалидов в Российской Федерации” №181-ФЗ от 24.11.1995 явил собой единственный в мире прецедент, когда решения ООН, нормы между-народного права и международные соглашения РФ ставятся выше положений отечественного законода-тельства

1. Анализом состояния федеральной и регио-нальной правовой базы в сфере социальной защиты, реабилитации инвалидов и её совершенствованием озабочен Департамент по вопросам реабилитации и социальной интеграции инвалидов Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Но он берёт на себя лишь функции анализа полноты реали-зации федеральной государственной политики и ана-лиза формирования государственной политики в от-ношении инвалидов посредством правовых докумен-тов. Департамент не занимается вопросами правовой

1 Здесь ст.3 утверждает: “Если международным договором (со-

глашением) Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным Законом, то применяются правила международного договора (соглашения)“ [1: С.18].

экспертизы федеральных и региональных законов, нормативных актов и юридической техники их испол-нения. Не подлежат анализу и региональные целевые программы, связанные с социальной защитой и реа-билитацией инвалидов, хотя, заметим, в условиях де-мократического развития общества правовое закреп-ление социальных гарантий инвалидам должно осу-ществляться как на федеральном, так и на региональном уровнях, ведь именно субъекты Россий-ской Федерации реализуют политику государства на местах, обеспечивая доведение государственных обя-зательств социального характера непосредственно до инвалидов. От того, как осуществляется этот процесс, зависит социальное положение инвалидов и их отно-шение к власти. Правовой основой формирования региональной

нормативной базы в сфере социальной защиты инва-лидов в своё время стали Федеративный договор от 31 марта 1992 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. и Федеральный закон “О принци-пах и порядке разграничения предметов вéдения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” от 24.06.1999 №119-ФЗ. Согласно старой (от 1993 года) и ныне действующей

Конституциям, федеративное устройство России осно-вано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов вéдения и полномочий меж-ду органами власти РФ и её субъектов. Конституция закрепила принцип равноправия всех субъектов РФ, предоставив им право принятия соответствующих за-конов, при условии, что они не противоречат феде-ральным, а Федеративный договор предоставил орга-нам власти республик, краев, областей и городов фе-дерального значения право осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного вéдения (при условии согласования с федеральными законами). За период с 1992 по 2008 г. органами государствен-

ной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ было принято более 1230 законов и нормативных правовых актов, имеющих отношение к инвалидам (в том числе, органами государственной власти субъектов РФ – 780 законов и нормативных ак-тов). В этих законах нашли отражение основы госу-дарственной стратегии обеспечения социально-экономической защиты инвалидов, заложенные в Кон-ституции РФ (с учетом изменений, внесенных Указами Президента РФ № 20 от 09.01.1996, № 173 от 10.02.1996, № 1011 от 01.07.1996, № 679 от 09.06.2001, и № 841 от 25.07.2003), нормы междуна-родного права, закрепленные в Резолюциях Гене-ральной Ассамблеи ООН № 3447 от 09.12.1975 "Дек-ларация прав инвалидов" и № 48/96 от 20.12.1993 "Стандартные правила обеспечения равных возмож-ностей для инвалидов". О высокой правотворческой активности субъектов РФ говорит то, что ещё в 2002 году законы и нормативные акты, касающиеся соци-альной защиты и реабилитации инвалидов, были при-яты всеми субъектами РФ [4: С.13]. Согласно ст.5 Федерального закона от 24.07.1998

№125-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Россий-ской Федерации" решение проблем социально-юридической защиты инвалидов (в том числе – опре-деление приоритетов в осуществлении субъектами РФ

Пробелы в российском законодательстве 2’2009

12

социальной политики государства в отношении инва-лидов, принятие соответствующих законов, иных нор-мативных правовых актов субъектами РФ и контроль за их исполнением) относились к ведению органов власти субъектов РФ. Однако редакция от 22.08.2004 №122-ФЗ (см. последнюю редакцию от 01.03.2008 №18-ФЗ [10]) отняла у регионов право регулирования большинства вопросов, связанных с поддержкой инва-лидов, оставив им лишь права “участия в осуществле-нии приоритетов” и “реализации государственной по-литики в отношении инвалидов”. Между тем, Государственная Дума РФ принимает

одну поправку к ФЗ “О социальной защите инвалидов в РФ” за другой. Сами статьи и вносимые поправки оцениваются, но не подвергаются должной юридиче-ской экспертизе. Ещё очень многое предстоит сделать для усовершенствования законодательной базы в це-лях реального улучшения социально-экономического положения инвалидов при соблюдении баланса “инте-ресы государства – интересы инвалидов”.

2. “Черная дыра” номер один Не все поправки к статьям Федерального закона “О соци-

альной защите инвалидов в Российской Федерации” №181-ФЗ от 24.11.1995 вызывают удовлетворение. Рассмотрим одну из “чёрных дыр”, образовавшуюся в результате попра-вок, внесенных последующими редакциями закона в ст.21, и попытаемся оценить объем средств федерального бюдже-та, утекающих в эту “дыру”. Обращают на себя внимание поправки, итеративно вне-

сенные в ст.21 этого закона, связанную с установлением квоты приема инвалидов на работу (или отчисления по кво-тированию). До недавнего времени ст.21 утверждала: “Ор-ганизациям… , численность работников в которых состав-ляет более 30 человек, устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной чис-ленности работников (но не менее 3%)…”. Та же статья в редакции №188-ФЗ от 29.12.2001 почему-то ввела рас-плывчатое и ослабленное требование по проценту: “…(но не менее 2% и не более 4%)…”, явившееся фактически ла-зейкой для уменьшения нормы на 1%. А в редакции №122-ФЗ от 22.08.2004 это необоснованное снижение нормы от-числений было дополнено более серьёзным и тоже ничем не обоснованным изменением не в пользу инвалидов: “Ор-ганизациям…, численность работников в которых составля-ет более 100 человек…”. Эта формулировка ст.21 сохрани-лась и в №18-ФЗ от 01.03.2008. Таким образом, малые предприятия с численностью работников менее 100 человек были полностью освобождены от обязанности трудоуст-раивать работоспособных инвалидов или же вносить в бюджет плату по квотированию, а ответственность осталь-ных, более крупных предприятий была ослаблена на 1%. Поскольку большинство предприятий России являются ма-лыми (с численностью менее 100 человек), а доля отчисле-ний была фактически снижена с 3% до 2%, с 2005 года про-изошел резкий (по нашим оценкам почти 10-кратный) спад поступлений финансовых средств по квотированию в бюд-жеты регионов РФ. Таким образом, указанные поправки привели к исключению дополнительного источника (отчис-ления по квотированию), который предполагалось исполь-зовать для увеличения пенсий, льгот, средств реабилита-ции инвалидов. В несколько раз сократился объем возмож-ных дополнительных пособий инвалидам и общественным организациям инвалидов. Принятие указанных поправок привело к тому, что всё бремя финансового обеспечения инвалидов вновь, как когда-то прежде, легло на федераль-ный бюджет.

3. Количественный анализ степени влияния поправок на состояние федерального бюджета и на снижение качества жизни инвалидов

Чтобы понять, сколь значительно сказывается обеспечен-ное поправками, внесенными в ст.21 Федерального закона №18-ФЗ от 01.03.2008, сокращение поступлений финансо-вых средств по квотированию в региональные бюджеты на качестве жизни инвалидов, был выполнен сравнительный анализ, учитывающий основные факторы, определяющие качество их жизни. Выполнить такое исследование в мас-штабах страны затруднительно, потому исследование про-ведено в рамках одного из регионов. В работах [11–13] были представлены некоторые резуль-

таты опросов (сбора данных), проведённых нами в 2002, 2004, 2006 гг., и исследования, имевшего целью оценить удовлетворенность инвалидов Иркутской области уровнем жизни и разобраться в основных причинах и источниках их социально-экономического неблагополучия, дан анализ ос-новных переменных и факторов, в наибольшей степени оп-ределяющих социально-экономическое положение инвали-дов. Опросы показали, что для инвалидов как социальной группы характерен выраженный страх перед неопределен-ностью социально-экономических перспектив жизни, вы-званный вынужденным переходом такой крупной социаль-ной группы, как инвалиды, в режим выживания, т.е. сущест-вования за чертой бедности, а для большинства инвалидов в регионах – существования ниже уровня нищеты или даже крайней нищеты. Рассмотрим теперь систему “социально-экономическое положение инвалидов” в социальной среде, т.е. под влиянием основных внешних факторов, воздейст-вующих на основные переменные. Перечень оцениваемых параметров был ограничен набо-

ром из 6-и переменных, признанных показателями качества жизни инвалидов (xi): здоровье, материальное положение, жилищные условия, семейный статус (понимаемый как воз-можность создать семью), степень образованности, качест-во жизни в целом (напр. то, что достигнуто в жизни) (см. Табл. 1). Выполняя исследование, можно было бы ограничиться

обобщением данных, выведением статистических законо-мерностей и представить зависимости, характеризующие, например, социально-экономическое или правовое положе-ние социальной группы и факторы, описав их в форме неко-торой схемы отношений (Рис.1). Так обычно и поступают в большинстве исследований, выявляя затем методами ста-тистики или иначе наличие/отсутствие тех или иных отно-шений между переменными и факторами. Заметим, однако, что множество связей фактора if с переменными jx мо-жет быть в общем случае неполным (см. Рис.1). Между тем, ограничив множество факторов конкретными, точно опре-деленными факторами, имеющими все связи, можно при-менить, например, метод регрессии и достоверно, в анали-тической форме оценить в сопоставлении веса факторов. Эта постановка задачи предполагает анализ корреляций, т.е.: а) выявление факторов, реально обусловливающих действенные, устойчивые зависимости между переменны-ми и факторами (их число зависит от характера задачи и объема выборки); б) оценку устойчивости выявленных свя-зей; в) выяснение степени специфичности/общности основ-ных переменных; г) выявление факта влияния основных факторов на переменные; д) выявление степени влияния (т.е. весов) конкретных внешних факторов2 на основные пе-ременные, а также степени их влияния на переменные, ха-рактеризующие экономическое положение инвалидов; е) выявление возможного обратного влияния наличия тех или иных переменных на состав факторов внешних по отноше-нию к системе.

2 Речь идёт о факторах, являющихся внешними по отношению к

системе, характеризующей социально-экономическое положение инвалидов.

Чернышов М.Ю ПОПРАВКИ СТ. 21 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ»

13

1f 2f 3f 4f

1x

x2x

x3x

x4x

x5x

x6x

x

Рис. 1. Схема отношений между переменными jx ,

определяющими качество жизни, и внешними факторами if , воздействующими на них.

В ходе исследования были выявлены основные фак-

торы ( if ), определяющие уровень жизни инвалидов,–

экономические, включающие, прежде всего, основные источники финансовых и материальных поступлений,

необходимых для жизни: 1f – субсидии из федераль-

ного бюджета (в млн. руб.), 2f – субсидии из регио-

нального бюджета; 3f – дополнительные заработки;

4f – субсидии по квотированию и каналам благотво-

рительности [12]. Для оценки влияния ограниченного множества неза-

висимых факторов на подмножество переменных, ха-рактеризующих процесс и рассматриваемых как кор-релированные между собой, был применен факторный анализ (ФА). Благодаря его ориентированности на оценку корреляций между переменными действием общих для них факторов ФА оказывается полезным инструментом исследования социальных и экономиче-ских явлений и зависимостей. Формальная модель ФА строится на основе сле-

дующих предположений: 1) оцениваются в сопостав-

лении n переменных jx , 1,j n= , характеризующие

N объектов (напр. респондентов или законов) с учё-

том действия на них k факторов; 2) тогда единичные наблюдения j-й переменной неким i-м респондентом

(или с позиций j-го закона) можно обозначить как jix ,

1,i N= ; 3) нетрудно вычислить среднее значение;

стандартное отклонение j-ой переменной; а также цен-

тральное нормированное отклонение /ji ji jz x σ= ,

которое назовём стандартной формой задания пере-

менной (здесь 2

1

( ) /N

j ji ii

x x Nσ=

= − ∑ – стан-

дартное отклонение j-й переменной). Основное пред-положение ФА заключается в том, что, коль скоро зна-чения анализируемых переменных детерминированы значениями других переменных, называемых факто-рами, то результат определения каждой переменной можно представить в виде суммы факторов, умножен-ных на соответствующие коэффициенты, называемые факторными нагрузками. 5) Факторы принято подраз-

делять на общие pf , 1,p m= ; m n<< (число общих

факторов должно быть существенно меньше числа

переменных) и характерные (управляющие) jiu ; 6)

Значения факторных нагрузок источник для расчётов. Итак, формальная модель ФА имеет вид:

1

,m

ji jp p ji jip

z a f d u=

= +∑

где jpa и jid – факторные нагрузки. Здесь характе-

ристические переменные-признаки jiz имеют много-

мерное нормальное распределение со средней 0 и

дисперсией 2 1jσ = .

Если выразить дисперсию параметра через факторы

pf и ju , то получим:

2 2 2 2 2 21

1 1 1 1

( ) / ( ) / ( ) /N m N N

j j jp pi j jii p i i

z N a f N d u Nσ= = = =

= = + +∑ ∑ ∑ ∑

1 1 1 1

2 ( ) / 2 ( ) / ,m N m N

jp jq pi qi j jp pi jip i p i

a a f f N d a f u N= = = =

+ +∑ ∑ ∑ ∑

Пробелы в российском законодательстве 2’2009

14

где 2jpa и

2jd – квадраты факторных нагрузок;

2

1

( ) /N

pii

f N=∑ – дисперсия фактора, равная единице;

1

( ) /N

pi qii

f f N=∑ и

1

( ) /N

pi jii

f u N=∑ – коэффициенты

корреляции между общими факторами;

1

( ) /N

pi jii

f u N=∑ – коэффициенты корреляции между

общими и характерными факторами. Здесь каждое слагаемое определяет долю дисперсии переменной, обусловленную соответствующим фактором. Сумму квадратов удельных весов общих факторов по пере-менной принято называть общностью, а сумму квадра-

тов удельных весов характерных факторов – харак-терностью (см. условную модель на Рис.2). Характер-ность переменной разбивается на 2 составляющие: одна связана с природой параметра и называется специфичностью; другая – с несовершенством изме-рительных средств, и называется ненадёжностью (или дисперсией ошибки). Дополнение ненадёжности до полной дисперсии называется надёжностью перемен-

ной (Рис.2). При такой интерпретации факторы pf и

jiu приобретают смысл латентно воздействующих пе-

ременных, детерминирующих значения оцениваемых

переменных jx и обусловливающих наличие корре-

ляций между ними.

Полная дисперсия переменной, равная 1 Область надежности Область общности переменной Область специфичности переменной Дисперсия ошибки Область характерности

Рис. 2. Соотношение между составляющими полной дисперсии переменной. В данном (простейшем) случае анализ предполагал

системную оценку данных, характеризующих наличие у инвалидов Иркутской области основных показателей (переменных), обеспечивающих качество жизни (т.е. их удовлетворенность показателями). Данные опросов позволили составить матрицу факторных нагрузок для переменных, характеризующих качество жизни (см. Табл.1) и выполнить расчёты. Фактически анализу ме-тодом главных компонент были подвергнуты 6 пере-менных. Количество интерпретируемых факторов рав-но 4. Последние ответственны практически за 99,9% суммарной дисперсии переменных (см. Табл.1).

В каждой позиции таблицы указан удельный вес

вклада конкретного фактора if в данную переменную

jx , оцениваемый по данным опроса или приемом экс-

пертных оценок. Практически оцениваемая величина

mλ , т.е. величина долей составляющих (с числом по-

рядков m ) в суммарной дисперсии

2

1

( 1, , )k

m imi

a m nλ=

= =∑ K , вычислялась так:

Таблица 1. Матрица факторных нагрузок шкал удовлетворенности инвалидов основными показателями уровня жизни.

Удельный вес фактора по переменной Пере- мен-ная

jx

Шкала основных пере-менных, характеризую-щих качество жизни ин-

валидов

Фактор

1f

Фактор

2f

Фактор

3f

Фактор

4f

Критерий общности ис-ходных

показателей3

100/ 35,3,m nλ ⋅ =%

1x Здоровье 0,976 0,161 0,655 0,094 35,3

2x Материальное Положение

0,391 0,199 0,997 0,119 30,0

3x Жилищные условия 0,899 0,653 0,098 0,000 31,1

4x Семейный статус 0,112 0,011 0,998 0,009 25,2

5x Степень образованности

0,993 0,499 0,012 0,001 30,8

6x Качество жизни в целом

0,201 0,123 0,497 0,112 7,9

Вклад фактора, % 43,21 19,90 32,90 3,99

3 (т.е. процентная доля в суммарной дисперсии системы)

Чернышов М.Ю. ПОПРАВКИ СТ. 21 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

«О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ»

15

для 1-й строки данных в Табл.2: 2 2 2 2

1 (0,976) (0,161) (0,655) (0,129) 1,422λ = + + + =; величина 100 / 35,3m nλ ⋅ = . Таким образом, уста-

новлено, что 35,3% вариации показателя №1 (здоро-вье инвалида) обусловлены 4-мя детерминирующими

экономическими факторами 1 4( )f f− , причём, 1f и

2f (субсидии из федерального/регионального бюдже-

та) вносят основной вклад. Наименьший вклад обу-

словлен фактором 4f (выплаты по квотированию и

каналам благотворительности). Вклад каждого из фак-торов по позициям рассчитывался путём суммирова-ния чисел в столбце и деления итогового числа на 6. Процентный вклад каждого из факторов вычислялся как доля в процентах от суммы вкладов всех факто-ров.

Заключение Анализ снижения качества жизни инвалидов России

по основным экономическим показателям вследствие поправок, внесенных в ст.21 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в РФ” в редакциях от 29.12.2001 №188-ФЗ, от 22.08.2004 №122-ФЗ и сохра-нившихся в редакции от 01.03.2008 №18-ФЗ, который был проведен на материале Иркутской области, по-зволил сделать следующие важные выводы. Указанные поправки привели к резкому сокращению

поступлений средств по квотированию в бюджеты ре-гионов, которые сегодня не способны собрать те са-мые 19,9% финансов, необходимых для инвестирова-ния в социальные программы, на пособия и льготы ин-валидам. Вклад частных компаний в обеспечение социально-экономического положения инвалидов ни-чтожен (составляя лишь малую долю от 3,99%). Сле-довательно, послабления компаниям в выплатах по квотированию, обусловленные поправками, внесен-ными в ст.21, экономически никак не обоснованы. Они не выражаются в реальной помощи инвалидам и об-щественным организациям инвалидов. Другой составляющей поддержки могли бы быть до-

ходы работающих инвалидов (32,9%). Но проблема в том, что доля работающих инвалидов в стране на ко-нец 2007 года составляла лишь 0,04% от общего чис-ла инвалидов [9], т.е. и эти 32,9% неизбежно ложатся бременем на федеральный бюджет или же образуют дефицит в уровне жизни 99,96% инвалидов России. В итоге, федеральный бюджет вынужден принять на се-бя кроме 19,9% и эти 32,9%, т.е. дополнительные 52,8% по обеспечению инвалидов всех групп вместо возможных 43,2%. Единственным путем снятия необоснованной нагруз-

ки с федерального бюджета и повышения уровня жиз-ни инвалидов могло бы быть возвращение ст.21 в ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Феде-рации” к её старой редакции, соответствующей №181-ФЗ от 24.11.1995. В конце 2007 года, подводя некоторые итоги работы,

проделанной Правительством РФ, В.В.Путин отметил: “Мы существенно увеличили расходы на социальную сферу… Социальная сфера призвана обеспечить должный уровень оказания самых важных, необходи-мых миллионам граждан России услуг” [8: С. 4]. Но увеличение пошло на покрытие разницы между 43,2%

и (43,2%+19,9%+32,9%)=96% нагрузки на федераль-ный бюджет по обеспечению инвалидов. Поправки в ФЗ “О социальной защите инвалидов в РФ” оказались в пользу небольших частных компаний, из которых со-стоит основная часть отечественной легкой, добы-вающей промышленности, торговли и сферы услуг и которые полностью избавлены от выплат по необъяс-нимым причинам, но не в пользу инвалидов и в ущерб федеральному бюджету.

8 апреля 2008 года президент РФ Д.А.Медведев про-возгласил программу ответственности за развитие ма-лого бизнеса в России. Нет сомнения, что необходимо снять излишние бюрократические барьеры, мешаю-щие нормальному развитию. Однако, в цивилизован-ном государстве, претендующем на достойное вхож-дение в мировое сообщество, добросовестные отчис-ления по квотированию – т.е. финансовая помощь государству в экономической поддержке инвалидов – являются священным долгом не только всех государ-ственных, но и любых частных компаний, больших и малых.

Список литературы: 1. Законодательство Российской Федерации о соци-

альной защите инвалидов.– Вып. 1.– М.: ВОИ, 2008.– 210 с.

2. Илларионова Т.И. Система гражданско-правовых охранительных мер / Т.И.Илларионова.– Точек, 1982.– 167 с.

3. Конституционное право России: курс лекций / Рук. авторского коллектива и отв. ред. Ю.А.Шульженко.– М.: Проспект, 2007.– 477 с.

4. 5. Права человека и современное государственно-

правовое развитие / Отв. Ред. А.Г.Светланов.– М.: ИРП РАН, 2007.– 365 с.

6. Право и права человека в условиях глобализации /Отв.ред. Е.А.Лукашева, Н.В.Колотова.– ИГП РАН, 2006.– 222 с.

7. Путин В.В. Послание Президента РФ Федераль-ному Собранию РФ // Российская газета.– 17 мая 2003.– С. 1.

8. Путин В.В. Делай как я / В.В.Путин // Российская газета, 5 октября 2007 г.– № 221 (4484).– С. 4.

9. Супотаева М.А. Свобода и справедливость в Рос-сийском праве (цивилизационный аспект) // Доклад от сектора теории государства и общественных органи-заций.– ИГП РАН, 22.04.2008.

10. Миронова Т.К. Право социального обеспечения, и современные тенденции правового регулирования от-ношений в сфере социальной защиты: Дисс. … докт. юр. наук: 12.00.05 / МГУ им. М.В.Ломоносова.– М., 2008.– 298 с.

10. Федеральный закон “О социальной защите инва-лидов в Российской Федерации” №18-ФЗ от 01.03.2008 // Российская газета, №46 от 04.03.2008.

11. Чепурной А.Г. Понятие и правовая сущность го-сударственной политики по социальной защите инва-лидов боевых действий в Российской Федерации // Социальная политика и социология, 2004.– № 4.– С.96–105.

11. Чернышов М.Ю. Экономические проблемы и пра-ва инвалидов / М.Ю.Чернышов // Законодательство и экономика.– 2002.– № 3.– С. 47–51.

12. Чернышов М.Ю. Основные экономические про-блемы инвалидов России / М.Ю.Чернышов // Гумани-

Пробелы в российском законодательстве 2’2009

16

тарные и социально-экономич.– 2004.– № 6.– С. 32–38.

13. Чернышов М.Ю. Концепция квотирования, дина-мика занятости инвалидов России и проблема их со-циального обеспечения // Вестник Бурятского государ-ственного университета.– 2006.– № 11.– С. 41–45.

14. Чернышов М.Ю. Проблема защиты прав инвали-дов: системный аспект: Дисс. … канд. юр. наук: 12.00.05 – трудовое право и право социального обес-печения / Иркутск, 2008.– 151 с.

14. Ядром государственной политики должна стать забота о человеке // Отчет губернатора Иркутской об-ласти Б.А.Говорина 30.03.2001.– Иркутск: Изд-во Ад-министрации Губернатора Иркутской области, 2001.– 32 с.

15. Declaration of Rights for Disabled People: UN Gen-eral Assembly Resolution No.3447 (XXX) approved by the 2433-d Plenary of the 30-th Session of December 9, 1975.– New York: UN Publishing Company, 1975.– 112 p.

16. Society for All by 2010: UN General Assembly Reso-lution No. 48/99 of December 20, 1993.– New York: UN Publishing Company, 1993.– 234 p.

17. Standard Rules for Provision of Equal Possibilities for Disabled People // UN General Assembly Resolution ("Стандартные правила обеспечения равных возмож-ностей для инвалидов") No.48/96 of December 20, 1993. – New York: UN Publishing Company, 1993.– P. 41–43.

Рецензия. Статья М.Ю.Чернышова "Поправки статьи 21 ФЗ "О

социальной защите инвалидов в Российской Федерации и их влияние на состояние федерального бюджета и качество жизни инвалидов России" поднимает тему, которая представляется актуальной для судеб миллионов инвалидов страны. Автор не только обнаружил несовершенство, внесенное в ст. 21 указанного действующего Федерального закона. Он поставил исследовательскую задачу, выполнил конкретные экономические расчеты и на их основе предложил конкретные меры для улучшения положения инвалидов страны при непременном условии экономии госбюджета. Нельзя не согласиться с утверждением автора о том,

что в цивилизованном государстве, претендующем на достойное вхождение в мировое сообщество, добросовестные отчисления по квотированию — т.е. финансовая помощь государству в экономической поддержке инвалидов — являются священным долгом не только всех государственных, но и. любых частных компаний, больших и малых. Следует оценить попытку автора обратить внимание Президента и правительства РФ на наличие реального канала экономии средств государственного бюджета страны в условиях финансового кризиса. Настоящая рецензия составлена Самбуровым

Эдуардом Александровичем, д.филос.н., профессором, зав. кафедрой философии и социологии Иркутского научного центра (ИНЦ) СО РАН. Она утверждена на заседании кафедры ИНЦ 11.02.2009.