Регион Европа и Централна Азия Отдел „Финансиране и развитие на частния сектор”

ПОСЛЕДВАЩАОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

България

Том III

ЮЛИ, 2010

на Закона за ограничаване на административноторегулиране и административния контрол върху стопанската дейност

ПОРЕДИЦА„ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ”

 

Доклад № 55728-BG

БЪЛГАРИЯ

Последваща оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност

ТомIII Юли 2010 г.

 

СВЕТОВНА БАНКА  ОТДЕЛ „ФИНАНСИРАНЕ И РАЗВИТИЕ НА ЧАСТНИЯ СЕКТОР”  ЦЕНТРАЛНА ЕВРОПА И ПРИБАЛТИЙСКИТЕ СТРАНИ  РЕГИОН ЕВРОПА И ЦЕНТРАЛНА АЗИЯ   ВАШИНГТОН, САЩ  

 

©2010 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank 1818 H Street, N.W. Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org All rights reserved

1 2 3 4 13 12 11 10 Manufactured in the Republic of Bulgaria First printing: November, 2010 Report No. 55728-BG  Настоящият том е дело на служители на Международната банка за възстановяване и развитие / Световна банка. Констатациите, тълкуванията и заключенията, представени в този документ, не отразяват непременно мнението на Борда на изпълнителните директори на Световната банка или на правителствата, представлявани от него. Световна банка не гарантира точността на данните, включени в доклада. Държавните граници, цветовете, наименованията и всякаква друга информация, показана на картите в настоящия материал, не отразяват становище от страна на Световна банка за правния статут на дадена територия или потвърждение, или приемане на такива граници. В случай на евентуални несъответствия, водещ е английският текст на доклада “Последваща оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност”. Материалът в настоящата публикация е обект на авторски права. Копирането и/или препредаването на части или на цялата публикация без разрешение може да представлява нарушение на законодателството. Международната банка за възстановяване и развитие / Световна банка насърчава разпространението на своите разработки и обикновено дава незабавно разрешения за възпроизвеждането на части от тях. За получаване на разрешение за фотокопиране или препечатване на каквато и да е част от настоящия доклад, моля, изпратете заявка с подробна информация до: Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, САЩ, тел. 978-750-8400, факс 978-750-4470, www.copyright.com/. Всички други въпроси и запитвания, отнасящи се към авторските права и лицензи, в това число, към сродните с тях права, следва да се адресират до офиса на издателя – Световна банка, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, факс 202-522-2422, електронна поща: pubrights@worldbank.org. Дизайн на корицата: Борис Балабанов

 

ii

ВАЛУТА И ЕКВИВАЛЕНТНИ ЕДИНИЦИ

ВАЛУТА

Български лев (лв.); Валутен курс към 12 юли 2010 г.

1 евро = 1.95583 лв. 1 щ.д.= 1.5557 лв.

ФИНАНСОВА ГОДИНА

1 януари – 31 декември

МЕРНИ ЕДИНИЦИ

Метрична система

Вицепрезидент: Филип Х. Лю Уеру, ECAVP Директор за страната: Питър К. Харолд, ECCU5 Директор на сектор: Херардо Корочано, ECSPF Ръководител на сектор: Лалит Райна, ECSPF Ръководител на екип: Евгени Евгениев, ECSPF

 

iii

СЪКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМИ ААМР Американска агенция за международно развитие АИКБ Асоциация на индустриалния капитал в България АПК Административно-процесуален кодекс АЯР Агенция за ядрено регулиране БВП Брутен вътрешен продукт БНБ Българска национална банка БСК Българска стопанска камара БТПП Българска търговско-промишлена палата ДВ Държавен вестник ДКЕВР Държавна комисия за енергийно и водно регулиране ЕК Европейска комисия ЕС Европейски съюз ЗАП Закон за административното производство ЗЕУ Закон за електронното управление ЗИ Задължение за информиране ЗНА Закон за нормативните актове ЗОАРАКСД Закон за ограничаване на административното регулиране и

административния контрол върху стопанската дейност ЗУТ Закон за устройство на територията ИПАЕИ Институт по публична администрация и европейска

интеграция ИСС Икономически и социален съвет КРС Комисия за регулиране на съобщенията КФН Комисия за финансов надзор МВР Министерство на вътрешните работи МЗ Министерство на здравеопазването МДААР Министерство на държавната администрация и

административната реформа МЗХ Министерство на земеделието и храните МИЕТ Министерство на икономиката, енергетиката и туризма МОМН Министерство на образованието, младежта и науката МОСВ Министерство на околната среда и водите МП Министерство на правосъдието МРРБ Министерство на регионалното развитие и

благоустройството МС Министерски съвет МСП Малки и средни предприятия МТИТС Министерство на транспорта, информационните технологии

и съобщенията МТСП Министерство на труда и социалната политика МФ Министерство на финансите НАПОО Национална агенция по професионално образование и

обучение НОИ Национален осигурителен институт НПР Национална програма за реформи НС Народно събрание НСОРБ Национално сдружение на общините в Република България НСРР Национална стратегическа референтна рамка ОВ Оценка на въздействието ОИСР Организация на икономическо сътрудничество и развитие ОПАК Оперативна програма „Административен капацитет”

 

iv

ОС Общински съвет ПБСП Проучване на бизнес средата на предприятията ПМС Постановление на Министерски съвет ПЧП Публично-частно партньорство РИОКОЗ Регионален инспекторат за опазване и контрол на

общественото здраве РМС Решение на Министерски съвет СЕМ Съвет за електронни медии СИР Съвет за икономически растеж СИФ Световен икономически форум ЮЛ Юридическо лице ИУРИУР Институт за управленско развитие ECSPF Отдел финансиране и развитие на частния сектор NRR Съвет на шведската индустрия и търговия за по-добро

регулиране

 

v

СЪДЪРЖАНИЕ

БЛАГОДАРНОСТИ ............................................................................................................. viii

РЕЗЮМЕ ................................................................................................................................ ix

ГЛАВА I

ВЪВЕДЕНИЕ

1.1. Значение на ЗОАРАКСД ........................................................................................... 1 

1.2. Обхват на оценката .................................................................................................... 2 

1.3. Източници на информация ........................................................................................ 3 

1.4. Основни ограничения на анализа ............................................................................. 4 

1.5. Структура на доклада ................................................................................................. 6 

ГЛАВА II

ОБЩ КОНТЕКСТ НА ОЦЕНКАТА

2.1. Рамка на политиката .................................................................................................. 7 

2.2. Обща цел и специфични цели на Закона ................................................................. 11 

2.3. Индикатори на оценката ............................................................................................ 12 

ГЛАВА III

ПОСЛЕДВАЩА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ЗОАРАКСД

3.1. Правителствени мерки и инициативи ...................................................................... 15 

3.1.1. Мерки за намаляване на административната и регулаторната тежест .............. 16 

3.1.2. Институционални инициативи ............................................................................... 19 

3.1.3. Извършени оценки на въздействието, анализи и обучения ................................ 21 

3.1.4. Законодателни инициативи .................................................................................... 22 

3.2. Състояние и динамика на количествените индикатори ......................................... 22 

3.2.1. Индикатори за въздействие .................................................................................... 22 

3.2.2. Индикатори за непосредствени резултати ............................................................ 29 

3.2.3. Индикатори за последващи резултати .................................................................. 29 

3.3. Състояние и динамика на качествените индикатори .............................................. 34 

3.3.1. Постигане на целите на ЗОАРАКСД: резултати от проучването....................... 34 

3.3.2. Анализ на казуси на регулаторни режими на местно ниво ................................. 36 

3.4. Обобщение на количествените и качествените анализи ........................................ 37 

 

vi

СЪДЪРЖАНИЕ

ГЛАВА IV

ОСНОВЕН ПРОБЛЕМ, ПРИЧИНИ И СЛЕДСТВИЯ НА ПРОБЛЕМА И

ПРЕПОРЪКИ ЗА ПРОМЕНИ В ЗОАРАКСД

4.1. Основни причини на проблема („корени на дървото”) .......................................... 40 

4.2. Следствия на проблема .............................................................................................. 42 

4.3. Основни препоръки за промени в ЗОАРАКСД ....................................................... 44 

БИБЛИОГРАФИЯ ............................................................................................................... 45

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1: Анализ на съответствието на лицензионните режими с

изискванията на ЗОАРАКСД ............................................................................................ 48 

Приложение 2: Информация за състоянието на режимите от Програмата за по-

добро регулиране 2008-2010 г. .......................................................................................... 51 

Приложение 3: Изпълнение на мерките от Програмата за по-добро регулиране

2008-2010 г. към април 2009 г. .......................................................................................... 56 

Приложение 4: Въпросник за социологическо проучване сред заинтересованите

страни .................................................................................................................................. 61 

Приложение 5: Анализ на отговорите на заинтересованите страни на въпросника

от социологическото проучване ....................................................................................... 68 

Оценка на постигането на целите, заложени в ЗОАРАКСД .................................. 68 

Подреждане по важност на целите. .......................................................................... 69 

Оценка на причините, които спъват ефикасното прилагане на ЗОАРАКСД ....... 69 

Подкрепа на направените предложения ................................................................... 70 

Приложение 6: Изследване върху регулаторните режими на местно равнище ......... 71 

Разрешение за таксиметрови превози ...................................................................... 71 

Категоризация на заведения за хранене и развлечения и хотели .......................... 73 

Търговско удостоверение (Регистриране на търговски обект) .............................. 75 

Разрешение за строеж ................................................................................................ 76 

Приложение 7: Лицензионни режими и съществуващи регистри съгласно

изискванията на ЗОАРАКСД ............................................................................................ 78 

 

vii

СЪДЪРЖАНИЕ  Таблица 1: Индикатори за изпълнение, използвани при последващата оценка ..................... 13 Таблица 2: Макар че подобренията не са постоянни - а понякога има и влошаване - класирането на България в „Правене на бизнес” се подобрява след 2004 г. ............................ 25 Таблица 3: Постигане на целите на ЗОАРАКСД (в процент) .................................................. 35 Таблица 4: Разпределение на изследваните режими по общини ............................................. 36 Таблица 5: Обобщена матрица на състоянието и динамиката на количествените индикатори за изпълнение ............................................................................................................ 37 Фигура 1: Ескалатор на регулаторните режими ........................................................................ 7 Фигура 2: Малък брой лицензионни режими са изменени от 2003 г. насам .......................... 17 Фигура 3: Само няколко лицензионни режима са въведени, а съвсем малко режими са отменени в периода след 2004 г. ................................................................................ 18 Фигура 4: Класирането на България според глобалния индекс на конкурентоспособността на СИФ е ниско и не се подобрява ............................................................................................... 23 Фигура 5: Класирането на България по индекса на конкурентоспособност на ИУР сочи леко подобрение ........................................................................................................... 24 Фигура 6: Класирането на България според индекса „Правене на бизнес” се подобрява ................................................................................................................................... 26 Фигура 7: България заема 44-то място според класацията „Правене на бизнес 2010” ............................................................................................................. 26 Фигура 8: По индекс на регулиране на продуктовия пазар България заема добро място, сравнена със средното равнище в ЕС .................................................................... 27 Фигура 9: Българските фирми не поставят бизнес лицензиите и разрешителните сред най-големите пречки за бизнеса през 2009 г. (в процент) ................................................. 28 Фигура 10: Дял на фирмите, които посочват регулирането като най-голямата пречка за бизнеса през 2009 г. (в процент) .................................................................................. 28 Фигура 11: Влошават се стойностите според СИФ на показателите тежест на регулирането и ефикасност на правната рамка след 2003 г., както и на показателя прозрачност на правенето на политики ....................................................................................... 30 Фигура 12: По данни на СИФ тежестта на регулирането в България пада, докато ефикасността на правната рамка и прозрачността на правенето на политики остават почти постоянни ............................................................................................................... 31 Фигура 13: Индексите на ИУР за България по отношение на бюрокрация, лекота на правене на бизнес и създаване на фирма през 2009 г. са подобни на тези от 2006 г. ........................................................................................................ 31 Фигура 14: Според ИУР мястото на България по показателя бюрокрация е по-лошо от това по показателите създаване на фирма и лекота на правене ............................ 32 Фигура 15: Времето, което висшият мениджмънт на производствена фирма отделя за справяне с изискванията на държавното регулиране в България, е намаляло съществено (2002–2009 г.) ......................................................................................... 33 Фигура 16: България се класира по-добре в сравнение с другите страни от региона на Европа и Централна Азия по броя на дните, необходими за получаване на оперативен лиценз през 2009 г. ........................................................................... 34 Фигура 17: Дърво на проблема .................................................................................................... 43 Каре 1: Изграждане на пилотна интеграционна система на електронна област ..................... 19

 

viii

БЛАГОДАРНОСТИ

Този доклад е изготвен в рамките на продължаваща аналитична и консултантска подкрепа в областта на регулаторната реформа, оказвана от Световна банка на българското правителство в сътрудничество с Министерство на икономиката, енергетиката и туризма. Екипът на Световна банка беше ръководен от Евгени Евгениев, специалист по развитие на частния сектор, отдел „Финансиране и развитие на частния сектор” (ECSPF), и се състоеше от икономически експерти от Клуб „Икономика 2000” (мозъчен тръст, базиран в София) в следния състав Спартак Керемидчиев, Стефан Иванов, Борислав Тафраджийски и Мария Георгиева, както и Вълчин Даскалов (юрист). Юлиан Николов, директор на дирекция „Икономическа политика” и Ели Анави, бивш директор на дирекция „Политика по отношение на предприятията”, понастоящем ръководител на отдел „Иновации, предприемачество и бизнес среда” в Министерство на икономиката, енергетиката и туризма и техният екип работиха в тясно сътрудничество с екипа на Банката от самото начало на проекта, като осигуриха стратегическо ръководство през всичките етапи на работа. Екипът на Световна банка изказва благодарности и на участниците в работната среща на Групата за по-добро регулиране, състояла се през януари 2010 г., които предоставиха ценна обратна връзка по предварителните резултати от този доклад. Ан Т. Джон, Марга О. Де Лойза, Николинка Иванова и Весела Стамболийска от Световна банка предоставиха неоценима техническа подкрепа. Благодарности са отправени и към Джон Фелтън за редактирането на предишните версии на доклада. Този доклад е също резултат от всеотдайната работа на преводача - Мария Георгиева, която направи българската версия на доклада. Докладът беше подготвен под общото ръководство на Теодор О. Алерс (директор за България от 15 май 2009 г.) и Питър К. Харолд (директор за България от 25 януари 2010 г.), Фернандо Монтес-Негрет (директор на сектор ECSPF до 21 декември 2009 г.), Херардо Корочано (директор на сектор, ECSPF, от 15 февруари 2010 г.) и Лалит Райна (ръководител на сектор, ECSPF). Флориан Фихтл (постоянен представител на Световна банка за България) предостави стратегическо ръководство на екипа в процеса на консултации с публични и частни заинтересовани страни и направи ценни коментари върху първоначалните версии на доклада. Екипът изказва специални благодарности на Джон Даниел Полнър (главен финансов специалист, ECSPF) за преглеждането на по-ранните версии на доклада и предоставянето на полезни коментари и предложения. Серин Джума (главен специалист за страните, ECCU5), Розалинда Куантила (главен икономист) и Стела Илиева (старши икономист) от Световна банка също подкрепиха екипа с коментари на по-ранни версии на доклада. Екипът на Световна банка също така оценява коментарите получени по време на откритото заседание на Съвета за икономически растеж, проведено на 6 юли 2010 г. и председателствано от Н.Пр. Трайчо Трайков, министър на икономиката, енергетиката и туризма, а също така благодари и за подкрепата на колеги от ресорните министерства и публични ведомства, за тяхната готовност да предоставят информация и ценни задълбочени наблюдения. Марк Райкел (международен експерт по административни бариери) беше официален рецензент на доклада.

 

ix

РЕЗЮМЕ

Последващата оценка на въздействието на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) е част от подкрепата, която Световна банка оказва на правителството на България посредством анализи и консултантска дейност в областта на регулаторната реформа. Това е четвъртият пореден доклад за последните три години, през които Световна банка предоставя аналитична и консултантска подкрепа на българското правителство в сферата на регулаторната реформа. Първият съвместен доклад на Световна банка и Министерството на икономиката и енергетиката анализира административните процедури в три сектора на икономиката - туризъм, хранителна промишленост и сухопътен транспорт - препоръчвайки намаляване и опростяване на определени обременяващи административни режими. Този доклад, също така, подчерта излишното регулиране на общинско ниво. Друг доклад, а именно „Политиката на България в областта на регулаторната реформа в Европейския съюз: сближаване с най-добрите европейски регулаторни среди”, препоръча национална стратегия от девет стъпки, която бе одобрена от Съвета за икономическа политика на 19 октомври 2007 г. Тези два доклада, наред с процеса на консултации с други министерства, бизнес асоциации и мозъчни тръстове, на практика проправиха пътя на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г., приета от българското правителство през 2008 г. Друг доклад на Световна банка от юни 2009 г. изтъква необходимостта от системен, справедлив и прозрачен режим на държавните такси. Световна банка изготви и доклад за административните и регулаторни бариери пред бизнеса в България.

Целта на настоящата последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД е: (1) да установи как Законът се прилага, (2) да идентифицира и оцени въздействията на Закона, и (3) да предложи препоръки за изменение и допълнение на Закона. Глава І подчертава значението на Закона като част от ролята на българското правителство за насърчаване на регулаторната реформа и подобряване на бизнес средата; дефинира обхвата на оценката и представя източниците на използваната информация; и очертава основни ограничения при извършването на анализа. Глава ІІ представя рамката на политиката, като дискутира съвместимостта й с правителствените политики и политиките на равнище Европейски съюз (ЕС), а също така анализира и някои специални документи на правителството по въпросите на регулаторната реформа. Следва анализ на общата цел и специфичните цели на Закона, и идентифициране на индикаторите за изпълнение, които са използвани за измерване на въздействието на Закона. Глава ІІІ представя резултатите от последващата оценка на въздействието, докато заключителната Глава ІV идентифицира основния проблем, разглежда главните причини и следствия на проблема и предлага препоръки за изменение и допълнение на Закона.

 

x

Основни резултати

Оценката се основава на количествени и качествени анализи. В този доклад е използван набор от количествени индикатори за измерване на въздействието на Закона и на постигането на общата и специфичните му цели в периода от влизането му в сила през 2004 г. до края на 2009 г. Идентифицирани са общите ограничения при извършване на анализа, включващи спецификата на българската нормативна рамка, липсата на предварителна оценка на Закона, влиянието на процеса на присъединяване към ЕС, както и отсъствието на система за мониторинг на регулаторната и административната тежест. Изследването е допълнено с качествен анализ, с оглед преодоляване на някои ограничения при извършване на оценката (като например, резултати от изследване на прилагането на регулаторни режими на местно ниво; социологическо проучване сред държавни служители и други заинтересовани страни; както и анализ на средата – политики, институции и правна рамка).

Резултати от количествените индикатори:

Индикатори, които показват най-малко подобрение: Ефективност на правната рамка (като например, в уреждането на спорове или в противопоставянето на регулации) и прозрачност при правенето на политики.

Индикатори, които показват напредък: Обща тежест на регулирането (като например, времето, което висшият мениджмънт изразходва за дейности, свързани с регулирането), администрация (например, документация, ненужно редене на опашки или ненужно предоставяне на документи от страна на бизнеса), лекота на правене на бизнес (откритост на правната бизнес рамка, конкуренция и регулации, трудово регулиране) и други.

Индикатори, които показват най-голямо подобрение: Дял на фирмите, посочващи бизнес лицензите и разрешителните като най-големи пречки пред бизнеса, индекс на регулиране на продуктовия пазар, брой режими, предложени за премахване или облекчаване, среден брой дни, необходими за издаване на оперативен лиценз, и други.

Резултати от качествените индикатори: Транспонирането на регулациите на ЕС добави допълнителна

административна и регулаторна тежест: Присъединяването на България към ЕС и бързото въвеждане на регулации, които произтичат от acquis communautaire през периода на анализ и оценка, оказаха влияние върху състоянието и динамиката на регулирането на бизнеса. Регулаторната и административна тежест за бизнеса се е увеличила в резултат на транспонирането на регулации на ЕС в българската нормативна уредба.

Частично постигане на целите на ЗОАРАКСД: Анализът показва, че целите на ЗОАРАКСД са само частично постигнати. Към групата на постигнатите цели се отнасят: точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност; защита на свободната стопанска инициатива; и ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво. Редица важни цели, обаче, които са заложени в ЗОАРАКСД, все още не са постигнати, в това число: а) увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими; б) намаляване източниците на корупция чрез ограничаването на дискреционната власт на администрацията; в) осигуряване на

Идентифициране на основния проблем: Широка намеса на държавата в стопанската дейност, изразяваща се в наличието на голям брой регулаторни режими, въведени от специални закони, което води до намалена ефективност на транзакциите и на конкурентоспособността на икономиката.

 

xi

публичност в работата на административните органи по прилагането на нормативните актове, свързани с административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, както и на причините за тяхната промяна; г) ограничаване и намаляване на обществено неоправданото обременяване на стопанската дейност; е) премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията.

Политиката за по-добро регулиране в България не се провежда последователно и системно, а подобренията са бавни. В резултат на това се наблюдават пикове и спадове в постиженията на регулаторната реформа. Равнището на националната конкурентоспособност е все още ниско в сравнение с това на другите членки на ЕС и развитите страни. Динамиката на повечето индикатори обаче разкрива обща бавна тенденция към подобрение.

Местните власти въвеждат ненужни тежести за бизнеса и не използват публичните регистри. Изследването на регулаторни режими, действащи на местно равнище, показва, че голяма част от тях произтичат от националното законодателство и не представляват самостоятелни инициативи на местните власти. Местните власти, обаче, събират информация, която вече е налична, и поставят допълнителни изисквания, които не са пряко свързани с решението за издаване на разрешение. Общините не използват публични регистри, в които да публикуват издадените решения по регулаторни режими, както се изисква от Закона. Освен това, някои общини прилагат незаконосъобразно режим за регистрация на търговски обект.

Основни проблеми на ЗОАРАКСД

Ограничено приложно поле на Закона. Законът поставя основните принципи на регулаторно въздействие като обособява два типа регулации: (1) лицензионни и регистрационни режими, и (2) отделни сделки или действия, които се отнасят до индивидуални сделки. Извън обхвата на Закона, обаче, остава голяма част от регулирането на бизнеса, която се урежда от Административно-процесуалния кодекс (АПК) и други специални закони.

Ограничено прилагане на принципа на „мълчаливо съгласие”. Член 28 от Закона постановява, че този принцип (който гласи, че едно заявление на бизнеса се счита за одобрено, ако не е налице отказ от административния орган в рамките на определен период) се отнася до издаване на разрешения и удостоверения за извършване на еднократни сделки или действия, при това, ако в отделен закон не е предвидено друго. Проучването показа, че като цяло, специалните закони избягват прилагането на принципа на „мълчаливо съгласие”. Всъщност, едва шест закона прилагат този принцип.

Липса на предварителна оценка на въздействието на предложените регулаторни режими. Не е правена предварителна оценка на въздействието при подготовката и предлагането на нови лицензионни и регистрационни режими. Такава оценка е задължителна съгласно чл. 3, ал. 4, 5 и 6 от Закона. Освен това, Законът предвижда тази оценка да се публикува в интернет или да бъде публично достъпна по друг подходящ начин, което също не се прави. По-голяма част от общо 16-те промени на Закона се отнасят до въвеждане на нови регулаторни режими, като при нито една от тях не е правена предварителна оценка на въздействието.

Неадекватна институционална рамка на Закона. Не е изградена адекватна институционалната рамка на Закона, поради липсата на ефективна система от санкции и контрол при изпълнението му от страна на администрацията. Също така, липсва единен Административен регистър на регулаторните режими, както и конкретен административен орган, който да е „собственик” на Закона и да носи цялостна отговорност за неговото прилагане и успех.

 

xii

Ограниченото прилагане на Закона има негативни последици

Високи разходи на бизнеса. Те са свързани с процедурите по кандидатстване и получаване на лицензии, регистрации, разрешения и удостоверения. Освен това, те са свързани с административното регулиране и административния контрол. Тези разходи се изразяват както с парите, плащани за по-високите такси, така и с времето, което бизнесът губи за справяне с бюрократичните изисквания. Високият дял на сивата икономика в страната е един от резултатите на големите тежести, наложени от административното регулиране и контрол. Това води до загуба на обществено благосъстояние и изисква повече обществени ресурси за контрол и санкции на фирмите, свързани със сенчестата икономика.

Непрозрачност на процедурите. Фирмите, които кандидатстват за получаване на лицензии, регистрации, разрешения или удостоверения, не получават достатъчно информация за хода на процедурата. Има случаи, когато заявленията не се обработват по реда на постъпването им; фирми, подали по-късно документи, получават решение преди други фирми, които са кандидатствали преди тях. Това създава възможности за корупция.

Влошен бизнес климат. Ограниченото прилагане на Закона възпрепятства подобряването на бизнес климата в страната; това се изразява в пропуснати ползи по отношение на инвестиционната активност и конкурентоспособността на икономиката.

Основни препоръки за изменение на Закона

С оглед преодоляване на установените слабости на ЗОАРАКСД и реализиране на по-големи ползи от неговото използване, са направени няколко основни препоръки за изменение и допълнение на Закона. Препоръчаните общо единадесет промени (вж. таблицата по-долу) имат за цел да: (1) подобрят неговите административни разпоредби (инструментални промени); (2) засилят неговата институционална подкрепа (институционални промени); и (3) установят допълнителни норми при определяне на административните такси (икономически промени).

 

xiii

ОСНОВНИ ПРЕПОРЪКИ ЗА ИЗМЕНЕНИЕ  НА ЗОАРАКСД 

Инструментални промени

1. Въвеждане на нови ключови принципи на административно обслужване в Закона (например, избягване на дублирането на подаване на идентични документи към централната и към местните власти), които да се отнасят до всички отношения между бизнеса и администрацията.

2. Прилагане на принципа на „мълчаливото съгласие” по отношение на регистрационните режими.

3. Широко приложение на декларации за съответствие от кандидатите, заедно с подходящи механизми за проверка на тези декларации, вместо изискването на официални документи, издавани от съда или други административни органи.

4. Определяне на минимален срок, през който кандидатът за лиценз или разрешение да може да отстрани грешки в заявлението.

5. Подобряване на надзора и контрола над механизма за санкциониране в рамките на администрацията и намаляване на тежестта върху контролираните предприятия.

6. Въвеждане на инструментариум за анализ на съответствието на предлаганите регулаторни режими с трите групи критерии, установени от ЗОАРАКСД (национална сигурност, лични и имуществени права на гражданите и околна среда).

Институционални промени 7. Създаване на звено към администрацията на Министерския съвет, което

да контролира изпълнението на Закона и да налага наказания, когато служители на публичната администрация го нарушават.

8. Изграждане на единен Административен регистър на регулаторните режими за получаване на леснодостъпна информация и указания за всички процедури и необходими документи от всички клиенти.

Икономически промени 9. Въвеждане на допълнителни принципи за определяне на таксите за

административно обслужване. 10. Регламентиране на размера на таксите въз основа на предварително

приети правила. 11. Въвеждане на принципа „една процедура – една такса”. Забраняване

събирането на допълнителни такси при необходимост от допълнителни действия по отстраняване на нередовности от кандидатите или като допълнително материално стимулиране на административните служители да изпълняват своите задължения.

Изброените по-горе препоръки могат да бъдат от полза на българските власти при използването на ЗОАРАКСД за насърчаване на регулаторната реформа. Но те трябва да се извършват паралелно и в синхрон с други дейности и мерки, заложени в Програмата за по-добро регулиране и други свързани инициативи. Подобреният Закон може да се превърне в мощно средство за осъществяване на реформата само ако е част от тези по-широки усилия и има постоянна политическа подкрепа на най-високо равнище.

 

1

ГЛАВА I 

ВЪВЕДЕНИЕ

Глава І подчертава значението на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) като част от усилията на българското правителство за насърчаване на регулаторната реформа и подобряване на бизнес средата; дефинира обхвата на оценката, представя източниците на използваната информация; и очертава основни ограничения при извършването на анализа.

1.1 Значение на ЗОАРАКСД

Политиците считат, че приемането на ЗОАРАКСД е важна стъпка напред в процеса на регулаторната реформа в България. Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) е приет през 2003 г. с цел да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като очертае и ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществяван върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление. Политиците и експертите считат, че ЗОАРАКСД е съществена крачка напред в процеса на регулаторната реформа в България. Настоящата редакция на ЗОАРАКСД (към януари 2010 г.) е резултат от общо 16 изменения и допълнения.1

Макар че Законът от 2003 г. се различава от първоначалния проект, мнозинството от експертите и представителите на деловите среди го оценяват като основополагащ за създаването на благоприятна регулаторна среда в България. Първоначалният проект на Закона е изготвен от екип от юристи и икономисти от Агенцията за насърчаване на малките и средните предприятия (АНМСП), Института за пазарна икономика (ИПИ), Българската търговско-промишлена палата (БТПП), Българската стопанска камара (БСК), Комисията по икономическа политика към Народното събрание (НС) и Министерството на икономиката. Идеята е била да се приемат правила, чрез които да се ограничи необоснованата намеса на държавата и на местните власти в дейността на предприемачите и търговските дружества. В приетия вариант на закона не присъстват някои от предварително предложените текстове. Те включват такива въпроси, като а) разглеждане на възможността да не се въвежда регулация; б) изискването за служебна обмяна на информация и документи между отделните административни органи2; в) прилагане на принципа на „мълчаливо съгласие“ при режимите без приемане на решения по целесъобразност (регистрации); г) възможността административните органи да делегират свои правомощия на браншовите организации да осъществяват саморегулиране и др. Но дори и в този вид, мнозинството от експертите и бизнес лидерите оценяват ЗОАРАКСД като нормативен акт с основополагащо значение за създаването на благоприятна регулаторна среда в България.

1 ЗОАРАКСД е в сила от 18.12.2003 г. 2 Този принцип е въведен впоследствие с поправка в закона, публикувана в ДВ. бр. 44/2009 г.

  

2

ЗОАРАКСД урежда два вида регулации. Законът въвежда два основни вида регулации: (1) режими, отнасящи се до осъществяването на цялостна стопанска дейност, и (2) режими, отнасящи се до отделни сделки и извършване на отделни действия със стопанско значение. Някои дейности, определени със Закона, могат да бъдат подчинени на лицензионен режим, докато други дейности могат да са подчинени на по-либерален режим, наречeн от Закона „регистрационен”.

По своя характер ЗОАРАКСД е общ закон, който регламентира ясни правила за административните органи при осъществяване на регулирането и контрола върху стопанската дейност. Законът регламентира ясни правила по отношение както на законодателството, така и на административните органи при осъществяването на регулирането и контрола върху стопанската дейност. Със Закона се уреждат следните основни отношения:

i. Определят се основните принципи, от които да се ръководи законодателството и административното производство по повод осъществяването на стопанската дейност. Сред тях от особено значение са принципите на стопанска свобода (прокламиран в чл. 19 от Конституцията), пропорционалност и легитимни очаквания;

ii. Законът постановява всички регулаторни режими и изискванията за издаване на разрешение и удостоверение или за даване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие да се уреждат със закон. Определят се два вида регулаторни режими: лицензионен и регистрационен;

iii. Въвежда се изискването регулациите на всички нива да бъдат аргументирани с ясно дефинирана потребност (от гледна точка на националната сигурност, защитата на околната среда или личните и материални права на гражданите), като по този начин се ограничава дискреционната власт на регулатора;

iv. Въвежда се задължителен предварителен анализ на ползите и разходите и оценка на въздействието за всеки режим, които са публични, както и задължително предварително уведомяване на лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов закон;

v. Ограничават се правомощията на административните органи да изискват доказването на обстоятелства, които са удостоверени пред друг административен орган и са надлежно вписани в регистър;

vi. Дефинират се задълженията на административните органи при упражняване на техните правомощия;

vii. Въвежда се принципът на „мълчаливото съгласие” при издаване на разрешения и на удостоверения;

viii. Определят се основните правила за извършване на контрол върху стопанската дейност;

ix. Приема се списък на стопански дейности, за които може да се установява лицензионен режим.

1.2 Обхват на оценката

Този доклад е резултат от сътрудничеството между правителството на България и Световната банка. Последващата оценка на въздействието на ЗОАРАКСД е част от подкрепата, която Световна банка оказва на правителството на България в областта на регулаторната реформа под формата на аналитични и консултантски услуги. Това сътрудничество допринесе значително за напредъка в областта на по-доброто регулиране, който България отчита в последно време.

Настоящата оценка има за цел да идентифицира и оцени последващите въздействия от действието на Закона. Оценката установява степента на постигнатия ефект върху целевите групи, институциите, икономическата среда и нормативната уредба. Тя дава, също така, отговор на въпроса дали и доколко реализираните

 

3

въздействия са пряк резултат от приемането и прилагането на закона. Анализът в този доклад обхваща периода от м. януари 2004 г., когато Законът влеза в сила до края на 2009 г.

Оценката използва както количествени, така и качествени методи на анализ. Събрани и обработени са данни и информация от различни национални и международни източници; допълнени със социологическо проучване, адресирано към изследователи, представители на бизнеса и експерти от обществени организации и държавни институции, прилагащи Закона. Приложени са също така и резултатите от анализа на четири типични регулаторни режима в три общини.

1.3 Източници на информация

Този доклад се основава на добрите международни практики и ръководства. Настоящата последваща оценка следва основно указанията на Европейската комисия (ЕК) за извършване на оценка на въздействието, съгласно последната им версия от януари 2009 г. При изготвянето на оценката са проучени и други добри практики в областта на оценка на въздействието, които се прилагат от международни институции и организации като: Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), Световната банка, Американската агенция за международно развитие (ААМР) и др.

Като се има предвид, че указанията на ЕК са съотносими най-вече към предварителната оценка на въздействието, това изследване взе под внимание и насоките на СИГМА (съвместна инициатива на ОИСР и ЕС, финансирана основно от ЕС) от 2001 година.3

Екипът разгледа също и разработените в България указания, ръководства и наръчници за извършване на оценка на въздействието на регулациите (ОВР), които се базират на установени международни стандарти и добри практики за оценка на регулаторното въздействие.4

Проведени са също така и срещи, и консултации. Проведените срещи и консултации за настоящата оценка обхванаха широк кръг представители на заинтересованите страни, в т. ч. от Народното събрание; държавни институции на централно и местно ниво; органи на местното самоуправление и местната администрация; бизнес асоциации; неправителствени организации (НПО); и академичната общност.

Анализът разчита преди всичко на данни и информация от други източници и в малка степен на направените в рамките на проекта емпирични проучвания. Настоящата оценка съдържа емпирични проучвания (като например, изследване и анализ на прилагането на регулаторни режими на местно ниво в три общини), но изследването разчита основно на информация и данни, поместени в официални документи, доклади, разработки и публикации от национални и международни източници, както и от допълнителни източници.5

3 Според СИГМА (2001, с. 19) оценката на въздействието на действащи законови норми се извършва, за да се изследва дали: (1) поставените цели са постигнати по ефективен начин; (2) са се случили нежелани странични ефекти и в каква степен; (3) инструментът е доказал лесната си приложимост; (4) е постигнато високо равнище на изпълнение; и (5) разходите и ползите са разпределени по справедлив начин. 4 Тези материали включват: Ръководство за извършване на оценка на въздействието в България, Министерски съвет, 2009 г.; Наръчник за изготвяне на оценка на въздействието на законодателството, ИПИ, 2007 г.; Оценка на въздействието на регулациите, Практически наръчник, Асоциация за мониторинг на управлението (със съдействието на ААМР), София 2007 г.; Оценка на въздействието, Министерство на икономиката и енергетиката, април 2006. 5 Тази информация включва, между другото: документи на Народното събрание, МС и отраслови министерства (програми, стратегии, отчети за изпълнение, проекти на закони, наредби и решения и др.); сравнителни и национални проучвания, класации, доклади на международни организации и бази данни на

  

4

1.4 Основни ограничения на анализа

Настоящият доклад представя последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД върху цялостната стопанска дейност в България, но съществуват основни ограничения за оценката. Докладът представя последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД върху цялостната стопанска дейност в България и върху всички правни субекти, участващи в нея. Съществуват, обаче, някои препятствия пред анализа, които - наред с наличието на редица затруднения от информационен, институционален и нормативен характер - представляват ограничения за извършване на оценката.

Специфика на правната система. Изцяло общият характер и всеобхватността на Закона правят много трудно да се определи дали и в каква степен наблюдаваните въздействия са резултат именно от действието на ЗОАРАКСД, или са резултат от други интервенции, законодателство и фактори. В българската правна система законодателната йерархия включва Конституцията, законите и подзаконовите нормативни актове. Българската правна система не познава т.нар. „конституционни закони”, които йерархически биха стояли над общите закони (ЗОАРАКСД е общ закон) и биха регулирали основните принципи, с които общите закони следва да се съобразяват. В логическа последователност общите и специалните закони следва да специфицират правните норми на Конституцията от общите към специалните положения, докато специалните закони, на свой ред, следва да специфицират и операционализират общите закони. За съжаление, между законите много често възникват логически противоречия. В такива случаи е необходимо тълкуване на волята и намерението на законодателя. Там, където има конфликт между общ и специален закон, се прилага правилото на специалния закон (lex spetialis derogat generalis). Това позволява на специалните закони да съдържат клаузи и положения, които противоречат на основните правила, съдържащи се в общите закони, и в действителност да ги отменят. Що се отнася до регулирането, ЗОАРАКСД е общ закон, който урежда най-общите принципи на регулирането. Конкретното приложение на тези принципи в различните икономически отрасли, като енергетика, търговия, промишленост и др., е предмет на други специални закони. Така например, Законът за енергетиката предвижда лицензионен режим за производители на енергия с над 5 МВ инсталирана мощност. В този случай, лицензионното изискване по Закона за енергетиката трябва да е в съответствие с постановките на ЗОАРАКСД. На практика, макар и с по-нисък правен статут, регулациите на Закона за енергетиката могат да отменят общите положения на ЗОАРАКСД (като например съдържат правила, които противоречат на общите принципи на ЗОАРАКСД).

Липса на предварителна оценка на Закона. Не е направена предварителна оценка на Закона. Поради тази причина общата цел и специфичните цели на Закона, както и съответстващите индикатори за изпълнение, не са формулирани по ясен начин от самото начало. Не са определени и базовите стойности на индикаторите. В идеалния случай, предварителната оценка съдържа набор от цели и индикатори за изпълнение, с които ще се измерва напредъкът, както и базовите стойности, спрямо които ще се оценяват ефектите от въздействието. В настоящия случай, целите и индикаторите са конструирани последващо и спрямо тях са определени и оценени ефектите и ползите от Закона.

Присъединяването на България към ЕС оказа сериозно влияние върху икономиката на страната, тъй като то изискваше въвеждането на множество нови регулации. Последващата оценка на въздействието на ЗОАРАКСД покрива

Световна банка, ОИСР, ЕК, Световния икономически форум (СИФ) и Института за управленско развитие (ИУР); изследвания и становища на Икономически и социален съвет (ИСС), Българска стопанска камара, БТПП, Асоциация на индустриалния капитал в България (АИКБ), други бизнес асоциации и НПО.

 

5

един специален период от развитието на националната икономика, а именно, преминаването на страната от режим на асоциирано към пълноправно членство в ЕС. От една страна, голям брой регулации трябваше да се адаптират с оглед интегрирането на България към ЕС и неговите acquis communautaire. Добре известно е, че изискванията на Общността имат съществено влияние върху размера на административните разходи.6 От друга страна, налице беше силен натиск и растяща потребност от оптимизиране ролята на публичната администрация в стопанската дейност и намаляване на регулаторната тежест върху бизнеса. Следователно, през анализирания период регулаторната среда и публичната администрация бяха обект на влиянието на взаимно противоречащи си фактори, което неизбежно доведе до колебливи и непоследователни резултати.

В България липсва система за мониторинг на изпълнението с конкретни количествени индикатори за оценка на административната и регулаторната тежест върху бизнеса. Дискусиите за реформа на регулаторните режими стартираха преди около едно десетилетие. По това време бяха лансирани проекти на Департамента по международно развитие (DFID) на Великобритания и на Световна банка за намаляване на административните бариери пред бизнеса. Всъщност, приемането на ЗОАРАКСД е един от ключовите показатели за изпълнение при втория структурен заем от Световната банка за българското правителство (PAL II), който наблюдава постиженията на правителството към края на 2003 г. А създаването на първите гишета за обслужване на бизнеса в общините Видин и Пазарджик е резултат от усилията по проект на Департамента по международно развитие. Системата за мониторинг на изпълнението, обаче, продължава да е слабо развита. Това затруднява оценяването на въздействието на Закона от 2004 г. насам. Количествени оценки на цялостната регулаторна тежест се правят всяка година от най-различни източници. Понякога измерванията се различават, тъй като се използва различнa методология за оценяване на едно и също явление.7 Освен това, липсват оценки на административната тежест върху стопанската дейност в България, които да се базират на общоприети методологии, какъвто е моделът на стандартните разходи (Standard Cost Model).8 Следователно, оценяването на въздействието на Закона върху нивото на административната тежест в България след 2004 г. е силно затруднено.

6 Като използва модела на стандартните разходи (Standard Cost Model), шведската Агенция за икономическо и регионално развитие е изчислила, че това влияние възлиза на 99% от административните разходи в хранителната индустрия и 73% - в селското стопанство (вж. NRR, 2008). 7 Според изследване на Световната банка, например, преминаването от най-неблагоприятния към най-благоприятния квартил на бизнес регулирането, води до годишен ръст от 2,3 пункта на БВП (вж. Djankov, S., et. al., 2006). Проучвания на Европейската комисия показват по-скромно влияние на подобряването на регулациите върху ръста на БВП. Съгласно изследвания на ЕК, ако в целия ЕС се приложат мерки за намаляване на административната тежест с 25% (съгласно Лисабонските цели), БВП ще се повиши между 1.1 и 1.9%, в зависимост от използваните модели. Една симулация на модела QUEST води до увеличение на БВП с около 0.3% през 2020 г., като ефектът може да е от порядъка на 0.7%, ако пазарите са достатъчно гъвкави и конкурентни. Според симулация с друг модел (WorldScan), БВП ще се повиши с 0.6% до 2020 г. за ЕС (EC, 2007). По-нататък, в Конвергентната програма на България за 2009-2012 г. (2010) са посочени две различни оценки на влиянието на намаляването на административната тежест върху бизнеса. Според първата оценка, намалението на регулаторната тежест с 20% би довело до нарастване на БВП с 0.72% до 2025 г., а според втората - с 1,44%. В по-далечно бъдеще, до 2055 г., съгласно изследване на NRR (2009) е изчислено, че това би допринесло за нарастване на БВП за периода с 1,6%. Други изследователи са изчислили, че «... в държавите, които не са изпълнили всеобхватни програми за регулаторна реформа, като България, преките разходи за предприятията възлизат на 10% до 15% от БВП» (вж. Джейкъбс Енд Асошиейтс Юръп Лимитид и Институт за пазарна икономика, 2009). Тази оценка обаче не включва намалената ефективност на икономиката. 8 Използването на модела на стандартните разходи (Standard Cost Model) се препоръчва и от Европейската комисия (вж. EC, 2009).

  

6

1.5 Структура на доклада

Следващата Глава ІІ на доклада разглежда общия контекст на ЗОАРАКСД и на оценката. Тя дефинира рамкатa на политикaтa, общата цел и специфичните цели на Закона, и представя набора от индикатори, които се използват за измерване на изпълнението. Глава ІІІ представя резултатите от последващата оценка на въздействието. Първият подраздел предлага допълнителни анализи на мерките на правителството за намаляване на административната тежест върху бизнеса, различните институционални инициативи, направените оценки на въздействието (ОВ) и проведени обучения, както и законодателните инициативи. Главата комбинира количествени и качествени методи на анализ. Допълнителните качествени методи се основават на: (1) социологическо проучване сред ключови заинтересовани страни по въпроси относно изпълнението на основната и специфичните цели на ЗОАРАКСД и главните инструменти за тяхното постигане, и (2) специално собствено изследване върху приложението на четири регулаторни режима на ниво местна администрация. Вторият подраздел представя състоянието и динамиката на индикаторите за въздействие и индикаторите за резултати. В края на главата са обобщени най-важните резултати и изводи от последващата оценка на въздействието. На основата на последващата оценка на въздействието на ЗОАРАКСД, в последната Глава ІV е идентифициран основният проблем, разгледани са главните причини и следствия от проблема и са направени основни препоръки за подобряване на Закона в три области: инструментална, институционална и икономическа.

 

7

ГЛАВА II ОБЩ КОНТЕКСТ НА ОЦЕНКАТА

Глава II очертава рамката на политиката, като разглежда нейната съвместимост с правителствените политики и политиките на ниво Европейски съюз (ЕС), както и общи и специални документи, свързани с регулаторната реформа. Следва анализ на общата и специфичните цели на Закона и идентифициране на индикаторите, чрез които се измерва въздействието на Закона.

2.1. Рамка на политиката

Политиката на по-добро регулиране е основен приоритет на ЕС, тъй като тя е важен фактор за постигане на целите на Лисабонската стратегия. Усъвършенстването на регулациите има за цел да осигури защитата на публичните интереси по начин, който да подкрепя, а не да пречи на развитието на икономическата активност. Регулаторната рамка и условията, които държавата създава за развитие на бизнеса, са сред основните фактори за въздействие върху неговата активност и за стимулиране на икономическия растеж. ЕК стартира през 2002 г. мащабна програма за усъвършенстване на административното регулиране. Държавите-членки на ЕС започнаха поетапни действия за подобряване на бизнес средата и на качеството на новото законодателство, за да се подобри конкурентоспособността на европейската икономика.

Законодателните програми на европейските държави насърчават намаляването на намесата на държавата. Принципът, който трайно е залегнал в законодателните програми на европейските държави, е намаляване на намесата на държавата, а когато намесата е неизбежна, режимите се градират в посока от “по-тежък” към “по-слаб” (вж. Фигура 1).

Фигура 1: Ескалатор на регулаторните режими 

Източник: Графиката е съставена от авторите. 

  

8

Най-тежкият режим (от гледна точка на държавната намеса) е лицензирането, докато най-лекият режим е уведомлението (вж. Фигура 1). В рамките на ЕС алтернативни форми като „сърегулиране” и „саморегулиране” от страна на бизнеса също се считат за „по-добро регулиране”.

ЕК предложи нова амбициозна програма за намаляване на ненужната тежест. На основата на обновената Лисабонска стратегия през 2006 г. ЕК предложи нова, още по-амбициозна програма за намаляване на ненужната административна тежест от съществуващото законово устройство в Европейския съюз. Едно година по-късно Европейският съвет одобри Общностна цел за редуциране на административната тежест с 25% до края на 2012 г.

За да отговори на целта на новата програма на ЕС, България разработи национални програми с мерки за намаляване на административните бариери и улесняване създаването на благоприятна бизнес среда. В отговор на новата инициатива на ЕС в областта на по-доброто регулиране България разработи две специални програми, а именно: Националната програма за реформи (2007-2009 г.) и Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г., които са представени по-долу.

Националната програма за реформи (2007-2009 г.) е основен стратегически документ на българското правителството, който оказа въздействие върху мерките за подобряване на бизнес средата. Документът имаше за цел да систематизира усилията на държавната администрация, неправителствения сектор и социалните партньори за реформиране на българската икономика с оглед постигането на високи и устойчиви темпове на икономически растеж и увеличаване на заетостта в страната. Това е първата Националната програма за реформи (НПР) за България, която беше представена на ЕК и на останалите държави-членки в началото на март 2007 г. За отправна точка на тази програма са използвани Интегрираните насоки за растеж и заетост, препоръчвани от ЕС при формулирането на политики и мерки за постигането на целите на обновената Лисабонска стратегия. Всъщност, НПР беше разработена в отговор на предизвикателствата, поставени пред държавите-членки на ЕС в обновената Лисабонска стратегия. Тя е стратегически документ, който очертава средносрочната рамка от мерки и приоритети на правителството в областта на макро- и микроикономическото развитие, пазара на труда и развитието на човешкия капитал. Една от специфичните приоритетни области на НПР е подобряване на бизнес средата. Действията на българското правителство бяха насочени към налагане и утвърждаване на принципите на доброто управление, като се търси оптималното съотношение между административно регулиране и опростяване на отделните административни режими. Целеше се и намаляване на времето за издаване на лицензи и разрешителни за бизнеса. НПР предвиждаше подобряване на бизнес средата в две основни направления: добро управление в държавната администрация и намаляване на административните и регулаторни бариери пред предприемачеството.

Друга специфична програма е Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. През 2008 г. Министерският съвет одобри Програма за по-добро регулиране за периода 2008-2010 г., насочена към постигане на устойчивост на процеса за създаване на добра регулаторна среда. Целта на Програмата беше насочена към намаляване на административните пречки пред бизнеса и подобряване на административното регулиране. Очакваше се изпълнението на Програмата да създаде среда за провеждането на ефективна политика за по-добро регулиране в България в контекста на Лисабонската стратегия на ЕС, Националната програма за реформи (2007-2009 г.), Стратегията за насърчаване на инвестициите (2005-2010 г.) и Националната стратегия за насърчаване на малките и средните предприятия (2007- 2013 г.).

Реализирането на мерките на Програмата за по-добро регулиране имаше за цел да помогне за създаването на регулаторна система с ниски разходи и малък риск, която да подпомага конкурентоспособността на страната и в същото време ефективно да

 

9

защитава обществените интереси. За постигането на тази цел, България трябваше да изгради достатъчен капацитет за сближаване с добрите европейски регулаторни практики.

В Програмата са обособени четири специфични цели, насочени към намаляване на административните пречки пред бизнеса и подобряване на административното регулиране, както следва:

Премахване и облекчаване на административни режими; Създаване и укрепване на институционалната структура за прилагането и

контрола на политиката за по-добро регулиране; Активизиране на диалога със заинтересованите страни; Усъвършенстване на регулирането на общинско ниво и укрепване капацитета на

областно и общинско ниво за провеждане на добри регулаторни политики.

За изпълнението на целите на Програмата са разработени конкретни мерки. За постигане на първата специфична цел, предвидената мярка включваше извършване на систематичен преглед за отстраняване на административните пречки и подобряване на регулирането на стопанската дейност в сътрудничество със заинтересованите страни. Като начална стъпка в тази насока бяха предвидени конкретни административни режими, които да бъдат премахнати и облекчени по предложения на бизнес организациите.

В Програмата бе включена и мярка във връзка с ангажимента на България по изпълнението на Програмата за действие на ЕК за намаляване на ненужния административен товар от съществуващото законово устройство в Европейския съюз. Премахването или облекчаването на административните режими, въвеждането на алтернативи на регулирането и намаляването на административния товар трябваше да се извършват като се отчита ролята на държавата за опазване на националната сигурност и обществения ред, изключителните и суверенните права по смисъла на чл. 18, ал. 1-4 на Конституцията на Република България, както и необходимостта за защита на личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица и на околната среда. Част от мерките по първата специфична цел на Програмата за по-добро регулиране бяха свързани и с дейностите по интегриране на административните услуги на принципа “епизоди от живота” и “бизнес събития” с цел улесняване и опростяване на достъпа и предоставянето на комплексни услуги

Специално внимание на реформирането на регулаторните режими е отделено и в други национални стратегически документи. Такива стратегически документи са: Националната стратегическа референтна рамка (НСРР) 2007-2013 г., Конвергентната програма 2009-2012 г., Оперативна програма "Административен капацитет" (2007-2013 г.), Стратегията за електронно правителство, Средносрочна фискална рамка за периода 2010-2013 г., Стратегията за насърчаване на инвестициите в Република България (2005-2010 г.) и Програмата на правителството на европейско развитие на България (2009-2013 г.). В тези документи също са предвидени мерки и действия за подобряване на бизнес климата и за намаляване на административните бариери пред стопанската дейност. Приоритет 3 от Националната стратегическа референтна рамка (НСРР) 2007-2013 г., например, е „Насърчаване на предприемачеството, благоприятната бизнес среда и доброто управление”. Стратегическите приоритети на НСРР са доразвити в седем национални оперативни програми (ОП). Част от средствата по Оперативна програма “Административен капацитет” (ОПАК) са планирани именно за изпълнението на Приоритет 3. Предвижда се целите на програмата да бъдат постигнати чрез пакет от дейности, разделени в четири основни приоритетни оси. Приоритетна ос III е формулирана като „Качествено административно обслужване и развитие на електронното управление”. Бенефициенти по програмата са централни, областни и общински администрации, съдебната система, НПО, структури на гражданското

  

10

общество. С приемането на Стратегията за електронно правителство9 през 2002 г., правителството се ангажира да осигури използването на 20 основни административни услуги по електронен път, като от тях 12 - за гражданите и 8 - за бизнеса. Същите са приети от Европейската комисия като индикативни за развитието на електронното правителство. Стратегията е актуализирана през 2006 г.10

Сегашното правителство продължава работата по регулаторната реформа. Сегашното правителство предприе мерки за оптимизиране на административния апарат и намаляване на административната тежест. Това е разгледано в доклада на Световна банка (2010б) „Административни и регулаторни бариери пред бизнеса”.11 Конкретни мерки за подобряване на бизнес средата са заложени и в програмата на новото правителство, озаглавена Програма на правителството на европейското развитие на България (2009-2013).12

Както е заложено в Конвергентната програма 2009-2012 г., сегашното правителство планира да елиминира 136 административни задължения, с което се очаква да се спестят 13 млн. евро от бизнеса. Освен това, намаляването на административната тежест с 20% би довело до нарастване на БВП с 1,44% до 2025 г.13

В приетата от МС средносрочна фискална рамка за периода 2010-2013 г.14 също са предвидени мерки за подобряване на бизнес средата, създаване на благоприятни условия за развитие на бизнеса и насърчаване на инвестициите в България. Основните мерки по отношение на бизнес средата включват:

Преглед и привеждане в съответствие на съществуващите режими от гледна точка на тяхната законосъобразност и целесъобразност;

Преглед и установяване на реалните размери на таксите за разрешителни, лицензионни и други административни режими;

Намаляване на квазиданъчното бреме чрез либерализиране регулациите на продуктовите пазари като условие за намаляване на корупцията и влиянието на групите със специални интереси;

Повишаване производителността на публичните разходи и качеството на предоставяните от държавата блага и услуги.

Като цяло, България следва политиката на ЕС в областта на по-доброто регулиране и в резултат на това е приела няколко стратегически програми и конкретни документи, насочени към осъществяването на тази политика от 2004 г. насам. Влиянието на политиките в областта на регулаторната реформа, обаче, все още предстои да се види. В отговор на Лисабонската стратегия на ЕС, през последните години българското правителство прие няколко стратегически програми, както и по-конкретни документи, насочени към намаляване на административната тежест и облекчаване на регулаторните бариери пред бизнеса. Но резултатите от изпълнението на предвидените мерки не са еднозначни. Сегашното правителство също планира дейности за подобряване на бизнес средата. Влиянието на тези политики обаче все още предстои да се види.

Следващият подраздел разглежда накратко общата цел и специфичните цели, които Законът си поставя, като по този начин дава основата за избор на индикаторите за оценяване на въздействието на Закона както в качествено, така и в количествено отношение.

9 Решение на МС № 866 от 28 декември 2002 г. 10 Решение на МС № 482 от 2006 г. 11 За повече подробности относно мерките на сегашното правителство вж. Световна банка (2010a) 12 Вж. www.government.bg/fce/001/0226/files/03.11.2009FINAL-ednostranen%20pechat1.pdf. 13 Конвергентна програма 2009-2012. 14 Решение № 705 на МС от 31 август 2009 г.

 

11

2.2. Обща цел и специфични цели на Закона

Със ЗОАРАКСД се уреждат общите правила за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Общата цел на Закона е да ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол върху бизнеса и да повиши конкурентоспособността на националната икономика.

ЗОАРАКСД е първият нормативен акт от такъв ранг в България, който си поставя за цел да очертае приемливите граници на административно регулиране и контрол върху бизнеса. Така формулирана, целта на Закона произтича от либералната идея за “ограничената” държава, която както е формулирана в мотивите при внасянето на Закона, се “самоограничава и самоконтролира в полза на бизнеса и на гражданското общество”.15

Законът гарантира интересите на обществото в три основни области на регулиране на стопанската дейност (чл. 2, ЗОАРАКСД), а именно:

Национална сигурност и обществен ред в страната (суверенни права на държавата);

Лични и имуществени права на граждани и юридически лица;

Регулирано въздействие на стопанската дейност върху околната среда.

Според Закона, надхвърлянето на тези граници означава свръхрегулиране и свръхконтрол, т.е. обществено неоправдано обременяване на стопанската дейност.

Това самоограничаване на публичната власт в лицето на държавните органи и органите за местно самоуправление съответства изцяло на духа на чл. 19, ал. 1 от Конституцията на Република България, който прокламира правото на свободна стопанска инициатива като основа на икономиката на страната. Това означава, че свободата на стопанска дейност е принцип, а нейното ограничаване е изключение. Социалнополитическата, а и правно-нормативната логика изискват изключението от принципа да бъде уреждано, тълкувано и прилагано ограничително, а не разширително. Ограничаването на намесата не означава премахване, а очертаване на точните, разумни и приемливи форми и граници на административна намеса на публичната власт в бизнеса от гледна точка на едно съвременно общество. Следва да се вземе предвид също така и обстоятелството, че ЗОАРАКСД не обхваща всички отношения между субектите, осъществяващи стопанска дейност, и държавната администрация. Този закон не може да бъде идентифициран като един административно-стопански кодекс. Както беше подчертано по-горе, Законът има за цел да регулира ясни принципи за въвеждане и прилагане на ограничителни административни режими в стопанската дейност. Извън неговото приложно поле остават всички административни правоотношения в ежедневието, които се уреждат от Административно-процесуалния кодекс (АПК) и множество специални закони.

Идентифицирани са няколко основни специфични задачи, които си поставя Законът, а именно:

Защита на свободната стопанска инициатива; Ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност

на централно и на местно ниво; Ограничаване и постоянно намаляване на обществено неоправданото

обременяване на стопанската дейност; Точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност; Увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими;

15 Вж. мотиви към законопроект 202-01-85/09.12.2002 г. на МС.

  

12

Ограничаване на сивата икономика чрез намаляване на административната тежест върху законната стопанската дейност;

Ограничаване въвеждането на нови регулаторни режими (лицензионни или регистрационни) чрез изискването за изготвяне на мотивирано становище за необходимостта от това регулиране и предварително уведомяване на засегнатите лица;

Премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията;

Намаляване източниците на корупция чрез ограничаване на дискреционната власт на администрацията;

Осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на регулациите и контрола на стопанската дейност, както и мотивите за техните действия.

2.3 Индикатори на оценката

Дефинирането на индикаторите за измерване на изпълнението следва разделянето на целите в две групи, а именно: обща цел и набор от специфични цели. Общата цел представя дългосрочните ефекти и въздействия на регулирането върху преките целеви групи и другите заинтересовани страни (вж. Таблица 1). Специфичните цели представят по-непосредствените резултати и последици от интервенцията за съответните целеви групи. По тази причина специфичните цели имат по-видим и измерим характер в сравнение с по-широката цел. Другото съществено различие между двете групи цели е това, че докато постигането на специфичните цели е свързано с конкретна интервенция, породена от конкретен закон или специални програми, то постигането на общата цел е под влиянието на по-широк кръг от закони, програми или съвкупност от специални интервенции.

Поради различното съдържание и роля на общата цел и специфичните цели има съществени различия при подбора и формулирането на индикаторите за измерването им. Индикаторите за измерване на общата цел са свързани с общото състояние и оценките за конкурентоспособност на страната, лекотата за правене на бизнес и административната тежест. Индикаторите, идентифицирани в Таблица 1, представляват един идеален набор, който може да бъде променян за всяка конкретна ситуация и страна, в зависимост от наличието и надеждността на статистическата информация. При една по-несигурна ситуация е по-добре количествените индикатори да се допълнят с качествени анализи, базирани основно на конкретни изследвания, проучвания и интервюта, както е показано в настоящия доклад.

 

13

Таблица 1: Индикатори за изпълнение, използвани при оценка на въздействието на ЗОАРАКСД 

Цел Ефект Вид на индикатора Източник на информация

О Б Щ А Ц Е Л

Да ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и контрола върху бизнеса и да повиши конкурентоспособността на страната.

В Ъ З Д Е Й С Т В И Е

Количествени индикатори

1. Темп на нарастване на БВП. 2. Индекси на

конкурентоспособност. 3. Индекси за лекота на правене на

бизнес. 4. Показатели за административна

тежест.

НСИ, Световна банка – Правене на бизнес, СИФ, ИУР, ОИСР, Модел на стандартните разходи

Качествени индикатори

Мнения на ключовите заинтересовани страни по постигането на общата цел.

Социологическо проучване

С П Е Ц И Ф И Ч Н И Ц Е Л И

1. Защита на свободната стопанска инициатива.

2. Ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво.

3. Ограничаване и постоянно намаляване на обществено неоправданото обременяване на стопанската дейност.

4. Точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност.

5. Увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими.

6. Ограничаване на сивата икономика чрез намаляване на административната тежест върху законната стопанската дейност.

7. Ограничаване въвеждането на нови регулаторни режими (лицензионни или регистрационни) чрез изискването за изготвяне на мотивирано становище за необходимостта от това регулиране и предварително уведомяване на засегнатите лица.

8. Премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията.

9. Намаляване източниците на корупция чрез ограничаване на дискреционната власт на администрацията.

10. Осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на регулациите и контрола на стопанската дейност, както и мотивите за техните действия.

РЕСУРСИ, НЕПОСРЕД-СТВЕНИ РЕЗУЛТАТИ и ПОСЛЕДВА-ЩИ РЕЗУЛТАТИ

Количествени индикатори

1. Тежест на регулирането. 2. Ефикасност на правната рамка. 3. Равнище на бюрократичност. 4. Лекота на правене на бизнес. 5. Дял от времето, посветено на

регулации. 6. Финансови разходи на бизнеса

за покриване на административната тежест.

7. Дял на фирмите, определящи режимите като основен проблем на дейността си.

8. Брой на регулаторните режими – общо и по вид.

9. Дял на сивата икономика. 10. Индекси за равнище на

корупцията. 11. Брой електронни услуги. 12. Брой регулаторни режими с

публични регистри. 13. Брой отменени регулаторни

режими. 14. Брой облекчени регулаторни

режими. 15. Брой извършени ОВ на

въведени регулаторните режими.

16. Индекси за прозрачност на работата на администрацията.

17. Размер на събираните държавни и общински такси за обслужване на бизнеса.

18. Разходи за издръжка на администрацията, свързана с регулирането.

19. Брой заети в административното обслужване.

Качествени индикатори

Мнения на ключовите заинтересовани страни по постигането на специфичните цели.

Национален статистически институт, Проучване на бизнес средата на предприя-тията (ПБСП) и Световна банка – Изследване на предприятия, Правене на бизнес, ОИСР, МС, МФ, Народно събрание, Регистър на регулаторните режими. Социологическо проучване, изследвания, интервюта и обсъждания.

Източник: Съставена от авторите. 

  

14

Индикатори за въздействие (Oucomes)

Индикаторите за въздействие са свързани с постигането на общата цел. Те се отнасят към по-широките последици от политиката и излизат извън прякото и непосредствено влияние върху целевите групи. Такива индикатори са, както следва: (1) Индикатори за икономически въздействия (темп на нарастване на БВП, индекси на конкурентоспособност, индекси за правене на бизнес, показатели за административна тежест); (2) Индикатори за социални въздействия (заетост и пазар на труда, социално включване, индекси за добро държавно управление и администрация, публичност и информираност, и граждански контрол върху дейността на публичната власт); и (3) Индикатори за екологични въздействия (регулаторни режими, свързани с опазването на околната среда и устойчиво развитие). Според логиката на интервенция, индикаторите за измерване на специфичните цели могат да се групират по следния начин:

Индикатори за вложени ресурси (Inputs)

Тези индикатори предоставят информация относно финансовите, човешките, материалните, организационните или регулаторните средства, необходими за изпълнение на политиката. Към тази група индикатори се отнасят, например, разходи за издръжка на централната и местна администрация, свързана с регулирането; брой заети в административното обслужване и др.

Индикатори за непосредствени резултати (Outputs)

Тези индикатори са отнасят до непосредствените резултати, които се очаква да бъдат произведени (или услугите, които трябва да се предоставят) чрез реализацията на политиката. Такива непосредствени резултати са свързани с:

брой отменени регулаторни режими; брой облекчени регулаторни режими; брой отменени режими на общинско ниво; брой въведени електронни услуги; други.

Индикатори за последващи резултати (Results)

Тези индикатори отразяват непосредствените влияния на политиката върху целевите групи, бенефициентите и преките адресати на политиката. Към тази група индикатори се отнасят:

финансови разходи на бизнеса, свързани с регулирането; времеви разходи на бизнеса, свързани с регулирането; административна тежест; време за административно обслужване на бизнеса; други.

 

15

ГЛАВА III

ПОСЛЕДВАЩА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО НА ЗОАРАКСД

Глава III се фокусира върху последващата оценка на въздействието на ЗОАРАКСД. На първо място се разглеждат конкретните инициативи на българското правителство, насочени към намаляване на административното регулиране и административния контрол, като специално внимание е отделено на мерките за намаляване на административната и регулаторната тежест, институционалните инициативи, направените оценки на въздействието, анализи и проведени обучения, както и законодателните инициативи в периода между 2004 и 2009 г. Следващият раздел е посветен на въпроси, отнасящи се до състоянието и динамиката на индикаторите за оценка на въздействието. В първия подраздел са включени допълнителни анализи с оглед преодоляване на ограниченията при извършване на последващата оценка. Тези допълнителни анализи се основават на: (1) социологическо проучване сред ключови заинтересовани страни по въпроси относно изпълнението на общата цел и специфичните цели на ЗОАРАКСД; и (2) специално изследване на четири регулаторни режима на ниво местна администрация. Вторият подраздел представя резултатите по индикатори за въздействие и индикатори за резултати. Индикаторите за вложени ресурси не са анализирани поради основните ограничения пред оценката, дискутирани по-горе. Последната част на главата обобщава най-важните резултати и заключения.

3.1 Правителствени мерки и инициативи

От началото на 2004 г. насам българското правителство инициира редица дейности за модернизиране на регулирането. С тяхното изпълнение, обаче, е постигнат само частичен ефект и не е гарантирана системност и устойчивост на процеса по създаване на по-добра регулаторна среда. Предприетите инициативи в областта на административната и регулаторната реформа могат да се систематизират в следните няколко групи:

Мерки за намаляване на административната и регулаторната тежест;

Институционални инициативи;

Направени оценки на въздействието, анализи и проведени обучения;

Законодателни инициативи.

  

16

3.1.1 Мерки за намаляване на административната и регулаторната тежест

Според първия годишен отчет на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. през отчетния период до април 2009 г. са премахнати и облекчени общо 25 административни режима. В сътрудничество със заинтересованите страни са идентифицирани още 17 административни режима за премахване и облекчаване. За усъвършенстване регулирането на общинско ниво е извършен преглед и на въведените административни режими. В резултат на това, за една година са отменени 167 общински режима. Конкретна информация за състоянието на режимите от Програма за по-добро регулиране и изпълнението на мерките по Програмата към Април 2009 г. може да се намери в Приложения 2 и 3.

Изпълнение на цел „Премахване и облекчаване на административни режими” на Програма за по-добро регулиране 2008–2010 г.:

Резултатите по отношение облекчаването и премахването на ненужни регулаторни режими са нееднозначни. През разглеждания период, в сътрудничество със заинтересованите страни (работодателски организации, браншови асоциации и др.), е направен преглед на административните режими и бариерите пред стопанската дейност. В резултат е изработен списък на режимите за облекчаване и премахване. В одобрения списък с 16 режима от общо 17 идентифицирани административни режима, МС е приел за облекчаване 12 режима и за премахване 5 режима, но Народното събрание още не е одобрило тези предложения. Освен това, режимът „Регистрация на търговски обект”, въведен незаконосъобразно от 140 общини, към март 2009 г. е отпаднал в 110 общини, но 30 общини все още продължават да го прилагат. Два от набелязаните режими няма да бъдат облекчени, тъй като се смята, че са свързани със строги регулации. Това са режимите „Лицензиране на дейност като стокова борса” и „Разрешение на организация по оползотворяване на отпадъците”. Друг режим, „Лиценз за оператор на летищна наземна дейност”, няма да бъде облекчен, тъй като консултации с ЕК са потвърдили необходимостта от режима. Три други режима, „Разрешение за извършване на дейности, включващи събиране, транспортиране, временно съхраняване, предварително третиране, разкомплектоване, оползотворяване и/или обезвреждане на отпадъци”, „Разрешение за извършване на таксиметров превоз” и „Разрешение за извършване на случайни автобусни превози” предстои да бъдат разгледани от МС.

Провеждат се консултации с бизнес асоциациите, но трябва да се направи повече. Засега идентифицирането на режими за по-нататъшно облекчаване е правено само въз основа на консултациите с представители на бизнес асоциациите. Един практически и по-точен алтернативен метод на тази практика е предложеният анализ на съответствието на режимите с основните критерии, заложени в ЗОАРАКСД (вж. Приложение 1). Като прилага този метод, настоящото изследване идентифицира девет режима, които не отговарят напълно на тези критерии. В тази група могат да се посочат: извършване на дейност като митнически агент; производство на компакт дискове (оптични дискове) и/или матрици за тях; промишлена преработка на тютюн и производство на тютюневи изделия; производство на спирт, дестилати и спиртни напитки. Този анализ може да бъде много полезен при определяне на режимите, които да бъдат приоритетно разгледани и предложени за облекчаване в бъдещата работа по Програмата за по-добро регулиране.

Въведени са твърде ограничен брой алтернативни форми на регулиране. В началото на 2009 г. на практика беше въведена алтернативна форма на регулиране, като Министерството на вътрешните работи въведе констативни

 

17

протоколи за ПТП, които гражданите могат да попълват сами без намесата на органите на полицията. Друг пример е приемането на Закона за независимите оценители.16 Регулирането на дейността на независимите оценители беше прехвърлено към професионална организация - Камарата на независимите оценители. Тази дейност е в изпълнение на мярката за прехвърляне на определени регулаторни функции към браншовите асоциации, като например лицензионните режими. Учредителното събрание на Камарата беше проведено през март 2009 г.

Слабо увеличение на броя на лицензионните режими от 2003 г. насам. Независимо от предприетите мерки, през анализирания период броят на лицензионните режими е нараснал от 39 на 42 (вж. Фигура 2), което е резултат от въвеждането на пет нови режима и премахването на два режима. Освен това, общо седем допълнения и изменения са направени при шест режима. Най-интензивно е въвеждането на нови режими през 2009 г., когато са въведени три режима, докато премахнатите режими (по един на година) се отнасят съответно за 2004 и 2007 г. (вж. Фигура 3).17

Фигура 2: Малък брой лицензионни режими са изменени от 2003 г. насам 

Източник: Статистика на авторите, основаваща се на поправките в ЗОАРАКСД. 

16 Обн. ДВ, бр. 98, 14 ноември 2008 г. 17 През 2007 г. Българска стопанска камара проведе изследване върху незаконосъобразното приложение на регулаторни режими в България. Беше направен изводът, че един лицензионен режим се прилага неправомерно от централната администрация, докато местната администрация прилага незаконно 60 лицензионни режима. Същото се отнася и за близо 190 регистрационни режима, прилагани от централната администрация, и около 370 регистрационни режима от местната администрация, като при това местната администрация прилага неправомерно и 750 разрешителни режима. За съжаление, липсват по-актуални данни за прилагането на регулаторните режими. По тази причина, този доклад използва информация само за лицензионните режими.

  

18

Фигура 3: Само няколко лицензионни режима са въведени, а съвсем малко режими са отменени в периода след 2004 г. 

Източник: Статистика на авторите, основаваща се на поправките в ЗОАРАКСД. 

По отношение на въвеждането на електронни услуги направените анализи показват, че те могат да бъдат ефикасно средство за намаляване на административната тежест. Практиката по внедряване на електронни услуги, обаче, показва някои слабости, а именно:

Услугите са разработени по индивидуални правила в рамките на отделните ведомства и не могат да бъдат елемент от единна среда за е-услуги.

Работните процеси за изпълнение на услугите са проектирани по начин, удобен за администрацията, а не за потребителя.

Липсва национален модел на правила за работа с електронни документи.

За преодоляване на тези слабости правителството е предприело следните стъпки:

Приетият Закон за електронното управление (ЗЕУ)18 предвижда автоматизиране на административните процедури, осигуряване на прозрачност на процесите в държавната администрация, намаляване на възможностите за корупционни практики, както и на административните разходи. ЗЕУ регламентира еднократното създаване и многократното използване на данни, задължението за междуведомствен обмен на е-документи, съвместимостта на информационните системи и информационната сигурност. Законът цели и съкращаване на времето за предоставяне на административни услуги на гражданите и бизнеса. Със ЗЕУ се поставя основата за съществена реформа в дейността на администрацията при работата ѝ с новите информационни технологии и съвместното използване на хартиени и електронни документи;

Стартира изграждането на интеграционна система на електронното правителство, която има за цел осигуряване и изграждане на модел за интегрирано електронно управление на регионално и централно ниво. Създаден е портал на електронното правителство - www.egov.bg. Това е точката за достъп до всички електронни услуги, предоставяни от централната администрация. Системата предлага централизиран подход към управлението на документи, работни процеси,

18 Обн. ДВ, бр. 46, 12 юни 2007 г.

 

19

съдържания и политики. В специален раздел е представен каталог по видове регулаторни режими;

Инициирана е пилотна интеграционна система на електронна област (ПИСЕО), която има за цел изграждане на интеграционна инфраструктура, която да даде възможност на институциите в три области - Бургас, Добрич и Стара Загора - да управляват по-ефективно дейността си и да предоставят административни услуги по електронен път (Вж. Каре 1). За подобряване на обществения достъп до административно обслужване се въвежда стандартизиране на услугите и процесите. Органите на държавна власт изграждат едно място за достъп до административни услуги на принципа “едно гише”. Обслужване на „едно гише” е въведено от 77% от структурите на централната администрация, 96% от областните и 82% от общинските администрации.19

Каре 1: Изграждане на пилотна интеграционна система на електронна област 

По Проект „Пилотна интеграционна система на електронна област” (ПИСЕО) са изградени три „електронни области” - Бургас, Добрич и Стара Загора. В основата на проекта са т.нар. „регионални портали”, които дават възможност на гражданите и на бизнеса електронно да заявяват, следят и получават административни услуги, предоставяни от областната и общинските администрации в съответната област. Това осигурява „врата” към администрацията 24 часа в денонощието, 7 дни в седмицата. Разработеното програмно решение дава възможност за свързване на различните административни услуги с различни информационни източници, на базата на стандартизиран интерфейс. В трите пилотни регионални портала гражданите и бизнесът могат да намерят информация за 100 услуги, предоставяни от съответните администрации в региона, с пълно описание на нормативната уредба, процедурите и сроковете за реализиране, както и необходимите образци и формуляри. Всяка общинска администрация, включена в проекта, предлага чрез съответния регионален портал по 5 административни услуги. От старта на трите регионални проекта до края на м. март 2009 г. са осъществени над 200 транзакции. Средно на ден порталите се посещават от около 350 потребители.

Източник: МДААР (2009). 

3.1.2 Институционални инициативи

Съветът за икономически растеж (СИР) се превърна във важен консултативен форум по въпросите на по-доброто регулиране. Създаденият през анализирания период Съвет за икономически растеж (СИР), председателстван от министъра на икономиката, се превърна във важен публично-частен консултативен форум. Съветът, съвместно с експерти на Министерството на икономиката, разработи мерки за въвеждане на принципите на по-добро регулиране, приети от МС на 3 август 2006 г. Една от основните мерки беше създаване на ясен регламент за взаимодействие между органите на изпълнителната власт и бизнес организациите при осъществяване на политиката на по-добро регулиране. Мерките предвиждат чрез предварителни и последващи оценки на въздействието на нови нормативни актове да се установи практика на анализ и мониторинг върху области на законодателството и правоприлагането, които могат да създадат проблеми за икономическите субекти.20

Тясното сътрудничество между българското правителство и Световната банка има за резултат напредъка в областта на регулаторната реформа, който България

19 МДААР (2009). 20 За повече информация относно ролята на СИР и други политически инициативи, вж. Световна банка (2008) или Коментари върху развитието на частния сектор, Световна банка (2010б).

  

20

бележи в последно време. Световната банка оказва подкрепа на българското правителство под формата на аналитична и консултантска работа в сферата на регулатортната реформа. Първият съвместен доклад на Световна банка и Министерство на икономиката и енергетиката анализира административните процедури в три отрасъла на икономиката - туризъм, хранителна промишленост и сухопътен транспорт - и призовава за намаляване и опростяване на някои административни режими, които са обременителни за бизнеса. Докладът изтъква и излишно тежкото регулиране на ниво местна власт. Един друг доклад „Политиката на България за регулаторна реформа в Европейския съюз: сближаване с най-добрите регулаторни практики в Европа”, препоръчва национална стратегия от девет стъпки, която беше одобрена от Съвета за икономическа политика на 19 октомври 2007 г. Тези два доклада, наред с процеса на консултации с други министерства, бизнес асоциации и мозъчни тръстове, на практика проправиха пътя на Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г., приета от българското правителство през 2008 г. Друг доклад на Световната банка от юни 2009 г. изтъква необходимостта от системен, справедлив и прозрачен режим на държавните такси. В доклада се отбелязва, че няма единна политика по отношение определянето на държавните такси. Това е една от причините за „бурното” развитие на тарифите, които включват държавни такси, допълнително натоварващи бизнеса, особено малките и средните предприятия. По-нататък докладът посочва, че правната рамка на режима на държавните такси е незадоволителна, а институционалната рамка за мониторинг на определянето и одобряването на държавните такси е твърде слаба. Прилагането на основните препоръки на доклада все още предстои да се види.

Създадено беше Звено за по-добро регулиране. Програмата за по-добро регулиране 2008–2010 г. предвиждаше създаването на Звено за по-добро регулиране, което беше препоръчано и от Световна банка. С промените в Устройствения правилник на МС и неговата администрация от февруари 2009 г.21 на дирекция „Стратегическо планиране и управление” в МС бяха възложени функциите по координиране, изпълнение, и отчитане на Програмата за по-добро регулиране. Така дирекцията започна да изпълнява функциите на Звено за по-добро регулиране. Няколко месеца по-късно, след идването на власт на новото правителство, новият Устройствен правилник на МС и на неговата администрация възложи изпълнението на тези функции на дирекция „Икономическа и социална политика”, считано от октомври 2009 г. Предстои втори преглед на Програмата, с цел да се отчетат новите реалности и приоритетите на новото правителство.

Администрацията на МС инициира създаването на интернет портал за консултации. В отговор на нуждата и разбирането, че диалогът със заинтересованите страни е ключов за успешното реализиране на голяма част от мерките в Програмата за по-добро регулиране, веднага след нейното приемане стартира интернет портал за обществени консултации на адрес: www.strategy.bg. Въведено беше изискването всички нормативни актове, свързани с административното регулиране, да се публикуват на портала най-малко 30 дни преди внасянето им на заседание на Министерския съвет.

Още преди портала за консултации беше създаден Административният регистър. Преди този портал беше създаден Регистър на административните структури и на актовете на органите на изпълнителната власт.22 Въпреки че все още е достъпен в интернет пространството, този регистър отдавна не е актуализиран. Както беше споменато по-горе, съществува и още един новосъздаден регистър (www.egov.bg). Той е много по-добре организиран технически, но съществуват редица проблеми относно актуализирането му.

21 Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация - ДВ, бр. 10, 06.02.2009 г. 22 Вж. www.government.bg/ras/regimes/index.html.

 

21

Новото правителство продължи реформата. Беше създаден Съвет за административна реформа, който да работи по проблемите на административната реформа, в т.ч. и намаляването на административната тежест. С постановление на МС от август 2009 г. беше създаден Съвет за административна реформа.23 Негов председател е вицепремиерът и министър на финансите, а заместник-председател е министърът на труда и социалната политика. През ноември 2009 г. правителството прие Правилник за организацията на дейността на Съвета. Задачите на Съвета за административна реформа включват: (1) да подпомага правителствената политика за укрепване и развитие на държавната администрация; (2) да предлага стратегическите насоки; и (3) да съгласува проектите на нормативни актове по създаването, преобразуването и закриването на административни структури, административната реформа на областно и общинско ниво, административното обслужване и електронното управление, статута на държавния служител и управлението на човешките ресурси в държавната администрация.

Новото българско правителство продължи сътрудничеството със Световна банка в областта на регулаторната реформа. Администрацията на МС продължи съвместната работа със Световна банка по едно изследване на административните и регулаторните бариери през бизнеса. Очаква се докладът да бъде завършен през юли 2010 г. Той се базира върху проучване на повече от 300 фирми в България. Проучването е изготвено по поръчка на българския партньор, а използваната методология за изследването е на Световна банка.24

3.1.3 Извършени оценки на въздействието, анализи и обучения

ЕС подкрепи осъществяването на политиката за по-добро регулиране в България като осигури финансиране за една от инициативите на администрацията на МС. По линия на ОПАК на Звеното за по-добро регулиране към МС бяха отпуснати 1.25 млн. евро за изготвяне на 14 оценки на въздействието на регулации.25 В рамките на същия проект бе подготвена и одобрена от МС методология за извършване на оценка на въздействието на нормативни актове и стратегически документи.26 Стартираха и обучения за експерти от дирекцията, както и за служители от централната и териториалната администрация. Чрез придобитите знания експертите от дирекция „Икономическа и социална политика” на МС ще оказват методическа подкрепа на колегите си от държавните институции при извършването на оценката на въздействието.27

23 Вж. ПМС № 192 от 5 август 2009 година за създаване на Съвет за административната реформа, ДВ, бр. бр. 64 от 2009 г. 24 Докладите на Световна банка са публично достъпни на адрес: www.worldbank.bg. 25 Извършени са седем последващи (ex-post) оценки на въздействието на Закона за насърчаване на инвестициите, Закона за управление на отпадъците, Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, Закона за държавните такси, Закона за местните данъци и такси, Закона за социалното подпомагане и Закона за закрила на детето. Направени са и седем предварителни (ex-ante) оценки на въздействието на проект на ЗИД на Закона за измерванията, проект на ЗИД на Закона за насърчаване на инвестициите, проект на ЗИД на Закона за управление на отпадъците, проект на ЗИД на Закона за храните, проект на Закон за хидромелиорациите и поливното земеделие, проект на ЗИД на Закона за лечебните заведения и проект на Закон за обществените библиотеки. 26 По Проект К08-13-3-С „За по-добро обществено управление: институционализиране на процеса по оценка на въздействието в държавната администрация”, осъществен с финасовата подкрепа на Оперативна програма „Административен капацитет”, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд. 27 По данни на доклад на Звеното за по-добро регулиране за периода януари-юни 2009 г. над 250 служители от държавната администрация са обучени за извършване на оценки на въздействието.

  

22

Политиката за по-добро регулиране беше подкрепена и от Министерството на икономиката и енергетиката чрез реализирането на един пилотен проект. Консултантски консорциум извърши преглед на националното законодателство по едногодишен проект на Министерството на икономиката и енергетиката, за периода VIII.2008 – V.2009 г.28. Идентифицирани бяха 398 задължения за информиране, разписани в 33 национални закона и съпътстващото ги вторично законодателство. Общите административни разходи по тях са оценени на стойност 81 млн. евро, а административната тежест - на 51.5 млн. евро, или 64% от административните разходи. Консултантите по проекта са предложили редуциране на 136 задължения за информиране, които биха спестили на бизнеса около 13 млн. евро. Това представлява намаление на административната тежест с 25% по отношение на задължението за информиране. Почти цялото това намаление – около 24% от общо 25% - може да дойде по линия на намаляване на административната тежест, наложена от пет закона: Закон за частната охранителна дейност, Закон за здравето, Закон за опазване на земеделските земи, Закон за тютюна и тютюневите изделия и Закон за здравното осигуряване.

3.1.4 Законодателни инициативи

На областните управители са предоставени допълнителни правомощия за привеждане на режимите, администрирани от общините, в съответствие със ЗОАРАКСД. Областните управители предприеха редица инициативи в тази насока, главно чрез спиране действието на общински наредби и атакуването им пред Административния съд.

Поставено е началото на реформи в съдебната система. С приемането на Закона за търговския регистър29 и ЗИД на Търговския закон относно търговския представител и производството по несъстоятелност30 беше създадена правната и институционална рамка за реформите в съдебната система. В резултат от изпълнението на тези мерки се облекчи, ускори и поевтини процедурата по регистрация на търговците. Беше изготвен и проект на Закона за нормативните актове. С неговото приемане ще се институционализира процесът по оценка на въздействието в публичната администрация.

3.2 Състояние и динамика на количествените индикатори31

3.2.1 Индикатори за въздействие

За измерване на международната конкурентоспособност на България са използвани изследвания на Световния икономически форум (СИФ) и Института за управленско развитие (ИУР). В изследванията на СИФ страната присъства през целия изследван период, докато в сравнителните данни на ИУР България е включена от 2006 г. Поради постоянно променящия се брой на страните, включени в тези проучвания, класирането на България е представено по два начина. Първият начин е според абсолютното място на страната през съответната година. При втория начин, наречен

28 Определяне и измерване на административната тежест, произтичаща от задълженията за информиране на бизнеса и предложение за тяхното намаляване, доклад на Консорциум „Проект: Административни тежести за бизнеса”, 1 юни 2009 г. 29 Обн. ДВ. бр. 34 от 25 април 2006 г., посл. изм. ДВ. бр. 44 от 12 юни 2009 г. 30 Обн. ДВ. бр. 38 от 9 май 2006 г. 31 Следващият количествен анализ на периода след 2003 г. използва индикторите за измерване на изпълнението, представени в Таблица 1. Индикаторите за вложени ресурси (inputs) не се разглеждат поради липса на надеждни данни.

 

23

класиране по относително място, е направено специално изчисление за мястото, което страната би заела, ако броят на участващите в тези сравнения страни е 100. Това позволява да се постигне по-прецизно сравнение на динамиката на страната през изследвания период.

Според класацията на СИФ, конкурентоспособността на България е ниска и по абсолютно, и по относително място. По абсолютно място България се нарежда между 70-та и 80-та позиция, а по относително място се движи около средата на класацията (вж. Фигура 4). След чувствителното подобряване на конкурентоспособността през 2004-2005 г., динамиката на развитие на този индекс е отрицателна, поради последвалото влошаване на абсолютната и относителната позиция.

Фигура 4: Класирането на България според глобалния индекс на конкурентоспособността на СИФ е ниско и не се подобрява 

Източник: Global Competitiveness Report (WEF, 2004‐2009). 

  

24

 

Фигура 5: Класирането на България по индекса на конкурентоспособност на ИУР сочи леко подобрение   

Източник: World Competitiveness Yearbook (IMD, 2006‐2009). 

Данните на ИУР показват леко подобряване на позициите на страната. По данни на Института за управленско развитие (ИУР) България заема между 67-мо и 77-мо място от общо 100 страни (вж. Фигура 5). Динамиката на развитие на този индекс обаче е благоприятна и по абсолютно, и по относително място. Страната с всяка измината година подобрява класирането си и се приближава към средната група.

Подобрения на бизнес средата в България се отчитат и според индекса -"Правене на бизнес". През последните пет години България е постигнала съществен успех по отношение на мястото си в класацията «Правене на бизнес». Макар че в някои области относителните позиции на страната остават непроменени (например, защита на инвеститорите) или дори се влошават (например, брой на процедурите и време за получаване на разрешително за строеж), България е постигнала подобрения в много други области (вж. Таблица 2). Така например, намаляването на броя на процедурите, времето за регистрация, разходите по регистрирането, както и размера на минималния капитал направиха стартирането на нов бизнес значително по-леко от 2004 г. насам. Подобно намаление се отчита и при общата данъчна ставка и броя на данъчните плащания.

 

25

Таблица 2: Макар че подобренията не са постоянни ‐ а понякога има и влошаване ‐ класирането на България в „Правене на бизнес” се подобрява след 2004 г. 

Индикатори

Данни от 2004 г. или по-

ранна година 2009 г.

Регистриране на фирма

Процедури (брой) 11 4Време (дни) 32 18Стойност (% от дохода на човек от населението) 10.4 1.7Мин. капитал (% от дохода на човек от населението) 86.7 20.7

Получаване на разрешение за строителство

Процедури (брой) 20 24Време (дни) 127 139Стойност (% от дохода на човек от населението) 475.2 436.5

Регистриране на собственост

Процедури (брой) 9 8Време (дни) 19 15Стойност (% от стойността на собствеността) 2.4 2.3

Получаване на кредит

Индекс на юридическите права (0-10) 8 8Индекс на кредитната информация (0-6) 3 6Население, обхванато от публичните регистри (% от възрастното население) 1.3 34.8Население, обхванато от частни бюра (% от възрастното население) 0 6.2

Защита на инвеститорите

Индекс на разкриване на информация (0-10) 10 10Индекс на отговорност на директора (0-10) 1 1Индекс на възможността за подаване на искове от акционерите (0-10) 7 7Индекс на защита на интересите на инвеститорите (0-10) 6 6

Плащане на данъци Плащания (брой на година) 31 17Време (часове на година) 616 616Обща данъчна ставка (% от печалбата) 46 31.4

Международна търговия

Документи за износ (брой) Време за износ (дни)

7 26

5 23

Стойност на износа (щ. дол. за контейнер) 1233 1551Документи за внос (брой) 10 7Време за внос (дни) 25 21Стойност на вноса (щ. дол. за контейнер) 1201 1666

Изпълнение на договорите Процедури (брой) 40 39Време (дни) 564 564Съдебни разходи (% от иска) 23.8 23.8

Ликвидация на фирма

Норма на възстановяване (доларови центове) 33.8 32.1Време (години) 3.3 3.3Стойност (% от имуществото) 9 9

Източник: Правене на бизнес 2004‐2010 г. (Световна банка); таблицата е заимствана от Световна банка (2010a). 

По относително място България се нарежда близо до първия квартил на индекса „Правене на бизнес”. Динамиката на индекса „Правене на бизнес” е положителна и през последните две наблюдавани години страната се класира в първия квартил по относително място (вж. Фигура 6). През 2007 г. България се нареди сред 10-те най- големи реформатори по подобряване на условията за правене на бизнес, въпреки че страната зае 46 място в класацията През 2009 г. страната не беше сред най-големите реформатори, но зае 51-во място (вж. Фигура 7), като остави след себе си Унгария,

  

26

Румъния, Полша, Италия, Чехия и Гърция. От новите държави-членки на ЕС, пред България се нареждат Литва, Латвия, Естония, Словакия и Словения.

Фигура 6: Класирането на България според индекса „Правене на бизнес” се подобрява 

Източник: „Правене на бизнес”, Доклади на СБ, 2006‐2010 г. Забележка: Това класиране не отчита последните промени в методологията на доклада „Правене на бизнес 2010”. 

Фигура 7: България заема 51‐во място според класацията „Правене на бизнес 2010” 

Източник: Правене на бизнес 2010 (Световна банка, 2009 г.). Забележка: Това класиране отчита последните промени в методологията на доклада. 

Подобренията в областта на регулирането продължават. Като пример може да се посочи, че след последния доклад „Правене на бизнес 2010”, който включва подобренията до юни 2009 г., новото правителство намали минималния внесен капитал за дружествата с ограничена отговорност от 5000 лева на 2 лева. Това е показателно за съществуващия потенциал за бъдещи подобрения в редица направления.

 

27

По отношение регулирането на продуктовия пазар България демонстрира добро позициониране в сравнение със средните стойности за ЕС. Като използва методологията, разработена от експерти на ОИСР за изчисляване на индекса на регулиране на продуктовия пазар, екип на Световна банка извърши специално проучване за България. Според него през 2006 г. страната получава оценка от 1,8, което я нарежда между Чешката Република и Унгария (вж. Фигура 8). България все още изостава от средното равнище за този показател от 15-те страни-членки на ЕС и от страните в ОИСР, които са представени с данни за 2003 г.

Фигура 8: По индекс на регулиране на продуктовия пазар България заема добро място, сравнена със средното равнище в ЕС  

Източник: Световна банка, 2007 г. * Други страни със среден доход. 

Изследване на Световна банка сред предприятия, проведено през 2009 г., сочи, че българските мениджъри не поставят изискванията за лицензии и разрешителни сред най-съществените пречки за техния бизнес. Най-голям проблем за българските фирми е достъпът до финансиране, както сочат повече от 17% от отговорите, и наличието на сива икономика според над 15% от отговорите (вж. Фигура 9). Лицензиите и разрешителните се посочват като пречка само при 5.37% от отговорите през 2007 г. и 2.09% от отговорите през 2009 г.32

32 Дял на фирмите, които избират „Лицензии и разрешителни” като най-голямата пречка, която срещат. На респондентите в изследването е представена карта, в която са били изброени 15 потенциални пречки. Световна банка, Изследване на предприятията, 2007 и ПБСП, 2008-09 г.

  

28

Фигура 9: Българските фирми не поставят бизнес лицензиите и разрешителните сред най‐големите пречки за бизнеса през 2009 г. (в процент)  

Анкетираните мениджъри на фирми в България посочват съществено подобрение на състоянието на регулирането през анализирания период. През 2004 г. над 23% от тях отбелязват, че лицензиите и разрешителните са сред най-големите пречки пред бизнеса (вж. Фигура 10). Този дял намалява под 9% през 2009 г., което представлява съществено подобрение.33 В сравнителен план това постижение е забележително, въпреки че през годините тенденцията не е еднозначна. Например през 2002 г. този дял е бил близо 17%, а през 2007 г. той достига 21,2%.34 По този показател България е в много добро положение както в сравнение със страните от Източна Европа и Централна Азия, така и спрямо страните с доходи на човек от населението по-високи от средните.

Фигура 10: Дял на фирмите, които посочват регулирането като най‐голямата пречка за бизнеса през 2009 г. (в процент) 

Забележка:  Дял  на  фирмите,  посочващи  бизнес  лицензиите  и  разрешителните  като  най‐голяма  пречка  по  пет‐точкова скала. Изчисляването на индикатора се базира на оценяването на пречката като потенциално ограничение за текущите операции на предприятието. 

33 Вж. ПБСП, 2008-09 г. 34 Вж. Световна банка, Изследване на предприятията, 2007 г.

 

29

3.2.2 Индикатори за непосредствени резултати

Анализът на правителствените програми и отчетите за тяхното изпълнение води до следните резултати:

За периода април 2008 г. - април 2009 г. са предложени за премахване или облекчаване общо 25 административни режима. В сътрудничество със заинтересованите страни са идентифицирани още 17 административни режима (12 режима за облекчаване и 5 режима за премахване). Извършен е преглед на въведените административни режими на общинско ниво. В резултат на това за една година са отменени 167 общински режима;

Определени са 54 електронни услуги с висока обществена стойност, които следва да се реализират до 2011 г.;

Създадени са 3 центъра за подпомагане на потребителите на електронни услуги, локализирани в София, Сливен и Варна. Създадена е единна среда за обмен на електронни документи, към която да се интегрират ведомствените е-услуги за предоставянето им през портала на електронното правителство;

Въведено е обслужването на „едно гише” в 77% от структурите на централната администрация, 96% от областните и 82% от общинските администрации;

Стартиран е портал за обществени консултации на адрес: www.strategy.bg. Въведено е изискването всички нормативни актове, свързани с административното регулиране, да се публикуват на портала най-малко 30 дни преди внасянето им за одобрение на заседание на Министерския съвет;

Разработен е и функционира новосъздаден регистър, където са представени регулаторни режими на адрес: www.egov.bg;

Идентифицирани са 398 задължения за информиране, разписани в 33 национални закона и съпътстващото ги вторично законодателство. Направени са предложения за промени в пет закона, които формират 80% от административната тежест по отношение на информирането;

По ОПАК са финансирани проекти за извършване на 14 оценки на регулаторното въздействие (седем предварителни и седем последващи) на важни законодателни актове, както и работата по доклад за институционализиране на оценката на въздействието. Освен това, над 250 служители от държавната администрация са обучени да извършват оценки на въздействието.

3.2.3 Индикатори за последващи резултати

От изследванията на конкурентоспособността на СИФ са подбрани няколко индекса, които най-точно отразяват състоянието на регулирането. Това са показателите за тежест на регулирането, ефикасност на правната рамка и прозрачност на правенето на политики. По тези индекси България има оценки между 2,3 и 3,3 - при желано състояние възможно най-близко до нула (вж. Фигура 11). В динамичен план, индексът „Прозрачност на правенето на политики”35 показва влошаване, докато при индекса „Ефикасност на правната рамка” страната запазва същата позиция. Само при показателя „Тежест на регулирането” се отчита подобрение в динамичен план. По тази

35 Проблемът с прозрачността на правенето на политики се потвърждава и от проучването на административните и регулаторни разходи през 2009 г. Повече от половината от мениджърите от всички видове фирми, включени в изследването, посочват, че регулациите се прилагат непоследователно и непредсказуемо, което води до нестабилност в правенето на регулаторни политики (вж. Световна банка, 2010a

  

30

причина най-добро е положението с тежестта на регулирането, докато прозрачността е с най-ниска оценка (вж. Фигура 11).

Мястото на България по тези индекси е в най-неблагоприятната част на класацията – между 80-то и 120-то място (вж. Фигура 12). По относително място България попада във втората по-неблагоприятна половина на класацията – след 60-то място. Същата позиция по избраните показатели се заема както по точки, така и по място в класацията. По всички от анализираните показатели страната има по-неблагоприятни позиции в сравнение с общия индекс на конкурентоспособност.

От изследванията на конкурентоспособността на ИУР също са подбрани няколко индекса, които най-точно характеризират динамиката и състоянието на регулирането (вж. Фигура 13). Това са показателите за бюрокрация, лекота на правене на бизнес и регистриране на фирма (започване на бизнес). От тях в най-добро състояние за България е индексът за влияние на бюрокрацията. Другите два индекса имат стойности в неблагоприятната част на графиката. Те се колебаят през годините в интервала между 3,7 и 6 при максимална стойност 7. В динамичен план само при индекса за регистриране на фирма се наблюдава подобрение в периода 2006-2009 г., като стойността му в края на периода е по-добра, отколкото в началото. При другите два показателя се забелязва влошаване на стойностите спрямо изходното положение (вж. Фигура 13).

Фигура 11: Влошават се стойностите според СИФ на показателите тежест на регулирането и ефикасност на правната рамка след 2003 г., както и на показателя прозрачност на правенето на политики след 2007 г.  

Източник: Global Competitiveness Report (WEF, 2003‐2009). 

Що се отнася до класирането на България по отделните индекси, в динамичен план страната се представя най-добре по отношение на правенето на бизнес, както по абсолютно, така и по относително място (вж. Фигура 14). По отношение на бюрокрацията тенденцията е позитивна, докато при създаването на фирма крайните стойности за периода стават равни на началните стойности, като траекторията на графиката има елипсовидна форма (вж. Фигура 14).

 

31

Фигура 12: По данни на СИФ тежестта на регулирането в България пада, докато ефикасността на правната рамка и прозрачността на правенето на политики остават почти постоянни 

Източник: Global Competitiveness Report (WEF, 2004‐2009). 

Фигура 13: Индексите на ИУР за България по отношение на бюрокрация, лекота на правене на бизнес и създаване на фирма през 2009 г. са подобни на тези от 2006 г. 

Източник: World Competitiveness Yearbook (IMD, 2006‐2009). 

  

32

Фигура 14: Според ИУР мястото на България по показателя бюрокрация е по‐лошо от това по показателите създаване на фирма и лекота на правене 

Източник: World Competitiveness Yearbook (IMD, 2006‐2009). 

Един от най-стойностните показатели за регулаторната тежест е делът на времето, което висшият мениджмънт отделя на дейности, свързани с регулациите. Докато през 2002 г. за това е отивало 3% от времето на висшия мениджмънт (за производствени фирми в България), през 2009 г. този дял е 5% (вж. Фигура 15). Динамиката на този показател може да се раздели на три етапа. Първият етап, който обхваща състоянието до 2005 г., се характеризира със слабо нарастване на времето, отделяно от висшия мениджмънт, което достига 3,4% в края на етапа. Рязко влошаване на този показател се забелязва през втория етап - от 2005 г. до 2007 г., като повишаването на показателя вероятно е свързано с привеждането в съответствие с изискванията на ЕС. Така през 2007 г. стойностите на показателя надминават 17%. Третият етап е след 2007 г., когато времето, отделяно от висшия мениджмънт за регулаторни дейности, спада до 9% през 2008 г. През 2009 г. този показател спада до 5%.

 

33

Фигура 15: Времето, което висшият мениджмънт на производствена фирма отделя за справяне с изискванията на държавното регулиране в България, е намаляло съществено (2002–2009 г.) 

Източник:  ПБСП  (2002,  2005,  2008‐09),  Изследване  на  Световна  банка  сред  предприятия  (2007),  Проучване  на административните и регулаторни разходи (2009) за мениджъри на производствени фирми в България.  Забележка: Трябва да се подчертае, че през 2008 г. и 2009 г. въпросът е зададен по различен начин в сравнение с предишните проучвания. В предишните проучвания се пита, какъв дял от времето на висшия мениджмънт се отделя за  справяне  с  регулациите  в  рамките  на  една  седмица,  докато  през  2008  г.  и  2009  г.  се  пита  за  времето,  което висшият мениджмънт отделя за регулации в рамките на 12 месеца.  

Тежестта на регулирането в отделните отрасли е различна. Според данни от изследването на административните и регулаторни разходи в България през 2009 г., макар че средният висш мениджър на производствена фирма отделя само около 5% от времето си за справяне с регулациите (вж. Фигура 15), мениджърите на нови производствени фирми и на ИТ фирми отговарят, че това им отнема много повече време. По-конкретно, висшият мениджмънт на новите производствени фирми изразходва 10% от времето си, а при ИТ фирмите висшият мениджмънт отделя средно 11% от своето време за същите дейности.36

Очевиден напредък има при индикатора, отчитащ средния брой дни, необходими за издаване на оперативен лиценз. Докато през 2007 г. за това са били необходими 48.30 дни, през 2009 г. се изискват само 20.78 дни. Средната стойност на показателя за региона на Европа и Централна Азия през 2009 г. е 26.19 дни, а за всички изследвани страни - 28.93 дни. По този показател за 2009 г. България заема добра позиция в рамките на региона на Европа и Централна Азия (вж. Фигура 16).

36 За повече подробности относно тежестта на регулирането, вж. Световна банка (2010a)

  

34

Фигура 16: България се класира по‐добре в сравнение с другите страни от региона на Европа и Центр. Азия по броя на дните, необходими за получаване на оперативен лиценз през 2009 г. 

Източник: Изследване на предприятията, Световна банка, 2009 г. 

3.3 Състояние и динамика на качествените индикатори

Както беше отбелязано по-рано, общите ограничения при извършване на оценката на въздействието правят задачата за измерване на целите на ЗОАРАКСД много деликатна. Това наложи използването на комбинирани методи за анализ. В допълнение на количествения анализ на данни и информация от различни национални и международни източници, беше проведено специално социологическо проучване сред представители на заинтересованите страни, в т.ч. бизнес лидери, ключови експерти и представители на публични институции, и бяха изследвани четири от най-често прилаганите режима под формата на изследване на казуси в три различни по големина общини. Подробните изследвания са представени в Приложение 4 (Въпросник на социологическото проучване), Приложение 5 (Резултати от социологическото проучване) и Приложение 6 (Преглед на регулаторни режими на местно ниво).

3.3.1 Постигане на целите на ЗОАРАКСД: резултати от проучването

Основната полза от проучването, проведено за този доклад, се състои в определяне на равнището на постигане на целите, заложени в Закона. За целите на анализа, целите са разделени в три групи. Първата група съдържа целите, които са постигнати. Условието за попадане в тази група е преобладаващата част от отговорите на респондентите да са „напълно постигната” и „постигната във висока степен”. Втората група включва целите, които са постигнати само частично. В тази група съотношението на респондентите, които одобряват, респективно, не одобряват твърдението, че дадена цел е постигната, е равно. Третата група се състои от целите, които не са постигнати. В тази група отговорите на преобладаващата част от респондентите са или „постигната в ниска степен”, или „постигнатото е по-скоро обратно на целта”. Разпределението на целите е представено в Таблица 3.

 

35

Таблица 3: Постигане на целите на ЗОАРАКСД (в процент) 

Цели Напълно постигна-

ти

Постиг-нати във висока степен

Постиг-нати в ниска степен

Постигнато-то е по-скоро

обратно на целта

Постигнати цели 1. Точно дефиниране на видовете режими, които

регулират стопанската дейност. 20 50 30 0 2. Защита на свободната стопанска инициатива. 0 60 20 20 3. Ясно очертаване на границите за

административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво. 10 50 20 20

Цели, които са постигнати частично 1. Да улесни и насърчи извършването на

стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани от държавните органи и от органите на местното самоуправление. 0 50 40 10

2. Ограничаване въвеждането на нови регулативни режими (лицензионни или регистрационни) чрез изискването за изготвяне на мотивирано становище за необходимостта от това регулиране и предварително уведомяване на засегнатите лица. 20 30 30 20

Цели, които не са постигнати 1. Увеличаване на прозрачността при въвеждане на

регулаторни режими. 0 20 50 30 2. Намаляване източниците на корупция чрез

ограничаването на дискреционната власт на администрацията. 10 10 60 20

3. Осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на нормативните актове, свързани с административното регулиране и административния контрол на стопанската дейност, както и мотивите за тяхната промяна. 0 20 40 40

4. Ограничаване и постоянно намаляване на обществено неоправданото обременяване на стопанската дейност. 0 20 50 30

5. Премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията. 10 20 35 35

Източник: Проучване на авторите (вж. Приложение 5 за повече подробности). 

  

36

3.3.2 Анализ на казуси на регулаторни режими на местно ниво

Беше направен преглед на четири регулаторни режима в три общини в България с цел да се придобие конкретна информация и познание за механизмите на въвеждане и прилагане на регулаторните режими на местно ниво. Обект на изследването бяха общините Разград, Троян и Кюстендил. Разпределението на изследваните режими по общини е представено по-долу (вж. Таблица 4). Избран е един режим, който е общ за трите общини – разрешение за таксиметрови превози и по още един режим, различен за всяка община, както следва: за Кюстендил – категоризация на хотели; за Разград – издаване на търговско разрешение; за Троян – издаване на разрешително за строеж. Трябва специално да се отбележи, че тези казуси не съставляват представителна извадка от всичките 264 общини в България, но изследването добавя стойност към общото разбиране за това, как се администрират регулаторните режими на местно ниво.

Таблица 4: Разпределение на изследваните режими по общини 

Режим за извършване на таксиметрови превози

Режим за търговско разрешение

Режим за категоризация на хотели

Режим за разрешително за строеж

Община Разград

Община Кюстендил

Община Троян

Източник: Анализ на авторите. 

Въз основа на анализа на местните регулаторни режими могат да се направят следните заключения:37

Съответствие с националното законодателство. Изследването на регулаторни режими, действащи на местно равнище, показва, че голяма част от тях са в съответствие с националното законодателство и не представляват самостоятелни инициативи на местните власти;

Поставят се допълнителни изисквания. Местните власти, обаче, поставят допълнителни изисквания, които не са пряко свързани и необходими за извършване на регулираната стопанска дейност. Най-често срещани сред тях са изискванията за навременно плащане на данъците. Подобно изискване трябва да отпадне от процедурите по кандидатстване;

Дублиране на представяните документи. Някои от изискваните документи от бизнеса се издават от структури на самата местна власт. Това дублиране струва на бизнеса време и финансови ресурси. Въвеждането на система за обмен на информация между институциите може да реши този проблем;

Не се ползват публични регистри. Общините не използват публични регистри, в които да публикуват издадените решения по регулаторни режими. Това би било от съществено значение при упражняването на контрол от страна на гражданите и бизнеса върху качеството на услугите, които им се предоставят;

37 Вж. Приложение 6 за повече информация.

 

37

Таксите не се налагат с цел събиране на допълнителни средства. Като цяло, анализът показва, че изследваните регулаторни режими нямат фискални функции; с други думи, местните власти не налагат такси просто, за да събират средства. Тези такси покриват разходите, свързани с предоставянето на услугата. Срокът за издаване на административни решения в съответствие с регулаторните режими може да бъде оценен като приемлив за фирмите;

Незаконосъобразно използване на регистрационни режими. Режимът за регистрация на търговски обект, прилаган от община Разград, се използва и от други общини и трябва да бъде премахнат, тъй като е незаконен.

3.4 Обобщение на количествените и качествените анализи

Количествените индикатори за изпълнение, които са използвани за измерване на общата цел и специфичните цели на ЗОАРАКСД, могат да се разделят в три групи. Индикаторите, при който България демонстрира най-лошо изпълнение, са тези, отнасящи се до ефикасността на правната рамка и прозрачността на правенето на политики (вж. Таблица 5). Тези индикатори представляват препятствие в областта на регулирането в България и ще изискват специално внимание в бъдеще. Втората група индикатори показват известен напредък. Те включват, между другото, регулаторната тежест като цяло, бюрокрацията и лекотата на правене на бизнес. Тези индикатори също се нуждаят от специални мерки за по-нататъшно подобряване. Третата група се състои от най-добре развитите индикатори. Към тях спадат, например, делът на фирмите, определящи бизнес лицензирането и разрешителните като най-големи пречки, индексът на регулиране на продуктовия пазар, броят режими, предложени за премахване или облекчаване, средният брой дни, необходими за издаване на оперативен лиценз, и др. Тези индикатори трябва да бъдат допълнително подкрепени и засилени.

Таблица 5: Обобщена матрица на състоянието и динамиката на количествените индикатори за изпълнение 

Индикатори Състояние Динамика Индикатори за въздействие 1. Индекс на глобална конкурентоспособност на

СИФ.

2. Индекс на конкурентоспособност на ИУР. 3. Индекс на „Правене на бизнес”. 4. Индекс на регулиране на продуктовия пазар. 5. Дял на фирмите, посочващи бизнес

лицензирането и разрешителните като най-голяма пречка.

Индикатори за непосредствени резултати 6. Брой режими, предложени за премахване или

облекчаване.

7. Брой въведени е-услуги. 8. Въвеждане на обслужване на „едно гише” и на

центрове за е-услуги на регионално и местно ниво.

9. Създаване на Административен регистър. 10. Идентифициране на законодателството, което

генерира административна тежест, свързана със задължението за информиране.

11. Брой изготвени ОВ. Индикатори за последващи резултати 12. Цялостна регулаторна тежест. 13. Ефикасност на правната рамка. х 14. Прозрачност на правенето на политики. х 15. Бюрокрация.

  

38

Индикатори Състояние Динамика 16. Лекота на правене на бизнес. 17. Регистриране на фирма. 18. Време, което висшият мениджмънт отделя за

справяне с регулациите.

19. Среден брой дни, необходими за издаване на оперативен лиценз.

Източник: Анализ на авторите. 

Бележки:

- положителна динамика или високо ниво - отрицателна динамика или ниско ниво - неутрална динамика или средно ниво - няма данни

Добро ниво и положителна динамика

Налице е напредък в нивото на развитие и динамиката х Ниско ниво на развитие, без напредък или отрицателна динамика

Други наблюдения в резултат на качествения анализ, които трябва да се подчертаят:

Транспонирането на регулациите на ЕС добави допълнителна административна и регулаторна тежест: Присъединяването на България към ЕС и бързото въвеждане на регулации, които произтичат от acquis communautaire, през периода на анализ и оценка оказаха влияние върху състоянието и динамиката на административното регулиране на бизнеса. Регулаторната и административна тежест за бизнеса се е увеличила в резултат на регулациите на ЕС;

Частично постигане на целите на ЗОАРАКСД: Оценката показва, че общата цел на ЗОАРАКСД (да ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и контрол върху бизнеса и да повиши конкурентоспособността на страната) е само частично постигната. Постигнати са и само част от специфичните цели на Закона като: а) точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност; б) защита на свободната стопанска инициатива; и в) ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво;

Редица важни специфични цели, които са заложени в ЗОАРАКСД, все още не са постигнати. Към целите на ЗОАРАКСД, които все още не са постигнати, спадат: а) увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими; б) намаляване източниците на корупция чрез ограничаването на дискреционната власт на администрацията; в) осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на нормативните актове, свързани с административно регулиране и контрол върху стопанската дейност, както и на причините за тяхната промяна; г) ограничаване и намаляване на обществено неоправданото обременяване на стопанската дейност; д) премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията;

Политиката за по-добро регулиране в България не се провежда последователно и системно, подобренията са бавни. Реформите на регулаторните режими не са осъществявани последователно и системно, в резултат на което се наблюдават пикове и спадове в постиженията. Равнището на националната конкурентоспособност е все още ниско в сравнение с това на другите членки на ЕС и на развитите страни. Динамиката на повечето индикатори сочи само една обща бавна тенденция към подобрение;

 

39

Леко увеличаване на лицензионните режими. През анализирания период лицензионните режими са се увеличили от 39 на 42, което е резултат от въвеждането на пет нови режима и премахването на два режима. За същия период са внесени седем поправки и допълнения към шест от режимите;

Бизнес регулациите не са най-важният проблем, който стои пред бизнеса. Последните проучвания сред бизнеса показват, че регулациите са важен, но не са най-важният проблем, с който се сблъсква бизнеса. Освен обема на въвежданото законодателство, главната причина за недоволството на бизнес общността от правителството е организацията и качеството на услугите, предоставяни от правителството и неговите институции. Встрани от регулациите, ограниченият достъп до финансиране и сериозният дял на сивата икономика са другите главни проблеми, които стоят пред бизнеса;

Местните власти въвеждат ненужни тежести за бизнеса и не използват публичните регистри. Изследването на регулаторни режими, действащи на местно ниво, показва, че голяма част от тях произтичат от националното законодателство и не представляват самостоятелни инициативи на местните власти. Местните власти, обаче, събират информация, която е налична, и поставят допълнителни ненужни изисквания, които не са пряко свързани с решението за издаване на разрешение. Общините не използват публични регистри, в които да публикуват издадените решения по регулаторни режими, както се изисква от Закона. Освен това, беше установено, че в една от изследваните общини се прилага незаконосъобразно режим за регистрация на търговски обект.

  

40

ГЛАВА IV

ОСНОВЕН ПРОБЛЕМ, ПРИЧИНИ И СЛЕДСТВИЯ НА

ПРОБЛЕМА И ПРЕПОРЪКИ ЗА ПРОМЕНИ В

ЗОАРАКСД

ЗОАРАКСД оказа благоприятно влияние чрез намаляване на регулаторната и административна тежест върху бизнеса, но Законът има нужда от промени, за да функционира по-добре. Независимо от напредъка по посока намаляване на регулаторната и административна тежест, все още съществуват редица пречки за приложението на Закона, което налага и необходимостта от неговото изменение. Основавайки се на последващата оценка на въздействието на ЗОАРАКСД, тази последна глава идентифицира основния проблем, разглежда главните причини и следствия на проблема и предлага препоръки за изменение и допълнение на Закона в три конкретни области: инструментални, институционални и икономически.

Идентифициране на основния проблем: Широка намеса на държавата в стопанската дейност, изразяваща се в наличието на голям брой регулаторни режими, въведени от специални закони, което води до намалена ефективност на транзакциите и конкурентоспособност на икономиката.38

4.1 Основни причини на проблема („корени на дървото”)

Ограничено приложно поле на Закона. Законът поставя основните принципи на регулаторно въздействие като обособява два типа регулации: (1) лицензионни и регистрационни режими; и (2) отделни сделки или действия, които се отнасят до индивидуални сделки. Извън обхвата на Закона, обаче, остава голяма част от регулирането на бизнеса, която се урежда от АПК и други специални закони.

Ограничено прилагане на принципа на „мълчаливото съгласие”. Член 28 от Закона постановява, че този принцип (който означава, че едно заявление на бизнеса се счита за одобрено, освен ако не е налице отказ в рамките на определен период от време) се отнася до издаване на разрешения и удостоверения за извършване на еднократни сделки или действия, при това, ако в отделен закон не е предвидено друго. Проучването показа, че, като цяло, специалните закони избягват прилагането на принципа на «мълчаливото съгласие». Всъщност, само шест закона прилагат този принцип.

38 Проблемът е дефиниран въз основа на неговите проявления, идентифицирани чрез анализ на обективна информация, внимателно проучване на документи, както и чрез срещи, консултации и обсъждания със заинтересованите страни.

 

41

Приемането на нов регулаторен режим не се предхожда от предварителна оценка на въздействието, както се изисква от Закона. Не е правена предварителна оценка на въздействието при подготовката и предлагането на нови регулаторни режими. Такава оценка е задължителна за лицензионните и регистрационните режими, съгласно чл. 3, ал. 4, 5 и 6 от Закона. Освен това, Законът предвижда тази оценка да се публикува в Интернет или да бъде публично достъпна по друг подходящ начин, което също не се прави. По-голяма част от 16-те поправки на Закона се отнасят до въвеждане на нови регулаторни режими, като при нито един от тях не беше намерено доказателство, че това изисквате на Закона е било спазено.

Неадекватна институционалната рамка. Законът няма адекватна институционална рамка. Това е породено от три основни фактора:

o Не съществува ефективна система за санкции и контрол за прилагането на Закона. Въпреки че е създадена известна система на санкции и контрол, която би трябвало да гарантира, че държавните служители изпълняват своите задължения в съответствие със Закона, тя не е функционална и не се прилага, защото с отговорностите по налагане на санкции са натоварени ръководителите на административните структури. Съгласно чл. 30, ал. 1, от ЗОАРАКСД, кметът или министърът може да наложи глоба в размер от 1 000 лв. до 5 000 лв. на служител от собствената си администрация, освен ако не подлежи на по-сериозна санкция. Следователно, не съществува механизъм за външен контрол и санкции върху държавните служители. Така закъсненията и грешките могат лесно да останат ненаказани. Демотивиращ фактор е и високият размер на потенциалните санкции. Друго проявление на липсата на такава система е възможността за безбройни проверки на фирмите, които попадат под един или друг вид административно регулиране; това от своя страна увеличава възможността за нарушаване на Закона от един или повече служители.

o Липса на истински функциониращ единен Административен регистър на режимите. В Закона има списък само на лицензионните режими и изискване всеки орган, който издава лицензии и прави регистрации, да води специален регистър за всяка процедура. Нашето проучване върху 41 лицензионни режима показа, че при 12 от тях или няма такива регистри, или те не са публични, каквото е изискването на Закона (вж. Приложение 7). Направените досега опити за създаване на подобни регистри имат само частичен успех. Първият създаден е Регистърът на административните структури и на актовете на органите на изпълнителната власт с интернет адрес: www.government.bg/ras/regimes/index.html. Въпреки че все още е достъпен в интернет пространството, този регистър отдавна не е актуализиран. В него липсва списък на въведените регистрационни режими, не е представена технологията за процедурите по отделните режими и класификацията на режимите не е коректна (например съществува т. нар. съгласувателен режим). Другият функциониращ регистър, който може да се намери на адрес: www.egov.bg, е по-добре структуриран и представен технически. Групирането на представените в него режими, обаче, е погрешно. Освен двата режима, определени със Закона, то съдържа разрешителни, уведомителни, удостоверителни и други режими. Информацията в сайта не се актуализира редовно. Така например, в него се съдържа отменената вече процедура за издаване на лицензии на оценители. Липсват интернет връзки към институциите и органите, които са отговорни за провеждане на процедурите. Въпреки че сайтът е определен за единно звено за контакт по Директива 2006/123/ЕО за услугите на вътрешния пазар,

  

42

той не съдържа необходимата за това функционалност и версия на английски език.

o Законът не е асоцииран към определен «собственик», който да носи отговорност за прилагането му, да контролира изпълнението му и да предлага промени в случай на необходимост. Липсата на такава отговорност не може да се компенсира нито от общата администрация на Министерския съвет, нито от друго функционално или секторно министерство. Предвид заключенията на този доклад, Законът не се е превърнал в интегрална част от обща стратегия за намаляване на административната тежест върху бизнеса и ограничаване на бюрократичната намеса. Тази дейност изисква постоянни усилия от страна на държавата, защото бюрокрацията никога не отстъпва позиции и правомощия без битка. Липсата на структура, която да носи отговорността за Закона, е забелязана едва през 2009 г., когато е направен неуспешен опит за прехвърляне на тези функции към министъра на правосъдието и министъра на финансите.

4.2 Следствия на проблема

Високи разходи на бизнеса, свързани с кандидатстване и получаване на лицензии, регистрации, разрешения и удостоверения. Тези разходи имат както финансово изражение, така и измерение, свързано със загубата на ценно време. Във финансово отношение особено важни са загубите, произтичащи от високите такси за издаване на разрешения. Понякога тези такси по никакъв начин не са свързани с реалните разходи за обслужване на бизнеса, а се превръщат в средство за преразпределение на доходи в полза на бюрократичната машина.39 По този начин се получава двукратно финансиране на услугите: първо, данъкоплатците плащат и бюджетът разпределя ресурси за административно обслужване на бизнеса и, второ, за същата услуга се плаща отново, този път под формата на допълнително материално стимулиране на служителите в администрацията.

Процедурите по издаване на регистрации, разрешения и удостоверения не са прозрачни. Не се използват блок схеми за анализ на процедурите в държавните институции. Дори елементарен анализ на която и да е процедура може да установи колко забавен и преплетен между различни вътрешни звена е документооборотът, колко много ненужни звена обработват преписките и как се пилее ценен ресурс за ненужни операции. Оптимизационният и рационален подход не се използват нито при създаването на процедурите, нито при тяхното прилагане. Кандидатстващите фирми не получават достатъчна и адекватна информация за хода на процедурата. Заявленията не винаги се обработват по реда на тяхното подаване; например, фирма, която е подала документи по-късно, може да получи решение преди друга фирма, която е кандидатствала по-рано. Това може да води до сериозни последици , като:

o Създаване на възможности за корупция. Липсата на прозрачност винаги създава възможности за корупция, защото липсват механизмите на външен контрол и самоконтрол на дейността на администрацията.

o Разрешаване на една силна бюрокрация да предявява необосновани искания. Въпреки възможността да ползва информация за състоянието на фирмите от функциониращите публични регистри, бюрократичната машина

39 Например, през 2000 г. таксата за регистриране на аптека беше определена на 5 000 лв. Това доведе до липса на аптеки в селските райони. След поправка на Закона за лекарствените продукти за хуманна употреба от декември 2009 г. тази такса беше намалена на 1 000 лв., но само за градове и села с по-малко от 10 000 жители, макар че администрирането на режима е едно и също в различните по-големина селища.

 

43

изисква при всяка процедура фирмата да представя документ за актуално съдебно състояние, което води до излишни разходи и дублиране. В друг случай, например, бюрокрацията не позволява на кандидата просто да представи декларация за чисто съдебно минало. Вместо това се изисква свидетелство от съда за това обстоятелство, което означава поне двукратно ходене до съда, заплащане на немалка такса заедно с монополната комисиона на обслужващата банка за превод на сумата по сметка на съда.

Високият дял на сивата икономика е породен от големите тежести, наложени от административното регулиране и контрол. Това води до загуба на обществено благосъстояние и изисква повече обществени ресурси за контрол и санкции на фирмите от сенчестия бизнес. Високият дял на сенчестата икономика влияе зле върху бизнес средата и бизнес етиката, защото поставя легитимните фирми в неравностойна конкурентна позиция.

Нерегламентираното въвеждане на регулаторни режими от страна на местните власти също ограничава предприемаческата активност.

Влошеният бизнес климат рефлектира в по-ниска инвестиционна активност и намалена конкурентоспособност на икономиката.

Фигурата по-долу представя нагледно основния проблем, основните причини („корени”) и последици на проблема (причинно-следствените връзки). Фигура 17: Дърво на проблема  

Източник: Графиката е съставена от авторите. 

  

44

 

4.3 Основни препоръки за промени в ЗОАРАКСД

С оглед преодоляване на присъщите слабости на ЗОАРАКСД и реализиране на по-големи ползи от неговото приложение, се препоръчват три групи от промени в Закона. Тези промени имат за цел да: (1) подобрят неговите административни разпоредби (инструментални промени); (2) засилят неговата институционална подкрепа (институционални промени); и (3) установят допълнителни норми при определяне на административните такси (икономически промени). По-конкретно препоръките по групи включват, както следва:

Инструментални промени

Въвеждане на нови ключови принципи (например, избягване на дублирането на подаване на идентични документи за централната и за местните власти) на административно обслужване в Закона, които да се отнасят до всички отношения между бизнеса и администрацията;

Прилагане на принципа на „мълчаливото съгласие” по отношение на режимите на регистрация;

Широко приложение на декларации за съответствие, заедно с подходящи механизми за проверка на тези декларации, вместо изискването за представяне на официални документи, които се издават от съда или други административни органи;

Определяне на минимален срок, в който кандидатът за лиценз или разрешение да може да отстрани нередовности в подаденото заявление;

Подобряване на надзора и контрола върху механизма на санкциониране вътре в администрацията и намаляване на товара върху контролираните фирми;

Въвеждане на инструментариум за анализ на съответствието на предлаганите регулаторни режими с трите групи критерии (национална сигурност, лични и имуществени права на гражданите и околна среда), съгласно Закона.

Институционални промени

Създаване на звено към администрацията на Министерския съвет, което да контролира прилагането на Закона и да налага наказания на длъжностните лица при неспазването му;

Изграждане на единен Административен регистър на регулаторните режими за получаване на леснодостъпна информация и указания за всички процедури и всички необходими документи.

Икономически промени

Въвеждане на допълнителни принципи за определяне на таксите за административно обслужване;

Регламентиране размера на таксите въз основа на предварително приети правила; Въвеждане на принципа „една процедура - една такса”. Въвеждане на забрана за събиране на

допълнителни такси при допълнителни действия по отстраняване на нередовности от заявителите или като допълнително материално стимулиране на административните служители да изпълняват своите задължения.

Тези препоръки и предложените промени могат да бъдат от полза за българските власти при използването на ЗОАРАКСД за насърчаване на регулаторната реформа. Но те трябва да се извършват паралелно и в синхрон с други дейности и мерки, заложени в Програмата за по-добро регулиране и други свързани инициативи. Един усъвършенстван Закон може да се превърне в мощно средство за осъществяване на реформата само ако е част от тези по-широки усилия и има постоянна политическа подкрепа на най-високо ниво.

 

45

БИБЛИОГРАФИЯ

Български източници

БСК (2007). Съществуващите регулации върху стопанската дейност и отделните дейности в България – актуален преглед и предложения. Доклад на БСК: София.

Икономически и социален съвет, Становище на Икономическия и социален съвет по “Възможности за намаляване на административните пречки и подобряване на бизнессредата в България”, 2009 г.

Консорциум „Джейкъбс Енд Асошиейтс Юръп Лимитид и Институт за пазарна икономика”, Развитие на способности за извършване на оценка на въздействието на законодателство и политики, 2009 г. Документ, изготвен за Звеното за по-добро регулиране към администрацията на МС, финансиран от Европейския социален фонд. Достъпен на www.strategy.bg

Консорциум „Джейкъбс Енд Асошиейтс Юръп Лимитид и Институт за пазарна икономика”, За по-добро обществено управление: Институционализиране на процеса по оценка на въздействието в държавната администрация, юни 2009 г. Документ, изготвен за Звеното за по-добро регулиране към администрацията на МС, финансиран от Европейския социален фонд. Достъпен на www.strategy.bg

Консорциум „Проект: Административни тежести за бизнеса”, Определяне и измерване на административната тежест, произтичаща от задълженията за информиране на бизнеса и предложение за тяхното намаляване, юни 2009 г.

Проучване сред фирми на административните и регулаторните разходи, Май-Октомври 2009 г., Администрация на МС.

Световна банка (2010). България: Реформиране на режима на държавните такси. Вашингтон: САЩ.

Световна банка (2008). България: Оценка на инвестиционния климат. Вашингтон: САЩ.

Закони, постановления и други изследвани документи:

Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. ДВ, бр. 55, 17 юни 2003 г.;

Закон за независимите оценители (2008). Обн. ДВ, бр. 98, 14 ноември 2008 г..

Закон за електронното управление (2007). Обн. ДВ, бр.46, 12 юни 2007 г..

Закон за търговския регистър. Обн. ДВ, бр.34, 25 април 2006 г., изменен, ДВ, бр.44, 12 юни 2009 г..

Указания за прилагане на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, 2004 г. Документ на Съвета по икономическа политика към МС на България.

Устройствен правилник на МС и неговата администрация, ДВ, бр.10 от 2009 г.

ПМС 192 за създаване на Съвет за административната реформа. ДВ, бр. 64 от 2009 г. Министерски съвет (2010).

____Конвергентна програма 2009-2012. Документ на правителството на България.

  

46

____(2009a). Програма на правителството за европейско развитие на България 2009-2013. Документ на правителството на България. (2009б). Определяне и измерване на административната тежест, произтичаща от задълженията за информиране на бизнеса и предложение за тяхното намаляване. Доклад на Консорциум „Проект: Административни тежести за бизнеса” за Министерство на икономиката и енергетиката.

____(2002). Мотиви към проекта на ЗОАРАКСД, № 202-01-85/09.12.2002 г.

Доклад за състоянието на администрацията през 2008 г. МДААР, април 2009. Приет с РМС от 08.05.2009 г.

ПМС №192 от 5 август 2009 г. за създаване на Съвет за административната реформа, ДВ, бр. бр. 64 от 2009 г.

Програмата на правителството на европейското развитие на България (2009-2013).

Решение № 705 на МС от 31 август 2009 г.

Решение № 866 на МС от 28 декември 2002 г.

Решение № 482 на МС от 2006 г.

Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, ДВ, бр.10 от 06.02.2009 г.

Чужди източници

Djankov, Simeon, Caralee McLiesh, and Rita Ramalhoр (2006). Regulation and Growth. World Bank: Washington DC, accessible at: SSRN: ssrn.com/abstract=893321.

European Commission (2009). Impact Assessment Guidelines. SEC (2009) 92.

European Commission (2007). Spillovers and complementarities in the context of the Lisbon Growth and Jobs Strategy including economic effects of the Community Lisbon Program. Commission Staff Working Document.

IMD, World Competitiveness Yearbook, 2006-2009.

NRR (2009). Regulation Indicator 2008. Better Regulation for Business in Sweden: an evaluation of government initiatives, June 2009 www.nnr.se/ assets/files/publikationer/NNR_Regulation_Indicator_2008.pdf.

NRR (2008). The Total Cost of Regulations to Businesses in Sweden. The Total Cost of Regulations to Businesses in Sweden, January 2007 www.nnr.se/assets/files/publikationer/nnr_thetotalcostofregulations.pdf.

SIGMA (2001). Improvement of the Political Instruments Through Impact Assessment. SIGMA Paper No.31. OECD: Paris.

Schatz, M., M. Schiebold, S. Kiefer, H. Riede (2009). Handbook for Measuring Regulatory Costs. KPMG, 2009. Available at: www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xbcr/ SID-33E14E80-2D201348/bst_engl/xcms_bst_dms_29039_29040_2.pdf

Wolfl, Anita, I. Wanner, T. Kozluk, and Giuseppe Nicoletti (2009). Ten Years Of Product Market Reform In OECD Countries - Insights From A Revised PMR Indicator. Economics Department Working Papers No.695, OECD, 2009.

World Bank (2010a). Bulgaria: Administrative and Regulatory Barriers to Business. Report No. 55727-BG. Washington DC: World Bank.

World Bank (2010б). Policy Note on Private Sector Development, in World Bank, Mapping Bulgaria’s Future: Inclusive Growth and Productive Jobs. Washington: DC.

 

47

World Bank (2007). Product Market Regulation in Bulgaria: A Comparison with OECD Countries, Policy Research WP 4393.

World Bank, Doing Business 2004-2010. World Bank: Washington DC.

World Bank and EBRD, BEEPS, 2002, 2005, 2008-2009.

World Bank Enterprise Survey, 2007. World Bank: Washington DC.

World Economic Forum, Global Competitiveness Report, 2004-2009.

Интернет източници:

www.worldbank.bg www.egov.bg www1.government.bg/ras/regimes/index.html. www.esc.bg/viewpoints.php?lang=0 Възможности за намаляване на административните пречки и подобряване на бизнес-средата в България. Становище на Икономическия и социален съвет на България (март 2009 г.) www.strategy.bg Съдържа стратегически и други документи на правителството, включително седем последващи (ex-post) оценки на въздействието на следните закони: Закона за насърчаване на инвестициите, Закона за управление на отпадъците, Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, Закона за държавните такси, Закона за местните данъци и такси, Закона за социалното подпомагане и Закона за закрила на детето. Направени са и седем предварителни (ex-ante) оценки на въздействието на проект на ЗИД на Закона за измерванията, проект на ЗИД на Закона за насърчаване на инвестициите, проект на ЗИД на Закона за управление на отпадъците, проект на ЗИД на Закона за храните, проект на Закон за хидромелиорациите и поливното земеделие, проект на ЗИД на Закона за лечебните заведения и проект на Закон за обществените библиотеки.

 

48

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1: Анализ на съответствието на лицензионните режими с изискванията на ЗОАРАКСД

Лицензионен режим/критерий

Национална сигурност,

обществен ред и суверенитет

Лични и имуществени права на

гражданите и ЮЛ

Околна среда

1.

Банкова дейност, дейност като дружество за електронни пари, дейност като платежна институция, както и дейност като системен оператор на платежни системи.

2. Застрахователна дейност и дейност на застрахователен брокер.

3.

Дейност като регулиран пазар на ценни книжа, инвестиционен посредник, инвестиционно дружество или управляващо дружество, както и като акционерно дружество със специална инвестиционна цел.

4.

Извършване на допълнително доброволно и задължително пенсионно осигуряване и актюерска дейност за обслужване на пенсионноосигурителни дружества.

5. Извършване на дейност по доброволно осигуряване за безработица и/или професионална квалификация.

6. Извършване на дейност по здравно осигуряване.

7. Извършване на дейност като стокова борса.

8. Извършване на дейност като митнически агент.

9. Извършване на безмитна търговия. 10. Извършване на хазартна дейност.

11.

Производство, транспорт, търговия и външнотърговска дейност с оръжие, взривни вещества и боеприпаси, както и с определени изделия и технологии с двойна употреба.

12. Извършване на частна охранителна дейност.

13.

Дейности по проектиране, производство, внос, търговия, ремонт, монтаж и поддръжка на противопожарна техника, извършване на дейност по пожарна и аварийна безопасност, извършване на пожароопасни и взривоопасни работи.

14. Производство на компактдискове (оптични дискове) и/или матрици за тях.

15. Извършване на дейност на лечебни заведения за болнична помощ, диспансери и домове за медико-социални грижи.

16. Провеждане на клинични изпитвания, производство, търговия или внос на лекарства и лекарствени продукти.

17.

Производство, преработване, пренасяне и превозване, търговия, внос, износ, транзит и съхраняване на наркотични вещества за медицински и ветеринарномедицински цели и прекурсори.

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 

49

Лицензионен режим/критерий

Национална сигурност,

обществен ред и суверенитет

Лични и имуществени права на

гражданите и ЮЛ

Околна среда

18. Промишлена преработка на тютюн и производство на тютюневи изделия.

19. Осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност, проверка на средства за измерване.

20. Производство на спирт, дестилати и спиртни напитки.

21.

Производство и заготвяне на посевен и посадъчен материал от земеделски растения, извършване на дейност по сортоизпитване на земеделски растения, предназначени за посевен и посадъчен материал, разпространение и търговия със семена и посадъчен материал с отклонение от минималните изисквания за качество.

22. Извършване на дейност на публични складове за зърно и зърнохранилища.

23.

Получаване, обработка и съхранение на сперма и яйцеклетки, трансплантация на ембриони в центрове за изкуствено осеменяване и центрове за трансфер на ембриони и извършване на дейност на развъдни асоциации за селекция на продукцията в системата на ветеринарната медицина.

24.

Производство и употреба на ветеринарномедицински продукти, търговия на едро и дребно с ветеринарномедицински продукти и превоз на животни.

25. Стопански риболов.

26. Извършване на търговска дейност с отпадъци от черни и цветни метали.

27. Дейности в областта на енергетиката.

28.

Извършване на дейности, свързани с използване на ядрени съоръжения и ядрен материал и други източници на йонизиращи лъчения.

29. Упражняване на строителен надзор при изграждане на строителни обекти.

30.

Извършване на железопътен превоз на пътници и/или товари и проверка на техническата изправност на возилата и правоспособността и квалификацията на персонала.

31. Извършване на обществени превози на пътници и товари с автомобилен транспорт, включително международен.

32.

Извършване на проверки на техническа изправност на пътни превозни средства, ремонт и техническо обслужване на такива средства.

33. Извършване на универсалната пощенска услуга или на услуги, включени в обхвата на универсалната пощенска услуга.

34. Извършване на пощенски парични преводи.

35. Извършване на дейност като летищен оператор, оператор по наземно обслужване или въздушен превозвач.

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

50

Лицензионен режим/критерий

Национална сигурност,

обществен ред и суверенитет

Лични и имуществени права на

гражданите и ЮЛ

Околна среда

36. Техническо обслужване и ремонт на авиационна техника.

37. Производство, внос и/или разпространение на предавателни радио съоръжения за граждански нужди.

38. Радио- и телевизионна дейност.

39. Извършване на превоз на товари по вътрешни водни пътища.

40. Предоставяне на социални услуги за деца.

41. Извършване и удостоверяване на професионално обучение.

42. Извършване на информиране и професионално ориентиране.

Легенда: - много високо ниво на съответствие - високо ниво на съответствие - наличие на съответствие

 

51

Приложение 2: Информация за състоянието на режимите от Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г.

Режими за облекчаване и премахване

Процедура по облекчаване Закон Отговор ник

Състояние

1. Лицензиране на дейност като стокова борса

Предвижда се отмяна на лицензионния режим за извършване на дейност като стокова борса и клирингова къща и въвеждане на регистрационен режим.

Закона за стоковите борси и

тържищата

МИЕТ Без промени Изготвен проект на ЗИД на Закона за стоковите борси и тържища – отложен с Протокол № 28 на 17.07.2008 г. Публикуван на портала за обществени консултации – www.strategy.bg

2. Лицензиране на превозвачи за транспортиране на животни

Преминаване от лицензионен към регистрационен режим. Предвижда се да бъде направено изменение в чл. 165 на Закона за ветеринарномедицинската дейност. Отменени са изискванията на ал.1, т. 2 и т. за представяне на документи, които административният орган е задължен да приложи служебно. Чрез преминаване на режима в регистрационен отпада възможността на административния орган да отказва извършването на дейността по целесъобразност, а съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, ще бъде задължен да разреши дейността, ако са налице нормативните изисквания.

Закон за ветеринарно медицинската дейност

МЗХ Облекчен Одобрен е ЗИД на Закона за ветеринарномедицинската дейност с Решение № 699 на МС от 06.11.2008 г. Режимът е облекчен съгласно колона 2. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 07.11.2008 г. Първо четене на 12.03.2009 г. Фаза – обсъждане. Публикуван на портала за обществени консултации – www.strategy.bg

3. Лицензиране търговията на едро с ветеринарномедицински продукти

Преминаване от лицензионен към регистрационен режим. Предвижда се да бъде направено изменение в чл. 364 на Закона за ветеринарномедицинската дейност. Чрез преминаване на режима в регистрационен отпада възможността на административния орган да отказва извършването на дейността по целесъобразност, а съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, той ще бъде задължен да разреши дейността, ако са налице нормативните изисквания.

Закон за ветеринарно медицинската дейност

МЗХ Облекчен Одобрен е ЗИД на Закона за ветеринарномедицинската дейност с Решение № 699 на МС от 06.11.2008 г. Режимът е облекчен съгласно колона 2. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 07.11.2008 г. Първо четене на 12.03.2009 г. Фаза – обсъждане. Публикуван на портала за обществени консултации – www.strategy.bg

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

52

Режими за облекчаване и премахване

Процедура по облекчаване Закон Отговор ник

Състояние

4. Лицензиране на търговия на дребно с ветеринарномедицински продукти

Преминаване от лицензионен към регистрационен режим. Предвижда се да бъде направено изменение чл. 375 на Закона за ветеринарномедицинската дейност. Чрез преминаване на режима в регистрационен отпада възможността на административния орган да отказва извършването на дейността по целесъобразност, а съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, той ще бъде задължен да разреши дейността, ако са налице нормативните изисквания.

Закон за ветеринарно медицинската дейност

МЗХ Облекчен Одобрен е ЗИД на Закона за ветеринарномедицинската дейност с Решение № 699 на МС от 06.11.2008 г. Режимът е облекчен съгласно колона 2. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 07.11.2008 г. Първо четене на 12.03.2009 г. Фаза – обсъждане. Публикуван на портала за обществени консултации – www.strategy.bg

5. Лиценз за професионално обучение или за професионално ориентиране

Предвижда се да бъде изготвен проект на ЗИД на Закона за професионалното образование и обучение, в който процедурите за лицензиране на центрове за професионално обучение и на центрове за информация и професионално ориентиране, както и формулярите за кандидатстване по двете процедури да бъдат преработени и опростени. Предвижда се и промяната на тарифата за таксите за лицензиране на центрове за професионално обучение и на центрове за информация и професионално ориентиране, които се събират от Националната агенция за професионално образование и обучение. Административният режим ще бъде облекчен с въвеждането на две нови “стъпала” в частта на тарифата, свързана с етапа на оценяването на предложението на кандидата (при откриване на процедурата) – такса на кандидати с 1 професия и кандидати с 2 до 6 професии.

Закон за професиона

лното образование и обучение

МОН/ МТСП

Облекчен С Решение № 116 от 26.02.2009 г. на МС е одобрен ЗИД на ЗПОО. Промените предвиждат процедурата по издаване на лиценза да бъде опростена. Отменя се изискването за произнасянето на Управителния съвет на НАПОО относно издаването на лиценза, тъй като за това се произнася председателят на НАПОО. По този начин се премахва дублирането на функциите. Срокът за произнасяне за издаване на лиценза е намален от 4 на 3 месеца. Предвижда се регламентиран срок за отстраняване на непълноти в документите. Прецизиран е редът за издаване или отказ на лиценз. Предвиден е регистър на издадените лицензи. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 27.02.2009 г. Първо четене на 27.03.2009 г., Фаза – обсъждане. Публикуван на портала за обществени консултации – www.strategy.bg

6. Разрешение за извършване на дейности, включващи събиране, транспортиране, временно

С измененията и допълненията в Закона за управление на отпадъците се предвижда: 1. Изключване от разрешителния режим за най-често исканите разрешения за дейности с опасни отпадъци -"временно съхраняване на опасни отпадъци на мястото на образуването им».

Закон за управление

на отпадъците

МОСВ Предстои разглеждане 1. Изготвен проект на ЗИД. 2. Промяната на административния режим – одобряване на програмите за управление на отпадъците, е заложена в ЗИД на ЗУО.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 

53

Режими за облекчаване и премахване

Процедура по облекчаване Закон Отговор ник

Състояние

съхраняване, предварително третиране, разкомплектоване, оползотворяване и/или обезвреждане на отпадъци

2. Съкращаване на сроковете за съгласуване на Програмите на управление на дейностите по отпадъците наполовина - в чл. 30 се създават нови алинеи 7, 8 и 9, в които се регламентират по-кратките срокове. * До момента сроковете са 30 дни. 3. Намаляване на общия срок за утвърждаването на Фирмените програми за дейности с отпадъци с 30 дни, а в случай на еднократно връщане за отстраняване на непълноти – до 75 дни: Предложено е отпадане на действаща разпоредба (чл. 30, ал. 4) - „Директорът на регионалната инспекция по околната среда и водите, на чиято територия е седалището по търговския регистър на лицата, утвърждава проекта на програмата след получаване на становищата за съгласуването им от регионалните инспекции по околната среда и водите, на чиито територии са извършват дейностите».

Проектът на ЗИД на ЗУО е включен в законодателната програма на МС за разглеждане на 25.06.2009 г.

7. Разрешение на организация по оползотворяване

Становище на МОСВ: "Организациите по оползотворяване са особен вид юридически субект, който има модалитети спрямо останалите търговски субекти. На първо място те акумулират преотстъпени публични средства от страна на държавата. На второ място нямат право да разпределят печалба. На трето място те могат да разходват акумулираните средства само за определени цели и минават специален ежегоден одит за това. Ето защо те следва да останат на разрешителен режим."

Закон за управление

на отпадъците

МОСВ Без промени МОСВ не предвижда отпадане на разрешителния режим.

8. Разрешение на лицата, които внасят, продават, разфасоват и опаковат продукти за растителна защита с търговска цел или извършват растително защитни услуги

Измененията в Закона за защита на растенията от 28.03.06 г. по отношение на разрешителния режим са в противоречие със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, тъй като разрешението се издава за извършването на отделна сделка или действие, а режимът по същество е регистрационен. За периода 2008-2010 г. не се предвижда облекчаване на разрешителния режим за търговия и преопаковане на продукти за растителна защита. Режимът за извършване на растителнозащитни услуги вече е отпаднал.

Закон за защита на растенията

МЗХ Без промени МЗХ не предвижда отпадане на режима за разрешение на лицата, които внасят, продават, разфасоват и опаковат продукти за растителна защита с търговска цел. Режимът за извършване на растителнозащитни услуги е отпаднал. Обн. ДВ, бр. 26/2006 г.

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

54

Режими за облекчаване и премахване

Процедура по облекчаване Закон Отговор ник

Състояние

9. Регистриране на обекти за обезвреждане на странични животински продукти и на продукти, получени от тях

Преминаване към одобрение на обектите съгласно изискванията на Регламент 1774/2002/ЕО.. Процедурата по одобрение е в чл. 229, ал. 2, който препраща към одобрителната процедура по чл. 228, ал. 2-7. Облекчението на режима е в значителното съкращаване на сроковете.

Закон за ветеринарно медицинската дейност

МЗХ/ МОСВ

Облекчен Одобрен е ЗИД на Закона за ветеринарномедицинската дейност с Решение № 699 на МС от 06.11.2008 г. Режимът е облекчен съгласно колона 2. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 07.11.2008 г. Първо четене на 12.03.2009 г. Фаза – обсъждане. Публикуван на портала за обществени консултации – www.strategy.bg

10. Разрешения на лица за извършване на оценяване на съответствието на строителните продукти

Изготвен е проект на Постановление за изменение и допълнение на Наредбата за съществените изисквания към строежите и оценяване съответствието на строителните продукти. Измененията са свързани с намаляване броя на изискващите се документи, както и на срока за издаване на разрешение за оценяване на съответствието в случай, че лицето, което кандидатства, представи копия от валидни сертификати за акредитация за същия обхват от продукти, стандарти и компетенции, за които кандидатства.

Закон за техническите изисквания

към продуктите

МРРБ Облекчен ПМС № 225 от 10.09.2008 г. за изменение и допълнение на Наредбата за съществените изисквания към строежите и оценяване съответствието на строителните продукти.

11. Разрешение за извършване на случайни автобусни превози

Предвижда се с изменение и допълнение на Закона за автомобилните превози да бъдат прецизирани текстовете, определящи одобрението от страна на администрацията по отношение на случайните автобусни превози, но като цяло мярката ще бъде запазена.

Закон за автомобилните превози

MTИТС Предстои разглеждане Изготвен е проект на ЗИД. Проведена е среща на МТИТС със заинтересованите страни, на която не е постигнато съгласие. Предстои включване в законодателната програма на МС

12. Разрешение за извършване на таксиметров превоз

В проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за автомобилните превози регистрацията ще се изключи от функциите на МТИТС, съответно Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация”, и ще се осъществява от съответните общини след издаване на разрешение. Така се дава възможност на Общинския съвет да определя броя на таксиметровите автомобили на територията на общината, както и условията и реда за разпределянето им помежду им.

Закон за автомобилните превози

MTИТС Предстои разглеждане Изготвен е проект на ЗИД. Проведена е среща на МТИТС със заинтересованите страни, на която не е постигнато съгласие. Предстои включване в законодателната програма на МС

ПРИЛОЖЕНИЕ 2 

55

Режими за облекчаване и премахване

Процедура по облекчаване Закон Отговор ник

Състояние

13. Категоризиране на туристически обекти

В проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за туризма се предвижда изменение в чл. 50, ал. 2, с което отпада категоризирането на самостоятелните заведения за хранене и развлечения.

Закон за туризма

ДАТ Отменен С Решение № 47 от 29 януари 2009 г. на Министерския съвет е премахнат режимът за категоризация на заведения за хранене извън местата за подслон. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 30.01.2009 г. Първо четене на 12.03.2009 г. Фаза – обсъждане.

14. Лицензиране на оценители на различни видове активи

В проекта на Закон за независимите оценители се предвижда замяна на досегашния лицензионен режим с регистрационен, като регулирането на дейността на независимите оценители ще се осъществява от професионална организация – Камара на независимите оценители.

Закон за независимите оценители

МИЕТ Облекчен Решение № 462 от 15.07.2008 г. на Министерския съвет. Режимът е прехвърлен за саморегулиране от браншова организация. Проектът на ЗИД е внесен в Народното събрание на 16.07.2008 г. Приет на 30.10.2008 г. Обнародван ДВ бр. 98/2008 г.

15. Лиценз за оператор на летищна наземна дейност

Становище на МТИТС: В резултат на консултации в Европейската комисия по проблеми, възникнали с достъпа до пазара на наземно обслужване, стана ясно, че не са налице условията за отпадане на лиценза за оператор по наземно обслужване. Затова се налага да бъде запазена възможността, предвидена в Директива 96/67, Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация” да издава одобрение преди предоставящият наземното обслужване да започне да осъществява дейност на пазара на дадено летище. Това одобрение ще бъде издавано въз основа на ясни критерии, произтичащи от Директива 96/67 и ще бъде обвързано с нейните принципи съгласно чл. 14, параграф 1 от Директивата.

Закон за гражданскот

о въздухоплав

ане

MTИТС Без промени МТИТС не предвижда разглеждане на този режим.

16. Регистрация на търговски обект

Незаконосъобразен режим - противоречи на чл. 4, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност

Наредби на общините

МДААР Режимът се е администрирал от 140 общини /април 2008 г./ Към март 2009 г. режимът е отменен в 110 общини в България.

Източник: Съставена от авторите, към януари 2010 г. 

 

56

Приложение 3: Изпълнение на мерките от Програмата за по-добро регулиране 2008-2010 г. към април 2009 г.

Оперативни цели и мерки Срок Отговорни институции

ЦЕЛ 1. ПРЕМАХВАНЕ И ОБЛЕКЧАВАНЕ НА АДМИНИСТРАТИВНИ РЕЖИМИ

Мярка 1.1. Премахване и облекчаване на предложените от бизнеса административни режими съгласно Приложението:

- решение на Министерския съвет за премахване и облекчаване на режими; 04.2008 г. МС

- подготовка на необходимите изменения в нормативните актове; х05.2008 г. МИЕТ, ресорни

министерства

Мярка 1.2. Извършване на систематични прегледи на административните режими и на административните пречки при осъществяването на стопанска дейност в сътрудничество със заинтересованите страни (организации на работодателите, браншови организации и др.).

хот 04.2008 г. МС, ресорни

министерства

Мярка 1.3. Проучване, разработване и въвеждане на алтернативни форми на регулирането.

постоянно МС, ресорни министерства, икономически и социални партньори, НСОРБ

Мярка 1.4. Законодателна уредба и прехвърляне на част от функциите на регулирането на стопански дейности на браншови организации въз основа на конкурсни процедури.

2008-2010 г. МС, МИЕТ, ресорни министерства

Мярка 1.5. Внасяне на предложение в Министерския съвет за намаляване на ненужния административен товар за бизнеса, произтичащ от задълженията за информиране от съществуващото национално законодателство, което не е ангажирано с въвеждане на европейското законодателство.

09.2008 г. МИЕТ, МС

Мярка 1.6. Интегриране на услугите на принципа “епизоди от живота” и “бизнес събития” с цел улесняване и опростяване на достъпа и предоставяне на комплексни услуги.

- определяне на портфолио от електронни услуги с висока обществена стойност;

до края на 2008 г.

МДААР

- дефиниране на областите на интеграция на електронни услуги и установяване на критерии за интегрирането им;

до края на 2008 г.

МДААР

- подобряване на функционалността на портала за електронно правителство; до края на

2008 г. МДААР

- проектиране, разработване и внедряване на интегрирани услуги; до края на

2008 г. Ресорни министерства, МДААР

- еднократно предоставяне на информация към администрацията от гражданите и бизнеса;

до края на 2008 г.

Всички административни структури

Мярка 1.7. Подобряване на административното обслужване.

- контрол и административна отговорност при неспазване на срокове за административно обслужване;

постоянно Ръководители на административни структури, административни съдилища

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 

57

Оперативни цели и мерки Срок Отговорни институции

- разширяване обхвата на действие на принципа „мълчаливо съгласие”; 2008-2010 г.

Ръководители на административни структури

- засилване на контрола по законосъобразност от областния управител на актове на общинските съвети, свързани с прилагането на административни режими;

06.2008 г. МС, МДААР

- въвеждане на оценка на работата на служителите, прилагащи регулаторната политика;

12.2008 г. МДААР, МС

Мярка 1.8. Осигуряване на трансфера на бази данни и създаване на интегрирани информационни системи

2008-2010 г. МДААР

ЦЕЛ 2. СЪЗДАВАНЕ И УКРЕПВАНЕ НА ИНСТИТУЦИОНАЛНАТА СТРУКТУРА ЗА ПРИЛАГАНЕТО И КОНТРОЛА НА ПОЛИТИКАТА ЗА ПО-ДОБРО РЕГУЛИРАНЕ

Мярка 2.1. Създаване и укрепване на капацитета на Звено за по-добро регулиране в администрацията на Министерския съвет.

- структуриране на звеното и определяне на неговите функции; 06.2008г. МС

- обучение на експертите от звеното за осъществяване на методологическо ръководство на министерствата при извършване на оценка на въздействието; х

06-11.2008 г.

МС, МДААР

- подобряване на взаимодействието на звеното за по-добро регулиране със структурите на гражданското общество, сформиране на секторни работни групи, включващи представители на бизнес организациите;

х

06.2008 г. МС

Мярка 2.2. Определяне на функции на централната администрация на изпълнителната власт във връзка с прилагането на политиката за по-добро регулиране и извършването на оценки на въздействието. х

06.2008 г. МС, ресорни министерства, държавни агенции, изпълнителни агенции

Мярка 2.3. Въвеждане на оценка на въздействието на нормативни актове.

- разработване на методология за извършване на предварителна непълна оценка на въздействието;

х до 12.2008 г. МС, МИЕ, МДААР,МФ, МТСП, МОСВ, МП

- разработване на методология за извършване на предварителна пълна оценка на въздействието на проекти на нормативни актове; х

до 12.2008 г. МС, МИЕ, МДААР,МФ, МТСП, МОСВ, МП

- разработване на критерии за избор на проекти на нормативни актове, на които да се правят предварителни пълни оценки на въздействието, както и на условия и ред за планиране извършването на такива оценки в хода на изготвяне на законодателната програма на МС;

х12.2008 г. МС, МИЕ, МДААР,

МФ, МТСП, МОСВ, МП

- промени в Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол (в насока подобряване на контролния механизъм и др.), Закона за нормативните актове (в насока въвеждане на задължителна предварителна оценка на въздействието), Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (за определяне на функции на Звеното за по-добро регулиране във връзка с прилагането на политиката за по-добро регулиране); Закона за администрацията и др.

х

12.2008 г. МС, МП

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

58

Оперативни цели и мерки Срок Отговорни институции

- стартиране на извършването на първите оценки на въздействието; от 04.2008 г. МС, ресорни

министерства

- стартиране на извършването на задължителни оценки на въздействието по разработените критерии и методология;

от 01. 2009 г.

МС, ресорни министерства

- извършване на последваща оценка на въздействието; от 09.2009 г. МС, ресорни

министерства

Мярка 2.4. Създаване на знания и умения в администрацията за прилагане на оценка на въздействието на проекти на нормативни актове.

- разработване на програма за обучение, съобразена с методологията за извършване на оценка на въздействието;

до 12.2008 г. МС, МИЕ, МДААР и ИПАЕИ

- провеждане на обучение за лектори; хот 12.2008 г.

МС, МИЕ, МДААР и ИПАЕИ

- провеждане на обучение на служители от администрацията; хот 01.2009 г.

МС, МИЕ, МДААР и ИПАЕИ

- разработване на програма за обучение, съобразена с методологията за извършване на оценка на въздействието;

Мярка 2.5. Засилване на контрола и отчетността.

- въвеждане на задължението проектите на нормативни актове, въвеждащи административни режими и регламентиращи прилагането им, да бъдат внасяни в Министерския съвет след предварително консултиране със заинтересованите страни, със Звеното за по-добро регулиране и със задължителна предварителна оценка на въздействието;

от 01.2009 г. МС

- стартиране на Административния регистър – предоставяне на актуална и точна информация относно съществуващите регулаторни режими и административни услуги;

х

09.2008 г. МДААР

- ефективно използване на Административния регистър за контрол на бизнеса върху администрирането на режимите;

12.2008 г. МДААР

- изготвяне на ежегоден публичен доклад за изпълнение на политиката за по-добро регулиране;

ежегодно, м. март

МС

Мярка 2.6. Разширяване на обхвата на данните и подобряване на достъпа до информация в Регистъра на обществените поръчки.

края на 2008 г.

АОП, МС, МДААР

Мярка 2.7. Разработване на индикатори за измерване на изпълнението за дейността на контролните органи.

03.2009 г. регулаторните органи, МС

Мярка 2.8. Оценка на изпълнението на дейността на контролните органи. 03.2010 г. регулаторните

органи, МС

ЦЕЛ 3. АКТИВИЗИРАНЕ НА ДИАЛОГА СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ

Мярка 3.1. Задължително, своевременно и ефективно консултиране със заинтересованите страни.

постоянен Всички институции

Мярка 3.2. Разработване и внедряване на политика за задължително и своевременно консултиране, основана на минималните консултативни

ПРИЛОЖЕНИЕ 3 

59

Оперативни цели и мерки Срок Отговорни институции

стандарти и практика от Европейския съюз.

- разработване на процедури за консултации; х09.2008 г. МС, МИЕТ,

МДААР

- обучения на администрацията за провеждането на консултации като част от процеса на оценка на въздействието; х

от 09.2008 г. МС, МДААР, ИПАЕИ

- разработване на нов модул и функционалност на портала за обществени консултации за предложения от бизнеса, неправителствения сектор и гражданите за подобряване на регулирането;

х

03.2009 г. МС

Мярка 3.3. Консултации със заинтересовани групи от средите на бизнеса относно тяхната роля в системата на оценка на въздействието.

постоянен МИЕ, МС, ресорни министерства

Мярка 3.4 Да се удължи срока за консултации със заинтересованите страни чрез изменение на Закона за нормативните актове.

10.2008 г. МС

Мярка 3.5. Задължително публикуване на нормативни актове, свързани с административното регулиране, да бъдат публикувани на портала за обществени консултации най-малко 30 дни преди внасянето на заседание на Министерския съвет.

постоянен Ресорни министерства

ЦЕЛ 4. УСЪВЪРШЕНСТВАНЕ НА РЕГУЛИРАНЕТО НА ОБЩИНСКО НИВО И УКРЕПВАНЕ КАПАЦИТЕТА НА ОБЛАСТНО И ОБЩИНСКО НИВО ЗА ПРОВЕЖДАНЕ НА ДОБРИ РЕГУЛАТОРНИ ПОЛИТИКИ

Мярка 4.1. Преглед на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност на общинско ниво.

- анализ на въведените режими на общинско ниво; хот 06.2008 г. до 02.2009 г. МС, МДДАР,

НСОРБ

- отмяна на незаконосъобразно въведени режими;

х

02.2009 г. Общински съвети, областни управители

- предложения за законодателни промени с цел усъвършенстване на контрола върху регулирането на местно ниво;

05.2009 г. МС, кметове, общинските съвети, областните управители, НСОРБ

Мярка 4.2. Сравнителен анализ на регулаторните практики на общинско ниво.

от 09.2008 г. до 09.2009 г.

МС, МДААР, НСОРБ

Мярка 4.3. Усъвършенстване дейността на органите на местното самоуправление.

- създаване на насоки за по-добро регулиране на общинско ниво;

х

02.2009 г. МС, МДААР, ИПАЕИ, НСОРБ, кметове, общинскисъвети, областниуправители

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

60

Оперативни цели и мерки Срок Отговорни институции

- разпространение на добрите практики; 02.-07.2009 г. МС, МДААР,

ИПАЕИ, НСОРБ, кметове, общинскисъвети, областниуправители

- разработване на платформа за обмен на идеи и знания за доброто регулиране;

02.2009 г. МС, МДААР, ИПАЕИ, НСОРБ, кметове, общинскисъвети, областниуправители

Източник: Отчет за изпълнението на Програмата за по‐добро регулиране 2008‐2010.   

Легенда на цветовете:

Изпълнена (за постоянни дейности – изпълнява се)

х Частично изпълнена Неизпълнена

 

61

Приложение 4: Въпросник за социологическо проучване сред заинтересованите страни

ВЪПРОСНИК

1. Име на респондента ……..……………………………………………….………………… 2. Професия и длъжност на респондента.......……………………………………………... 3. Как оценявате Вашето ниво на познаване на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) от дебатите преди приемането до ден днешен?

(Моля, маркирайте верния отговор на всеки ред) Хронология Отлично Добро Задоволително Не съм

запознат/а 3.1.

Преди приемане на Закона, през 2003 г. - дебатите по него

3.2. Окончателният текст, приет от НС

3.3. Направените допълнения и изменения през годините 2003-2008 г.

3.4. Направените допълнения и изменения през 2009 г.

4. Следите ли обществените дискусии и публикации по повод на ЗОАРАКСД?

(един отговор) 4.1. Да, много активно и участвам в тях ………….…......……….. 4.2. Да, следя ги с интерес................................................................. 4.3. Да, когато ми попадне такъв материал..................................... 4.4. Не ................................................................................................

5. Колко често се занимавате с въпроси, които са регламентирани в ЗОАРАКСД? (един отговор)

5.1. Поне веднъж седмично …………........................................... 5.2. Поне веднъж месечно....….…….…......................................... 5.3. Няколко пъти през годината....................…..…..….….…..… 5.4. Съвсем инцидентно...............................………………….…..

6. Какви са главните поводи да се занимавате с въпроси, които са регламентирани в ЗОАРАКСД? ....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 7. Как оценявате постигането на целите, заложени в ЗОАРАКСД, в началото на 2010 г.?

(Моля, маркирайте верния отговор на всеки ред)

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

62

Цели Напълно постигна

та

Постигната във

висока степен

Постигната в

ниска степен

Постигнатото по-скоро е обратното на целта

Не мога да

преценя

7.1. Обща цел на закона 1

Да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление.

7.2. Специфични цели 2 Защита на свободната стопанска инициатива.

3

Ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво.

4 Ограничаване и постоянно намаляване на обществено неоправданото обременяване на стопанската дейност.

5 Точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност.

6 Увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими.

7 Ограничаване въвеждането на нови регулативни режими (лицензионни или регистрационни) чрез изискването за изготвяне на мотивирано становище за необходимостта от това регулиране и предварително уведомяване на засегнатите лица.

8 Премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията.

9 Намаляване източниците на корупция чрез ограничаването на дискреционната власт на администрацията.

10 Осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на нормативните актове, свързани с административно регулиране и административен контрол на стопанската дейност, както и мотивите за тяхната промяна.

7.3. Оперативни цели 11

Стандартизиране на документацията по различните режими на административно регулиране и контрол.

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 

63

Цели Напълно постигна

та

Постигната във

висока степен

Постигната в

ниска степен

Постигнатото по-скоро е обратното на целта

Не мога да

преценя

12

Компютъризиране или привеждането в лесна за употреба форма на съществуващите регистри.

13 Усъвършенстване на вътрешноведомствената координация.

14 Усъвършенстване на координацията между различни ведомства, включително достъпа до съдебни регистри и регистри по гражданското състояние.

15 Въвеждане на обслужване на принципа “на едно гише”.

16 Засилване на последващия контрол върху стопанската дейност чрез проверки на място и по документи.

8. Подредете по важност трите цели, които са постигнати в най-голяма степен в началото на 2010 г. и коментирайте причините за този успех? (ползвайте номерацията от въпрос 7) 8.1. На първо място, цел № 8.2. На второ място, цел № 8.3. На трето място, цел №. 9. Подредете по важност в обратен ред трите цели, които са постигнати в най-малка степен или за които резултатът е по-скоро обратен на поставените цели в началото на 2010 г. и коментирайте причините за този неуспех? (ползвайте номерацията от въпрос 7) 9.1. На първо място, цел №

9.2. На второ място, цел №

9.3. На трето място, цел №

10. Оценете по скалата от 1 до 5 степента, в която изброените причини спъват ефикасното прилагане на ЗОАРАКСД.

1 - Много висока 2 - Висока 3 - Ниска 4 – Много ниска 5 – Не мога да преценя

(Моля, отговорете на всеки ред)

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

64

Причина Оценка

1 Недостатъчен брой административни служители, които да изпълняват дейности по прилагането на закона.

2 Ниска компетентност на администрацията - непознаване на законовите изисквания.

3 Лоша организация в административните структури, която не гарантира навременното разглеждане на подадените от бизнеса документи.

4 Нежелание да се премахнат възможностите за упражняване на власт от администрацията над бизнеса.

5 Желание на ръководители на централно ниво да осигурят финансов ресурс за съответните институции.

6 Желание на ръководители на местно ниво да осигурят финансов ресурс за съответните общини.

7 Желание на администрацията да запази възможностите за корупция.

8 Непознаване на възможностите, предоставяни от закона, от бизнеса.

9 Слаби възможности на организациите на бизнеса да налагат вижданията си на централно и местно ниво.

10 Липса на достатъчно мощни и организирани лобита на бизнеса.

11

Желание на браншовите организации по законов път да си гарантират получаването на средства чрез издаването на съответните документи за правоспособност.

12 Желание на получилите "лиценз" или "разрешително" бизнеси да ограничават конкуренцията.

13 Липса на администрация, която да е изрично отговорна за прилагане на Закона.

14

Липса на експертен потенциал за изпълнение на някои изисквания на Закона, като например задължението за изготвянето на оценка на въздействието преди приемането на нови нормативни актове.

Други (избройте в следващите редове):

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 

65

11. Подкрепяте ли направените предложения?

Предложение Да,

безусловно

Да, след анализ и оценка

Не, сегашното състояние следва да се

запази

Не, по-скоро

обратното

Не мога да

преценя

1 Намаляване броя на лицензионните режими.

2 Намаляване броя на

регистрационните режими.

3 Ограничаване възможностите на местната власт да въвежда режими чрез правото си на местно нормотворчество.

4 Разширяване практическото прилагане на „мълчаливото съгласие”.

5 Намаляване на сроковете за отговор на администрацията.

6 Намаляване честотата на

проверките (на основата на принципа: по-малко на брой проверки, но по-високи глоби за нарушения).

7 Налагане на по-високи персонални глоби на администрацията при неспазване на закона.

8 Опростяване на процедурата по подаване на документи (брой, вид документи - например, част от изискваните документи да се заменят с декларации).

9 Увеличаване на законовите възможности на бизнеса да се саморегулира.

10 Структуриране на административен орган, на който да се възложат мониторингът и контролът върху изпълнението на закона.

11 Увеличаване броя и обхвата на информационните кампании за запознаване на обществеността, бизнеса и администрацията със закона и свързаните с него нормативни актове.

12 Въвеждане на обучителни програми за администрацията на централно и местно ниво за прилагане на Закона.

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

66

Предложение Да,

безусловно

Да, след анализ и оценка

Не, сегашното състояние следва да се

запази

Не, по-скоро

обратното

Не мога да

преценя

13 Увеличаване на заделяния бюджет за консултантски услуги за дейности, изисквани от закона – например, изготвяне на оценка на въздействието за всеки новоприеман нормативен акт

14 Други предложения (опишете):

12. Направете Вашите коментари по предложенията в горния въпрос.

Предложение Коментар

1 Намаляване броя на лицензионните режими.

2 Намаляване броя на регистрационните режими.

3 Ограничаване възможностите на местната власт да въвежда режими чрез правото си на местно нормотворчество.

4 Разширяване практическото прилагане на „мълчаливото съгласие”.

5 Намаляване на сроковете за отговор на администрацията.

6 Намаляване честотата на проверките (на основата на принципа: по-малко на брой проверки, но по-високи глоби за нарушения).

7 Налагане на по-високи персонални глоби на администрацията при неспазване на закона.

8

Опростяване на процедурата по подаване на документи (брой, вид документи - например, част от изискваните документи да се заменят с декларации).

9 Увеличаване на законовите възможности на бизнеса да се саморегулира.

10

Структуриране на отделно звено (административен орган), на което да се възложи контролът върху изпълнението на Закона.

11

Увеличаване броя и обхвата на информационните кампании за запознаване на обществеността, бизнеса и администрацията със Закона и свързаните с него нормативни актове

12 Въвеждане на обучителни програми за администрацията на централно и местно ниво за прилагане на Закона.

13

Увеличаване на заделяния бюджет за консултантски услуги за дейности, изисквани от закона - например изготвяне на оценка на въздействието за всеки новоприеман нормативен акт.

14 Други предложения (опишете):

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 

67

13. Има ли конкретни текстове в ЗОАРАКСД, които искате да коментирате и/или следва да се променят?

13.1. Не 13.2. Да, а именно ………………………………………………….……………………

14. Желаете ли да споделите още нещо, което би допринесло за подобряване на текстовете на ЗОАРАКСД или прилагането му? ………………………………………………….…………………...............................................................................................................................................................................................................................

 

68

Приложение 5: Анализ на отговорите на заинтере-сованите страни на въпросника от социологическото проучване

Оценка на постигането на целите, заложени в ЗОАРАКСД40

За целите на анализа отговорите са групирани в двумерна скала:

Постигнати във висока степен;

Непостигнати цели (постигнати в ниска степен).

От анализа на отговорите на въпроса „Как оценявате степента на постигане на целите на ЗОАРАКСД към началото на 2010 г.” може да се направят следните изводи:

Цели, постигнати във висока степен.

Над 70% от респондентите считат, че реализирането на целта „Точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност” е постигнато във висока степен

41.

Половината и над половината от отговорилите посочват като постигнати във висока степен следните цели на Закона:

Да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление;

Защита на свободната стопанска инициатива;

Ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво;

Ограничаване въвеждането на нови регулативни режими (лицензионни или регистрационни) чрез изискването за изготвяне на мотивирано становище за необходимостта от това регулиране и предварително уведомяване на засегнатите лица.

Непостигнати цели.

Над 80% от анкетираните считат, че не са постигнати следните цели на Закона:

Увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими;

Намаляване източниците на корупция чрез ограничаването на дискреционната власт на администрацията;

Осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на нормативните актове, свързани с административно регулиране и административен контрол на стопанската дейност, както и мотивите за тяхната промяна;

Усъвършенстване на вътрешноведомствената координация;

Усъвършенстване на координацията между различни ведомства, включително достъпа до съдебни регистри и регистри по гражданското състояние.

40 Делът на получените и обработени до м. януари 2010 г. отговори възлиза на около 40 процента от общо 40 въпросника, които бяха изпратени до ключови експерти и заинтересовани страни. 41 При този анализ респондентът може да посочи повече от един отговор.

ПРИЛОЖЕНИЕ 5 

69

Над 70% от отговорилите са изброили следните цели като непостигнати:

Премахване на нормативните предпоставки, които могат да доведат до ограничаване на конкуренцията;

Стандартизиране на документацията по различните режими на административно регулиране и контрол;

Въвеждане на обслужване на принципа “на едно гише”.

Подреждане по важност на целите.

Трите цели, които са постигнати в най-голяма степен до началото на 2010 г. според отговорите, са:

Точно дефиниране на видовете режими, които регулират стопанската дейност;

Ясно очертаване на границите за административна намеса в стопанската дейност на централно и на местно ниво;

Компютъризиране или привеждането в лесна за употреба форма на съществуващите регистри.

Трите цели, които не са постигнати до началото на 2010 г., са следните:

Ограничаване и постоянно намаляване на обществено неоправданото обременяване на стопанската дейност;

Увеличаване на прозрачността при въвеждане на регулаторни режими;

Осигуряване на публичност в работата на административните органи по прилагането на нормативните актове, свързани с административно регулиране и административен контрол на стопанската дейност, както и мотивите за тяхната промяна.

Оценка на причините, които спъват ефикасното прилагане на ЗОАРАКСД

За целите на този анализ отговорите са приведени към двумерна скала:

Много висока/Висока;

Ниска/Много ниска.

Основни причини, които спъват ефикасното прилагане на закона в много висока/висока степен, са:

Нежелание да се премахнат възможностите за упражняване на власт от администрацията над бизнеса;

Желание на ръководители на местно ниво да осигурят финансов ресурс за съответните общини;

Желание на получилите "лиценз" или "разрешително" бизнеси да ограничават конкуренцията;

Липса на администрация, която да е изрично отговорна за прилагането на Закона.

На другия полюс са причините, за които респондентите считат, че в най-малка степен затрудняват прилагането на закона:

Недостатъчен брой административни служители, които да изпълняват дейности по прилагането на Закона;

Липса на достатъчно мощни и организирани лобита на бизнеса.

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

70

Подкрепа на направените предложения

От анализа на отговорите по направените предложения за мерки, които да доведат до повишаване ефикасността на приложението на Закона, може да се направят следните изводи:

Респондентите подкрепят безусловно следните предложения 42:

Въвеждане на обучителни програми за администрацията на централно и местно ниво за прилагане на закона (при 90% от отговорите);

Увеличаване на броя и обхвата на информационните кампании за запознаване на обществеността, бизнеса и администрацията със Закона и свързаните с него нормативни актове (при 80% от отговорите);

Опростяване на процедурата по подаване на документи (при 75% от отговорите).

Предложения, които респондентите подкрепят, но след извършване на анализ и оценка:

Намаляване честотата на проверките (на основата на принципа: по-малко на брой проверки, но по-високи глоби за нарушения) (при 75%);

Увеличаване на законовите възможности на бизнеса да се саморегулира (при 75%);

Увеличаване на заделяния бюджет за консултантски услуги за дейности, изисквани от Закона (например, изготвяне на ОВ за всеки новоприеман нормативен акт) (при 75%).

Предложенията, които получават принципна подкрепа, като отговорите се разпределят поравно (50:50) между „безусловно” и „след анализ и оценка”, включват:

Намаляване броя на регулаторните режими;

Ограничаване възможностите на местната власт да въвежда режими чрез правото си на местно нормотворчество;

Разширяване практическото прилагане на „мълчаливото съгласие”;

Намаляване сроковете на отговор на администрацията;

Структуриране на административен орган, на който да се възложат мониторингът и контролът върху изпълнението на закона.

42 При този анализ респондентът може да посочи повече от един отговор.

 

71

Приложение 6: Изследване върху регулаторните режими на местно равнище

Целта на това изследване е да се проучи, анализира и обобщи практиката на прилагане на регулаторни режими на местно равнище. Обект на изследване са три общини: Разград, Троян и Кюстендил. Избран е един режим, който е общ за трите общини – разрешение за таксиметрови превози и по още един режим, различен за всяка община, както следва: за Кюстендил – категоризация на хотели; за Разград – търговско разрешение; за Троян - разрешително за строеж.

Разрешение за таксиметрови превози

Режимът „Разрешение за таксиметрови превози” е разрешителен според формулировката на Закона за автомобилните превози. Съгласно чл.12 а, ал. 5 от този Закон, министърът на транспорта издава наредба за таксиметров превоз на пътници (Наредба № 34 от 06.12 1999 г.). Законът има за предназначение да регулира обхвата и качеството на услугите, свързани с предлаганите автомобилни превози. Таксиметровите превози на пътници касаят специално градовете и разрешителния режим се цели по-скоро да се ограничи броя на предоставящите услугата и да се въведе регламент във всяка община за контрол върху незаконните таксита. Това е посочено като причина за съществуване на режима от всички изследвани общини.

На основание на Закона и Наредба № 34 на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Общинският съвет (ОС) определя срока на валидност на разрешението, който не може да бъде по-малък от 12 месеца и е еднакъв за всички превозвачи, определя броя на таксиметровите автомобили, работещи на територията на общината, както и реда и условията за разпределение на общия брой на автомобилите между отделните превозвачи. Така например, решението на ОС-Разград е за срок на разрешителното от 1 година и максимален брой таксиметрови коли 250 бр.

Функциите на кмета се изразяват в издаване на заповед за изпълнение на тази отговорност. След като разрешителното е подготвено от администрацията той го подписва. С негова заповед се отнема разрешително за извършване на таксиметров превоз.

Процедурата по подаване на документите става в центъра за обслужване на гражданите (фронт офиса на общината). Клиентите попълват бланка “Заявление” и прилагат изискуемите от Наредба № 34 документи.

От центъра документацията се предоставя на главен специалист (главен експерт), отговарящ за транспорта (Троян, Разград), който проверява приложените документи и подготвя разрешението. Разрешителното се подписва от кмета на общината. Цялата документация се връща в центъра, откъдето кандидатстващият си получава разрешителното.

Административната процедура се осъществява при по-различен начин в община Кюстендил. Разликата там е при подаване на заявлението за издаване на разрешение за таксиметров превоз, деловодителят да преглежда за пълнота документите и да издава входящ номер. След резолиране на заявлението, отделен служител преглежда документите за валидността им и за това дали отговарят на условията по Наредба № 34 и подготвя разрешението. След като кметът подпише разрешението, служителят известява (обикновено по предоставен специално за целта телефон и по-рядко по пощата) превозвача, че може да дойде да получи разрешението и стикера (в другите две общини не се предоставя стикер) и му съобщава, ако има липса на документ (или непълнота и неточности в подадените документи). Разрешението и стикерът (и оригиналната квитанция за платена такса) се връчват на превозвача от деловодството. При пропуски в

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

72

документацията деловодителят е длъжен да изиска коригирането им преди да подготви разрешителното.

И в трите проучвани общини обслужването става на едно гише, т.е. клиентите не разнасят документите си по отделите и нямат пряк контакт със служителите, които издават разрешителното.

Процедурите и документите за тях могат да се намерят в уеб страницата на съответната община. Но няма практика в трите общини заявлението и документите да се изпращат по електронен път.

Изискват се следните стандартни документи за получаване на разрешително за таксиметров превоз:

Заявление по образец;

Списък на автомобилите, за които лицензираната фирма кандидатства за разрешителни;

Заверено копие от свидетелството за годност на автомобилите;

Заверено копие от удостоверението за годността на водачите да извършват таксиметрова дейност;

Заверено копие от удостоверението за психологическа годност на водачите;

Удостоверение за наличие или липса на задължения към държавата;

Удостоверение за наличие или липса на задължения към общината;

Квитанция за платена такса.

В община Разград трябва да се представят още копие от лицензия (удостоверение за регистрация), а в община Кюстендил - копие от квитанция за платен данък върху превозните средства за текущата година.

Сроковете за предоставяне на услугата се различават по общини. В Разград и Кюстендил те са 14 дни, като в Разград превозвачът може да ползва бърза поръчка, при която разрешителното се издава за 3 дни. В Троян този срок е 30 дни и според местни експерти той може да бъде съкратен.

За 2009 година кметовете на изследваните общини са издали следния брой разрешителни за таксиметрова дейност:

В Разград – 164 броя;

В Троян – 67 броя;

В Кюстендил - 162 броя.

Този брой е съотносителен с големината на съответните градове.

Издаването на разрешителното се таксува чрез „цена на услугата”. Нейният размер се определя чрез специална наредба на общинския съвет. В различните общини тя е различна. Така например в Разград цената е само 4 лева за кола (6 лв. за бърза поръчка). В Троян, който е по-малък град, цената е 10 лева, а в Кюстендил – 40 лева, но тя включва и стойността на холограмния стикер.

Оценката на общинарите, направена на базата на остойностяване на разходите за предоставената услуга е, че тази цена точно покрива разходите – в Разград, надвишава разходите – в Троян и е около 70% от разходите – в Кюстендил.

Анализът на целите за налагане на разрешителен режим за извършване на таксиметрови превози дава основание за следните изводи и заключения:

ПРИЛОЖЕНИЕ 6 

73

Първо, решенията за броя, определянето на местостоянките, разпределението на квотите между различни превозвачи, контролът на нелегалните превозвачи са предоставени на местно равнище. Това е основание тази дейност да се регламентира в местната нормативна уредба и да се осъществява от общините;

Второ, заедно с желанието да регулира отношенията в сектора и да постигне тези цели, общината се опитва да постигне и други несвойствени за процедурата цели, като например да контролира клиентите на тази услуга чрез изискване на документи за липса на задължения към местния и държавния бюджет и осигурителната система.

Трето, бизнесът е поставен в ситуация да доказва на общината, че не ѝ дължи данъци, което струва време и средства за издаване на тези документи. В същото време, общината може да провери в своята служба дали превозвачът и неговите шофьори са си платили данъците. Същото се отнася и за задълженията към държавата. На практика, публичната власт прехвърля последиците от собствената си неорганизираност върху клиентите и данъкоплатците си;

Четвърто, част от документите се дублират и са безсмислени както от гледна точка на целите на регулацията, така и на несвойствени за процедурата цели на общината. Така например копия (при това заверени от нотариус) на документи за изправност на автомобилите и за годността на водачите не са нужни на общината. Те се издават от други компетентни органи, които могат да контролират това. Това обаче също струва време и пари за бизнеса;

Пето, местната власт не поддържа публичен регистър на издадените разрешения, както и не публикува списък на издадените разрешителни, номера на таксиметровите коли, мястото на стоянките и други подобни данни, които биха дали на хората полезна информация, както и възможност те да контролират спазването на правилата.

Категоризация на заведения за хранене и развлечения и хотели

Необходимостта за въвеждане на този регулаторен режим е регламентирана в Закона за туризма и Наредбата за категоризиране на средствата за подслон, местата за настаняване и заведенията за хранене и развлечения. Режимът е регистрационен и това е записано в закона. Последният синхронизира българското с европейските право и практики по отношение даване на категория за различните заведения за подслон и места за настаняване. За да получи определена категория, съответното заведение (или средство за подслон) трябва да отговаря на различни изисквания. Законът за туризма дава само минималните изисквания за съответната категория. По този начин се прави уеднаквяване на условията за предоставяне на хотелски и ресторантьорски услуги, с цел „присъдената” категория, например една звезда, в България да бъде същата, както в Италия.

Обект на категоризиране от общината са заведения за хранене и развлечение с 1 и 2 звезди, а за средства за подслон (хотели) – 1 звезда и места за настаняване (самостоятелни стаи, семейни хотели, почивни станции, бунгала, къмпинги и др.) с 1, 2 и 3 звезди (заведенията за хранене към тях получават същата категория).

В изпълнение на това задължение кметът назначава общинска комисия по категоризиране, в която се включват представители на общинската администрация, представители на средства за подслон и настаняване (или техни организации), НПО в сферата на туризма.

Комисията предлага на кмета за отделните обекти (които са пожелали даване на категория) присъждането на определена категория, при спазени от тях минимални изисквания по ЗТ и наредбата.

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

74

Кметът издава заповед за категория на съответното заведение. Самата заповед не е достатъчна, а се поръчва съответната символика за категорията на заведението (табела с броя на звездите и удостоверение за дадената категория).

В община Кюстендил има организирано обслужване на едно гише. Процедурата по подаване на документите е следната.

Клиентът попълва заявление за категоризация и го представя заедно с описаните в наредбата документи. Служителите преглеждат за пълнота и достоверност представените документи и подписват протокол за пълнота на документите (изисква се от наредбата). След това клиентът представя официално в деловодството заявлението и приложените документи:

Удостоверение за актуална съдебна регистрация;

Удостоверение, че дружеството не е в процедура на ликвидация;

Справка за професионалната и езикова квалификация на персонала в обекта;

Копия от документите, удостоверяващи професионалната и езикова квалификация на управителя на туристическия обект;

Формуляр за определяне на категорията;

Копие от документа за собственост;

Копие от договора за наем;

Документ, удостоверяващ въвеждането на обекта в експлоатация;

Нотариално заверено пълномощно, когато заявлението се подава от пълномощник;

Документ за платена такса, съгл. чл. 55, ал. 4 от ЗТ.

От деловодството документите се получават от длъжностно лице, член на Комисията по категоризация. Той съставя проект на заповед за откриване на процедура по категоризация на обекта. Тя се подписва от кмета, който издава и временно удостоверение със срок на действие от 2 месеца.

Комисията посещава обекта в двумесечен срок (докато е в сила временното удостоверение) и съблюдавайки минималните изисквания по закона, определя категорията му. Предлага на кмета да издаде заповед за съответната категория. Кметът подписва заповедта, поръчва се категорийна символика и след нейното получаване те се връчват на съответното заведение.

Процедурите и документите за тях са представени на уеб страницата на общината. Те обаче не могат да се подадат по електронен път, защото съгласно чл. 11 от Наредбата, част от членовете на експертната комисия (служители на общинската администрация) преглеждат подадените документи за пълнота и истинност. Не се допуска приемане на заявление за категоризация, без да са приложени всички, изискващи се по наредбата документи. Приемането на документите трябва да бъде съпроводено с платена такса. Това затруднява получаването по електронен път.

Срокът за издаване на решение е двумесечен и е предписан от Закона за туризма. Срокът е достатъчен за извършване на описаните действия. Намаляването му ще затрудни общините, които имат голям брой заведения и хотели. През 2009 г. община Кюстендил е категоризирала общо 53 обекта, от които 42 заведения за хранене и развлечение и 11 хотела.

Таксите за услугата не се определят от общинския съвет, а са предписани от ЗТ в Тарифи за таксите, които се събират по Закона за туризма. Не е ясно на каква база те са определени.

ПРИЛОЖЕНИЕ 6 

75

С част от събраните средства от такси се покриват разходите за изработване на категорийната символика, плащат се възнаграждения на членовете на комисията, които не са служители на общинска администрация. Приходите от такси покриват около 40% от всички разходи (ако се вземат предвид и разходите на общинската администрация).

Анализът на документите и процедурите по категоризацията на заведения и хотели дава основание за следните изводи и заключения:

Първо, това е един режим, който цели да уеднакви критериите за оценка с тези от Европа. От тази позиция е правилно това да се регулира от законодателството;

Второ, част от документите, които се искат от бизнеса общинската администрация трябва да може да си ги набавя по служебен път – от Агенцията по вписванията, съда и други;

Трето, когато разходите по категоризирането се осъществяват на местно равнище, не е логично някой друг (в случая държавата) да предписва какъв да е размерът на таксите. Според нас, тази такса трябва да се регламентира в Закона за местните данъци и такси (ЗМДГ) и размерът ѝ да се определя от общинските съвети;

Четвърто, добре би било оценките за категоризация на обектите да се публикуват в сайта на общината или в специализирани сайтове, представящи местните възможности за туризъм.

Регистриране на търговски обект

Описанието и анализът на този регулаторен режим са осъществени на базата на изследвана практика в община Разград.

Този режим е въведен незаконосъобразно под името Вписване на търговски обект и е уреден нормативно в Наредба № 4 на Общинския съвет за реда и условията за извършване на търговска дейност на територията на община Разград. Като основание за приемането му са посочени чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 8 от Закона за нормативните актове. В чл. 21 от ЗМСМА са определени правомощията на Общинския съвет, като в ал. 2 се определя, че: „В изпълнение на правомощията си по ал. 1 Общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.” Това основание е в пряко противоречие с чл. 4, ал. 1 от ЗОАРАКСД.

С наредбата се въвежда изискване за вписване в информационен масив на стационарните търговски обекти, извършващи търговска дейност на територията на община Разград. В наредбата този режим е определен като регистрационен.

Търговско удостоверение се издава както при откриване на нов търговски обект, така и при промяна в обстоятелствата – т.н. промяна на наемател. Целта за въвеждането на този режим, според наредбата, е да се създаде и поддържа информационен масив за организацията на търговската дейност в общината, за да се осъществява контрол, който е вменен като задължение на общината по редица други закони. Осъществява се и връзка с представителите на този бизнес. Информационният масив “Стационарни търговски обекти” се изгражда и поддържа от общинската администрация и съдържа:

Вид и наименование на търговския обект;

Адрес на търговския обект;

Фирма, седалище, адрес на управление и телефон на търговеца;

Име на лицето, представляващо търговеца;

Номер и дата на удостоверението за вписване;

Работно време на обекта;

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

76

Номер и дата на заповедта за удължено работно време.

Контролните функции на общинската администрация по отношение спазването на наредбата на ОС и регламентите в другите нормативни актове, свързани с търговската дейност, се отнасят до: опазване на обществения ред - контрол за спазване на работното време; по Закона за защита на потребителите - контрол на цени и други; Закона за устройство на територията – обектът въведен ли е в експлоатация и т.н.

Процедурите по издаване на търговско разрешение и документите за тях са публикувани в уеб страницата на общината. Образци на заявлението могат да се изтеглят. Подаването на документите обаче не може да стане по електронен път.

Клиентите се обслужват на едно гише. Документите се подават във фронт офиса на общината. Готовите документи (удостоверението) се получават на същото място.

Търговецът подава заявление по образец. Към заявлението се прилагат копия от:

Удостоверение за актуално състояние от търговския регистър;

Документ, удостоверяващ код по ЕИК/БУЛСТАТ;

Документ, уреждащ собствеността или права за ползване на обекта;

Документ, удостоверяващ въвеждането на обекта в експлоатация;

Удостоверение за регистрация на обекта в РИОКОЗ - Разград, когато това е необходимо;

Нотариално заверено пълномощно, ако заявлението се подава от пълномощник;

Документ, удостоверяващ липсата на задължения към общината към датата на подаване на молбата.

Вътрешната процедура по обработка на документите е следната:

Приетите документи се предават от фронт – офиса в сектор „Търговия”, проверяват се, обработват се и готовото удостоверение се връща на гишето за предаване на лицето.

Срокът за издаване на разрешителното е 14 дни от постъпване на документите. След подписване на удостоверението от кмета на общината или упълномощено от него длъжностно лице, търговският обект се вписва в информационния масив “Стационарни търговски обекти”. Кметът на общината отказва издаването на удостоверението при липса на някои от изискуемите документи. Отказът може да се обжалва по реда на Административно-процесуалния кодекс.

Срокът е достатъчен за проверка на документите и изготвяне на удостоверението. През 2009 г. община Разград е издала 275 търговски удостоверения. Услугата е безплатна.

Анализът на практиката по издаване на търговски удостоверения дава основание да се определи, че този режим е въведен незаконосъобразно и следва веднага да бъде отменен.

Разрешение за строеж

Режимът е въведен на основание на Закона за устройство на територията (ЗУТ). Той е определен като разрешителен. Целта за въвеждането му е регулиране и контрол върху строителството.

Процедурите и документите, необходими за издаване на разрешително за строеж, са представени в уеб страницата на общината. Документи не могат да се подадат по електронен път. В общината е организирано обслужване на едно гише. Подаването на документите се извършва в Центъра за обслужване на граждани към администрацията, където впоследствие се получава и разрешителното.

Процедурата по обработка на документите е следната:

ПРИЛОЖЕНИЕ 6 

77

Документацията се подава в центъра, където се проверява дали е окомплектована, съгласно изискванията и се заплаща определената такса. От центъра тя се предоставя на Началник отдел “ТСУ”, който я разпределя към свои специалисти за проверка и одобряване. Одобрените по всички части проекти се връщат при началник-отдел “ТСУ”, който подготвя разрешението за строеж и го поднася на Главния архитект на общината за подпис. Документацията, заедно с разрешението, се връща в центъра, откъдето гражданинът я получава.

Срокът за предоставяне на услугата е 7 дни, когато документацията е внесена с доклад за оценка на съответствието на проекта със съществените изисквания на строежите, и 30 дни, когато документацията е без доклад. Според представител на община Троян срокът, определен от ЗУТ, е нормален. Намаляването му би затруднило качественото обработване на документите. През 2009 г. общината е издала 262 бр. разрешителни за строеж.

Клиентите плащат такса, която е регламентирана с “Наредба за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Троян”. Размерът на таксите е определен от общинския съвет на база остойностен труд на ангажираните специалисти за извършване на услугата. Таксата покрива извършените разходи от администрацията; нейният размер се определя от Общинския съвет в зависимост от вида на строителния обект и неговите размери.

 

78

Приложение 7: Лицензионни режими и съществуващи регистри съгласно изискванията на ЗОАРАКСД

Режим/дейност Орган по лицензирането

Нормативен акт Наличие на публичен регистър

1. Банкова дейност, дейност като дружество за електронни пари, дейност като платежна институция, както и дейност като системен оператор на платежни системи.

БНБ Банки – Закон за кредитните институции Закон за платежните услуги и платежните системи

1. Да, за банки. 2. Не, за дружества за електронни пари, дейности като платежна институция, както и дейности като системен оператор на платежни системи.

2. Застрахователна дейност и дейност на застрахователен брокер.

КФН Кодекс за застраховането да

3. Дейност като регулиран пазар на ценни книжа, инвестиционен посредник, инвестиционно дружество или управляващо дружество, както и като акционерно дружество със специална инвестиционна цел.

КФН Закон за пазарите на финансови инструменти ЗППЦК ЗАДСИЦ

да

4. Извършване на допълнително доброволно и задължително пенсионно осигуряване и актюерска дейност за обслужване на пенсионноосигурителни дружества.

КФН Кодекс за социално осигуряване

да

5. Извършване на дейност по доброволно осигуряване за безработица и/или професионална квалификация.

КФН Кодекс за социално осигуряване

да

6. Извършване на дейност по здравно осигуряване.

КФН Закон за здравното осигуряване

да

7. Извършване на дейност като стокова борса.

Държавна комисия по стоковите борси и тържищата към МС

Закон за стоковите борси и тържищата

да

8. Извършване на дейност като митнически агент. Лицензиран складодържател. - лиценз за управление на данъчен склад.

МФ Агенция „Митници”

Правилник за прилагане на Закона за митниците Закон за акцизите и данъчните складове

Не е достъпен публично. В Агенция "Митници" се води регистър на лицензирани складо-държатели и на данъчните складове – не е публично достъпен.

ПРИЛОЖЕНИЕ 7 

79

Режим/дейност Орган по лицензирането

Нормативен акт Наличие на публичен регистър

9. Извършване на безмитна търговия.

МФ Закон за безмитната търговия

Не е достъпен публично

10. Извършване на хазартна дейност.

Държавна комисия по хазарта към МФ

Закон за хазарта Не е достъпен.

11. Производство, транспорт, търговия и външнотърговска дейност с оръжие, взривни вещества и боеприпаси, както и с определени изделия и технологии с двойна употреба.

МИЕТ „Междуведомствен съвет" към МС "Междуведомствената комисия" към МИЕТ

Закон за експортния контрол на оръжия и изделия и технологии с двойна употреба

Публичен регистър (поддържа се от Междуведомствения съвет).

12. Извършване на частна охранителна дейност.

МВР - ГД „Охранителна полиция”

Закон за частната охранителна дейност

МВР - единен автоматизиран централизиран регистър – не е достъпен публично (самият закон не го позволява).

13. Дейности по проектиране, производство, внос, търговия, ремонт, монтаж и поддръжка на противопожарна техника, извършване на дейност по пожарна и аварийна безопасност, извършване на пожароопасни и взривоопасни работи.

МВР – ГД „Пожарна безопасност и спасяване”

Закон за МВР Единен регистър - не е публичен

14. Производство на компактдискове (оптични дискове) и/или матрици за тях.

МИЕТ Закон за административното регулиране на производството и търговията с оптични дискове, матрици и други носители, съдържащи обекти на авторското право и сродните му права

да

15. Извършване на дейност от лечебни заведения за болнична помощ, диспансери и домове за медико-социални грижи.

МЗ Закон за лечебните заведения

да

16. Производство, преработване, пренасяне и превозване, търговия, внос, износ, транзит и съхраняване на наркотични вещества за медицински и ветеринарномедицински цели и прекурсори.

МИЕТ Закон за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите

не

17. Промишлена преработка на тютюн и производство на тютюневи изделия.

МС чрез МФ Закон за тютюна и тютюневите изделия

да

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

80

Режим/дейност Орган по лицензирането

Нормативен акт Наличие на публичен регистър

18. Осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност, проверка на средства за измерване.

Държавна агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН)

Закон за техническите изисквания към продуктите

да

19. Производство на спирт, дестилати и спиртни напитки.

МИЕТ Закон за виното и спиртните напитки

да

20. Производство и заготвяне на посевен и посадъчен материал от земеделски растения, извършване на дейност по сортоизпитване на земеделски растения, предназначени за посевен и посадъчен материал, разпространение и търговия със семена и посадъчен материал с отклонение от минималните изисквания за качество.

МЗХ - ИАСАС Закон за посевния и посадъчния материал

не

21. Извършване на дейност на публични складове за зърно и зърнохранилища.

МЗХ – Национална служба по зърното и фуражите

Закон за съхранение и търговия със зърно

да

22. Получаване, обработка и съхранение на сперма и яйцеклетки, трансплантация на ембриони в центрове за изкуствено осеменяване и центрове за трансфер на ембриони и извършване на дейност на развъдни асоциации за селекция на продукцията в системата на ветеринарната медицина.

МЗХ – ИА по селекция и репродукция в животновъдството

Закон за животновъдството

да

23. Производство и употреба на ветеринарномедицински продукти, търговия на едро и дребно с ветеринарномедицински продукти и превоз на животни.

МЗХ - НВМС Закон за ветеринарномедицинската дейност

да

24. Стопански риболов. МЗХ - ИАРА Наредба за условията и реда за издаване на разрешителни за риболов и регистрация на лицата, развъждащи и отглеждащи риба и други водни организми

25. Извършване на търговска дейност с отпадъци от черни и цветни метали.

МИЕТ Закон за управление на отпадъците

да

ПРИЛОЖЕНИЕ 7 

81

Режим/дейност Орган по лицензирането

Нормативен акт Наличие на публичен регистър

26. Дейности в областта на енергетиката.

ДКЕВР Закон за енергетиката да

27. Извършване на дейности, свързани с използване на ядрени съоръжения и ядрен материал и други източници на йонизиращи лъчения.

АЯР Закон за безопасно използване на ядрената енергия

да

28. Упражняване на строителен надзор при изграждане на строителни обекти.

МРРБ - Дирекция за национален строителен контрол

ЗУТ Наредба № 9/22.05.2001 г. за лицензиране на лицата, упражняващи строителен надзор

да

29. Извършване на железопътен превоз на пътници и/или товари и проверка на техническата изправност на возилата и правоспособността и квалификацията на персонала.

МТИТС – ИА „Железопътна администрация”

Закон за железопътния транспорт

да

30. Извършване на обществени превози на пътници и товари с автомобилен транспорт, включително международен.

МТИТС – ИА „Автомобилна администрация”

Закон за движение по пътищата

не

31. Извършване на проверки на техническа изправност на пътни превозни средства, ремонт и техническо обслужване на такива средства.

МТИТС Закон за движение по пътищата

не

32. Извършване на универсалната пощенска услуга или на услуги, включени в обхвата на универсалната пощенска услуга.

КРС Закон за пощенските услуги

да

33. Извършване на пощенски парични преводи.

КРС Закон за пощенските услуги

да

34. Извършване на дейност като летищен оператор, оператор по наземно обслужване или въздушен превозвач.

МТИТС – ГД „Гражданска въздухоплавателна администрация”

Закон за гражданското въздухоплаване

не

35. Техническо обслужване и ремонт на авиационна техника.

МТИТС – ГД „Гражданска въздухоплавателна администрация”

Закон за гражданското въздухоплаване

не

36. Производство, внос и/или разпространение на предавателни радио съоръжения за граждански нужди.

КРС Закон за далекосъобщенията

не

37. Радио- и телевизионна дейност.

СЕМ Закон за радиото и телевизията

да

Последваща оценка на въздействието на ЗОАРАКСД  >> ПРИЛОЖЕНИЯ 

82

Режим/дейност Орган по лицензирането

Нормативен акт Наличие на публичен регистър

38. Извършване на превоз на товари по вътрешни водни пътища.

МТИТС – ИА „Морска администрация”

Кодекс на търговското корабоплаване

не

39. Предоставяне на социални услуги за деца.

МТСП - АСП

Закон за закрила на детето Закон за социалното подпомагане

да

40. Извършване и удостоверяване на професионално обучение.

НАПОО към МС Закон за професионалното образование и обучение

да

41. Извършване на информиране и професионално ориентиране.

НАПОО към МС Закон за професионалното образование и обучение

да

Източник: Собствени проучвания, януари 2010 г. 

ИНТЕРПРЕДСветовен търговски център

Бул. "Драган Цанков" 361057 София, БългарияТел.: (359-2) 96-97-229

Факс: (359-2) 971-20-45www.worldbank.bg