Аналіз Аналіз ддосвідосвідуу організації виконаннорганізації виконання я угод про асоціацію з ЄСугод про асоціацію з ЄС

ккраїнамираїнами

ЦентральноЦентрально --Східної Європи та Східної Європи та Західних БалканЗахідних Балкан

Даний документ є Даний документ є допоміжним дослідженням під часдопоміжним дослідженням під час участі автора в реалізації участі автора в реалізації проектупроекту МЦПД МЦПД “Підготовка уряду України до імплементації Угоди про асоціацію: “Підготовка уряду України до імплементації Угоди про асоціацію: аналітична та методологічна піданалітична та методологічна підтримка” за підтримки Шведської агенції з тримка” за підтримки Шведської агенції з

міжнародного розвиткуміжнародного розвитку

Олег МирошніченкоОлег Мирошніченко

КвітеньКвітень 2020 1010

2

ПОДЯКА

Дарюсу Жеруолісу, колишньому Старшому раднику з питань адаптації законодавства проекту UEPLAC IV в Києві за цінні рекомендації та допомогу у пошуку матеріалів для дослідження.

Дмитру Шульзі, Заступнику директора Європейської програми фонду “Відродження”, Тарасу Крикуну, Завідуючому сектором адаптації законодавства України до законодавства ЄС Координаційного бюро європейської та євроатлантичної інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів України, Ірині Кравчук, екс-заступнику керівника Служби Віце-прем"єр-міністра Г.М.Немирі за коментарі до проекту роботи.

3

Зміст

Передмова........................................................................................................................5  

1.   Вступ .........................................................................................................................7  1.1   Правова база та механізм набуття чинності угодами про асоціацію з ЄС .............................. 7  1.2   Класифікація угод про асоціацію для цілей дослідження і вибір підгрупи для аналізу .......... 8  1.3   Запровадження acquis як основа відносин асоціації і приєднання до ЄС............................... 9  

2.   Структурне порівняння угод ..................................................................................11  

3.   Стратегія перед приєднанням як рамка двосторонніх відносин...........................12  

4.   Національні документи, що застосовуються в процесі імплементації угод про асоціацію та європейської інтеграції ............................................................................14  

5.   Національна програма імплементації (НПІ) .........................................................17  5.1   Чому доцільно організовувати виконання Угоди за посереднитвом НПІ? ............................ 18  5.2   Коли має розроблятися НПІ .......................................................................................................... 19  5.3   Структура НПІ .............................................................................................................................. 20  5.4   Окремі елементи методології підготовки НПІ ............................................................................... 26  5.5   План і методологія інституційної розбудови ................................................................................. 27  

5.5.1   Методологія складання планів інституційної розбудови в контексті запровадження acquis .................... 27  5.6   База даних НПІ і прозорість процесу виконання зобов’язань ......................................................... 33  

6.   Роль проектів технічної допомоги в процесі імплементації Угоди .......................35  

7.   Моніторинг виконання Угоди ................................................................................36  

8.   Горизонтальна координація процесу імплементації на національному рівні ......38  

9.   Зв’язок міністерств з координуючим органом: підрозділи з питань європейської інтеграції .......................................................................................................................39  

10.   Додаткові організаційні утворення, що запроваджуються з метою імплементації Угоди .............................................................................................................................42  

11.   Роль досліджень з оцінки впливу в процесі європейської інтеграції ..................44  

12.   Перевірка відповідності актів законодавства до acquis communautaire .............46  

13.   Цілісний приклад: Національна програма інтеграції Чорногорії.......................49  13.1   Характеристика програми ....................................................................................................... 50  13.2   Методологія розробки програми ............................................................................................. 50  13.3   Моніторинг та імплементація НПІ ........................................................................................... 51  13.4   Хронологія розробки НПІ ......................................................................................................... 51  

14.   Перелік завдань для органів виконавчої влади з метою системного виконання зобов’язань України в рамках Угоди про асоціацію....................................................53  Підготовка до розробки Національної програми імплементації Угоди про асоціацію (НПІ).................... 53  Розробка НПІ ......................................................................................................................................... 56  

4

Імплементація та моніторинг виконання НПІ .........................................................................................58  

15.   Скорочення ........................................................................................................... 60  

16.   Додатки ................................................................................................................. 61  Додаток 1. Структури угод між ЄС та третіми країнами .........................................................................61  Додаток 2. Окремі норми угод про стабілізацію та асоціацію країн Західних Балкан ..............................63  Додаток 3. Резюме додатків до Національного плану імплементації УСА Албанії ..................................66  

5

ПЕРЕДМОВА Після закінчення переговорів щодо нової посиленої угоди, її підписання та ратифікації, Україна почне працювати з ЄС в новій рамці двосторонніх відносин, що отримала назву Угоди про асоціацію (далі Угода). Загальновідомо, що Угода стосуватиметься таких сфер, як економічні та політичні зобов'язання, зобов'язання з адаптації та запровадження законодавства. І хоча детальні положення цього документа на сьогодні не є доступні для широкого загалу, існуючі напрацювання ЄС у відносинах асоціації з третіми країнами, а також аналіз досвіду окремих країн в рамках імплементації подібних угод і європейської інтеграції загалом, дають змогу досить чітко визначити усталені елементи та інструменти організації процесу виконання таких угод.

Дана робота ставить за мету надати детальний опис організації процесу виконання зобов’язань в рамках угод про асоціацію, через документи, процеси, інструменти та процедури, що застосовувалися асоційованими країнами у процесі імплементації угод з ЄС та європейської інтеграції.

Такий опис має стати корисним під час розбудови системи виконання зобов’язань в Україні, проведення оцінки ступеня готовності (системи) органів державної влади до виконання нових завдань, а також має сприяти оцінці потреб та плануванню відповідних змін.

Де доречно, текст також містить окремі фрагменти, що прямо посилаються на ситуацію в Україні – тією мірою, якою це може допомогти у формулюванні завдань з імплементації Угоди про асоціацію між Україною та ЄС.

Наявний міжнародний досвід, що є предметом дослідження, аналізується з метою створення детального переліку завдань для системи органів влади з метою виконання Угоди. Даний аналіз не бере до уваги галузеву специфіку міністерств та інших органів, що мають чітку секторну компетенцію. Натомість задачі ставляться для системи органів державної влади загалом.

Попри можливість вивести, на базі досвіду третіх країн, стандартні вимоги щодо імплементації угод про асоціацію з ЄС, створити фінальний набір вимог для України в рамках організації процесу імплементації не видається можливим, оскільки багато залежатиме від амбіцій обох сторін в процесі імплементації, від того наскільки далеко, як швидко та як рішуче Україна буде готова рухатися до інтеграції в ЄС, наскільки активним буде сам ЄС у заохоченні виконання зобов’язань Україною. Тим не менше, задачі з організації процесу імплементації у фінальній частині даної роботи виводяться на базі припущення, що український уряд та інші вищі органи державної влади матимуть політичну волю до якнайповнішої імплементації Угоди, а також на ділі підтримуватимуть амбіцію отримання Україною членства в ЄС у перспективі. Іншим припущенням є слідування моделі координації політики європейської інтеграції через посередництво спеціально створеного урядового координаційного органу або ЦОВВ. Координація політики європейської інтеграції може покладатися на спеціально створений урядовий орган, на спеціалізований ЦОВВ (наприклад Міністерство європейської інтеграції), або на секторний ЦОВВ (Міністерство економіки чи Міністерство закордонних справ). З огляду

6

на поради проекту технічної допомоги EU COP і створення в Україні окремої структури для координації політики у сфері європейської інтеграції, було зроблено припущення, що Україна зможе слідувати моделі, коли політика ЄІ координуватиметься спеціально створеним органом.

Використання інформації з публічних джерел в даній публікації супроводжується відповідними посиланнями. Втім, окремі висновки у фінальній частині щодо аналізу міжнародного досвіду зроблено на основі аналізу закритих джерел, які не наводяться в основному тексті.

Приклади з міжнародного досвіду в даній роботі наводяться головним чином фрагментарно – керуючись потребою наведення конкретних прикладів для супроводження викладу матеріалу.

7

1. ВСТУП

1.1 Правова база та механізм набуття чинності угодами про асоціацію з ЄС У світлі набуття чинності Лісабонською угодою (з 1 грудня 2009 року), правова база для укладання угод про асоціацію ЄС складається з низки статей Договору про функціонування Європейського Союзу1 (далі – ДФЄС).

Базовою у цьому відношенні є Стаття 217, де говориться: “Союз може укладати угоди про асоціацію з однією або більше третіх країн або міжнародних організацій з метою встановлення асоціації, що включає взаємні права та обов'язки, спільні дії та спеціальні процедури”2.

Набуття чинності угодами про асоціацію з ЄС має свої особливості. Зокрема, введення в дію тих частин угод, що підпадають під категорію сфер виключної компетенції ЄС3, не потребує ратифікації національними парламентами країн-членів. Відповідно, розділи «виключної компетенції» (або окремі їх частини) можуть набувати чинності незабаром після підписання. Важливою сферою виключної компетенції, що доречна в контексті даного дослідження є спільна комерційна політика ЄС (далі СКП). Стаття 3 ДФЄС визначає: «Союз має виключну компетенцію у наступних сферах: ... е) спільна комерційна політика». Під категорію СКП підпадають розділи угод про асоціацію, що регулюють торгівлю та пов’язані з нею питання4. СКП «базується на єдиних принципах, зокрема стосовно ... укладення ... торгових угод5».

Перед початком переговорів щодо угоди про асоціацію Рада міністрів ЄС, шляхом одностайного голосування6, ухвалює формальний мандат Європейській комісії, яка виступає в ролі переговорника з боку ЄС, на проведення переговорів. Подібним чином, після закінчення переговорів, Рада ЄС на пропозицію переговорника (Європейської Комісії) і в разі отримання згоди Європейського парламенту7, уповноважує підписання угоди8. Згодом представник Ради ЄС підписує угоду від імені Союзу. Разом з підписанням Сторони можуть домовитися про “тимчасове застосування угоди перед набуттям чинності”9. В цьому контексті йдеться про так звані Тимчасові угоди (Interim agreements),

1 англ. Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). Лісабонський договір змінив назву Договору про заснування Європейського Співтовариства на Договір про функціонування Європейського Союзу.

2 В оригіналі англійською: «The Union may conclude an association agreement with one or more third countries or international organisations in order to establish an association involving reciprocal rights and obligations, common actions and special procedures». 3 Виключними компенетціями (англ. exclusive competences) ЄС є сфери, в яких країни-члени позбавлені можливості законотворчої діяльності таким чином, що вони можуть лише виконувати законодавство розроблене на рівні ЄС.

4 англ. trade and trade-related matters 5 див. Стаття 207 пункт 1 ДФЄС 6 див. Стаття 218 пункт 8 ДФЄС “Рада ... має діяти одностайно ... у випадку (голосування щодо) угод про асоціацію” 7 див. Стаття 218 пункт 6 ДФЄС. “Рада, на пропозицію переговорника, має ухвалити рішення щодо укладання угоди. За виключенням випадків, що стосуються виключно спільної зовнішньої та безпекової політики, Рада має ухвалити рішення про укладення угоди:

(a) після отимання згоди (consent) Європейського парламенту в наступних випадках:

(i) Угоди про асоціацію;...” 8 див. Стаття 218 пункт 2 ДФЄС 9 див. Стаття 218 пункт 5 ДФЄС “Рада ЄС, на пропозицію переговорника має прийняти рішення, що дозволяє підписання угоди та, якщо необхідно, її тимчасове застосування перед набуттям чинності”.

8

що діють до формального закінчення процесу ратифікації національними парламентами країн-членів ЄС. Тимчасова угода набуває чинності після ратифікації парламентом країни-асоціанта і покриває погоджені Сторонами сфери виключної компетенції.

Водночас офційне підписання угоди про асоціацію дає старт процесу ратифікації серед країн-членів ЄС. Цей етап вимагає від країни-асоціанта ґрунтовної роботи в рамках двосторонніх зв’язків з окремими країнами-членами ЄС та їх національними парламентами для забезпечення позитивних рішень. Процес може тривати 2-5 років, після чого, в разі завершення кола ратифікації, угода про асоціацію набуває чинності.

1.2 Класифікація угод про асоціацію для цілей дослідження і вибір підгрупи для аналізу Серед перших угод про асоціацію з ЄС можна назвати угоди з Грецією (1961), Іспанією (1964), Мальтою (1971) та, згодом, з багатьма іншими країнами.

Для цілей даного аналізу необхідно умовно розмежувати угоди про асоціацію ЄС на дві основни групи:

1. угоди, що ведуть до тіснішої інтеграції країни-асоціанта до ЄС, пристосування до норм та стандартів Співтовариства аж до можливого набуття членства (хоча останне і не є обов'язковим);

2. угоди, що поглиблюють співробітництво, але не мають на меті глибоке і односторонне пристосування країни-асоціанта до норм та стандартів ЄС.

Таким чином, до першої групи можна зарахувати усі країни останньої (четвертої) хвилі розширення ЄС (Центральна та Східна Європа або ЦСЄ), Туреччину10, а також країни Західних Балкан, що отримали перспективу членства. До другої групи можна віднести угоди про асоціацію, наприклад, з Чилі та Мексикою. Проведення аналізу в рамках досвіду імплементації першої групи країн є доречним для України з наступних причин:

• Україна чітко задекларувала своє бажання стати в перспективі повноправним членом ЄС.

• Попри відсутність чіткої перспективи членства, відносини України та ЄС є найбільш розвиненими у порівнянні з іншими країнами, що входять до Європейської політики сусідства.

• Імплементація угоди про асоціацію між Україною та ЄС у спосіб, подібний до того, що використовується у країн зазначеної групи, сприятиме задекларованому руху України на інтеграцію до ЄС і набуттю статуса члена ЄС у середньо-довготерміновій перспективі.

• Згідно з наявною інформацією, структурно та змістовно Угода про асоціацію між Україною та ЄС не буде відрізнятися за рівнем амбіцій сторін від Європейських угод (угод про асоціацію з країнами ЦСЄ), а також угод про стабілізацію та асоціацію (далі по тексту УСА) між ЄС та країнами Західних Балкан. Єдиною суттевою відмінністю, як очікується, стане відсутність чіткої перспективи членства в ЄС для України.

10 Досвід інтеграції Туреччини у даному дослідженні не розглядається.

9

1.3 Запровадження acquis як основа відносин асоціації і приєднання до ЄС Імплементація угод про асоціацію з одного боку та приєднання до ЄС – з іншого є двома окремими процесами, що базуються на різних правових базах визначених Угодами про заснування Європейського Співтовариства. Втім, ці процеси вимагають сутнісно однакових зусиль - гармонізації законодавства та імплементації acquis, а також вдосконалення загальної адміністративної спроможності держави. Тому в даній роботі використовуються референції на кшалт “досвід імплементації угод про асоціацію та європейської інтеграції”, що розуміють під собою доречність обох типів досвідів для цілей виконання Угоди Україною.

Глобальний зміст зобов'язань в рамках угод про асоціацію та європейської інтеграції країн ЦСЄ та Західних Балкан є досить типовим і може бути охарактеризований як поступове наближення асоційованої країни до acquis communautaire.

Acquis communautaire11: фраза acquis communautaire, що іноді перекладається як “те, про що було домовлено Спільнотою”12 позначає усю гаму принципів, політик, законів, практик, зобов'язань та цілей, про які було домовлено або які розвинулися в рамках Європейського Союзу. Найсуттевішими компонентами acquis communautaire є Угоди (Treaties) у їх сукупності, усе законодавство [ЄС] введене в дію, а також судження13 Європейського суду.

На даному етапі розвитку відносин Україна-ЄС вряд чи може йтися про одномоментне та повномасштабне прийняття acquis нашою країною. Втім така вимога і не є типовою для угод про асоціацію. Натомість, характерним є поетапне та планомірне запровадження acquis в порядку пріоритетності, беручи до уваги досягнення першочергових цілей національного розвитку та двостороннього співробітництва, а також логіку імплементації. Останне стосується випадків, коли запровадження певних норм або типів політики в рамках європейської інтеграції не є можливим з огляду на відсутність системоутворюючих елементів. В такому випадку план імплементації має визначати необхідну послідовність проведення заходів. Вивчаючи досвід європейської інтеграції та виконання угод про асоціацію окремими країнами з позиції його застосування Україною, необхідно враховувати той факт, що Європейський Союз вдосконалює свої практики взаємодії з країнами-асоціантами. Це означає, що досвід країн Західних Балкан може бути у певному відношенні більш доречним для України, ніж досвід країн останньої хвилі розширення ЄС. Наприклад, у той час як Польща, Литва та інші країни Центральної та Східної Європи почали розробку Національних програм прийняття acquis від часу офіційного відкриття переговорів щодо членства в ЄС, країни Західних Балкан типово розробляють подібні програми ще до початку таких переговорів – в рамках УСА і не будучи офіційними кандидатами на членство в ЄС (за виключенням Хорватії та Македонії з якими наразі проводяться

11 Джерело: "Agriculture - Glossary." EUROPA - European Commission - Homepage. 17 July 2009 <http://ec.europa.eu/agriculture/glossary/index_en.htm#acquis >. Після набуття чинності Лісабонською угодою у грудні 2009 року усталеною назвою став термін “acquis”. 12 Іншим варіантом перекладу є “Спадок Співтовариства” 13 Англ. judgements

10

переговори). Досвід європейської інтеграції країн Західних Балкан - “без формального статусу країни-кандидата”14 - є особливо доречним для України.

Як правило, ЄС застосовує принципово ідентичні правила та критерії до країн окремих груп, зокрема, коли ми говоримо про країни останньої хвилі розширення або про країни Західних Балкан. Це дає можливість робити узагальнення щодо усієї групи на основі фрагментів досвіду конкретних країн.

14 Такі країни, як Албанія, Чорногорія, Боснія та Герцеговина, Сербія не є офіційними кандидатами на членство. Вони відносяться до групи “потенційних кандидатів” (за станом на листопад 2009 року).

11

2. СТРУКТУРНЕ ПОРІВНЯННЯ УГОД Угоди країн ЦСЄ та Західних Балкан є подібними за своєю структурою. У цьому можна переконатися, узявши для порівняння угоду про асоціацію між Польщею та ЄС (Європейська угода) у якості репрезентативної для країн останньої хвилі розширення та подібну угоду між Албанією та ЄС (УСА) – як типову для країн Західних Балкан15. Таблицю зі структурами цих угод, а також угод про асоціацію між Чилі та ЄС, Угодою про партнерство та співробітництво Україна-ЄС наведено у додатку 1.

Дані додатку 1 засвідчують, що польська та албанська угоди є досить подібними. Більше того, згідно з інформацією переговорних раундів між Україною та ЄС, практично всі питання, що фігурують в українській угоді про асоціацію, присутні також і в угодах країн ЦСЄ та Західних Балкан. З огляду на подібність структур угод та їх змісту логічно припустити, що під час імплементації української угоди про асоціацію доцільно скористатися наявним досвідом цієї групи країн.

Окрім подібності структур, зазначені угоди мають такі спільні риси, як етапність та пріоритизація виконання зобов’язань.

15 Вибір Албанії в якості референції для України доречний ще й тим, що ця країна ще не є офіційним кандидитом на членство в ЄС. Серед групи Балканських країн офіційними кандидатами є лише Хорватія та Македонія.

12

3. СТРАТЕГІЯ ПЕРЕД ПРИЄДНАННЯМ ЯК РАМКА ДВОСТОРОННІХ ВІДНОСИН16 Угоди про асоціацію є рамковими двосторонніми документами, що визначають зобов’язання сторін, які природно доповнюються двосторонніми актами нижчого рівня. У свою чергу, у випадку країн останньої хвилі розширення ЄС та країн Західних Балкан, такі угоди розглядаються в рамках “Стратегії перед приєднанням”17.

“Стратегія перед приєднанням” пропонує “структурований діалог” між країнами-кандидатами/потенційними кандидатами та інституціями ЄС в процесі приєднання, надаючи сторонам рамку співробітництва та необхідні інструменти. Така стратегія розробляється для кожної країни індивідуально і базується на наступному:

• Двосторонні угоди;

• Партнерства задля вступу18 та національні програми прийняття acquis;

• Участь у програмах, агенціях та комітетах Співтовариства; • Політичний діалог;

• Оцінювання Європейською Комісією (“моніторинг”);

• Допомога перед приєднанням;

• Співфінансування міжнародними фінансовими інституціями.

Окрім цих інструментів, “стратегія перед приєднанням” може включати й інші - для окремих країн, в залежності від конкретних обставин.

Як можна бачити, окремі базові інструменти, що застосовуються в рамках “стратегії перед приєднанням”, фігурують і у відносинах Україна-ЄС. Наша двостороння співпраця базується на ряді угод, головною з яких є Угода про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС. Документами, що наближені до Партнерств задля вступу є План дій Україна-ЄС та документ, що має його замінити, – Порядок денний асоціації Україна-ЄС. Україна має можливість приймати участь у роботі великої кількості агенцій та комітетів Співтовариства19. Європейська комісія видає щорічні звіти щодо прогресу України в рамках Європейської політики сусідства, що фактично є моніторинговими звітами подібними до тих, що використовуються для країн Західних Балкан. «Допомога перед

16 Джерело: "EUROPA - Glossary - Pre-accession strategy." Europa - The European Union On-Line. 23 липня 2009 <http://europa.eu/scadplus/glossary/preaccession_strategy_en.htm>. 17 англ. pre-accession strategy 18 Партнерства задля вступу (Accession Partnerships – у випадку країн останньої хвилі розширення ЄС) або Європейські партнерства (European Partnerships - для країн Західних Балкан). Європейські партнерства є інструментами процесу стабілізації та асоціації і встановлюють принципи, пріоритети та умови зв’язків між ЄС та країнами Західних Балкан. Вони встановлюються для кожної країни Західних Балкан і слугують цілям підготовки цих потенційних країн-кандидатів до європейської інтеграції. Вони мають на меті сприяти стабільності в регіоні Західних Балкан водночас наближаючи його до стандартів Спільноти через адаптацію до acquis (Джерело: http://ec.europa.eu/enlargement/glossary/terms/european-partnership_en.htm) Партнерства задля вступу є інструментами стратегії перед приєднанням, що визначають особливі потреби країни-кандидата, на які спрямовується допомога перед приєднанням. Партнерства забезпечують рамку для коротко та середньотермінових пріоритетів, цілей та умов, визначених для кожної країни-кандидата на базі критеріїв вступу (Копенгагенських критеріїв) у відповідності до думки (opinion) ЄК стосовно заявки на членство в ЄС. Партнерство задля вступу може також бути переглянуте у світлі нових змін, особливо нових пріоритетів визначених під час процесу перед приєднанням (Джерело: http://europa.eu/scadplus/glossary/accession_partnership_en.htm). 19 Згідно до заяв Віце-прем’єр-міністра Григорія Немирі, для України на сьогоднішній день відкрито доступ принаймні до 22 агенцій ЄС.

13

приєднанням» як така не є доступною для України. Тим не менше, фінансовий пакет Європейського інструменту партнерства та сусідства на 2007-2010 роки складає €494 мільйони. Україна співпрацює з ЄБРР та ЄІБ, що фінансують різноманітні проекти в країні.

Резюмуючи, можна стверджувати, що слабкою ланкою в даному порівнянні є фактична відсутність документу співставного з Національною програмою прийняття acquis в Україні. Але, власне, розробка такої програми і є похідним продуктом, що повинен виникнути у разі готовності України виконувати Угоду про асоціацію в усталений спосіб.

14

4. НАЦІОНАЛЬНІ ДОКУМЕНТИ, ЩО ЗАСТОСОВУЮТЬСЯ В ПРОЦЕСІ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ УГОД ПРО АСОЦІАЦІЮ ТА ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ Міжнародні угоди, що укладаються країною, можуть передбачати різні набори зобов’язань. У випадку угоди про асоціацію, такі зобов’язання мають дуже широкий спектр та спрямовані на проведення суттевих змін у внутрішній та, меншою мірою, у зовнішній політиці країни. Досвід третіх країн свідчить, що імплементація угоди про асоціацію та інших двосторонніх документів нижчого рівня (зокрема, партнерств задля вступу або європейських партнерств для Західних Балкан) нерозривно пов’язані з реалізацією національних стратегій. Останні органічно включають у себе завдання у сфері європейської інтеграції. Ефективно функціонуюча система стратегічного планування в органах виконавчої влади набуває особливої важливости в контексті імплементації Угоди.

Албанія20

У липні 2006 року, для спрямування процесу імплементації пріоритетів Європейського партнерства та УСА було прийнято перший національний план імплементації УСА (NPISAA21). Згодом план було переглянуто. У плані зроблено спробу оцінити вартість процесу європейської інтеграції, що є необхідним для бюджетного прогнозування. План є частиною Національної стратегії розвитку та інтеграції (НСРІ). Доробок НСРІ використовується в Системі інтегрованого планування (СІП) через яку розподіляються національні та донорські ресурси. Метою СІП є досягнення кращого узгодження урядової бюджетної політики та інших політик. Така стратегічна та операційна рамка має допомогти уряду у виконанні зобов'язань щодо реформ передбачених УСА.

20 Джерело:  Support  to  strengthen  Albania’s  administrative  capacity  to  manage  and  coordinate  the  SAA  implementation  process  (project’s  Terms  of  Reference,  2008)  <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/albania/ipa/2008/01_ipa_2008_saa_implemenation_process_en.pdf>

21 Англійською: The National Plan for the Implementation of the Stabilisation and Association Agreement 2007-2012. Документ можна завантажити тут: http://www.mie.gov.al/?fq=brenda&d=5&gj=gj2&kid=112

15

Набір стратегічних документів, що є необхідними для повноцінного включення Угоди про асоціацію до національного порядку денного можна проілюструвати на прикладі Албанії22. Зокрема, йдеться про такі документи:

• Урядова програма

• Угода про стабілізацію та асоціацію (УСА)

• Тимчасова угода

• Європейське партнерство

• Національний план імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію (Національна програма прийняття acquis )

• План дій щодо комунікації з громадськістю

• Національна стратегія розвитку та інтеграції (План національного розвитку)

Країни, що знаходяться в процесі приєднання до ЄС типово розробляють і реалізують плани національного розвитку (ПНР), що повністю узгоджуються з їх “європейськими зобов’язаннями”. Подібні плани є необхідними з огляду на те, що набір заходів, пропонованих в сфері європейської інтеграції не може замінити собою повноцінний стратегічний документ розвитку держави. До того ж ПНР за змістом охоплює значно ширше коло питань23.

Національна стратегія розвитку та інтеграції Албанії (НСРІ)24

Національна стратегія розвитку та інтеграції Албанії прийшла на зміну Національній стратегії соціально-економічного розвитку, яка була головним урядовим стратегічним документом до 2006 року25.

НСРІ Албанії є документом середньо- та довготермінового горизонту планування, що покриває період 2007-2013 років і збігається з багаторічною фінансовою рамкою ЄС (семирічний цикл бюджетного планування) та, зокрема, з інструментом допомоги перед приєднанням26. Стратегія надає інформацію для середньострокового бюджетного планування через довготермінове спрямування ресурсів для розподілу між секторами.

22 Джерело: "Ministria e Integrimit." Ministria e Integrimit. 23 липня 2009 р. <http://www.mie.gov.al/?fq=brenda&d=4&gj=gj2&kid=138>. 23 Країни ЦСЄ та Західних Балкан великою мірою базували свої ПНР на положеннях і принципах лісабонської стратегії. Лісабонська стратегія (також відома як Лісабонський порядок денний. Англ. Lisbon Strategy або Lisbon Agenda) є планом дій та розвитку ЄС, що має на меті зробити ЄС “найбільш динамічною та конкурентною економікою світу, що базується на знаннях, і здатна до сталого економічного зростання з більшою кількістю і кращою якістю робочих місць та до збереження оточуючого середовища. Албанська НСРІ, наприклад, увібрала в себе, окрім іншого, цілі Лісабонської стратегії.

24 Джерело: “Albania – Government’s Development Strategy”. World Bank, 23 July 2009, <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/ALBANIAEXTN/0,,contentMDK:20216350~menuPK:454569~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:301412,00.html>. Текст Албанської стратегії розвитку та інтеграції можна завантажити тут: mie.gov.al/skedaret/1226905647-NSDI.pdf 25 2006 року було підписано Угоду про стабілізацію та асоціацію між Албанією та ЄС 26 англ. Instrument for Pre-accession Assistance

16

Національна стратегія розвитку та інтеграції і Середньострокова бюджетна програма27 створюють підґрунтя для наступних паралельних процесів:

- Урядова програма, яку було представлено парламенту у вересні 2005 року згідно до конституційних обов’язків;

- Інтеграція до ЄС, зокрема імплементація УСА, та інтеграцію до НАТО, через досягнення стандартів членства у п’яти сферах: політичній, економічній, правовій, військовій, фінансовій та у сфері інформаційної безпеки;

- Управління державними інвестиціями, яке відповідно до нових процедур, запроваджених з 2007 року стає невід’ємною частиною середньострокового бюджетного планування;

- Зовнішня допомога, зокрема урядові зусилля оптимізувати використання іноземної допомоги згідно до зобов’язань Паризької декларації щодо ефективності допомоги, підписаної у 2005 році.

Отже, країна, що виконує угоду про асоціацію, має забезпечити сумісність і синергію цього процесу з реалізацією стратегії національного розвитку. В цьому контексті важливим завданням є створення/забезпечення ефективного функціонування механізму узгодження стратегічних програмних документів суто національного характеру (наприклад, програма дій уряду, стратегії соціально-економічного розвитку) з документами, що використовуються в процесі виконання угоди про асоціацію та у ширшому контексті європейської інтеграції.

27 Середньострокова бюджетна програма (СБП) є ключовим елементом системи інтегрованого планування. СБП керує Міністерство фінансів. В рамках цієї програми від кожного міністерства вимагається розробка трирічного плану з наперед визначеною “стелею витрат” для досягнення політичних цілей програми в якості проміжних кроків для досягнення цілей НСРІ, секторних та міжсекторних стратегічних цілей.

17

5. НАЦІОНАЛЬНА ПРОГРАМА ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ (НПІ) Основним інструментом виконання угоди про асоціацію є стратегічний програмний документ – Національна програма імплементації Угоди про асоціацію. У випадку країн ЦСЄ йдеться про Національні програми прийняття acquis28 (далі по тексту НППА), тоді як для країн Західних Балкан більш типовою є назва Національна програма (або план) імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію29 (далі по тексту НПІ). Відмінність в назві не є випадковою. З формально-правової точки зору країна може мати Національну програму прийняття acquis лише після набуття статусу країни-кандидата. Тим не менше, обидва документи є ідентичними за структурою та змістом з двох причин. По-перше, як вже зазначалося вище, процес європейської інтеграції розуміє під собою поступове і планомірне прийняття acquis, для чого НППА має оптимальний формат. По-друге, оскільки країни Західних Балкан прагнуть до набуття членства і розуміють, що такий документ вимагатиметься від них з часу отримання статусу країн-кандидатів, створення НПІ для них є певним елементом роботи на випередження. Далі по тексту буде використовуватися термін НПІ, оскільки саме він є ближчим по відношенню до поточного стану відносин Україна-ЄС.

НПІ знаходиться у осерді механізму планування, визначення пріоритетів, імплементації та моніторингу угоди про асоціацію. Документ періодично оновлюється (зазвичай щорічно) щоб узяти до уваги прогрес країни та зміни у зовнішньому середовищі (наприклад зміни у законодавстві ЄС), що мають місце протягом процесу імплементації.

Виконання зобов’язань в рамках угоди про асоціацію є, в першу чергу, урядовим завданням. З цієї причини документи, що стосуються процесу реалізації угоди, розробляються і запроваджуються на рівні уряду. Таким чином НПІ традиційно є урядовим документом, що надає змогу координувати усі заходи виконавчої влади у сфері європейської інтеграції. Водночас, НПІ має також подаватися для обговорення парламенту, оскільки останній має бути інформований про перебіг процесу. Це є важливим з огляду на складання робочого плану парламенту, який має узгоджуватися з розкладом ухвалення законів, зазначених в НПІ.

НПІ є синтетичним документом, в якому відображаються частини робочого/стратегічного плану органів виконавчої влади, пов’язані з діяльністю, що може бути класифікована як “імплементація угоди про асоціацію”, а також “імплементація інструменту визначення пріоритетів”30, реакції уряду на періодичні звіти ЄК щодо прогресу, а також, за потреби, окремі національні пріоритети визначені в односторонньому порядку31. Усі заходи,

28 англ. National Programme for Adoption of Acquis (NPAA). НППА запроваджувалися разом з початком переговорів про приєднання до ЄС.

29 Наприклад, у випадку Албанії документ має назву Національний план імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію на 2007-2012 роки). Подібні назви застосовуються до країн-потенційних кандидатів. Водночас, країни кандидати називають свої програми НППА. Це стосується і країн Західних Балкан. Наприклад таку назву має програма Македонії, що є офіційним кандидатом на членство в ЄС.

30 Наприклад “Партнерство задля вступу” або “Європейське партнерство”. У випадку України функціональним еквівалентом Партнерства задля вступу можуть слугувати- Порядок денний щодо асоціації Україна-ЄС (який, як зазначається у проекті документіа від 8 червня 2009 року, може періодично переглядатися у відповідності до прогресу країни) разом з додатками до угоди про асоціацію, що визначатимуть зобов’язання України відносно прийняття окремих актів acquis. 31 В українському контексті може йтися, наприклад, про включення до НПІ переліку заходів з адаптації законодавства у випадку прийняття закону про новий етап Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

18

зазначені в програмі, відображаються у робочих операційних та стратегічних документах ОВВ.

НПІ є документом великого обсягу (600-900 сторінок) – головним чином через значну розмірність компоненту Здатність брати на себе зобов’язання, що випливають з членства (запровадження законодавства). Наприклад, албанська НПІ (NPISAA32) складається з трьох частин поділених на 34 сектори та 130 під-секторів. Сама лише діяльність зі складання НПІ слугує дуже серйозним підґрунтям для подальшої імплементації, оскільки вимагає скурпульозної оцінки наявних ресурсів з прив’язкою до взятих зобов’язань.

Аналізуючи структуру Національної програми можна побачити, що не всі її компоненти можуть бути доречними на даному етапі відносин Україна-ЄС. Наприклад, координація економічної політики та гармонізація фіскальної політики можуть бути не на часі. Також з рамки двосторонніх відносин може випасти питання “допомоги перед приєднанням”, хоча норми щодо допомоги цілком можуть бути присутні. Подібним чином, розділи Юстиції та внутрішніх справ та Митного союзу найімовірніше вимагатимуть підходу, відмінного від того, який застосовується у випадку країни, що має чітку перспективу членства. Те ж саме стосується розділів Зовнішні відносини та Спільна зовнішня та безпекова політика. Окрім того, розділ Здатність брати на себе зобов’язання, що випливають з членства може мати назву Запровадження законодавства, хоча і матиме подібний за суттю зміст.

Попри можливі відмінності ситуації в Україні, імплементація угоди в усталений спосіб – через розробку та реалізацію НПІ – має численні переваги перед ситуацією, коли виконання Угоди є фрагментованим процесом.

5.1 Чому доцільно організовувати виконання Угоди за посереднитвом НПІ? Практика виконання зобов'язан’язань в рамках угоди про асоціацію країнами, що мають амбіції інтегруватися до ЄС є усталеною. Теоретично, Україна може обрати і іншу систему виконання Угоди – наприклад замість розробляти єдину програму, ЦОВВ матимуть набори зобов'язань України у рамках своїх секторів, розроблятимуть відокремлені плани реалізації таких зобов'язань і звітуватимуть про це.

Однак подібна фрагментація має ряд недоліків у порівнянні з пропонованою в даній роботі системою імплементації:

• По-перше, побудова програми та організація процесу виконання зобов'язань в руслі НПІ дозволяє здійснювати ефективне централізоване керівництво/координацію виконання єдиним відповідальним органом.

• По-друге, чіткий і уніфікований формат секторних розділів програми сприяє централізації процесів програмування та планування. Високий рівень прозорості НПІ (уніфікований формат, єдиний і вичерпний документ) надає змогу порівняно легко запроваджувати моніторингову та оціночну системи в рамках виконання Угоди про асоціацію.

• По-третє, оскільки НПІ визначає ресурсні та часові орієнтири не лише для поточного та/або наступного року, але на декілька наступних років, це надає можливість включити/гармонізувати діяльність у сфері європейської інтеграції до загальної рамки середньо- і, можливо, довготермінового бюджетного планування33. Це узгоджується з

32 Англійською: The National Plan for the Implementation of the Stabilisation and Association Agreement 2007-2012. Документ можна завантажити тут: http://www.mie.gov.al/?fq=brenda&d=5&gj=gj2&kid=112 33 Подібне узгодження може набути критичної важливості під час роботи над виконанням зобов’язань у сферах, що потребують особливо масштабних інвестицій, наприклад транспортна інфраструктура та оточуюче середовище.

19

намірами української влади, котра виявила інтерес до розробки і запровадження середньотермінової рамки бюджетного планування в Україні34. Окрім цього, уможливиться синхронізація/узгодження заходів з імплементації з численними секторними стратегічними планами, цільовими програмами та іншими стратегічними документами, що надасть більшої зв’язності державній політиці в цілому.

• По-четверте, з прив’язкою до попереднього пункту, НПІ є необхідним інструментом перетворення пріоритетів35 на операційні заходи.

• По-п’яте, використання Україною усталеного механізму імплементації значно полегшить процес комунікації з Європейською комісією та іншими партнерами з ЄС, європейськими та іншими донорськими організаціями щодо виконання Угоди про асоціацію. Наявні знання міжнародних експертів та чиновників країн ЦСЄ та Західних Балкан може бути порівняно легко мобілізовано та використано оскільки усі країни слідували подібній моделі імплементації.

• По-шосте, єдиний документ у сфері європейської інтеграції дасть змогу звести докупи ресурсні потреби на виконання завдань. Таким чином можна отримати зведений бюджет європейської інтеграції, зведені потреби у персоналі, розбудові спроможності тощо.

Існує ще один корисний побічний продукт. Процес розробки та виконання стратегічного плану імплементації типу НПІ в країнах ЦСЄ та Західних Балкан часто ставав пілотною діяльністю в ході якої державний апарат опановував нові прогресивні інструменти планування та реалізації політики. Українській державній політиці серйозно бракує стратегічного підходу і саме реалізація НПІ з використанням технічної допомоги і досвіду ЄС може стати критично важливою вправою у стратегічному плануванні та реалізації стратегій.

5.2 Коли має розроблятися НПІ Момент розробки Національної програми по відношенню до часу підписання Угоди про асоціацію варіює, але можна констатувати, що країни Західних Балкан розробляють Національну програму відносно швидше ніж країни останньої хвилі розширення. Так, у випадку європейських угод 90-х років, асоційовані країни не займалися системним плануванням імплементації (зокрема, розробкою НППА) одразу від моменту їх підписання. Для них справжнім рушійним мотивом для розробки Національних програм став початок переговорів про членство. Така ситуація мала місце, наприклад, у Польщі, де НППА з'явилася лише через сім років після підписання Європейської угоди.

Тим не менше, у випадку країн Західних Балкан тексти усіх наявних УСА включили формальну вимогу щодо розробки Національної програми (див. Додаток 2. Таблиця 1). Наприклад, у випадку Чорногорії, зазначається: «Адаптація має проводитися на базі програми, яка повинна бути узгоджена між Комісією Європейських Співтовариств та Чорногорією»36. Таким чином, Чорногорія прийняла Національну програму у березні 2008 року (тоді як Угоду про стабілізацію та асоціацію було підписано у жовтні 2007-го, а Тимчасова угода набула чинності з 1 січня 2008 року)37.

Наявність подібної норми в Угоді про асоціацію Україна-ЄС дасть змогу отримати правовий базис для розробки подібної програми в Україні, зобов’яже ЄС надавати технічну та фінансову підтримку у цьому процесі, впорядкує процес європейської 34 Див. Постанова Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2008 року №828 “Про схвалення Прогнозу показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на 2010-2012 роки” < http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=828-2008-%EF >

35 Хоча інструментом визначення пріоритетів традиційно є документи про партнерство (напр. Європейське партнерство або Партнерство задля вступу. У випадку України – Порядок денний асоціації), НПІ визначає пріоритети на нижчому (операційному) рівні.

36 Джерело: Stabilisation and Association Agreement between the European Communities and their Member States, of the one part, and the Republic of Montenegro, of the other part (Стаття 72 пункт 3) 37 Імплементація Угоди про асоціацію починається з підписанням та початком імплементації Тимчасової угоди.

20

інтеграції і зробить виконання узятих на себе зобов’язань більш реальним. З огляду на це, українській команді переговорників необхідно докласти зусиль для включення в Угоду про асоціацію положення: «Адаптація має проводитися на базі програми, яка повинна бути узгоджена між Комісією Європейського Союзу та Україною»38. Дана норма завжди міститься у розділі, пов’язаному з адаптацією законодавства. Тим не менше, слово «адаптація» (approximation) варто тлумачити у ширшому контексті, що включає також виконання політичних та економічних зобов’язань країни в рамках Угоди про асоціацію. Принаймні в групі досліджених країнах Західних Балкан, НПІ, поряд з адаптацією законодавства (що займає біля 80% програм) увібрали також політичні та економічні зобов’язання.

Безвідносно до того, чи буде присутня подібна норма в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС, запровадження подібного документу в Україні є логічним і раціональним з огляду на необхідність системного планування та координації великої кількості заходів та видів діяльності на виконання Угоди. Тим не менше, за відсутності правового базису для розробки програми в Україні, імовірність з’явлення Національної програми усталеного формату є низькою.

5.3 Структура НПІ НПІ є документом з достатньо усталеною структурою. Її частини зосереджені навколо критеріїв членства встановлених Європейською радою у Копенгагені (1993) і доповнених Європейською радою в Мадриді (1995) стосовно пристосування/адаптації адміністративних структур. Програма не призначена слугувати виключно меті планування ухвалення законів. Натомість, вона описує комплексний набір заходів і ресурсне забезпечення, що необхідні для імплементації зобов’язань асоційованої країни в рамках угоди про асоціацію, включаючи важливі деталі необхідні для програмування та контролю реалізації політики у сфері європейської інтеграції від нормопроектування до фінансових асигнувань на устаткування тестових лабораторій. Загальноприйнято, що фінансові показники (розрахунки та асигнування) для НПІ мають бути узгодженими в рамках середньострокового бюджетного планування, а також з іншими фінансовими витратами відповідно до секторних стратегічних планів. Аналіз програм НПІ показав, що у найбільш загальному вигляді структура документа може бути наступною:

1. Вступна частина

2. Політичні критерії

3. Економічні критерії

4. Здатність брати на себе зобов’язання, що випливають з членства (запровадження законодавства)

5. Державна адміністрація

6. Питання перекладу acquis на національну мову

7. Додатки

Типово кожен блок питань складається з дещо відмінного набору елементів. Але загалом структурні блоки пунктів 2-6 включають: цілі, поточну ситуацію (існуючу правову та

38 Англійською: “Approximation will be carried out on the basis of a programme to be agreed between the Commission of

the European Union and Ukraine”.

21

інституційну рамку та, можливо, ситуацію “на місці”), пріоритети (коротко-, середньо- та довготермінові) та види діяльності з імплементації (окремо для коротко-, середньо- та довготермінової часових рамок). Важливо, що діяльність з імплементації описується з використанням точних формулювань і зазначає відповідальну інституцію, джерело фінансування, точну часову рамку діяльності та іншу важливу інформацію необхідну для наступного контролю процесу імплементації.

Змістовно основні структурні елементи НПІ містять наступне:

1. Вступна частина

Вступна частина коротко описує еволюцію стосунків між країною та ЄС, представляє цілі НПІ, пояснює її структуру, методологію підготовки, принципи та деталі організації моніторингу програми.

2. Політичні критерії

Ця частина НПІ зосереджується навколо питань стабільності інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та захист меншин і може додатково включати такі підрозділи як: ринок нерухомості (землі сільськогосподарського призначення, стале управління землею тощо), регіональну та міжнародну співпрацю (зони вільної торгівлі з третіми країнами, антидемпінг, спільна зовнішня політика та політика безпеки тощо).

3. Економічні критерії

Ця секція пов’язана з питаннями розбудови та поліпшення функціонуючої ринкової економіки та, особливо зі здатністю витримувати конкурентні впливи в межах Союзу. Вона може включати, серед іншого, питання макроекономічної стабільності, монетарної політики, фіскальної політики, структурної реформи (наприклад пенсійну систему, приватизацію тощо).

4. Здатність брати на себе зобов’язання, що випливають з членства (запровадження законодавства)

Ця частина завжди є найбільшою і структурованою згідно з переговорними розділами, які безпосередньо стосуються запровадження законодавства ЄС і є, загалом, подібними для кожної країни. Кожен розділ містить під-елементи згідно з логікою структурної будови acquis communautaire у окремому секторі.

Ця частина базується, серед іншого, на тих законодавчих змінах та реформах, що наводяться у частині «Економічні критерії».

Метою цього розділу є представлення глибокодеталізованого стратегічного плану у сфері адаптації (гармонізації) законодавства. Адаптація законодавства в даному контексті має трактуватися у широкому розумінни – включаючи не лише ухвалення законів та вторинних актів, але і усі заходи, необхідні щоб ввести їх в дію. Останнє (в залежності від окремого правового акту) може включати: графік проектування акту та його проходження через виконавчу гілку влади, запланована дата ухвалення правового акту парламентом (у разі необхідності), відповідальну інституцію, необхідні інституційні зміни, підготовку персоналу, додаткові дії, що необхідні для введення в дію нового регулювання або створення інституцій, а також розбивку фінансових витрат для імплементації за часовими періодами та джерелами фінансування.

Наприклад, згідно з текстом албанської НПІ, ця частина містить заходи щодо реалізації норм, які стосуються основних свобод та секторних політик внутрішнього ринку, а також

22

співробітництво у сфері юстиції та внутрішніх справ, що головно пов’язані з прийняттям acquis та розвитком необхідної інституційної інфраструктури “з метою досягнення європейських стандартів”.

Національний план з імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію 2007-2012 (Рада Міністрів Республіки Албанія, 2007, стор. 11)

Кожен з розділів цієї частини складається зі вступної та програмних секцій, нормативних ініціатив та заходів з реалізації, що здійснюватимуться у відповідному секторі або сфері, згідно з пріоритетами визначеними у Європейському партнерстві, Угоді про стабілізацію та асоціацію та розділами acquis.

• Перша частина надає інформацію щодо поточної ситуації, викликів та стратегій з метою реалізації пріоритетів у відповідних секторах або підсекторах у текстовому форматі.

• Друга частина деталізує пріоритети, що мають бути сформульовані у нормативних ініціативах та заходах з імплементації, відповідальні інституції, часові рамки для виконання зобов’язань, а також фінансові засоби необхідні для їх виконання.

Для кожного сектора та субсектора плану складено резюме нормативних ініціатив та заходів з імплементації, які мають бути реалізовані Албанією під час короткотермінового (2007-2008), середньотермінового (2009-2010) та довготермінового (2011-2012) часових періодів. Розподіл згідно з цими пріоритетами знаходиться у повній відповідності до документа Європейське партнерство та розподілом зобов’язань згідно з Угодою про стабілізацію та асоціацію. Таким чином, для кожного сектора та підсектора існує деталізований опис задач та зобов’язань які узяв на себе уряд згідно зі статтями Угоди про стабілізацію та асоціацію у коротко- та середньотерміновому розрізах згідно з пріоритетами рекомендованими Європейською Комісією в документі Європейське партнерство.

Для [виконання] кожного зобов’язання було відібране одне з лінійних міністерств або центральних органів влади і визначено часовий відрізок для їх виконання.

Національний план встановлює систему правових та вторинних ініціатив39, які повинні бути вжиті імплементуючими інституціями. Вони можуть бути представлені змінами до існуючого правового поля або проектами нового правового поля. Така сукупність нормативних ініціатив ставить за мету:

• Привести албанське законодавство у відповідність до acquis communautaire у відповідних секторах. У цьому випадку визначається посилання на акт Співтовариства, а також ступінь сумісності, якої необхідно досягти. Для цих цілей розрізняють два рівня сумісності: (1) повна та (2) часткова.

• Виконати зобов’язання, що випливають з Угоди про стабілізацію та асоціацію або документа Європейське партнерство для якого не існує прив’язки до acquis. У цьому випадку для цілей визначення рівня сумісності може застосовуватися термін “не застосовується”40.

Визначення правового поля/рамки супроводжується визначенням підготовчих витрат для правових ініціатив, а також перекладу. З цієї причини визначено точну кількість сторінок, що мають бути перекладені з acquis, вартість однієї сторінки перекладу, а також загальну вартість перекладу.

Часова межа для схвалення Радою міністрів залежить від місяця та року коли відповідальна інституція представляє акт до Ради міністрів. На базі такої межі відповідна інституція буде згодом контролюватися щодо виконання відповідної правової ініціативи. Дата набуття чинності актом, попри те, що вона передбачається в плані, перебуває поза компетенцією відповідальної інституції.

Окрім того, план встановлює систему заходів з імплементації для відповідальної інституції у співпраці з координучою інституцією, з метою виконання зобов’язань узятих в рамках процесу інтеграції, таких як заснування нових адміністративних структур, проведення досліджень тощо. Діяльність з виконання супроводжуватиметься повним визначенням відповідних витрат, людських ресурсів, підвищення кваліфікації (тренінгів), необхідних інвестицій, інформаційних технологій, а також витрат на іноземні та

39 legal and sub-legal initiatives 40 not applicable

23

місцеві послуги з консалтингу, що можуть мати коротко- або середньотерміновий характер з метою проведення такої діяльності.

Чорногорія: структура підрозділів розділу «Здатність брати на себе зобов’язання, що випливають з членства»41

Кожний підрозділ має структуруватися наступним чином:

- Загальна оцінка поточної ситуаці

o які НПА регулюють даний (під-)сектор

o рівень гармонізації з acquis або політикою (політиками) ЄС у (під-)секторі

o інституції відповідальні за імплементацію та їхні спроможності

- Законодавча частина

o яку частину acquis буде гармонізовано новим або зміненим актом

o хто є відповідальним за підготовку акту

o планована дата/квартал року ухвалення документа

- Інституційна частина

o потреби реорганізації існуючих установ або розбудови нових інституцій

o потреби у нових працівниках в нових/реорганізованих інституціях

o потреби у підготовці персоналу

- Бюджетна частина

o вартість нових приміщень

o вартість підготовки персоналу

o вартість експертних послуг

o вартість інвестицій (напр. розудова автомагістралей, якщо це знаходиться у відповідності до транспортної політики ЄС)

- Фонди іноземної допомоги

o типи і суми іноземної допомоги та можливі зобов’язання щодо співфінансування з національного бюджета

5. Державна адміністрація

Ця частина програми стосується “горизонтальних” питань – таких як розвиток державної адміністрації, підготовка державних службовців з питань європейської інтеграції, розбудова інституційної спроможності. Тут також може розміщуватися синтетичний текст стосовно заходів з розбудови інституційної спроможності, розміщених у попередній частині. Деякі країни не виокремлюють цю інформацію у розділ. Наприклад, Албанія включила планування щодо державної адміністрації до розділу Політичні критерії і, таким чином, не має окремої секції присвяченої державній адміністрації.

6. Питання перекладу acquis на національну мову

Переклад acquis на національну мову є важливою передумовою для процесу адаптації національного законодавства та подальшої імплементації нормативно-правових актів. Як 41 Складено на основі документа “INFORMATION ON ACTIVITIES ON PREPARATION OF THE NATIONAL

PROGRAMME FOR INTEGRATION TO THE EUROPEAN UNION” <www.gom.cg.yu/files/1182441044.pdf>

24

про це свідчить досвід досліджених країн, орган, що координує діяльність з ЄІ може також займатися і координацією процесу перекладів у системі органів виконавчої влади42.

Організація перекладу і підготовки національної версії законодавства ЄС: Чорногорія43

Процес підготовки національної версії охоплює не лише переклад, але також і перегляд експертами-правниками, а також вичитку тексту редактором. Для підготовки національної версії acquis належної якості з лінгвістичної, технічної та юридичної точок зору, необхідно щоб процес мав чотири компоненти: переклад, технічне редагування, правове редагування та вичитку редактором.

Розподіл роботи між експертами різних спеціалізацій має бути організовано так, щоб переклад здійснювався перекладачами, технічне редагування експертами з лінійних міністерств та правове редагування юристами, на яких покладено відповідальність за системні правові питання у окремих сферах. Оскільки робота над таким проектом, як підготовка національної версії правових практик ЄС (національне acquis) є новим досвідом для експертів різних профілів, необхідно звертати особливу увагу на підготовку перекладачів та експертів, що розуміє під собою модернізацію навчальних програм.

Це є особливо важливим з точки зору зобов’язань окремої країни з метою отримання достатньої кількості тренованих перекладачів, правників-лінгвістів, термінологів та редакторів, що мають працювати в інституціях ЄС після вступу до Співтовариства.

Нормативна рамка

Регламент щодо організації та алгоритму роботи державної адміністрації (Офіційна газета Чорногорії №16/07) визначає, що Секретаріат з європейської інтеграці, поміж іншого, проводить діяльність з моніторингу та координації процесу перекладу та підготовки національної версії законодавства ЄС, а також моніторинг та координацію перекладу національного законодавства на деякі офіційні мови ЄС (стаття 31а).

Інституційна рамка

Департамент координації перекладу та розробки національної версії acquis44 здійснює наступні види діальності: координація процесу перекладу та підготовки національної версії законодавства ЄС; управління термінологічною та іншими базами даних в процесі перекладу та підготовки національної версії законодавства ЄС; координація перекладу вітчизняного законодавства на деякі офіційні мови ЄС; співпраця з інституціями, органами та закладами ЄС у сфері перекладу та підготовки національної версії законодавства ЄС, співпраця з міністерствами, іншими органами державної влади та інституціями Чорногорії у сфері перекладу та підготовки національної версії законодавства ЄС.

Підготовчий статус національної версії acquis

Систематичну роботу з підготовки національної версії правових практик45 ЄС було розпочато через пілотний проект “Переклад та юридично-лінгвістичне редагування правових практик ЄС”, реалізований у 2004 році на рівні державного союзу Сербії та Чорногорії. Результатом цього проекту стало 2 170 сторінок перекладеного, лінгвістично та юридично перевіреного тексту правових актів законодавства ЄС. Кожен перекладений правовий акт (регламент, директива, рішення) супроводжувався таблицями, що містили дані щодо акту (назва акту, номер CELEX46, номер посилання, сфера регулювання акту, кількість сторінок оригінального документа та

42 наприклад, така система функціонує в Албанії 43 Ця частина тексту складена на базі матеріалів джерела: Національна програма інтеграції Чорногорії до ЄС на період

2008-2012 років, англ. National program for integration of Montenegro into the EU (NPI) for the period 2008-2012 <http://www.gov.me/biblioteka/1209999711.pdf>

44 Департамент діє в рамках Секретаріату європейської інтеграції (Сектор координації процесу приєднання) 45 англ. legal practices 46 акронім в перекладі означає база даних ЄС по законодавству Спільноти. Латинською Communitatis Europae Lex

25

перекладу тощо), дані про перекладача та редактора, терміни, щодо яких виникали спори між перекладачем та редактором, а також чи були такі спори розв’язані.

Секретаріат з європейської інтеграції наразі здійснює діяльність, що має на меті збір та систематизацію таких баз даних правових актів:

- переклади на національну мову текстів нормативних актів ЄС, що знаходяться у розпорядженні міністерств та інших органів (база даних перекладених актів законодавства ЄС). Програмне забезпечення “Прогресивний редактор”47 передане Європейською Комісією, пропонує 18 000 правових актів ЄС для аналізу, оцінки актуальності та послідовного включення до національної правової системи. Серед проаналізованих нормативних актів, біля 800 було перекладено на національну мову.

- перекладені на англійську мову чорногорські правові акти (база даних неофіційних перекладів регулювань на англійську мову). З 3251 акту в базі даних “Офіційної газети”48, біля 250 законів та актів було перекладено на англійську.

У короткотерміновій перспективі Чорногорія розвине власну систему підготовки національної версії acquis, починаючи з: рівнів правової та технічної термінології, наявності достатньої кількості перекладачів та партнерів на різних рівнях редагування, існування професійних інституцій для співпраці та роботи над проектом, адміністративних та лінгвістичних практик та традиції, фінансових ресурсів та багатьох інших факторів. У такій рамці має бути визначена модель перекладу (централізована, децентралізована або поєднана) – в залежності від того, яку початкову кількість перекладачів буде встановлено.

Створення мережі перекладачів є дуже важливим, оскільки переклад може проводитися на усіх рівнях, навіть поза державною адміністрацією. Втім, правовий та технічний перегляд має проводитися в міністерствах та інших державних органах і чітко координуватися.

Діючи як орган, відповідальний за координацію проекту, Секретаріат з європейської інтеграції готуватиме інструкції для перекладу та редагування у співпраці з відповідальними органами, а також готуватиме план тренінгів для перекладачів та інших експертів, що будуть залучені до проекту і проводить необхіді тренінги.

Значну увагу буде приділено підтримці проекту інформаційними технологіями і, особливо, застосуванню електронних допоміжних засобів для використання перекладів та їх архівації.

Має бути укладено термінологічні бази даних, а також підготовано словники для окремих технічних сфер, зміст яких також має бути введено в термінологічні бази даних щоб створити умови для стандартизованого перекладу. Необхідно ухвалити плани перекладу або пріоритетні переліки, згідно з планом процесу гармонізації частини ІІІ Національної програми інтеграції до ЄС49.

Тоді як попередньо затверджені пріоритети являють собою створення систематичної та організаційних передумов для прийняття національної версії acquis до кінця 2012 року, фундаментальним короткотерміновим пріоритетом є переклад та створення ключової термінології для первинного законодавства ЄС.

Таблиця 1. План зайнятості державної установи (бюджетні бенефіціари)

Запланована кількість співробітників

Назва інституції Існуючі/Заплановані 2007 2008 2009 2010 2011 2012

47 англ. Progress Editor 48 англ. Official Gazette 49 тут мається на увазі частина НПІ стосовно Здатності брати на себе зобов’язання, що випливають з членства.

26

Секретаріат Європейської інтеграції – Департамент перекладу

Існуючі 3 5 6 9 12 15

Секретаріат законодавства Існуючі 15 20 22 22 22 22

Таблиця 2. Фінансові вимоги до перекладу

2008 2009 2010 2011 2012

Бюджетні активи 100,000 1,500,000 1,500,000 2,000,000 3,000,000

Іноземна підтримка 500,000 500,000 500,000 500,000

Примітка:

З метою перекладу acquis, враховуючи, що наразі існують лише попередні індикатори щодо співпраці більшої кількості країн регіону з цього питання, та відповідно до прогнозів експертів ЄС, необхідно надати активи на суму близько 10 мільйонів євро, з яких близько 7 мільйонів євро на переклад, технічне та правове редагування і до 3 мільйонів євро для координації та тренінгу технічного персоналу та ІТ підтримки. Можна очікувати, що більша частина цих активів буде забезпечена за рахунок регіональних ініціатив, що потребуватиме інтенсифікації переговорів. У такому випадку, прогнозовані фінансові потреби на переклад з бюджетних джерел, особливо у 2011 та 2012 роках, можуть бути знижені.

7. Додатки до НПІ

Текст НПІ також може включати в себе і додатки, серед яких можуть бути: агреговані фінансові розрахунки щодо реалізації програми50, включаючи окремі таблиці відносно вартості розробки нормативно-правових актів та перекладу актів acquis; зведені дані щодо кількості законодавчих ініціатив від окремих органів влади; загальну кількість заходів запланованих до проведення; кількість додаткових службовців, що необхідно найняти з метою виконання Національної програми (див. для прикладу Додаток 2. Резюме додатків до Національного плану імплементації УСА Албанії).

Частина документа (в додатках або в основній частині) може бути присвячена бюджетним ресурсам та іншим фондам (включаючи іноземну підтримку) необхідним для виконання передбачених завдань. Такий розділ є відправним пунктом для бюджетного планування на наступні роки.

5.4 Окремі елементи методології підготовки НПІ В ході підготовки до розробки НПІ варто звернути увагу на індикативний перелік документів, що створюють єдине методологічне та процедурне підґрунтя для підготовки стратегічного плану. Серед таких можна виділити:

-­‐ Типовий шаблон, з яким могли б працювати міністерства в процесі розробки своїх частин програми

-­‐ Настанови з розробки окремих розділів програми міністерствами

-­‐ Методологія інституційної розбудови (Institution building methodology) в контексті імплементації Угоди, включаючи:

o Функціональний аналіз

o Шаблони

50 див. NPAA Financial Needs and Financing Sources <http://www.euro.lt/lpnp/ENG/fin/LPNP.pdf>

27

o Алгоритм/процедуру обрахунку витрат (на персонал, устаткування, приміщення тощо).

-­‐ Процедура складання НПІ шляхом взаємодії координуючої установи та виконавчих органів (міністерств), включаючи:

o Опис компетенцій окремих органів, що залучені до процесу

o Регламентацію часових рамок процедур під час роботи над документом

o Регламентацію процедури затвердження (валідації) окремих частин програми, наданих виконавчими органами (міністерствами)

-­‐ Внутрішні процедури та методологія роботи над програмою усередині координуючої установи

-­‐ Внутрішні процедури та методологія роботи над програмою у виконавчих органах

-­‐ Методологія адаптації законодавства51

Нижче більш детально розглянуто один з ключових методологічних документів – методологію інституційної розбудови.

5.5 План і методологія інституційної розбудови З метою складання НПІ можуть використовуватися, серед іншого, плани інституційної розбудови, що розробляються в результаті застосування методології планування інституційної розбудови. Такий підхід застосовувався в Литві у процесі інтеграції до ЄС. Подібним чином така методологія була застосована Македонією. Розроблені плани згодом використовуються для складання НПІ в частині інституційних заходів і є складовою кожного підрозділу програми.

План інституційної розбудови є важливим компонентом для складання дієвої НПІ. Він допомагає чіткіше визначити , в рамках кожного окремого заходу з імплементації акта acquis, необхідні ресурсні витрати та дії, яких треба вжити для запровадження норм на практиці. З метою складання планів інституційної розбудови органам виконавчої влади доцільно надати уніфіковану методологію, що визначає порядок та метод складання таких планів.

5.5.1 Методологія складання планів інституційної розбудови в контексті запровадження acquis52 Метою методології є забезпечення єдиного підходу до процесу інституційної розбудови в контексті імплементації acquis таким чином щоб інституційні заходи НПІ могли бути укладені та реалізовані на базі єдиних принципів та в єдиний спосіб для всіх частин програми, що розробляються численними виконавчими органами.

Для цілей даної методології інституціями, що запроваджують acquis є мінстерства, департаменти та інші державні інституції, які запроваджують принаймні одну функцію, яка вимагається acquis. Методологія пропонує трактувати термін “інституційна розбудова” у широкому розумінні включаючи:

- створення нових інституцій;

51 Перелік підготовлено на основі інтерв’ю зі старшим радником з питань адаптації законодавства проекту UEPLAC IV в Києві Дарюсом Жеруолісом, липень 2009 року.

52 Складено на базі методології планування інституційної розбудови Литви затвердженої урядом Литви у 2000 році

28

- реорганізацію існуючих інституцій через зміну переліку функцій, що здійснюються ними;

- підсилення існуючих інституцій для більш ефективного виконання функцій (поліпшення приміщень та устаткування, розвиток операційних процедур, тренінг персоналу тощо).

Неодмінним підготовчим кроком у процесі складання планів інституційної розбудови є проведення глибокого функціонального обстеження органів влади включаючи:

- глибокий аналіз функцій, що вже виконуються органами влади;

- глибокий аналіз нових функцій, що мають бути запроваджені;

- раціональний розподіл функцій між інституціями для забезпечення ефективного використання фізичних, фінансових та людських ресурсів.

Плани інституційної розбудови готуються згідно зі структурною розбивкою НПІ в частині імплементації acquis53. Кожен з таких планів покриває ті акти acquis в рамках окремого розділу, що включені до зобов’язань з імплементації і враховує усі необхідні інституційні критерії, що визначені ЄС для даного акту або розділу законодавства ЄС. Індикативний перелік адміністративних/інституційних вимог в рамках окремих секторів законодавства ЄС доцільно брати з документу, в якому зазначені головні адміністративні структури, що вимагаються для імплементації acquis54.

Зобов’язання України часто-густо не міститимуть вимог адаптації повних текстів директив, а радше їх окремих статей і положень. З огляду на це може мати сенс виходити, в окремих випадках, поза вузьки рамки зобов’язань з імплементації і закладати в роботу також суміжні норми законодавства ЄС з метою збереження цілісності здійснюваної Україною політики на європейську інтеграцію. Така потреба може виникнути у випадках, в яких імплементація лише частини норм директиви значно знижує ефективність досягнення тих цілей, що ставили перед собою розробники директиви та/або цілей, яких має намір досягти українська влада.

Підготовку плану розбито на три частини:

• визначення функцій, необхідних для імплементації acquis та визначення заходів з інституційної розбудови, яких необхідно вжити – створення, реорганізація або зміцнення інституцій.

• глибоке та детальне планування заходів з інституційної розбудови, започаткування детального аналізу потреб, джерел фінансування тощо.

• включення планів з інституційної розбудови до НПІ.

Координуючій орган у сфері європейської інтеграції є відповідальним за координацію підготовки планів інституційної розбудови. У цьому процесі координуючий орган тісно співпрацює з органом, що займається реформою сектору державної адміністрації та міністерством фінансів для забезпечення узгодженості рішень з загальною стратегією реформи державної адміністрації та для уникнення зайвих витрат.

53 В окремих випадках це може означати, що на момент розробки планів деякі сектори не матимуть чітко визначеної головної інституції – думка автора.

54 Дивіться: GUIDE TO THE MAIN ADMINISTRATIVE STRUCTURES REQUIRED FOR IMPLEMENTING THE ACQUIS (updated: May 2005) <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/negotiations_croatia_turkey/adminstructures_version_may05_35_ch_public_en.pdf>

29

Процес розробки планів інституційної розбудови

Стадія 1. Аналіз потреб інституційної розбудови для імплементації acquis Першим кроком під час розробки планів є проведення аналізу потреб в інституційній розбудові для запровадження acquis.

Кожен сектор acquis аналізується згідно з таким форматом:

Таблиця 3. Формат представлення секторів acquis для аналізу потреб

Норма acquis – вимога щодо імплементації окремої функції

Назва правового акта ЄС (acquis)

Статус імплементації функції / Відповідальні інституції

Захід, що необхідний для розвитку спроможності для виконання функції

Граничний термін виконання заходу

Відповідальна інституція (-ії)

1 2 3 4 5 6

Пояснення до таблиці 3. 1. Перша колонка містить функції, що мають бути введені правовим актом або групою правових актів окремого розділу НПІ.

Така функція, що вимагається актом (або групою актів) ЄС має визначатися таким чином, щоб включати набір видів діяльності необхідних для досягнення окремого результату та має відображати природу інституції, наприклад:

o реалізація політики;

o регулювання та ринковий нагляд;

o інспекція; o ліцензування та сертифікація.

Оскільки правові акти ЄС не завжди чітко та прямо визначають функції імплементуючих інституцій, перелік функцій необхідних для запровадження окремого акту acquis може бути складений лише після глибокого аналізу відповідних правових актів. У цьому процесі рекомендується користуватися, в тому числі, досвідом країн Західних Балкан, країн, що приєдналися до ЄС у 2004 році, досвідом міжнародних експертів, що працюють у релевантних проектах та співробітників генеральних директоратів в ЄК.

2. Друга колонка показує назву та кількість правових актів ЄС (директива, регулювання, рішення, конвенція тощо) що вимагають визначення функції у першій колонці. У випадках коли функція, визначена у першій колонці, вимагається декількома актами ЄС, має бути включено назви та кількість усіх таких актів.

3. Третя колонка зазначає поточний статус функції, визначеної у першій колонці з одного (і лише одного) з наступного:

a. Запроваджена повністю

b. Запроваджена частково

30

c. Не запроваджена

У випадку коли функцію запроваджено повністю, має бути зазначено інституцію, що її виконує. Якщо функцію не запроваджено, необхідно зазначити назву інституції, яку передбачається заснувати. Тут також може бути зазначено назву інституції, яка вже існує і розпочне виконання зазначеної функції.

4. Коли у третій колонці зазначається, що функцію не запроваджено повністю, четверта колонка має вказати яких інституційних заходів треба вжити для виконання потрібної функції. Заходами може бути одне з наступного:

a. Створення нової інституції (зазначається назва інституції); b. Реорганізація існуючої інституції через зміну обсягу функцій, що виконуються (зазначається назва інституції);

c. Зміцнення/розширення існуючої інституції для більш ефективного виконання функцій (зазначається назва інституції).

5. П’ята колонка містить цільову дату для виконання заходу, який забезпечує повноцінне виконання функції.

6. Шоста колонка зазначає існуючий державний орган відповідальний за імплементацію заходу в четвертій колонці.

Примітка: коли у третій колонці зазначено, що певна функція повністю виконується, четверта та п’ята колоноки можуть не заповнюватися.

Стадія 2: Складання плану інституційної розбудови для запровадження acquis Метою стадії 2 є розробка заходів визначених на першій стадії у детальні плани інституційної розбудови. Іншими словами, якщо визначена функція не виконується повністю або зовсім не виконується, заходи, що передбачають заснування, реорганізацію або зміцнення інституції мають бути докладно сплановані в Таблиці 4. Для кожного заходу має бути розроблена окрема Таблиця 4.

31

Таблиця 4. Складання плану заходів інституційної розбудови

* - рядок щодо утримання приміщень заповнюється лише для новостворених інституцій та лише для першого року функціонування.

Пояснення до Таблиці 4. 1. Визначити захід четвертої колонки Таблиці 3.

32

2. Зазначити існуючий національний правовий акт, що забезпечує реалізацію заходу визначеного у першій колонці. У випадку якщо правовий акт ще не прийнято, але вже включено до бази даних Національної програми ухвалення законодавства55, зазначити код заходу.

3. Якщо захід включено до плану дій вже наявної Національної програми ухвалення законодавства, зазначити код заходу. Якщо захід абсолютно новий, позначити тире (-)56.

4. Включити інституції зазначені у шостій колонці Таблиці 3.

5. Зазначити адміністративно-інституційні потреби для імплементації окремого заходу: приміщення, устаткування, персонал, тренінги.

5.1. У випадку, якщо виконання окремої функції потребує додаткових приміщень, заповнити ячейки шостої, сьомої та восьмої колонок відповідного рядка (обравши одну з запропонованих опцій)57.

5.2. У випадку, якщо виконання окремої функції потребує додаткового обладнання, необхідно заповнити ячейки шостої, сьомої та восьмої колонок відповідного рядка (обравши одну з запропонованих опцій).

5.3. У випадку, якщо виконання окремої функції потребує додаткового персоналу, необхідно заповнити (зазначаючі кількість додаткового персоналу) ячейки шостої, сьомої та восьмої колонок відповідного рядка.

5.4. У випадку, якщо виконання окремої функції потребує додаткового навчання персоналу (тренінгів), необхідно заповнити (зазначаючі кількість персоналу, що потребує навчання) ячейки шостої, сьомої та восьмої колонок відповідного рядка.

6. Зазначити рік та квартал коли окрему адміністративно-інституційну потребу має бути задоволено.

7. Зазначити потреби у фінансуванні (у тисячах національних грошових одиниць) для кожної адміністративно-інституційної потреби у кожному році з розбивкою відповідно до джерел фінансування. Коли окрема потреба має фінансуватися з декількох джерел, додати нові рядки до таблиці.

Для окремих адміністративно-інституційних заходів, що запроваджуватимуться у наступному році, фінансові асигнування мають бути передбачені у Державному бюджеті на наступний рік та у відповідних міжнародних проектах, що реалізуються. Фінансові потреби на наступні роки мають узгоджуватися зі стратегічними бюджетними планами.

8. Зазначити джерела фінансування для кожного року, обравши одне або декілька з наступного переліку:

a) Державний бюджет – асигнування для поточних витрат.

b) Державний бюджет – асигнування для капітальних витрат.

c) Власні інституційні ресурси та інші місцеві ресурси (зазначити назву ресурса).

d) Фонди Phare (з зазначенням номеру проекта)*.

e) Фонди SAPARD*

55 Ця програма в Литві була частиною НППА 56 імовірно, під ситуацією, коли “захід включений до НППА” мається на увазі випадок, коли запланований минулого року нормативно-правовий акт не було прийнято – думка автора.

57 поточні витрати, пов’язані з утриманням приміщень заповнюються лише для новостворених інституцій та лише для першого року їхнього функціонування; в наступні роки витрати мають бути включені до державного бюджету.

33

f) Фонди ISPA*

g) Двостороння допомога (з зазначенням країни).

h) Міжнародні фінансові інституції (ОЕСР, СОІВ58, СБ, Правовий директорат Ради Європи тощо).

У випадку коли фінансові засоби отримуються з декількох джерел фінансування, величина засобів з кожного джерела має бути зазначена у колонці 7.

* - Україна не має у своєму розпорядженні цих джерел.

Стадія 3. Перегляд та оновлення плану інституційної розбудови

Координуючий орган з питань європейської інтеграції переглядає план інституційної розбудови для імплементації acquis складений міністерствами та іншими державними установами та оновлює, після консультації з ними, інституційні заходи в НПІ. Таке оновлення відбувається щорічно після першого року імплементації.

5.6 База даних НПІ і прозорість процесу виконання зобов’язань Ґрунтовно підготовлена НПІ є важливим інструментом моніторингу, прозорості та керованості процесу виконання зобов’язань. Тим не менше, запровадження бази даних НПІ дає змогу підняти процес моніторингу на якісно новий рівень. База даних є усталеним інструментом і прикладом кращих практик в процесі реалізації НПІ. До неї входять дані щодо усіх заходів НПІ, а також ведеться облік їх виконання.

База даних НПІ може додатково слугувати важливим елементом прозорості та моніторингу виконання завдань в розрізі їх граничних термінів та змісту. Наповнення бази даних може здійснюватися кожним окремим ЦОВВ, відповідальним за виконання певної частини НПІ мірою виконання її завдань. База даних дає змогу відслідковувати, в будь-який момент часу, ступінь виконання зобов’язань відповідальними установами.

Додатково, в процесі роботи над імплементацією НПІ застосовується електронний публічний інтерфейс, що дає змогу будь-якій особі отримати інформацію про стан виконання окремого заходу програми та інші важливі дані, пов’язані з імплементацією. Гарним прикладом у цьому відношенні є відповідна база даних Македонії,59 що знаходиться за електронною адресою http://npaa.sep.gov.mk/npaa/.

58 Світова організація інтелектуальної власності – англ. WIPO (World Intellectual Property Organization) 59 Оскільки Македонія, на відміну від більшості країн Західних Балкан, є країною-кандидатом, її програма має назву Національна програма прийняття acquis.

34

Для країн, що знаходяться в процесі приєднання до ЄС наявність подібної бази є обов’язковою, оскільки вона становить базис інформування ЄС про прогрес у виконанні зобов’язань, включаючи адаптацію законодавства. Врешті-решт, уся інформація з виконання зобов’язань з адаптації заноситься до інформаційної бази TAIEX (http://lad.taiex.be/), що дає змогу зберігати подібні дані всіх країнах, які знаходилися або знаходяться в процесі переговорів про приєднання, або є лише потенційними країнами-кандидатами (як більшість країн Західних Балкан).

35

6. РОЛЬ ПРОЕКТІВ ТЕХНІЧНОЇ ДОПОМОГИ В ПРОЦЕСІ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ УГОДИ Технічна допомога ЄС реалізується в Україні через використання інструментів ЄС TAIEX, Twinning та SIGMA, а також проектів технічної допомоги ЄС та інших донорів. Результатом роботи в рамках цих інструментів є, в тому числі, аналіз та обґрунтування потреб з розбудови інституційної спроможності та інших аспектів в рамках наближення України до норм acquis communautaire. З цієї причини використання вже наявних аналітичних продуктів урядовими структурами може серйозно допомогти в процесі планування імплементації Угоди – тим більше що ЄК з великою долею імовірності сама буде використовувати ці продукти при проведенні власних оцінок щодо України. Окрім того є очевидним, що Україна потребуватиме подальшого використання допомоги в рамках вищезгаданих інструментів.

З великою долею впевненості можна стверджувати, що програми комплексної інституційної розбудови в рамках ініціативи ЄС Східне партнерство також надаватимуть позитивної синергії до роботи над виконанням положень Угоди про асоціацію.

Польща – технічна допомога в процесі розробки НППА60

Розробка НППА в Польщі не передбачала залучення на постійній основі спеціальних проектів технічної допомоги. Водночас низка консультантів з боку ЄС була без постійно доступна у Представництві Європейської Комісії у Варшаві. В процесі роботи над програмою не передбачалося масштабних заходів горизонтальної допомоги, натомість проводилася велика кількість заходів з посилення спроможності (семінари тощо), що відбувались за участі співробітників галузевих міністерств, які, своєю чергою, працювали над проектами відповідних частин НППА.

60 Джерело: Аспекти планування імплементації нової посиленої угоди Україна–ЄС (2008), Олег Мирошніченко, Інститут справ публічних та МЦПД за сприяння Polska pomoc <www.icps.kiev.ua/files/articles/50/3/Zapyska_Myroshnichenko.pdf>

36

7. МОНІТОРИНГ ВИКОНАННЯ УГОДИ Стратегічний план типу НПІ, що регламентує реалізацію зобов’язань в рамках угоди про асоціацію типово розглядається в якості головного інструменту моніторингу та моніторингової бази не лише для зацікавлених сторін в країні, але і для зовнішніх спостерігачів, Європейської Комісії, міжнародних донорів та інших.

Чорногорія61

27 грудня 2007 року парламент Чорногорії ухвалив новий документ – резолюцію на виконання зобов’язань Чорногорії згідно з Угодою про стабілізацію та асоціацію. На базі цього рішення було засновано модель щомісячних моніторингових звітів відносно реалізації Угоди, які мають регулярно представлятися парламенту. Такий механізм звітності став базою і для звітування Тимчасовому комітету та підкомітетам, що є спільними органами Чорногорії та Європейських Співтовариств, на які покладено зобов’язання щодо моніторингу виконання Угоди.

Албанія62

Уряд Албанії підготував та реалізує Національний план імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію63 як головний інструмент моніторингу політичних, економічних, правових та інституційних реформ. Національний план розглядається в якості невід’ємної частини Національної стратегії розвитку та інтеграції64.

Міністерства та інші державні органи звітують Міністерству європейської інтеграції (МЄІ) на базі зобов’язань, що витікають з Національного плану імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію на початку кожного місяця. МЄІ є головною інституцією, що координує та відслідковує Національний план і те, як він виконується міністерствами та іншими центральними органами влади і звітує щодо виконаних та невиконаних завдань Раді міністрів.

Міжміністерська робоча група для вивчення, нагляду та координації роботи з імплементації зобов’язань узятих в рамках Угоди про стабілізацію та асоціацію, що її було засновано за наказом прем’єр-міністра №33 від 02.04.2007, оцінює та аналізує на періодичних засадах виконання цього плану.

Маючи на меті покрити визначені фінансові потреби міністерств та інших державних установ, з метою реалізації законодавчих ініціатив та діяльності з виконання зобов’язань в рамках Угоди, Міністерство фінансів відслідковує їх залучення до середньстрокових бюджетних програм.

Оскільки план слугуватиме головним інструментом моніторингу, ЄС, через свої інституції, відслідковуватиме політичні, економічні та інституційні реформи, яких має вжити Республіка Албанія в рамках процесу європейської інтеграції.

Правова база визначення модальностей моніторингу запровадження законодавства в угодах про стабілізацію та асоціацію країн Західних Балкан

Усі наявні тексти угод про стабілізацію та асоціацію країн Західних Балкан включили норму, що визначає: «[назва окремої країни Західних Балкан] має ... визначити, узгоджено з Комісією Європейських Співтовариств, модальності моніторингу запровадження законодавства та

61 Джерело: National program for integration of Montenegro into the EU (NPI) for the period 2008-2012 (Government of

Montenegro, p. 10) < www.gov.me/biblioteka/1209999711.pdf> 62 Джерело: The National Plan for the Implementation of the Stabilisation and Association Agreement 2007 – 2012 (Council of ministers of the Republic of Albania, p. 14) <http://www.mie.gov.al/?fq=brenda&d=5&gj=gj2&kid=112> 63 Албанська НПІ 64 Джерело: National Strategy for Development and Integration, 2007-2013 (Council of ministers of the Republic of Albania, p. 9) < http://mie.gov.al/skedaret/1226905647-NSDI.pdf>

37

заходів з правозастосування»65 (Див. Додаток 2. Таблиця 2). Закладання в Угоду про асоціацію Україна-ЄС подібної норми є доцільним з огляду на бажаність якнайтіснішого залучення Європейської Комісії до моніторингу виконання зобов’язань в Україні.

65 Англійською: [particular country of Western Balkans] shall also define, in agreement with the Commission of the European

Communities, the modalities for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken.

38

8. ГОРИЗОНТАЛЬНА КООРДИНАЦІЯ ПРОЦЕСУ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ НА НАЦІОНАЛЬНОМУ РІВНІ Головна роль у процесі горизонтальної координації процесу імплементації на рівні органів виконавчої влади держави відводиться координуючому органу з питань європейської інтеграції66. Такий орган відіграє особливо важливу роль для цілей координації міжвідомчої співпраці.

Албанія67

Подібно до інших країн, що знаходяться на шляху європейської інтеграції, в країні було засновано центральний державний координуючий орган – Міністерство європейської інтеграції (надалі по тексту МЄІ). Його ключовою місією є керівництво та координація процесу інтеграції Республіки Албанія до ЄС. Мандат та обсяг повноважень МЄІ регулюється рішенням Кабінету Міністрів №580 від 10.09.2004. Головні задачі міністерства можуть бути резюмовані таким чином:

• Координація роботи та моніторинг албанських інституцій у процесі імплементації зобов'язань узятих в рамках процесу стабілізації та асоціації;

• Підготовка стратегічних документів та національних програм у консультації з органами державної адміністрації та іншими державними органами в процесі європейської інтеграції Албанії;

• Координація та моніторинг процесу нормотворчої роботи згідно з acquis communautaire, а також забезпечення перевірки відповідності нормотворчих актів законодавству ЄС;

• Координація перекладу актів acquis ЄС на албанську мову;

• Спрямування та координація допомоги ЄС, а також регіональних програм і програм транскордонного співробітництва. Міністр європейської інтеграції є національним координатором IPA68;

• Інформація та комунікація з питань ЄС з широкою громадськістю, забезпечуючи належне розуміння реформ та змін у суспільстві, згідно з процесом інтеграції до ЄС;

• Розбудова інституційної спроможності та підготовка інституцій до роботи у процесі європейської інтеграції та, згодом, роботи з інституціями ЄС.

66 тут припускається, що Україна має намір реалізувати модель координації політики європейської інтеграції в якій центр координації знаходиться у спеціально створеному з цією метою урядовому органі або ЦОВВ

67 джерело: Support to strengthen Albania’s administrative capacity to manage and coordinate the SAA implementation process (project’s Terms of Reference, 2008), <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/albania/ipa/2008/01_ipa_2008_saa_implemenation_process_en.pdf>

68 англ. Instrument of Pre-Accession Assistance – інструмент допомоги перед приєднанням

39

9. ЗВ’ЯЗОК МІНІСТЕРСТВ З КООРДИНУЮЧИМ ОРГАНОМ: ПІДРОЗДІЛИ З ПИТАНЬ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ Якщо політика європейської інтеграції і, зокрема, імплементація Угоди про асоціацію проводиться за посередництвом координаційного органу, то як зв’язок такого органу з ЦОВВ, так і характер такого зв’язку мають критичне значення для перебігу усього процесу. В цьому контексті важливо звернути увагу на “партнерів” координаційного органу в ЦОВВ – а саме на підрозділи, що опікуються ЄІ в міністерствах та інших органах влади. Саме вони є головними комунікативними каналами і зв’язуючою ланкою між центральним координуючим органом з питань ЄІ та ЦОВВ.

У випадку, коли уряд має серйозні амбіції у сфері ЄІ, необхідно прийняти рішення про типову модель організації діяльності у сфері ЄІ в міністерстві і відповідно розподілити повноваження між департаментами. Ухваленню подібного рішення має передувати дискусія щодо механізму імплементації міністерських зобов’язань. Така дискусія може стосуватися питання як “імплантувати” процес ЄІ в міністерство щоб досягти чи то політичних цілей ЄІ чи то організаційних змін. Часові проміжки для реалізації кожної з цих опцій є різними – організаційні зміни потребують більше часу. Двома загальними альтернативами є створення департамента ЄІ як самостійної (паралельної до лінійних департаментів) структури або “тонкий” департамент ЄІ (імовірно як частина або у співпраці з департаментом стратегічного планування), що залишав би питання для вирішення по суті лінійним департаментам. Другий варіант є типовим для досить зрілих міністерств або може досягатися протягом значно більше довгого часу. Якщо мінстерство слабке, краще “імплантувати” департамент ЄІ як паралельну структуру, можливо навіть таку, яка звітуватиме міністру напряму69.

З нижченаведеного прикладу можна побачити, що в Албанії було обрано певний проміжний варіант.

Албанія70

Рішенням Ради Міністрів №179, від 22.02.2006, “Щодо заснування підрозділів з європейської інтеграції в лінійних міністерствах”, в кожному міністерстві засновано спеціалізований підрозділ, що займається процесом європейської інтеграції. Задачі та обов’язки нових структур, відповідно до рішення Ради Міністрів, можна резюмувати наступним чином:

• Внутрішня інституційна координація, практична координація та “з’єднання” роботи з Міністерством європейської інтеграції та з лінійними міністерствами стосовно зобов'язань узятих згідно з УСА;

• Зовнішня інституційна координація та координація роботи між Міністерством європейської інтеграції та лінійними міністерствами в процесі адаптації внутрішнього законодавства з acquis communautaire, реєстрація нормативних актів якими переноситься acquis communautarie, для TAIEX71;

• Внутрішня інституційна координація для складання звітів щодо процесу європейської інтеграції;

• Моніторинг та реєстрація, в рамках міністерства, питань європейської інтеграції;

69 Узято з інтерв’ю з Дарюсом Жеруолісом (листопад 2009), колишнім Старшим радником з питань адаптації законодавства проекту UEPLAC IV в Києві 70 Джерело: Support to strengthen Albania’s administrative capacity to manage and coordinate the SAA implementation process

(project’s Terms of Reference, 2008), <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/albania/ipa/2008/01_ipa_2008_saa_implemenation_process_en.pdf>

71 Імовірно мається на увазі необхідність реєструвати/інформувати про нормативні акти якими переносяться норми acquis communautaire в базі даних TAIEX (http://lad.taiex.be/)

40

• Розподіл даних щодо процесу європейської інтеграції між міністерством та МЄІ;

• Оцінка діяльності, що проводиться міністерством стосовно прогресу у процесі європейської інтеграції та пропонування функціональних механізмів для сприяння імплементації УСА через адаптацію національного законодавства до acquis та розбудову адміністративної спроможності;

• Рекомендації щодо пріоритетів, розподіл людських ресурсів та планування діяльності для інституційної підтримки процесу європейської інтеграції.

Підрозділи з питань ЄІ слугують “нагадувачем” та “наставником” своїм інституціям з метою включення цілей ЄІ до політичних ініціатив міністерств. Вони також слугують головною зв’язуючою ланкою між МЄІ та лінійними міністерствами. Підрозділи виконують технічні обов’язки через підготовку звітів на базі інформації щодо прогресу зібраної в рамках своїх інституцій та пересилають такі звіти до МЄІ.

Македонія - приклад Міністерства фінансів72

З метою запровадження НППА засновано спеціальні робочі групи – по одній на кожний розділ НППА. Такі групи є відповідальними за підготовку заходів та діяльності з гармонізації з acquis, що передбачено окремими розділами. Наразі існує 38 робочих груп.

Міністерство фінансів залучено до виконання наступних розділів НППА:

3.04. Вільний рух капіталу 3.05. Державні закупівлі 3.09. Фінансові послуги 3.16. Оподаткування 3.17. Економічний та монетарний союз 3.22. Регіональна політика та координація структурних інструментів 3.29. Адміністрація митниці 3.32. Фінансовий контроль 3.33. Фінансові та бюджетні положення В Міністерстві фінансів Департамент гармонізації з ЄС та міжнародних фінансів, підрозділ НППА та функцій переговорів, виконує наступні робочі задачі:

- моніторинг та координація виконання заходів та діяльності НППА в рамках компетенції Міністерства фінансів;

- моніторинг та координація виконання інших видів діяльності для наближення структур; - надає коментар щодо матеріалів пов’язаних з процесом європейської інтеграції; - відслідковує та координує діяльність пов’язану з підготовкою документів пов’язаних з процесом

європейської інтеграції; - періодично подає звіти та інформацію про статус виконання заходів і діяльності НППА та інших

стратегічних документів у сфері європейської інтеграції; - забезпечує підтримку переговорам про приєднання до ЄС; - готує та розповсюджує інформацію та звіти; - співпрацює з іншими державними урядовими органами стосовно НППА та процесу переговорів з ЄС.

Польща – формат комунікації координуючого органу з міністерствами73

[У процесі роботи над виконанням стратегічного плану імплементації] Представники ВКЄІ74 (в тому числі Секретар ВКЄІ) досить часто зустрічалися з галузевими міністрами та посадовцями галузевих міністерств з метою обговорення поступу імплементації. Певна частина спілкування й оцінювання відбувалися у письмовій формі: що вдалося погодити, чого вдалося досягнути, чи є якісь відставання з імплементацією і чому. Крім того, Секретар ВКЄІ особисто зустрічався з галузевими міністрами й співробітниками галузевих міністерств. Тоді як Секретар ВКЄІ мав змогу зустрічатися з міністрами в індивідуальному порядку, представники міністерств спілкувалися з ним у форматі групових засідань. Ці зустрічі мали діловий характер. В разі, якщо міністерства не вкладалися в граничні терміни (з якими вони на початку погодилися), вони ж і несли відповідальність за нерозв’язану проблему (через канали прем’єр-міністра, в разі необхідності). Ця система спрацьовувала досить ефективно.

72 "Harmonization with the EU acquis | Ministry of Finance." Министерство за финансии. N.p., n.d. Web. 21 Mar. 2010.

<http://www.finance.gov.mk/node/1083>. 73 Джерело: Аспекти планування імплементації нової посиленої угоди Україна–ЄС (2008), Олег Мирошніченко, Інститут справ публічних та МЦПД за сприяння Polska pomoc <www.icps.kiev.ua/files/articles/50/3/Zapyska_Myroshnichenko.pdf>

74 Відділ Комітету європейської інтеграції (польською: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej)

41

42

10. ДОДАТКОВІ ОРГАНІЗАЦІЙНІ УТВОРЕННЯ, ЩО ЗАПРОВАДЖУЮТЬСЯ З МЕТОЮ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ УГОДИ

Окрім центрального координуючого органу та міністерських підрозділів з ЄІ, в системі органів влади створюються і інші структури.

Албанія: Міжвідомча робоча група, робочі підгрупи, Комітет та парламентська комісія75

З метою раціоналізації та імплементації зобов'язан’язань у сфері ЄІ, прем’єр-міністр Албанії видав наказ №33 від 2.04.2007. Зокрема, згідно з цим документом: засновується Міжвідомча робоча група співголовами якої є Міністр ЄІ та Міністр фінансів та робочі підгрупи під керівництвом заступників міністрів або державних секретарів (англ. Secretary Generals) для координації діяльності та нагляду за процесом [складання і] перегляду Плану у кожній інституції. З метою забезпечення детального технічного моніторингу виконання зобов'язань засновано 30 міністерських міжвідомчих робочих груп, що включають представників з Міністерства [європейської] інтеграції та лінійних міністерств. МЄІ відіграє моніторингову та координуючу роль у цьому процесі.

Згідно до пункту 3 наказу, Міжвідомча робоча група має збиратися принаймні раз на місяць. Міжвідомча робоча група виконує наступні задачі:

• Орієнтує та координує політику, що базується на УСА та пов’язаних процесах

• Веде, координує та відслідковує процес оновлення національного плану з імплементації УСА (НПІ)

• Відслідковує імплементацію зобов'язань узятих у рамках УСА, Тимчасової угоди та Європейського партнерства включаючи пріоритети та документи, пов’язані з процесом інтеграції

• Оцінює та фіналізує документи пов’язані з процесом ЄІ

• Проводить попередню оцінку пріоритетів допомоги Співтовариства, IPA76;

• Оцінює кошти державного бюджету з огляду на фінансові наслідки від імплементації УСА;

• Міжвідомча робоча група встановлює міжвідомчі групи для імплементації цілей суворо у відповідності до сфери процесу ЄІ.

Міжвідомчий комітет з європейської інтеграції є найвищою інституційною структурою, що відповідальна за керівництво на найвищому політичному рівні та моніторинг усього процесу європейської інтеграції в Албанії.

Парламентська комісія з інтеграції, що визначає парламетські позиції разом з іншими органами влади та відслідковує їх у тому що стосується реалізації необхідних реформ в рамках процесу інтеграції.

Для роботи над мультисекторними зобов’язаннями утворюються міжвідомчі цільові групи з розробки проектів нормативно-правових актів, що мають міжміністерський характер. Такі групи можуть створюватися і на найвищому рівні.

Польща77

[У Польщі] ... формувалися міжміністерські робочі групи – виходячи з мультидисциплінарної природи великої кількості питань, які потребували не тільки знань внутрішніх експертів, але часом і зовнішньої фахової оцінки в різних галузях. Так, протягом періоду виконання НППА чимало робочих груп створювалося

75 джерела: Support to strengthen Albania’s administrative capacity to manage and coordinate the SAA implementation process (project’s Terms of Reference, 2008) <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/albania/ipa/2008/01_ipa_2008_saa_implemenation_process_en.pdf>; The [Albanian] National Plan for the Implementation of the Stabilisation and Association Agreement (2007) < http://www.mie.gov.al/?fq=brenda&d=5&gj=gj2&kid=112> 76 Інструмент допомоги перед приєднанням – англ. Instrument for Pre-Accession Assistance 77 Джерело: Аспекти планування імплементації нової посиленої угоди Україна–ЄС (2008), Олег Мирошніченко, Інститут справ публічних та МЦПД за сприяння Polska pomoc <www.icps.kiev.ua/files/articles/50/3/Zapyska_Myroshnichenko.pdf>

43

задля роботи над особливими секторальними і міжсекторними питаннями. До складу цих груп входили представники відповідних державних органів, а також зовнішні експерти. Робочі групи відповідали за розробку (пакетів) законодавчих актів. ВКЄІ78, будучи координаційним органом, затверджував робочі графіки як галузевих міністерств, так і всіх робочих груп. Застосовуваний підхід передбачав аналіз окремої частини acquis, розподіл її серед відомств і створення згодом робочої групи (внутрішньої чи міжміністерської). До складу такої групи входили також компетентні фахівці або особи, здатні швидко вивчити й розв’язати чітко визначену проблему. Експерти брали участь в засіданні таких груп маючи обмежений статус консультантів без права виписувати норми самостійно.

78 Відділ Комітету європейської інтеграції (польською: Urząd Komitetu Integracji Europejskiej)

44

11. РОЛЬ ДОСЛІДЖЕНЬ З ОЦІНКИ ВПЛИВУ В ПРОЦЕСІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ

Дослідження з оцінки впливу від впровадження актів acquis communautaire були важливим інструментом обґрунтування перехідних періодів, які намагалися отримати країни в процесі приєднання до ЄС. У випадку України подібні дослідження мали б стати аналогічним інструментом на стадії проведення переговорів – в першу чергу коли йдеться про запровадження конкретних актів законодавства ЄС. Однак, з тих чи інших причин такі дослідження не було проведено у кількості, що дозволила б говорити про системність цього виду діяльності та достатню його прив’язку до переговорного процесу.

Тим не менше, проведення оцінки впливу, нехай навіть після того як угоду буде укладено, є важливим і необхідним. Задача мінімум, яка ставитиметься у такому випадку, - це розробка оптимального алгоритму перенесення правових норм, що може дозволити виконувати зобов'язан’язання у більш економний та раціональних спосіб.

Більш амбітним завданням може бути розбудова підтримки громадськості та бізнесу щодо нових норм, інформування про суть очікуваних змін та їхні можливі ефекти.

... ретельно продумане впорядкування й планування, ефективне використання перехідних періодів, технічної

допомоги ЄС та інших фінансових можливостей79 дозволять зменшити ... видатки [пов’язані з виконанням

зобов’язань]. Тому до питань планування не варто братися тільки з технічного, формального боку справи.

Раціональний підхід диктує аналіз відповідних частин acquis, запропонованих для імплементації й вивчення

впливу й взаємозв’язків між відповідними нормами. Потім необхідно розробити сценарій імплементації80.

Такий тип упорядкування дуже важливий, адже він дозволить уникнути негативних наслідків

(мінімізувати їх). Тому оцінка регуляторного впливу слугує вагомим інструментом81.

Пьотр Серафін, що входив до складу делегації Польщі в процесі переговорів про приєднання, зазначає, що регуляторна оцінка впливу в процесі переговорів про членство може слугувати наступним цілям:

Цілі регуляторної оцінки впливу в процесі переговорів про членство82

1. Досягнення регуляторного наближення в оптимальний для національної економіки та суспільства спосіб.

2. Допомога у пріоритизації та визначенні етапності імплементації acquis.

3. Мінімізація витрат на імплементацію acquis.

4. Допомога у написанні позиційних документів та визначенні сфер, в яких перехідні періоди будуть необхідними, а також аналіз оптимальної довжини перехідних періодів.

5. Оцінка впливу регулювання на державний бюджет.

6. Допомога бізнесу та іншим групам у суспільстві швидко підготуватися до приєднання.

79  Очікується, що попри вже наявні інструменти Східне партнерство запропонує нове гнучке знаряддя для цього виду підтримки.  80  Для прикладу, це доречно в цілях імплементації директив нового підходу. Спершу потрібно реалізувати горизонтальні компоненти системи технічного регулювання, і вже тільки потім можна приступати до імплементації директив у секторах.  81 Джерело: Аспекти планування імплементації нової посиленої угоди Україна–ЄС (2008), Олег Мирошніченко, Інститут справ публічних та МЦПД за сприяння Polska pomoc <www.icps.kiev.ua/files/articles/50/3/Zapyska_Myroshnichenko.pdf>

82 За матеріалами конференції з регуляторної оцінки впливу, Анкара 19-21 квітня 2006 року, Пьотр Серафін, < http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/1960/17.doc>

45

7. Оптимізація процесу консультацій з соціальними партнерами.

Як можна зрозуміти, усі цілі за виключенням написання позиційних документів є актуальними і в процесі імплементації угоди про асоціацію.

Попри загальновизнану корисність регуляторних оцінок впливу, не кожен акт потребує такої оцінки. Тут має діяти принцип пропорційності. Таким чином, в процесі планування проведення оцінок впливу, визначаються акти, що мають потенціал масштабного впливу на суспільство, економіку, державний бюджет тощо і вплив яких не є чітко зрозумілим, або потребує уточнення. Однією з типових сфер де проводяться оцінки впливу є охорона оточуючого середовища, оскільки адаптація законодавства у цьому секторі потребує значних фінансових ресурсів.

В Україні вже було здійснено кілька пілотних оцінок впливу в контексті адаптації законодавства проектом UEPLAC IV в 2007-2008 роках. У 2009 році Державний департамент з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції провів закупівлі послуг на проведення подібних оцінок впливу українськими експертами.

46

12. ПЕРЕВІРКА ВІДПОВІДНОСТІ АКТІВ ЗАКОНОДАВСТВА ДО ACQUIS COMMUNAUTAIRE

Перевірка нових законопроектів на відповідність до законодавства ЄС є важливою процедурою, що має забезпечувати гармонізацію національного законодавства з acquis. Усі країни аналізованих груп мають чіткі процедури перевірки відповідності.

Албанія83

... процедури адаптації законодавства [у Албанії] накладають зобов'язання на розробників законопроектів та інституції, що реалізують правові ініціативи [розробляють законопроекти], супроводжувати кожен нормативний акт “Декларацією сумісності” та “Таблицею відповідності”. Новий регламент парламенту вимагає щоб кожен законопроект супроводжувався “оцінкою ступеня сумісності законів з acquis communautaire, а також оцінкою впливу витрат та вигід. Це суттево зміцнює роль та владу парламентського комітету з питань європейської інтеграції.

Чорногорія84

Окремим правовим інструментом перевірки рівня сумісності національного законодавства з законодавством ЄС є так звана “Обов’язкова декларація сумісності законопроектів з законодавством ЄС” запроваджена у грудні 2004 року (згідно до публікації у офіційному бюлетені “Official Gazette RCG” №71/04). Уряд Чорногорії запровадив обов’язок для лінійних міністерств подавати будь-який законопроект … [разом з] оцінкою його сумісності з відповідними актами законодавства ЄС, та, у випадку якщо не існує акта законодавства ЄС, - декларацію цього факта.

…

Правила стосовно ухвалення нових законопроектів в Уряді Чорногорії зобов’язують кожне міністерство надсилати цю форму заповненою до Секретаріату європейської інтеграції. Секретаріат надає висновок щодо отриманої форми та лише якщо такий висновок є позитивним, новий закон може бути подано до урядової комісії і потім до урядової сесії для ухвалення. Цей документ надає загальну оцінку [процесу] гармонізації, що зводиться до трьох рівнів гармонізації національного законодавства з відповідними актами ЄС: повністю гармонізоване, частково гармонізоване або негармонізоване. Ця форма є подібною за змістом та форматом у всіх країнах, що знаходяться на початковій стадії інтеграції.

Польща85

В процесі приєднання до ЄС, Польща застосовувала систему контролю сумісності свого національного законодавства з acquis communautaire. Ця система є подібною до тієї, що нині застосовується в Україні, коли уповноважений орган (у випадку України це Державний департамент з питань адаптації законодавства в структурі Міністерства юстиції, а у випадку Польщі - Секретаріат ВКЄІ) надає експертну оцінку відповідності проекту нормативно-правового акта. Будь-яку невідповідність Польща розглядала як перешкоду на шляху до вступу в ЄС. Це серйозно знижувало можливості ухвалення законів, що суперечить acquis.

83 джерело: Support to strengthen Albania’s administrative capacity to manage and coordinate the SAA implementation process

(project’s Terms of Reference, 2008) <http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/albania/ipa/2008/01_ipa_2008_saa_implemenation_process_en.pdf>

84 Джерело: Terms of reference, International consultants for preparation of theoretical and comparative part of Manual for harmonization of national legislation with acquis, CDP for the Government of Montenegro

85 Складено на базі джерел: Аспекти планування імплементації нової посиленої угоди Україна–ЄС (2008), Олег Мирошніченко, Інститут справ публічних та МЦПД за сприяння Polska pomoc <www.icps.kiev.ua/files/articles/50/3/Zapyska_Myroshnichenko.pdf>; презентація Чезарі Херма (Cezary Herma), Департамент європейського права, офіс Комітету з європейської інтеграції, Польща, 2008

47

Проект нормативно-правового акту міністерства

Проект нормативно-правового акту депутатів або президента

Секретар Комітету європейської інтеграції (департамент права ЄС): думка щодо відповідності праву ЄС

Бюро досліджень канцелярії парламенту: думка щодо відповідності праву ЄС

відповідає не відповідає не відповідає

відповідає

або

Рада Міністрів

або

Сейм (палата парламенту)

48

Аналіз на відповідність на рівні лінійних міністерств

В Україні також діє механізм, що покликаний забезпечити перевірку відповідності до acquis. Однак, практика показує, що в цьому процесі існують проблеми, пов’язані з рівнем інституційної спроможності, брак часу на аналіз окремих важливих законопроектів та можливість ухвалення закону, що суперечить acquis за умови «достатньої аргументації розробника» в необхідності розроблених норм. Окрім того, системний підхід до перевірки відповідності має забезпечувати таку відповідність і у випадку нормативних актів нижчого рівня – наприклад документів міністерств, для чого зараз не існує усталеного нормативного підґрунтя.

Порівняння з відповідними актами acquis communautaire

Порівняння з відповідними рекомендаціями (ЄК або Ради Міністрів ЄС)

Порівняння з відповідними кращими практиками (досвід країн-членів ЄС)

Звіт щодо відповідності

49

13. ЦІЛІСНИЙ ПРИКЛАД: НАЦІОНАЛЬНА ПРОГРАМА ІНТЕГРАЦІЇ ЧОРНОГОРІЇ86 Для впорядкування виконання зобов’язань УСА та Європейського партнерства, Чорногорія повинна була підготувати багаторічний план. Підготовка лише річного плану була б занадто малою за обсягом та не відповідала б вимогам статті 72 УСА87, оскільки документ повинен включати не лише задачі, пов’язані з транспозицією (перенесенням) норм acquis до національного законодавства, але також і задачі, що мають виконуватися з метою відповідати політичним та економічним критеріям для вступу.

Документ мав замінити собою декілька інших документів, що були підготовані на попередніх етапах відносин Чорногорії з ЄС88. Зокрема, адміністративна спроможність [заходи з її підсилення] та бюджетні ресурси [їх виділення], необхідні для транспозиції acquis та імплементації передбачених реформ мають бути пріоритетом на наступних фазах стосунків між Чорногорією та ЄС, оскільки ключовим фокусом у стосунках між Чорногорією та ЄС буде імплементація.

Фактично Чорногорія повинна була підготувати документ подібний до Національних програм прийняття acquis (НППА), що готувалися країнами-кандидатами, який би:

- визначав стратегічні цілі і цілі розвитку, доречні типи політик, реформи і заходи, необхідні для реалізації цих цілей;

- встановлював деталізований порядок денний для адаптації законодавства та інституційної розбудови, визначав інституції відповідальні за виконання заходів;

- визначав людські та бюджетні ресурси, а також визначав фонди, необхідні для виконання передбачених завдань.

Національна програма інтеграції Чорногорії (НПІ) мала стати одним з ключових документів уряду на наступні роки. Вона слугує не лише інструментом координації реформ на шляху до ЄС та базою (або головним компонентом) для річного робочого плану уряду, але також як прозора та чітко структурована інформація для Європейської Комісії та країн-членів ЄС з одного боку, та чорногорського суспільства - з іншого, щодо запланованих реформ.

Оскільки НПІ представляє комплексну картину реформ та заходів (видів діяльності), що будуть проводитися протягом наступних років, вона також є цінною в якості інформації для підприємницького сектора та економіки в цілому під час планування майбутньої діяльності.

НПІ дозволяє громадськості розуміти та слідкувати за процесом асоціації. Як така, вона є цінним інструментом для сприяння відкритості в роботі уряду.

НПІ розглядається в якості плану імплементації УСА і, у ширшому розумінні, європейської інтеграції. Враховуючи той факт, що на момент підписання угоди Чорногорія вже перебувала в процесі адаптації національного законодавства до acquis протягом декількох років, уряд вирішив розробити єдиний документ, що включав би як план імплементації Угоди, так і план імплементації acquis.

Цілі чорногорської НПІ визначаються як:

- визначення стратегічних цілей розвитку і релевантних політик, реформ та заходів необхідних для виконання поставлених цілей;

86 Підготовлено на основі джерел: NATIONAL PROGRAM FOR INTEGRATION OF MONTENEGRO INTO THE EU

(NPI) FOR THE PERIOD 2008 – 2012 (draft version), http://www.gov.me/biblioteka/1209999711.pdf та “INFORMATION ON ACTIVITIES ON PREPARATION OF THE NATIONAL PROGRAMME FOR INTEGRATION TO THE EUROPEAN UNION” <www.gom.cg.yu/files/1182441044.pdf>

87 Зобов’язання підготувати такий план (програму) витікало зі статті 72 УСА (пункт 3 параграф 2) Чорногорії, що зазначала: “Адаптація має проводитися на базі програми, яка повинна бути узгоджена між Комісією Європейських Співтовариств та Чорногорії”.

88 Згідно до досвіду колишніх (12 нових країн-членів) та деякіх теперішніх країн-кандидатів (зокрема Хорватії та Македонії), окремі секторні документи іноді суперечать одне одному і хоча є достатньо широкими за обсягом, не включають усіх необхідних аспектів. Окрім того, позицією Європейської Комісії є те, що потенційні країни-кандидати повинні мати всеохопний документ замість декількох окремих документів. У випадку Чорногорії це означає, наприклад, інтеграцію моніторингу Плану дій за інструментом Європейське партнерство (травень 2007 року) та Плану дій щодо посилення адміністративної спроможності (грудень 2006) до Національної програми інтеграції до ЄС.

50

- затвердження детального порядку денного гармонізації законодавства та розбудови інституційної спроможності;

- визначення людських та бюджетних ресурсів, а також надання іноземної допомоги, необхідної для виконання запланованих завдань.

13.1 Характеристика програми Програму розроблено на період 2008-2012 років. Усі задачі розбито на короткотермінові пріоритети (до кінця 2009 року) і середньотермінові (включаючі 2010, 2011 та 2012 роки). Програма також включила заходи з імплементації Тимчасової угоди89, що набирає чинності після ратифікації тексту парламентом країни.

13.2 Методологія розробки програми Текст програми базується на положеннях Угоди про стабілізацію та асоціацію та на нормах acquis communautaire. Окрім того, програма містить пріоритети та зобов’язання з численних документів, що дотичні до європейської інтеграції, а також національні документи з розвитку, план дій щодо імплементації рекомендацій Європейського партнерства та план дій щодо зміцнення адміністративної спроможності. Також було враховано результати щорічного звіту щодо прогресу90. НПІ знаходиться у повній відповідності до стратегій та планів національного розвитку як на державному рівні, так і на рівні секторних політик. Задачі стосовно законодавства та вдосконалення адміністративної спроможності на 2008 рік (рік запровадження програми) було гармонізовано з плановими документами на 2008 рік - економічною політикою, бюджетом, урядовою програмою.

Вирішальною у підготовці програми стала роль координаційних структур у сфері європейської інтеграції, заснованих у травні 2007 року:

- колегіум європейської інтеграції - політичний орган, очолюваний прем’єр-міністром;

- комісія з європейської інтеграції - експертний орган очолюваний заступником прем’єр-міністра з європейської інтеграції;

- сім груп з європейської інтеграції - головно операційні та координаційні органи очолювані заступниками міністрів.

Роль координатора загального процесу планування, підготовки та написання НПІ у співпраці з вищезгаданими органами та міністерськими групами, що займаються проблематикою ЄС, виконував Секретаріат з європейської інтеграції. У середині вересня 2007 року Секретаріат організував семінари щодо складання НПІ, де усі члени міністерських груп з європейської інтеграції та службовці міністерств отримали компакт-диски з програмами та матеріалами необхідними для підготовки НПІ91. Тренінги продовжилися протягом жовтня і були адаптовані до окремих етапів підготовки програми. В процесі підготовки програми було залучено і активно приймало участь біля 400 працівників практично з усіх органів влади. Таким чином було досягнуто і іншу мету цього всеохопного документа - вдосконалення координації в рамках державної адміністрації та ефективна робота в команді. Члени парламенту - з парламентського комітету європейської інтеграції були партнером уряду в питаннях, пов’язаних з політичними критеріями.

Під час першої (попередньої) стадії складання НПІ пріоритетним завданням усіх груп з європейської інтеграції було визначення повноважень в рамках кожного акта acquis на рівні міністерств та призначення відповідальної особи, після чого визначалися задачі гармонізації та часові рамки для них. Таким чином було створено підґрунтя для двох наступних взаємодоповнюючих та паралельних задач - написання текстової частини та завершення форм для кожного існуючого та запланованого національного регулювання (акта), включаючи також усі частини acquis яким вже відповідає окреме регулювання (акт) або з якими такий акт має бути гармонізований в період до 2012 року.

База даних отримана на основі цих форм є цінним інструментом для моніторингу імплементації НПІ.

89 англ. Interim Agreement. Тимчасова угода укладається та підписується паралельно з угодою про асоціацію. Вона починає діяти одразу після підписання та ратифікації парламентом країни, що укладає угоду з ЄС. Тим часом повноцінна угода про асоціацію починає діяти лише після ратифікації документа національними парламентами усіх країн-членів ЄС. Тимчасова угода типово покриває торгівлю та пов’язані питання, що знаходяться у компетенції ЄК.

90 англ. Annual Progress Report of the European Commission for Montenegro 91 матеріали готувалися у співпраці з експертами ЄС у складі спеціального проекту Twinning

51

13.3 Моніторинг та імплементація НПІ Текст Угоди про стабілізацію та асоціацію передбачає, що Чорногорія разом з ЄК визначає усі необхідні модальності для моніторингу процесу гармонізації законодавства та видів діяльності, які мають бути здійснені для імплементації.

Відповідальним за імплементацію Угоди є Комітет асоціації. Відповідно, цей же комітет відповідає за виконання НПІ, як плану імплементації Угоди. Для забезпечення моніторингу було створено декілька підкомітетів, відповідальних за регулярний моніторинг гармонізації законодавства включаючи 33 розділи acquis, що збігаються з підрозділами частини 3 НПІ, де йдеться про імплементацію норм законодавства ЄС.

Чорногорська частина підкомітетів складається з існуючих груп з європейської інтеграції, що повинні, використовуючі політичну та експертну підтримку Колегії та Комісії з європейської інтеграції, в координації з Секретаріатом з європейської інтеграції та у співпраці з державною адміністрацією загалом, посісти центральне місце в процесі імплементації та моніторингу НПІ.

Імплементація НПІ також відслідковується через зустрічі в рамках Вдосконаленого постійного діалогу92 в якості постійнодіючої та усталеної форми комунікації між ЄС та Чорногорією. Місії представників ЄС з різних питань мають також оцінювати та відслідковувати якість та швидкість гармонізації згідно з графіком реалізації НПІ. Одним з засобів моніторингу імплементації НПІ мають бути щорічні Звіти щодо прогресу93 представництва ЄК в Чорногорії.

На уряд Чорногорії покладається обов’язок надавати квартальні звіти парламенту Чорногорії стосовно імплементації НПІ. Заплановано розробку інформаційної системи в Секретаріаті з європейської інтеграції, що має служити базою для контролю імплементації та виконання задач запланованих національною програмою з метою дотримання графіків та змісту діяльності. Система має бути здатною продемонструвати будь-якої миті стан імплементації і, таким чином, надати уряду можливість оперативно реагувати у разі потреби.

Не зважаючі на те, що НПІ є документом, що його підготував головно уряд, необхідно забезпечити підтримку та участь майже усього суспільства у його виконанні та моніторингу - в першу чергу з боку парламенту, експертів та громадянського суспільства. В цьому процесі також очікується експертна та фінансова підтримка ЄС.

НПІ є “живим” документом. Тобто вона оновлюється щорічно, беручі до уваги динаміку процесу інтеграції, а також коментарі ЄК, зміни в acqius.

13.4 Хронологія розробки НПІ94 Угоду про стабілізацію та асоціацію було підписано у жовтні 2007 року. Тимчасова угода набула чинності з 1 січня 2008 року. З цієї ж дати офіційно розпочався час виконання зобов’язань в рамках Тимчасової угоди.

Роботу над розробкою стратегічного плану було розпочато у червні 2007 року з засідання Спеціальної колегії для підтримки підготовки Національного плану інтеграції. Підготовка програми (з досвіду Чорногорії та інших країн) займає 8-9 місяців. Чорногорський стратегічний план було офіційно видано (після урядової сесії присвяченої виключно питанню щодо прийняття програми у березні 2008 року) у квітні 2008 року.

Програма включила, в тому числі, заходи з виконання зобов’язань Чорногорії в рамках Тимчасової угоди. Більше того, план включив заходи заплановані вже з 1 січня 2008 року (де-факто раніше моменту офіційного ухвалення стратегічного плану).

Таблиця 5. Заплановані заходи з підготовки Національної програми інтеграції (Чорногорії)

Заходи Відповідальний орган Крайній строк виконання

Колегіум з європейської інтеграції – підтримка підготовки НПІ

Колегіум ЄІ Червень 2007

Комісія з європейської інтеграції – прийняття інформації з НПІ

Комісія з ЄІ Червень 2007

92 англ. Enhanced Permanent Dialogue 93 англ. Progress Reports 94 Складено на основі документа “INFORMATION ON ACTIVITIES ON PREPARATION OF THE NATIONAL

PROGRAMME FOR INTEGRATION TO THE EUROPEAN UNION” <www.gom.cg.yu/files/1182441044.pdf>

52

Прийняття урядового рішення з підготовки НПІ Уряд Червень 2007 Прес-конференція СЄІ Червень 2007 Підготовку НПІ обговорено з Комісією, розподіл праці

Комісія з ЄІ Червень 2007

Підготовка семінарів для лінійних міністерств СЄІ Червень-вересень 2007 Серії семінарів для лінійних міністерств, інституцій, органів

СЄІ Вересень 2007

Визначено відповідальне міністерство для кожної частини [акту] acquis

Групи з ЄІ Жовтень 2007

«Багатосторонній скрінінг» acquis виконано Міністерства\групи Жовтень-листопад 2007

Гармонізація тексту та таблиць для кожного підрозділу

Групи з ЄІ Початок грудня 2007

Подання проекту НПІ до СЄІ на базі затверджених шаблонів

Міністерства\групи Початок грудня 2007

Перевірка узгодженості та сталості СЄІ Грудень 2007 Проблеми та відкриті питання обговорено Комісією

Комісія з ЄІ Грудень 2007

Надання першої інформації з НПІ Уряду СЄІ Січень 2008 Представлення проекту НПІ Уряду СЄІ Лютий 2008 Прес-конференція СЄІ Лютий 2008 Публічне обговорення проекту НПІ Координація СЄІ 30 днів Спеціальна сесія з прийняття НПІ Уряд Початок березня 2008

Скорочення:

НПІ – Національна програма з інтеграції до ЄС Групи – Групи з європейської інтеграції (ГЄІ) СЄІ – Секретаріат з європейської інтеграції Комісія – Комісія з європейської інтеграції (КЄІ) Примітки:

1. Зустрічі Колегіуму, Комісії та груп з європейської інтеграції організовуються за потреби під час усього періоду підготовки проекту НПІ.

2. Під час підготовки проекту НПІ будуть організовані зустрічі із представниками Парламенту, університету, бізнес сектору, спілок, громадянського суспільства, місцевих спільнот та донорів.

3. Відповідно до Рішення Уряду з їх утворення, групи з європейської інтеграції зможуть залучати навіть місцевих експертів для певних сфер дослідження, за запрошенням лінійних міністерств.

53

14. ПЕРЕЛІК ЗАВДАНЬ ДЛЯ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ З МЕТОЮ СИСТЕМНОГО ВИКОНАННЯ ЗОБОВ’ЯЗАНЬ УКРАЇНИ В РАМКАХ УГОДИ ПРО АСОЦІАЦІЮ

Використання наявного досвіду імплементації угод про асоціацію країнами Центральної та Східної Європи, Західних Балкан дає можливість Україні запровадити нову угоду на базі усталених інструментів та процедур, що пройшли перевірку часом та практикою.

У світлі проведеного аналізу та з огляду на необхідність системної підготовки до виконання Угоди про асоціацію Україна-ЄС, головним стратегічним завданням, на яке мають бути спрямовані зусилля уряду є розробка та ефективна реалізація Національної програми імплементації Угоди про асоціацію (аналогу Національної програми імплементації (НПІ) описаної в даній роботі). З огляду на це, висновки представлено у вигляді завдань і згруповано у три категорії: підготовка до розробки НПІ, розробка Національної програми, імплементація та моніторинг виконання програми як стратегічного та операційного плану виконання Україною Угоди про асоціацію95.

Підготовка до розробки Національної програми імплементації Угоди про асоціацію (НПІ) Розробка НПІ є складним процесом, що вимагає ретельної підготовки. На цій стадії мають виконуватися наступні завдання:

1. Уряду ухвалити принципове рішення про структуру та механізм забезпечення реалізації НПІ, включаючи повноваження координуючого органу та підрозділів відповідальних за роботу у сфері європейської інтеграції в ЦОВВ96.

2. Переглянути повноваження підрозділів ЦОВВ до відома яких входять питання європейської інтеграції з метою уможливлення виконання ними наступних завдань у секторі європейської інтеграції та виконання зобов’язань в рамках Угоди про асоціацію (що вимагатиме внесення змін до положень про структурні підрозділи ЦОВВ):

a) Внутрішня інституційна координація в т. ч. щодо складання звітів щодо прогресу у процесі європейської інтеграції;

b) Узгодження/синхронізація роботи і налагодження ефективної комунікації з координуючим органом з питань європейської інтеграції;

c) Реєстрація нормативних актів якими переносяться норми acquis та виконуються інші зобов’язання України в рамках міністерства згідно з Угодою про асоціацію;

d) Оцінка діяльності міністерства стосовно прогресу у процесі європейської інтеграції;

95 Список завдань є індикативним і не виключає того, що окремі з них вже можуть бути виконані. Окрім того, окремі завдання сформульовані у загальній формі і слугують радше нагадуванням щодо важливості деяких модальностей та аспектів під час виконання Угоди.

96 Рішення може бути ухвалене у вигляді розпорядження або постанови КМУ

54

e) Надання рекомендацій щодо пріоритетів, розподіл людських ресурсів та плануванни діяльності для інституційної підтримки процесу європейської інтеграції;

f) Підтримка високого рівня міжвідомчої взаємодії у тому, що стосується реалізації НПІ.

3. Розробити та запланувати до виконання заходи з підвищення спроможності підрозділів ЦОВВ до відома яких входять питання європейської інтеграції97 з огляду на завдання перераховані у попередньому пункті.

4. Підготувати та видати розпорядження КМУ щодо роботи над складанням НПІ з детальним описом процедур, додатком методології складання планів інституційної розбудови та іншою інформацією98.

5. Розробити та затвердити методологію інституційної розбудови для імплементації acquis99.

6. Розробити програму і провести серію тренінгів щодо підготовки, розробки та імплементації НПІ для представників координуючого органу, а також для підрозділів міністерств, на яких покладено виконання функцій у сфері європейської інтеграції100.

7. Розглянути доцільність запровадження інформаційної системи (бази даних) ЦОВВ для обслуговування потреб координації та моніторингу імплементації НПІ101.

8. Розглянути доцільність фінансування заходів з реалізації НПІ з використанням (елементів) механізму державних цільових програм.

9. Забезпечити оперативний доступ до продуктів проектів Twinning в Україні для персоналу координуючого органу102.

10. Забезпечити механізм відображення фінансових витрат з реалізації НПІ до бюджетних запитів в рамках середньострокового фінансового планування.

11. Провести підготовку персоналу координуючого/органу відповідального за адаптацію законодавства на рівні системи органів виконавчої влади до проведення

97 Такі заходи мають включати принаймні мовну підготовку та тренінги з європейського права і політики у секторі міністерської спеціалізації.

98 в якості одного зі зразків під час підготовки такого документа можна використовувати постанову уряду Албанії №33 від 02.04.2007. Див. розділ “Додаткові організаційні утворення, що запроваджуються з метою імплементації Угоди”.

99 В якості базового шаблону для такої методології може бути взято відповідну методологію затверджену урядом Литви у 2000 році. Методологія слугуватиме базою на якій лінійні міністерства розроблятимуть плани інституційної розбудови, що стануть їхнім внеском і критично важливим компонентом НПІ. Див. розділ “Методологія складання планів інституційної розбудови в контексті запровадження acquis”

100 Організація такого тренінгу може бути покладена на координуючій орган з питань європейської інтеграції у співпраці з діючими проектами технічної допомоги та/або з використанням інструменту TAIEX. Під час таких тренінгів обов’язковим має бути представлення методології інституційної розбудови для імплементації acquis. Тренінги мають бути адаптовані до окремих етапів роботи над НПІ (попередньо три етапи: підготовка, розробка та виконання НПІ).

101 База даних має надавати можливість зберігання, класифікації та обміну інформацією щодо змісту НПІ, а також зручний інтерфейс для пошуку необхідних заходів і контролю їх виконання. Проектування такої бази може також враховувати необхідність представлення більшої частини оброблюваної інформації для перегляду через інтернет-браузер без авторизації (у режимі відкритого доступу). Проектування архітектури такої бази від початку має орієнтуватися на структури подібних баз країн Західних Балкан, оскільки це уможливить в майбутньому роботу такої системи з інформаційною базою TAIEX (http://lad.taiex.be/), яка використовується для централізованого моніторингу адаптації законодавства у країнах-кандидатах.

55

державних закупівель досліджень з оцінки впливу в рамках окремих (найбільш складних та коштовних для реалізації) актів acquis communautaire. Затвердити типове положення (чи методологію) проведення таких закупівель та контролю їх якості в процесі написання. Використовувати існуючі можливості залучення допомоги в процесі проведення та контролю якості таких досліджень, в тому числі для складання специфічних технічних завдань в рамках кожного окремого дослідження.

12. Розробити спеціалізовану програму тренінгу/семінарів для народних депутатів та парламентської адміністрації (як варіант - окремо для кожної категорії цільової аудиторії) з метою підвищення рівня розуміння потреб у сфері імплементації Угоди.

13. Вивчити досвід та проаналізувати можливості запровадження спеціальної процедури розгляду парламентом (і, можливо, КМУ) законопроектів, що стосуються виконання пріоритетних заходів, пов’язаних з імплементацією Угоди.

14. Проаналізувати законодавство ЄС, з яким має бути гармонізоване законодавство України на предмет існування актів та задач “міжвідомчого характеру” з метою визначення потреб у створенні міжвідомчих груп для розробки окремих частин НПІ на наступному етапі. Додатково визначити повноваження в рамках кожного окремого акта acquis на рівні міністерств і призначити відповідальних осіб. На базі цієї інформації вивести на наступному етапі задачі гармонізації та часові рамки для них.

15. Підготувати типове положення про створення робочої групи з метою розробки законопроектів в процесі імплементації Угоди про асоціацію, яке координуючий орган міг би надсилати разом з проектом про створення такої групи до КМУ для затвердження103.

16. Забезпечити ступінь делегування повноважень учасникам міжвідомчих груп з погодження законопроектів на виконання Угоди про асоціацію достатній для оперативного ухвалення таких законопроектів на рівні робочої групи.

17. Розробити перелік функцій необхідних для запровадження окремих актів acquis104 як підготовчий крок до розробки планів інстутуційної розбудови.

18. Провести глибоке функціональне обстеження як передумову успішного складання планів інституційної розбудови органів влади включаючи:

o глибокий аналіз функцій, що вже виконуються органами влади;

o глибокий аналіз нових функцій, що мають бути запроваджені;

o раціональний розподіл функцій між інституціями для забезпечення ефективного використання фізичних, фінансових та людських ресурсів.

102 Практично усі продукти проектів Twinning надають ґрунтовний аналіз з огляду на потреби інституційної розбудови в тому числі і для запровадження норм законодавства ЄС.

103 Можливість створення робочих груп рішенням КМУ передбачено Статтею 49 пунктом 8 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” №279-17 від 7 липня 2009 року.

104 У цьому процесі рекомендується користуватися досвідом країн, що приєдналися до ЄС у 2004 році та країн Західних Балкан (зокрема, вже наявними текстами їх НППА та НПІ), досвідом міжнародних експертів, що працюють у релевантних проектах та відповідних Генеральних директоратах в ЄК.

56

19. Розглянути доцільність встановлення часових обмежень на тривалість процедур міжвідомчого погодження законопроектів, що розробляються на виконання Угоди про асоціацію105. У випадку позитивного рішення внести відповідні зміни до регламенту КМУ.

20. Вивчити питання щодо доцільності покладення на координуючий орган з питань європейської інтеграції функцій організації, контролю та координації в процесі підготовки національної версії актів acquis в рамках виконання Угоди про асоціацію.

21. Розробити навчальні програми/програми підвищення кваліфікації для перекладачів, що будуть залучені до перекладу актів acquis на державну мову, а також для експертів міністерств, що прийматимуть участь у технічному редагуванні перекладених текстів.

Розробка НПІ Розробка НПІ має включати такі підзадачі:

22. Розробити детальні плани інституційної розбудови в рамках усіх підсекторів, охоплених угодою106.

23. Визначити загальний обсяг робіт включаючи коротко-, середньо- та довготермінові пріоритети та етапність в рамках імплементації Угоди107.

24. Визначити можливості фінансування заходів з імплементації програми за рахунок фондів технічної допомоги ЄС та інших донорів.

25. Звести фінансові ресурси, необхідні для імплементації заходів програми в єдиній таблиці включаючи секторний та часовий розрізи (під час фінальної стадії у розробці НПІ), а також джерела фінансування108.

26. Cтворити механізм щорічного (як варіант, двічі на рік або частіше) оновлення НПІ для врахування:

o змін “Порядку денного асоціації Україна-ЄС” та динаміки імплементації Угоди про асоціацію;

o зауважень звітів ЄК щодо прогресу України;

o динаміки імплементації Угоди.

27. Забезпечити узгодженість НПІ, програми Кабінету Міністрів та програм діяльності міністерств між собою, для чого вивчити потребу у запровадженні формальних процедур, що забезпечували б ефективну взаємодію між департаментами, на які покладені функції стратегічного планування, правових питань та департаментами/підрозділами з ЄІ усередині міністерств.

105 Відсутність подібних часових рамок може серйозно знизити темпи імплементації Угоди в розрізі окремих питань. 106 Плани інституційної розбудови створюються на базі методології розробленої та затвердженої на підготовчому етапі. 107 в цьому процесі має братися до уваги, серед іншого, документ “Порядок денний асоціації Україна-ЄС” 108 Наприклад, така таблиця може мати вигляд подібний до литовської - див. NPAA Financial Needs and Financing

Sources <http://www.euro.lt/lpnp/ENG/fin/LPNP.pdf>

57

28. Розглянути можливості та формат залучення юристів апарату ВРУ до робочих груп ЦОВВ та робочих груп міжвідомчого характеру, що займатимуться розробкою законопроектів з метою імплементації Угоди про асоціацію109.

29. У процесі підготовки до розробки НПА110 для імплементації Угоди про асоціацію ЦОВВ мають з’ясовувати наявність інформаційно-роз’яснювальних матеріалів ЄС зі сфери регулювання НПА та направляти їх разом з оригінальним текстом НПА ЄС для перекладу. Такі матеріали мають бути доступні для робочої групи в процесі розробки НПА та, згодом, передаватися (наприклад, в електронній формі) усім виконавцям залученим до процесу імплементації НПА111.

30. Забезпечити координацію роботи зі складання програми112, включаючи:

o контроль заходів, які пропонуються міністерствами на предмет їх відповідності зобов’язанням України в рамках Угоди про асоціацію;

o підтримку належного рівня комунікації між координаційним органом та ЄК.

31. Забезпечити ЦОВВ необхідною експертною та методологічною підтримкою з метою розробки НПІ113.

32. Встановити дієвий та оперативний механізм комунікації координуючого органу та підрозділів ЦОВВ з питань європейської інтеграції.

33. Встановити регулярну процедуру згідно з якою представники координуючого органу з питань європейської інтерації зустрічатимуться з представниками ЦОВВ114.

34. Забезпечити належне фінансування та запустити процес проведення оцінок впливу в рамках реалізації окремих актів законодавства ЄС, а також груп таких актів для сприяння складенню усебічно-обґрунтованих планів для НПІ.

35. Розбудувати спроможність ЦОВВ до перевірки усіх актів (законопроектів та внутрішніх наказів і розпоряджень) щодо їх сумісності з acquis115.

36. З метою підготовки національної версії актів acquis, забезпечити організацію таких етапів:

a) процес перекладу;

109 даний захід повинен сприяти полегшенню подальшого проходження законопроектів через комітети ВРУ та голосування депутатів. Окрім іншого, це може потребувати збільшення штатів апарату ВРУ та підвищення кваліфікації персоналу.

110 нормативно-правовий акт 111 Інформаційно-роз’яснювальні матеріали, що передаватимуться виконавцям залученим до реалізації норм НПА мають бути попередньо адаптовані до політичних особливостей України (наприклад, в таких матеріалах не варто давати прямі посилання на взаємодію з Європейською Комісією та іншими органами ЄС у випадках, якщо адаптований НПА не передбачає цього прямо).

112 Типово така робота здійснюється спеціальним координуючим органом у сфері ЄІ 113 для прикладу див. перелік методологічних та інших документів з розділу Окремі елементи методології підготовки НПІ

114 це є важливим на всіх етапах роботи над програмою. 115 за існуючої процедури (Регламент КМУ №950) усі законопроекти мають проходити обов'язкову перевірку на відповідність acquis. Така перевірка відбувається централізовано, що далеко не завжди гарантує якість оскільки більшість галузевих НПА потребують високого рівня компетенції з вузьких галузевих питань. З цієї причини доцільним є рух до децентралізації, коли юридичні департаменти міністерств будуть самостійно перевіряти як законопроекти, що направляються до КМУ, так і внутнішні НПА. У цьому випадку урядовий орган може більшою мірою переорієнтувати свою роботу на моніторинг та підтримку процесу планування законотворчої діяльності.

58

b) процес технічного редагування висококваліфікованими представниками міністерств;

c) перегляд перекладених текстів експертами-правниками в окремих сферах, що регулюються актом acquis;

d) редакторське вичитування текстів. 37. Уряду подати розроблений проект НПІ для обговорення парламенту для врахування зауважень та уможливлення врахування планових заході НПІ в робочому плані парламенту (зокрема, розгляд та затвердження законів, необхідних для виконання НПІ).

Імплементація та моніторинг виконання НПІ 38. Уряду підготувати та видати постанову про реалізацію НПІ з уточненням механізму моніторингу, перегляду, фінансування, створення та організацією роботи міжвідомчих груп та підгруп під керівництвом заступників міністрів для координації діяльності та нагляду за переглядом плану в кожній інституції та інших дій для імплементації Угоди через НПІ116.

39. Забезпечити оперативну взаємодію між координуючим органом та міністерствами на робочому рівні.

40. Запровадити періодичне (місячне) звітування ЦОВВ координуючому органу щодо виконання заходів НПІ117.

41. Забезпечити високий рівень взаємодії координуючого органу та українських частин підкомітетів в процесі моніторингу виконання НПІ.

42. Досягти спільного розуміння проблем, потреб та цілей в процесі імплементації між координуючим органом та міністерствами.

43. Забезпечити врахування та оперативне реагування на зауваження єесівської сторони в процесі імплементації Угоди118, що передбачає:

розгляд і аналіз зауважень;

у випадку згоди з зауваженнями – відповідне реагування через корекцію плану/заходів з імплементації;

у випадку незгоди – передача обґрунтованих аргументів до досягнення обопільної згоди або компромісу.

44. Розробити і ввести в дію інформаційну систему для забезпечення оперативного моніторингу виконання заходів НПІ на базі результатів роботи в процесі підготовки до розробки НПІ (пункт 7).

116 Важливими передумовами для успішного функціонування системи моніторингу та звітності НПІ є узгодженість системи звітності, що використовується для відстеження виконання урядової програми з системою звітності НПІ. Кінцевими споживачами цих двох типів звітів є потенційно різні інституції: у випадку програми уряду – апарат уряду, у випадку НПІ – координуючий орган з питань ЄІ. Тим не менше, якщо припустити, що подібні звіти будуть готуватися одним і тим самим департаментом міністерства, такий підхід сприятиме більш раціональній організації праці звітуючого департаменту.

117 Такий механізм може бути описаний у вступній частині НПІ. 118 Подібні зауваження можуть надходити у вигляді періодичних моніторингових та інших документів комісії (Звіти щодо прогресу, звіти в рамках короткотермінових місій з окремих питань).

59

45. Підвищити якість оцінки відповідності законопроектів до законодавства ЄС, та ускладнити процедуру ухвалення правових актів, що не відповідають його нормам119.

46. Запровадити систему моніторингу виконання НПІ, що мала б однакову вагу з подібною системою моніторингу виконання урядової програми120.

47. Урядовому органу з питань європейської інтеграції відслідковувати накази та розпорядження ЦОВВ, що видаються на виконання НПІ для чого запровадити процедуру обов’язкового інформування уповноваженого урядового органу з боку ЦОВВ121.

48. Розглянути можливість розгляду та схвалення звітів ЦОВВ щодо виконання секторних програм в рамках НПІ Кабінетом Міністрів України на щомісячній основі.

119 Таке ускладнення процедури може вимагати внесення змін як до регламенту КМУ, так і до регламенту ВРУ. Це питання потребує додаткового аналізу.

120 У практичному плані це може означати, що координаційний орган з питань європейської інтеграції інформує відповідний урядовий комітет про проблему з виконанням НПІ. Слідом за цим, секретаріат КМУ інформує відповідне міністерство про невиконання заходу у той самий спосіб, в який це робиться у випадку інформування про невиконання заходів урядових програм. Таким чином можна буде досягнути більш серйозного ставлення міністерств до виконання НПІ.

121 Процедуру може бути запроваджено через її опис в тексті НПІ – у вступній частині.

60

15. СКОРОЧЕННЯ ДФЕС Договір про функціонування Європейського Союзу

ЄІ Європейська інтеграція

ЄК Європейська комісія

ЄПС Європейська політика сусідства

ЄС Європейський Союз

МЄІ Міністерство європейської інтеграції (Албанії)

НПА Нормативно-правовий акт

НПІ Національна програма (план) імплементації (інтеграції)

НППА Національна програма прийняття acquis

УСА Угода про стабілізацію та асоціацію

ЦОВВ Центральний орган виконавчої влади

ЦСЄ Центральна та Східна Європа

CELEX база даних ЄС по законодавству Спільноти. Латинською Communitatis Europae Lex

IPA Інструмент допомоги перед приєднанням (англ. Instrument of Pre-Accession Assistance)

61

16. ДОДАТКИ

Додаток 1. Структури угод між ЄС та третіми країнами * - в дужках зазначено рік підписання угоди Польща-ЄС (1991)*

(Європейська Угода)

1. Політичний діалог

2. Загальні принципи

3. Вільний рух товарів

4. Рух працівників, заснування компаній, пропозиція послуг

5. Платежі, капітал, конкуренція та інші економічні положення, адаптація законодавства

6. Економічна співпраця

7. Культурна співпраця

8. Фінансова співпраця

9. Інституційні, загальні та прикінцеві положення

Албанія-ЄС (2006)*

(Угода про стабілізацію та асоціацію)

1. Загальні принципи

2. Політичний діалог

3. Регіональна співпраця

4. Вільний рух товарів

5. Рух працівників, заснування компаній, пропозиція послуг, поточні платежі та рух капіталу

6. Адаптація законодавства, правозастосування та правила конуренції

7. Юстиція, свобода та безпека

8. Політики співробітництва

9. Фінансове співобітництво

10. Інституційні, загальні та прикінцеві положення

Чилі-ЄС (2002)*

(Угода про асоціацію)

1. Загальні та інституційні положення

2. Політичний діалог

3. Співпраця

4. Торгівля та пов'язані питання

5. Прикінцеві положення

Україна-ЄС (1994)*

(Угода про партнерство та співробітництво)

1. Загальні принципи

2. Політичний діалог

3. Торгівля товарами

4. Положення, що впливають на ділову активність та інвестиції

5. Поточні платежі та капітал

6. Конкуренція, захист інтелектуальної, промислової та комерційної власності. Співпраця з правових питань

7. Економічна співпраця

8. Культурна співпраця

9. Фінансова співпраця

10. Інституції, загальні та прикінцеві положення

62

Польща-ЄС (1991) (Додатки не знайдено у вільному доступі)

Албанія-ЄС (2006) Список додатків Додаток I – Тарифні поступки Албанії для промислових товарів Співтовариства Додаток ІІ(а) – Тарифні поступки Албанії для первинної сільськогосподарської продукції, що походить зі Співтовариства згідно зі статтею 27(3)(a) Community (referred to in Article 27(3)(a)) Додаток II(б) – Тарифні поступки Албанії для первинної сільськогосподарської продукції, що походить зі Співтовариства згідно зі статтею 27(3)(б) Додаток II(в) – Тарифні поступки Албанії для первинної сільськогосподарської продукції, що походить зі Співтовариства згідно зі статтею 27(3)(в) Додаток III – Поступки Співтовариства Албанії щодо риби та рибних продуктів Додаток IV – Заснування компаній: фінансові послуги Додаток V – Інтелектуальні, промислови та комерційні права власності

Чилі – ЄС (2002) Список додатків Додаток I Графік скасування тарифів Співтовариства Додаток II Графік скасування тарифів Чилі Додаток III Візначення концепції продукту походження Додаток IV Угода про санітарні та фітосанітарні заходи, що застосовується до торгівлі тваринами та тваринними продуктами, рослинами, рослинними продуктами та іншими товарами, а також добробут тварин Додаток V Угода про торгівлю вином Додаток VI Угода про торгівлю спиртними та ароматизованими напоями Додаток VII Розклад окремих зобов'язань стосовно послуг Додаток VIII Розклад окремих зобов'язань стосовно фінансових послуг Додаток IX Органи влади, відповідальні за фінансові послуги Додаток X Розклад окремих зобов'язань стосовно заснування компаній Додаток XI Покриття сфери державних закупівель для Співтовариства Додаток XII Покриття сфери державних закупівель для Чілі Додаток XIII Державні закупівлі: реалізація окремих положень частини IV Додаток XIV Стосовно поточних платежів та руху капіталу Додаток XV Типовій регламент для проведення арбітражу Додаток XVI Правила поведінки членів арбітражних органів Додаток XVII Імплементація окремих рішень частини IV

Україна-ЄС (1994) Список додатків Додаток I. Орієнтовний список пільг, що надаються Україною незалежним державам відповідно до статті 12. Додаток II. Виключні заходи, які частково скасовують положення статті 14. Додаток III. Конвенції про інтелектуальну власність (пункту 2 ст. 50). Додаток IV. Застереження Співтовариства відповідно до пункту 1b статті 30. Додаток V. Застереження України відповідно до пункту 2a статті 30. Доповнення до додатка V. Фінансові послуги: визначення

63

Додаток 2. Окремі норми угод про стабілізацію та асоціацію країн Західних Балкан Таблиця 1. Правова база розробки національних програм імплементації Угод про стабілізацію та асоціацію країн Західних Балкан

Македонія Хорватія Албанія Чорногорія Сербія Боснія і Герцеговина

Дата підписання Угоди 09/04/01 29/10/2001 12/06/06 15/10/2007 29/4/2008 16/6/2008

Назва розділу TITLE VI APPROXIMATION OF LAWS AND LAW ENFORCEMENT

TITLE VI APPROXIMATION OF LAWS, LAW ENFORCEMENT AND COMPETITION RULES

TITLE VI APPROXIMATION OF LAWS, LAW ENFORCEMENT AND COMPETITION RULES

TITLE VI APPROXIMATION OF LAWS, LAW ENFORCEMENT AND COMPETITION RULES

TITLE VI APPROXIMATION OF LAWS, LAW ENFORCEMENT AND COMPETITION RULES

TITLE VI APPROXIMATION OF LAWS, LAW ENFORCEMENT AND COMPETITION RULES

Реквізити статті, де міститься норма

ARTICLE 68 point 3

ARTICLE 69 point 2

Article 70 point 3 Paragraph 2

ARTICLE 72 point 3 paragraph 2

ARTICLE 72 point 3 paragraph 2

Article 70 point 3 paragraph 2

Норма, що слугує правовою базою для розробки Національної програми імплементації Угоди про стабілізацію та асоціацію

Starting on the date of signing of the Agreement and lasting as explained in Article 5, the approximation of laws shall extend to certain fundamental elements of the Internal Market acquis as well as to other trade-related areas, along a programme to be defined in coordination with the Commission of the European Communities.

This approximation will start on the date of signing of the Agreement, and will gradually extend to all the elements of the Community acquis referred to in this Agreement by the end of the period defined in Article 5 of this Agreement. In particular, at an early stage, it will focus on fundamental elements of the Internal Market acquis as well as on other trade-related areas, on the basis of a programme to be agreed between the Commission of the European Communities and Croatia.

Approximation will be carried out on the basis of a programme to be agreed between the Commission of the European Communities and Albania.

Approximation will be carried out on the basis of a programme to be agreed between the Commission of the European Communities and Montenegro.

Approximation shall be carried out on the basis of a programme to be agreed between the European Commission and Serbia.

Approximation shall be carried out on the basis of a programme to be agreed between the European Commission and Bosnia and Herzegovina.

64

Таблиця 2. Правова база щодо визначення модальностей моніторингу запровадження законодавства

Македонія Хорватія Албанія Чорногорія Сербія Боснія і Герцеговина

Дата підписання Угоди 09/04/01 29/10/2001 12/06/06 15/10/2007 29/4/2008 16/6/2008

Реквізити статті, де міститься норма

ARTICLE 68 point 3

ARTICLE 69 point 2

Article 70 point 4

ARTICLE 72 point 4

ARTICLE 72 point 4

Article 70 point 4

Норма, що слугує правовою базою для моніторингу

The former Yugoslav Republic of Macedonia will also define, in coordination with the Commission of the European Communities, the modalities for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken, including reform of the judiciary.

Croatia will also define, in agreement with the Commission of the European Communities, the modalities for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken.

Albania shall also define, in agreement with the Commission of the European Communities, the modalities for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken.

Montenegro shall also define, in agreement with the Commission of the European Communities, the modalities for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken.

Serbia shall also define, in agreement with the European Commission, the detailed arrangements for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken.

Bosnia and Herzegovina shall also define, in agreement with the European Commission, the detailed arrangements for the monitoring of the implementation of approximation of legislation and law enforcement actions to be taken.

65

Таблиця 3. Примітки до таблиць 1 та 2 Македонія Хорватія Албанія Чорногорія Сербія Боснія і

Герцеговина

Дата підписання Угоди 09/04/01 29/10/2001 12/06/06 15/10/2007 29/4/2008 16/6/2008

Примітки Текст Угоди можна завантажити тут http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/saa03_01_en.pdf

Текст Угоди можна завантажити тут http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:026:0003:0220:EN:PDF

Текст Угоди можна завантажити тут http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/albania/st08164.06_en.pdf

Текст Угоди можна завантажити тут http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11566.en07.pdf

Текст Угоди можна завантажити тут http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/serbia/key_document/saa_en.pdf

Текст угоди можна завантажити тут http://www.delbih.ec.europa.eu/files/docs/publications/en/SAP_eng.pdf

66

Додаток 3. Резюме додатків до Національного плану імплементації УСА Албанії Таблиця 1. Загальна кількість законодавчих ініціатив122

Установа 2007 2008 2009 2010 Всього

Міністерство внутрішніх справ 20 9 2 31

Міністерство фінансів 12 25 7 8 52

Міністерство юстиції 7 5 6 1 19

Міністерство економіки, торгівлі та енергетики

32 40 21 5 98

Міністерство оборони 1 1

Міністерство захисту лісових та водних ресурсів123

12 15 22 13 62

Міністерство з питань сільського господарства, продовольства та захисту споживачів

35 56 49 37 177

Міністерство

суспільних проектів, транспорту та телекомунікації124

21 24 17 7 69

Міністерство праці, соціальних справ та рівних можливостей125

7

10 5 1 23

Міністерство науки та освіти 9 15 8 3 35

Міністерство туризму, культури, молоді та спорту

2 3 2 7

Міністерство охорони здоров’я 18 20 5 2 44

Вище державне ревізійне управління126

1 1

Агентство державних закупівель127

1 1

Банк Албанії 12 1 3 16

Національна Рада з питань телебачення і

4 1 5

122 прикладами законодавчих ініціатив є поправки, прийняття стандартів, законопроекти, проекти актів, постанови, рішення.

123 Англ. Ministry of Forests and Water Management 124 Англ. Ministry of Public Works, Transport and Telecommunication 125 Англ. Ministry of Labour, Social Affairs and Equal Opportunities 126 Англ. High State Audit 127 Англ. Public Procurement Agency

67

радіомовлення128

Конкурентне відомство129 2 3 1 4 10

Наглядове страхове управління 130

2 3 5

Управління реєстрації нерухомого майна131

1 1 3

Всього 97 231 147 83 658

Таблиця 2. Вартість законодавчих проектів та перекладів

2007 2008 2009 2010

Законопроекти 597,494 920,770 396,321 67,173

Переклади 26,263 16,143 12,651 4,271

623,758 936,913 408,972 71,444

Таблиця 3. Загальна кількість проведених заходів132

Установа 2007 2008 2009 2010 Всього

Міністерство внутрішніх справ 14 9 23

Міністерство фінансів 6 14 12 11 43

Міністерство юстиції 5 11 2 2 20

Міністерство економіки, торгівлі та енергетики

21 76 71 39 207

Міністерство оборони 1 1

Міністерство захисту лісових та водних ресурсів

22 25 22 15 84

Міністерство з питань сільського господарства, продовольства та захисту споживачів

12 45 29 18 104

Міністерство суспільних проектів, транспорту та телекомунікації

13 34 13 60

Міністерство праці, соціальних справ та рівних можливостей

11 14 6 1 32

128 Англ. National Council of Radio and Television 129 Англ. Competition Authority 130 Англ. Supervising Insurance Authority 131 Англ. Office for the Registration of Immovable Property 132 прикладами заходів є заснування національних та регіональних тренінгових центрів; організація конференцій, зустрічей; створення необхідних структур для контролю якості матеріалів тощо, підготовка закопроектів, адаптація законодавства, реформування та реструктуризація існуючих владних установ, адаптація до конституційних змін.

68

Міністерство науки та освіти 9 15 8 5 37

Міністерство туризму, культури, молоді та спорту

5 5 2 12

Міністерство охорони здоров’я 9 15 8 4 36

Банк Албанії 1 8 6 15

Інститут статистики 2 9 13 10 34

Національна Рада з питань телебачення і радіомовлення

2 1 3

Конкурентне відомство 3 1 4

Регуляторний орган з питань телекомунікації133

4 6 2 2 14

Наглядове страхове управління 1 1

Управління реєстрації нерухомого майна134

3 1 1 5

Генеральний директорат дорожнього управління135

3 1 4

Генеральний директорат водопостачання та каналізації136

24 24

Державний комітет меншин137 3 2 2 7

Всього 143 296 221 110 770

4.Кількість додаткових службовців

Установа 2007 2008 2009 2010

Міністерство внутрішніх справ 130 100 0 0 230

Міністерство фінансів 20 0 0 0 20

Міністерство юстиції 0 13 20 0 33

Міністерство економіки, торгівлі та енергетики

40 48 43 3 134

Міністерство оборони 0 30 0 0 30

Міністерство навколишнього середовища та захисту лісових та водних ресурсів

5 32 5 8 50

133 Англ. Regulatory Entity of Telecommunication 134 Англ. Office for the Registry of Immovable Property 135 Англ. General Directorate of Roads 136 Англ. General Directorate of Water Supply and Canalization 137 Англ. State Committee for the Minorities

69

Міністерство з питань сільського господарства, продовольства та захисту споживачів

9 30 6 5 50

Міністерство суспільних проектів, транспорту та телекомунікації

43

55 3 3 104

Міністерство праці, соціальних справ та рівних можливостей

40 0 0 0 40

Міністерство науки та освіти 37 98 32 12 179

Міністерство туризму, культури, молоді та спорту

2 0 0 0 2

Міністерство охорони здоров’я 10 5 16 8 39

Банк Албанії 5 3 0 0 8

Інститут статистики 8 8 3 3 22

Національна Рада з питань телебачення і радіомовлення

16 0 0 0 16

Конкурентне відомство 15 0 0 0 15

Регуляторний орган з питань телекомунікації

5 10 8 5 28

Агентство з питань повернення власності та відшкодування збитків138

7 0 0 0 7

Всього 392 432 136 47 1007

5. Кошти для проведення заходів

2007 2008 2009 2010

Інфраструктура 2,986,125 22,970,806 42,600,858 40,935,952

Інформаційні технології 262,747 952,726 113,372 130,241

Консультаційні послуги 507,105 465,347 557,760 3,777,049

Людські ресурси 352,704 869,566 319,072 206,019

Тренінги 776,292 609,938 183,978 170,466

4,884,972 25,868,383 43,775,040 45,219,726

138 Англ. Agency for Property Restitution and Compensation