1

Муниципальный уровень управления образованием1

С.Ю. Дубровина, преподаватель Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, кандидат юридических наук

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть в России имеет

двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации образования в комплексе, целесообразно рассмотреть вопросы организации и деятельности муниципальных органов управления образованием; исследовать проблемы реализации прав граждан в сфере управления муниципальным образованием[1, с. 197]. Актуальность исследования выше обозначенного аспекта объясняется и тем обстоятельством, что на уровне местного самоуправления реализуется более 70% всей образовательной деятельности.

Оценивая роль и место муниципальной системы образований (МСО) в системе образования России, необходимо прежде всего рассмотреть вопрос о том, что включает в себя понятие «местное самоуправление».

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оно определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[2].

В новом Законе от 16 сентября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление характеризуется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами, субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы самоуправления вопросов местного

1 Статья в редакции автора.

2

значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[3].

В соответствии с положениями федеральных законов о местном самоуправлении (1995, 2003 гг.) граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы. Компетенция этих органов должна обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения в соответствии с основной задачей данного уровня власти – реализации совместных интересов жителей муниципального образования. Согласно указанным федеральным законам к вопросам местного значения отнесены практически все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, включая социально-экономическое развитие муниципального образования.

Исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления является администрация муниципального образования или муниципальная (местная) администрация, которая возглавляется главой администрации (главой муниципального образования). Администрация является юридическим лицом, а ее акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Внутренняя структура местной администрации зависит от функций, которые она должна выполнять, и инфраструктуры, находящейся в ее распоряжении. Поэтому при определении структуры местной администрации основными критериями являются управленческие. В составе администрации на основании постановлений главы муниципального образования создаются комитеты, управления, отделы и другие структурные подразделения различного функционального назначения, непосредственно подчиненные главе администрации.

Поскольку образовательные учреждения есть во всех муниципальных образованиях, одним из обязательных структурных подразделений муниципальной администрации является местный (муниципальный) орган управления образованием (МОУО), который может иметь форму управления, отдела и др. – в зависимости от масштабов решаемых им задач. Создание таких структур фактически предписано органам местного самоуправления

3

Законом об образовании [4], так как о них многократно упоминается в различных статьях Закона.

В частности, полномочия органов местного самоуправления по созданию и ликвидации МОУО и (или) самоуправляемых школьных округов, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей МОУО закреплены в п. 5 ст. 32 Закона об образовании [4].

Следует подчеркнуть, что согласно п. 3 ст. 37 указанного Закона МОУО могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления, ими же утверждаются положения, определяющие правовой статус указанных органов. Так, например, Положение о Комитете по образованию администрации г. Саратова утверждено постановлением мэра Саратова от 21 июля 2003 г. № 598. В соответствии с названным актом Комитет по образованию администрации г. Саратова является муниципальным органом управления образованием на территории г. Саратова, его деятельность направляет и координирует заместитель мэра города по социальной сфере. К основным задачам Комитета отнесены: планирование и контроль за выполнением мероприятий, обеспечивающих охрану жизни и здоровья детей, подростков в образовательных учреждениях (совместно с органами здравоохранения, (госэпиднадзора, госпожнадзора, внутренних дел); контроль за выполнением государственных образовательных стандартов, нормативов и реализаций образовательных программ в муниципальных образовательных учреждениях города в соответствии с законодательством; организация работы с детьми и подростками, имеющими затруднение в обучении, патологию в развитии; контроль за деятельностью муниципальных специальных коррекционных образовательных учреждений; разработка и реализация программ развития дошкольного и дополнительного образования детей; организация работы по жизнеустройству детей, оставшихся без попечения родителей; охрана прав несовершеннолетних; обеспечение воспитательной работы с детьми и подростками; организация летнего отдыха, досуга школьников, работы по месту жительства; развитие международного сотрудничества в системе образования. В соответствии с разделом IV комитет возглавляет председатель, назначаемый на должность на конкурсной основе и освобождаемый от должности мэром [5, С. 11–12.].

Сфера организационно-управленческой деятельности МОУО определяется компетенцией органа местного самоуправления в области образования, которая согласно п. 7 ст. 6 Федерального закона о местном самоуправлении (1995г.) [6] ограничивается «организацией, содержанием и

4

развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования».

Однако тем же пунктом ст. 6 к ведению местного самоуправления отнесено и «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», которое предполагает организационное взаимодействие со всеми расположенными на данной территории предприятиями, организациями и учреждениями, включая и образовательные, причем независимо от их подчиненности и форм собственности.

Правовую основу для преодоления данного противоречия дают статьи 31 и 32 этого же закона, которые определяют основные принципы взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности. По отношению к первым органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности, осуществляют контроль и т.д.; по отношению ко вторым – они «вправе координировать» их участие в комплексном социально-экономическом развитии территории.

В реальной практике МОУО повсеместно (даже если есть исключения, они не меняют общей картины) унаследовали область управленческой компетенции и функции городских и районных отделов народного образования, на основе которых они и были созданы. А поскольку в ведении гороно и районо традиционно находились только общеобразовательные учреждения, именно эта часть ОУ, находящихся на территории муниципального образования, перешла в ведение МОУО. Причем, в первую очередь те из них, которые были переведены в муниципальную собственность, т.е. муниципальные общеобразовательные учреждения.

Формально, на первый взгляд, это подкрепляется Законом об образовании, который устанавливает, что органы местного самоуправления ответственны, прежде всего, «за реализацию прав граждан на получение установленного настоящим Законом обязательного основного общего образования» (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности, «обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п. 2 ст. 31).

Однако, с другой стороны, пунктом 1 ст. 31 закрепляется и ответственность «за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях,

5

расположенных на подведомственной им территории»1, что фактически означает, по крайней мере, контроль за всеми, а не только общеобразовательными учреждениями на данной территории. Так же можно трактовать и некоторые положения п. 2. той же статьи, где очерчивается область исключительной компетенции органов местного самоуправления:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования...» [7, С. 49–50].

2) кроме того, органам местного самоуправления Законом об образовании дано право регулирования отношений собственности в системе образования, установления дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования, формирования местных бюджетов в части расходов на образование [8, С. 151].

Таким образом, МОУО взяли на себя только часть функций в области образования, делегированных местному самоуправлению законодательством. Их компетенция охватывает вопросы организации, содержания и развития муниципальных ОУ. За пределами их компетенции остались:

– общеобразовательные учреждения, не находящиеся в муниципальной собственности, по отношению к которым муниципальный орган управления образованием в лучшем случае выполняет контрольно-статистическую функцию;

– учреждения профессионального образования, которые на сегодняшний день в своем подавляющем большинстве находятся в ведении Министерства образования и науки РФ либо органа управления образованием субъекта Федерации, либо других министерств и ведомств [5, С. 14–15].

В связи с этим, под «муниципальной системой образования» обычно понимается совокупность муниципальных ОУ, находящихся во взаимосвязи как между собой, так и с местным органом управления образованием.

1 Представляется целесообразным конкретизировать обязанность органов местного самоуправления публиковать среднестатистические показатели ОУ, зафиксированную п. 1. ст. 31. Данная публикация должна осуществляться не позднее августа, чтобы население могло учесть приведенную в ней статистику для выбора ОУ. Руководитель ОУ обязан предоставить публикацию этих данных родителям, обратившимся в ОУ (См.: Шкатулла В.И., Смолин О.Н., Широбоков С.М., и др. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. М., 1995. С. 35).

6

Причем в некоторых случаях (например, в крупных городах, сохраняющих районное административное деление) этот орган может быть представлен иерархически взаимосвязанными управленческими структурами.

В то же время, как отмечалось выше, практически на территории любого муниципального образования всегда есть ОУ, не находящееся в прямом ведении местного самоуправления, хотя их количественные и качественные характеристики могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях: это дошкольные ОУ, находящиеся на балансе предприятий и организаций; общеобразовательные учреждения областного подчинения; ведомственные учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные вузы Министерства образования и науки РФ, их филиалы и др. По отношению к ним муниципальная администрация не имеет рычагов прямого воздействия: она не может создавать или ликвидировать, изменять их организационную структуру и направленность деятельности, влиять на руководство и т.д. Однако ей законодательно дано право взаимодействия с ними в интересах муниципального образования, и такое взаимодействие ОУ данной территории с местной администрацией в той или иной форме реально устанавливается во всех муниципальных образованиях.

Взаимодействуют все ОУ и между собой. В результате такого взаимодействия на территории местного самоуправления объективно возникает единый муниципальный образовательный комплекс, под которым мы понимаем совокупность всех ОУ, находящихся на территории местного самоуправления,независимо от их форм собственности и подчиненности. МСО в ее наиболее распространенном понимании, которую, на наш взгляд, целесообразнее называть системой муниципальных образовательных учреждений, является частью этого комплекса.

Иногда для обозначения совокупности взаимодействующих между собой ОУ данной территории используется понятие «образовательное пространство». Оно вошло в широкое употребление в период реформирования российского общества. В частности, в Законе об образовании (ст. 2) одним из принципов, на которых должна основываться государственная политика в области образования, провозглашено «единство федерального культурного и образовательного пространства». Насколько правомерно использовать этот термин в отношении отдельной единицы территории федерации, вопрос дискуссионный. Бесспорно лишь то, что его содержание на сегодняшней день является достаточно неопределенным, поэтому в исследовании мы будем его использовать только по мере оправданной необходимости.

7

Однако совершенно очевидно, что муниципальный образовательный комплекс как модель субъектов образования на данной территории местного самоуправления не обеспечивает выполнения его основных функций. Отношения между ОУ и муниципальными органами в рамках такого комплекса не имеют регулярного и систематического характера, без чего невозможно обеспечить устойчивое и планомерное развитие муниципального образования как территориальной и человеческой общности.

Для того, чтобы перевести взаимодействие внутри муниципального образовательного комплекса на уровень регулярных, устойчивых связей и отношений, позволяющих включить составляющие его элементы в процесс управления развитием всей совокупности как целостного единства в интересах населения данной территории, в научной литературе по проблемам муниципального образования [7, С. 52–54], [9, С. 216–219], [10, С. 64]содержатся разные доводы о необходимости создания в структуре муниципальной администрации или при ней – особого структурного подразделения.

Так, В.Л. Назаров считает, что основной функцией такого структурного подразделения должна стать, в соответствии с законодательной нормой, координация деятельности и участия всех субъектов образования в развитии образовательной сферы муниципального образования, а в конечном счете – муниципального образования в целом. Правомерно ее назвать в обобщенном варианте координационной структурой [7, С. 54].

При наличии такой структуры муниципальный образовательный комплекс, по существу, приобретает характер системы, т.е. МСО становится вся совокупность ОУ и управленческих структур в границах данного муниципального образования.

Такой подход к рассмотрению МСО позволяет дать следующее ее определение.

Муниципальная система образования – это совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальными органами управления образованием в интересах населения

8

территории муниципального образования, ее комплексного развития [7, . С. 55–56]1.

Таким образом, управленческая деятельность муниципальной администрации в области образования, как было показано выше, имеет два основных направления:

– непосредственное управление функционированием и развитием системы общего образования;

– координационное управление функционированием и развитием системы профессионального образования.

Эти направления обуславливают необходимость создания для управления МСО двух управленческих структур.

Первая из них — муниципальный орган управления образованием – является обязательной структурой и в той или иной форме (отдела, управления и др.) существует в любом муниципальном образовании. Ее основные функции определяются компетенцией органов местного самоуправления в области образования, закрепленной Законом об образовании (п. 2 ст. 31), и включают:

– планирование, организацию, регулирование и контроль деятельности общеобразовательных учреждений;

– обеспечение гражданам, проживающим на данной территории, возможности выбора общеобразовательного учреждения и др.

1 Схожее по своему содержательному значению определение понятия

«муниципальной системы образования» дает Л.Я. Барсукова. В частности, она считает, что «муниципальная система образования – это система образовательных учреждений (дошкольных, общеобразовательных школ, средних специальных учебных заведений, учреждений дополнительного образования, высших учебных заведений, учреждений послевузовского образования, учреждений системы переподготовки и повышения квалификации) и система служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические)». Однако, если с первой частью данного определения можно согласиться, то представление функциональной направленности в деятельности муниципальных органов управления образованием как «обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений» и «разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социальные) представляется явно недостаточным по своему реальному охвату реализуемых ими функций. (См.: Барсукова Л.Я. Повышение эффективности управления муниципальной системы образования в условиях малого города: Дис. ... каид. пед. наук. Челябинск, 1998. С. 37.).

9

В крупных городах, сохраняющих административное деление, орган имеет разветвленную иерархическую структуру, включающую районные подразделения.

Вторая – координационная структура – необходима только в муниципальных образованиях, в которых существует развитая сеть профессиональных ОУ, прежде всего, в крупных городах. Специфика такой структуры заключается в том, что она по самой своей сути является органом самоорганизации территориального сообщества (как муниципальная администрация в целом). Не имея рычагов прямого администрирования по отношению к субъектам самоуправления, она призвана обеспечить условия для их добровольного и заинтересованного участия в совместной деятельности по решению задач комплексного развития территории.

Координационная структура МСО должна выполнять комплекс специфических функций:

– мониторинг и анализ потребностей производственной и социальной сфер города;

– формирование социального заказа на профессиональное образование в интересах города;

– создание условий для оптимального выполнения социального заказа города посредством образовательных услуг МСО;

– мониторинг и анализ результатов деятельности МСО по удовлетворению кадровых потребностей города [5, С. 20–21].

Таким образом, эта управленческая структура по существу выступает посредником между социально-производственной и образовательной сферами города; координирует процесс удовлетворения потребностей города посредством образовательных услуг, предоставляемых ОУ МСО. Иначе говоря, она выполняет две основные функции:

а) посредническую; б) координационную. В.Л. Назаров, учитывая специфику содержания деятельности данной

структуры, считает целесообразным дать ей наименование Центрального кадрового агентства (ЦКА) [7, С. 128].

Учитывая чрезвычайную сложность социальных систем, к числу которых относится и МСО, можно рассмотреть множество таких систем, стоящих по отношению к ней на более высоком уровне.

Однако определяющими для нее выступают две системы. Во-первых, МСО является подсистемой государственной системы

образования. Последняя устанавливается государством, и все ее системообразующие элементы и связи закрепляются законодательными

10

нормами, обязательными для соблюдения на всей территории страны и на всех уровнях ее государственного устройства. Законодательно устанавливаются и «степени свободы» различных субъектов образования, в рамках которых они могут проявлять инициативу и творчество в области образования. МСО как образовательная подсистема, с одной стороны, структурно и функционально изоморфна «большой» системе образования, а с другой – имеет свою специфику в пределах компетенции соответствующего уровня власти и управления.

В то же время МСО функционирует на особом уровне государственного устройства – уровне местного самоуправления. Местное самоуправление представляет собой специфическую систему организации жизнедеятельности населения на данной территории, включающую разнообразные органы и институты, которые функционируют как единый целостный механизм и обеспечивают организационную обособленность, автономность местного самоуправления от государственных властных структур. МСО является одной из важнейших подсистем этой системы, ее неотъемлемой частью.

Обе «большие» системы – образовательная и социальная – обуславливают системные характеристики МСО, оказывают существенное влияние на ее функционирование и развитие.

В соответствии с этим, экстраполируя общие характеристики системы образования на МСО, можно отметить, что она также объективирована, «выделена из окружающей среды» предметно выраженными элементами и системообразующими отношениями и взаимосвязями между этими элементами. Однако они имеют специфику.

Основными элементами МСО, согласно ее определению, являются ОУ, находящиеся на территории местного самоуправления, со всем их материально-техническим оснащением; управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также работники этой сферы и потребители образовательных услуг – обучающиеся, проживающие в данный период времени на данной территории.

В каждом конкретном регионе или населенном пункте система образования страны репрезентирована определенным количеством ОУ разного уровня образования. При этом могут быть представлены далеко не все потенциально возможные их типы и виды, что обусловлено многими причинами: культурными традициями территории, ее демографическими особенностями, уровнем развития производственной сферы в прошлом или в настоящем и др. [5, С. 23–24]

11

В наибольшей степени количественная и качественная представленность возможной системы образования, как уже отмечалось, характерна для крупных городов, в наименьшей – для сельской местности. Так в нашей стране сложилось исторически, в отличие от многих западных стран, где профессиональные учебные заведения в основном расположены в провинции или в предместьях больших городов.

Это, в частности, означает, что возможности различных МСО в удовлетворении интересов и потребностей населения данной территории могут существенно отличаться и количественно, и содержательно.

Учитывая установленную конституированную и организационно-правовую связанность МСО, с одной стороны, с государственной системой образования (в субъектах Российской Федерации), с другой – системой местного самоуправления, представляется целесообразным рассмотреть проблемы разграничения компетенции между указанными системами и МСО.

Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана, прежде всего, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов, влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так, орган государственной власти, «имея возможность более полно учесть все разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого отдельного случая»[11, С. 6]. С другой стороны, органы местного самоуправления так же не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития, об участии страны в международном разделении труда в области образования.

Справедливо полагать, что отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти приводит к замедлению их решения, втягивает в этот процесс большое количество инстанций. Если дело движется снизу вверх по длинной цепочке органов государственной власти и органов местного самоуправления, то информация, содержащаяся в представляемых проектах решений устаревает; вышестоящие инстанции просто штампуют представления нижестоящих; работа ряда МОУО приобретает формальный характер [12, С. 45–46].

Законодательство зарубежных стран также исходит из необходимости четкого разделения полномочий в области образования между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так,

12

общегосударственные органы власти наделяются там только полномочиями по определению общей политики в области образования; координации деятельности министерств и агентств; образованию региональных и местных органов образования; определению требований и критериев, которым должны отвечать высшие учебные заведения. Кроме этого, они осуществляют финансовую поддержку как государственного, так и частного сектора высшего образования, а также частичный контроль за расходованием финансовых средств; обеспечивают абитуриентов информацией о возможностях высшего учебного заведения. При этом, несмотря на то, что управленческие функции центральных и местных органов строго разграничены, ряд одних и тех же вопросов, например, финансирование, контролируются и теми и другими органами управления. Это объясняется единством системы образования в демократических государствах [13, С. 12–15], [14, С. 24–26], [15, С. 18–29], [16, С. 10–12], [17, С. 17–18].

Новый Закон «0б общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года достаточно четко определяет перечень вопросов местного значения в области образования, которые подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют права. К ним относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных исключительно к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на муниципальных территориях; а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 1 ст. 15 и п. 13 ст. 16) [18].

Еще в 60-е годы была высказана идея о том, что «дела местного значения» – категория государственно-правовая. Эта точка зрения представляется не бесспорной, поскольку «дела местного значения» – это категория, прежде всего социально-экономическая. Представляется, что только после юридического признания указанных дел можно говорить о приобретении органами местного самоуправления государственно-правового ранга. Например, совершенно невыполнима в современных условиях обязанность органов местного самоуправления по обеспечению социальной поддержки населения, поскольку это является делом всего Российского государства, являющегося согласно Конституции РФ социальным государством.

13

Таким образом, мы приходим к выводу, что органы местного самоуправления действуют в области образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами государственной власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в данной области [12, С. 60–61].

Далее, исследуя различные аспекты взаимодействия органов государственной власти с муниципальными системами образования (МСО), следует указать на наличие комплексных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности МСО. При этом основополагающими, как и для системы образования в целом, для МСО являются законодательные и другие нормативные акты федерального уровня. Наряду с этим, обязательными для исполнения на уровне местного самоуправления являются законодательные акты, разработанные и принятые субъектами Российской Федерации, на территории которых находится данное муниципальное образование. Наконец, на территории местного самоуправления действуют принятые в пределах его компетенции нормативно-правовые акты муниципального значения, в том числе и в области образования, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности и форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.

МСО существенно отличается по своему построению от подсистем образования, соответствующих уровням государственной власти, например, региональной системы образования.

Их различие обусловлено тем, что местное самоуправление, в рамках которого складывается МСО, по своей сути является не ступенью иерархии государственной власти, а формой самоорганизации общества. Это означает, что для всех институтов местного самоуправления, включая образование, характерны два основных признака:

– их деятельность носит по преимуществу организационный характер; – население через полномочные структуры является основным

субъектом этой деятельности, именно его интересы определяют ее общую направленность [5, С. 25–27].

Данные признаки обуславливают системные характеристики управленческого компонента МСО. Для наглядности представим основные функции (направления деятельности) органов местного самоуправления в области образования в сопоставлении с соответствующими функциями субъекта Российской Федерации, как они установлены Законом об образовании и другими нормативно-правовыми актами (см. табл. 1).

14

Таблица 1

Сопоставительный анализ основных функций управленческой деятельности в области образования субъекта РФ и органов местного самоуправления

Субъект РФ Органы местного самоуправления

Определение региональной политики в области образования;

Осуществление государственной политики в области образования;

Разработка законодательства субъекта РФ в области образования и контроль исполнения государственного законодательства;

Нормативное регулирование в пределах своей компетенции;

Административное управление в области образования

Планирование, организация, регулирование и контроль деятельности в области образования

Кроме того, к компетенции государственных органов управления образованием в соответствии с п. 5 ст. 37 Закона об образовании относятся:

– формирование структуры системы образования; – разработка перечней профессий и специальностей, по которым

ведется профессиональная подготовка; – разработка государственных образовательных стандартов; – прогнозирование развития сети ОУ и др. Муниципальный уровень управления образованием не обладает какой-

либо компетенцией в решении этих вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в образовании. Его главная задача –

15

обеспечить функционирование установленной государством системы образования [7, С. 70–71].

Основываясь на указанных выше научных позициях, трудно согласиться с Н.Д. Малаховым, который дает такое определение муниципальной системы образования: «Это территориально обособленная и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней» [19, С. 96].

Как видим, в данном случае определение МСО, в принципе, аналогично определению региональной системы, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (района, города), входящего в состав административного деления региона.

Однако наряду с общерегиональными целями, МСО имеет свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно-правовых актов и других ограничений, налагаемых и федеральными, и региональными органами власти и управления образованием; может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что, в отличие от органов государственной власти, деятельность которых направлена на выработку политики и законодательных основ в области образования, органы местного самоуправления обеспечивают практическую реализацию этой политики и соблюдение законодательных норм на своей территории посредством целенаправленной организационной деятельности. При этом принципиально меняется характер управления в сфере образования.

Если на нижнем уровне государственной власти – уровне субъекта Федерации управление носит преимущественно административный характер и тем самым определяет отношения в системе образования, которые строятся на основе прямого подчинения и отчетности, то в рамках местного самоуправления прежде всего возникают отношения взаимодействия, соорганизации между всеми субъектами и объектами образования, управление возникает как необходимое средство, механизм их регулирования [5, С. 28–29].

Управление образованием, в том числе и муниципальным, стало в последние годы достаточно активно реформироваться, а также модернизироваться. На смену районным отделам образования и муниципальным департаментам пришли образовательные округа. Указанная

16

административно-правовая (управленческая) составляющая с наряду достаточно интенсивно проходящим в России процессом урбанизации вызывают достаточно актуальную необходимость в теоретическом анализе создания образовательного пространства промышленного города, которое крайне необходимо при формировании современной концепции управленческой модели образования.

С учетом высказанного выше мнения о понятии «образовательное пространство» уточним, что данное понятие введено в научную педагогическую лексику в конце 80-х годов и вошло позже в официальные документы (Закон об образовании). Оно отражает попытки сохранить федеральное единство в сфере образования при проведении его децентрализации с целью преодоления давления центробежных сил на региональную политику в сфере образования. В понятии «образовательное пространство промышленного города» проявляются некоторые новые реалии российского образования, адаптированного к экономическим, социальным изменениям. Можно ли назвать данное муниципальное образовательное пространство единым? Если под этим термином подразумевать непрерывное образование; следование требованиям образовательных стандартов, базирующееся на основе видового и типового многообразия, сохранение целостности и единства системы путем интеграции составляющих ее элементов; преемственность всех структурных элементов системы; взаимодополнение различных форм и типов обучения; удовлетворение социальных запросов населения, – то можно утверждать, что в городе сформировано единое муниципальное образовательное пространство. Оно служит средством свободного развития задатков и способностей, удовлетворения познавательных запросов и потребностей населения.

Сегодня актуальна двуединая задача: готовить всесторонне развитую личность и, одновременно, носителя социальных функций, исполнение которых способствует развитию жизнедеятельности общественного организма. Выполнение этой задачи возможно лишь при создании реального единого образовательного пространства, общая цель и задачи которого конкретизируются в основных звеньях данной системы в зависимости от этапов становления личности. Достижение целей требует поступательного и целостного процесса непрерывного образования.

17

Изучение практики организации и деятельности муниципальных органов управления образованием в Поволжском округе (Самарская, Саратовская, Волгоградская области) позволяет сделать вывод о том, что наиболее интенсивно реформы в сфере образования проходит в г. Тольятти Самарской области. Это происходит путем создания единого образовательного округа, приходящего на смену районным отделам образования и городскому департаменту. При этом часть функций управления переходит непосредственно к самим учреждениям образования как главным составляющим ее структуры [20, С. 24].

Общей тенденцией последних лет является развитие в муниципальных городах системы непрерывного образования, включающей в себя комплекс разноплановых, на первый взгляд, разнопрофильных учебных заведений: дошкольные учреждения, система общего образования, начальные и средние профессиональные учебные заведения, высшие учебные заведения и различные филиалы вузов. Связующей, системообразующей идеей такого объединения нам видится концепция непрерывного образования. Подсистема муниципального образования – органичная часть общей государственной системы. Ее назначение заключается в сохранении, передаче будущим поколениям национально-культурных традиций народов, населяющих тот или иной регион, формировании ценностных ориентаций и взглядов гражданина будущего. Однако в практике прослеживается еще немало изъянов и прежде всего, думается, они проистекают из недостатков в разработке вопросов управления. Как свидетельствует опыт развития системы общего, среднего специального и высшего образования, только продуманное, научно обоснованное управление служит эффективным механизмом обеспечения стабильности государства и общества, гарантом позитивных перемен.

Система регионального образования и муниципальная ее подсистема имеют общие и особенные закономерности развития. Они вытекают из специфики регионов и диктуются стремлением сохранить единое российское образовательное пространство. Именно поэтому, на наш взгляд, главная задача российской образовательной политики на данном этапе определена таким образом: обеспечить современное качество образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Такая установка предполагает изменение принципов, структуры и функций системы управления образованием как государственно-общественного феномена прежде всего на муниципальном уровне, поскольку, с одной стороны, он оказался наиболее чувствительным к произошедшим

18

социокультурным и экономическим сдвигам; с другой – именно ему и делегированы новые, более широкие, чем прежде, полномочия, тем самым заложены потенциальные условия для его дальнейшего развития.

Литература

1. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая:

Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001.

2. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917; № 12. Ст. 1378. 3. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 4. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150. 5. Братановский С.Н., Царев Ю.Н. Муниципальная система образования в

России: правовые основы организации и деятельности. М., 2003. 6. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 7. Назаров В.Л. Модернизация муниципальной системы образования. М.,

2002. 8. Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в

сфере образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1999. 9. Братановский С.Н. Системный анализ образовательной деятельности в

России. Саратов, 2002. 10. Карогодзе М.Е. Социальная сфера и местное самоуправление. М., 1999. 11. Халфина Р.О. Роль права в повышении эффективности общественного

производства // Советское государство и право. 1970. № 11. С. 6; Там же. Право и социальное управление. М., 1987.

12. Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Дис. ... канд. юрид. наук. Липецк, 2003.

13. Баранчиков В.А. Местное самоуправление в Великобритании. М., 1984. 14. Еремян В.В. Местное самоуправление и муниципальное управление в

Латинской Америке. М., 1993. 15. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.,

1995. 16. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.

ИНИОН РАН, 1993. 17. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М,

1988. 18. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

19

19. Нововведение в муниципальном управлении образованием: Пособие для руководителей и сотрудников муниципальных органов управления образованием / Под ред. Н.Д. Малахова. М., 1997.

20. Жилкин С.Ф. Социолого-педагогические аспекты управление образовательным пространством примышленного города // Педагогика. 2003.