1
Fernanda Stefani Butarelo
“A municipalização do ensino fundamental: a política nacional de financiamento e a
aplicação de recursos da educação pelos Municípios do Estado de São Paulo após a
Emenda Constitucional nº 14/96”
Marília-SP
2007
2
Fernanda Stefani Butarelo
“A municipalização do ensino fundamental: a política nacional de financiamento e a
aplicação de recursos da educação pelos Municípios do Estado de São Paulo após a
Emenda Constitucional nº 14/96”
Tese apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciências,
UNESP/Marília, como parte das exigências para obtenção do
título de doutor (Área de Concentração: Políticas Públicas e
Administração da Educação Brasileira)
Orientadora: Doutora Leonor Maria Tanuri
Marília-SP
2007
3
“A municipalização do ensino fundamental: a política nacional de financiamento e a
aplicação de recursos da educação pelos Municípios do Estado de São Paulo após a
Emenda Constitucional nº 14/96”
Tese apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciências,
UNESP/Marília, como parte dos requisitos para obtenção do
título de doutor (Área de Concentração: Políticas Públicas e
Administração da Educação Brasileira)
FERNANDA STEFANI BUTARELO
BANCA EXAMINADORA:
1º examinador: Doutora Leonor Maria Tanuri
2º examinador: Doutor José Marcelino de Rezende Pinto
3º examinador: Doutor Cleiton de Oliveira
4º examinador: Doutor José Luiz Guimarães
5º examinador: Doutora Maria Sylvia Simões Bueno
MARILIA
2007
4
Os estudos acerca da administração pública e o
exercício da atividade profissional na área têm sido luz no meu
caminho. Dedico este trabalho a Leonel Butarelo, administrador
público municipal por excelência, que soube durante a sua
missão pública respeitar rigorosamente os princípios que regem
a Administração Pública, tornando-se um exemplo na região da
pequena Flórida Paulista-SP. Embora recém-formada e com
apenas 25 anos de idade, fui merecedora de sua confiança em
minha capacidade profissional, o que me permitiu descobrir a
minha verdadeira vocação: assessorar a atividade
administrativa pública. Ressalte-se que o presente trabalho
também é fruto de tal descoberta, pois os estudos na área
municipal foram incentivados pelo desempenho da atividade
profissional. Com esse homem público, aprendi que as
finalidades estatais podem ser atingidas quando se administra a
coisa pública com probidade e tendo em vista o bem-estar
coletivo. Graças ao exemplo dele, ainda acredito na
implementação de políticas públicas sérias e na mudança do
triste cenário nacional atual, sobretudo no que se refere à
educação pública.
5
Agradecimentos
Manifesto os agradecimentos a todas as pessoas que contribuíram direta ou
indiretamente para a realização do presente trabalho. Em especial, a minha gratidão:
Aos meus pais, Osmar e Regina, pelo apoio. Não há palavras que possam
expressar a minha gratidão por tudo que tem sido feito por mim e pelos meus filhos,
Maria Fernanda e João Pedro.
À minha orientadora, professora doutora Leonor Maria Tanuri, pelos preciosos
ensinamentos.
À Maria José Stefani Butarelo (Tia Zéza), bibliotecária da Coordenadoria Geral
de Bibliotecas da UNESP, pela revisão bibliográfica.
A todos os representantes do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo que
contribuíram para a elaboração do presente trabalho, especialmente: ao doutor Cláudio
Ferraz de Alvarenga que, na qualidade de Presidente da Instituição no exercício de
2005, permitiu o livre acesso a todos os recursos do acervo que pudessem subsidiar os
meus estudos; ao doutor Sérgio Ciquera Rossi, Secretário-Diretor Geral, pela atenção e
pelo valor que atribuiu à presente pesquisa; à Izilda Bezerra Matsui, agente de
fiscalização financeira-chefe, pelo fornecimento de todos os dados necessários.
À Janny Toyoshima, técnica do Departamento de Desenvolvimento de Políticas
de Financiamento da Educação Básica do MEC, pela especial atenção dispensada
quando estive em Brasília para levantar dados que fundamentaram este trabalho e pelo
fornecimento das informações que posteriormente se fizeram necessárias.
6
RESUMO
A municipalização do ensino fundamental, após a promulgação da Emenda Constitucional nº
14, de 12/09/1996, que criou o FUNDEF, vem evidenciando problemas que se refletem
diretamente na qualidade do ensino público. O presente trabalho focaliza a aplicação de
recursos da educação pelos Municípios do Estado de São Paulo - após a municipalização do
ensino fundamental decorrente do FUNDEF - a partir da análise de registros do Tribunal de
Contas do Estado (TCESP). Os dados coletados permitiram: a análise do Município como
entidade federativa; a observação dos problemas decorrentes da Emenda Constitucional nº
14/96, que criou o FUNDEF; o exame comparativo dessa Emenda com a Emenda
Constitucional nº 53, de 19/12/2006, que cria o FUNDEB; a análise dos problemas que afetam a
aplicação de recursos da educação pelos Municípios, conforme a ótica do TCESP. Os
resultados demonstram que, embora os Municípios tenham sido contemplados na Carta de
1988 com o status de entes federativos, a posição de dependência financeira que ocupam no
Sistema Tributário Nacional e a ausência de um pacto federativo cooperativo atingem a
autonomia municipal. Os dez anos de vigência do FUNDEF apontam os problemas enfrentados
e o comprometimento do objetivo de assegurar educação básica de qualidade para todos. O
FUNDEB representará alguns avanços em relação ao FUNDEF, mas limitações persistirão. Os
registros efetuados pelo TCESP, a partir da criação do FUNDEF, demonstram que há desvios
significativos dos recursos vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino por parte
dos Municípios. O Fundo, criado em 1996, não foi capaz de acabar com os desperdícios dos
recursos da educação. O cenário educacional evidencia a persistência dos velhos problemas:
falta de recursos para a educação e, ao mesmo tempo, má aplicação dos recursos existentes.
Assim, ao que tudo indica, a criação do FUNDEB, por si só, também não será suficiente para
sanar os problemas referentes ao financiamento da educação enfrentados pelo Brasil: ou
melhora-se a relação federativa e aperfeiçoa-se o controle social, ou repetir-se-ão os mesmos
erros.
Palavras-chave: Financiamento da Educação no Brasil; Financiamento da Educação Básica;
Municipalização do Ensino Fundamental; Gestão Municipal de Recursos Educacionais;
FUNDEF; FUNDEB.
7
ABSTRACT
Municipalisation of fundamental education, after promulgation of the No 14, 12/09/1996
Constitutional Amendment that created the Fund for Maintenance and Development of
Fundamental Education (FUNDEP), has had problems which affect directly the quality of public
education. This work focus on use of education financial resources by Municipalities of the State
of São Paulo, Brasil – after municipalisation of fundamental education owing to the FUNDEP
creation – based on data analysis provided by the State of São Paulo Court of Accounts
(TCESP). Collected data allowed us: to analyze Municipality as a federative entity; to go through
the problems resulting from No 14/96 Constitutional Amendment ; to compare this amendment
with the one No 53, 19/12/2006 that created the Fund for Maintenance and Development of
Basic Education (FUNDEB); to analyze the problems which involve use of education resources
by Municipalities, according to TCESP’s view. The results show that although Municipalities are
considered as having the status of federative entities in the Constitution of 1988, their situation
of finance dependence on the national tributary system, and the lack of a cooperative federative
pact affect their autonomy. Ten years of FUNDEP having the force of law point out those
problems, and that the goal of ensuring basic education of quality is at risk. FUNDEB will
represent some improvement when compared to FUNDEP, but limitations will persist. TCESP
data, from FUNDEP creation onwards, have made known important misappropriations, on the
part of Municipalities, of resources previously destined to keeping and developing of education.
FUNDEP, created in 1996, proved not being able to put a stop to education resources waist.
Educational scene shows persistence of old problems: lack of resources for education and, at
the same time, bad use of those existing ones. Therefore, creation of FUNDEB, by itself, will be
not enough to solve the problems concerning education financing in Brasil: either federative
relationship is bettered and social control improved, or the same mistakes will happen again.
Keywords: Education financing in Brasil; Basic education financing; Fundamental education
municipalisation; Municipality management of educational resources; FUNDEF; FUNDEB.
8
SUMÁRIO
Lista de Tabelas e Figuras............................................................................................10
Lista de Siglas...............................................................................................................11
INTRODUÇÃO................................................................................................................12
Considerações iniciais..................................................................................................13
Apresentação da pesquisa...........................................................................................15
Coleta e registro de dados...........................................................................................16
Análise dos dados.........................................................................................................18
Organização do trabalho..............................................................................................20
CAPÍTULO 1
1- A posição dos Municípios na Federação Brasileira..............................................21
1.1 - A situação dos Municípios no Sistema Tributário Nacional.............................22
1.1.1- Espécies Tributárias...........................................................................................22
1.1.2 - Repartição Constitucional das Receitas Tributárias......................................30
1.2 - As distorções do Sistema Tributário e o comprometimento do Pacto
Federativo......................................................................................................................33
1.3 - Os Municípios: Limites Orçamentários e Financeiros......................................44
CAPÍTULO 2
2- O Financiamento da Educação Básica Brasileira através de
Fundos............................................................................................................................54
2.1 - A Política de Fundos na Educação: uma abordagem histórica........................55
2.2 - A problemática da criação e da implementação do FUNDEF..........................61
2.2.1- A Inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 14/96.........................62
2.2.2 - A Emenda Constitucional nº 14/96 e a des-responsabilização da União
quanto ao financiamento do Ensino Básico...............................................................69
2.2.3 - O FUNDEF e a Educação Básica......................................................................73
2.2.4 - O FUNDEF e a municipalização induzida.........................................................75
9
2.2.5 - A extinção do FUNDEF e a situação dos Municípios.....................................78
2.3 - O FUNDEB: origem e tramitação da Proposta de Emenda Constitucional.....80
2.3.1- A Emenda Constitucional nº 53/06 e o novo Fundo de financiamento da
Educação Básica...........................................................................................................86
2.3.2 – O FUNDEB: Avanços e Limites......................................................................102
CAPÍTULO 3
3- A aplicação de recursos da Educação pelos Municípios após a implementação
do FUNDEF: as constatações do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo.............................................................................................................................112
3.1- O Tribunal de Contas: competências constitucionais.....................................113
3.1.1 - O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: estrutura e
atuação.........................................................................................................................115
3.2 - A aplicação de recursos da Educação: orientações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo...................................................................................................119
3.3 - O financiamento do Ensino Municipal: problemas na aplicação dos
recursos.......................................................................................................................130
3.3.1 - Práticas Irregulares na aplicação dos recursos da Educação...................136
3.3.1.1 – Restos a pagar sem lastro financeiro.........................................................136
3.3.1.2 – Despesas irregulares com a frota municipal e com o transporte
escolar..........................................................................................................................137
3.3.1.2.1- Despesas excessivas com combustível...................................................138
3.3.1.2.2 - Despesas excessivas com aquisição de peças e contratação de
serviços mecânicos....................................................................................................141
3.3.1.2.3 - Despesas com transporte de estudantes do ensino médio e
profissionalizante........................................................................................................143
3.3.1.2.4- Despesas irregulares com aquisição de veículos..................................144
3.3.1.3 - Despesas irregulares com materiais de consumo e desvios de
equipamentos adquiridos com recursos educacionais..........................................146
3.3.1.4 - Despesas irregulares com o pagamento de pessoal................................148
3.3.1.5 - Recursos desviados do FUNDEF................................................................150
10
3.3.1.6 - Outras despesas contabilizadas irregularmente na conta da
educação......................................................................................................................152
3.3.2 - Uma análise das possíveis causas dos desvios de recursos da
Educação......................................................................................................................154
3.4 - O paradoxo: falta de recursos para a educação versus recursos
desperdiçados.............................................................................................................158
3.5 - As conseqüências da não - aplicação de recursos vinculados à
Educação......................................................................................................................164
3.6 - A premência: aperfeiçoamento da Relação Federativa e do Controle
Social............................................................................................................................167
CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................173
REFERÊNCIAS.............................................................................................................178
ANEXOS.......................................................................................................................191
11
LISTA DE TABELAS E FIGURAS LISTA DE TABELAS Tabela 1 Arrecadação das esferas de governo em 2004.......................................................................36 Tabela 2 Arrecadação tributária das esferas de governo em 2004.......................................................37 Tabela 3 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004, após a contabilização de todos os tipos de transferências entre os entes federados, com dados ajustados para o universo de Municípios.................................................................................................................38 Tabela 4 Distribuição da Receita Orçamentária Municipal e da Receita Tributária Municipal, segundo as grandes regiões - Brasil – 2004...........................................................................................39 Tabela 5 Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo quanto ao déficit elevado – Pareceres Desfavoráveis...........................................................................48 Tabela 6 Reivindicações das Prefeituras com o objetivo de proporcionar os meios para a melhoria da gestão municipal-Brasil 2002..............................................................................................................51 Tabela 7 Acesso à Educação Básica no Brasil – 2006...........................................................................60 Tabela 8 Valor aluno-ano do FUNDEF- Exercício de 2006.....................................................................71 Tabela 9 Composição do FUNDEF em 2005 – Brasil..............................................................................73 Tabela 10 Evolução das Matriculas no Ensino Fundamental Público no Brasil.................................76 Tabela 11 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental Público no Estado de São Paulo........76 Tabela 12 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004, após a contabilização das principais transferências constitucionais – FPE, FPM, ICMS e IPVA - com dados ajustados para o universo de Municípios...............................................................................................91 Tabela 13 Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo quanto à aplicação na Educação - Pareceres Desfavoráveis............................................................118 Tabela 14 Aplicação na Educação pelos Municípios – divergência entre o percentual declarado pelo Município e o percentual constatado pela auditoria do TCESP.................................................132 Tabela 15 Porte de Municípios com problemas na aplicação de recursos da Educação................135 Tabela 16 Despesas referentes à prestação de serviços e fornecimento de peças para veículos contabilizadas irregularmente por um Município na conta da Educação – Exercício de 2004........142 Tabela 17 Aplicação no Ensino – divergências entre os valores declarados pelos Municípios e os constatados pelo TCESP........................................................................................................................159 Tabela 18 Recursos da Educação: valores não aplicados pelos Municípios....................................161 LISTA DE QUADROS Quadro1 Competência Tributária dos Entes Federativos.....................................................................24 Quadro 2 Impostos: Competência dos Entes Federativos ..................................................................26 Quadro 3 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da União para os Estados e o Distrito Federal.....................................................................................................................31 Quadro 4 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da União para os Municípios..................................................................................................................................................32 Quadro 5 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências dos Estados para os Municípios..................................................................................................................................................32 Quadro 6 Vinculação de Receitas à Educação. História Constitucional..............................................56 Quadro 7 Comparação entre Fundef e Fundeb....................................................................................103 Quadro 8 Decisões definitivas do TCESP sob a égide da nova LDB..........................................127-128 Quadro 9 Despesas contabilizadas irregularmente como aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino– artigo 212 da CF.............................................................................153-154 Quadro 10 Texto Constitucional – redação anterior à aprovação da EC nº 53/06 e redação dada pela nova Emenda Constitucional..................................................................................................192-198
12
LISTA DE SIGLAS ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias APM – Associação Paulista de Municípios ARO – Antecipação de Receita Orçamentária CACS – Conselho de Acompanhamento e Controle Social CE – Constituição Estadual CEPAM – Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal – Fundação Prefeito Faria Lima CF – Constituição Federal CIDE – Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico CNM – Confederação Nacional de Municípios CNTE – Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação CONSED – Conselho Nacional de Secretários de Educação CPMF – Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira CTN – Código Tributário Nacional DRU – Desvinculação de Recitas da União EC – Emenda Constitucional FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FNP – Frente Nacional de Prefeitos FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MDE – Manutenção e Desenvolvimento do Ensino MEC – Ministério da Educação MP – Medida Provisória PEC – Proposta de Emenda Constitucional PNE – Plano Nacional da Educação TCESP – Tribunal de Contas do Estado de São Paulo TCU – Tribunal de Contas da União UBES – União Brasileira dos Estudantes Secundaristas UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
13
Introdução
14
Considerações iniciais
O interesse pelo tema da municipalização do ensino fundamental nasceu da
experiência de procuradora municipal. A assessoria jurídica prestada a Municípios da
Nova Alta Paulista tem exigido o estudo e a interpretação da legislação educacional.
Após a promulgação da EC nº 14, de 12/09/1996, da Lei nº 9.424, de 24/12/1996 e da
LDB (Lei nº 9.394, de 20/12/1996), houve uma evidente ampliação da municipalização
do ensino fundamental em todo o país, especialmente no Estado de São Paulo.
Constata-se que o processo de municipalização desencadeado a partir de 1996
foi induzido pela retenção de recursos pertencentes aos Municípios no FUNDEF, cuja
devolução só ocorre com a assunção do ensino fundamental, na proporção das
matriculas efetuadas na rede municipal de ensino. Assim, motivados pela aparente
necessidade de reaver recursos retidos no Fundo, muitos Municípios assumiram a
gestão parcial ou total do ensino fundamental.
O Fundo, criado pela EC nº 14/96, introduziu no Brasil a sistemática de
financiamento do ensino fundamental através de fundos, cuja proposta tem origem no
Manifesto dos Pioneiros, de 1932 (LIMA, 2006). Não obstante o modelo defendido pelos
pioneiros, especialmente por Anísio Teixeira, verifica-se que o FUNDEF e, ao que tudo
indica, o FUNDEB, criado pela EC nº 53, de 19/12/2006, não correspondem exatamente
ao ideário dos educadores da época.
O Brasil, especialmente a partir da década de 90, vem implementando ajustes
fiscal e estrutural nos termos propostos por Organismos Internacionais, como o Banco
Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Nesse contexto, a estabilidade econômica
prevalece em relação às políticas sociais (FRIGOTTO, 1997; TORRES, 1997;
CORAGGIO, 1998; ARELARO;GIL, 2006).
As políticas educacionais não ficaram imunes aos efeitos de tais ajustes
(BUENO, 1996; SILVA, 1998; TOMMASI, 1998, CASASSUS, 2001). Veja-se a EC nº
14/96, que criou o FUNDEF, cuja sistemática induziu processos de municipalização do
ensino fundamental em todo o país (CALLEGARI;CALLEGARI, 1997; GUIMARÃES,
1998; OLIVEIRA; GANZELI, 2001), bem como permitiu uma des-responsabilização do
15
governo federal quanto ao financiamento da educação básica (MONLEVADE;
FERREIRA, 1998; OLIVEIRA, 2001).
O FUNDEF não foi suficiente para modificar o triste cenário educativo nacional,
pois a exclusão e a evasão escolar continuam a comprometer a formação da população
brasileira. O Fundo criado pela EC nº 14/96 encontra-se em fase de transição, pois a
EC nº 53, de 19/12/2006, criou o FUNDEB, cujo processo de implantação se inicia a
partir de 01/03/2007. Na verdade, o FUNDEF deveria se auto-extinguir em 12/09/2006,
mas diante da morosidade na aprovação da legislação que cria o Fundo substituto,
houve uma prorrogação tácita da vigência do Fundo criado pela EC nº 14/96.
O Presidente da República editou a MP nº 339, de 28/12/06, que regulamenta a
EC nº 53/06 e revoga parcialmente a Lei nº 9.424/96 que regulamentou o FUNDEF.
Todavia, considerando que na prática o FUNDEF, até a conclusão do presente
trabalho, continua sendo o mecanismo de financiamento do ensino fundamental, neste
texto serão feitas referências à legislação que trata do FUNDEF e ao próprio Fundo
como institutos que ainda vigoram.
O estudo da Emenda Constitucional que cria o FUNDEB demonstra possíveis
avanços do novo Fundo em relação ao FUNDEF, mas limitações persistirão. A
necessidade de criação de um novo mecanismo substituto do FUNDEF, diante da
dependência de muitos Municípios de recursos do Fundo, também é objeto de
discussão neste trabalho.
A municipalização do ensino fundamental no Estado de São Paulo, em
decorrência da EC nº 14/96, foi induzida, de forma que os Municípios, não preparados
para desincumbir-se a contento da importante responsabilidade, vêm cometendo falhas
significativas.
O discurso acerca do FUNDEF considerava que a nova forma de financiamento
do ensino fundamental seria suficiente para sanar o problema de desvios dos recursos
vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino (MINISTÉRIO DA
EDUCAÇÃO, 1997; 1998). Todavia, os registros efetuados pelo Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo (TCESP) demonstram que, mesmo após a criação do Fundo,
ainda há muitos erros cometidos pelos Municípios na gestão dos recursos
educacionais.
16
Assim, o presente trabalho focaliza os problemas que afetam a aplicação de
recursos da educação pelos Municípios de São Paulo - após a municipalização do
ensino decorrente da EC nº 14/96 - a partir da análise de registros do TCESP.
Apresentação da pesquisa
A problemática que afeta o financiamento da educação básica brasileira é
analisada a partir de registros do TCESP acerca da aplicação de recursos da educação
pelos Municípios. Entretanto, com o fim de compreender as ações implementadas no
nível local, tornou-se necessário pesquisar a posição dos Municípios na federação
brasileira e a política nacional de financiamento da educação básica através de fundos.
No que se refere à aplicação de recursos da educação pelos Municípios, a
pesquisa documental e as entrevistas realizadas junto ao TCESP contribuíram para
demonstrar que o financiamento da educação através de fundos não é suficiente, por si
só, para assegurar regularidade na aplicação de recursos financeiros pertencentes à
educação. Os resultados da pesquisa evidenciaram que, não obstante a necessidade
de aumentar os recursos vinculados à educação, há muito desvio de verbas
educacionais. Registra-se o paradoxo: falta de recursos para a educação versus
desperdício de recursos da educação. São velhos problemas presentes no cenário
educacional brasileiro (PESSOA, 1924; MASCARO, 1958; MELCHIOR, 1972;
TEIXEIRA, 1977; PINTO, 1989).
O TCESP foi escolhido para a realização da pesquisa porque fiscaliza, sob o
aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, 644 Municípios paulistas, com
exceção apenas do Município de São Paulo. Os resultados das auditorias realizadas
anualmente pela Instituição são registrados em relatórios individualizados, por entidade
fiscalizada. Em relação à educação, na autuação dos processos das contas municipais
ocorre a instauração de um processo denominado “Acessório”, que trata
especificamente da aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino. Desta
forma, a pesquisa documental constitui um referencial significativo para a análise da
destinação dos recursos da educação.
17
Foram analisados 57 processos (contas anuais e acessórios), sendo que a
maioria está referenciada na redação final. Os processos analisados são de diferentes
exercícios financeiros e tratam das contas anuais de Municípios de portes
diferenciados. Grande parte dos relatórios examinados refere-se a auditorias realizadas
após a implementação do FUNDEF no Estado.
Entre as hipóteses levantadas e analisadas à luz da documentação do TCESP,
destacam-se: a fragilidade da autonomia municipal; a ineficácia do FUNDEF para evitar
desvios de recursos vinculados à educação; as dificuldades encontradas na aplicação
de recursos na manutenção e no desenvolvimento do ensino; a grande expressão
quantitativa, em termos financeiros, dos erros no emprego dos recursos da educação; a
relação entre as falhas cometidas na gestão dos recursos educacionais e algumas
variáveis, como a municipalização induzida, a estrutura financeira e administrativa do
Município, o número de habitantes do Município, a atuação dos Conselhos Municipais.
O estudo das falhas cometidas pelos Municípios na aplicação dos recursos da
educação, sob a ótica do TCESP, é uma tentativa de contribuir para a melhoria da
educação básica, pois os desvios de recursos educacionais afetam a qualidade do
ensino público e precisam ser combatidos.
Coleta e registro de dados
Conforme define Triviños (1987, p. 141), dados são “todo tipo de informações
que o pesquisador reúne e analisa para estudar determinado fenômeno social”. O
desenvolvimento da pesquisa exigiu, para a coleta e registro de dados, os seguintes
procedimentos: pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e entrevistas semi-
estruturadas.
A pesquisa bibliográfica foi realizada através de levantamento, seleção e estudo
da bibliografia relacionada com o objeto da pesquisa. A bibliografia ajudou a dar
sustentação teórica ao presente trabalho.
A análise documental foi realizada em torno dos seguintes eixos temáticos:
a) A posição ocupada pelos Municípios na federação brasileira. Examinaram-se o
Sistema Tributário Nacional e as distorções na repartição de receitas tributárias. Os
18
dados acerca da distribuição de recursos e de encargos entre União, Estados, Distrito
Federal e Municípios demonstram as limitações orçamentário-financeiras das
municipalidades e a fragilidade da autonomia municipal.
b) A política de financiamento da educação básica através de fundos. Analisou-se a
problemática decorrente da EC nº 14/96 que criou o FUNDEF e procedeu-se ao exame
comparativo dessa Emenda com a EC nº 53/06 que cria o FUNDEB. Para a
apresentação dos problemas que envolvem o FUNDEF, foi utilizada como referência a
dissertação de mestrado da autora (BUTARELO TOFFOLI, 2002), além de novos dados
coletados nas fontes pertinentes. Para compreender a complexidade da tramitação e do
texto da Emenda Constitucional que cria o FUNDEB, realizou-se, em julho de 2006,
visita ao Departamento de Desenvolvimento de Políticas de Financiamento da
Educação Básica do MEC, em Brasília-DF, onde buscou-se acesso a documentos não
disponíveis na Internet, que subsidiaram a elaboração do presente trabalho.
c) A aplicação de recursos da educação pelos Municípios do Estado de São Paulo -
após a municipalização do ensino fundamental decorrente do FUNDEF - sob a ótica do
Tribunal de Contas do Estado. A análise de 57 relatórios de auditoria do TCESP
constituiu uma importante fonte de dados sobre a gestão municipal de recursos
educacionais e permitiu o registro de diversos tipos de erros cometidos e da expressão
financeira dos desvios. A amostra não foi aleatória, mas intencional, resultante da
escolha da agente da fiscalização financeira-chefe do TCESP entre os Municípios que
sofreram auditoria.
A entrevista com o Secretário-Diretor Geral do TCESP mostrou-se necessária,
pois os relatórios de auditorias anuais dos 644 Municípios paulistas recebem pareceres
da Secretaria-Diretoria Geral. Desta forma, a percepção do Secretário-Diretor Geral
sobre a aplicação de recursos da educação representa o entendimento, fundamentado
em documentos, da própria Instituição.
A entrevista realizada com a agente da fiscalização financeira-chefe do TCESP,
especializada na área da educação, contribuiu para a compreensão de dados presentes
nos relatórios de auditoria, com o fim de sustentar algumas conclusões da
pesquisadora, a partir da amostra documental analisada.
19
Análise dos dados
Após a obtenção dos dados através dos procedimentos de pesquisa já
mencionados, procedeu-se à análise. Para que os objetivos da pesquisa fossem
alcançados, foi necessário escolher uma metodologia de análise que pudesse explicar
os problemas detectados.
Na realização da presente pesquisa, a análise quantitativa foi, em muitos
momentos, essencial para a compreensão dos problemas que afetam o financiamento
da educação básica brasileira, haja vista a riqueza e a importância de dados
mensuráveis (MARCONI; LAKATOS, 2001). Entretanto, a pretensão deste trabalho
investigativo, cujo objeto é complexo e de natureza social, exigiu inferências baseadas
na interpretação da realidade.
Assim, a pesquisadora utilizou-se de métodos qualitativos, na medida em que
adotou procedimentos descritivos e considerou a percepção de pessoas sobre o
fenômeno estudado. Menciona-se o envolvimento ativo da pesquisadora na construção
do presente trabalho, característica marcante da abordagem qualitativa.
Severino, ao tratar das características qualitativas dos trabalhos científicos,
registra:
Trabalho pessoal no sentido em que “qualquer pesquisa, em qualquer nível, exige do pesquisador um envolvimento tal que seu objetivo de investigação passa a fazer parte de sua vida”, a temática deve ser realmente uma problemática vivenciada pelo pesquisador, ela deve lhe dizer respeito. Não, obviamente, num nível puramente sentimental, mas no nível da avaliação da relevância e da significação dos problemas abordados para o próprio pesquisador, em vista de sua relação com o universo que o envolve. A escolha de um tema de pesquisa, bem como a sua realização, necessariamente é um ato político. Também, neste âmbito, não existe neutralidade. (SEVERINO, 2002, p. 145).
Não obstante as distinções entre os métodos quantitativos e qualitativos,
atualmente há entendimento de que ambos não se excluem, podendo ser empregados
em conjunto pelo pesquisador em benefício do estudo. A combinação dos métodos
distintos pode contribuir para o enriquecimento da análise (NEVES, 1996). Menciona-
se, a propósito, o surgimento de um modelo metodológico alternativo que busca
superar a dicotomia entre quantitativo e qualitativo. Trata-se do método quanti-
20
qualitativo, ou, dependendo do enfoque dado ao trabalho pelo pesquisador, quali-
quantitativo (GOMES; ARAÚJO, 2005).
Essa nova abordagem metodológica reflete o que já vem ocorrendo nas
pesquisas no campo das ciências humanas, pois, isoladamente, o modelo metodológico
positivista (quantitativo) e o método interpretativo (qualitativo) não são suficientes para
a análise dos diferentes fenômenos sociais. A abordagem quanti-qualitativa ou quali-
quantitativa admite que os métodos quantitativos e qualitativos são complementares e
devem ser utilizados em favor do estudo.
Tendo em vista o objeto estudado, a pesquisadora utilizou abordagens
qualitativas e quantitativas, com enfoque quali-quantitativo, mas os resultados da
pesquisa sempre decorreram de exame objetivo dos dados, ainda que se admita a
possibilidade de vieses de interpretação em relação a questões tratadas.
Com os dados obtidos por meio da revisão bibliográfica, da análise documental e
das entrevistas, foi sistematizado um quadro teórico-conceitual e jurídico-formal amplo
de referência que serviu de suporte para o entendimento do objeto estudado. A
preocupação da pesquisadora foi a de situar o objeto de trabalho de tal forma que os
resultados da pesquisa pudessem ser compreendidos de acordo com as diferentes
influências a que estavam sujeitos. Assim, tornou-se necessário:
- Primeiramente, demonstrar a relação entre a posição ocupada pelas municipalidades
no pacto federativo, a gestão de serviços e de recursos municipais e a qualidade dos
serviços públicos. Nessa perspectiva foi estudada a política nacional de financiamento
da educação básica através de fundos. Analisou-se a problemática decorrente do
FUNDEF e as perspectivas em torno do FUNDEB.
- Posteriormente, através do recorte do objeto, no espaço e no tempo, procedeu-se à
análise dos dados coletados junto ao TCESP acerca da aplicação de recursos da
educação pelos Municípios, após a implementação do FUNDEF. Tais dados, coletados
através de pesquisa documental e entrevistas semi-estruturadas, constituem um
referencial significativo e subsidiaram as conclusões da pesquisadora no que se refere
à destinação dos recursos da educação básica, cujas falhas afetam a qualidade do
ensino público brasileiro.
21
Organização do trabalho
Os resultados da pesquisa estão apresentados em três capítulos.
No primeiro capítulo será examinada a posição dos Municípios na federação
brasileira, considerando as distorções existentes no Sistema Tributário Nacional. Os
dados registrados demonstrarão que a centralização tributária e a ausência de um
pacto federativo cooperativo comprometem a autonomia municipal. Desta forma, diante
dos limites orçamentários e financeiros impostos aos Municípios e da falta de
cooperação técnico-administrativa e financeira entre União, Estados e Municípios, a
qualidade dos serviços públicos municipais, como a educação infantil e o ensino
fundamental municipalizado, fica comprometida.
No segundo capítulo será analisada a política de financiamento da educação
básica através de fundos. Inicialmente, aborda-se a origem da idéia de fundos e a
problemática acerca da EC nº 14/96 e do FUNDEF. Por fim, é examinada a Emenda
Constitucional que cria o FUNDEB (EC nº 53/06), bem como a Medida Provisória que a
regulamentou e, através de uma análise comparativa, são apontados os possíveis
avanços e limitações do novo Fundo.
No terceiro capítulo serão apresentados os dados coletados junto ao TCESP,
cuja análise demonstra que há erros cometidos por Municípios na aplicação dos
recursos da educação, mesmo após a municipalização do ensino fundamental
decorrente do FUNDEF. As falhas decorrem, em regra, das limitações orçamentário-
financeiras impostas aos Municípios, de questões político-administrativas e de
corrupção. Constata-se a relação paradoxal presente no cenário educativo nacional:
falta de recursos para educação e, ao mesmo tempo, má aplicação e desperdícios dos
recursos existentes. Discute-se a importância da implementação de um pacto federativo
cooperativo e do aperfeiçoamento do controle social, como formas de combater os
problemas que afetam a aplicação de recursos da educação.
Por fim, serão apresentadas, com fundamento na pesquisa realizada, as
considerações finais sobre os problemas que afetam o financiamento da educação
básica e, conseqüentemente, a qualidade do ensino público brasileiro.
22
1 - A POSIÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA
FEDERAÇÃO BRASILEIRA
23
1.1 A situação dos Municípios no Sistema Tributário Nacional
O debate acerca do pacto federativo brasileiro exige a compreensão da posição
dos entes federados no Sistema Tributário Nacional. É notório que a melhoria da
qualidade dos serviços municipalizados está atrelada à forma como os recursos
públicos são aplicados, bem como às receitas públicas disponíveis para aplicação.
No presente capítulo serão analisadas as espécies tributárias que compõem o
Sistema Tributário Nacional, as receitas tributárias disponíveis para os diferentes entes
federativos e as distorções que afetam a posição do Município na federação e,
conseqüentemente, a prestação de serviços públicos municipais, como a educação
infantil e o ensino fundamental.
1.1.1 Espécies Tributárias
O complexo Sistema Tributário Nacional é constituído por várias espécies
tributárias. A regulamentação legal dos tributos iniciou-se na Inglaterra, em 1215, com a
Carta Magna promulgada pelo rei João Sem-Terra, sob pressão dos nobres ingleses.
Entretanto, os tributos surgiram ainda na Antiguidade, quando era comum os povos
vencedores cobrarem tributos das colônias dos povos vencidos em guerras. Até a
metade da Idade Média os súditos entregavam parte de sua produção aos governantes
ou senhores feudais e, posteriormente, as contribuições passaram a ser cobradas em
dinheiro. Desta forma, a origem dos tributos coincide com o início dos registros
históricos (CRETELLA JÚNIOR; CRETELLA NETO, 2001).
O Código Tributário Nacional (Lei Complementar nº 5.172, de 25/10/1966) define
o gênero tributo:
Artigo 3º - Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Cretella Júnior e Cretella Neto destacam, a partir do conceito, as principais
características do tributo:
24
As características principais do tributo são: a) é sempre devido a um ente público; b) sua arrecadação tem como fundamento jurídico o poder de império do Estado (jus imperii); c) tem como meta a obtenção de meios pecuniários para permitir ao Estado a realização de suas finalidades e manter-se em funcionamento; d) é compulsório, arrecadado de forma coercitiva; e) deve ser pago em moeda corrente do País ou em valor que nela se exprima; f) deve ser instituído por lei; e g) somente pode ser cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (CRETELLA JÚNIOR; CRETELLA NETO, 2001, p.81)
Pode-se concluir que tributo é a receita derivada, lançada e arrecadada
compulsoriamente pelo Estado (União, Estados-membros, Distrito Federal e
Municípios), de acordo com a legalidade e com as demais limitações constitucionais,
cujo montante deve ser aplicado na realização dos fins estatais (ICHIHARA, 1997).
O gênero tributo comporta diferentes espécies. O artigo 5º do CTN dispõe sobre
três espécies tributárias: impostos; taxas e contribuição de melhoria. Todavia, a
Constituição Federal em vigor prevê cinco espécies de tributos: impostos, taxas,
contribuição de melhoria (artigo 145), empréstimos compulsórios (artigo 148) e
contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das
categorias profissionais ou econômicas (artigo 149).
A competência para instituir e cobrar os tributos existentes no ordenamento
jurídico brasileiro reparte-se entre os entes federados da seguinte maneira:
25
Entidade Federativa Espécies Tributárias Fundamento Constitucional
União - Impostos;
- Taxas;
- Contribuição de Melhoria;
- Empréstimos Compulsórios;
- Contribuições sociais, de intervenção no domínio
econômico e de interesse das categorias profissionais ou
econômicas e contribuições previdenciárias.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 148;
- Artigo 149 e Artigo 195
Estados-membros - Impostos;
- Taxas;
- Contribuição de Melhoria;
- Contribuição social, cobrada de seus servidores, para o
custeio, em benefício destes, de regime próprio de
previdência.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 149, § 1º
Municípios - Impostos;
- Taxas;
- Contribuição de Melhoria;
- Contribuição social, cobrada de seus servidores, para o
custeio, em benefício destes, de regime próprio de
previdência;
- Contribuição para o custeio do serviço de iluminação
pública.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 149, § 1º
- Artigo 149-A
Distrito Federal - Impostos;
- Taxas;
- Contribuição de Melhoria;
- Contribuição social, cobrada de seus servidores, para o
custeio, em benefício destes, de regime próprio de
previdência;
- Contribuição para o custeio do serviço de iluminação
pública.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 149, § 1º
- Artigo 149-A
Quadro 1 Competência Tributária dos Entes Federativos Fonte dos dados: Constituição Federal de 1988
Verifica-se que, apesar de a Carta de 1988 ter melhorado a estrutura tributária
dos entes subnacionais, apenas a União tem competência para instituir e cobrar todas
as espécies tributárias e, conseqüentemente (como se verá), as receitas tributárias
ainda são bastante centralizadas.
26
O artigo 4º do CTN dispõe que cada uma das espécies tributárias tem natureza
jurídica específica, determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação tributária,
independentemente da denominação adotada pela lei ou da destinação do produto da
arrecadação.
Os impostos são considerados tributos não vinculados, pois o fato gerador
dessa espécie tributária não está ligado a qualquer contra-prestação específica do
Poder Público competente para instituí-la e cobrá-la. O artigo 16 do CTN dispõe:
“Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de
qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte”.
Em virtude de os impostos serem tributos desvinculados, o fruto da arrecadação
pode ser legalmente vinculado às aplicações compulsórias (manutenção e
desenvolvimento do ensino - artigo 212 da CF; recursos mínimos em ações e serviços
públicos de saúde – artigo 198, § 2º da CF e artigo 77 do ADCT). As receitas
provenientes de impostos também podem ser destinadas a fundos estatais, como o
FUNDEF.
Existem atualmente no Brasil, criados pela Constituição Federal, treze impostos
nominais, além da competência residual atribuída à União que poderá instituir e cobrar,
mediante lei complementar, novos impostos, desde que não sejam cumulativos e
tenham fatos geradores distintos dos já discriminados no texto constitucional (artigo
154, inciso I da CF). Por fim, a Carta de 1988 também reservou à União a competência
para instituir e cobrar impostos extraordinários na iminência ou no caso de guerra
externa (artigo 154, inciso II da CF).
A competência para instituir e cobrar os impostos expressamente previstos no
texto constitucional está distribuída da seguinte forma:
27
Quadro 2 Impostos: Competência dos Entes Federativos Fonte dos dados: Constituição Federal de 1988
Ressalte-se que, dos impostos nominados e ordinários acima elencados, apenas
o Imposto sobre Grandes Fortunas, em decorrência de questões políticas e de
Entidade Federativa Impostos Fundamento Constitucional
União -Imposto sobre importação de produtos estrangeiros;
-Imposto sobre exportação, para o exterior, de
produtos nacionais ou nacionalizados;
-Imposto sobre renda e proventos de qualquer
natureza;
-Imposto sobre produtos industrializados;
-Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro,
ou relativas a títulos ou valores mobiliários;
-Imposto sobre propriedade territorial rural;
-Imposto sobre grandes fortunas, nos termos de lei
complementar;
-Impostos referentes à competência residual;
-Impostos Extraordinários de Guerra.
- Artigo 153, inciso I;
-Artigo 153, inciso II;
- Artigo 153, inciso III;
- Artigo 153, inciso IV;
- Artigo 153, inciso V;
- Artigo 153, inciso VI;
- Artigo 153, inciso VII;
- Artigo 154, inciso I;
- Artigo 154, inciso II
Estados-membros -Imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de
quaisquer bens ou direitos;
-Imposto sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicação, ainda que as operações e as prestações
se iniciem no exterior;
-Imposto sobre propriedade de veículos automotores.
- Artigo 155, inciso I;
- Artigo 155, inciso II;
-Artigo 155, inciso III.
Municípios -Imposto sobre propriedade predial e territorial urbana;
-Imposto sobre transmissão inter vivos, a qualquer
título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza
ou acessão física, e de diretos reais sobre imóveis,
exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a
sua aquisição.
-Impostos sobre serviços de qualquer natureza, não
compreendidos no artigo 155, II, definidos em lei
complementar.
-Artigo 156, inciso I;
-Artigo 156, inciso II;
- Artigo 156, inciso III.
Distrito Federal Impostos Estaduais e Municipais - Artigos 147 e 155.
28
discussões jurídicas a respeito de seu fato gerador, não está instituído, de forma que
doze impostos - seis federais, três estaduais (e distritais) e três municipais (e distritais) -
são objeto de arrecadação estatal, atualmente.
Embora a quantidade de impostos existente no Brasil seja grande, trata-se
apenas de uma das espécies do gênero tributo, pois, como já mencionado, o Sistema
Tributário Nacional é constituído de diferentes espécies tributárias.
As taxas, nos termos dos artigos 77 do CTN e 145, inciso II da CF, têm como
fato gerador o exercício do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou potencial, de
serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposição. As taxas, ao contrário dos impostos, são tributos vinculados.
As receitas tributárias advindas da arrecadação das taxas também são
vinculadas, pois são empregadas no custeio das atividades empreendidas pelo Estado
(exercício do poder de polícia administrativa ou prestação de serviços públicos). Por tal
razão, as receitas das taxas não compõem fundos e não são consideradas nas
aplicações compulsórias relativas a serviços sociais prestados pelos entes federados.
A contribuição de melhoria, assim como as taxas, é uma espécie tributária
vinculada. O seu fato gerador é a realização de obras públicas de que decorra
valorização imobiliária (artigo 81 do CTN e artigo 145, inciso III da CF). A instituição e a
cobrança da contribuição de melhoria têm como finalidade custear o gasto com a
realização da obra pública, de forma que as receitas também não podem compor
fundos ou ser objeto de aplicações obrigatórias.
Os empréstimos compulsórios, disciplinados pelo artigo 148 da CF, são de
competência exclusiva da União, devem ser instituídos através de Lei Complementar e
podem ser extraordinários ou ordinários. São extraordinários quando instituídos para
custear as despesas decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
iminência. São ordinários quando fundamentados na necessidade de realização de
investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional.
Há uma discussão no meio jurídico a respeito dessa espécie tributária, pois ela
consiste em empréstimos, cujos valores arrecadados deverão retornar ao contribuinte,
não sendo meio de arrecadação de receitas públicas. Considerando que a idéia central
dos tributos é levar dinheiro aos cofres públicos, discute-se sobre a sua natureza
29
tributária. Entretanto, a Constituição Federal trata dos empréstimos compulsórios no
capítulo do Sistema Tributário Nacional e, por tal razão, devem ser considerados como
tributos.
Conforme ensina Moraes:
A Constituição Federal não enumerou, expressamente, o empréstimo compulsório como uma das espécies do gênero tributo, suscitando controvérsia na doutrina nacional e estrangeira, tendo, inclusive, Maurice Duverger apontado a natureza intermediária dos empréstimos compulsórios, entre empréstimos e impostos. Em nível nacional, José Afonso da Silva entende tratar-se de contrato de empréstimo de direto público. O empréstimo compulsório, porém, como salientamos na análise do art. 145, é espécie de tributo extraordinário, que deverá ser restituído futuramente. (MORAES, 2002, p. 147-148)
Não obstante a possibilidade constitucional, não há no Brasil empréstimo
compulsório instituído. A aplicação dos recursos provenientes de sua arrecadação está
vinculada à despesa que fundamentou a sua instituição e, assim sendo, não se pode
considerar essa espécie tributária como fonte de receita para fins de investimentos
permanentes.
As contribuições sociais, que são de interesse das categorias profissionais ou
econômicas, contribuições previdenciárias ou contribuições de intervenção no domínio
econômico, estão previstas nos artigos 149 e 195 da CF e são conhecidas
genericamente como contribuições especiais, apesar das distinções existentes entre as
subespécies dessa espécie tributária. A competência tributária para instituí-las e cobrá-
las é exclusiva da União, com exceção da possibilidade de os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios instituírem contribuição, cobrada de seus servidores, para o
custeio, em benefício destes, de regime próprio de previdência, conforme indicado no
Quadro 1 (p. 24).
As contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas
destinam-se à organização e à manutenção de entidades associativas. A União, através
de lei, cria o tributo, mas quem fiscaliza e arrecada é a própria entidade interessada
que, dessa forma, mantém relação tributária direta com o contribuinte. Tais
contribuições são conhecidas como contribuições parafiscais. Verifica-se que o fruto da
arrecadação desse tipo de contribuição tem destino certo.
30
As contribuições de seguridade social, como o próprio nome indica, são
instituídas para a manutenção do sistema de seguridade social. A competência, em
regra, é apenas da União, mas, como já mencionado, os demais entes federativos
podem instituí-las para custear o sistema de previdência social dos seus servidores
públicos. Observa-se que as receitas advindas dessa espécie tributária estão
vinculadas aos fundamentos de sua instituição.
As contribuições de intervenção no domínio econômico são instrumentos
utilizados pelo governo federal, único com competência para instituí-las, para intervir em
virtude de circunstâncias econômicas excepcionais, pois a natureza jurídica dessa
espécie tributária não é compatível com a simples necessidade de aumentar a
arrecadação de recursos financeiros ou custear atividade normal e permanente do
Estado.
Consigna-se que, dependendo do fundamento de sua instituição, é legalmente
possível destinar o fruto da arrecadação a fundos, bem como estabelecer aplicação
compulsória dos recursos arrecadados. Menciona-se, a propósito, o salário-educação,
criado pela Lei nº 4.440, de 27/10/64, com a finalidade específica de combater o
analfabetismo no Brasil (MELCHIOR, 1987). Atualmente, tal contribuição social, cujas
receitas estão vinculadas ao financiamento da educação básica pública, está prevista
no artigo 212, § 5º da CF (com redação dada pela EC nº 53/06).
A Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 39, de 19/12/2002, dispõe
sobre a possibilidade de os Municípios e o Distrito Federal instituírem contribuição para
o custeio do serviço de iluminação pública (Quadro 1 – p. 24). Ao que tudo indica, trata-
se de manobra política, sem fundamentação jurídica, para melhorar as receitas dos
Municípios brasileiros.
O serviço de iluminação pública é de competência dos Municípios e era
financiado através de taxa de serviço. Ocorre que o fato gerador de tal taxa exige que
os serviços públicos prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição sejam
específicos e divisíveis, nos termos do artigo 145, inciso II da CF. A iluminação pública
não caracteriza um serviço divisível, como, por exemplo, a coleta de lixo, pois não é
possível individualizar os usuários beneficiados.
31
O Poder Judiciário pacificou o entendimento de que a taxa de iluminação
pública é inconstitucional (Superior Tribunal de Justiça - 2ª Turma; Recurso Especial nº
19.430-RS; julgamento: 21.08.1995), e os Municípios, que já vinham enfrentando
dificuldades relacionadas com receitas insuficientes, tiveram a situação financeira
agravada. Assim, após movimentação de prefeitos e entidades representativas dos
Municípios, adveio a EC nº 39/02 que inovou o texto constitucional e criou a
contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública.
Todavia, a referida Emenda vem sofrendo questionamentos jurídicos, pois criou
uma espécie tributária nova, ferindo a cláusula pétrea prevista no artigo 60, § 4º, inciso
IV da Carta de 1988, que impede Emendas Constitucionais contrárias aos direitos e
garantias individuais.
O núcleo da discussão refere-se à impossibilidade de criar espécie tributária não
prevista no texto originário da Constituição Federal. Fundamenta-se no fato de que, na
verdade, a EC nº 39/02 apenas modifica o nome do único tributo que tem como fato
gerador a prestação de serviço estatal, a taxa, e não altera o vício já reconhecido pelo
Poder Judiciário quanto à taxa de iluminação pública (MACHADO, 2006).
De qualquer forma, a receita resultante da cobrança da contribuição para o
custeio do serviço de iluminação pública é vinculada e não pode compor fundos cuja
finalidade seja melhorar o financiamento de serviços sociais.
Conclui-se que, apesar da existência de várias espécies tributárias no sistema
brasileiro, as únicas receitas que podem financiar o ensino público são as resultantes
dos impostos e, excepcionalmente, desde que haja compatibilidade com o fundamento
da instituição, das contribuições sociais de intervenção no domínio econômico,
conforme dispõe o artigo 68 da LDB (Lei nº 9.394/96).
1.1.2 Repartição Constitucional das Receitas Tributárias
Apresentadas as espécies tributárias existentes no Sistema Tributário Nacional,
as principais características de cada uma delas e a competência tributária de cada ente
federativo, mostra-se relevante discorrer sobre as transferências constitucionais, pois
tais receitas também respondem pelo financiamento do ensino público brasileiro.
32
A competência tributária delimita o poder de cada ente estatal para instituir,
através de lei, a espécie tributária. Ocorre que após a instituição, a fiscalização e a
arrecadação dos tributos, as receitas de algumas espécies tributárias, por força da
Constituição Federal, são transferidas de um ente federativo para outro.
Os quadros abaixo demonstram a repartição constitucional das receitas
tributárias:
Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal:
- o produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na
fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que
instituírem e mantiverem (artigo 157, inciso I da CF);
- 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir utilizando a sua competência residual
(artigo 157, inciso II da CF);
- 21,5% dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados
(Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – artigo 159, inciso I, alínea a da CF);
- 10% do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, proporcionalmente ao
valor das respectivas exportações de produtos industrializados (artigo 159, inciso II da CF);
- 29% do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às
atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados
e álcool combustível (artigo 159, inciso III da CF);
- 30% da arrecadação do imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou
valores imobiliário incidente sobre o ouro, quando definido como ativo financeiro ou instrumento cambial
(artigo 153, § 5º, inciso I da CF);
- créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo permanente e a efetiva manutenção e
aproveitamento do crédito do imposto sobre operações relativas á circulação de mercadoria e sobre
serviços de comunicação não incidente sobre operações que destinem mercadorias para o exterior, nem
sobre serviços prestados a destinatários no exterior, conforme percentual e critérios estabelecidos em
Lei Complementar (artigo 91 do ADCT).
Quadro 3 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da União para os Estados e o Distrito Federal Fonte dos dados: Constituição Federal de 1988
33
Pertencem aos Municípios:
- o produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na
fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas autarquias e pelas fundações que
instituírem e mantiverem (artigo 158, inciso I da CF);
- 50% do produto da arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, relativamente aos
imóveis neles situados (artigo 158, inciso II da CF);
- 22,5% dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados
(Fundo de Participação dos Municípios – artigo 159, inciso II da CF);
Quadro 4 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da União para os Municípios Fonte dos dados: Constituição Federal de 1988
Pertencem aos Municípios:
- 50% da arrecadação do imposto sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus
territórios (artigo 158, inciso III da CF);
- 25% do produto da arrecadação do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (artigo 158,
inciso IV da CF);
- 25% dos 10% do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados,
proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados (artigo 159, § 3º da
CF);
- 25% dos 29% do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico
relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus
derivados e álcool combustível (artigo 159, § 4º da CF);
- 25% do montante dos recursos relativos aos créditos decorrentes de aquisições destinadas ao ativo
permanente e a efetiva manutenção e aproveitamento do crédito do imposto sobre operações relativas á
circulação de mercadoria e sobre serviços de comunicação não incidente sobre operações que destinem
mercadorias para o exterior, nem sobre serviços prestados a destinatários no exterior, conforme
percentual e critérios estabelecidos em Lei Complementar (artigo 91, § 1º do ADCT).
Quadro 5 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências dos Estados para os Municípios Fonte dos dados: Constituição Federal de 1988
A União entrega parte de suas receitas tributárias para os Estados, Distrito
Federal e Municípios (Quadros 3 e 4), pois foi contemplada no texto constitucional com
competência para instituir e cobrar espécies tributárias com grande potencial
arrecadatório. Ressalte-se a importância, para os entes subnacionais, do Fundo de
Participação dos Estados e do Distrito Federal (composto por 21,5% dos impostos
34
sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados) –
Quadro 3 - e do Fundo de Participação dos Municípios (composto por 22,5% dos
impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos
industrializados) – Quadro 4.
Os Municípios também recebem recursos tributários dos Estados (Quadro 5). A
transferência constitucional de receitas do imposto sobre operações relativas à
circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação – ICMS é significativa para as finanças municipais
(IBAM, 2005).
Considerando a estrutura tributária nacional, Oliveira registra: “A maioria dos
municípios brasileiros seria financeiramente inviável, como esfera administrativa
autônoma, caso não recebesse as transferências de recursos de outras esferas”
(OLIVEIRA, 2001, p. 93).
Assim, a repartição das receitas tributárias apontada nos Quadros 3, 4 e 5 é
essencial para a subsistência dos entes subnacionais, pois há no Estado brasileiro uma
centralização tributária e, mesmo com as transferências constitucionais, nota-se que os
recursos tributários são mal distribuídos entre os entes federativos. São distorções do
Sistema Tributário Nacional que afetam a posição dos Municípios na relação federativa,
conforme se verá a seguir.
1.2 As distorções do Sistema Tributário e o comprometimento do Pacto
Federativo
A forma de Estado brasileira é a federativa, nos termos do artigo 1º da CF. A
federação caracteriza-se pela descentralização do poder político-administrativo que se
reparte entre diversos entes políticos. Dallari aponta os pontos positivos do federalismo:
Procedendo-se a uma síntese dos argumentos favoráveis ao Estado Federal, ressalta, em primeiro lugar, a afirmação de que é mais democrático, pois assegura maior aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fácil aos órgãos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central. Outro argumento é justamente o que se refere à maior dificuldade para a concentração do poder, o que, em última análise, também favorece a democracia. (DALLARI, 1998, p. 260)
35
O Brasil apresenta um modelo federativo atípico, pois, de acordo com a Carta de
1988, a organização político-administrativa é tríplice e não apenas dual. Chimenti,
Capez, Rosa e Santos apontam:
A União é componente da República Federativa do Brasil, em conjunto com Estados- Membros, Distrito Federal e Municípios. Diga-se, no entanto, que o modelo trilhado pelo constituinte pátrio não é usual, já que a Federação pressupõe apenas a reunião de Estados-Membros, sendo atípica e própria do modelo brasileiro a elevação dos Municípios à categoria de ente da Federação. (CHIMENTI; CAPEZ; ROSA; SANTOS, 2006, p.180)
A partir da Constituição Federal de 1988, os Municípios foram contemplados com
o status de entes federativos, conquista essa decorrente do importante papel que as
municipalidades assumiram na organização político-administrativa brasileira ao longo
da história.
Desde o período colonial, os Municípios brasileiros têm assumido importantes
atribuições (MONTORO, 1999). A idéia descentralizadora despontou no início da
história político-constitucional brasileira (SILVA, 2000). A Constituição Imperial
outorgada em 25/03/1824 já previa os Municípios como parte da organização político-
administrativa do Estado brasileiro, sem, contudo, assegurar-lhes autonomia,
favorecendo o centralismo político e administrativo (FAORO, 1975).
Proclamada a República, o Decreto nº 01, de 15/11/1889, reconheceu a forma
federativa de Estado. Coerente com o princípio federativo, a Constituição da República,
de 24/02/1891, estabeleceu que os Estados deveriam assegurar a autonomia dos
Municípios no que diz respeito aos interesses locais. Entretanto, na prática, prevaleceu
a centralização político-administrativa (MEIRELLES, 1997).
A Constituição de 16/07/1934, marcada pelas idéias sociais democráticas,
manteve o modelo federativo composto apenas pela União e pelos Estados, mas deu
ao municipalismo um novo ânimo, pois discriminou as rendas municipais, outorgando às
municipalidades uma melhor base econômica (SILVA, 2000). Entretanto, a breve
vigência da Carta de 1934 não permitiu que os Municípios utilizassem os poderes que
lhes foram conferidos constitucionalmente.
A Constituição outorgada em 10/11/1937 prejudicou as conquistas municipalistas
registradas na Carta de 1934 e frustrou a autonomia municipal, pois os Municípios, com
o golpe ditatorial, ficaram submetidos a um regime de intervenção dos Estados.
36
A Constituição promulgada em 18/09/1946 manteve muitos dos princípios
consagrados na Constituição de 1934. Em relação à forma federativa de Estado, os
Municípios ganharam poderes para se autogovernar, auto-administrar e autolegislar,
dentro das limitações constitucionais. Todavia, na prática, a dependência financeira
prejudicou o exercício das competências municipais (MEIRELLES, 1997).
O golpe de Estado de 1964 marcou a retomada da centralização do poder
político-administrativo. A Constituição de 14/01/1967 manteve o regime federativo, mas
limitou a autonomia municipal no tríplice aspecto: político, administrativo e financeiro.
A EC nº 01, de 17/10/1969, assegurou às municipalidades a capacidade de auto-
administração e modificou o Sistema Tributário Nacional, distribuindo melhor, embora
de forma insuficiente, as receitas públicas entre a União, os Estados e os Municípios.
Desta forma, apesar de todas as Constituições terem disciplinado as atribuições
locais e das conquistas municipalistas registradas nas Cartas de 1934, de 1946, bem
como na EC nº 01/69, somente a partir da Constituição de 1988 os Municípios foram
elevados à condição de entes federados, pois conquistaram autonomia político-
administrativa, com capacidade de auto-organização, autogoverno, auto-administração
e autolegislação (artigo 18 da CF).
Ceneviva registra:
O Brasil é república federativa, por definição constitucional, composto da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, enquanto entes públicos providos de autonomia, unidos indissoluvelmente pelas origens, pela língua, pelos símbolos e pelos interesse comuns, sob Constituição única (arts. 1º e 18). (CENEVIVA, 2003, p.133)
A partir de 1988, a organização do sistema federativo passa a ser tríplice, e não
dual, e a distribuição de competências, de ordem tributária, material ou legislativa, deve
assegurar um pacto federativo cooperativo, conforme dispõe o artigo 23, parágrafo
único da CF.
Nota-se, contudo, que existem problemas no modelo federativo brasileiro que
comprometem o bom desempenho das atividades estatais. As distorções no Sistema
Tributário, como a centralização tributária e o conseqüente desequilíbrio na relação
receitas-encargos, especialmente no que se refere aos Municípios, demonstram essa
situação. Observe-se a tabela abaixo:
37
Tabela 1 Arrecadação das esferas de governo em 2004
Receitas
Correntes
Total União
Arrecadação
União
%
Estados
Arrecadação
Estados
%
Municípios
Arrecadação
Municípios
%
Total 798.452 529.548 66,3 228.339 28,6 40.565 5,1
Receitas
Tributárias
425.240 207.913 48,9 194.290 45,7 23.037 5,4
Receitas de
Contribuição
292.908 274.044 93,5 13.995 4,8 4.869 1,7
Demais
Receitas
Correntes
80.304 47.591 59,2 20.054 25,0 12.659 15,8
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29 de junho de 2005. Tabulações Especiais: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) A Tabela 1 demonstra a arrecadação de recursos tributários pelos entes
federativos. Do total de receitas tributárias arrecadadas, pertenceram à União 48,9%,
aos Estados 45,7% e aos Municípios 5,4%. Os dados indicam a difícil situação
financeira enfrentada pelos Municípios. Analisando a Tabela 1, o Instituto Brasileiro de
Administração Municipal (IBAM) registra:
Interessante observar que as estruturas dos recursos arrecadados dos três entes federados são bem distintas. A União obtém 51,8% de sua arrecadação através das contribuições, enquanto as receitas tributárias são responsáveis por 39,3% do montante dos recursos arrecadados e as demais receitas por 9,0%. Os Estados concentram 85,1% da sua arrecadação nas receitas tributárias, destacando-se o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que é o maior tributo do País, e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As demais receitas são responsáveis por 8,8% da arrecadação, enquanto que as contribuições perfazem 6,1% do montante das receitas correntes. Os Municípios se aproximam do padrão estadual, porém com outras intensidades na participação relativa. As receitas tributárias são responsáveis por 56,8% das receitas arrecadas, ficando as demais receitas em segundo plano com 41,2% e as contribuições com 12,0%. (IBAM, 2005, p. 07)
Não obstante a Tabela 1 já indicar a centralização tributária presente no Sistema
Tributário Nacional, verifica-se que as receitas de contribuições, que também são
receitas tributárias, foram consideradas separadamente. A inclusão das receitas de
contribuições como receitas tributárias evidencia o problema, pois, do total de receitas
de contribuições arrecadadas, pertenceram à União 93,5%, aos Estados 4,8% e aos
Municípios 1,7%. Assim, incluindo as receitas de contribuições no total das receitas
38
tributárias arrecadadas pelas diferentes entidades governamentais, chega-se ao
resultado exposto na Tabela 2.
Tabela 2 Arrecadação tributária das esferas de governo em 2004
Receitas
Total União
Arrecadação
União % Estados
Arrecadação
Estados% Municípios
Arrecadação
Municípios
%
Tributárias
(receitas de
contribuições
inclusas)
718.148 481.957 67,11 208.285 29,00 27.906 3,89
Fonte dos dados: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29 de junho de 2005
A Constituição Federal em vigor, ao disciplinar o Sistema Tributário
Nacional e delimitar as competências tributárias (Quadro 1 – p. 24), não afastou a
centralização tributária. A incapacidade financeira dos Municípios decorrente da
centralização tributária é um velho problema que afeta a relação federativa brasileira
(MELCHIOR, 1972).
As transferências constitucionais (Quadros 03, 04 e 05 – p. 31-32) melhoram as
receitas disponíveis para os entes subnacionais, mas não alteram a centralização de
recursos tributários presente no Sistema Nacional, conforme demonstra a Tabela 3.
39
Tabela 3 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004, após a contabilização de todos os tipos de transferências entre os entes federados, com dados ajustados para o universo de Municípios (*) (em R$ milhões correntes)
Recursos
Disponíveis
Total União
Disponível
União
%
Estados
Disponível
Estados
%
Municípios
Disponível
Municípios
%
Total 803.393 431.021 53,7 230.000 28,6 142.372 17,7
Receitas
Tributárias
303.098 124.877 41,2 152.381 50,3 25.840 8,5
Receitas de
Contribuição
279.627 260.844 93,2 13.320 4,8 5.463 2,0
Receitas para
transferir
-142.078 - 98.527 69,3 - 43.551 30,7 _ _
Transferências
a receber
142.078 _ _ 45.212 31,8 96.866 68,2
Demais
Receitas
Correntes
78.590 45.300 57,6 19.087 24,3 14.203 18,1
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29 de junho de 2005. Tabulações Especiais: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) * Dados ajustados a partir de uma amostra de 3.411 Municípios
Do total dos recursos disponíveis para os diferentes entes federativos, apenas
17,7% pertenceram aos Municípios. Pode-se afirmar que na estrutura tributária
brasileira as municipalidades são prejudicadas.
Ressalte-se que o percentual mencionado (17,7% das receitas disponíveis)
corresponde a uma média nacional, pois, no universo total de Municípios (5.559), tal
índice apresenta variações relacionadas com o número de habitantes e o potencial
econômico regional. Observam-se na Tabela 4 as variações orçamentárias e de
receitas tributárias municipais de acordo com as diferentes regiões brasileiras.
40
Tabela 4 Distribuição da Receita Orçamentária Municipal e da Receita Tributária Municipal, segundo as grandes regiões - Brasil – 2004 (*) (em R$ 1,0) Brasil e Grandes Regiões Receita Orçamentária Municipal Receita Tributária Municipal %
Brasil 147.695.601.349 25.839.990.901 17,5
Norte 9.464.980.025 816.853.963 8,6
Nordeste 28.813.502.152 2.516.570.573 8,7
Sudeste 75.987.781.999 17.768.481.850 23,4
Sul 24.505.505.458 3.707.319.219 15,1
Centro-oeste 8.923.831.715 1.030.765.296 11,6
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. 2004. Tabulações Especiais: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) *Dados expandidos a partir de uma amostra de 3.411 Municípios. Não são considerados os dados referentes ao Distrito Federal
O IBAM trata da maior dificuldade de Municípios de pequeno porte demográfico:
Como o sistema tributário concede aos Municípios impostos cuja base de tributação mais expressiva é urbana, este fato faz com que haja uma elevada concentração das receitas tributárias nos Municípios de maior porte demográfico, que são os que apresentam a maior parcela da população urbana do País. Isto faz com que os Municípios de pequeno porte e até mesmo os menores dentre aqueles de médio porte demográfico tenham uma baixa participação quanto à receita tributária, ou seja, que em aproximadamente 71,8% dos Municípios do país a participação deste conjunto de Municípios não ultrapasse os 4,2% da sua receita orçamentária. (IBAM, 2005, p.26)
Pode-se concluir que a posição dos Municípios no Sistema Tributário Nacional
não é compatível com a condição de ente federado, com autonomia político-
administrativa e importantes responsabilidades estatais.
A edição especial da Revista de Administração Municipal, editada pelo IBAM,
registra que:
Houve uma redução relativa dos municípios na distribuição da arrecadação tributária nacional. A parcela do bolo tributário brasileiro destinada ao ente municipal, que chegou a ser 19% no início dos anos 90, hoje limita-se a um percentual que chega a 14%.(IBAM, 2002, p.09)
O registro na revista intitulada Municípios de São Paulo, editada pela Associação
Paulista de Municípios (APM), não é diferente:
A participação dos municípios no montante da receita pública nacional vem caindo substancialmente, passando de cerca de 18% em 1989 para algo em torno de 13% hoje. Isso quer dizer que a União e os Estados ficam com 87% de tudo que se arrecada em tributos no Brasil. (APM, 2003, p.16)
41
Em relação à educação pública, a constatação da posição dos Municípios no
Sistema Tributário Nacional é importante, pois na medida em que o financiamento do
ensino público depende das receitas tributárias, a retenção compulsória desses
recursos em fundos, como ocorreu com a EC nº 14, de 12/09/1996, que criou o
FUNDEF, acarreta decisões pressionadas e motivadas apenas pela ótica financeira. A
reforma constitucional realizada em 1996 criou o FUNDEF e a retenção automática de
recursos pertencentes constitucionalmente aos Municípios e induziu processos de
municipalização em todo o país (BUTARELO TOFFOLI, 2002).
Evidenciam-se no Sistema Tributário Nacional distorções que comprometem a
relação federativa. A Carta de 1988 estabelece que o pacto federativo deve ser
cooperativo (artigo 23, parágrafo único). Entretanto, a centralização tributária e as
imposições do governo federal aos entes subnacionais, através de mecanismos
jurídicos aparentemente legítimos, mas essencialmente viciados, como Emendas
Constitucionais inconstitucionais, vêm mostrando a fragilidade da aliança federativa
brasileira, sobretudo em relação à autonomia municipal.
Quanto às espécies tributárias, pode-se constatar um nítido desvirtuamento das
contribuições (Tabelas 1, 2 e 3 – p. 36-38), especialmente as de intervenção no
domínio econômico que se tornam uma fonte constante de receitas aplicadas em
despesas que não guardam relação com o fundamento de sua instituição,
caracterizando verdadeiros impostos.
Pode-se mencionar a CPMF (Contribuição Provisória sobre Movimentação ou
Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira), criada pela
EC nº 12, de 15/08/1996, cujo prazo de vigência inicial de dois anos foi prorrogado por
trinta e seis meses pela EC nº 21, 18/03/1999, posteriormente estendido até 31/12/2004
pela EC nº 37, de 12/06/2002 e, mais uma vez, prorrogado até 31/12/2007 pela EC nº
42, de 19/12/2003.
A CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico), criada pela EC nº
33, de 11/12/2001, também é um exemplo de utilização abusiva dessa espécie
tributária.
Conforme observa Machado:
42
Admitir a instituição de tributo sobre quaisquer fatos de relevância econômica com o nome de “contribuição de intervenção no domínio econômico” e sem essas características essenciais é admitir a total destruição do sistema constitucional tributário, com supressão das limitações constitucionais ao poder de tributar e da própria Federação. É admitir que a União fique liberada para substituir aos poucos os impostos que arrecada para partilhar com os Estados e Municípios por contribuições não sujeitas a essa partilha, e até para invadir a competência tributária daqueles, superpondo contribuições ditas de intervenção no domínio econômico aos impostos estaduais e municipais. Infelizmente o caminho para tais abusos parece ter sido aberto com a Emenda Constitucional nº 33, de 2001. Se o Supremo Tribunal Federal não fizer valer a Constituição, as contribuições de intervenção no domínio econômico serão transformadas em instrumento ordinário de arrecadação de recursos financeiros para a União, com evidente prejuízo para o Estado Brasileiro. (MACHADO, 2006, p. 422)
Em regra, a contribuição de intervenção no domínio econômico deve ser um
instrumento de intervenção plenamente justificado. O desvio de finalidade cometido
pela União tem impacto na repartição constitucional das receitas tributárias (Tabelas 1,
2 e 3 - p. 36-38) e, conseqüentemente, na organização federativa do Estado, pois,
conforme registrado por Machado, o governo federal vem se utilizando de sua
competência residual (Quadro 1 – p. 24) para criar verdadeiros impostos, chamando-os
de contribuições para não repartir o fruto da arrecadação com os Estados da federação,
conforme determina o artigo 157, inciso II da CF.
O IBAM registra na Revista de Administração Municipal editada em 2002:
Em 1988, o volume de arrecadação da União era constituído de 90% de impostos e 10% de contribuições. Por volta de 1998, o quadro de imposto constituía um percentual de 60% e as contribuições representavam 40% da arrecadação brasileira, de forma que houve o aumento da carga tributária e, ao mesmo tempo, maior centralização tributária. (IBAM, 2002, p. 09)
A propósito, destaque-se o entendimento de Defini:
Não é possível deixar de mencionar o virtual abuso que tem ocorrido, por parte da União, na criação descontrolada de contribuições, que hoje já respondem pela maior parte da carga tributária, e que não são partilhadas com Estado e Município (salvo a contribuição de intervenção no domínio econômico – CIDE incidente sobre atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool etílico combustível, que nos termos do art. 159, III da CF, com redação que lhe deu a EC n. 44, de 30-6-2004, terá 29% de seu produto repassado aos Estados, que repassarão 25% do que receberem aos Municípios – art. 159 §3º), e, ao contrário dos impostos, não são previstas taxativamente na Constituição, bastando para sua instituição a previsão de destinação para alguma finalidade posta na lei, por vezes em termos genéricos (ações e serviços de saúde, custeio da previdência social,
43
financiamento de programas de infra-estrutura de transportes,etc.). Mais grave é a não utilização dos recursos com a finalidade invocada para a criação da contribuição, não por falha ou ilícito administrativo, mas por sua destinação a outros fins, inclusive em lei orçamentária. (DEFINI, 2006, p. 57-58)
A Tabela 1 (p. 36) demonstra que, no exercício de 2004, 51,75% do total de
recursos tributários arrecadado pela União compõem-se de receitas de contribuições.
Constata-se que efetivamente o governo federal vem criando várias contribuições,
algumas com natureza jurídica própria de impostos, prejudicando o pacto federativo.
Conforme aponta a Associação Paulista de Municípios (APM) na Revista
Municípios de São Paulo:
A maioria dos impostos e taxas, como a Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF), arrecadada pela União, não foi compartilhada com os municípios e nem mesmo com os Estados. A receita ficou centralizada na União. (APM, 2003, p. 09)
As distorções na instituição e na cobrança das contribuições de intervenção no
domínio econômico prejudicam o financiamento dos serviços sociais, como a educação,
pois, se fossem criadas como impostos, permitiriam vinculação compulsória por prazo
indeterminado e repartição entre os entes da federação, atenuando a centralização
tributária.
A análise do Sistema Tributário Nacional evidencia que o governo federal tem
posição financeira privilegiada em relação aos demais entes federativos. Além da
centralização tributária, a EC nº 27, de 21/03/2000, criou a Desvinculação de Receitas
da União (DRU), cujo prazo final (exercício de 2003) foi prorrogado pela EC nº 42, de
19/12/2003 (exercício de 2007). Trata-se de concessão feita ao governo federal que
desvincula de órgão, fundo ou despesa, 20% do total das receitas arrecadadas relativas
a impostos e às contribuições sociais, com exceção do salário-educação.
Tal desvinculação não afeta as transferências constitucionais de recursos
federais para os demais entes federativos (Quadros 3, 4 e 5 – p. 31-32), mas tem
impacto no financiamento de serviços públicos, como a educação (OLIVEIRA, 2004). A
União, pelo artigo 212 da CF, deve aplicar, no mínimo, 18% das receitas provenientes
de impostos na educação, mas do total das receitas arrecadadas, por força da DRU,
20% dos recursos não são considerados no cálculo. Essa questão vem sendo discutida
por estudiosos ligados à educação.
44
Martins, ao comentar as diretrizes inicialmente divulgadas pelo MEC acerca do
FUNDEB, aponta:
6. Revincula de forma progressiva, recursos da educação desvinculados (Desvinculação de Receitas da União – DRU), parte dos quais destinar-se-á a complementar o per capita dos estados mais pobres. Se para outras esferas de atuação do poder público vale, como princípio, a não-vinculação, (art. 167, IV, CF), para a Educação é exatamente o contrário. Trata-se de exceção expressa ao mencionado dispositivo constitucional. De acordo com o PNE, a vinculação é a “primeira diretriz básica para o financiamento da Educação”. A revinculação de recursos da DRU é desejável. Será uma vitória, se a PEC do Fundeb ou três fundos, contiver dispositivo acerca da questão, estabelecendo o ritmo e os prazos da desvinculação. É importante que o MEC tenha assumido publicamente esta posição. Entretanto, há setores do alto escalão da área econômica do governo que têm publicamente defendido a desvinculação no plano federal, o que gera ainda um efeito cascata ao incitar os defensores desta posição nos demais níveis federativos. Desta forma, é necessária uma sinalização mais firme, não do MEC, mas do governo, acerca da defesa da proposta; (MARTINS, 2006, p. 67-68)
Didonet, analisando as propostas de criação do FUNDEB, registra o impacto da
DRU na educação:
Composição dos recursos para o(s) Fundo(s) Em qualquer das opções, há necessidade de aumentar os recursos financeiros. Além do montante necessário para a complementação da União ao ensino fundamental, com vistas a aproximar da média nacional disponível em estados e municípios que estão abaixo dela, surgirá a necessidade de complementar o valor mínimo criança/ano na educação infantil e aluno/ano no ensino médio. Esse é um princípio essencial do Fundef e deverá sê-lo nas três etapas da educação básica. De onde a União tirará os recursos? A proposta inserida na PEC112/99 - elevar de 18% para 20% o mínimo em MDE- não é suficiente. A União já gasta 20% ou mais. A exclusão da educação da desvinculação dos recursos da União (DRU) é uma alternativa excelente e necessária. Isso acarretaria uma disponibilidade maior de R$ 3,6 bilhões por ano. Esse valor, no entanto, é apenas suficiente para a complementação no ensino fundamental, se for aplicada a fórmula determinada pelo art. 6º da Lei nº 9.424/96. (DIDONET, 2006, p. 45-46)
Observa-se que a disponibilidade financeira para a educação com a exclusão da
DRU é significativa (R$ 3,6 bilhões por ano). A ampliação de recursos financeiros para
a educação básica é uma luta legítima, sobretudo em relação à parcela de contribuição
do governo federal que, se assumisse realmente a sua responsabilidade constitucional,
deveria estar complementando os investimentos efetuados pelos Estados e Municípios,
com vistas à universalização da educação básica de qualidade, pois tal conquista
depende da ação supletiva da União (PINTO, 2006).
Todavia, conforme se verá no capítulo 2, o FUNDEF permitiu uma des-
responsabilização da União quanto ao financiamento do ensino fundamental, e o
45
FUNDEB, criado pela EC nº 53, de 19/12/2006, embora tenha previsto maior
contribuição federal para a educação básica, não excluiu a educação da DRU.
Considerando as distorções do Sistema Tributário Nacional apresentadas no
presente capítulo, conclui-se que, do ponto de vista orçamentário-financeiro, a União,
em relação aos demais entes federativos, recebe tratamento privilegiado. Evidencia-se,
por outro lado, que tais benefícios concedidos ao governo federal comprometem o
financiamento de serviços públicos sociais.
1.3 Os Municípios: Limites Orçamentários e Financeiros
Qualquer discussão a respeito de processos de municipalização depende da
compreensão dos limites orçamentários e financeiros impostos às municipalidades. É
certo que os Municípios conquistaram, na Carta de 1988, a qualidade de entes
federativos, com a aquisição da autonomia político-administrativa. Entretanto, tal
autonomia está diretamente ligada à independência financeira.
A Constituição Federal de 1988, com o fim de combater o déficit púbico,
estabeleceu três mecanismos de planejamento orçamentário nas três esferas de
governo, quais sejam: Plano Plurianual (lei que dispõe sobre os objetivos e metas da
Administração Pública para um período de quatro anos), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (que trata das metas e prioridades da Administração Pública para o
exercício subseqüente e orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual) e Lei
Orçamentária Anual (que compreende o orçamento fiscal - receitas e despesas -, de
forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de governo para o
exercício subseqüente) (FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM, 1997).
A Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, tem como princípio básico o equilíbrio entre receitas e
despesas, com o fim de reduzir o nível da dívida pública. A Lei de Responsabilidade
Fiscal limita as despesas de pessoal, dificulta a geração de novas despesas, impõe
ajustes de compensação para a renúncia de receitas, exige mais condições para os
repasses entre entidades públicas e dessas para entidades privadas e estabelece
novas regras para o planejamento público (CASTRO, 2001).
46
Desta forma, após a vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a elaboração
dos orçamentos públicos submete-se às novas regras. O Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo elaborou um manual básico sobre a Lei Complementar nº 101/00 e
registrou a mudança:
Planejar é preciso. Eis uma exigência básica da Lei Fiscal. O município não mais poderá apresentar planos orçamentários feitos, apenas, para cumprir a forma da lei. Planos sem compromisso, copiados, singelamente, de modelos disponíveis no mercado. Não planejar significa gastar o dinheiro público em prioridades imediatistas, de conveniência, que vão surgindo à frente. Quantos empréstimos, onerosos, precisaram ser feitos por falta de planificação? Quantas obras foram iniciadas às custas da paralisação de outras? Quantas ações, realizadas emergencialmente a alto custo, poderiam ter sido antes previstas? Quantos servidores foram admitidos em setores que nada tinham a ver com as reais prioridades da Administração? A carência de planejamento orçamentário era justificada pela não-edição da lei complementar que definirá os contornos básicos dos três instrumentos que integram o processo orçamentário nacional, o Plano Plurianual -PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, e a Lei de Orçamento Anual –LOA, (art. 165, parágrafo 9º da CF). Agora, a Lei Complementar 101/00 disciplina conteúdos de dois daqueles instrumentos, as diretrizes orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, ambas de iniciativa privativa do Poder Executivo. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2000, p.12-13)
Verifica-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao dispor sobre o planejamento
público, impôs limites prudenciais relacionados com os gastos públicos que, embora na
maioria dos casos sejam positivos, pressionam, evidentemente, ainda mais as finanças
municipais. Sintonizada com o espírito da Lei Complementar nº 101/00, foi promulgada
a Lei nº 10.028, de 19/10/2000, que trata dos crimes contra as finanças públicas e
estabelece penas de reclusão que variam de um a quatro anos para os administradores
públicos que não observarem as diretrizes da responsabilidade fiscal, notadamente
para aqueles que ordenarem ou autorizarem despesas vedadas pela Lei Complementar
nº 101/00.
As Tabelas 1, 2 e 3 (p. 36-38) demonstram que os Municípios ainda possuem
uma participação muito pequena no montante dos recursos tributários arrecadados no
país, de forma que as finanças municipais apresentam limitações significativas.
Além da estrutura tributária que permite a centralização de tributos e da
observância obrigatória da responsabilidade fiscal, registra-se que as municipalidades
devem respeitar percentuais mínimos e compulsórios de aplicação de recursos na
educação e na saúde. Conforme já abordado neste trabalho, as receitas oriundas da
47
maioria das espécies tributárias têm destino pré-estabelecido pela própria natureza do
tributo (taxas, contribuição de melhoria, contribuições previdenciárias). Assim,
considerando o âmbito municipal, pode-se afirmar que apenas os impostos e as
transferências constitucionais estão disponíveis para investimentos públicos e, ao
mesmo tempo, um percentual de tais receitas está compulsoriamente vinculado.
O artigo 212 caput da CF estabelece que os Municípios aplicarão, anualmente, o
mínimo de 25% das receitas resultantes de impostos, compreendidas as provenientes
de transferências constitucionais, na manutenção e no desenvolvimento do ensino. O
artigo 60 do ADCT, com redação dada pela EC nº 14/96, dispõe que no mínimo 60%
dos recursos previstos no artigo 212 caput – ou seja, dos 25% das receitas de impostos
- deverão ser aplicados no ensino fundamental.
A EC nº 29, de 13/09/2000, deu nova redação ao artigo 198 da CF e ao artigo 77
do ADCT e criou a vinculação compulsória de receitas para a implementação de ações
e serviços públicos de saúde. Os Municípios devem aplicar, anualmente, no mínimo
15% dos recursos provenientes da arrecadação de impostos de sua competência
(artigo 156 da CF), bem como das transferências constitucionais (artigo 158 e 159,
inciso I, alínea “b” e § 3º) em ações e serviços de saúde.
Nota-se, portanto, que 40% das receitas municipais disponíveis para
investimentos são vinculadas à educação e à saúde. Considerando que os Municípios,
em regra, apresentam um gasto com pessoal muito próximo do limite permitido
constitucionalmente, ou seja, 54% para o Executivo Municipal (artigo 169 caput da CF
regulamentado pela Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000), constata-se o
comprometimento do orçamento municipal.
Não obstante os limites orçamentários e financeiros registrados no presente
trabalho, os Municípios vêm realizando muitos investimentos que seriam de
responsabilidade dos governos federal e estadual, pois a pressão no nível local é mais
acirrada, agravando ainda mais a difícil situação financeira das municipalidades.
Uma pesquisa realizada pelo Banco de Dados Municipais do IBAM constatou
que as despesas realizadas pelos Municípios com atividades de competência federal e
estadual têm comprometido, em média, pelo menos 4,43% das suas receitas, sendo
que naqueles que possuem até dez mil habitantes esse percentual se eleva a pelo
48
menos 10,9% das receitas. Portanto, equivaleria a um gasto aproximado de: R$
3.100.000.000,00 (três bilhões e cem milhões de reais), em 1998; R$ 4.200.000.000,00
(quatro bilhões e duzentos milhões de reais), em 2001; R$ 5.000.000.000,00 (cinco
bilhões de reais), em 2002; R$ 5.900.000.000,00 (cinco bilhões e novecentos milhões
de reais), em 2003; R$ 6.500.000.000,00 (seis bilhões e quinhentos milhões de reais),
em 2004.
Assim, o custeio, pelas municipalidades, de ações e serviços que deveriam ser
de responsabilidade exclusiva da União e dos Estados, que não é compensado
financeiramente, tem pressionado as finanças municipais, sobretudo quando dos
ajustes exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A esse respeito, o IBAM registra:
Sob esta ótica é como se apenas os Municípios tivessem de cumprir os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, excluindo-se desta “responsabilidade” tanto os Estados como a União. Muito embora a referida Lei contenha um dispositivo que permite que este custeio seja efetuado mediante a “livre” concordância dos Municípios, sabe-se que na prática eles acabam sendo pressionados a fazê-lo. (IBAM, 2005, p. 13)
Os valores mencionados demonstram que o comprometimento do orçamento
municipal com atividades de responsabilidade da União e dos Estados tem sido
crescente e, sem dúvida, considerável (R$ 6.500.000.000,00 no ano de 2004).
Mencionem-se, a titulo de exemplo, a cessão de servidores públicos municipais para
prestarem serviços em repartições federais e estaduais e investimentos em rodovias
nas proximidades dos Municípios.
Trata-se de mais um problema que agrava a situação dos Municípios no pacto
federativo, pois o déficit elevado é motivo de rejeição de contas pelo Tribunal de
Contas. No Estado de São Paulo, o Tribunal vem emitindo pareceres desfavoráveis à
aprovação das contas municipais por tal razão. Verifica-se que, mesmo antes da
promulgação da Lei Complementar nº 101/00, a Instituição já vinha rejeitando as contas
de alguns Municípios em virtude de déficit elevado. Após a vigência da nova lei, o déficit
elevado passou a ser causa indiscutível de irresponsabilidade fiscal, sobretudo quando
acompanhado de restos a pagar sem lastro financeiro.
Toledo Júnior e Rossi observam:
Desde que a moeda nacional se estabilizou, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – TCESP passou a enfocar, com grande atenção, a questão do déficit
49
público, porque antes, nos períodos de aguda inflação, os números pretéritos mostravam-se irrealistas, além de o próprio mecanismo inflacionário servir como fator de financiamento do setor governamental. Prova desse esforço é o grande número de pareceres desfavoráveis emitidos contra Municípios que apresentaram desequilíbrios fiscais, tidos como irremediáveis no contexto da gestão fazendária de exercício. Nessa lide, o Tribunal paulista de Contas não se restringe à cifra bruta que revelava o descompasso entre receitas e despesas; não se limita, pois, ao número frio. Procura ele, o TCESP, qualificar o déficit orçamentário, comparando-o com outras variáveis fiscais como estoque líquido da dívida flutuante, resultado econômico, submissão aos limites de despesas de pessoal, de aplicação no ensino, adimplência junto ao sistema previdenciário dos servidores, dentre outras. Assim, amparado em legislação precedente à Lei Complementar nº 101, essa Corte teve papel de destaque na contenção do desequilíbrio fiscal dos Municípios paulistas, antecipando-se, pois, àquilo que se materializou em direito positivo, a Lei de Responsabilidade Fiscal. (TOLEDO JÚNIOR; ROSSI, 2001, p. 53-54)
A Tabela 5 demonstra a posição das contas municipais perante o TCESP, a partir do
exercício de 1998:
Tabela 5 - Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo quanto ao déficit elevado – Pareceres Desfavoráveis Exercício Motivo do Parecer Desfavorável Nº de Municípios 1998 Déficit elevado 38 1999 Déficit elevado 19 2000 Déficit elevado e LRF (restos a pagar) 86 2001 Déficit elevado e LRF (restos a pagar) 13 2002 Déficit elevado e LRF (restos a pagar) 36 2003 Déficit elevado e LRF (restos a pagar) 155 2004* Déficit elevado e LRF (restos a pagar) 39
*Em relação ao exercício de 2004, as contas de 416 Municípios do Estado de São Paulo encontravam-se sem Parecer. Fonte dos dados: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO Considerando que a Tabela 5 refere-se apenas aos Municípios do Estado de São
Paulo, constatam-se as dificuldades financeiras enfrentadas pelas municipalidades.
Observa-se, por outro lado, que após a vigência de Lei Complementar 101/00, o ajuste
fiscal passou a ser o principal objetivo do administrador público, pois as penas são
severas e o descumprimento da lei, em alguns casos, constitui crime (Lei nº 10.028, de
19/10/2000).
Assim, o grande desafio da administração pública é atingir o equilíbrio fiscal e,
ao mesmo tempo, efetivar os investimentos sociais imprescindíveis. Para os Municípios
a dificuldade é maior, haja vista os problemas que afetam as finanças públicas
municipais.
50
Conforme registrado pela Fundação Prefeito Faria Lima (CEPAM):
A tônica da Lei Complementar 101/2000 é assegurar responsabilidade na gestão fiscal. Entretanto, a gestão das finanças públicas não deve se ater apenas à responsabilidade fiscal, mas também à responsabilidade social. Isto quer dizer que poderá haver, no âmbito de cada ente federado, um embate entre algo que deva ser implementado, tendo em vista a melhor opção fiscal para o gerenciamento dos recursos, e outra atividade que seja do desejo e necessidade da população, muito embora seja inadequada sob a ótica fiscal. Neste ponto, é bom salientar que o planejamento constitui-se como um processo permanente de busca do equilíbrio entre os anseios coletivos e as reais possibilidades econômicas e financeiras. Por essa razão, é preciso estabelecer prioridades, formas de alcançar resultados positivos e mecanismos de controle de eventuais desvios. (CEPAM, 2001, p. 13)
Evidencia-se a existência de um conflito entre responsabilidade fiscal e
responsabilidade social no âmbito da administração pública brasileira. A tendência é
priorizar o ajuste fiscal. Menciona-se, a propósito, que a prevalência do equilíbrio fiscal
em detrimento de investimentos na área social tem marcado decisões judiciais. Em
31/05/2000, a Promotoria de Justiça da Comarca de Adamantina ingressou com Ação
Civil Pública contra o Município, na defesa de interesses difusos e coletivos das
crianças ali residentes, com o fim de conseguir a condenação da municipalidade na
obrigação de fazer, ou seja, ampliar a oferta de vagas em creche e pré-escola. Na
petição inicial ficou consignado que, de acordo com levantamento efetuado pelo
Conselho Tutelar e confirmado pela Secretaria Municipal de Educação, em 2000, 90
crianças aguardavam vagas. A Promotoria de Justiça pleiteou liminarmente o
deferimento da tutela antecipada da obrigação, ou seja, do pedido de oferta de vagas
na educação infantil às crianças que passaram pela triagem do serviço municipal, mas
não estavam sendo atendidas, requerendo, ao Poder Judiciário, a fixação de prazo para
cumprimento do atendimento e multa diária pela demora.
A municipalidade, em sua defesa, apresentou balancete financeiro com a
finalidade de demonstrar que a nova legislação educacional privilegia o ensino
fundamental e que o Município está aplicando o máximo de recursos na educação
infantil (40% dos 25% previstos no artigo 212 da CF). Chamou em sua defesa a Lei de
Responsabilidade Fiscal, relatando que a ampliação do atendimento das creches
municipais implicaria o aumento de despesa com pessoal.
O juiz sentenciou e, quanto ao pedido de garantia de vagas futuras, acatou os
argumentos do Município e julgou a ação improcedente:
51
Quanto ao segundo objetivo, a ação é improcedente. É que a pretensão diz respeito a fato futuro incerto. Ou seja, o Município haveria que se preparar para oferecer vagas que não se sabe se seriam pleiteadas. Isso implicaria em gasto público irregular. Por outro lado, a manutenção permanente de vagas para atender a demanda implicaria em construção de prédios, aquisição de materiais específicos, contratação de professores e administradores, despesas que estariam limitadas sempre pela Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000. E, embora o Estatuto da Criança e do Adolescente estabeleça que as crianças têm preferência na formulação e na execução de políticas sociais públicas e a destinação privilegiada de recursos públicos, isso não significa que o Município deve direcionar toda a sua política para creches e pré-escolas, já que as crianças também devem ser atendidas em suas necessidades de educação regular básica após os 7 anos de idade, bem como pelo estabelecimento de programas de lazer e atendimento da saúde. Diante dessa amplitude de necessidades, não pode o Poder Judiciário obrigar que o Município centralize todos os seus recursos apenas na criação de creches e pré-escolas. (Processo nº 190/00 – 2ª Vara da Comarca de Adamantina, v. 2, p. 209-210)
Houve recurso e o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a
decisão.
Registra-se, desta forma, que os Municípios efetivamente encontram dificuldades
financeiras e que, diante do cenário atual, os serviços sociais, como a educação, são
prejudicados.
Os Municípios são os entes federativos que menos participam das receitas
tributárias e, por outro lado, além das importantes responsabilidades de sua
competência material (saneamento básico, limpeza urbana, iluminação pública,
transporte coletivo urbano, habitação, assistência social, saúde, educação, cultura,
preservação ambiental), nos termos dos artigos 23 e 30, incisos V, VI e VII da CF, estão
assumindo responsabilidades da União e dos Estados.
O IBAM realizou, em 2002, pesquisa com o fim de conhecer as principais
reivindicações dos Administradores Municipais. Observe-se o resultado na Tabela 6.
52
Tabela 6 Reivindicações das Prefeituras com o objetivo de proporcionar os meios para a melhoria da gestão municipal-Brasil 2002 Reivindicações Ordem Nº de Prefeituras % de Prefeituras
Total de Prefeituras 5.559
Receber 22,5% da CPMF 1 5.079 91,4
Ampliar a participação nas transferências
constitucionais federais
2 4.706 84,7
Receber compensação pelas despesas com
ações da União e dos Estados
3 4.625 83,2
Redefinir as competências das três esferas
de governo
4 4.567 82,2
Ampliar a participação nas transferências
constitucionais estaduais
5 4.560 82,0
Tornar o FUNDEF permanente 6 4.253 76,5
Implantar o Cartão Saúde 7 3.912 70,4
Fiscalizar o cálculo das transferências
constitucionais
8 3.773 67,9
Participar de programa de informatização
das Prefeituras
9 3.729 67,1
Participar de programas de capacitação de
servidores
10 3.409 61,3
Rediscutir a legislação sobre precatórios 2.474 44,5
Renegociar as dividas 12 2.098 37,7
Fonte: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO)
As questões tratadas no presente capítulo estão registradas na Tabela 6. Os
dados demonstram os problemas que marcam o pacto federativo brasileiro, pois a
dificuldade financeira enfrentada pelos Municípios e a necessidade de cooperação
entre os entes federados são questões primordiais para a melhoria da administração
municipal e, conseqüentemente, dos serviços públicos sob a sua responsabilidade,
como a educação infantil e o ensino fundamental.
Observa-se, pela ordem, que as duas primeiras reivindicações referem-se à
ampliação de receitas públicas e as duas seguintes estão relacionadas com a
necessidade de redefinir competências entre as entidades federativas. As solicitações
53
municipais presentes na Tabela 6 são legítimas, pois a federação brasileira não tem
apresentado uma relação “receitas-encargos” equilibrada.
Conforme assinala Romão (1992), os Municípios, embora tenham sido
contemplados na Carta de 1988 com competências materiais importantes, não
encontram suporte financeiro e decisório para a sustentação de iniciativas próprias. A
melhoria dos serviços públicos depende da revisão do pacto federativo que, como
registrado por Rocha (2000), apresenta-se atualmente como um pacto predatório e não
cooperativo.
Reitera-se aqui a conclusão registrada na dissertação de mestrado da autora:
Assim, o Município brasileiro, no texto constitucional, é entidade política que compõe a federação, participa da repartição de competências públicas, assumindo papel importante no desempenho político e administrativo do Estado brasileiro. Na prática, aparece sufocado, frágil, com uma situação financeira instável agravada pelo exercício, por vezes imposto, de novas atribuições, antes federais ou estaduais. (BUTARELO TOFFOLI, 2002, p. 38)
Neste contexto é que devem ser analisados os processos de municipalização,
pois a estrutura financeira municipal é frágil e, se não houver cooperação entre os entes
federativos, a melhoria dos serviços descentralizados torna-se inviável. Entretanto, não
há no Brasil nenhum sinal de cooperação entre as entidades políticas. Vislumbra-se
entre a União, os Estados e os Municípios uma verdadeira guerra fiscal e uma
descentralização irresponsável de serviços públicos essenciais. Foi assim com a
municipalização do ensino fundamental, pois a EC nº 14/96 criou o FUNDEF e a
retenção compulsória de receitas pertencentes aos Municípios, pressionou as finanças
municipais e des-responsabilizou o governo federal, induzindo processos de
municipalização em todo o país.
Nota-se que a necessidade de criar um fundo substituto do FUNDEF, diante de
sua extinção, aparece como uma das principais reivindicações das Prefeituras (Tabela
6). Com o final do prazo de vigência do FUNDEF (12/09/2006), o Congresso Nacional
aprovou a EC nº 53, de 19/12/2006, criando o FUNDEB. Em trabalho anterior esta
autora procurou evidenciar a irresponsabilidade da transferência forçada da gestão do
ensino fundamental para os Municípios, bem como a inconstitucionalidade da EC nº
14/96 e do FUNDEF, por nítida afronta à autonomia municipal (BUTARELO TOFFOLI,
2002).
54
Considerando os limites orçamentários e financeiros impostos às
municipalidades, bem como a dependência de muitos Municípios de recursos do Fundo
para a manutenção do ensino fundamental - pois extrapolaram a sua capacidade
máxima de absorção de alunos, ou seja, assumiram um número de alunos que
corresponde a um valor superior aos seus recursos próprios retidos no FUNDEF
(GUIMARÃES, 1998) - outra alternativa não resta senão, em favor da educação,
defender o novo mecanismo substituto do FUNDEF.
No próximo capítulo será analisado o financiamento do ensino básico no Brasil
através de fundos. Será apresentado um referencial histórico sobre a política de fundos,
bem como dados acerca da problemática gerada pelo FUNDEF. A EC nº 53/06 que
cria o FUNDEB e a MP nº 339/06 que a regulamentou também serão abordadas.
55
2 - O Financiamento da Educação Básica
Brasileira através de Fundos
56
2.1 A Política de Fundos na Educação: uma abordagem histórica
Não obstante a atualidade da discussão sobre o financiamento da educação
através de fundos, a idéia é antiga. A proposta de fundos para a educação aparece no
Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, de 1932. O documento previu: “a
autonomia econômica não se poderá realizar, a não ser pela instituição de um “fundo
especial ou escolar”, que, constituído de patrimônios, impostos e rendas próprias, seja
administrado e aplicado exclusivamente no desenvolvimento da obra educacional, pelos
próprios órgãos do ensino, incumbidos de sua direção.” (Manifesto dos Pioneiros da
Educação Nova – disponível em www.pedagogiaemfoco.pro.br – acesso em
31/01/2007).
As idéias dos Pioneiros vieram a se consubstanciar em dispositivos das
Constituições Brasileiras de 1934 e de 1946 – pertinentes à divisão de competências
entre os poderes central e estadual e à vinculação de percentuais da receita de
impostos para a educação – bem como no ato que criou o “Fundo Nacional do Ensino
Primário”, de 1942 (Decreto-Lei nº 4.958, de 14/11/1942). Elas persistiram alimentando
o debate nacional, principalmente durante a tramitação do projeto da LDB, graças, entre
outros educadores, a Anísio Teixeira, que formulou a proposta para a regulamentação
dos fundos nacionais do ensino primário, médio e superior, instituídos pela Lei nº
4.024/61 (artigo 92, § 1º). Entretanto, apenas em 1996, através da EC nº 14/96, o
Estado brasileiro efetivamente adota a política de financiamento do ensino público
fundamental através de Fundos (FUNDEF).
Desde a elaboração do documento de 1932 a legislação educacional
fundamental tem sido, em alguns aspectos, inspirada pelo ideário dos Pioneiros.
Mencionem-se, a propósito, os capítulos especiais sobre a educação inseridos nas
Cartas de 1934, 1946 e 1988, dispositivos das Leis de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (Leis nº 4.024/61, nº 5.692/71 e nº 9.394/96) e a Lei nº 10.172/01 que instituiu
o Plano Nacional de Educação (Lima, 2006).
A vinculação constitucional de receitas tributárias à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino também conta com a influência do ideário dos Pioneiros.
Trata-se de importante conquista educacional, mantida na Constituição Federal de
57
1988. O quadro a seguir demonstra a evolução dos percentuais mínimos de recursos
tributários que devem ser aplicados na educação pelos diferentes entes federativos:
UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Constituição Federal de 1934 (*) 10% 20% 10%
Constituição Federal de 1937 - - -
Constituição Federal de 1946 (*) 10% 20% 20%
Constituição Federal de 1967 - - -
Emenda Constitucional 1/69 (**) - - 20%
Emenda Constitucional 1/83 (*) 13% 25% 25%
Constituição Federal de 1988 (*) 18% 25% (***) 25%
(*) base de cálculo: receita de impostos. (**) base de cálculo: receita tributária (***) Constituição Estadual – artigo 255 – 30% Quadro 6 Vinculação de Receitas à Educação. História Constitucional Fonte: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo - 1998
Apesar das oscilações nas diferentes Constituições brasileiras, é a partir de
1934, sob influência do Manifesto de 1932, que se inserem no texto constitucional
percentuais mínimos de receitas tributárias vinculados ao financiamento da educação.
A Carta de 1988 foi a que fixou o maior percentual para o governo federal.
Quanto à política de fundos para a educação adotada pelo Estado brasileiro, a
partir de 1996, deve haver cautela ao relacioná-la com a idéia original lançada no
Manifesto de 1932. É necessário frisar que o FUNDEF, e ao que tudo indica o seu
substituto (FUNDEB), não correspondem exatamente ao ideário dos Pioneiros nem às
idéias de Anísio Teixeira.
Os problemas que historicamente afetam o pacto federativo brasileiro, já
apontados no capítulo 1, como as distorções no Sistema Tributário Nacional e a
ausência de cooperação entre os entes federativos, prejudicam a qualidade dos
serviços públicos, como a educação básica. Por outro lado, a criação do FUNDEF foi
permeada pela nítida intenção de des-responsabilização da União em relação ao
ensino fundamental e influenciada, dentre outras causas, pelas idéias de organismos
internacionais, especialmente do Banco Mundial.
58
A partir do governo Collor, no início da década de 90, e em especial durante o
primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, quando foi elaborado o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estatal em 1995 - cujos objetivos estavam
fortemente relacionados com os programas de estabilização e ajuste da economia
propostos pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI),
responsáveis pela reestruturação neoliberal dos países em desenvolvimento - o Brasil
realizou reformas e adotou algumas regras de governo compatíveis com os eixos
principais das políticas do “Consenso de Washington”:
.desregulamentar a economia, minimizando as barreiras ao comércio e livre fluxo de capitais; .reduzir ao máximo os direitos (entitlements) não vinculados à competitividade, com exceção dos programas destinados aos setores em extrema pobreza e o estabelecimento de uma “rede de segurança” para situações conjunturais de necessidade. .sanear as finanças públicas, privatizando toda atividade que possa se desenvolver como negócio privado, reduzindo o gasto social ao mínimo necessário para garantir o acesso dos setores mais pobres a pacotes de serviços básicos (água, saneamento, saúde e educação fundamentais), aplicando a recuperação de custos pelos serviços a todos os usuários que possam pagar em dinheiro ou em trabalho; .descentralizar o estado nacional, transferindo as responsabilidades sociais às instâncias de governo e às comunidades locais; .investir, em conjunto com o capital privado, em uma plataforma de infra-estrutura produtiva que apóie o setor moderno-exportador; .dar seguimento a uma política macroeconômica que mantenha a estabilidade monetária sem contrariar as tendências do mercado, e que garanta tanto o pagamento dos juros da dívida externa como o livre movimento do capital e seus lucros. (CORAGGIO, 1998, p. 81)
O estudo dos objetivos globais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado brasileiro, aprovado em 21/09/1995, demonstra a influência da proposta
neoliberal e marca os pontos-chave da reforma desencadeada pelo governo federal.
São eles: eficiência, descentralização e privatização. Segundo consta, o Plano procurou
transformar a administração pública burocrática, rígida e ineficiente em uma
administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do
cidadão, denominado consumidor ou cliente.
Ressalte-se que a reforma do aparelho administrativo do Estado não foi uma
iniciativa exclusiva do Brasil. Na verdade, sob influência das recomendações do Banco
Mundial, do Fundo Monetário Internacional (FMI) e de outras agências multilaterias,
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Internacional para
59
a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), tal reforma, que contempla a
descentralização de políticas públicas através de processos de municipalização, foi
efetivada pelos países Latino-Americanos (CORAGGIO,1998; BUENO, 2004). Contudo,
as especificidades dos Estados nacionais conduziram a ações diversificadas nos
diferentes países (TIRAMONTI, 2003).
No Brasil, no período de 1995 a 2002, foram implementadas medidas
recomendadas pelo modelo neoliberal, como processos de descentralização e
privatização (DI PIETRO, 1999; SOARES, 1998). Nesse contexto, a estabilidade
econômica e o ajuste fiscal prevalecem em relação às políticas sociais (FRIGOTTO,
1997; TORRES, 1997; CORAGGIO, 1998; ARELARO;GIL, 2006), conforme já
registrado no capítulo 1.
As políticas educacionais não ficaram imunes às influências neoliberais (BUENO,
1996; SILVA, 1998; TOMMASI, 1998, CASASSUS, 2001). A EC nº 14/96 criou o
FUNDEF, cuja sistemática favoreceu e induziu processos de municipalização do ensino
fundamental em todo país (CALLEGARI;CALLEGARI, 1997; GUIMARÃES, 1998;
OLIVEIRA; GANZELI, 2001), bem como permitiu uma menor participação do governo
federal no financiamento desse nível de ensino (MONLEVADE; FERREIRA, 1998;
OLIVEIRA, 2001).
Não obstante a alternância de poder através da mudança de grupo político na
gestão federal, a partir de 2003, a tramitação da Emenda Constitucional que cria o
FUNDEB (que será analisada no presente capítulo) demonstra, mais uma vez, o
predomínio da política econômica sobre as políticas sociais, inclusive educacional, bem
como a fragilidade da aliança federativa brasileira.
Registra-se, com o fim de demonstrar as diferenças entre a política de fundos
defendida por Anísio Teixeira e a sistemática do FUNDEF, que o educador defendia a
educação como um serviço público especial e pensava um Sistema Nacional de
Educação unificado, caracterizado pela integração entre os diferentes níveis de
governo, através de assistência financeira e assistência técnica.
A proposta elaborada por Anísio Teixeira para a regulamentação do Fundo
Nacional do Ensino Primário, instituído pela Lei nº 4.024/61, contempla as seguintes
diretrizes: responsabilidade financeira solidária da União, dos Estados e dos
60
Municípios; conjugação de esforços dos diferentes entes em relação à construção dos
sistemas escolares; fixação do custo individual do aluno e de um custo padrão da
educação; preocupação com a formação e remuneração do magistério (TEIXEIRA,
1977).
Embora, em 1961, Anísio Teixeira tenha elaborado detalhadamente um Fundo
de Educação Básica, apenas 35 anos depois o Estado brasileiro efetivamente
implementa uma política de financiamento do ensino público através de fundos.
Entretanto, o FUNDEF, ao contrário da proposta do educador, apresentou prazo pré-
estabelecido para sua extinção (10 anos contados da promulgação da EC nº 14, de
12/09/96) e refere-se apenas ao ensino fundamental.
De todas as diferenças existentes entre a proposta do Fundo Nacional do
Ensino Primário, apresentada pelo pioneiro, e o FUNDEF, a mais marcante é a
ausência, na sistemática do Fundo atual, da responsabilidade solidária do governo
federal, pois a legislação permitiu uma des-responsabilização da União.
A cooperação administrativa e financeira entre os entes federativos é central
para solucionar entraves presentes no financiamento e na gestão da educação básica
no Brasil. Na qualidade de conselheiro do Conselho Federal de Educação, Anísio
Teixeira foi relator do Plano Nacional de Educação, aprovado em 1962 e, em parecer
de sua autoria, ficou registrada a preocupação com a cooperação entre os diferentes
entes públicos para a melhoria dos serviços educacionais:
A primeira consideração a levar em conta neste trabalho é a de que a educação constitui serviço comum e solidário das três órbitas administrativas do país, sendo a ação do governo federal fundamentalmente supletiva e devendo, portanto, os planos a serem elaborados ter em vista os serviços dos Estados e dos Municípios no campo da educação e ensino. Desse modo, os planos deverão visar, acima de tudo, a oferecer oportunidade e indicar a forma pela qual os três governos possam coordenar os seus esforços para a consecução dos objetivos previstos na Constituição e na Lei de Diretrizes e Bases. (TEIXEIRA, 1977, p. 109)
Quanto à política atual de financiamento da educação básica, verifica-se que o
FUNDEF, após 10 anos de existência, não assegurou a cooperação entre os entes
federativos. Essa foi uma preocupação de Monlevade e Ferreira desde a implantação
do Fundo: “Qual é o pecado original do Fundo? O mesmo que o governo central tem
sempre feito na história de nosso país, de 1500 até hoje: descompromisso e des-
61
responsabilização quanto ao ensino fundamental”. (MONLEVADE; FERREIRA, 1998, p.
22)
Desta forma, deve haver muita cautela ao relacionar a política de fundos para a
educação, defendida por Anísio Teixeira, e o financiamento da educação através de
fundos adotado pelo Brasil a partir da legislação educacional de 1996. As idéias do
educador não estão efetivamente contempladas na sistemática atual. Evidencia-se que,
entre a União, os Estados e os Municípios, a cooperação financeira é insuficiente e a
cooperação técnica é inexistente. Ademais, ainda hoje no Brasil não se vislumbra,
como proposto pelo educador, “a melhoria progressiva do ensino e o aperfeiçoamento
dos serviços de educação”. (TEIXEIRA, 1977, p. 109)
Constata-se triste cenário quanto ao ensino básico, pois o acesso à educação
não está integralmente garantido. Como mencionam CALLEGARI E CALLEGARI: “na
contabilidade social, a conta Educação continua no “vermelho”, registrando enorme
dívida na somatória das subcontas que quantificam situação de penúria em todos os
níveis de ensino” .(CALLEGARI; CALLEGARI, 1997, p. 20)
Os dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira demonstram a exclusão educacional (INEP):
Tabela 7 Acesso à Educação Básica no Brasil - 2006
Nível de Ensino (Educação Básica) Taxa de Atendimento (%)
Educação Infantil (população de 0 a 06 anos) 32,1%
Ensino Fundamental (população de 07 a 14 anos) 97%
Ensino Médio (população de 15 a 17 anos) 33,3%
Fonte dos dados: INEP
Não obstante a Tabela 7 demonstrar que o ensino fundamental atende, hoje,
97% da população de 07 a 14 anos, segundo dados do INEP (2006), 62.391.980
(sessenta e dois milhões, trezentos e noventa e um mil novecentos e oitenta) jovens e
adultos de 15 anos ou mais não completaram o ensino fundamental. Quanto ao acesso
à educação infantil, existem 15.703.098 (quinze milhões, setecentos e três mil e
noventa e oito) crianças, de 0 a 06 anos de idade, excluídas e, em relação ao ensino
médio, a exclusão é de 7.138.567 (sete milhões, cento e trinta e oito mil quinhentos e
62
sessenta e sete) jovens de 15 a 17 anos de idade. A Tabela evidencia o grande desafio
que o Estado brasileiro tem em relação ao ensino público.
Os dados apresentados referem-se apenas ao acesso à educação básica
em idade escolarizável. Entretanto, o Brasil enfrenta problemas relacionados com a
permanência na escola e com a qualidade de ensino. Em 2002, a Unesco efetuou
estudos que classifica os países segundo o nível de educação. Entre 41 países
estudados, o Brasil ficou em 37º lugar na prova de leitura e em último lugar na prova de
aritmética. A Unesco verificou que 50% dos alunos brasileiros estão no nível mais baixo
da escala, revelando séria incapacidade para ler textos simples e para fazer contas
elementares (MORAES, 2006).
Assim, embora seja legítimo referenciar as idéias de Anísio Teixeira quando
se discute política de financiamento da educação básica através de fundos, deve-se
reconhecer que o FUNDEF apresenta um modelo diferente da sua proposta
(MACHADO, 2004). Tudo indica que o FUNDEB, apesar dos avanços, por si só, não
superará integralmente os problemas educacionais e as distorções federativas
presentes no Estado brasileiro e, portanto, não atenderá aos objetivos defendidos pelo
pioneiro.
2.2 A problemática da criação e da implementação do FUNDEF
O artigo 60 do ADCT, com redação dada pela EC nº 14, de 12/09/1996, criou o
FUNDEF. A Lei nº 9.424, de 24/12/1996, dispõe sobre a organização dos Fundos, a
distribuição proporcional de seus recursos, sua fiscalização e controle, bem como sobre
a forma de cálculo do valor mínimo nacional por aluno, nos termos do § 7º do artigo 60
do ADCT, com redação dada pela EC nº 14/96.
O Fundo, de natureza contábil, com prazo de extinção pré-estabelecido (10 anos ), é
composto de recursos do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios,
correspondentes a 15% dos seguintes Impostos:
- FPE (Fundo de Participação dos Estados – 21,5% do IR e do IPI);
- FPM (Fundo de Participação dos Municípios – 22,5% do IR e do IPI);
63
- participação no produto da arrecadação do Imposto sobre Produtos Industrializados
relativamente às exportações (IPI Exportação);
- Imposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de
Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS );
- compensação financeira pela perda de receitas decorrentes da desoneração (do
ICMS nos produtos primários e semi-elaborados) das exportações, nos termos da Lei
Complementar nº 87, de 13/09/1996 (Lei Kandir) – artigo 1º, § 2º da Lei nº 9.424, de
24/12/1996);
- receitas financeiras provenientes das aplicações eventuais dos saldos das contas
vinculadas ao Fundo em operações financeiras de curto prazo ou de mercado aberto,
lastreadas em títulos da dívida pública, junto à instituição financeira depositária dos
recursos – artigo 3º, § 6º da Lei nº 9.424/96.
O FUNDEF não dispõe de personalidade jurídica, vale dizer, não tem capacidade
para exercitar direitos ou contrair obrigações. Tem natureza simplesmente contábil e a
sua finalidade é a redistribuição de recursos entre cada Estado e seus Municípios.
Para a União, ficou a responsabilidade de complementar os recursos dos
Fundos, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno não
alcançar o mínimo definido nacionalmente.
O FUNDEF tem sido objeto de consistentes questionamentos. Analisa-se, a
seguir, a problemática em torno do Fundo.
2.2.1 A Inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 14/96
A EC nº 14/96 foi objeto de ações judiciais. O Município de Diadema (SP),
seguido por outros, como Santo André (SP), Irapuru (SP) e Adamantina (SP), sentindo-
se lesados com as regras impostas pela nova legislação, buscaram o Poder Judiciário
contra a União Federal (Diadema - Ação Cautelar – Processo nº 1999.61.14.004045-3 -
2ª Vara de São Bernardo do Campo - SP; Santo André – Ação Cautelar – Processo nº
1999.61.00.039607-0 - 17ª Vara Cível em São Paulo -SP; Adamantina – Ação Cautelar
Inominada Preparatória de Ação Principal – Processo nº 1999.61.12.009019-0 – 3ª
Vara em Presidente Prudente - SP; Irapuru – Ação Cautelar Inominada Preparatória de
64
Ação Principal – Processo nº 1999.61.12.007677-6 – 3ª Vara em Presidente Prudente –
SP). Argüindo a inconstitucionalidade da EC nº 14/96 e da Lei nº 9.424/96, as
municipalidades pleitearam:
o reconhecimento da inexistência de relação jurídica que autorize a retenção pela ré (União) de percentual das verbas constitucionalmente destinadas aos Municípios, para cambiá-las ao FUNDEF e a condenação da União na restituição dos recursos pertencentes ao Município que - por força da Lei Federal nº 9424/96 - foram cambiados ao FUNDEF. (Processo nº 1999.61.12.009019-0 – 3ª Vara em Presidente Prudente – SP)
Os meios judiciais utilizados pelos Municípios para buscar a tutela jurisdicional
foram duas Ações: a primeira, Ação Cautelar Inominada Preparatória de Ação
Principal, seguida da Ação Principal Declaratória de Inexistência de Relação Jurídica
Cumulada com Ação Condenatória de Obrigação de Fazer Restituição.
Do ponto de vista jurídico, existem fundamentos relevantes nas ações judiciais
movidas contra a União Federal. As razões invocadas foram:
1º - A inconstitucionalidade da EC nº 14/96, pela ofensa ao princípio federativo e à
autonomia municipal, pela afronta ao artigo 30, inciso III, e aos artigos 158, inciso IV, e
159, inciso I, alínea “b” combinados com o artigo 160, todos da CF.
2º -Inconstitucionalidades próprias da Lei Federal nº 9.424/96, que também ferem a
autonomia municipal e o Princípio da Isonomia consagrado no artigo 5º caput da CF,
quando privilegia a União em detrimento dos Estados e, principalmente, dos Municípios.
Ao discorrer sobre os fatos nas petições iniciais, os Municípios autores das
ações afirmaram que a EC nº 14/96 e a Lei Ordinária que a regulamentou (Lei nº
9.424/96), além de ofenderem a autonomia municipal e o pacto federativo, consagrados
na Lei Maior, têm um objetivo muito claro que seria a “hedionda finalidade da União
contribuir o mínimo possível para o FUNDEF” (Processos nº 1999.61.12.009019-0 e nº
1999.61.12.007677-6 – 3ª Vara de Presidente Prudente –SP).
Analisando a EC nº 14/96, desavisadamente poder-se-ia concluir que tal estatuto
legal veio para reforçar a autonomia municipal, uma vez que a distribuição automática
dos recursos entre Estados e Municípios diminui a ingerência do poder político federal
ou estadual sobre as decisões do Município, que poderá livremente realizar a gestão
educacional. Ocorre que a EC nº 14/96 cria a retenção automática de receitas
tributárias pertencentes, por força da própria Constituição, aos Estados e aos
65
Municípios, infringindo o princípio federativo e a autonomia municipal na aplicação de
suas rendas, conferida pela Carta de 1988 (artigo 30, inciso III).
Tem-se que a Emenda Constitucional, processo legislativo previsto na própria
Constituição Federal como única via para reformar o texto constitucional original, não
pode, de maneira alguma, confrontar-se com dispositivos em vigor elaborados pelo
poder constituinte originário. Sob esse prisma, a EC nº 14/96 efetivamente encontra-se
em situação bastante delicada, pois choca-se com os artigos 30, inciso III, 158 e 159,
inciso I, alínea “b” combinados com o artigo 160 , todos da CF.
De acordo com o artigo 30, inciso III da CF: “Compete aos Municípios: instituir e
arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo
da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”.
Os artigos 158 e 159 da CF tratam das transferências constitucionais da União e dos
Estados para Municípios (Quadros 4 e 5, p 32). Por fim, o artigo 160 da CF estabelece
que “é vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos
atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles
compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos”.
Analisando os dispositivos originários da Carta Magna, vislumbra-se razão aos
Municípios, inconformados com a EC nº 14/96. A retenção automática dos recursos
pertencentes aos Municípios, que são destinados ao FUNDEF, certamente viola os
ditames constitucionais que consagram a autonomia municipal. Por outro lado, os
artigos mencionados jamais poderiam ser alterados através de emenda, pois seria o
mesmo que frustrar a autonomia municipal e ferir o pacto federativo previsto no artigo 1º
da CF, o qual é considerado cláusula pétrea, ou seja, compõe o núcleo imodificável na
via da Emenda Constitucional, nos termos do artigo 60, § 4º, inciso I da CF.
Assim, não poderia o Poder Constituinte Reformador criar um mecanismo de
retenção de recursos que pertencem aos Municípios por força da própria Lei Maior. A
autonomia municipal consiste primordialmente em poder aplicar as suas receitas de
acordo com o interesse público e com a legislação que vigora.
A EC nº 14/96, ao desrespeitar artigos constitucionais estabelecidos pelo Poder
Constituinte Originário, dispositivos relacionados com a autonomia municipal e com o
pacto federativo, mostra-se viciada.
66
Outro aspecto importante questionado nas ações judiciais é que a EC nº 14/96,
para criar o FUNDEF, alterou o artigo 60 do ADCT, o que também é inconstitucional. O
legislador constituinte originário estabeleceu que durante 10 anos, a partir da
promulgação da CF, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicariam
50% dos recursos a que se refere o artigo 212 da CF para eliminar o analfabetismo e
universalizar o ensino fundamental. Assim, não poderia o poder reformador, via
Emenda Constitucional, prorrogar este prazo, além de majorar o valor da aplicação no
ensino fundamental para os Estados e Municípios de 50% para 60% e, por sua vez,
reduzir o índice a ser aplicado pela União (de 50% para 30%). Aquilo que era
transitório, por vontade do poder originário, não poderia ser prorrogado pelo poder
reformador.
Na verdade, os constituintes de 1988, preocupados com o problema do
analfabetismo brasileiro, que se agravaria se providências não fossem tomadas,
estabeleceram no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias um prazo de dez
anos para a universalização do ensino fundamental e para a erradicação do
analfabetismo no Brasil. Entende-se, pela leitura do texto original, que se trata de uma
disposição transitória, exatamente porque, findo aquele prazo, o problema deveria estar
resolvido, pois o poder público e a sociedade organizada lutariam para a realização de
tão digno propósito.
Todavia, o tempo passou e os objetivos constitucionais não foram alcançados,
de forma que a EC nº 14/96 prorrogou o prazo, por mais 10 anos, para a
universalização do ensino fundamental e manteve o propósito de eliminar o
analfabetismo, porém, não estabeleceu prazo para tanto.
A esse respeito, Callegari e Callegari argumentam:
Quando de nossa primeira leitura da PEC n. 233/95, antes de tornar-se a Emenda n. 14/96, a palavra que nos veio à mente foi “moratória”, no seu significado de “dilação do prazo de pagamento de uma dívida, decorrente de imposição legal, atendendo razão imperiosa de interesse público”. No caso, por imposição da Constituição Federal, com a renovação, por mais dez anos, do prazo para o resgate de uma das nossas maiores dívidas sociais, expressa na simbiose universalização do ensino fundamental/eliminação do analfabetismo; dívida da Nação brasileira para com milhões de seus filhos, para com seus cidadãos que permanecem à margem dos frutos do desenvolvimento, excluídos dos benefícios do progresso. (CALLEGARI; CALLEGARI, 1997, p.23)
67
A importância da questão não passou desapercebida pelo Poder Judiciário. Na
concessão das liminares que determinaram a suspensão do recambiamento de
recursos municipais para o FUNDEF, os juizes federais, nos processos já mencionados,
reconheceram as razões invocadas pelos Municípios. Na Ação Cautelar Inominada nº
1999.61.12.009019-0, o juiz assim se manifestou:
Vejo relevância no direito invocado. O artigo 5º da EC 14/96 alterou o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para prorrogar por mais 10 anos e majorar de 50% para 60 % dos seus recursos, a participação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na remuneração condigna do magistério. Ao limitar o tempo inicial, o legislador constituinte originário teve em mente uma situação transitória, já que cuidou do assunto no lugar próprio. Nem poderia ser de outra forma, visto que por interferir na autonomia financeira do Município, a regra não poderia determinar situação definitiva, pena de violar o princípio federativo de Estado. Contrariando essa exegese, veio o legislador constituinte derivado e através de emenda constitucional prorrogou o prazo que inicialmente revelava-se provisório pelo caráter excepcional, incorrendo assim em vício de inconstitucionalidade, desde que de forma indireta tende a emenda a abolir a forma federativa de Estado (artigo 60,I da CF), seguindo-se na mesma esteira a Lei nº 9424/96. (Processo nº1999.61.12.009019-0 – 3ª Vara Federal – Presidente Prudente –SP)
A Lei nº 9.424/96, promulgada para regulamentar a EC nº 14/96 e dispor sobre
o FUNDEF, apresenta os mesmos vícios da norma que regulamenta. Entretanto, além
de padecer das mesmas inconstitucionalidades da emenda, esbarrando nos artigos
constitucionais pertinentes à autonomia municipal e ao pacto federativo, nas ações
judiciais mencionadas são apontados vícios próprios da referida lei.
Discorreram os Municípios nas referidas Ações que a Lei nº 9.424/96 fere o
Princípio da Isonomia consagrado no artigo 5º caput da CF, quando em seu artigo 1º
estabelece através de critérios objetivos a contribuição dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios para o FUNDEF (15% dos impostos acima mencionados); e no artigo
6º fixa, através de critérios abstratos, a contribuição da União para o Fundo.
Dispõe o artigo 6º e parágrafos da Lei nº 9.424/96:
Artigo 6º - A União complementará os recursos do Fundo a que se refere o artigo 1º sempre que, no âmbito do Estado e do Distrito Federal, seu valor não alcançar o mínimo definido nacionalmente. §1º O valor mínimo anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º, será fixado por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental
68
no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, observado o disposto no art. 2º, § 1º, incisos I e II. § 2º As estatísticas necessárias ao cálculo do valor anual mínimo por aluno, inclusive as estimativas de matrículas, terão como base o censo educacional realizado pelo Ministério da Educação e do Desporto, anualmente, e publicado no Diário Oficial.
Com base nos critérios que definem quando a União complementará os recursos
do FUNDEF, os Municípios ressaltaram nas ações judiciais que, sendo o valor mínimo
por aluno fixado por ato do Presidente da República, tomando como parâmetro a
previsão da receita total para o Fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano
anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas, existem dois critérios
abstratos (previsão e total estimado) que anulam o único critério objetivo (matrícula total
do ensino fundamental). Desta forma, poderia haver uma distorção no momento da
fixação do valor mínimo por aluno, que ficou, segundo os peticionários, “ao completo
arbítrio do Presidente da República”.
Consta da petição inicial da Ação Judicial nº 1999.61.12.009019-0:
Verifica-se, ainda, que a União Federal só contribuirá para o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização Magistério- FUNDEF, na remota hipótese de que os recursos do Fundo, no âmbito do Estado e do Distrito Federal, não alcançarem o valor mínimo por aluno definido nacionalmente. Dessa forma, o risco da União Federal vir a contribuir para o FUNDEF aumenta caso o valor mínimo por aluno suba, e diminui, caso o mencionado valor diminua. A “contrario sensu” quanto menor o valor mínimo por aluno, menor a possibilidade da União Federal vir a contribuir para o Fundo. Destarte, sendo óbvio o interesse da União Federal na fixação do valor mínimo por aluno, deveria a lei fixar critérios objetivos, delimitando a forma como aquela iria contribuir para o Fundo, como o fez para os Estados e os Municípios; critérios que pudessem assegurar aos outros entes estatais da Federação que a União Federal iria contribuir com um valor justo para o Fundo. (Processo nº 1999.61.12.009019-0 – 3ª Vara Federal – Presidente Prudente – SP)
Assim, a Lei nº 9.424/96 estabelece critérios diferenciados para entes estatais
que se encontram na mesma posição político-administrativa. De um lado estão os
Estados, o DF e os Municípios, que contribuem com 15% das receitas mencionadas; e
de outro, a União, que apenas complementa os recursos do FUNDEF caso não sejam
suficientes para atender o valor mínimo fixado nacionalmente por ato do Presidente da
República.
Afirmou-se nas ações judiciais que houve violação ao Princípio da Isonomia
Federativa, quando houve diferente tratamento para entes estatais que se encontram
69
em igual posição no texto constitucional. Questionou-se, outrossim, a fixação pela
União, através de ato administrativo (Decreto do Presidente da República)
discricionário, pois não há um critério absolutamente vinculado à lei do quantum que ela
própria contribuiria para o FUNDEF, configurando um vício da Lei nº 9.424/96.
Os fundamentos invocados pelos Municípios nas ações judiciais são
procedentes, pois (como se verá neste capítulo) o valor aluno-ano nacional fixado pelo
Presidente da República efetivamente não vem sendo compatível com o valor legal,
quanto mais com um valor justo, comprometido com um ensino fundamental de boa
qualidade. A contribuição da União para o FUNDEF tem sido decrescente.
Não obstante os consistentes argumentos jurídicos, as referidas ações judiciais
foram julgadas improcedentes e a sistemática do FUNDEF foi mantida em todo país,
mesmo porque a EC nº 14/96 e a Lei nº 9.424/96 também foram objeto da Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº. 1749-5 – Distrito Federal - proposta no Supremo Tribunal
Federal (STF) pelo Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Democrático Trabalhista
(PDT), Partido Comunista do Brasil (PC do B), Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (PMDB) e Partido Verde (PV), em que figuram como requeridos a Mesa da
Câmara dos Deputados, a Mesa do Senado Federal, o Presidente da República e o
Congresso Nacional, cujos fundamentos da ação foram os mesmos invocados nas
ações mencionadas, ou seja, a EC nº 14/96 fere a autonomia municipal e o pacto
federativo. Em 18 /12/1997, foi indeferida a liminar:
por insuficiência de relevo jurídico da assertiva de que, ao redistribuir receitas e encargos referentes ao ensino, estaria a promulgação da Emenda nº 14/96 (nova redação do art. 60 do ADCT) a contrariar a autonomia municipal e conseqüentemente a forma federativa de Estado (art. 60, inciso I da Constituição).
O desfecho processual foi o já esperado, ou seja, o não conhecimento da Ação
Direta de Inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal (data do julgamento –
25/11/1999).
É notório que o FUNDEF foi mantido e atualmente se encontra em fase de
extinção, nos termos do prazo de vigência previsto pela EC nº 14/96 (10 anos) e da
aprovação da EC nº 53/06 que cria o FUNDEB. A discussão acerca da
constitucionalidade da espécie normativa que criou o Fundo é relevante, pois o
70
FUNDEB mantém a mesma sistemática do FUNDEF quanto à retenção automática de
receitas municipais e a EC nº 53/06 prorrogou novamente o prazo previsto no artigo 60
do ADCT, estabelecendo que o novo Fundo terá 14 (quatorze) anos de vigência.
Todavia, a decisão do Supremo Tribunal Federal em Ação Direta de
Inconstitucionalidade tem efeito erga omnes e vinculante (MORAES, 2006). Desta
forma, aquilo que já foi objeto de decisão em relação ao FUNDEF deverá ser mantido
pelo Poder Judiciário no que se refere ao FUNDEB, não obstante a possibilidade de se
discutir judicialmente questões novas inerentes ao novo Fundo.
2.2.2 A Emenda Constitucional nº 14/96 e a des-responsabilização da União
quanto ao financiamento do Ensino Básico
Outro aspecto que tem sido debatido é o descompromisso do governo federal
em relação ao financiamento do ensino básico. O artigo 212 da CF dispõe: “A União
aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do
ensino”.
Com a EC nº 14/96, a obrigação de aplicar 50% dos recursos previstos no
artigo 212 da CF na eliminação do analfabetismo e na universalização do ensino
fundamental sofreu alteração, sendo o percentual elevado a 60% para os Estados,
Distrito Federal e Municípios e reduzido a 30% para a União.
Pesquisando a tramitação da EC nº 14/96 no Congresso Nacional, Farenzena
(2001) registrou que na Proposta de Emenda Constitucional de autoria do Executivo
federal (PEC nº 233/95) não havia previsão de subvinculação de recursos da União
para o ensino fundamental, embora, paradoxalmente, a priorização do ensino
fundamental na EC nº 14/96 seja evidente. Conforme destacado pela autora, durante a
tramitação da referida Emenda na Câmara dos Deputados, foram apresentadas
emendas, dentre elas, algumas que indicavam percentuais a serem aplicados pela
União no ensino fundamental e a não utilização de recursos do salário-educação na
complementação dos Fundos pela União.
71
Contudo, somente após negociações envolvendo o Ministério da Educação, foi
estabelecida, para a União, a aplicação mínima equivalente a 30% dos recursos de que
trata o artigo 212 da CF na erradicação do analfabetismo e na manutenção e no
desenvolvimento do ensino fundamental. Nas negociações, ficou acordado que se
estabeleceria o referido percentual mínimo de vinculação de recursos federais, mas em
contrapartida a União poderia utilizar o salário-educação na complementação dos
Fundos. O Legislativo não cumpriu o acordo e o Presidente da República vetou o
dispositivo da Lei nº 9.424/96 que vedava a utilização dos recursos do salário-educação
na complementação dos Fundos pela União (artigo 6º, § 5º).
Posteriormente, talvez em razão de duras críticas, o Chefe do Executivo Federal
tentou corrigir o erro e, embora não tenha excluído o salário-educação como fonte de
recursos a serem utilizados pela União na complementação dos Fundos, limitou em
20% a participação da referida contribuição social na complementação do FUNDEF,
através do artigo 4º do Decreto nº 2.264/97.
Menciona-se, a propósito, que a Lei nº 9.424 sofreu mais dois vetos. O artigo 2º
da Lei nº 9.424/96 estabelece que os recursos do Fundo serão aplicados na
manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização do
magistério. Para o fim de distribuição de recursos, entre cada Estado e os seus
Municípios, são consideradas as escolas cadastradas nas respectivas redes de ensino
e apenas os alunos matriculados de 1ª a 8ª séries (artigo 2º, inciso I).
O inciso II do artigo 2º incluía, nos cálculos do coeficiente de distribuição dos
recursos do FUNDEF, as matrículas do ensino fundamental nos cursos de educação de
jovens e adultos na função de suplência. Entretanto, tal dispositivo foi vetado pelo
Presidente da República, ao que tudo indica por motivos financeiros, pois cada
matricula nova, especialmente nos Estados em que a União teria que complementar o
Fundo, significaria uma diminuição no valor do custo aluno médio e,
conseqüentemente, uma maior disponibilidade de recursos federais para o FUNDEF.
O terceiro e último veto sofrido pela Lei nº 9.424/96 também foi relacionado com
o salário-educação. O artigo 15 dispõe sobre o cálculo e distribuição da referida
contribuição especial e estabelece a cota federal (1/3 do montante dos recursos) e a
72
cota estadual (2/3 do montante de recursos) que devem ser aplicadas no ensino
fundamental.
Ocorre que o § 2º do artigo 15 dispunha que “será redistribuída 70% da cota
Estadual entre o Estado e os respectivos Municípios, proporcionalmente ao número de
alunos matriculados no ensino fundamental das respectivas redes, conforme censo
educacional realizado pelo Ministério da Educação e do Desporto – (MEC)”. Esta
disposição foi vetada pelo Presidente da República, de forma que, pela legislação
federal aprovada em 1996, não havia participação dos Municípios nas verbas do
salário-educação, ainda que todo ensino fundamental estivesse municipalizado.
Não obstante o veto presidencial, alguns Estados da federação (11)
equacionaram o problema e disciplinaram a distribuição da cota estadual do salário-
educação entre Estado e os respectivos Municípios (AZEVEDO, 2001). Posteriormente,
a Lei nº 10.832, de 29/12/2003, disciplinou a cota municipal do salário-educação.
Nota-se o peso da preocupação financeira do governo federal na aprovação da
EC nº 14/96, bem como da Lei nº 9.424/96. A sistemática de financiamento do ensino
fundamental que prevaleceu após a legislação de 1996 tem impacto no cenário
educacional brasileiro, pois o valor aluno-ano fixado nacionalmente não tem sido
compatível nem mesmo com o valor legal, quanto mais com um valor justo,
comprometido com um ensino fundamental de boa qualidade e, por outro lado, a
contribuição da União para o ensino fundamental vem sendo evidentemente
decrescente.
Vejam-se os dados que seguem:
Tabela 8 Valor aluno-ano do FUNDEF- Exercício de 2006
Séries Valor (estimado) per capita do
Estado de São Paulo
Valor Mínimo Nacional (fixado pelo
Decreto nº 5690, de 03/02/2006)
Iniciais urbanas R$ 1.774,62 R$ 682,60
Iniciais rurais R$ 1.810,11 R$ 696,25
Finais urbanas R$ 1.863,35 R$ 716.73
Finais Rurais e Educação
Especial
R$ 1.898,84 R$ 730,38
Fonte: Secretária de Educação Básica/Ministério da Educação
73
Considerando o valor per capita estimado no Estado de São Paulo para o
exercício de 2006, verifica-se que o valor mínimo fixado nacionalmente, que é fator
determinante do quantum que a União contribuirá para o ensino fundamental,
corresponde a 38,46%. Assim, o valor aluno-ano mínimo nacional, fixado inicialmente,
pelo artigo 14 da Lei nº 9.424/96, em R$ 300,00 (trezentos reais) - para o exercício de
1997-, e atualmente nos termos apresentados na Tabela 8, não tem sido compatível
com o ensino de qualidade.
Essa foi uma preocupação registrada por estudiosos da área desde a
implementação do FUNDEF. Saviani, ao comentar o artigo 14 da Lei nº 9.424/96,
criticou o valor aluno-ano fixado para 1997:
Ao que parece, tal enunciado não passa de uma declaração de intenção que mais mascara do que encaminha a solução do problema. Com efeito, com uma taxa de R$ 300,00 por aluno-ano não se resolve o problema do ensino fundamental, ao mesmo tempo que se “desincentivam” iniciativas que vinham, reconhecidamente, apresentando resultados satisfatórios. (SAVIANI, 1998, p. 42)
Posteriormente, através do Decreto Federal nº 2.440, de 23/12/1997, o
Presidente da República fixou o valor mínimo anual nacional por aluno em R$ 315,00
(trezentos e quinze reais) para o exercício de 1998. No dia 10/10/1997, João
Monlevade, como Conselheiro da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional
de Educação, fez uma indicação demonstrando, através de dados de 1997 (recursos do
Fundo e matrículas de alunos, levantadas pelo Censo), que o valor mínimo para 1998
deveria ser fixado em pelo menos R$ 397,51 (trezentos e noventa e sete reais e
cinqüenta e um centavos).
Os dados demonstram que, em razão dos valores mínimos definidos
nacionalmente, o compromisso do governo federal com o financiamento do ensino
fundamental tem sido decrescente. Segundo números disponibilizados pelo Ministério
da Educação, em 1998, ano em que todos os Estados implantaram o FUNDEF, a
União complementou os Fundos de oito Estados da federação (Alagoas, Bahia, Ceara,
Maranhão, Para, Paraíba, Pernambuco e Piauí), totalizando o valor de R$
434.818.684,00 (quatrocentos e trinta e quatro milhões, oitocentos e dezoito mil e
seiscentos e oitenta e quatro reais).
74
Em 2006, último ano de vigência do FUNDEF, a Portaria nº 40, de 03/03/2006,
expedida pelo Ministro de Estado da Fazenda, estimou uma complementação no valor
total de R$ 313.700.235,00 (trezentos e treze milhões, setecentos mil e duzentos e
trinta e cinco reais) que atinge apenas os Fundos dos Estados do Pará e do Maranhão.
A composição de recursos do FUNDEF no exercício de 2005 foi a seguinte:
Tabela 9 Composição do FUNDEF em 2005 – Brasil
RECEITAS %
ICMS 58,1
IPI EXPORTAÇÃO 1,1
LEI COMPLEMENTAR Nº 87/96 1,6
FPM 14,3
FPE 13,7
COMPLEMENTAÇÃO DA UNIÃO 1,2
Fonte: SEB -Secretaria de Educação Básica – Ministério da Educação –MEC
É evidente que o sistema de financiamento do ensino fundamental criado pela
EC nº 14/96 permitiu uma menor participação da União (OLIVEIRA, 2001). Verifica-se
que em 2005, considerando todos os Fundos estaduais, o governo federal contribuiu
com apenas 1,2% das receitas que compõem o FUNDEF. Em alguns Estados, como
São Paulo, não há nenhuma contribuição da União, pois (como já mencionado) só há
contribuição federal para os Fundos que não atingem o valor referente ao custo aluno
fixado nacionalmente.
A Emenda Constitucional que criou o FUNDEB, com o fim de atribuir ao governo
federal maior responsabilidade em relação ao financiamento da educação básica, após
vários debates, apresenta uma nova sistemática, conforme se verá neste capítulo.
2.2.3 O FUNDEF e a Educação Básica
Um outro ponto a ser apreciado é a constatação de que, ao privilegiar o ensino
fundamental, a EC nº 14/96 prejudicou a educação infantil e o ensino médio.
O Brasil participou da Conferência de Educação para Todos, realizada em
março de 1990, em Jomtien, na Tailândia, convocada pelas seguintes entidades:
75
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO);
Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF); Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD); Banco Mundial. Em 1993, o Brasil foi signatário da
Declaração de Nova Delhi, assumindo compromisso internacional quanto à
universalização do ensino básico.
Os compromissos internacionais assumidos deram ensejo à elaboração do
Plano Decenal de Educação Para Todos, cujo objetivo mais amplo, segundo o
Ministério da Educação, era “assegurar, até o ano 2003, a crianças, jovens e adultos,
conteúdos mínimos de aprendizagem que atendam a necessidades elementares da
vida contemporânea” (MEC,1993).
Ocorre que a ênfase no ensino fundamental, evidente na legislação
educacional que passou a vigorar em 1996, de certa forma feriu os compromissos
assumidos pelo governo brasileiro, pois, ao privilegiar o ensino fundamental, a
educação infantil e o ensino médio foram prejudicados e o propósito de assegurar à
população o direito à educação básica ficou comprometido, conforme demonstra a
Tabela 7 apresentada no presente trabalho (p. 60).
Quando a EC nº 14/06 passou a vigorar, vários educadores analisando a
sistemática do FUNDEF apontaram para o fato de que a nova forma de financiamento
prejudicaria a educação infantil (GUIMARÃES, 1998; SAVIANI, 1998; OLIVEIRA, 1999;
ARELARO, 1999).
A pesquisa realizada no Município de Adamantina, por ocasião da elaboração
da dissertação de mestrado desta pesquisadora, demonstrou que efetivamente a
priorização do ensino fundamental prejudicou a educação infantil, haja vista o déficit na
oferta de vagas em creches e os problemas que afetavam a aplicação dos recursos
educacionais. Verificou-se que, dos 25% das receitas previstas no artigo 212 da CF,
não obstante a lista de espera por vagas em creches, se aplicava, naquele Município,
um percentual maior do que 60% no ensino fundamental, por ausência de planejamento
e preocupação com o simples cumprimento da exigência prevista no artigo 60 do
ADCT, agravando ainda mais a situação da educação infantil no local (BUTARELO
TOFFOLI, 2002).
76
O FUNDEB, apesar das limitações que serão apontadas no decorrer deste
trabalho, pretende contribuir para a correção de tal distorção. Arelaro e Gil registram:
O quinto ponto destacado no projeto do FUNDEB é o resgate da concepção de educação básica, conquistada pelos trabalhadores em educação na LDB (9394/96). O Fundef manteve e aprofundou a nefasta segregação entre níveis e modalidades de ensino, acirrando a competição por recursos entre eles, privilegiando o ensino fundamental em detrimento dos demais. Ao reunir toda a educação básica afirmamos o direito a um conjunto maior de formas e tipos de ações educativas, apontamos para a identidade e não para a diferença e favorecemos a socialização de problemas e soluções e não a disputa fratricida. (ARELARO; GIL, 2006, p.78-79)
Os 10 (dez) anos de vigência do FUNDEF demonstram que o mecanismo de
financiamento criado em 1996 deixou à margem do processo de inclusão educacional
as crianças em idade escolarizável na educação infantil, bem como os jovens que
demandam acesso ao ensino médio. O desafio do Estado brasileiro é significativo e,
neste contexto, o FUNDEB, na medida em que considera a totalidade dos níveis de
ensino e a equidade na distribuição de recursos, apresenta-se como a grande
esperança de concretização da universalização da educação básica (FERNANDES,
2006; MONLEVADE; FRIEDMANN, 2006).
Todavia, conforme será apontado neste capítulo, a nova forma de financiamento
do ensino básico (EC nº 53/06), apesar dos avanços, equaciona apenas parte dos
problemas presentes no cenário educativo nacional.
2.2.4 O FUNDEF e a municipalização induzida
As Tabelas 1, 2 e 3 apresentadas no capítulo 1 (p. 36-38) demonstram a
dependência dos Municípios em relação às transferências constitucionais. A retenção
automática, no FUNDEF, de tais receitas municipais associada a algumas restrições
impostas pela LDB quanto ao financiamento do ensino (artigo 71 da Lei nº 9.394/96)
desencadearam processos de municipalização por todo o país.
Embora a municipalização, pela lei, seja uma opção do Município (artigo 11 da
LDB), a verdade é que a mudança na estrutura financeira das municipalidades com a
retenção automática de receitas tributárias que só retornam aos cofres públicos com a
municipalização do ensino fundamental induziu a assunção desse nível de ensino pelos
Municípios. Os dados revelam:
77
Tabela 10 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental Público no Brasil
Ano Matrículas nos Estados % Matrículas nos Municípios %
1997 18.098.544 59,27 12.436.528 40,73
1998 17.266.355 53,32 15.113.669 46,68
1999 16.648.049 50,69 16.196.633 49,31
2000 15.863.140 48,67 16.728.795 51,33
2001 14.971.582 46,56 17.180.488 53,44
2002 14.287.434 44,68 17.693.073 55,32
2003 13.325.877 42,67 17.907.725 57,33
2004 12.744.774 41,44 18.007.381 58,56
2005 12.215.344 40,26 18.125.717 59,74
Fonte dos dados: SEB -Secretaria de Educação Básica – Ministério da Educação –MEC
Verifica-se que em 1997, primeiro ano de vigência da EC nº 14/96 e do FUNDEF,
59,27% das matrículas no ensino fundamental público em todo Estado brasileiro
estavam concentradas nos Estados e 40,73%, nos Municípios. Em 2005, a inversão é
evidente, pois 40,26% das matrículas foram efetuadas nas redes públicas estaduais e
59,74%, nas redes públicas municipais. Não há nenhuma outra motivação, senão a
sistemática do FUNDEF, para justificar a crescente assunção do ensino fundamental
pelas municipalidades. No Estado de São Paulo, cujas matrículas eram muito
concentradas na rede estadual, a municipalização do ensino fundamental induzida pelo
impacto da nova forma de financiamento é ainda mais evidente.
Tabela 11 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental Público no Estado de São Paulo Ano Matrículas nos Estados % Matrículas nos Municípios %
1997 4.634.560 81,16 1.075.850 18,84
1998 4.436.407 78,78 1.194.819 21,22
1999 4.068.829 72,80 1.520.434 27,20
2000 3.880.764 70,73 1.606.101 29,27
2001 3.565.539 66,68 1.782.000 33,32
2002 3.298.574 62,89 1.946.071 37,11
2003 3.119.397 60,65 2.023.962 39,35
2004 3.009.998 59,04 2.088.457 40,96
2005 2.960.625 58,03 2.140.873 41,97
Fonte dos dados: SEB -Secretaria de Educação Básica – Ministério da Educação –MEC
78
Assim, a absorção das matrículas pelas redes municipais públicas no Estado de
São Paulo aumentou de 18,84% em 1997 para 41,97% em 2005.
No Estado de São Paulo, houve a implementação pelo governo estadual de uma
política que reforçou a descentralização do ensino fundamental (Programa de Parceria
Estado-Municípios – Decreto Estadual nº 40.673, de 16/02/1996, alterado pelo Decreto
Estadual nº 40.889, de 10/06/1996 e Decreto Estadual nº 43.072, de 04/05/1998).
Os dados demonstram que diante da nova forma de financiamento da educação,
introduzida pela EC nº 14/96, os Municípios vêm assumindo a responsabilidade pelo
ensino fundamental. Entretanto, os processos de municipalização foram
desencadeados e estão sendo implementados pautados em preocupações
primordialmente financeiras. A intenção é reaver recursos, as questões educacionais
não têm sido prioritárias.
Em trabalho de mestrado desta pesquisadora ficou claro que:
A fragmentação da rede de ensino fundamental e a coexistência de duas redes, num Município de pequeno porte como Adamantina (33.497 habitantes -IBGE-2000), só se explica pela necessidade de ajustes financeiros. Isto demonstra claramente que a reforma educacional desencadeada a partir de 1996 contemplou apenas o aspecto financeiro, a melhoria ou não da qualidade do ensino público é apenas conseqüência. Devemos reconhecer que no Brasil há problema na relação existente entre as entidades que compõem o pacto federativo; os governos nacional, estaduais e municipais, movidos por diferenças e pretensões políticas, enfrentam-se e competem entre si. A luta não é para a melhoria na prestação dos serviços públicos. Falta colaboração e trabalho articulado com vistas a esse fim. Somos favoráveis a projetos de descentralização política responsáveis, acreditamos no potencial das municipalidades. Contudo, considerando a estrutura financeira dos Municípios conferida pela Carta Maior e a forma como os processos de descentralização política vêm sendo desencadeados no Brasil, vemos o Município muito frágil. (BUTARELO TOFFOLI, 2002, p. 180-181)
Na verdade, a EC nº 14/96 estabeleceu que as municipalidades só poderiam
reaver os recursos retidos no Fundo através da municipalização do ensino fundamental
e, desta forma, induziu processos de municipalização em todo o país
(CALLEGARI;CALLEGARI, 1997; GUIMARÃES, 1998; OLIVEIRA; GANZELI, 2001;
ARELARO; GIL, 2006).
79
2.2.5 A extinção do FUNDEF e a situação dos Municípios
Não obstante os registros efetuados no presente trabalho acerca da problemática
que envolve o FUNDEF, os dados a seguir apresentados indicam que o Fundo
instituído pela EC nº 14/96 criou, para o Estado brasileiro, uma dependência do
financiamento da educação básica através de fundos. A EC nº 53/06 já definiu o Fundo
substitutivo do FUNDEF - o FUNDEB -, mas a análise da necessidade de se criar um
novo fundo para a educação, a partir da situação atual dos Municípios, mostra-se
pertinente.
As Tabelas 10 e 11 (p. 76) demonstram que os Municípios vêm assumindo a
responsabilidade pelo ensino fundamental. Entretanto, não houve cautela de grande
parte das municipalidades, que extrapolaram um indicador que Guimarães chama de
capacidade máxima de absorção de alunos:
Considerando que o Fundo, como todos os outros fundos existentes para acudir emergências, tem prazo de dez anos para se auto extinguir, temos defendido a idéia, em várias oportunidades, de que, diante da inevitabilidade o melhor que os municípios teriam a fazer seria assumir apenas o número de alunos que não implicasse em grande dependência do Fundo. A este indicador chamamos capacidade máxima de absorção de alunos, pelo qual deve-se entender aquele índice que representa o número de alunos que determinado município pode absorver, apenas com os seus recursos próprios, isto é, os recursos da educação oriundos da sua receita local, sob a qual o Fundo não incidiu, e a sua quota-parte do Fundo. Agindo desta forma o município estaria cumprindo a legislação, o que se tornou imperativo, e não estaria assumindo riscos, precipitadamente, sem antes se aparelhar e ter um mínimo de visibilidade do que poderá acontecer quando o Fundo deixar de existir. (GUIMARÃES, 1998, p. 93-94)
Considerando todo o Estado brasileiro, atualmente os Municípios mais retiram
recursos do FUNDEF do que contribuem, vale dizer, muitas municipalidades assumiram
um número de alunos na rede de ensino fundamental que não teriam condições de
financiar com os seus próprios recursos, implicando a dependência do Fundo.
Segundo dados da Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação,
no exercício de 2005, os Estados contribuíram para o FUNDEF com R$
21.891.100.000,00 (vinte e um bilhões, oitocentos e noventa e um milhões e cem mil
reais) e receberam R$ 15.027.500.000,00 (quinze bilhões, vinte e sete milhões e
quinhentos mil reais). Assim, considerando exclusivamente o aspecto financeiro, os
80
Estados “deixaram” nos Fundos R$ 6.863.800.000,00 (seis bilhões, oitocentos e
sessenta e três milhões e oitocentos mil reais).
Os Municípios contribuíram para os Fundos com R$ 10.458.400.000,00 (dez
bilhões, quatrocentos e cinqüenta e oito milhões e quatrocentos mil reais) e receberam
R$ 17.717.500.000,00 (dezessete bilhões, setecentos e dezessete milhões e
quinhentos mil reais). Evidencia-se, portanto, a dependência dos Municípios do
financiamento do ensino através do Fundo, uma vez que R$ 7.259.100.000,00 (sete
bilhões, duzentos e cinqüenta e nove milhões e cem mil reais) dos recursos percebidos
pelas municipalidades, em 2005, para aplicação no ensino fundamental, ou 40,97%,
não são municipais.
Ademais, deve-se considerar que o FUNDEF é composto de recursos estaduais
e municipais e, não obstante a retenção obrigatória de recursos municipais nos Fundos,
alguns Municípios não municipalizaram, nem mesmo parcialmente, o ensino
fundamental, outros municipalizaram parcialmente e ainda existem aqueles que
assumiram integralmente a gestão do ensino fundamental.
Desta forma, além de dependerem de receitas dos Estados, conforme
comprovam os dados mencionados, os Municípios que extrapolaram a capacidade
máxima de absorção de alunos, por não suportarem os gastos oriundos da
municipalização com os seus próprios recursos, dependem também da distribuição das
receitas daqueles que “deixam” recursos no FUNDEF.
Os Municípios que contribuem para o Fundo, mas não retiram dele os seus
próprios recursos retidos, representam minoria e podem ser considerados em dois
grupos: aqueles que, embora compulsoriamente tenham recursos retidos, nada
recebem, pois não municipalizaram (nem parcialmente) o ensino fundamental; outros
que, por apresentarem uma situação financeira privilegiada (exceção no contexto
nacional), mesmo assumindo a gestão total do ensino fundamental “deixam” recursos
no Fundo, pois os valores retidos totalizam valores maiores do que necessitam para
assumir todas as matrículas do ensino fundamental. Estes são, no dizer de Guimarães
(1998), os contribuintes positivos para a formação dos Fundos.
No Estado de São Paulo, a situação de dependência dos Municípios em relação
ao Fundo persiste. De acordo com os dados da Secretaria de Educação Básica do
81
Ministério da Educação, o Estado paulista contribuiu para o FUNDEF, no exercício de
2005, com R$ 5.913.300.000,00 (cinco bilhões, novecentos e treze milhões e trezentos
mil reais) e recebeu R$ 5.054.800.000,00 (cinco bilhões, cinqüenta e quatro milhões e
oitocentos mil reais). A perda de recursos financeiros para o Fundo é de R$
858.500.000,00 (oitocentos e cinqüenta e oito milhões e quinhentos mil reais).
No mesmo exercício, os Municípios paulistas contribuíram para o Fundo com R$
2.575.800.000,00 (dois bilhões, quinhentos e setenta e cinco milhões e oitocentos mil
reais) e receberam R$ 3.434.300.000,00 (três bilhões, quatrocentos e trinta e quatro
milhões e trezentos mil reais). Assim, 25% dos recursos percebidos por aqueles que
municipalizaram o ensino fundamental pertencem ao Estado.
Constata-se, portanto, a dependência de muitos Municípios brasileiros da
distribuição de recursos do FUNDEF. São aqueles que Guimarães chama de
contribuintes negativos: ”Contribuinte negativo, em oposição à definição de contribuinte
positivo, seriam os municípios cujas receitas próprias, por serem inexpressivas, fazem
com que a suas cotas no Fundo sejam insuficientes para atingir o per capita fixado,
sendo necessário uma complementação”. (GUIMARÃES, 1998, p. 93)
Assim, considerando que os dados apresentados demonstram a relação de
dependência da maioria dos Municípios brasileiros de recursos do FUNDEF e que a
municipalização do ensino fundamental é um processo irreversível, pode-se concluir
que a criação do novo fundo substituto do FUNDEF tornou-se imprescindível para a
gestão do ensino municipal e, conseqüentemente, para a melhoria da educação básica
no Brasil. Analisa-se, a seguir, o FUNDEB.
2.3 O FUNDEB: origem e tramitação da Proposta de Emenda Constitucional
Em 14/10/1997, o deputado federal Valdemar Costa Neto apresentou na Câmara
dos Deputados a PEC nº 536/97, primeira proposição legislativa sobre o FUNDEB. Em
1999, o Partido dos Trabalhadores apresentou a PEC nº 112/99 que também dispõe
sobre o Fundo. Posteriormente, a Lei nº 10.172/01, que institui o Plano Nacional de
Educação, consagra como diretriz a gestão de recursos da educação por meio de
fundos de natureza contábil. Em 2002, o senador Ricardo Santos apresentou a PEC
82
34/02 e em 2003, surge a PEC nº 190/03, cuja finalidade é atender toda a educação
básica, mas através de três fundos, uma para cada etapa do ensino básico.
Em 22/10/2003 foi publicado no Diário Oficial da União o Decreto Presidencial
que instituiu o grupo de trabalho interministerial encarregado da proposta de criação e
implantação do FUNDEB. Coordenado pelo Ministério da Educação, o grupo é
composto de três representantes de cada um dos seguintes órgãos: Ministério da
Educação, Casa Civil da Presidência da República, Ministério da Fazenda e Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Apesar dos registros mencionados, somente a partir de 2004 o Ministério da
Educação passou a promover encontros com entidades e movimentos ligados à
educação básica, com o fim de debater, colher sugestões e estruturar o novo Fundo. A
criação do FUNDEB estava contemplada no programa de governo do primeiro mandato
do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que chamou a sua proposta educacional de
“Uma Escola do Tamanho do Brasil”.Os resultados dos colóquios realizados pelo
Ministério da Educação deram forma ao FUNDEB. De acordo com o relatório síntese
dos colóquios:
O Ministério da Educação, com o objetivo de apresentar ao Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, proposta de criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica-FUNDEB, realizou seis colóquios: um de caráter nacional e cinco de caráter estadual. Buscou, desta forma, proporcionar a participação da sociedade e dos entes federados, por meio da representação de entidades educacionais e de especialistas. As referidas entidades apresentaram propostas e sugestões, considerando as suas experiências e estudos sobre o financiamento da educação. O ministério objetivou, também, identificar as características e as peculiaridades dos estados participantes para a elaboração de Projeto de Emenda Constitucional. (disponível em www.mec.gov.br – acesso em 22/08/2006)
Segundo dados do MEC, foram realizados seis colóquios, um de caráter
nacional, que ocorreu em Brasília-DF, no dia 14/06/2004, e outros cinco de caráter
estadual (Porto Alegre-RS em 21/06/2004; São Paulo-SP em 30/06/2004; Belo
Horizonte-MG em 05/07/2004; Teresina-PI em 12/07/2004; Palmas-TO em 19/07/2004).
De acordo com registros do MEC, participaram das reuniões representantes de
diversas entidades ligadas à Educação: MEC, FNDE, UBES, CNTE, UNDIME,
CONSED, FNP, Campanha para a defesa da Educação, CNM, Prefeituras Municipais,
Secretarias Estaduais e Municipais de Educação, Conselhos Estaduais e Municipais da
Educação, Conselhos Estaduais e Municipais do FUNDEF, Sindicatos, especialistas,
83
pesquisadores, entidades representativas de pais e de estudantes. Consta nos arquivos
do Ministério da Educação:
No desenvolver dos debates com apresentações de dados e problematizações oriundas de suas respectivas realidades, diversas sugestões, propostas e críticas foram apresentadas, as quais apresentamos a seguir: Propostas mais freqüentes: •Criação de um Fundo único, buscando a equalização plena e conjugada para toda a Educação Básica; •Definição dos valores dos repasses da União; •Definição de novas fontes de recursos por parte da União (aporte de novos recursos); •Equidade na distribuição de recursos; •Estabelecimento de parâmetros para a definição do cálculo custo/aluno/qualidade, buscando uma oferta qualitativa e não apenas quantitativa; •Participação efetiva da União, Estados e Municípios, de maneira a reduzir as desigualdades sociais; •Aperfeiçoamento dos Conselhos visando um melhor controle e acompanhamento social na utilização dos recursos do Fundo; •Exclusão dos gastos com inativos; •Inclusão da Educação de Jovens e Adultos -EJA no novo Fundo; •Inclusão da creche com ou sem universalização (proposta majoritária); • Inclusão do Ensino Profissionalizante; • Definição de coeficientes e do tratamento a ser dado às modalidades de ensino como a Educação Rural e a Educação Especial; • Proposta de implantação de dois ou três fundos para o FUNDEB (sendo quase unânime a proposta de um fundo único para todo Ensino Básico); • Universalização da Educação Básica, buscando melhoria da qualidade do ensino da Educação Infantil ao Ensino Médio; •Cálculo do impacto da distribuição nos Estados e nos grandes Municípios, de maneira a não acarretar perdas incompatíveis na redistribuição dos recursos; •inclusão no novo Fundo de formas de proporcionar a melhoria da remuneração dos profissionais do magistério; • Definição de percentuais, competências e impactos da criação do FUNDEB, na União, nos Estados e nos Municípios. (disponível em www.mec.gov.br – acesso em 22/08/2006)
Desta forma, com base nos resultados apontados, o Ministério da Educação
estruturou a proposta do novo Fundo. Todavia, não obstante as diretrizes resultantes
dos debates coordenados pelo Ministério da Educação, constata-se que a primeira
versão da Proposta de Emenda Constitucional de criação do FUNDEB (PEC nº 415/05)
encaminhada pelo Executivo Federal ao Congresso Nacional, em 14/06/2005, sob o
discurso da inclusão social, frustrou as expectativas dos educadores, pois, além de se
distanciar do programa de governo proposto pelo atual Presidente da República (“Uma
Escola do Tamanho do Brasil”), afrontou o Plano Nacional de Educação: não assegurou
a universalização da educação básica e não previu mecanismos para sanar os
problemas oriundos do FUNDEF, já abordados no presente trabalho.
84
Tudo indica que o Ministério da Fazenda contribuiu para a redação da PEC nº
415/05, pois o afastamento do modelo de fundo compatível com as reivindicações dos
diversos setores educacionais envolvidos é evidente.
Em 13/06/2005, o movimento denominado Campanha Nacional pelo Direito à
Educação contestou a PEC do FUNDEB encaminhada ao Congresso Nacional (Câmara
dos Deputados). No documento intitulado “Posicionamento Público da Campanha
Nacional pelo Direito à Educação – PEC do Fundeb: Frustrações e Incógnitas”, constam
os seguintes argumentos:
A partir dessas constatações, destacamos as seguintes limitações da PEC: • a exclusão das creches do Fundeb – Segundo IBGE, somente 11,7 % da população de 0 a 3 anos têm acesso às creches. Avaliação técnica realizada pela Câmara dos Deputados no início de 2005 apontou que a meta do PNE de chegar a 50% de cobertura na educação infantil de 0 a 3 em 2011 não será alcançada caso não ocorra uma mudança significativa das condições de financiamento da área, sob responsabilidade constitucional dos municípios. Ao excluir as creches do Fundeb, o governo federal – respondendo a uma pressão de setores de governos estaduais, temerosos da gigantesca demanda reprimida por creches – enterra de vez a possibilidade da meta ser alcançada e fere o conceito de educação básica, excluindo aquela que seria parte de sua primeira etapa. Tal decisão tem impacto negativo na vida de milhões de crianças e de mulheres trabalhadoras, sobretudo, as de baixa renda. • a não-definição de um Custo Aluno Qualidade- o texto da PEC desconsidera a exigência colocada pela legislação educacional de criação do custo aluno qualidade, referencial de valor mínimo de investimento por aluno que deveria ser a base para uma política de financiamento sintonizada com a ampliação de acesso e da melhoria da qualidade da educação pública brasileira. Como o atual Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), o novo Fundo não nascerá baseado em um custo aluno qualidade, mas no custo aluno possível, decorrente dos limites orçamentários o governo. Com as condições previstas na PEC, o valor mínimo do Fundeb inicial estaria em torno de R$ 800,00, superior ao praticado hoje no Fundef (R$ 620,00), mas inferior ao valor mínimo legal do Fundef (R$ 984,00). Ou seja, o Fundeb nasceria com o valor mínimo abaixo do valor do Fundef, lei descumprida pelo governo desde 1998. • a contrapartida insuficiente da União – apesar da alardeada vitória do Ministério da Educação sobre a área econômica com relação ao aumento gradativo de recursos para o novo Fundo, totalizando ao fim de quatro anos 4,3 bilhões de reais (relativos aos recursos da educação seqüestrados pela DRU - Desvinculação de Receitas da União), o texto da PEC que chega ao Congresso suprimiu uma conquista fundamental obtida nas negociações de dezembro de 2004 entre MEC, Consed e Undime: o percentual fixo de participação da União no novo fundo em 10%, eliminado por exigência da equipe econômica do governo federal. Em decorrência disso, as condições colocadas no texto atual da PEC levará a participação da União a chegar ao máximo de 6,8%. Lembramos que a contrapartida da União é fundamental para se alcançar um custo aluno mínimo compatível com os desafios da educação básica e para diminuir as perversas desigualdades regionais existentes no sistema educacional brasileiro. Além disso, um artigo da PEC coloca em dúvida a real intenção do governo em aportar novos recursos para educação ao afirmar que “a complementação da União será realizada
85
mediante redução de outras despesas, inclusive redução de despesas de custeios, observando as metas fiscais e os limites das despesas correntes fixados na lei de diretrizes orçamentárias”. Perguntamos ao governo: os novos recursos dependerão de cortes da educação ou de outras áreas sociais? Subentende-se em tal artigo a tese que deu base à gestão anterior de que o problema do financiamento educacional se restringe somente a um problema de gestão e não de novos recursos. A Campanha mais uma vez afirma seu entendimento de que é necessário o aprimoramento dos processos de gestão democrática e de controle social (inclusive, na legislação do Fundeb), mas se fazem urgentes aportes de novos e significativos recursos que permitam o cumprimento do Plano Nacional de Educação, como já apontado por estudos do próprio governo. • o Piso Nacional Salarial Profissional – A primeira versão da PEC elaborada pelo MEC estipulava em 80% o gasto dos recursos do Fundo para remuneração do conjunto dos profissionais da educação (professores, professoras e demais funcionários de escola). O texto que chega ao Congresso estipula esse percentual em 60% e o restringe somente ao pagamento dos profissionais do magistério em exercício efetivo. Além de não reconhecer a importância dos demais profissionais de educação, tal restrição em 60% constitui grande obstáculo para a implementação do Piso Nacional Salarial Profissional, uma velha reivindicação da categoria e um dos requisitos para a elevação da qualidade do ensino, o qual ainda possibilitaria ao país sair da triste situação de apresentar uma das piores médias salariais do mundo. (disponível em www.campanhaeducacao.org.br-acesso em 30/09/2005)
Os problemas apresentados no documento transcrito foram apontados por outros
segmentos envolvidos com a educação básica, dentre eles: Movimento Interfóruns de
Educação Infantil do Brasil – MIEIB; Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente – CONANDA; Instituto Ethos; Frente Parlamentar em Defesa da Criança e
do Adolescente.
Assim, iniciou-se no país uma luta pela substituição da PEC nº 415/05
encaminhada pelo Presidente da República, pois, ao que tudo indica, mais uma vez a
preocupação financeira prevaleceu sobre a proposta de uma educação básica de
qualidade. Mencione-se, a propósito, a manchete de reportagem sobre a questão,
veiculada em 15/06/2005:
Creches acabam excluídas da proposta do FUNDEB PEC enviada ao Congresso nesta terça não prevê financiamento para a educação de zero a três anos, contrariando a reivindicação histórica pela creche gratuita feita por entidades e movimentos feministas e de defesa da educação pública. Exclusão veio de cortes no orçamento e por pressão dos estados. (disponível em www.agênciamaior.uol.com.br – acesso em 30/09/2005)
Essa versão da PEC do FUNDEB certamente não corrigiria as distorções criadas
pelo FUNDEF e não contribuiria para a melhoria da educação básica. A exclusão das
creches do Fundo de Educação Básica constitui vício de inconstitucionalidade que,
86
mesmo sob a ótica estritamente jurídica, não seria superado, uma vez que a Carta de
1988 (artigos 7º, inciso XXV, 208, inciso IV, 211 e 227) e a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (artigo 21, inciso I da Lei nº 9.394/96) incluem a educação infantil,
compreendendo as creches, como etapa do ensino básico.
Os demais problemas presentes na proposta original de criação do novo Fundo,
encaminhada pelo Executivo Federal, são de ordem financeira e precisavam ser
corrigidos, sob pena de o Estado brasileiro novamente descumprir compromissos
internacionais quanto à educação elementar (Conferência Mundial de Educação para
Todos, realizada em março de 1990, em Jomtien, na Tailândia), não atender os
objetivos contemplados no Plano Nacional de Educação e não avançar rumo à
universalização e melhoria da educação básica.
Assim, após vários debates e apresentação de emendas parlamentares, além de
intensa negociação entre a Câmara dos Deputados, primeira Casa Legislativa a
apreciar a proposta, nos termos do artigo 64 da CF, e o Poder Executivo Federal,
através do MEC, ocorreram importantes alterações na PEC nº 415/05.
A deputada federal Iara Bernardi, relatora da Comissão Especial destinada a
proferir parecer à proposta de Emenda Constitucional, registrou em seu voto:
- Mantivemos abertos os canais de comunicação e negociação com o Poder Executivo. Desta forma, por solicitação de alguns Parlamentares da Comissão Especial, de diferentes partidos, da base do governo e da oposição, participamos de mais um esforço de negociação junto ao Ministério da Educação, em reunião realizada no dia 07 de dezembro de 2005. Deste debate resultaram as alterações elencadas em seguida, que julgamos oportunas para o aperfeiçoamento de nosso substitutivo... Consideramos que a versão final do Substitutivo representa uma vitória da Comissão Especial, da forma democrática de atuar, a partir de negociação para construção de consensos e, sobretudo, da Educação brasileira, que passará a ter um instrumento de financiamento adequado aos desafios propostos pelo Plano Nacional de Educação. (disponível em www.iarabernardi.org.br – acesso em 08/08/2006)
Em 02/02/2006, a Câmara dos Deputados aprovou a primeira versão da
Proposta de Emenda Constitucional (PEC nº 536/99), cuja redação assegurou a criação
de um Fundo único de financiamento da educação básica (FUNDEB), com prazo de
vigência de 14 anos, que inclui todas as etapas da educação básica, inclusive o
atendimento em creches.
87
Após a aprovação da PEC do FUNDEB na Câmara dos Deputados, seguindo o
processo legislativo previsto no artigo 60 da CF, a proposta foi remetida para o Senado
Federal que, após discussão, aprovou, em 04/07/2006, um novo texto, com algumas
vantagens e alguns problemas, conforme será ainda analisado.
Seguindo os trâmites do processo legislativo, a PEC do FUNDEB retornou à
Câmara dos Deputados para discussão e aprovação do texto substitutivo apresentado
pelo Senado. Após novas alterações, a Câmara dos Deputados aprovou, em
06/12/2006, a versão final da Emenda Constitucional que cria o novo Fundo.
A Emenda Constitucional recebeu o nº 53 e foi promulgada pelo Congresso
Nacional em 19/12/2006. O Presidente da República, sob o argumento da urgência na
implantação dos Fundos, editou a MP nº 339, publicada em 28/12/2006, que
regulamenta a EC nº 53/06.
O FUNDEF, como já registrado, foi criado pela EC nº 14, de 12/09/1996, para
vigorar pelo prazo de 10 (dez) anos da promulgação da Emenda, de forma que o
Fundo deveria se auto-extinguir em 12/09/2006. Entretanto, considerando que a nova
legislação acerca do financiamento da educação foi aprovada apenas em dezembro de
2006, até a conclusão do presente trabalho o FUNDEF continuava a vigorar, pois o
FUNDEB não tinha sido implantado nos Estados brasileiros.
2.3.1 A Emenda Constitucional nº 53/06 e o novo Fundo de financiamento da
Educação Básica
Com o fim de comparar o texto constitucional anterior à aprovação da EC nº
53/06 com a redação dada pela nova Emenda Constitucional, foi construído o Quadro
comparativo apresentado no anexo do presente trabalho.
O artigo 7º, inciso XXV da CF, recebeu nova redação que reduziu a idade de
assistência gratuita em creches e pré-escolas, de 06 para 05 anos. Com o mesmo fim,
foi alterado o artigo 208, inciso IV da CF, estabelecendo como dever do Estado a
garantia de educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças de até 05 anos de
idade. Ressalte-se que tal alteração no texto constitucional, incluída pelo Senado
88
Federal, decorreu de mudança anterior no texto da Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional.
A Lei nº 11.114, de 16/05/2005, modificou a redação dos artigos 6º, 32 e 87 da
LDB (Lei nº 9.394/96). As alterações estabeleceram que a partir dos 06 anos de idade
os menores deverão estar matriculados no ensino fundamental. Posteriormente, a Lei
nº 11.274, de 07/02/2006, alterou novamente a redação do artigo 32 da LDB e
estabeleceu que a duração do ensino fundamental obrigatório é de nove anos.
Não obstante o novo texto da LDB, a Constituição Federal previa que até os 06
anos de idade as crianças deveriam ser assistidas em pré-escolas, gerando uma certa
confusão entre as diferentes normas jurídicas. Como o texto constitucional prevalece
sobre qualquer espécie normativa, a aplicabilidade das alterações na LDB dependia
das mudanças mencionadas nos artigos da Lei Maior. Assim, com tais alterações
constitucionais introduzidas pela EC nº 53/06, entende-se que a partir de 06 anos de
idade as crianças deverão estar matriculadas no ensino fundamental.
A EC nº 53/06 deu nova redação ao artigo 23, parágrafo único da CF, pois
previu a elaboração de leis complementares – ao invés de uma lei complementar -, para
a fixação de normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios. Trata-se de alteração de ordem formal que poderá ser um mecanismo
para tornar o pacto federativo cooperativo, através da regulamentação infra-
constitucional de programas de cooperação entre os entes federados nas diferentes
áreas de atuação em que há competência administrativa comum, como a educação.
A modificação do artigo 30 da CF inclui, no texto constitucional, a obrigatoriedade
de os Municípios assegurarem programas de educação infantil e de ensino
fundamental, ou seja, de creche, pré-escola e ensino fundamental.
A nova redação do artigo 206 da CF melhorou a redação do seu inciso V através
da inserção do inciso VIII e do parágrafo único. Com o fim de atender ao Princípio da
Valorização dos Profissionais da Educação Escolar Pública, o novo texto assegurou um
piso salarial nacional para os profissionais da educação básica pública e dispôs sobre a
fixação de prazo para que cada ente federativo elabore ou promova a adequação do
plano de carreira dos profissionais da educação básica. Verifica-se, entretanto, que tais
disposições dependem de regulamentação através de lei.
89
A EC nº 53/06 acrescentou o parágrafo 5º no texto do artigo 211 da CF. A
intenção é priorizar o ensino regular, ou seja, as etapas da educação básica oferecidas
no sistema ou na rede de ensino. É permitido o investimento em outros projetos
educacionais, desde que atendida a demanda do ensino regular.
O parágrafo 5º do artigo 212 da CF é alterado para fazer constar que o salário-
educação é fonte adicional de financiamento de toda a educação básica, e não apenas
do ensino fundamental. O parágrafo 6º acrescentado no texto do artigo 212 da CF
dispõe sobre o destino das receitas da contribuição social do salário-educação e propõe
a separação dos recursos, pois estabelece que as cotas estaduais serão distribuídas
proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica da rede
pública de ensino estadual e as cotas municipais serão distribuídas proporcionalmente
ao número de alunos matriculados na educação básica das redes públicas municipais
de ensino. Ressalte-se que a Lei nº 10.832, de 29/12/2003 já havia previsto a cota
municipal da arrecadação do salário-educação.
De todas as alterações introduzidas pela Emenda Constitucional analisada, a
mais significativa é a nova redação dada ao artigo 60 do ADCT que cria o novo Fundo
da educação, o FUNDEB (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação).
Assim como o FUNDEF, o novo Fundo não disporá de personalidade jurídica, ou
seja, não terá capacidade para exercitar direitos ou contrair obrigações, terá natureza
simplesmente contábil e a sua finalidade será a redistribuição de recursos entre cada
Estado e seus Municípios. O FUNDEB, criado no âmbito de cada Estado da federação
e do Distrito Federal, também tem prazo de vigência pré-estabelecido (14 anos a partir
da promulgação da EC nº 53/06) e financiará toda a educação básica.
Quanto à composição dos Fundos, houve um aumento de 15% (quinze
percentuais) previstos na EC nº14/96 para 20% (vinte percentuais) das receitas
tributárias que serão destinadas ao FUNDEB. Também ocorreu uma ampliação das
espécies tributárias cujas receitas constituirão os Fundos.
Além dos impostos que já compõem o FUNDEF - 15% do FPE (artigo 159, inciso
I, alínea a da CF), do FPM (artigo 159, inciso II, alínea b da CF), do IPI Exportação
(artigo 159, inciso II da CF), do ICMS (artigo 155, inciso II e artigo 158, inciso IV (quota
90
parte dos Municípios – 25%) ambos da CF), da compensação financeira pela perda de
receitas decorrentes da desoneração (do ICMS nos produtos primários e semi-
elaborados) das exportações, nos termos da Lei Complementar nº 87, de 13/09/1996
(Lei Kandir) – artigo 1º, § 2º da Lei nº 9.424, de 24/12/1996 (mantido na MP nº 339/06),
receitas financeiras provenientes das aplicações eventuais dos saldos das contas
vinculadas ao Fundo em operações financeiras de curto prazo ou de mercado aberto,
lastreadas em títulos da dívida pública, junto à instituição financeira depositária dos
recursos – artigo 3º, § 6º da Lei nº 9.424/96 (mantido na MP nº 339/06); receitas da
dívida ativa tributária relativa aos impostos vinculados ao Fundo, bem como juros e
multas eventualmente incidentes (não há previsão expressa na Lei nº 9.424, mas no
entendimento do TCESP tais receitas compõem o Fundo - a MP nº 339/06 previu
expressamente a vinculação) -, serão destinados ao FUNDEB 20% do fruto da
arrecadação dos seguintes tributos:
- imposto sobre transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos
(artigo 155, inciso I da CF);
- imposto sobre a propriedade de veículos automotores (artigo 155, inciso II da CF);
- quota parte dos Estados (25%) referente ao produto da arrecadação do imposto que a
União instituir no exercício da sua competência residual (artigo 157, inciso II combinado
com o artigo 154, inciso I ambos da CF);
- quota parte dos Municípios (50%) do imposto da União sobre a propriedade territorial
rural, relativamente aos imóveis neles situados (artigo 158, inciso II da CF);
- quota parte dos Municípios (50%) do imposto do Estado sobre a propriedade de
veículos automotores licenciados em seus territórios (artigo 158, inciso III da CF);
Conforme já discutido no capítulo 1, apenas as receitas de impostos e de
algumas contribuições sociais podem ser vinculadas a fundos. Verifica-se que o
FUNDEB, assim como o FUNDEF, será composto apenas de receitas de impostos.
Considerando o Quadro 2 apresentado anteriormente (Impostos: Competência dos
Entes Federativos – p. 26), constata-se que o FUNDEB será composto de 20% das
receitas de todos os impostos estaduais e não serão vinculados aos Fundos os
recursos de impostos federais e municipais, persistindo, entretanto, a aplicação
obrigatória prevista no artigo 212 da Carta de 1988.
91
O Quadro 3 (Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências
da União para os Estados e o Distrito Federal – p. 31), demonstra que ficará vinculada
ao FUNDEB uma parte significativa das receitas pertencentes aos Estados em
decorrência das transferências compulsórias de recursos da União, pois comporão os
Fundos 20% (vinte percentuais) da quota parte estadual referente ao exercício da
competência federal residual, do FPE e do IPI Exportação (quota parte do IPI).
Ao que tudo indica, a nova sistemática de financiamento impacta as finanças
dos Estados, mas não poderia ser diferente, pois o FUNDEB financiará a educação
infantil, o ensino fundamental e o ensino médio e, por força constitucional, a
competência para atuar no ensino fundamental é comum entre Estados e Municípios e
a responsabilidade pela oferta do ensino médio é exclusiva dos Estados (artigo 211, §§
2º e 3ºda CF).
Em relação às receitas municipais que ficarão retidas no FUNDEB existem
indicadores de que não há pressão nova nas finanças locais, pois, como já registrado, o
FUNDEF impactou as finanças municipais e induziu processos de municipalização do
ensino fundamental em todo país (Tabelas 10 e 11 – p. 76) e atualmente muitas
municipalidades, aquelas que extrapolaram a capacidade máxima de absorção de
alunos, dependem da implementação do novo Fundo para conseguir manter o ensino
fundamental.
Desta forma, para os Municípios, aumenta-se o percentual das receitas
vinculadas (de 15% para 20%) e criam-se duas novas retenções que incidem sobre a
quota parte municipal do ITR e do IPVA (Quadros 4 e 5 – p. 32). Persiste a retenção, já
criada pela EC nº 14/96, das receitas pertencentes aos Municípios relativas ao FPM e
ao ICMS, que compõem as receitas tributárias mais importantes para as finanças
municipais. Por tal razão, o FUNDEB não trará novo impacto para as finanças
municipais. A Tabela 12 apresenta as principais receitas tributárias das três esferas de
governo:
92
Tabela 12 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004, após a contabilização das principais transferências constitucionais – FPE, FPM, ICMS e IPVA - com dados ajustados para o universo de Municípios (*) (em R$ milhões correntes) Recursos
Disponíveis
Total União
Disponível
União
%
Estados
Disponível
Estados
%
Municípios
Disponível
Municípios
%
Total 803.393 452.839 56,5 243.822 30,3 106.372 13,2
Receitas
Tributárias
321.605 131.204 40,8 164.561 51,2 25.840 8,0
Receitas de
Contribuição
293.502 274.044 93,3 13.995 4,8 5.463 1,9
Receitas para
transferir
-106.438 - 76.709 72,1 - 29.729 27,9 _ _
Transferências
a receber
106.438 _ _ 45.212 42,5 61.226 57,5
Demais
Receitas
Correntes
81.848 47.591 58,1 20.054 24,5 14.203 17,4
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29 de junho de 2005. Tabulações Especiais: IBAM. Banco de Dados Municipais (IBAMCO) * Dados ajustados a partir de uma amostra de 3.411 Municípios
Verifica-se que o total das transferências constitucionais relativas ao FPE, FPM,
ICMS e IPVA somou, em 2004, R$ 106.438.000.000,00 (cento e seis bilhões e
quatrocentos e trinta e oito milhões de reais). Do total de receitas, 57,5% pertenceram
aos Municípios (FPM, ICMS e IPVA) e 42,5%, aos Estados (FPE). A comparação da
Tabela 12 com a Tabela 3 (p. 38) demonstra que em 2004, considerando todas as
transferências constitucionais previstas nos Quadros 03, 04 e 05 (p. 31-32), a receita
total foi de R$ 142.078.000.000,00 (cento e quarenta e dois bilhões e setenta e oito
milhões de reais), sendo que 31,8% pertenceram os Estados e 68,2%, aos Municípios.
Assim, as receitas de transferências constitucionais relativas ao FPM, ao FPE,
ao ICMS e ao IPVA corresponderam a 74,91% do total das receitas de transferências
disponíveis em 2004. Desta forma, considerando que (quanto aos Municípios) o
FUNDEF já previu a retenção (15%) do FPM e do ICMS, e a PEC do FUNDEB inclui
apenas a retenção do ITR e do IPVA, tudo indica que não haverá impacto significativo
nas finanças municipais. Por outro lado, o novo Fundo financiará a educação infantil,
cuja responsabilidade exclusiva pela oferta é dos Municípios (artigo 211, § 2º da CF).
93
Quanto aos Estados, embora o FUNDEB inclua novas retenções, o que,
conseqüentemente, representará um impacto financeiro, o ensino médio também será
financiado pelo Fundo, de forma que a contribuição estadual tinha que ser majorada em
relação à sistemática do FUNDEF.
Respeitadas as opiniões divergentes (ARELARO; GIL, 2006), acredita-se que a
distribuição de recursos através dos Fundos, nos termos da EC nº 53/06, mostra-se
necessária para que os Municípios possam se desincumbir da responsabilidade relativa
à educação básica, pois as finanças municipais foram impactadas pelo FUNDEF e
atualmente as municipalidades e as redes ou sistemas de ensino municipais dependem
do financiamento da educação através de fundos, conforme dados apresentados no
item 2.2.5 do presente trabalho.
A discussão sobre a inconstitucionalidade de retenção automática (nos Fundos)
de receitas pertencentes aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios por força da
Constituição Federal, quanto ao aspecto estritamente jurídico, já foi afastada, uma vez
que, apesar dos consistentes fundamentos jurídicos invocados pelos Municípios, o
Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade da EC nº 14/96 e do
FUNDEF e o novo Fundo apenas aumenta receitas, mas mantém a mesma sistemática.
A aplicação dos recursos do Fundo recebidos pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municípios deverá respeitar a competência educacional fixada
constitucionalmente, ou seja, os Estados aplicarão no ensino médio e no ensino
fundamental de acordo com as matrículas efetivadas na rede estadual, e os Municípios
aplicarão na educação infantil e no ensino fundamental conforme o número de alunos
matriculados na rede municipal. O Distrito Federal, dada a sua peculiaridade enquanto
ente federativo, detém as mesmas competências e obrigações estaduais e municipais.
Constata-se que a União continua com a obrigação de complementar os Fundos
estaduais sempre que não for atingido o valor aluno-ano fixado nacionalmente.
Entretanto, neste aspecto, o FUNDEB representa um avanço, pois estabelece valores
mínimos de recursos federais que deverão compor os Fundos, de forma que a des-
responsabilização da União quanto ao financiamento do ensino fundamental,
caracterizada no FUNDEF, poderá ser revertida em relação ao financiamento da
educação básica.
94
Conforme já mencionado, o Ministério da Fazenda estimou, para o exercício de
2006, uma complementação para o FUNDEF no valor total de R$ 313.700.235,00
(trezentos e treze milhões, setecentos mil e duzentos e trinta e cinco reais) que atingiu
apenas os Fundos dos Estados do Pará e do Maranhão. A EC nº 53/06 estipula o valor
mínimo de complementação da União: R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no
primeiro ano de vigência dos Fundos; R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no
segundo ano de vigência dos Fundos; R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e
quinhentos milhões de reais), no terceiro ano de vigência dos Fundos.
Verifica-se que a complementação federal é progressiva e, a partir do quarto ano
de vigência dos Fundos, a União deverá contribuir para a educação básica com no
mínimo 10% (dez percentuais) do total dos recursos dos Fundos. A Emenda
Constitucional também previu que os valores fixos estabelecidos como mínimo de
complementação da União, até atingir a complementação mínima de 10%, deverão ser
atualizados, anualmente, de forma a preservar o valor real da complementação federal.
A determinação de vinculação compulsória de receitas federais para o FUNDEB
evitará manobras utilizadas pelo governo federal durante a vigência do FUNDEF para
contribuir menos para a educação básica, de forma que o valor por aluno fixado
nacionalmente poderá ser mais justo.
A EC nº 53/06 dispõe expressamente que o valor por aluno do ensino
fundamental em cada Estado e no Distrito Federal não poderá ser inferior ao praticado
no âmbito do FUNDEF (do Estado) no ano anterior à vigência da Emenda
Constitucional. Dispõe ainda que o valor anual mínimo por aluno do ensino
fundamental, no âmbito do FUNDEB, não poderá ser inferior ao valor mínimo fixado
nacionalmente no ano anterior ao da vigência da nova Emenda Constitucional.
As discussões que antecederam a aprovação da EC nº 53/06 consideraram a
necessidade de aumentar os recursos financeiros disponíveis para a educação básica,
especialmente em relação à contribuição da União para o Fundo (DIDONET, 2006;
PINTO, 2006). Conforme já mencionado, na primeira PEC encaminhada pelo MEC, foi
suprimido o percentual fixo de participação da União em 10% (dez percentuais) do total
de recursos do novo Fundo, mas após inúmeras reivindicações a situação foi revertida
e, respeitado o prazo de transição (a partir do quarto ano de vigência dos Fundos),
95
conseguiu-se a inclusão da vinculação mínima de recursos federais para o FUNDEB
(10% do total dos recursos dos Fundos).
A exclusão da educação da desvinculação dos recursos da União (DRU),
defendida por representantes dos diferentes segmentos educacionais (DIDONET, 2006;
MARTINS, 2006), não foi alcançada na PEC do FUNDEB. Entretanto, pela disciplina
legal atual, a DRU estende-se até o exercício de 2007. Espera-se que não haja nova
prorrogação acerca de tal desvinculação que prejudica o financiamento da educação
(OLIVEIRA, 2004).
É de se reconhecer que o tratamento dado à complementação da União para a
educação básica na EC nº 53/06 representa um avanço do FUNDEB em relação ao
FUNDEF, pois se vincula um percentual mínimo de recursos federais para o
financiamento dos níveis básicos de ensino. Contudo, deve-se considerar que o novo
Fundo financia a educação infantil, o ensino fundamental, o ensino médio e a educação
de jovens e adultos, de forma que a complementação da União será necessária para
atingir o valor mínimo aluno/ano de todas as etapas da educação básica, com vistas a
aproximar a média nacional. Assim, apesar do avanço, a contribuição federal mínima
certamente não representará um valor adicional extraordinário.
Menciona-se, a propósito, a disposição expressa de que a vinculação de
recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino estabelecida no artigo 212 da CF
suportará, no máximo, 30% (trinta percentuais) da complementação da União,
considerando-se, para tanto, o percentual mínimo federal para complementação (10%
do total dos recursos dos Fundos).
Ainda em relação à complementação da União para os Fundos, observa-se que
a EC nº 53/06, ao contrário do que ocorre com o FUNDEF, veda a utilização dos
recursos do salário-educação. Assim, a contribuição social do salário-educação torna-
se uma fonte adicional de financiamento da educação básica.
Quanto à valorização do magistério, a Emenda Constitucional que cria o
FUNDEB, mantendo a sistemática do FUNDEF, dispõe que proporção não inferior a
60% (sessenta percentuais) do novo Fundo será destinada ao pagamento dos
profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício.
96
Pela análise da EC nº 53/06, verifica-se que há um período de transição para o
financiamento da educação infantil, do ensino médio e da educação de jovens e adultos
através do novo fundo da educação. As novas receitas tributárias que o comporão são
vinculadas gradativamente e a distribuição de recursos para as etapas da educação
básica, com exceção do ensino fundamental que já é financiado pelo FUNDEF, também
será gradativa, de forma que apenas a partir do terceiro ano de vigência o Fundo estará
plenamente implantado (Quadro 10 apresentado no Anexo).
Durante a tramitação da EC nº 53/06, o texto inicialmente aprovado pela Câmara
dos Deputados, seguindo o processo legislativo regular, foi remetido ao Senado
Federal. Entretanto, essa Casa Legislativa efetuou modificações no texto, muitas das
quais prevaleceram na versão final da Emenda Constitucional.
Quanto à complementação da União para os Fundos, a redação inicialmente
aprovada pela Câmara dos Deputados foi alterada com o fim de assegurar que os
recursos federais serão destinados não só ao alcance do valor aluno-ano fixado
nacionalmente, mas também para programas direcionados para a melhoria da
qualidade da educação. A mudança foi mantida pela Câmara dos Deputados quando a
PEC do FUNDEB retornou à Casa Legislativa, de forma que compôs a redação final da
EC nº 53/06.
Da mesma forma, prevaleceu a alteração introduzida pelo Senado quanto ao
período de transição até que a complementação da União corresponda a, no mínimo,
10% do total dos recursos dos Fundos. Tal período foi reduzido, pois, pelo texto
anterior, foi previsto que tal complementação ocorreria a partir do quinto ano de
vigência do Fundo e, pela redação aprovada, a partir do quarto ano de vigência do
FUNDEB o governo federal estará obrigado à mencionada contribuição. Com o mesmo
fim, os valores da contribuição federal para os Fundos foram ajustados.
Verifica-se que foi iniciativa do Senado a diminuição do período de transição em
que toda a educação básica passará a ser financiada pelo FUNDEB. O texto
inicialmente aprovado pela Câmara previa a implantação integral do Fundo a partir do
quarto ano de vigência e na redação final da EC nº 53/06, (como já mencionado) a
partir do terceiro ano de vigência o FUNDEB deverá atender a totalidade das matrículas
97
da educação básica. Assim, dentro de tal prazo, as novas receitas vinculadas ao
FUNDEB o integrarão definitivamente.
O Senado introduziu alterações com o fim de melhorar a sistemática do FUNDEB
em relação ao FUNDEF. As proposições mantidas pela Câmara dos Deputados visam
assegurar o valor real da complementação da União, um valor aluno-ano mais justo e a
melhoria da qualidade do ensino. Verifica-se, inclusive, a previsão de que qualquer
manobra da União para descumprir as regras de complementação estabelecidas
caracteriza crime de responsabilidade da autoridade competente. Caso seja o
Presidente da República, poderá ocorrer o processo de impeachment.
Pode-se dizer que grande parte da redação da PEC do FUNDEB aprovada pelo
Senado significou uma melhoria na técnica legislativa e uma implementação integral
mais rápida do FUNDEB, de forma que a Casa Legislativa deu uma contribuição para o
aperfeiçoamento da Proposta de Emenda Constitucional. Tais alterações foram
aprovadas pela Câmara dos Deputados, de forma que estão previstas na EC nº 53/06
(Quadro 10 apresentado no Anexo).
Duas alterações propostas pelo Senado, não aprovadas pela Câmara dos
Deputados, merecem ser analisadas.
O Senado inseriu uma alteração no artigo 239 da CF:
Art. 239. A arrecadação decorrente das contribuições para o Programa de Integração Social, criado pela Lei Complementar nº 7, de 7 de setembro de 1970, e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público, criado pela Lei Complementar nº 8, de 3 de dezembro de 1970, passa a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa de seguro-desemprego, o abono de que trata o § 3º deste artigo, a qualificação e a educação profissional do trabalhador e a educação infantil e profissional de seus dependentes.
Com a mudança sugerida, as receitas decorrentes das contribuições para o
Programa de Integração Social (PIS) e para o Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (PASEP) poderiam financiar programas de qualificação e de educação
profissional do trabalhador, bem como a educação infantil e profissional de seus
dependentes. Entretanto, tal alteração não prosperou no texto final da EC nº 53/06, haja
vista a rejeição pela Câmara dos Deputados.
Acredita-se que a última Casa Legislativa a discutir a Emenda Constitucional não
se convenceu das vantagens, para o trabalhador, da destinação das receitas do PIS e
98
do PASEP, que atualmente financiam o programa do seguro-desemprego e o abono
anual para aqueles que recebem até dois salários mínimos mensais, nos termos do
artigo 239, § 3º da CF, para o financiamento de programas educacionais.
Em relação à criação do FUNDEB, o Senado colocou em risco o sistema de
financiamento da educação básica através de fundos e, conseqüentemente, a
qualidade do ensino público, ao propor a fragmentação de recursos. A redação dada
pelo Senado ao artigo 60 do ADCT previa:
Artigo 60 - § 6º Na distribuição dos recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, fica assegurado que os recursos municipais sempre se aplicarão no ensino fundamental e na educação infantil e os recursos estaduais, no ensino fundamental e médio, em quaisquer de suas modalidades.
Tal modificação é incompatível com os entendimentos ocorridos entre os
representantes dos movimentos educacionais, o Ministério da Educação e
representantes de outros setores do Estado e da sociedade, pois prevaleceu o projeto
quanto à necessidade de criar um único fundo para financiar toda a educação básica.
A separação entre os recursos estaduais e os recursos municipais após a
composição dos Fundos, em que pesem os argumentos contrários (MARTINS, 2006),
retira do FUNDEB a característica da cooperação financeira entre os entes federativos
para a manutenção dos diferentes níveis de ensino e, conseqüentemente, prejudica o
propósito de universalizar a educação básica. Caso a redação aprovada pelo Senado
prevalecesse, tudo indica que existiriam três fundos, um para cada nível de ensino da
educação básica.
A referida alteração prejudicaria os Municípios e, conseqüentemente, a educação
pública, pois a Tabela 7 (p. 60) demonstra que a maior exclusão em relação à
educação básica refere-se à educação infantil (apenas 7.438.315 crianças são
atendidas e o universo é de 23.141.413), cuja competência exclusiva é dos Municípios
(artigo 211, § 2º da CF) .
A separação entre os recursos estaduais e municipais, ainda que por nível de
ensino, limitaria a atuação dos Municípios que apresentam difícil situação financeira e já
dependem de recursos do FUNDEF para manter o ensino fundamental que
municipalizaram irresponsavelmente (na média nacional, 40,97% dos recursos do
FUNDEF recebidos pelos Municípios não são municipais).
99
Há uma expectativa em relação ao novo Fundo: acredita-se que o FUNDEB será
o mecanismo que possibilitará a diminuição do déficit público relativo à educação
infantil (Tabela 7 – p. 60). Felizmente não prevaleceu a divisão de recursos proposta
pelo Senado, que comprometeria os avanços esperados nesse nível de ensino.
Não obstante o ônus que o ensino médio hoje significa para os Estados e a
imprudência das administrações públicas municipais que, ao assumirem a gestão do
ensino fundamental não avaliaram os problemas futuros, o que está em jogo é o futuro
e a qualidade da educação básica brasileira. Caso não haja cooperação técnica e
financeira entre os entes federativos, o déficit educacional brasileiro dificilmente será
superado.
Ressalte-se que a proposta do Senado era contrária às diretrizes gerais para o
financiamento da educação previstas no Plano Nacional de Educação (Lei nº
10.172/01). O Plano contempla a promoção do federalismo em matéria educacional,
através do aprimoramento contínuo do regime de colaboração. A divisão de recursos
estaduais e municipais é incompatível com a idéia de pacto federativo cooperativo.
Os princípios constitucionais que regem a educação (artigo 206 da CF), bem
como a distribuição de competências em matéria de ensino, fixada constitucionalmente
(artigo 211 da CF), determinam que os entes federativos deverão organizar os seus
sistemas de ensino em regime de colaboração.
Desta forma, como a política de financiamento da educação através de fundos
tem o fim de equilibrar as diferenças existentes no país, inclusive aquelas existentes
entre os próprios entes federativos, conforme já discutido no capítulo 1, a adoção de um
único fundo era necessária para caminhar rumo à universalização da educação básica
e evitar que a situação educacional no país se agravasse ainda mais, pois é evidente
que os Municípios dependem da cooperação financeira dos demais entes federativos
para manterem o ensino fundamental municipalizado e ampliarem as vagas na
educação infantil.
O problema foi superado, haja vista que a Comissão Especial da Câmara dos
Deputados, constituída para discutir a PEC do FUNDEB, embora tenha reconhecido as
importantes contribuições do Senado, logo vislumbrou os riscos decorrentes da redação
100
dada ao artigo 60, § 6º do ADCT. Veja as informações disponibilizadas no portal da
Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação:
A PEC já foi aprovada na Câmara e, depois disso, modificada pelo Senado. Com isso, há necessidade da Câmara ratificar essas alterações para que o fundo possa ser aprovado. Depois da promulgação da PEC, o governo enviará ao Congresso a lei de regulamentação do Fundeb. A relatora, deputada Iara Bernardi (PT-SP), considerou as contribuições feitas pelo Senado satisfatórias para o aperfeiçoamento da matéria. Para apressar a tramitação da PEC, a deputada apresentou nesta terça-feira um relatório preliminar, que mantém o texto aprovado pelo Senado praticamente na íntegra, corrigindo apenas a redação do parágrafo 6º do artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). A redação do parágrafo do substitutivo do Senado daria margem à criação de três fundos, contrariando a idéia de um único fundo para a educação básica. “Com as modificações feitas pelo Senado, considero o trabalho melhorado, aperfeiçoado e pronto para ir a plenário”. Afirmou Iara Bernardi. (disponível em: www.portal.mec.gov.br – acesso em 09-10-2006)
A Câmara dos Deputados rejeitou a redação dada ao artigo 60, § 6º do ADCT,
pois, prevalecendo tal sistemática, haveria a fragmentação do Fundo, e o propósito
mais importante do FUNDEB, a universalização da educação básica, estaria
comprometido.
Assim, foi criado, através da EC nº 53/06, o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
– FUNDEB. As questões relacionadas com a organização dos Fundos, a distribuição
proporcional de seus recursos, as diferenças e ponderações quanto ao valor anual por
aluno entre etapas e modalidades da educação básica e tipos de estabelecimento de
ensino, a forma de calcular o valor anual mínimo por aluno, a fiscalização e o controle
dos Fundos e a valorização dos profissionais da educação básica deverão ser
disciplinadas pela lei que regulamentará o FUNDEB.
Todavia, o Presidente da República preferiu editar Medida Provisória a enviar
projeto de lei ao Congresso Nacional. O caput do artigo 62 da CF prevê “em caso de
relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”. Ao que
tudo indica, o Chefe do Executivo entendeu que os requisitos constitucionais (urgência
e relevância) estavam presentes e decidiu regulamentar o Fundo através de Medida
Provisória.
101
Tal espécie normativa, cujo uso excessivo pelos Chefes do Executivo nos últimos
anos tem sido objeto de criticas no meio jurídico, uma vez que gera insegurança jurídica
e caracteriza exceção ao Princípio da Legalidade (MELLO, 1998; SILVA, 2000;
MORAES, 2006), entra em vigor com força de lei, mas depende de ulterior aprovação
do Congresso Nacional. Não se pode afirmar, portanto, que as disposições editadas
pelo Presidente da República prevalecerão integralmente, haja vista a possibilidade de
alteração por qualquer uma das casas legislativas.
Considerando a natureza jurídica das Medidas Provisórias que, embora não
sejam leis e dependam de aprovação pelo Poder Legislativo, entram em vigor com força
de lei, verifica-se que as regras acerca do FUNDEB já estão em pleno vigor. Desta
forma, no presente trabalho serão analisados alguns aspectos da nova espécie
normativa que regulamenta a EC nº 53/06.
A MP nº 339, de 28/12/2006, regulamenta o artigo 60 do ADCT. Nota-se que
muitas das disposições são repetições do texto da EC nº 53/06. A Medida Provisória
trata da composição financeira dos Fundos, da complementação da União, da
distribuição dos recursos, da transferência e gestão dos recursos, da utilização dos
recursos e do controle social dos recursos.
Os artigos 45 e 46 da MP nº 339/06 estabelecem que nos meses de janeiro e
fevereiro de 2007 o FUNDEF continua a vigorar e a partir de 01/03/2007 será
implementada a nova sistemática de financiamento da educação básica (FUNDEB),
respeitado o período de transição para implantação integral do novo Fundo. Assim,
entende-se que os Estados e o Distrito Federal deverão criar o FUNDEB até março de
2007.
Quanto às fontes de receitas dos Fundos, a Medida Provisória repete as
disposições da EC nº 53/06 (20% da receita dos impostos já mencionados) e vincula
expressamente as receitas da divida ativa tributária relativa aos impostos vinculados
aos Fundos, bem como de juros e multas eventualmente incidentes.
A respeito da utilização dos recursos, a norma regulamentadora estabelece que
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aplicar os recursos, no exercício
financeiro em que lhes forem creditados, em ações consideradas como de manutenção
e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no
102
artigo 70 da Lei nº 9.394/96 (artigo 21). A Medida Provisória veda, expressamente, a
aplicação dos recursos dos Fundos no financiamento das despesas não consideradas
(pelo artigo 71 da Lei nº 9.394/96) como de manutenção e desenvolvimento da
Educação Básica (artigo 23). Portanto, quanto às despesas próprias e impróprias com
os recursos educacionais, não há novidade, prevalecem as regras da LDB.
Em relação à complementação da União para os Fundos, a espécie normativa
estabelece que a União complementará os recursos sempre que, em cada Estado e no
Distrito Federal, o valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente, que
será fixado de forma que a complementação federal não ultrapasse os valores previstos
na EC nº 53/06. Quanto à distribuição de recursos, verifica-se que o FUNDEB abrange
toda a educação básica, de forma que a distribuição de recursos efetiva-se através de
ponderações entre diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento. Essas
questões serão abordadas no próximo item, que contempla uma análise sobre os
avanços e as limitações do novo Fundo.
A MP que regulamenta a EC nº 53/06 estabelece algumas regras novas sobre a
fiscalização dos recursos do FUNDEB. Espera-se que com as mudanças os Conselhos
sejam mais atuantes, pois o controle da aplicação de recursos na educação é
imprescindível para superar os problemas que afetam a educação básica brasileira. A
legislação de 1996 criou o Conselho de Acompanhamento e Controle Social, com o fim
de fiscalizar a aplicação de recursos do FUNDEF, mas, na prática, a atuação dos
Conselhos não tem apresentado os resultados esperados (GUIMARÃES, 2004). A
análise dos relatórios de auditoria do TCESP, cujos resultados serão apresentados no
próximo capítulo, demonstra a frágil atuação dos Conselhos Municipais ligados à
educação.
Para o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência
e a aplicação dos recursos dos Fundos, a nova regra estabelece a criação de
Conselhos em nível federal (com no mínimo 14 membros), em nível estadual (com no
mínimo 11 membros) e em nível municipal (com no mínimo 8 membros)
A mudança na composição dos Conselhos incumbidos de acompanhar e
controlar a aplicação de recursos do Fundo visa assegurar autonomia aos seus
103
membros, que não serão remunerados e desempenharão atividade de relevante
interesse social (artigo 24 da MP nº 339/06).
Observe-se que o artigo 26 da MP nº 339/06 prevê a competência dos Tribunais
de Contas quanto ao controle dos recursos de que trata o artigo 212 da CF, declarando
expressamente a importância da Instituição na fiscalização da aplicação dos recursos
educacionais.
Outra disposição da MP nº 339/06 que merece referência é o artigo 35: “O
Ministério da Educação deverá realizar, em cinco anos contados da vigência dos
Fundos, fórum nacional com o objetivo de avaliar o financiamento da educação básica
nacional, contanto com representantes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios, dos trabalhadores da educação e de pais de alunos”.
Aguarda-se que o governo federal, através do Ministério da Educação, lidere o
processo de acompanhamento e aperfeiçoamento da nova forma de financiamento da
educação básica brasileira, articulando medidas de cooperação entre os entes
federados, com a participação das diferentes classes representativas da educação. Tais
medidas são essenciais para alcançar o equilíbrio federativo em matéria educacional e
melhorar a qualidade da educação básica brasileira.
Desta forma, o FUNDEB, após anos de debates, foi criado e em breve será
implantado. Não obstante a atualidade da nova sistemática de financiamento da
educação básica pública, é possível, considerando as perspectivas resultantes das
discussões que antecederam a criação do novo Fundo, registrar alguns avanços e
limites do novo sistema de financiamento da educação básica.
2.3.2 O FUNDEB: Avanços e Limites
Nota-se uma grande expectativa em relação ao novo Fundo (LIMA, 2006;
FERNANDES, 2006), uma vez que o acesso à educação básica no Brasil ainda é um
desafio (Tabela 7 – p. 60). Entretanto, deve-se reconhecer que a criação do FUNDEB
tornou-se necessária, mas, por si só, não será suficiente para sanar os problemas
educacionais do país e proporcionar o cumprimento integral dos princípios
104
constitucionais relativos à educação. Trata-se de um passo rumo aos propósitos de
universalização da educação básica e de equilíbrio da educação nacional.
Guimarães (2004), ao dissertar sobre os problemas de operacionalização,
irregularidades e o futuro do FUNDEF, empresta o Quadro elaborado por Arelaro e Gil,
em 2003, que consubstancia as principais expectativas em relação ao novo Fundo
(GUIMARÃES, 2004, p. 208). No presente trabalho, com base nos pontos registrados
no referido Quadro e com o fim de comparar o FUNDEF e o FUNDEB, apresenta-se o
Quadro a seguir:
FUNDEF FUNDEB
Não há recursos novos vinculados à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino -
artigo 212 caput da CF
Não há recursos novos vinculados à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino -
artigo 212 caput da CF -, mas os recursos que
compõem o Fundo são ampliados
10 anos de vigência 14 anos de vigência
União só complementa custo do ensino
fundamental
União complementa custo da educação básica
Decreto Federal define o valor nacional mínimo
aluno-ano que determina a complementação
federal
O valor nacional mínimo aluno-ano resulta da
complementação federal pré-estabelecida
constitucionalmente
Abrange ensino fundamental regular Abrange educação básica
Não estabelece piso salarial nacional para os
profissionais do magistério público
Prevê a fixação de piso salarial nacional para os
profissionais do magistério público da educação
básica
60% dos recursos do Fundo são destinados ao
pagamento dos professores do ensino
fundamental
60% dos recursos do Fundo são destinados ao
pagamento dos profissionais do magistério da
educação básica
Estados, Distrito Federal e Municípios devem
destinar, no mínimo, 60% dos recursos a que se
refere o artigo 212 caput da CF ao ensino
fundamental
Estados, Distrito Federal e Municípios devem
aplicar os recursos a que se refere o artigo 212
caput da CF de acordo com a competência
constitucional, respeitada a sistemática do
Fundo
Quadro 7 Comparação entre FUNDEF e FUNDEB Fonte dos dados: EC nº 14/96 e EC nº 53/06
105
O texto da Emenda Constitucional que cria o FUNDEB indica que a vinculação
constitucional de recursos à educação foi mantida (artigo 212 da CF), mas houve uma
ampliação de receitas vinculadas ao Fundo (Quadro 10 em anexo).
Quanto à vigência, o FUNDEB também tem prazo pré-estabelecido para se
auto-extinguir (14 anos a partir da promulgação da EC 53/06). O artigo 49 da MP nº
339/06 dispõe que os Fundos terão vigência até 31/12/2020, assim trata-se de mais
uma fase transitória para o financiamento da educação básica brasileira.
A co-responsabilidade da União, do ponto de vista financeiro, passa por algumas
mudanças significativas. A complementação mínima passa a ser fixa – em valores até o
final do terceiro ano de vigência do Fundo e em 10% do total dos recursos que
compõem o Fundo a partir do seu quarto ano de vigência – implicando em evidente
ampliação de recursos federais. Verifica-se também que a EC nº 53/06 veda
expressamente a utilização, pelo governo federal, de receitas do salário-educação para
a complementação dos Fundos. Entretanto, a União passa a complementar os custos
de toda a educação básica e não apenas do ensino fundamental, como ocorria com o
FUNDEF.
A complementação federal continua vinculada aos Fundos estaduais que não
alcançarem o valor mínimo por aluno definido nacionalmente. A novidade é que até
10% (dez percentuais) dos recursos referentes à complementação da União poderão
ser distribuídos para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria
da qualidade da educação, na forma da lei.
Assim, a complementação da União passa a ter dois critérios: um primeiro,
principal e obrigatório, que é acudir os Estados em que não se atinja o valor mínimo
nacional por aluno (no mínimo 90% da complementação federal); e um secundário,
facultativo, que é a distribuição de no máximo 10% dos recursos referentes à
complementação para os Fundos dos Estados que apresentarem programas de
melhoria da qualidade da educação básica. Desta forma, Estados que, pela sistemática
anterior, jamais receberiam complementação da União, como o Estado de São Paulo,
poderão ser contemplados com recursos federais.
No que se refere à fixação do custo-aluno, a nova sistemática de financiamento
da educação básica apresenta a vantagem de que a determinação do valor mínimo
106
nacional por aluno fica menos vulnerável à programação orçamentário-financeira do
Ministério da Fazenda. Conforme já discutido no presente capítulo, na sistemática
anterior o custo-aluno nacional determinava os valores da complementação da União e,
por tal razão, durante toda a vigência do FUNDEF, ficou muito abaixo de um valor
compatível com um ensino de qualidade (Tabela 8 – p. 71).
Em relação ao FUNDEB, o valor nacional mínimo aluno-ano será definido a partir
da complementação federal pré-estabelecida constitucionalmente e é fixado de forma
que os valores referentes ao complemento da União, previstos na EC nº 53/06, não
sejam ultrapassados. Segundo nota explicativa que acompanha a MP nº 339/06, a
distribuição da complementação da União ocorre da seguinte maneira:
- Primeiramente, deve ser deduzida do valor total da complementação da União a
parcela da complementação para financiar programas direcionados para a melhoria da
qualidade da educação básica (no máximo 10% do total da complementação federal);
- Em seguida, os valores anuais por aluno obtidos nos Fundos de cada Estado e do
Distrito Federal - a partir da divisão do valor do Fundo do Estado, antes da
complementação da União, pelo número de matrículas do Estado, ponderadas pelos
fatores de diferenciação - são ordenados de forma decrescente;
- Com a determinação dos valores mencionados, o governo federal inicia a
complementação do último Fundo (aquele que apresentou o menor valor aluno ano) até
que seu valor anual por aluno se iguale ao valor anual por aluno do Fundo
imediatamente superior;
- Equalizados os valores anuais por aluno dos dois Fundos que aparecem, na
ordenação já mencionada, na última e na penúltima posição, a União complementa
ambos os Fundos até que o valor anual por aluno se iguale ao valor anual por aluno do
Fundo imediatamente superior;
- Tais operações são repetidas tantas vezes quantas forem necessárias, até que a
complementação da União, fixada constitucionalmente, tenha sido integralmente
distribuída;
- O valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente resulta da referida
complementação e não poderá ser inferir ao mínimo fixado nacionalmente em 2006, no
âmbito do FUNDEF.
107
Verifica-se, portanto, que a fixação do custo aluno mínimo definido
nacionalmente permanece, como não poderia ser diferente, vinculada a diretrizes
financeiras do governo federal, mas desaparece a excessiva discricionariedade do
Presidente da República, permitida pela legislação acerca do FUNDEF, na fixação de
tal valor. Ao que tudo indica, a sistemática adotada pela nova legislação federal será,
ao menos, um indicador da realidade educacional brasileira.
A expectativa quanto à abrangência do FUNDEB, após correções na primeira
proposta de Emenda Constitucional encaminhada pelo Executivo federal (que excluía
as creches), foi atendida, haja vista que o novo Fundo financia toda a educação básica
presencial (creche, pré-escola, ensino fundamental, ensino médio, educação especial,
educação indígena e quilombola; educação de jovens e adultos). O artigo 10 da MP nº
339/06 dispõe:
Artigo 10 – A distribuição proporcional de recursos dos Fundos levará em conta as seguintes diferenças entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica: I – creche; II – pré-escola; III - séries inicias do ensino fundamental urbano; IV – séries iniciais do ensino fundamental rural; V - séries finais do ensino fundamental urbano; VI – séries finais do ensino fundamental rural; VII – ensino fundamental em tempo integral; VIII – ensino médio urbano; IX – ensino médio rural; X – ensino médio em tempo integral; XI – ensino médio integrado à educação profissional; XII – educação especial; XIII – educação indígena e quilombola; XIV – educação de jovens e adultos com avaliação no processo; e XV – educação de jovens e adultos integrada à educação profissional de nível médio, com avaliação no processo.
A EC nº 53/06 dispôs que os percentuais máximos de apropriação de recursos
dos Fundos pelas diversas etapas e modalidades da educação básica deveriam ser
disciplinados por lei. A MP nº 339/06 estabeleceu os seguintes fatores de ponderação
(artigo 10, §§ 1º, 2º e 3º e artigo 11):
- Fator um, para as séries iniciais do ensino fundamental urbano, cujo valor estadual por
aluno- ano não poderá ser inferior ao praticado em 2006 no âmbito do FUNDEF (artigo
32 da MP nº 339/06). Tal fator será referência para a ponderação entre diferentes
etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino;
108
- A ponderação entre as demais etapas, modalidades e tipos de estabelecimento será
resultado da multiplicação do fator de referência por um fator específico fixado entre
0,70 (setenta centésimos) e 1,30 (um inteiro e trinta centésimos);
- A apropriação de recursos pela educação de jovens e adultos observará, no âmbito de
cada Estado e do Distrito Federal, o percentual máximo de 10% (dez percentuais) dos
recursos do respectivo Fundo.
A Medida Provisória dispõe sobre a Junta de Acompanhamento dos Fundos, que
deverá: especificar anualmente as ponderações aplicáveis à distribuição proporcional
dos recursos entre diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de
ensino da educação básica; fixar o limite proporcional de apropriação de recursos pela
educação de jovens e adultos; fixar a parcela da complementação da União a ser
distribuída para os Fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da
qualidade da educação básica, bem como respectivos critérios de distribuição. Tais
deliberações deverão ter a forma de Resolução publicada no Diário Oficial da União até
o dia 31 de julho de cada exercício, para vigência no exercício seguinte (artigos 12 e
13).
A Junta de Acompanhamento será composta por um representante do Ministério
da Educação, que a presidirá, um representante do CONSED e um representante da
UNDIME, cuja função, considerada de relevante interesse público, não será
remunerada. Entretanto, os membros, quando convocados, farão jus ao custeio das
despesas com transportes e diárias (artigo 12 da MP nº 339/06).
A MP nº 339/06 apresenta, em seu anexo, fórmulas para calcular: o valor anual
por aluno; a complementação da União e o valor anual mínimo por aluno definido
nacionalmente; a distribuição de recursos entre o Distrito Federal, os Estados e seus
Municípios. Ressalte-se que até a conclusão do presente trabalho as normas para a
operacionalização do novo Fundo ainda não haviam sido implementadas.
Os recursos do FUNDEB atenderão a todas as etapas e modalidades da
educação básica, ao contrário do FUNDEF, que abrange apenas o ensino fundamental
regular. Entretanto, como se verá a seguir, tudo indica que o novo Fundo será
insuficiente para assegurar o acesso de todos à educação básica.
109
Outra questão apresentada no Quadro 7 é a fixação do piso salarial profissional
para os profissionais do magistério público da educação básica. A legislação que trata
do FUNDEF não fixou tal piso, e a EC nº 53/06 dispôs expressamente sobre a
obrigatoriedade de fixá-lo através de lei específica. A MP nº 339/06 estabeleceu que no
prazo de um ano contado da sua publicação o Poder Público deverá fixar, em lei
específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público
da educação básica (artigo 41).
Aguardava-se que a Emenda Constitucional que cria o FUNDEB destinasse, no
mínimo, 80% (oitenta percentuais) dos recursos do Fundo para o pagamento dos
profissionais da educação básica (GUIMARÃES, 2004). Entretanto, ela manteve a
utilização obrigatória de no mínimo de 60% (sessenta percentuais) dos recursos anuais
totais dos Fundos para pagamento dos profissionais do magistério da educação básica
em efetivo exercício. A MP nº 339/06 definiu os requisitos legais para o cumprimento da
disposição constitucional:
Artigo 22 – Pelo menos sessenta por cento dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Parágrafo único – Para os fins do disposto no caput, considera-se: I - remuneração: o total de pagamentos devidos aos profissionais do magistério da educação, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, conforme o caso, inclusive os encargos sociais incidentes; II - profissionais do magistério da educação: docentes, profissionais que oferecem suporte pedagógico direto ao exercício da docência, incluindo-se direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica; e III – efetivo exercício: atuação efetiva no desempenho das atividades de magistério previstas no inciso II, associada à sua regular vinculação contratual, temporária ou estatutária, com o ente governamental que o remunera, não sendo descaracterizado por eventuais afastamentos temporários previstos em lei, com ônus para o empregador, que não impliquem rompimento da relação jurídica existente.
A EC nº 14/96 prevê a vinculação de recursos à remuneração de professores em
efetivo exercício no magistério e a EC nº 53/06 utiliza a expressão “profissionais do
magistério da educação básica em efetivo exercício”. A norma regulamentadora definiu
quem são tais profissionais que passam a ser contemplados na sistemática de
aplicação de recursos do FUNDEB.
110
Por fim, considerando o Quadro 7, em relação aos recursos do FUNDEB , 100%
(cem percentuais) devem ser aplicados no financiamento da educação básica,
abrangidas todas as suas etapas e modalidades, respeitadas as ponderações previstas
em lei, já mencionadas.
No que se refere à vinculação prevista no artigo 212 da CF, os recursos devem
ser aplicados, respeitada a sistemática do novo Fundo, de acordo com as competências
de cada ente federativo, definidas constitucionalmente (Municípios: ensino fundamental
e educação infantil; Estados: ensino médio e ensino fundamental; União: apenas
complementa os Fundos). Assim, não há mais limite mínimo de aplicação fixado
constitucionalmente para as diferentes etapas da educação básica, como ocorre com a
EC nº 14/96 (60%, no mínimo, dos recursos do artigo 212 da CF devem ser aplicados
no financiamento do ensino fundamental).
No presente trabalho já foi registrado que a sistemática do FUNDEF, ao priorizar
o ensino fundamental, prejudicou as demais etapas de ensino. Os dados coletados nos
relatórios do TCESP, apresentados no capítulo 3, demonstram grandes problemas, no
âmbito municipal, decorrentes da vinculação mínima obrigatória para o ensino
fundamental. Desta forma, não obstante as limitações do FUNDEB, é possível
reconhecer que o mesmo, em relação ao FUNDEF, representa algum avanço rumo à
universalização da educação básica.
A análise do Quadro 7 indica que a Emenda Constitucional que criou o FUNDEB
melhora, em certos aspectos, a sistemática de financiamento da educação através de
fundos, pois algumas distorções oriundas do FUNDEF - como a des-responsabilização
da União em relação à educação básica, o baixo valor aluno-ano fixado nacionalmente,
o não-atendimento de jovens e adultos pelos Fundos e a priorização do ensino
fundamental em detrimento de outras etapas da educação básica -, ao que tudo indica,
serão corrigidas.
Todavia, limitações persistirão, pois o Fundo continua a ser provisório,
contempla a vinculação de um montante maior de recursos federal, estadual e
municipal, mas, por outro lado, é responsável pelo financiamento de todas as etapas e
modalidades da educação básica. Desta forma, ainda que a questão seja muito atual e,
conseqüentemente, não existam números concretos sobre a operacionalização do
111
Fundo, é possível prever, considerando a exclusão educacional presente no Brasil, que
o FUNDEB não será suficiente para garantir o acesso de todos à educação básica.
Segundo dados do Ministério da Educação, 48.100.000 (quarenta e oito milhões
e cem mil) estudantes serão beneficiados após o quarto ano de vigência do FUNDEB,
sendo: cerca de 860.000 (oitocentos e sessenta mil) de creches; cerca de 4.100.000
(quatro milhões e cem mil) de pré-escola; cerca de 34.100.000 (trinta e quatro milhões
e cem mil) de ensino fundamental; cerca de 9.000.000 (nove milhões) de ensino médio
(disponível em www.mec.gov.br acesso em 11/12/2006).
Segundo dados do INEP (2006), o universo de alunos em relação à educação
infantil é de 23.141.413 (vinte e três milhões, cento e quarenta e um mil e quatrocentos
e treze) crianças, sendo que o número de crianças, em idade escolar (0 a 06 anos),
excluídas é significativo (15.703.098 – quinze milhões, setecentos e três mil e noventa e
oito).
Em relação ao ensino médio, embora o déficit seja menor do que na educação
infantil, verifica-se, pelos números do INEP (2006), que o total, considerando a
população de 15 a 17 anos, é de 10.702.499 (dez milhões, setecentos e dois mil
quatrocentos e noventa e nove) estudantes e apenas 33,3% são atualmente atendidos
pelo ensino médio.
Notam-se as limitações do FUNDEB, pois, pela previsão do Ministério da
Educação, nem mesmo a partir do quarto ano de vigência, quando estará plenamente
implantado, será possível assegurar o acesso de todos os estudantes, em idade
escolarizável, à educação básica.
Por outro lado, conforme já registrado, o desafio quanto à permanência na
escola e à qualidade do aprendizado, em todos os níveis de ensino, é ainda maior, haja
vista os índices apresentados pelo Brasil em relação à qualidade de ensino, à evasão e
à repetência escolar (LIMA; DIDONET, 2006).
A universalização da educação básica de qualidade depende de um “olhar”
diferente para as questões educacionais, especialmente por parte do governo federal
que apresenta melhor estrutura financeira e administrativa. A cooperação
administrativa, técnica e financeira entre os entes federativos, a vontade política de
aperfeiçoar a sistemática de financiamento após a sua implementação e o efetivo
112
combate aos desvios de recursos educacionais, seja através da fiscalização realizada
por entidades competentes, como o Tribunal de Contas e o Ministério Público, ou
mediante o controle social, também são imprescindíveis.
Luiz Araújo registra:
Portanto um novo Fundo é necessário. Este deve englobar toda educação básica; deve apresentar um maior aporte de recursos e um novo papel da União no financiamento da educação básica; estabelecer uma diferenciação entre níveis e modalidades que induza à elevação mais acelerada das matrículas dos que estão mais descobertos e nas regiões e segmentos sociais mais excluídos; estabelecer, também, um custo-aluno baseado em patamares desejáveis de qualidade educacional e de potencialidades econômicas de nosso país. Um novo Fundo que aprofunde a democratização da gestão pública por meio de um maior controle da sociedade sobre a gestão dos recursos do fundo público. Porém, o novo Fundo será insuficiente, caso a sua criação não seja acompanhada de uma profunda mudança nos rumos da política econômica conservadora do atual governo. O principal inibidor em vigor ao cumprimento das metas do Plano Nacional de Educação é a persistência do ajuste estrutural do Estado Brasileiro, inclusive com suas políticas focais derivadas da concepção emanada dos organismos internacionais e, até agora, não revistas pelo novo governo. (ARAÚJO, 2006, p. 114-115)
Ainda que se reconheçam os avanços do FUNDEB em relação ao FUNDEF, já
registrados no presente trabalho, constata-se que, diante do grande desafio que a
educação básica representa para o Estado brasileiro, limitações persistirão, de forma
que novas ações deverão ser implementadas com vistas a concretizar o ideal da
educação básica de qualidade para todos.
Nas discussões sobre a criação do novo Fundo, a necessidade de ampliar as
receitas públicas para aplicação na educação básica foi consenso (DIDONET, 2006;
PINTO, 2006). Entretanto, os registros do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
demonstram que, paradoxalmente, os recursos já disponíveis para o ensino são mal
geridos e, conseqüentemente, desperdiçados, conforme será abordado no capítulo 3.
113
3 - A aplicação de recursos da Educação pelos
Municípios após a implementação do FUNDEF:
as constatações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo
114
3.1 O Tribunal de Contas: competências constitucionais
O Tribunal de Contas auxilia o Poder Legislativo no controle externo das
entidades da Administração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e
Indireta (Autarquias, Fundações, Empresas Púbicas e Sociedades de Economia Mista),
bem como de qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (artigo 70
da CF). A Instituição possui autonomia administrativa, pois, embora auxilie o Poder
Legislativo, não está subordinada a ele.
A Carta de 1988 estabelece que o Tribunal de Contas da União (TCU), com sede
no Distrito Federal, é integrado por nove ministros e tem a função de auxiliar o controle
externo a cargo do Congresso Nacional (artigos 71 e 73 da CF).
Os Ministros do TCU devem ser brasileiros, com mais de trinta e cinco e menos
de sessenta e cinco anos de idade, idoneidade moral, reputação ilibada, notórios
conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração
pública, demonstrados através do exercício, por mais de dez anos, de função ou de
efetiva atividade profissional que exija tais conhecimentos (artigo 73, § 1º da CF).
A escolha dos Ministros do TCU, nos termos do artigo 73 da CF, ocorre da
seguinte maneira: um terço, pelo Presidente da República, com aprovação do Senado
Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público
junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de
antiguidade e merecimento; dois terços, pelo Congresso Nacional.
O artigo 75 da CF dispõe que as normas constitucionais acerca do TCU
aplicam-se, no que couber, à organização, à composição e à fiscalização dos Tribunais
de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de
Contas dos Municípios.
Quanto aos Municípios, o artigo 31, § 1º da CF dispõe que a fiscalização será
exercida mediante controle externo da Câmara Municipal, com o auxílio dos Tribunais
de Contas dos Estados ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde
houver. Entretanto, o § 4º do referido artigo veda a criação de Tribunais, Conselhos ou
órgãos de Contas Municipais.
115
Assim, o legislador constituinte manteve os Tribunais ou Conselhos de Contas
Municipais já existentes por ocasião da promulgação da nova Carta, mas proibiu
expressamente a criação de novos Tribunais ou Conselhos de Contas Municipais
(MORAES, 2006).
Os Estados e o Distrito Federal, através das Constituições Estaduais e da Lei
Orgânica do Distrito Federal, têm autonomia para dispor sobre os respectivos Tribunais
de Contas, porém as normas previstas na Constituição Federal, cuja supremacia no
ordenamento jurídico é inquestionável, devem ser respeitadas. O artigo 75, parágrafo
único da CF estabelece que no âmbito dos Estados e do Distrito Federal os Tribunais
de Contas serão integrados por sete Conselheiros.
Verifica-se que a Constituição Federal que vigora ampliou o controle externo e,
conseqüentemente, as funções dos Tribunais de Contas. Cabe à Instituição a
fiscalização de ordem contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das
entidades fiscalizadas (artigos 70 e 71 da CF).
Destacam-se, a partir das disposições do artigo 71 da CF, as seguintes
competências constitucionais dos Tribunais de Contas: fiscalização financeira; função
consultiva; função informativa; função de julgamento; função sancionatória (aplicação
de multas); função corretiva; função de ouvidor (DI PIETRO, 2000).
Cabe aos Tribunais de Contas fiscalizar a aplicação dos recursos públicos e
julgar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. A aplicação
de recursos da educação é objeto de fiscalização pela Instituição e o descumprimento
das disposições constitucionais acerca dos percentuais mínimos da receita resultante
de impostos, compreendida a proveniente de transferências, vinculados à manutenção
e ao desenvolvimento do ensino (artigo 212 da CF e artigo 60 do ADCT), é motivo de
parecer pela rejeição de contas.
Desta forma, o Tribunal de Contas constitui-se como um importante controlador
de recursos da educação. A sua missão constitucional exige, quanto à aplicação de
recursos da educação, orientação, fiscalização, aplicação de sanções possíveis e
remessa de documentos para os poderes competentes (Legislativo, Ministério Público),
quando for o caso.
116
3.1.1 O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: estrutura e atuação
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) possui, em relação às
entidades que estão sujeitas a sua fiscalização, as mesmas competências que o TCU
(artigo 33 da CE). A Constituição do Estado de São Paulo estabelece que o Tribunal de
Contas do Estado, integrado por sete Conselheiros, tem sede na Capital, quadro
próprio de pessoal e jurisdição em todo o território estadual (artigo 31).
A qualificação exigida para o cargo de Conselheiro do TCESP é a mesma dos
Ministros do TCU (artigo 31, § 1º CE). Quanto à escolha dos Conselheiros, a
Constituição Estadual dispõe:
Artigo 31 - § 2º - Os Conselheiros do Tribunal serão escolhidos:
1- dois, pelo Governador do Estado com aprovação da Assembléia Legislativa, alternadamente entre os substitutos de Conselheiros e membros da Procuradoria da Fazenda do Estado junto ao Tribunal, indicados por este, em lista tríplice, segundo critérios de antigüidade e merecimento;
2 - quatro pela Assembléia Legislativa;
3 - o último, uma vez pelo Governador do Estado, e duas vezes pela Assembléia Legislativa, alternada e sucessivamente.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Lei
Complementar nº 79, de 14/01/1993) dispõe:
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, órgão destinado à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e de seus Municípios, auxiliar do Poder Legislativo no controle externo, tem sua sede na cidade de São Paulo e jurisdição em todo o território estadual.
De acordo com as normas constitucionais, o TCESP fiscaliza, além das
entidades da Administração Indireta e de pessoas físicas ou jurídicas gestoras de
recursos públicos, o Estado e 644 Municípios paulistas, com exceção apenas do
Município de São Paulo, pois na capital existe o Tribunal de Contas Municipal.
Os Conselheiros elegem, entre os seus pares, o Presidente, o Vice-Presidente e
o Corregedor do Tribunal de Contas, com mandatos de um ano, permitida a reeleição
(artigo 10 da LC 709/93). A composição do TCESP é a seguinte: Tribunal Pleno
(composto pelos sete Conselheiros); Primeira Câmara (composta por três Conselheiros,
à exceção do Presidente); Segunda Câmara (composta por três Conselheiros, à
exceção do Presidente).
117
A Secretaria-Diretoria Geral compõe a estrutura do TCESP e tem como
atribuição prestar apoio técnico e executar os serviços administrativos da Instituição
(artigo 13 da Lei Complementar nº 709/93). Tal órgão, dirigido pelo Secretário - Diretor
Geral, analisa os relatórios de auditoria anuais dos 644 Municípios que estão sob a
jurisdição do TCESP, de forma que todos os dados relativos às contas anuais
municipais, inclusive em relação à aplicação na educação, são submetidos ao crivo da
Secretaria-Diretoria Geral.
O TCESP também possui diretorias de fiscalização localizadas na sede da
Instituição. A Lei Orgânica do Tribunal de Contas estabelece que o seu funcionamento
poderá ser desconcentrado, por unidades regionais, nos termos do Regimento Interno
(artigo 6º). Atualmente, existem 11 Unidades Regionais vinculadas ao TCESP, cada
qual fiscalizando um grupo de Municípios sob a sua jurisdição.
As Unidades Regionais são as seguintes: Unidade Regional de Araçatuba – UR
– 01; Unidade Regional de Bauru – UR – 02; Unidade Regional de Campinas – UR –
03; Unidade Regional de Marília – UR – 04; Unidade Regional de Presidente Prudente
– UR – 05; Unidade Regional de Ribeirão Preto – UR – 06; Unidade Regional de São
José dos Campos – UR – 07; Unidade Regional de São José do Rio Preto – UR – 08;
Unidade Regional de Sorocaba – UR – 09; Unidade Regional de Araras – UR – 10;
Unidade Regional de Fernandópolis – UR – 11.
Após a realização das auditorias anuais nos Municípios, as diretorias de
fiscalização situadas na sede da Instituição, bem como as Unidades Regionais,
elaboram relatórios de auditorias. Tais documentos, que consistem em registros de
todos os dados constatados pelos agentes de fiscalização, são instruídos com
pareceres da assessoria-técnica, inclusive da Secretaria-Diretoria Geral e,
posteriormente, recebem o parecer dos Conselheiros, de acordo com as competências
fixadas no Regimento Interno do TCESP.
Os Conselheiros podem decidir das seguintes formas: emissão de parecer
favorável à aprovação das contas municipais sem qualquer ressalva; emissão de
parecer favorável à aprovação das contas, mas com recomendação ou determinação
de formação de processos apartados para análise de questões específicas; emissão de
parecer desfavorável à aprovação das contas municipais.
118
Quanto às contas municipais, ultrapassadas todas as fases recursais no âmbito
do TCESP, previstas na Lei Complementar nº 709/93, os relatórios, acompanhados do
parecer definitivo, são encaminhados à Câmara Municipal, a quem compete
efetivamente aprovar ou rejeitar as contas do Executivo Municipal. Caso o parecer seja
desfavorável ou haja processos apartados e indícios de práticas criminosas, bem como
de atos de improbidade administrativa, o respectivo processo é encaminhado ao
Ministério Público para que sejam tomadas as medidas cabíveis.
Ressalte-se que nem todas as falhas cometidas pelas municipalidades dão
ensejo a parecer pela rejeição das contas. Entretanto, o descumprimento dos limites
constitucionais relativos à aplicação de recursos na educação (artigo 212 da CF e artigo
60 do ADCT) é considerado pelo TCESP um “pecado capital” e, caso o Município
cometa tal falha, seja por desvios intencionais ou por limitações de ordem técnica ou
orçamentária e financeira, certamente as contas municipais receberão parecer
desfavorável.
Embora o FUNDEF e a nova legislação educacional (EC nº 14/96; Lei nº
9.424/96; Lei nº 9.394/96) tenham regras mais claras acerca da aplicação de recursos
no ensino e apresentem novos instrumentos de controle social, os recursos
educacionais ainda são desperdiçados e um percentual significativo de Municípios
paulistas tem recebido parecer desfavorável à aprovação das contas municipais por
problemas relativos à aplicação de recursos da educação, conforme demonstra a
Tabela seguinte:
119
Tabela 13 Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo quanto à aplicação na Educação - Pareceres Desfavoráveis Exercício Municípios com
parecer
desfavorável
% (em
relação ao
total - 644)
Municípios com
parecer desfavorável -
aplicação irregular na
educação
% (em
relação ao
total – 644)
% (em relação aos
que receberam
parecer
desfavorável)
1998 170 26,39 99 15,37 58,23
1999 206 31,98 139 21,58 67,47
2000 291 45,18 145 22,51 49,82
2001 82 12,73 50 7,76 60,97
2002 121 18,78 50 7,76 41,32
2003 230 35,71 79 12,26 34,34
2004* 87 38,15 12 5,26 13,79
Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo * 416 Municípios ainda não receberam parecer do TCESP – os percentuais referem-se aos 228 Municípios com parecer do TCESP
Os dados apresentados na Tabela 13 demonstram problemas na gestão de
recursos educacionais. Analisando o último exercício em que todas as contas
municipais já tinham recebido pareceres (2003), verifica-se que 230 Municípios
(35,71% dos Municípios fiscalizados) tiveram as contas rejeitadas pelo TCESP;
34,34%, ou seja, 79 Municípios receberam parecer desfavorável à aprovação das
contas por motivo de aplicação irregular de recursos da educação.
Os números indicam que o financiamento do ensino através de fundos,
implementado no Brasil a partir da legislação de 2006, não é suficiente, por si só, para
afastar os desvios de recursos educacionais. Veja-se que no exercício de 2000, quando
o FUNDEF já estava em pleno funcionamento, 145 Municípios paulistas tiveram as
contas rejeitadas pelo motivo de aplicação irregular na educação, representando
49,82% dos que receberam parecer desfavorável à aprovação das contas. .
Independente dos motivos que afetam a aplicação de recursos da educação,
que serão analisados no presente capítulo, a emissão de parecer desfavorável
representa desperdícios de recursos vinculados à educação quando, paradoxalmente,
faltam recursos para o ensino público.
120
Não obstante o TCESP ter uma atuação rigorosa em relação à verificação dos
gastos efetuados em educação pelos Municípios, a Instituição tem realizado, sobretudo
nessa área, um importante papel de orientação.
3.2 A aplicação de recursos da Educação: orientações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo
A partir de 1998, quando o FUNDEF foi implementado no Estado, o Tribunal
elaborou documentos de orientação e, de acordo com a nova legislação educacional,
fixou parâmetros para a fiscalização da aplicação de recursos no ensino.
É verdade que a lei não dispõe sobre todas as situações que podem
concretamente ocorrer. Assim, a EC nº 14/96, a Lei nº 9.424/96 e a Lei nº 9.394/96
também apresentam lacunas, deixando um amplo campo para interpretações. O
TCESP, no exercício da função de orientar, acabou interpretando muitos dispositivos
legais e o entendimento firmado pela Instituição serve de parâmetro para a fiscalização
da aplicação de recursos da educação nos Municípios paulistas.
Mencione-se, a propósito, que as orientações dos Tribunais de Contas,
fundamentadas muitas vezes em interpretações, têm impacto direto na aplicação de
recursos da educação, pois, sabendo que serão fiscalizados pela Instituição, os
responsáveis, quando preocupados em cumprir a legislação (o que nem sempre ocorre,
como demonstra a Tabela 13), seguem tais orientações.
Davies registra:
A experiência de César Callegari (1997) na análise das contas do governo estadual de São Paulo também confirma a importância do conhecimento sobre tais interpretações, que, materializadas em instruções normativas, resoluções ou deliberações, são na prática mais importantes do que o estipulado na LDB (Lei 9.394), pois os governos estaduais e municipais procuram seguir (quando o fazem, é claro) as orientações dos TCs na sua prestação de contas, e, não, necessariamente, as disposições da LDB ou de pareceres e resoluções do Conselho Nacional de Educação (CNE). (DAVIES, 2001, p. 07-08)
A legislação educacional que trata da aplicação de recursos da educação deve
ser clara e detalhada, evitando deixar margem a divergências, a fim de aperfeiçoar o
controle da destinação de tais recursos.
121
A sistemática legal que passou a vigorar a partir de 1996 representa, em
comparação à legislação anterior, um avanço, pois disciplinou muitas questões
relacionadas com a aplicação de recursos no ensino e diminuiu o campo de
interpretações. Observa-se nos registros do TCESP:
Definir quais as despesas podem ser consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, sempre foi um tema complexo de ser tratado nas Leis de Diretrizes e Bases da Educação. Ao longo dos anos, buscou-se o aperfeiçoamento em conceituar tal imperativo. A primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, nº 4.024/61, foi muito tímida em precisar onde os recursos poderiam ser gastos. Têm-se notícias que até a construção de estradas oneraram a conta da educação. Dada a reformulação do ensino em 1971, editou-se a Lei Federal nº 5.692/71, que traz em seu texto permissão para realização de despesas com alimentação escolar, vestuário, assistência médica etc, com a verba do ensino. Em 1985, é sancionada a Lei Federal nº 7.348, para regulamentar a Emenda Constitucional nº 24, de dezembro de 1983, e explicitar os gastos que poderiam correr a conta do ensino. Com o advento da nova LDB, Lei nº 9.394, de dezembro de 1996, procurou-se enquadrar nos artigos 70 e 71, as despesas permitidas e não permitidas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, respectivamente. No tocante ao destino dos recursos do Fundo de Manutenção e Valorização dos Profissionais do Magistério - FUNDEF, a Lei Federal nº 9.424/96 veio abraçar a questão. (Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, 2005)
Os documentos do TCESP marcam a evolução, pois há consultas formuladas
por Municípios, sob a vigência da legislação educacional anterior, desarrazoadas, como
indicam os questionamentos a seguir arrolados. Ressalte-se que todos receberam
resposta negativa da Instituição.
- TC – 192/79/1 – Consulta sobre a possibilidade de se considerar a média dos anos de
1976, 1977 e 1978, da aplicação dos 20% da receita tributária no ensino de 1º grau,
para considerar atendida a exigência constitucional, no exercício de 1978, pois nos dois
primeiros ultrapassou-se o limite exigido e, no exercício de 1978, o mesmo não foi
atingido.
- TC – 37.032/026/89 – Consulta sobre a possibilidade de cobrar mensalidades dos
alunos matriculados na rede pública de ensino municipal, quando a escola de primeiro
grau é padrão e de alta qualidade.
- TC – 48.777/026/89 – Consulta sobre a possibilidade de lançar as despesas havidas
com a conservação das estradas municipais rurais e a respectiva manutenção do
maquinário, destinado a esse fim, na dotação orçamentária “educação e cultura”.
122
- TC – 84.385/026/89 – Consulta sobre a possibilidade de adquirir máquinas rodoviárias
para a manutenção das estradas vicinais, acesso às escolas municipais, à conta da
verba de ensino.
- TC – 53.954/026/90 – Consulta sobre a possibilidade de utilizar a verba do ensino
para aquisição de um caminhão.
- TC – 62.823/026/90 – Consulta sobre a possibilidade de utilizar a verba do ensino
para a construção de um prédio para abrigar a Secretaria de Desenvolvimento Cultural
(Educação).
- TC – 468/002/95 – Consulta sobre a possibilidade da inclusão na verba destinada ao
ensino, de despesas com aquisição de equipamentos de musculação para montar uma
academia, que atenderá aos alunos da rede escolar.
Nota-se que ocorreram avanços em matéria legislativa quanto à aplicação de
recursos no ensino. Entretanto, muitas questões ainda ficaram por conta do intérprete,
gerando dúvidas em todo o país (DAVIES, 2001).
A nova LDB estabeleceu expressamente as despesas consideradas e não
consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino. Entretanto, como já
mencionado, é comum a lei apresentar lacunas, dando margem a diferentes
interpretações. Assim, no Estado de São Paulo, o TCESP firmou entendimentos
quanto à aplicação de recursos da educação após a criação do FUNDEF e vem
orientando os administradores públicos.
Quando a EC nº 14/96, a Lei nº 9.424/96 e a Lei nº 9.394/96 passaram a vigorar,
o TCESP elaborou os seguintes documentos de orientação: Aplicação de Recursos no
Ensino: Instruções nº 01/97, aprovadas pela Resolução nº 12/97 (Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo, 1997); Manual básico de aplicação no ensino e as novas regras
(Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, 1998); Guia de orientação aos membros
do Conselho do FUNDEF (Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, 2004).
Os documentos mencionados foram disponibilizados para todos os Municípios
paulistas. O TCESP também responde a consultas, desde que formuladas nos termos
do Regimento Interno, através das quais presta esclarecimentos acerca da aplicação de
recursos da educação. Ressalte-se que os relatórios de auditorias também constituem
um referencial importante sobre a interpretação da Instituição a respeito. Por fim,
123
cumprindo o papel de orientador, o TCESP realiza, anualmente, reuniões para prestar
informações sobre diversos assuntos, dentre eles a aplicação no ensino.
Em entrevista realizada em 27/11/2006, o Secretário-Diretor Geral do TCESP
relatou:
O Tribunal de Contas orienta os administradores públicos municipais quanto aos gastos na educação sistematicamente. Seja pela resposta de consultas, quando enquadradas na norma regimental e legal ou a sistemática realização de eventos por todo o interior onde o tema, os temas são variados, mas o ensino sempre figura no cardápio das matérias que vão ser observadas. Nesse exercício a aplicação de recursos no ensino foi um dos temas outra vez repetido, exatamente porque ainda alguns Municípios não aplicam. Orienta-se de todas as formas possíveis, ouvindo funcionários quando convidados para a participação de eventos onde se vai cuidar da aplicação de recursos no ensino. Não se alegue que a falta de aplicação de recursos ou a defeituosa aplicação de recursos do ensino esteja sendo debitada à falta de orientação do Tribunal de Contas. Nisso o Tribunal de Contas tem cumprido a sua função.
De fato, os problemas que ainda afetam a aplicação de recursos da educação
pelos Municípios certamente não decorrem de falta de orientação da entidade
fiscalizadora. Após dez anos da criação do FUNDEF, é possível analisar as principais
dúvidas decorrentes da legislação educacional de 1996 e apontar as interpretações e
orientações do TCESP sobre o assunto.
O artigo 70 da LDB trata das despesas que são consideradas como de
manutenção e desenvolvimento do ensino: remuneração e aperfeiçoamento do pessoal
docente e demais profissionais da educação; aquisição, manutenção, construção e
conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino; uso e manutenção
de bens e serviços vinculados ao ensino; levantamentos estatísticos, estudos e
pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e a expansão do
ensino; realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de
ensino; concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos
incisos do artigo 70 da LDB; aquisição de material didático-escolar e programas de
transporte escolar.
O artigo 71 da LDB, por sua vez, trata das despesas que não podem ser
computadas no percentual que compulsoriamente deve ser aplicado na educação (25%
- artigo 212 da CF):
124
Não constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com : I- pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão; II- subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural; III- formação de quadros especiais para a administração publica, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos; IV- programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social; V- obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar; VI- pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.
O TCESP elaborou, em 1998, um Manual Básico com as novas regras de
aplicação no ensino. O documento trata das “DESPESAS QUE ENTRAM NOS 25% DA
EDUCAÇAO DO MUNICÍPIO”:
- salário e encargos do professor; - salário e encargos dos especialistas que apóiam a atividade docente
(diretores, supervisores, orientadores pedagógicos etc.); - treinamento do profissional do magistério; - salário e encargos dos servidores que atuam nas atividades-meio do
ensino; - construção,conservação e manutenção de creches e escolas; - levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas relativas ao aprimoramento
da qualidade do ensino e à sua expansão; - custeio do ensino supletivo de 1º grau; - aquisição de materiais necessários às atividades-meio do ensino (apoio
administrativo a creches e escolas); - bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas, desde que
atendidas as condições do art. 213, par. 1º, Constituição Federal; - amortização do principal, pagamento de juros e demais encargos sobre
empréstimos e financiamentos aplicados em despesas típicas do ensino; - aquisição de material didático-escolar; - transporte de alunos; - subvenção a escolas comunitárias, confessionais e filantrópicas que se
enquadrem inteiramente nas condições dos incisos I e II, art. 213, CF conjugado com o inciso IV, art. 77, LDB;
- inativos que serviram na educação (desde que haja autorização para tal despesa na lei orçamentária anual). (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 1998, p. 27- 28)
O Manual também dispõe sobre as “DESPESAS IMPRÓPRIAS NOS 25% DA
EDUCAÇÃO MUNICIPAL”:
- pesquisa não vinculada às instituições de ensino ou que não vise aprimorar a qualidade do ensino ou sua expansão;
- subvenção à instituições assistenciais, desportivas e culturais, sejam elas públicas ou privadas;
125
- formação de quadros especiais para a administração pública; - merenda escolar; - programas escolares de assistência médico-odontológica, farmacêutica,
psicológica e social; - obras de infra-estrutura que beneficiam creches e escolas (ex.:
pavimentação e iluminação de rua em frente a prédio escolar); - pagamento de professores e demais trabalhadores da Educação em desvio
de função ou em atividade alheia ao ensino; - bolsas de estudos a secundaristas e universitários; - ensino a distância (art. 32, § 4º, LDB); - qualquer despesa relacionada aos ensinos médio e superior. (TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 1998, p. 28)
A LDB impôs mudanças que, por ocasião da vigência da nova lei, causaram
impacto nas administrações públicas municipais. Programas escolares de assistência
médico-odontológica, farmacêutica, psicológica e projetos como o fornecimento de
bolsas de estudos a estudantes universitários ou fomento a instituições culturais e
associações de pais e mestres tiveram que ser revistos, o que nem sempre contou com
a compreensão popular.
O artigo 208, inciso VII da CF, estabelece como dever do Poder Público o
atendimento ao educando no ensino fundamental, através de programas suplementares
de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. O artigo
212 da CF, no parágrafo 4º, estabelece: “Os programas suplementares de alimentação
e assistência à saúde previstos no artigo 208, inciso VII, serão financiados com
recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários”.
Assim, desde a Constituição de 1988, as despesas realizadas com merenda
escolar e programas escolares de assistência à saúde não deveriam ser consideradas
nos 25% previstos no caput do artigo 212. Contudo, na prática, tais gastos eram
computados naquele percentual. O TCESP inicialmente optou pela exclusão de tais
despesas do percentual previsto no artigo 212 da CF (artigo 6º, inciso III das Instruções
nº 02/89), mas posteriormente mudou o entendimento e passou a considerar tais
aplicações como de manutenção e desenvolvimento do ensino (artigo 1º das Instruções
nº 10/89).
A Lei nº 9.394/96 expressamente desconsiderou tais gastos como de
manutenção e desenvolvimento do ensino e colocou fim nas controvérsias acerca da
questão. Entretanto, ainda há Município que contabiliza despesas com merenda na
conta da educação – 25% do artigo 212 da CF - (TC – 1472/226/04 – exercício
126
financeiro de 2004) e, inclusive, utiliza verbas do FUNDEF para liquidá-las (TC –
1639/226/04 – exercício de 2004 – utilização de R$ 1.474.332, 66 para pagamento de
merenda escolar).
Quanto às despesas com inativos da educação, embora o Manual elaborado
pelo TCESP estabeleça que os mesmos poderão ser incluídos nos 25%, desde que
haja autorização na lei orçamentária anual, o Conselho Estadual de Educação do
Estado de São Paulo deliberou sobre a possibilidade da inserção de inativos na conta
do ensino até 2005, com uma redução anual de 10% (TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE SÃO PAULO, 1998, p. 28).
Ao que tudo indica, as despesas com inativos continuam sendo computadas no
mínimo obrigatório que deve ser aplicado na manutenção e no desenvolvimento do
ensino. Trata-se de questão importante, pois, quando os Municípios possuem sistema
próprio de previdência, os servidores públicos e a Prefeitura (parte patronal) contribuem
com percentuais que, em relação aos trabalhadores vinculados à educação, já são
contabilizados como despesa do ensino, mas as receitas vão formar o Fundo
previdenciário. Entretanto, após a aposentadoria, os pagamentos dos inativos, embora
não constituam despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino, continuam
inseridos na conta da educação, comprometendo parte muitas vezes significativa dos
recursos relativos ao percentual mínimo que deve ser aplicado no ensino (OLIVEIRA,
2001).
Didonet comenta a questão:
A Reforma da Previdência foi a grande ocasião (perdida) para definir a fonte de recursos para os proventos de aposentadorias e pensões da educação. Enquanto esses pagamentos continuarem saindo dos mínimos estabelecidos pelo art. 212 da Constituição Federal para manutenção e desenvolvimento do ensino, a disponibilidade para a educação será cada vez menor. Eles estão na MDE não por uma questão de lógica, mas de caixa. Aposentados e pensionistas não mantém nem desenvolvem o ensino; já o fizeram quando estavam na ativa. Portanto, têm que receber seus proventos de outra fonte que não aquela que tem por função “desenvolver” e “manter” o ensino. Resolvendo essa questão alguns sistemas de ensino terão um volume de recursos para o ensino de até 40 ou 50% superior ao disponível atualmente. (DIDONET, 2006, p. 47)
127
Ressalte-se a informação de uma agente de fiscalização do TCESP, registrada
no relatório de auditoria das contas anuais, referentes ao exercício de 2002, de um
Município:
Inativos da Educação Salientamos que dentro das despesas do ensino estão inseridas despesas com pagamento de inativos, sendo pertinente ao Ensino Fundamental o valor de R$ 2.141.125,96 e à Educação Infantil R$ 1.741.020,50, fls. 780/783 destes autos. A Prefeitura desconta dos funcionários a titulo de previdência o percentual de 8% (oito por cento), sendo que a parte patronal é de 10% (dez por cento), computada como despesas da educação. Conforme já relatamos, a parte patronal nunca é recolhida à Previdência, todavia, é tida como despesa da educação. Do exposto depreende-se que o funcionário e a educação já contribuíram durante muitos anos, para a despesa que será gerada com as aposentadorias. Entretanto, não é isso que acontece, pois o funcionário quando passa para condição de inativo continua engordando a conta da educação. (TC nº 1686/226/01)
A legislação que cria o FUNDEB (EC nº 53/06) não dispõe sobre a problemática
do pagamento de inativos da educação. Ao que parece, trata-se realmente de um
problema de caixa, como observado por Didonet (2006).
Não obstante as controvérsias sobre as despesas próprias e impróprias com os
recursos da educação, verifica-se que as mudanças no financiamento do ensino,
introduzidas pela legislação de 1996, impactaram as finanças municipais e induziram a
municipalização do ensino fundamental no Estado de São Paulo e em todo o país
(Tabelas 10 e 11 – p. 76), como já abordado no capítulo 2. A orientação prestada pelo
TCESP, apesar do alerta quanto à necessidade de fazer contas, reforçou a idéia de que
a municipalização do ensino, sob a ótica financeira, seria a melhor decisão para os
Municípios:
Está - se dando, pois, verdadeira reforma fiscal entre Estados e Municípios. Perde quem administra menos alunos de 1ª a 8ª série. Ganha, quem gerencia mais alunos desse nível de ensino... O Município que estiver perdendo dinheiro para o Fundão deverá fazer conta de lucros e perdas: De um lado, o número de alunos que poderiam ser assumidos VEZES o valor que o FUNDEF vem pagando por aluno do 1º Grau. Aqui, estaria o lado positivo da conta. De outro lado, os custos das escolas, hoje estaduais: salários e encargos do professorado, manutenção dos prédios escolares, compra de material didático pedagógico, reposição de equipamentos etc. Aqui, o lado negativo da conta. A partir daí, o Prefeito tomará uma dessas três decisões: • municipalização de todas as escolas estaduais; • municipalização de parte das escolas estaduais; • manutenção das coisas do jeito que estão. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO, 1998, p. 10; 31)
128
Embora a LDB tenha elencado as despesas que são e que não são
consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino, dúvidas foram
surgindo e o TCESP adotou as seguintes interpretações consolidadas no repertório
jurisprudencial da Instituição:
Processo
Matéria discutida Decisão
TC – 34.173/026/97 e TC
– 27.193/026/98
(Consultas)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
ensino supletivo e ensino à
distância.
Negativa, pela impossibilidade.
TC – 7.100/026/98
(Consulta)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
transporte.
Positiva, nos termos do artigo 70 da
LDB.
TC – 8.905/026/98
(Consulta)
Obrigatoriedade de instituição do
Conselho do FUNDEF por
Municípios que não receberam
recursos do Fundo.
Negativa, pela desnecessidade.
TC – 1.673/026/99 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
restos a pagar sem disponibilidade
financeira.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino (23,84%).
Parecer desfavorável à aprovação
das contas.
TC – 5.555/026/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas de
outro exercício com combustível e
contribuições para o PASEP.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino (21,53%).
Parecer desfavorável à aprovação
das contas.
TC – 5.945/026/98 e TC -
1.578/026/99 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
a APAE, Biblioteca (escola) e
PASEP.
Positiva. Aplicação regular no
ensino. Pareceres favoráveis à
aprovação das contas.
TC – 5.445/026/98 (contas
anuais)
Desrespeito à obrigatoriedade de
repasses decendiais aos órgãos do
ensino e restos a pagar sem
disponibilidade financeira.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino (23,43%).
Parecer desfavorável à aprovação
das contas.
129
TC – 5.607/026/98 e TC –
6.046/026/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
pagamento de merendeiras.
Positiva. Investimento no ensino
equivalente a 25,11% (primeiro
processo) e 25,55% (segundo
processo). Pareceres favoráveis à
aprovação das contas.
TC – 1.828/026/99 Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
merenda.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorável à aprovação das
contas.
TC – 5.551/026/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
transporte de alunos, funcionários
que prestam serviços nas escolas
municipais e com o pagamento de
professoras aposentadas.
Positiva, pela inclusão de tais
gastos na conta do ensino. Parecer
favorável à aprovação das contas.
TC – 5.802/026/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de valores
depositados em conta bancária
vinculada à educação.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorável à aprovação das
contas.
TC – 1.986/026/99 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
alimentação, sonorização, materiais
de esporte e lazer (teatro) e restos a
pagar sem disponibilidade
financeira.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino (18,48%).
Insuficiente aplicação no ensino
fundamental (34,34%). Parecer
desfavorável à aprovação das
contas.
TC – 2.739/026/00 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
departamento da criança, família e
bem estar social, esporte e lazer e
salário de médicos e dentistas.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorável à aprovação das
contas.
TC – 2.760/026/00 (contas
anuais)
Inclusão no percentual previsto no
artigo 212 da CF de despesas com
combustíveis sem comprovação de
que foram utilizados em favor do
ensino.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorável à aprovação das
contas.
Quadro 8 Decisões definitivas do TCESP sob a égide da nova LDB Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
130
As decisões apresentadas no Quadro 8, quando proferidas em contas anuais,
são definitivas, pois encerrou-se, nos respectivos processos, a possibilidade de interpor
recursos. Verifica-se que os processos em referência são dos primeiros anos de
vigência do FUNDEF (1998, 1999, 2000), de forma que tais decisões serviram de
orientação para os Municípios quanto à aplicação de recursos da educação.
Entretanto, conforme ainda se verá, muitas falhas cometidas no início de
vigência do Fundo têm sido repetidas, anualmente, pelos administradores públicos,
acarretando pareceres desfavoráveis à aprovação de contas municipais, conforme já
apontado na Tabela 13 (p. 118).
Apesar dos avanços decorrentes da legislação educacional de 1996, há uma
expectativa quanto à legislação acerca do FUNDEB. Espera-se que os problemas que
ainda persistem quanto às lacunas legais relacionadas com a aplicação de recursos na
educação sejam superadas. Observa-se a informação prestada pelo Secretário-Diretor
Geral do TCESP, em entrevista realizada em 27/11/2006:
Para nós do Tribunal de Contas, vai cumprir exatamente verificar o que o FUNDEB vai trazer de novidade em relação ao FUNDEF, mas há notícias de que algumas normas novas seriam introduzidas para haver mais rigor na aplicação dos recursos. O Tribunal está esperando que isso venha para que a gente possa avaliar. Por enquanto, o que nós sabemos é que há uma gama maior de recursos, ou seja, a base de cálculo maior nos recursos para o atendimento do ensino, mas nós gostaríamos que viessem normas que acabassem dissipando dúvidas que nós ainda enfrentamos hoje, quando nós somos obrigados a fazer interpretações como, por exemplo, restos a pagar: computa ou não computa; inclui ou não inclui, para dizer um português mais claro. Nós temos uma tese, temos defendido uma tese de que restos a pagar pagos até 31/01 deverão ser incluídos. Ouve-se dizer que o FUNDEB traria essa novidade, se trouxer essa novidade excelente, o que mostra que o Tribunal estava no caminho certo.
Não obstante a atualidade da legislação que dispõe sobre o FUNDEB e a
expectativa em torno de suas vantagens, a análise da legislação aprovada no final de
2006 demonstra que persistem lacunas, de forma que as orientações do Tribunal de
Contas continuarão influenciando a aplicação de recursos da educação pelos
Municípios (DAVIES, 2001). Por outro lado, mesmo nos casos em que há clareza nas
regras, tanto nas previstas expressamente na legislação, quanto nas que decorrem de
interpretação do TCESP, muitos Municípios paulistas cometem erros na aplicação de
recursos da educação.
131
Com fundamento nos dados dos processos do TCESP analisados, serão
apresentados os principais erros cometidos pelos Municípios na aplicação de recursos
da educação, os quais têm motivado a emissão de parecer desfavorável à aprovação
de contas municipais.
3.3 O financiamento do Ensino Municipal: problemas na aplicação dos recursos A fixação constitucional de percentuais mínimos de recursos vinculados à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino (Quadro 6 – p. 56) e a previsão na LDB
sobre o que pode e o que não pode ser computado como gasto em educação são
sinais evidentes de avanços na legislação educacional brasileira. Todavia, as
disposições legais, a criação de um Fundo para financiar a educação (FUNDEF), bem
como as orientações do TCESP não têm sido suficientes para sanar os problemas que
afetam a aplicação de recursos da educação.
Ao longo do ano, os Municípios aplicam recursos na manutenção e no
desenvolvimento do ensino (educação infantil e ensino fundamental). No final do
exercício, elaboram os seus balancetes, computando na conta da educação as
aplicações efetuadas. Entretanto, os agentes de fiscalização do Tribunal de Contas,
quando comparecem na localidade para a realização da auditoria anual, levantam
documentos e constatam muitas vezes irregularidades que implicam a não aceitação
dos valores declarados como aplicação no ensino e a conseqüente exclusão de parte
desses valores.
As exclusões nos valores contabilizados na conta da educação - como despesa
de manutenção e de desenvolvimento do ensino (artigo 212 da CF) e como gastos com
o ensino fundamental (artigo 60 do ADCT) - efetuadas pelos agentes do TCESP são
todas fundamentadas nos relatórios anuais de auditorias.
Os parâmetros utilizados pelos auditores são os Princípios Constitucionais
previstos no artigo 37 caput da CF, que regem a Administração Pública (Legalidade,
Moralidade, Impessoalidade, Publicidade e Eficiência).
Tais princípios, de ordem constitucional e de observância obrigatória,
estabelecem que o administrador público deve decidir e atuar de acordo com a lei
(Legalidade), com a ética e com a honestidade (Moralidade), com vistas a atingir a
132
finalidade pública (Impessoalidade), aplicando da melhor forma possível os recursos
públicos (Eficiência), através de atos e procedimentos, em regra, divulgados
regularmente (Publicidade) (MEIRELLES, 1998; MELLO, 1998; DI PIETRO, 2000;
MORAES, 2006).
Nota-se também a adoção, pelo TCESP, do Princípio da Razoabilidade que
consiste, segundo o ensinamento de Di Pietro, em “...proporcionalidade entre os
meios de que se utiliza a Administração e os fins que ela tem que alcançar. E essa
proporcionalidade deve ser medida não pelos critérios pessoais do administrador, mas
segundo padrões comuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida diante dos
termos frios da lei, mas diante do caso concreto.” (DI PIETRO, 2000, p. 81)
É comum haver divergência entre o percentual de aplicação na manutenção e no
desenvolvimento do ensino declarado pelo Município e aquele efetivamente aplicado,
sob a ótica do TCESP. Algumas vezes, as supressões efetuadas pelos agentes de
fiscalização não comprometem os percentuais mínimos que devem ser aplicados na
educação (artigo 212 da CF) e no ensino fundamental (artigo 60 do ADCT).
Há, porém, casos em que as exclusões efetuadas pelo TCESP implicam o não
atendimento dos percentuais mínimos de aplicação na manutenção e no
desenvolvimento do ensino (25% na manutenção e no desenvolvimento do ensino e
60% no ensino fundamental) e, conseqüentemente, em pareceres desfavoráveis à
aprovação das contas municipais.
Vejam-se os dados da Tabela 14.
133
Tabela 14 Aplicação na Educação pelos Municípios – divergência entre o percentual declarado pelo Município e o percentual constatado pela auditoria do TCESP Processo Exercício % declarado pelo
Município (artigo 212 da CF)
% constatado pelo TCESP (artigo 212 da CF)
% declarado pelo Município (artigo 60 do ADCT)
% constatado pelo TCESP (artigo 60 do ADCT)
TC – 2691/226/00*
2000 25,35 24,11 40 38,08
TC –2368/226/00
2000 25,24 24,29 60,88 57,65
TC – 1753/226/01
2001 27,53 18,10 93,84 40,68
TC – 1686/226/01
2001 26,73 22,18 60,84 47,52
TC – 1572/226/02
2002 25,70 24,41 60,36 57,20
TC – 2813/226/03
2003 30,37 24,09 91,52 70,19
TC – 1665/226/04
2004 25,24 23,46 71,8 67,45
TC – 1824/226/04
2004 28,23 25,95 68,21 55,97
TC – 1663/226/04
2004 26,02 24,46 79,56 75,16
TC – 1472/226/04
2004 30,18 22,24 107,84 78,84
TC – 1639/226/04
2004 25,13 24,46 77,61 74,93
TC – 1857/226/04
2004 25,26 24,20 63,40 60,48
TC – 2026/226/04
2004 27,92 24,21 92,28 78,84
TC – 1446/226/04
2004 27,16 24,18 62,60 56,76
TC – 3034/226/05
2005 27,18 18,71 91,04 62,64
Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo *O Município obteve liminar judicial que suspendeu os efeitos da EC nº 14/96. A Tabela 14 contempla dados acerca de contas anuais de 15 Municípios, cujos
relatórios, de exercícios financeiros diferentes (2000 a 2005), foram escolhidos apenas
com o fim de demonstrar as divergências existentes, pois, conforme demonstra a
Tabela 13 (p. 118), o número de Municípios que recebem parecer desfavorável à
aprovação das contas anuais, por não aplicarem regularmente os recursos da
educação, é elevado. Todos os relatórios analisados referem-se ao período de vigência
do FUNDEF.
134
Os dados apontam que há Município que não cumpre a exigência do artigo 212
da CF, embora observe o artigo 60 do ADCT; existe aquele que cumpre o artigo 212 da
CF e não aplica corretamente no ensino fundamental (artigo 60 do ADCT); por fim, há
casos de descumprimento de ambos os limites constitucionais mínimos de aplicação no
ensino (artigo 212 da CF e artigo 60 do ADCT).
Constatado o descumprimento de qualquer um dos limites mínimos de aplicação
de recursos da educação, previstos constitucionalmente, o Tribunal de Contas,
ultrapassadas as fases de defesa, emite parecer desfavorável à aprovação das contas.
Observe-se que os recursos do FUNDEF recebidos pelo Município que tem rede ou
sistema de ensino fundamental devem ser aplicados integralmente (100%) nesse nível
de ensino, compondo os percentuais mínimos de aplicação (25% na educação e 60%
no ensino fundamental).
Outro limite constitucional a ser respeitado, sob pena de emissão de parecer
desfavorável à aprovação das contas municipais, é o percentual mínimo de 60% dos
recursos do FUNDEF que deve ser destinado ao pagamento dos professores do ensino
fundamental em efetivo exercício, pois a valorização do magistério é uma das diretrizes
do Fundo (artigo 60, § 5º do ADCT, com redação dada pela EC 14/96, regulamentado
pelo artigo 7º da Lei nº 9.424/96).
No Manual que trata das regras de aplicação no ensino, o TCESP esclarece que
a EC nº 14/96, ao dispor sobre a questão, utiliza o termo “professor” e a Lei nº 9.424/96
refere-se ao “profissional do magistério” que abrange o professor e o pessoal que apóia
a atividade docente, ou seja, o diretor, o supervisor, o orientador pedagógico, dentre
outros que se formam segundo o artigo 64 da LDB. Assim, decidiu-se que podem ser
computados nos 60% os salários e encargos do professor e dos especialistas da
educação, em efetivo exercício, que exercem atividades relacionadas à administração
escolar, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional no ensino
fundamental público. Excluem-se do percentual os gastos com cesta básica, vale-
refeição e vale-transporte.
Até 2001, parte dos 60% poderia ser utilizada na capacitação de professores
leigos.
135
Analisando os 15 processos indicados na Tabela 14, verifica-se que 10
Municípios aplicaram corretamente na valorização do magistério e 05 apresentaram
problemas em relação ao cumprimento do limite constitucional. Entretanto, dos 05
processos, 02 referem-se ao exercício de 2000 (TC - 2691/226/00 e TC - 2368/226/00),
02 são do exercício de 2001 (TC - 1753/226/01 e TC - 1686/226/01) e 01 é do
exercício de 2004 (TC - 1857/226/04).
Nos primeiros anos de vigência do FUNDEF, existiam muitas dúvidas acerca da
utilização de no mínimo 60% dos recursos do Fundo para pagamento do magistério, de
forma que os Municípios apresentavam maior dificuldade no cumprimento da disposição
constitucional.
O TCESP posicionou-se favorável à aplicação dos 60% dos recursos do
FUNDEF na valorização do magistério, mas contrário ao simples rateio de resíduos do
Fundo. O caminho apontado pela Instituição sempre foi o da previsão, em legislação
municipal, dos critérios para a distribuição de recursos do FUNDEF entre os
professores (Expediente TC – 18.879/026/00 registrado no TC – 2368/026/00).
Assim, embora existam Municípios que não aplicam corretamente os recursos do
FUNDEF na valorização do magistério, como o Município objeto do TC - 1857/226/04
(exercício de 2004), as municipalidades foram legislando sobre a questão e têm
apresentado menos problemas quanto ao cumprimento de tal limite constitucional. A
agente de fiscalização chefe do TCESP declara:
No tocante a não aplicação dos 60% (sessenta por cento) dos recursos do FUNDEF com os profissionais do magistério, saliento que tal inobservância também requer parecer desfavorável das contas municipais. Atualmente, observa-se que muitos Municípios têm se esforçado em planejar com mais cuidado a aplicação dos recursos do FUNDEF, todavia, alguns ainda recorrem ao rateio no final do exercício objetivando dar cumprimento ao artigo 7º da L.F. 9424/96.(entrevista realizada em 27/11/2006).
A legislação educacional aprovada em 2006 manteve a aplicação mínima de
60% dos recursos anuais do FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério
da educação básica em efetivo exercício na rede pública. Todavia, como já abordado
no capítulo 2, a MP nº 339/06 trata expressamente do alcance dos termos
“remuneração”, “profissionais do magistério” e “efetivo exercício”.
136
Verifica-se que os problemas que afetam a aplicação de recursos da educação
não estão relacionados com o porte financeiro ou demográfico do Município. Utilizando-
se como referência os processos mencionados na Tabela 14, pode-se apontar os
dados da Tabela 15.
Tabela 15 Porte de Municípios com problemas na Aplicação de recursos na Educação Processo Exercício Total das Receitas de Impostos no
exercício em referência População estimada em 01/07/2005
TC – 2691/226/00 2000 R$ 36.324.775,16 116.677
TC – 2368/226/00 2000 R$ 10.737.415,64 34.378
TC – 1753/226/01 2001 R$ 27.498.631,71 110.045
TC – 1686/226/01 2001 R$ 116.662.876,26 350.492
TC – 1572/226/02 2002 R$ 675.272.216,46 1.045.706
TC – 2813/226/03
2003 R$ 13.397.679,24 28.575
TC – 1665/226/04
2004 R$ 14.648.249,74 28.575
TC – 1824/226/04
2004 R$ 19.376.743,69 27.735
TC – 1663/226/04
2004 R$ 29.269.831,52 73.905
TC – 1472/226/04
2004 R$ 4.541.414,91 4.550
TC – 1639/226/04 2004 R$ 144.624.671,59 175.008
TC – 1857/226/04 2004 R$ 79.802.126,31 340.596
TC – 2026/226/04
2004 R$ 20.092.001,65 9.177
TC – 1446/226/04 2004 R$ 838.241.444,65 1.045.706
TC – 3034/226/05 2005 R$ 20.232.999,58 9.177
Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE
Os dados da Tabela 15 indicam que os problemas que afetam a aplicação de
recursos da educação não estão vinculados a características específicas do Município
(estrutura financeira e número de habitantes). Tal fato foi confirmado pelo Secretário-
Diretor Geral do TCESP (entrevista realizada em 27/11/2006).
137
A Tabela 15 demonstra reincidências de erros na aplicação de recursos da
educação (TC – 2813/226/03 e TC – 1665/226/04; TC – 1572/226/02 e TC –
1446/226/04; TC – 2026/226/04 e TC – 3034/226/05).
A análise dos relatórios de auditoria das contas municipais demonstra que as
irregularidades são de diferentes ordens. Considerando a diversidade dos
apontamentos efetuados pelos agentes de fiscalização do TCESP, optou-se por
descrever, com detalhes, as práticas mais constantes que, conseqüentemente,
comprometem maior parcela dos recursos vinculados à educação, e apresentar um
Quadro geral que contempla outras constatações. A seguir, serão expostos os
principais problemas detectados pelo TCESP.
3.3.1 Práticas Irregulares na aplicação dos recursos da Educação
3.3.1.1 Restos a pagar sem lastro financeiro
Os recursos vinculados à educação devem ser utilizados dentro do exercício
financeiro (Princípio da Anualidade), porém muitos Municípios realizam a despesa e a
computam como aplicação anual no ensino, mas não efetuam o respectivo pagamento
e, muitas vezes, não apresentam no exercício cobertura financeira para tanto.
A aplicação mínima na manutenção e no desenvolvimento do ensino é anual e,
por outro lado, a aplicação somente se efetiva com o dispêndio dos recursos e a
conseqüente quitação da despesa. Assim, a aplicação dos recursos educacionais
depende da realização e da liquidação da despesa, que devem ocorrer dentro do
exercício financeiro, mesmo porque o pagamento efetuado em exercício seguinte ao da
realização da despesa normalmente compromete o orçamento do novo ano e
desorganiza as diretrizes orçamentárias e financeiras.
Considerando essas questões, o TCESP firmou entendimento de que os restos
a pagar, sem cobertura financeira, não são computados como aplicação na
manutenção e no desenvolvimento do ensino (TC – 1673/026/99). Trata-se de decisão
definitiva da entidade fiscalizadora (Quadro 8 – p. 127-128).
138
Entretanto, o TCESP, reconhecendo que o fechamento de exercício financeiro é
bastante trabalhoso para as administrações públicas municipais, adotou entendimento
no sentido de que as despesas de restos a pagar, referentes à educação, quitadas até
31 de janeiro do exercício seguinte, são consideradas no percentual previsto no artigo
212 da CF relativo ao ano anterior (informação prestada pelo Secretário-Diretor Geral,
em entrevista realizada em 27/11/2006). Havia, inclusive, uma expectativa de que a
legislação sobre o FUNDEB tratasse expressamente dessa questão, mas a EC nº 53/06
e a Medida Provisória que a regulamenta não dispõem sobre o assunto.
Deve-se reconhecer que a exclusão de restos a pagar sem lastro financeiro da
conta da educação é medida pautada no Princípio da Razoabilidade, pois tais despesas
não podem ser consideradas como efetiva aplicação na manutenção e no
desenvolvimento do ensino e contrariam o princípio básico da Lei de Responsabilidade
Fiscal, ou seja, o equilíbrio, dentro do exercício financeiro, entre receitas e despesas.
Apesar de se tratar de questão decidida pelo TCESP já no inicio da vigência da
legislação de 1996, até hoje grande parte dos Municípios computa como aplicação na
manutenção e no desenvolvimento do ensino as despesas de restos a pagar sem
cobertura financeira. Assim, por ocasião das auditorias, os agentes de fiscalização
constatam o problema, efetuam as exclusões e, conseqüentemente, o percentual
declarado como efetivamente aplicado na educação é alterado (Tabela 14).
Verifica-se que em 13, dos 15 relatórios de auditoria analisados nas Tabelas 14 e
15 (p. 132 e 135), os agentes de fiscalização constataram restos a pagar sem cobertura
financeira computados como aplicação na manutenção e no desenvolvimento do
ensino. Apenas nos processos TC – 1824/226/04 e TC - 1639/226/04 não houve
supressão por esse motivo, sendo que em todos os demais os respectivos valores
foram excluídos da aplicação anual na educação pelo TCESP.
Nota-se que o problema é grave, uma vez que, além de não se tratar de
aplicação devida, desorganiza as finanças municipais.
3.3.1.2 Despesas irregulares com a frota municipal e com o transporte escolar
139
Nos processos mencionados nas Tabelas 14 e 15 e em outros cujas referências
serão apresentadas, constata-se que os diferentes tipos de gastos efetuados com
veículos e com transporte têm sido uma fonte de aplicação irregular de recursos
vinculados à educação. Vejam-se as principais ocorrências:
3.3.1.2.1 Despesas excessivas com combustível
A aquisição excessiva de combustível (óleo diesel, gasolina, álcool) com
recursos da educação tem se mostrado um foco de desvio de recursos educacionais no
âmbito municipal (TC – 1665/226/04; TC – 1472/226/05; TC – 1857/226/04; TC –
2026/226/04). Os relatórios de auditoria do TCESP demonstram que em muitos
Municípios a quantidade de combustível adquirida durante o exercício é incompatível
com a frota da educação, bem como com o percurso efetuado pelos veículos do setor
educacional.
Os registros documentais realizados pelos agentes de fiscalização do TCESP,
que contemplam cálculos acerca da média de consumo em função do número de
veículos pertencentes ao setor da educação e do itinerário regular por eles percorrido
(quilometragem de cada veículo), apontam desvio do combustível lançado na conta do
ensino para outros setores da Prefeitura (obras, saúde, administração, esporte), sendo
que, em alguns casos, há indícios de desvio em favor de particular. Ressalte-se que é
comum os Municípios não terem um sistema eficaz de controle de uso de combustível
por secretaria ou departamento, facilitando os desvios.
Nesses casos, os agentes de fiscalização fazem rateios das despesas por
secretaria ou departamento e excluem da conta da educação as despesas excedentes.
Quando há indicio de desvio em proveito particular, em regra, o caso é encaminhado ao
Ministério Público para que sejam tomadas as providências cabíveis.
Ainda em relação à aquisição e à utilização de combustível, com o fim de cumprir
a aplicação mínima no ensino fundamental (artigo 60 do ADCT), alguns Municípios
contabilizam as despesas de combustível na conta de tal nível de ensino acima do que
efetivamente foi consumido (TC – 1665/226/04). Os agentes de fiscalização, utilizando
os parâmetros já mencionados, efetuam cálculos e fazem o rateio entre educação
140
infantil e ensino fundamental, alterando, conseqüentemente, os valores declarados
como aplicação no ensino fundamental (Tabela 14).
A agente de fiscalização chefe do TCESP, entrevistada em 27/11/2006, relatou
que o desvio de combustível adquirido com recursos da educação é atualmente um
dos problemas que mais afetam a aplicação de recursos educacionais, pois, não
obstante o esforço dos agentes de fiscalização, é muito difícil apurar exatamente a
quantidade desviada e o destino do produto.
O processo TC – 2026/226/04, que apresenta dados coletados pela auditoria
realizada por dois agentes de fiscalização do TCESP, demonstra o problema:
Da análise desta despesa chamou-nos a atenção o fato de que de julho a dezembro todos os gastos com diesel foram pagos integralmente com recursos do ensino fundamental (fls. 709/710 do volume IV), ou seja, 219.107,27 litros, cujo valor alcançou a cifra de R$ 309.054,00, conforme planilha às fls. 711 do volume IV. O valor total pago referente à despesa com óleo diesel durante o exercício de 2004 foi de R$ 777.152,40, observa-se que deste total, foi pago com recursos do ensino o valor de R$ 472.252,96, o que representa 60,7% do gasto. Solicitamos ao órgão cópias das notas de empenho, notas fiscais e pagamentos de janeiro a dezembro de 2004 referentes ao pagamento de diesel para que pudéssemos avaliar o consumo dos outros departamentos. (documentos fls. 351 a 902) Elaboramos planilhas a partir destes dados, separando por funcionais programáticas, e chegamos à conclusão que além do ensino existem dois Departamentos que utilizaram diesel regularmente... Diante dos fatos, concluímos que a Prefeitura a partir de julho não efetuou o rateio entre os três Departamentos que utilizaram óleo diesel. Com a finalidade de efetuarmos o rateio, requisitamos o gasto individualizado por Departamento, cabendo salientar que a Prefeitura não mantém um método único de controle de combustível, visto que os controles apresentados não estão padronizados, cada Departamento possui um tipo de controle, portanto não são controles confiáveis. (fls. 903 a 944)... (TC – 2026/226/05 – p. 1019, 1021, 1024)
A partir das constatações, os auditores efetuaram o rateio entre os diferentes
Departamentos (educação; administração; obras e serviços; transporte coletivo) e
excluíram da conta do ensino fundamental o valor (computado pelo Município) de R$
184.277,03 (cento e oitenta e quatro mil duzentos e setenta e sete reais e três
centavos). Os valores glosados, somados a outros valores excluídos pela auditoria,
modificaram o percentual de aplicação no ensino, nos termos do artigo 212 da CF: de
27,92% declarado pelo Município para 24,21% constatado pelo TCESP (Tabela 14 – p.
132).
141
Do total da exclusão já mencionada, o valor de R$ 104.828,40 (cento e quatro mil
oitocentos e vinte e oito reais e quarenta centavos) refere-se à despesa com o setor de
transporte coletivo urbano computada na conta do ensino. Os auditores registraram no
processo em referência que até mesmo os pagamentos de combustível efetuados
durante as férias escolares foram contabilizados como despesa do ensino fundamental,
sendo que nas requisições feitas ao almoxarifado consta como veículos a serem
abastecidos: ônibus coletivo, máquinas e caminhões.
No processo TC –1762/226/04 - não mencionado nas Tabelas 14 e 15, cuja
fiscalização do TCESP, após exclusões, concluiu que o Município aplicou na
manutenção e no desenvolvimento do ensino, no exercício de 2004, 24,81% das
receitas previstas no artigo 212 da CF e 57,52% no ensino fundamental - aparece um
problema relativo à aquisição e à utilização de combustível diverso dos já
mencionados.
O agente de fiscalização que realizou a auditoria excluiu da conta do ensino o
valor de R$ 121.500,00 (cento e vinte e um mil e quinhentos reais) relativo a despesas
de reembolso dos servidores da educação, por quilometragem rodada, com veículos
particulares. Do valor glosado, R$ 76.500,00 (setenta e seis mil e quinhentos reais)
referem-se ao ensino fundamental e R$ 45.000,00 (quarenta e cinco mil) à educação
infantil. Observa-se a razoabilidade dos fundamentos da exclusão:
Outra despesa que entendemos deva ser glosada é o reembolso de kilometragem a servidores. A Lei 3543 de 06/08/90 (fls. 865) dispõe sobre o sistema de tarifa quilometragem para veículos particulares de servidores na prestação de serviços públicos. De acordo com a documentação examinada por esta auditoria não constatamos a existência, nos processos de pagamento, de qualquer documento comprobatório de que os deslocamentos com carros particulares dos servidores da Educação tivessem ocorrido em função da prestação de serviços ligados à sua atividade profissional. É pago a cada servidor quase R$ 2,5 para cada R$ 1,0 por ele gasto ao abastecer seu veículo (vide legislação às fls. 865/873). Como se vê às fls. 878/892 do aces. 2, houve servidores que receberam até R$ 257,57/mês (fls. 886). Supondo que o litro de gasolina custe R$ 2,09, temos R$ 257,57 / 2,09, o que dá 123 litros/mês rodados “a serviço”. Se cada litro faz em média 10 km, isto significa que ele rodou 1.230 Km em um mês, o que, s.m.j, nos parece muito para deslocamentos apenas a serviço, principalmente numa cidade que embora grande, é menor que são Paulo e os deslocamentos costumam ocorrer internamente e não de uma ponta a outra da cidade. Tal fato aponta, assim, para indícios de que tem havido benefícios indiretos através de abastecimentos de veículos particulares, sem qualquer documento nos processos examinados, do trajeto percorrido e justificativas para os
142
“supostos” deslocamentos. O que vimos foram somente planilhas às fls. 893/897 indicando a Km rodada em determinados dias, assinadas pelo superior imediato. Não há, enfatizamos, qualquer prova documental de que deslocou-se a serviço. Além da falta de documentos comprobatórios que justificassem estas despesas, entendemos, s.m.j, que as mesmas não encontram amparo legal no artigo 70 da LDB, principalmente quando a Secretaria de Educação tem sua própria frota de 33 veículos (vide fls. 800 e 805/806), que num planejamento racional de uso, poderia, s.m.j., desempenhar tais “serviços”, funcionando como malote na busca e entrega de informações/documentos entre as unidades educacionais. (TC –1762/226/04)
Menciona-se que o Município em questão pode ser considerado de grande porte,
pois, segundo dados IBGE de 11/07/2005, possui uma população estimada de 788.560
(setecentos e oitenta e oito mil quinhentos e sessenta) habitantes e o total de receitas
de impostos no exercício financeiro foi de R$ 842.765.110,32 (oitocentos e quarenta e
dois milhões, setecentos e sessenta e cinco mil cento e dez reais e trinta e dois
centavos). Nota-se o esforço do agente de fiscalização para demonstrar a
irregularidade, quando, na verdade, por se tratar de despesa pública, a documentação
comprobatória é imprescindível.
Os dados indicam que parte de recursos vinculados constitucionalmente à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino, embora contabilizados na conta da
educação, podem ser destinados para fins diversos. As informações registradas pela
auditoria do TCESP demonstram a limitação da atuação dos Conselhos Municipais
relativos à educação, pois o efetivo acompanhamento da aplicação dos recursos da
educação no decorrer do exercício financeiro poderia evitar manobras como as
registradas nos processos referidos neste item.
3.3.1.2.2 Despesas excessivas com aquisição de peças e contratação de serviços
mecânicos
A compra de peças e a contratação de serviços de terceiros para o conserto de
veículos também têm sido objeto de manobras por parte de alguns Municípios (TC –
1472/226/04; TC – 1639/226/04). Os relatórios de auditoria demonstram que, assim
como a aquisição de combustível, muitas despesas com veículos são contabilizadas
143
como gastos no ensino, mas referem-se a veículos de outros setores e até mesmo a
veículos particulares.
O processo TC – 1639/226/04 mencionado nas Tabelas 14 e 15 demonstra o
problema. Apenas no exercício de 2004, o TCESP excluiu da conta da educação do
Município em questão o valor de R$ 53.121,19 (cinqüenta e três mil cento e vinte e um
reais e dezenove centavos), correspondente a gastos que foram lançados como
aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino, mas que não guardam
nenhuma relação com o setor educacional.
Segundo levantamento efetuado pela auditoria, R$ 36.106,24 (trinta e seis mil
cento e seis reais e vinte e quatro centavos) referem-se a outros setores da Prefeitura
do Município e R$ 17.014,95 (dezessete mil e quatorze reais e noventa e cinco
centavos), a gastos efetuados com veículos que não compõem o patrimônio municipal.
A partir dos dados apresentados no relatório de auditoria, foi elaborada a Tabela 16,
com o fim de ilustrar o problema. Os números das notas fiscais e as placas dos
veículos também são apresentados no relatório analisado, mas, considerando que tais
identificações não são importantes para a finalidade da Tabela, foram omitidos.
Tabela 16 Despesas referentes à prestação de serviços e fornecimento de peças para veículos contabilizadas irregularmente por um Município na conta da Educação – Exercício de 2004 Setor ao qual pertence o veículo Valores em R$
Fiscalização R$ 9.181,31
Secretaria do Governo R$ 6.345,92
Promoção Social R$ 7.865,39
Fundo Social R$ 3.341,31
Secretaria de Administração e Planejamento R$ 950,00
Secretaria da Família R$ 500,00
Secretaria de Obras R$ 7.497,98
Sub Prefeitura R$ 424,33
Veículos que não constam na relação da Prefeitura R$ 17.014,95
Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
A Tabela 16 demonstra que as despesas com peças e serviços para veículos,
computadas pelo Município na conta do ensino, beneficiaram os mais diversos setores
144
da Prefeitura. Do total das despesas contabilizadas irregularmente como aplicação na
educação, 32,03% referem-se a veículos não pertencentes ao patrimônio municipal,
indicando apropriação particular de recursos públicos.
No mesmo relatório de auditoria utilizado para elaborar a Tabela 16, há registro
da realização de um gasto no valor de R$ 1.435,83 (um mil quatrocentos e trinta e
cinco reais e oitenta e três centavos) com um veículo que, embora pertença ao setor do
ensino, é considerado sucata. O agente de fiscalização, na mesma auditoria, constatou
um gasto de R$ 2.167,15 (dois mil cento e sessenta e sete reais e quinze centavos)
com um veículo da frota da educação, fabricado no ano de 1987, que tinha um preço
de mercado de R$ 6.000,00 (seis mil reais).
Tais dados demonstram problemas de gestão dos recursos educacionais e o
descaso de alguns administradores públicos com o ensino público.
3.3.1.2.3 Despesas com transporte de estudantes do ensino médio e
profissionalizante
Alguns Municípios computam na conta da educação despesas efetuadas com
o ensino médio e profissionalizante, contrariando a competência municipal fixada
constitucionalmente em matéria educacional (artigo 211, § 2º da CF), bem como as
disposições da LDB (artigo 71). Os gastos com transporte de estudantes do ensino
médio contabilizados como aplicação no ensino fundamental ferem as disposições
constitucionais (artigo 212 da CF e artigo 60 do ADCT), dando ensejo a exclusões por
parte da auditoria.
No processo TC – 1824/226/04, a agente responsável pela fiscalização do
exercício financeiro em exame (2004) apurou a irregularidade através da
incompatibilidade entre os valores pagos a empresas de ônibus contratadas para
efetuar o transporte escolar (total de R$ 893.739,83 – oitocentos e noventa e três mil
setecentos e trinta e nove reais e oitenta e três centavos) e a relação de alunos
matriculados no ensino fundamental.
No relatório de auditoria consta o rateio das despesas: a partir da divisão do
valor total de alunos do ensino fundamental e do ensino médio e profissionalizante pelo
145
total da despesa realizada, foi determinado o valor por aluno; posteriormente, de acordo
com dados do censo escolar, estabeleceram-se os valores gastos com os alunos do
ensino fundamental e do ensino médio e profissionalizante. A exclusão da conta da
educação e do ensino fundamental somou R$ 330.764,76 (trezentos e trinta mil
setecentos e sessenta e quatro reais e setenta e seis centavos).
As despesas realizadas pelo Município com o ensino médio, computadas no
percentual mínimo de aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino, não
se referem apenas ao transporte de alunos. No processo TC - 1762/226/04 consta que
o Município gastou, no exercício de 2004, R$ 304.029,57 (trezentos e quatro mil vinte e
nove reais e cinqüenta e sete centavos) com o ensino profissionalizante, através de
convênios que contemplam programas de integração do trabalhador especial. Tal valor
foi glosado pelo TCESP da aplicação mínima de 25% prevista no artigo 212 da CF.
Desde que apresentem condições orçamentárias e financeiras, os Municípios
podem oferecer programas relacionados com o ensino médio e com o ensino
profissionalizante, mas as despesas geradas por tais ações não podem ser
contabilizadas nos 25% de que trata o artigo 212 da CF, bem como nos 60% de que
trata o artigo 60 do ADCT.
Assim, considerando os limites orçamentários e financeiros que afetam a maioria
das municipalidades, conforme já abordado no capítulo 1, é melhor que o Município
atue em favor dos níveis de ensino que são de sua responsabilidade constitucional
(educação infantil e ensino fundamental).
3.3.1.2.4 Despesas irregulares com aquisição de veículos
A aquisição de veículos com recursos vinculados à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino é uma prática constante nos Municípios. É público que no
âmbito municipal a frota da educação é, normalmente, composta pelos veículos mais
novos, haja vista a freqüente aquisição de veículos para o setor. Tal informação foi
confirmada pelo Secretário-Diretor Geral do TCESP, em entrevista realizada em
27/11/2006.
146
O gasto de recursos educacionais com aquisição de veículos é autorizado pela
LDB, de forma que a princípio não há nenhum problema na realização desse tipo de
despesa. A manutenção adequada da frota de veículos é recomendada pelo TCESP,
conforme frisou o representante da Instituição na entrevista mencionada.
Ocorre que, muitas vezes, por ausência de planejamento, os Municípios
adquirem veículos apenas para cumprir o percentual mínimo de aplicação na educação,
caracterizando falha de gestão dos recursos educacionais (observação confirmada pelo
Secretário-Diretor Geral do TCESP).
Em decorrência da legalidade da despesa (artigo 70 da LDB) e dos argumentos
em prol da segurança dos alunos que dependem do transporte escolar, os
questionamentos quanto à necessidade ou desnecessidade da aquisição de novos
veículos para a educação são remotos.
Entretanto, como relatado pela agente de fiscalização chefe do TCESP, da
renovação da frota da educação decorrem irregularidades que têm sido objeto de
atenção pelo Tribunal. Nota-se a utilização dos veículos da educação por outros setores
da Prefeitura, caracterizando desvio de finalidade. Por outro lado, em muitos casos
ocorre a cessão de veículos mais antigos, adquiridos com recursos vinculados à
educação, para outros setores (saúde, administração, esporte), sem a correspondente
compensação financeira para o setor educacional. E mesmo quando os veículos
adquiridos com recursos da educação são leiloados, as receitas adquiridas com a
alienação não são destinadas exclusivamente ao ensino, pois ingressam no “bolo” das
receitas municipais.
Há, ainda, outras irregularidades mais evidentes, como aquisição de ônibus
usados, com indícios de super-faturamento, através de processos licitatórios viciados
(TC – 1594/005/02 e TC – 1595/005/02). Mencione-se também a aquisição de um
caminhão, no valor de R$ 67.197,00 (sessenta e sete mil cento e noventa e sete reais),
para transporte de merenda escolar que, entre a aquisição (30/11/2004) e a auditoria do
TCESP (06/10/05), nunca foi utilizado, estando, inclusive, sem placas (TC –
1824/226/04).
Observa-se, pois, que a aplicação de recursos educacionais na aquisição de
veículos, embora a primeira vista seja uma despesa amparada legalmente, merece um
147
controle mais efetivo, não só por parte das Instituições competentes, mas de toda a
sociedade.
3.3.1.3 Despesas irregulares com materiais de consumo e desvios de
equipamentos adquiridos com recursos educacionais
Os materiais e equipamentos adquiridos com recursos vinculados à educação e
distribuídos para outros setores municipais se constituem em mais uma fonte de
desvios dos recursos. Há casos de aquisição com recursos do ensino fundamental,
mas os materiais e os equipamentos são direcionados à educação infantil. Tal
problema decorre da sistemática de aplicação de recursos criada pela EC nº 14/96.
A agente de fiscalização chefe do TCESP apontou o problema e registrou a
dificuldade de determinar a quantidade de materiais de consumo desviados, bem como
o destino das mercadorias. Os auditores, quando constatam excesso, efetuam rateios
entre os diferentes departamentos municipais ou entre o ensino fundamental e a
educação infantil, acarretando exclusões da conta da educação e do ensino
fundamental, respectivamente.
Em relação ao desvio de equipamentos, é possível determinar o destino dos
bens e os valores exatos desviados. No TC – 1639/226/04, por exemplo, foram
registradas aquisições de dois computadores com recursos da educação, que
somaram o valor de R$ 3.040,00 (três mil e quarenta reais), destinados ao Setor
Jurídico e ao Setor de Compras. O agente de fiscalização efetuou a exclusão das
referidas aquisições da conta do ensino.
O processo TC – 2708/226/00, não mencionado nas Tabelas 14 e 15 (p. 132 e
135), tem como objeto a aplicação no ensino, referente ao exercício de 2000, de um
Município de grande porte (total da receita de impostos do exercício – R$
271.986.998,06 – duzentos e setenta e um milhões, novecentos e oitenta e seis mil
novecentos e noventa e oito reais e seis centavos -; população estimada em
01/07/2005 – 669.592 habitantes). No exercício financeiro em questão, o Município, de
acordo com a apuração dos agentes de fiscalização do TCESP, aplicou 19,27% na
manutenção e no desenvolvimento do ensino e 39,68% no ensino fundamental.
148
Dentre as exclusões efetivadas pelos auditores, tal processo contempla
aplicações irregulares de recursos vinculados à educação na aquisição de materiais de
consumo e na compra de equipamentos. As aquisições com recursos educacionais
foram destinadas a outros setores, cujos valores foram glosados pelos agentes de
fiscalização:
- aquisição de café em pó destinado ao Departamento de Materiais e Patrimônio,
no valor de R$ 7.555,60 (sete mil quinhentos e cinqüenta e cinco reais e sessenta
centavos);
- aquisição de materiais de limpeza destinados ao Departamento de Materiais e
Patrimônio, no valor de R$ 4.723,63 (quatro mil setecentos e vinte e três reais e
sessenta e três centavos);
- aquisição de materiais de escritório destinados ao Departamento de Materiais e
Patrimônio, no valor de R$ 3.989,05 (três mil novecentos e oitenta e nove reais e cinco
centavos);
- aquisição de material para manutenção elétrica destinado ao Departamento de
Informática, no valor de R$ 194,42 (cento e noventa e quatro reais e quarenta e dois
centavos);
- aquisição de materiais de informática destinados aos Departamentos de Materiais e
Patrimônio e de Informática, no valor de R$ 3.386,85 (três mil trezentos e oitenta e seis
reais e oitenta e cinco centavos);
- contratação de serviços de manutenção e de assistência técnica a equipamentos de
informática pertencentes ao Departamento de Informática, no valor de R$ 9.508,49
(nove mil quinhentos e oito reais e quarenta e nove centavos);
- aquisição de equipamentos (persianas e ventiladores) destinados ao Departamento
de Recursos Humanos e ao Gabinete de Administração, no valor de R$ 1.167,92 (um
mil cento e sessenta e sete reais e noventa e dois centavos).
Essa amostragem indica manobras que comprometem os recursos vinculados à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino e, conseqüentemente, prejudicam a
educação básica pública.
149
3.3.1.4 Despesas irregulares com o pagamento de pessoal
A inclusão na folha de pagamento da educação de profissionais que não prestam
serviço no setor é outro problema que tem permitido desvios significativos de recursos
vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino. A agente de fiscalização
chefe do TCESP, na entrevista já mencionada, confirmou a gravidade do problema e o
esforço da entidade fiscalizadora no combate às irregularidades.
Considerando os processos mencionados nas Tabelas 14 e 15 (p. 132 e 135),
constata-se que há registros acerca da questão nos seguintes relatórios: (TC –
2691/226/00; TC – 1753/226/01; TC 1686/226/01; TC – 1665/226/04; TC –
1857/226/04; TC – 3034/226/05).
Ocorrem diferentes situações quanto à aplicação irregular de recursos
pertencentes à educação no pagamento de servidores públicos: servidores pagos com
recursos do ensino fundamental que não pertencem ao quadro da educação; servidores
pagos com recursos do ensino fundamental que pertencem à educação infantil;
servidores pagos com recursos da educação infantil que não pertencem ao quadro da
educação. Em todas as situações, os valores contabilizados na conta da educação
foram glosados pela auditoria (artigo 212 da CF; artigo 60 do ADCT; artigo 60, § 5º do
ADCT, regulamentado pelo artigo 7º da Lei nº 9.424/96).
Em relação ao pagamento de servidores públicos que não pertencem ao quadro
da educação, com recursos do ensino fundamental, registram-se as seguintes inclusões
indevidas:
- TC – 1753/226/01: fisioterapeuta ocupacional; psicólogo. Total glosado no exercício
de 2001 - R$ 22.016,28 (vinte e dois mil dezesseis reais e vinte e oito centavos);
- TC – 1686/226/01: tratorista; fonoaudiólogo. Total glosado no exercício de 2001 -
R$ 21.234,95 (vinte e um mil duzentos e trinta e quatro reais e noventa e cinco
centavos);
- TC – 1665/226/04: servidores pertencentes à área da cultura. No relatório não consta
a identificação dos cargos públicos, bem como o valor total glosado no exercício de
2004;
150
- TC - 1857/226/04: servidores pertencentes à Secretaria da Saúde; médico
neurologista; servidores vinculados à funerária; servidores que prestam serviço no
Cartório Eleitoral. Total glosado no exercício de 2004 - R$ 322.076,17 (trezentos e
vinte e dois mil setenta e seis reais e dezessete centavos);
- TC – 3034/226/05: pintor de obras; operador de máquinas; coletor de lixo; gestor da
área de publicidade ecologia e turismo; diretor de turismo; diretora de publicidade;
diretor de planejamento; servidora que responde por três áreas distintas (educação,
saúde e bem estar-social) e o pagamento é computado integralmente na folha da
educação. Total glosado no exercício de 2005 - R$ 1.042.781,77 (um milhão, quarenta
e dois mil setecentos e oitenta e um reais e setenta e sete centavos).
Quanto aos servidores que pertencem à educação infantil e foram pagos com
recursos do ensino fundamental, infringindo o artigo 60 do ADCT com redação dada
pela EC nº 14/96, constata-se:
- TC – 1686/226/01: professores da educação infantil. Total glosado no exercício de
2001 – R$ 66.116,98 (sessenta e seis mil cento e dezesseis reais e noventa e oito
centavos);
- TC - 3034/226/05: monitores de desenvolvimento infantil. Total glosado no exercício
de 2005 – R$ 86.098,30 (oitenta e seis mil noventa e oito reais e trinta centavos).
Ressalte-se que muitos dos pagamentos mencionados foram incluídos no
percentual mínimo de 60% dos recursos do FUNDEF que deve ser destinado ao
pagamento dos profissionais do magistério do ensino fundamental em efetivo exercício,
nos termos do artigo 60, § 5º do ADCT, regulamentado pelo artigo 7º da Lei nº
9.424/96. Entretanto, considerando que os valores foram glosados, tal aplicação
também foi afetada.
Em relação ao TC – 1857/226/04, o agente de fiscalização do TCESP constatou
que entraram na aplicação dos 60% dos recursos do FUNDEF vários servidores
públicos que não exercem funções de magistério. Desta forma, o responsável pela
auditoria efetuou a exclusão de R$ 424.484,27 (quatrocentos e vinte e quatro mil
quatrocentos e oitenta e quatro reais e vinte e sete centavos) e, conseqüentemente, o
Município descumpriu o artigo 7º da Lei 9.424/96, pois aplicou no pagamento de
professores do ensino fundamental apenas 49,93% dos recursos oriundos do Fundo.
151
Existem, ainda, casos de pagamentos de servidores públicos que não pertencem
ao setor educacional com recursos da educação infantil:
- TC – 2691/226/00: médico; psicóloga. Valor total glosado no exercício de 2000 – R$
43.598,46 (quarenta e três mil quinhentos e noventa e oito reais e quarenta e seis
centavos);
- TC – 1665/226/04: servidores pertencentes à área da cultura. No relatório não consta
a identificação dos cargos públicos, bem como o valor total glosado no exercício de
2004;
- TC – 1857/226/04 : servidores pertencentes à Secretaria da Saúde;
fisioterapeutas; servidores vinculados à funerária; servidores que prestam serviço no
Cartório Eleitoral. Total glosado no exercício de 2004 - R$ 136.156,72 (cento e trinta e
seis mil cento e cinqüenta e seis reais e setenta e dois centavos);
- TC - 3034/226/05: não há identificação dos cargos públicos no relatório. Total
glosado no exercício de 2005 – R$ 304.506,60 (trezentos e quatro mil quinhentos e
seis reais e sessenta centavos).
Os dados apresentados demonstram que os desvios de recursos vinculados à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino através do pagamento de servidores
municipais pertencentes a outros setores públicos são significativos. Considerando
apenas os cinco processos mencionados, que contemplam o total de valores excluídos
pela auditoria do TCESP (TC – 2691/226/00; TC – 1753/226/01; TC – 1686/226/01; TC
- 1857/226/04; TC – 3034/226/05), a soma é de R$ 1.892.370,95 (um milhão, oitocentos
e noventa e dois mil trezentos e setenta reais e noventa e cinco centavos). Trata-se
efetivamente de um grave problema que afeta o financiamento da educação básica
brasileira.
3.3.1.5 Recursos desviados do FUNDEF
Os valores recebidos pelos Municípios através do Fundo devem ser aplicados,
no decorrer do ano, integralmente no financiamento do ensino fundamental (no mínimo
60% na valorização do magistério e o restante em outras despesas de manutenção e
desenvolvimento do ensino). Todavia, além dos problemas que afetam a aplicação de
152
recursos da educação, as auditorias do TCESP têm constatado desvios de recursos do
FUNDEF no âmbito municipal. São valores que, por não terem sido aplicados no
ensino fundamental, deveriam estar depositados nas contas do Fundo, mas não estão
disponíveis nas contas bancárias, indicando desvios.
No processo TC - 1686/226/01, relativo às contas municipais de 2001, foi
constatado, pela auditoria do TCESP, um desvio de R$ 194.978,09 (cento e noventa e
quatro mil novecentos e setenta e oito reais e nove centavos), pois em 31/12/2001
deveria existir nas contas bancárias vinculadas ao FUNDEF o valor de R$
3.585.993,01 (três milhões, quinhentos e oitenta e cinco mil novecentos e noventa e
três reais e um centavo), mas só havia o valor de R$ 3.391.014,92 (três milhões,
trezentos e noventa e um mil quatorze reais e noventa e dois centavos). A agente de
fiscalização concluiu: “Conforme se pode observar nos demonstrativos acima, os
saldos não aplicados do FUNDEF do exercício e de exercícios anteriores não estão
acobertados pela disponibilidade financeira das contas bancárias vinculadas ao
FUNDEF, o que nos leva a acreditar que os recursos do FUNDEF foram utilizados para
outras finalidades”.
Em relação ao processo TC – 1572/226/02, que trata das contas municipais de
2002, a agente de fiscalização do TCESP registrou que o valor que deveria estar
depositado na conta do FUNDEF em 31/12/2002 seria de R$ 10.891.326,66 (dez
milhões, oitocentos e noventa e um mil trezentos e vinte e seis reais e sessenta e seis
centavos), mas naquela data o saldo bancário do FUNDEF era de R$ 2.142.502,94
(dois milhões, cento e quarenta e dois mil quinhentos e dois reais e noventa e quatro
centavos). Assim, constatou-se um desvio de R$ 8.748.823,72 (oito milhões,
setecentos e quarenta e oito mil oitocentos e vinte e três reais e setenta e dois
centavos) dos recursos do FUNDEF.
No processo TC – 1665/226/04, relativo às contas municipais do exercício de
2004, o mesmo problema se repete. O saldo que deveria estar disponível no final do
exercício seria de R$ 336.579,41 (trezentos e trinta e seis mil quinhentos e setenta e
nove reais e quarenta e um centavos), entretanto só havia o valor de R$ 203.506,96
(duzentos e três mil quinhentos e seis reais e noventa e seis centavos), caracterizando
153
um desvio de R$ 133.072,45 (cento e trinta e três mil setenta e dois reais e quarenta e
cinco centavos).
Mencione-se ainda o TC – 1446/226/04, também referente às contas municipais
de 2004, em que a fiscalização do TCESP constatou que em 31/12/2004 o valor que
deveria estar depositado nas contas do FUNDEF seria de R$ 12.757.625,82 (doze
milhões, setecentos e cinqüenta e sete mil seiscentos e vinte e cinco reais e oitenta e
dois centavos), todavia o valor disponível era de R$ 104.460,28 (cento e quatro mil
quatrocentos e sessenta reais e vinte e oito centavos). O desvio totaliza R$
12.653.165,54 (doze milhões, seiscentos e cinqüenta e três mil cento e sessenta e
cinco reais e cinqüenta e quatro centavos).
Esses registros demonstram que a expectativa criada pelo marketing em torno
do FUNDEF - promovido pelo governo federal, especialmente em 1997 e 1998, em
relação à capacidade do Fundo de regularizar a aplicação dos recursos educacionais e
extinguir os desvios (Ministério da Educação, 1997; 1998) - foi frustrada pela sua
operacionalização. Ao que tudo indica, a regularidade da aplicação de recursos na
educação depende de outros fatores, como planejamento e controle.
3.3.1.6 Outras despesas contabilizadas irregularmente na conta da educação
Considerando a diversidade das despesas que são irregularmente contabilizadas
pelos Municípios como de manutenção e de desenvolvimento do ensino, foi elaborado o
Quadro 9 que sintetiza muitas das ocorrências registradas nos processos de autoria do
TCESP analisados. As descrições referem-se a despesas não pertinentes ao ensino
municipal, ou seja, educação infantil e ensino fundamental. Assim, nos valores
mencionados, que foram glosados da conta da educação nos respectivos processos,
estão incluídos recursos que foram computados na aplicação de ambos os níveis de
ensino.
154
Processo Exercício Objeto das despesas
TC –
2691/226/00
2000 Despesas com: apresentação de peça teatral; curso de teatro; curso de dança;
curso de cabeleireira; demonstração de hip hop, palestras sobre consciência
negra; material para curso de manicure. Valor total – R$ 96.184,60.
TC –
1753/226/01
2001 Despesas com: conta de telefone que não consta do cadastro municipal;
contas de energia elétrica de setores que não pertencem à educação (terminal
rodoviário; velório municipal; fórum; centro social; praça de esportes); material
esportivo; aquisição de água para piscina (esporte). Valor total – R$ 7.385,47
TC –
1686/226/01
2001 Despesas com: uniformes para motorista; boinas; luvas brancas; camisetas;
confecção de conjuntos para a Banda Marcial; material para bordado. Valor
total – R$ 6.384,74
TC –
1572/226/02
2002 Despesas com: confecção do estatuto de Fundação Municipal para Educação
Comunitária (800 livretos); impressão de 3.600 folhetos para o dia do
professor; aluguéis de sala de reunião, coffebreaks e almoços; serviço de
manutenção de projetor do Planetário, serviços de publicidade de formatura;
serviços para a realização da formatura; programações culturais (shows);
realização de exames de audiometria; assinatura de revista voltada à
economia; serviços de buffet; prestação de serviços de consultoria para
análise da estrutura organizacional da Secretaria Municipal de Educação;
assistência a organizações não-governamentais e religiosas; cursos
profissionalizantes. Valor total – R$ 198.010,25
TC –
2813/226/03
2003 Recursos provenientes de aplicações financeiras de recursos da educação não
aplicados no exercício. Valor total – R$ 45.945,65.
TC –
1663/226/04
2004 Dívidas pertencentes a outro exercício financeiro – infração ao artigo 35 da Lei
4.320/64. Valor total – 113.736,78.
TC –
1472/226/04
2004 Despesas com merenda escolar. Valor total – R$ 45.704,18.
TC –
1639/226/04
2004 Despesas com: serviços fotográficos; captação de imagens, edição e produção
de vídeo e DVD; locação de materiais de estrutura para desfile cívico;
aquisição de 30 rocadeiras destinadas a outros setores da Prefeitura; cestas
básicas distribuídas para servidores que não pertencem à educação. Valor
total – R$ 1.012.574,45.
TC –
2026/226/04
2004 Despesas com: contratação de empresa especializada em sonorização,
iluminação e montagem de palco; shows artísticos para festa junina;
contratação de empresa especializada na realização de baile de formatura.
Valor total – R$ 58.430,00.
155
TC –
1446/226/04
2004 Despesas com: 148 contratações de vários palestrantes para projetos culturais
e esportivos;; contratação de 16 capoeiristas; aquisição de camisetas para o
projeto capoeira; contratação de 08 articuladores para projeto cultural. Valor
total – R$ 348.558,56.
TC –
1762/226/04
2004 Despesas com: precatórios – infração ao artigo 35 da Lei 4.320/64 e ao artigo
70 da LDB; vigilância terceirizada em escolas municipais; concessão de bolsa-
auxílio para os ensinos médio e superior; seguro de vida para servidores da
educação; cesta de natal concedida a servidores da educação. Valor total – R$
6.019.346,08 (R$ 3.101.955,89 referem-se apenas à despesa com
precatórios).
Quadro 9 Despesas contabilizadas irregularmente como aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino– artigo 212 da CF Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo O Quadro 9 descreve as diversas situações constatadas pelas auditorias do
TCESP quanto à irregular aplicação de recursos da educação. Ressalte-se a freqüência
com que os Municípios contabilizam despesas relativas a projetos culturais na conta do
ensino. Mencione-se ainda que ações, que podem ter cunho eleitoreiro, como shows,
também são declaradas como aplicação na manutenção e no desenvolvimento do
ensino.
3.3.2 Uma análise das possíveis causas dos desvios de recursos da Educação
Não obstante a diversidade dos desvios de recursos educacionais e a dificuldade
de apreender as suas causas, os dados constantes dos relatórios do TCESP permitem
algumas inferências acerca da questão. Acredita-se que a má gestão dos recursos
educacionais no âmbito dos Municípios decorre, em regra, dos seguintes motivos:
- da posição ocupada pelos Municípios na federação brasileira, marcada por
significativas limitações orçamentárias e financeiras (capítulo 1 do presente trabalho);
- de problemas político-administrativos que afetam a implementação de políticas
públicas locais;
- de corrupção.
As causas mencionadas não são necessariamente excludentes, ao contrário,
podem muitas vezes se somar na determinação da conduta do administrador público.
156
Em alguns casos, elas chegam a se confundir. Entretanto, o exame isolado de cada
uma delas pode desvendar como podem ser combatidas.
Conforme já abordado no capítulo 1, as municipalidades vêm assumindo
importantes responsabilidades, algumas inclusive de competência de outros entes
federativos, não obstante as suas limitações orçamentárias e financeiras. Tais
limitações pressionam as finanças municipais e podem motivar a assunção de
despesas sem cobertura financeira e desvios de recursos da educação para outros
setores (cultura, saúde, esporte, assistência social). A incapacidade financeira dos
Municípios é um velho problema que afeta a gestão da educação municipal
(MELCHIOR, 1972).
Mencionem-se, a propósito, os seguintes registros lançados nos processos de
auditoria já referenciados e analisados: o problema dos restos a pagar sem lastro
financeiro; as despesas com toda a frota municipal contabilizadas na conta da
educação (aquisição de combustível, aquisição de peças e contratação de serviços,
apropriação dos veículos da educação por outros setores); a aquisição de materiais de
consumo e de equipamentos com recursos da educação, posteriormente destinados
para outras áreas públicas; a inclusão na folha de pagamento da educação de
servidores públicos de outros setores.
São práticas irregulares que comprometem os recursos mínimos que devem ser
aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino público, cuja fixação
constitucional é fruto de luta histórica (Quadro 6 – p. 56).
Os problemas político-administrativos presentes no âmbito municipal refletem-se
na implementação das políticas públicas locais. Há importantes registros que
demonstram que no campo municipal podem-se repetir práticas centralizadoras e anti-
democráticas (ROMÃO, 1992; BELLINI, 1998; BUTARELO TOFFOLI, 2002). As ações
assistencialistas e eleitoreiras, existentes nos Municípios (FREIRE, 2001), muitas vezes
levam pessoas despreparadas a cargos estratégicos, como o de Dirigente Municipal de
Educação (PARO, 2001). Mesmo quando preparados, tais profissionais, não obstante o
papel importante que desempenham na implementação das políticas públicas
educacionais (MARTINS, 2004; FERRETTI, 2004), acabam sendo apenas prepostos do
Prefeito (BUENO, 2004).
157
Nesse contexto, tais profissionais da educação são excessivamente permissivos
em relação ao destino das verbas educacionais, como demonstram as constatações do
TCESP já apresentadas. Ressaltem-se as despesas com shows, contabilizadas na
conta da educação (Quadro 9).
Por outro lado, as limitações técnico-administrativas, decorrentes, via de regra,
de condições precárias de trabalho (estruturais e tecnológicas), da deficiente
qualificação dos servidores públicos municipais, da baixa remuneração e da sobrecarga
de trabalho, afetam o planejamento das despesas prioritárias e acarretam gastos
indevidos, inclusive com o dinheiro da educação. Guimarães (2004) registra as
dificuldades detectadas pelos Municípios em relação aos recursos humanos, sobretudo
na elaboração de planos e na implementação de políticas de formação e capacitação
de pessoal da área educacional. No mesmo sentido manifestou-se Oliveira no início da
vigência do FUNDEF:
Essa indução à municipalização não considera a questão dos recursos humanos em condições de gerir, com sucesso, um sistema de ensino. Poderão construir prédios ou assenhorar-se de próprios estaduais, poderão alocar professores, diretores, funcionários e poderão equipar os estabelecimentos de ensino. Porém, entendemos que gerir a educação municipal seja mais que isso, É bem provável que parte deles venha a cair nas mãos de escritórios de assessoria, nas mãos de editoras, nas mãos de sistema de comunicação, nas mãos de empresas particulares. (OLIVEIRA, 1999, p. 33)
Observa-se, sobre a questão, a preocupação do TCESP com a eficácia da
contratação de consultoria e assessoria na área de formulação de planos municipais de
educação e de capacitação do pessoal da educação. A propósito, o Secretário-Diretor
Geral da Instituição declarou: “Se for um contrato de assessoria que trará os resultados
positivos, segundo as finalidades para o qual ele foi previsto, tudo bem, agora se é um
contrato de assessoria e de consultoria que vai para o vazio, que é simplesmente a
realização de um gasto cujo resultado final não trouxe efeitos positivos no ensino, não
há porque aceitá-los como tal” (entrevista realizada em 27/11/2006).
Na mesma entrevista, o Secretário Diretor Geral do TCESP indica a ausência de
planejamento municipal como um dos principais problemas que acarretam a má-gestão
de recursos educacionais e afirma...”porque é em decorrência exatamente, como eu
disse na primeira pergunta, da falta de um adequado planejamento que ainda nós
encontramos alguns defeitos na aplicação de recursos educacionais”. É de se
158
reconhecer que a falta de planos que contemplem objetivos claros, motivada por
questões políticas e por limitações de ordem administrativa, atinge negativamente a
aplicação dos recursos educacionais.
A respeito das limitações técnico-administrativas, registram-se os apontamentos
da auditoria do TCESP no processo TC – 1762/226/04:
a) Administração financeira/contábil da Educação feita pela Secretaria de Finanças. Secretário da Educação não assina empenhos. Não existe documento formal do Prefeito nomeando Secretário de Educação como ordenador das despesas. A planilha do Ensino enviada trimestralmente ao TCE é feita manualmente na Seção de Contabilidade da Secretaria de Finanças;
b) O RH da Secretaria de Educação não “conversa” com o RH da Prefeitura, o qual envia para a Contabilidade os empenhos de pessoal dentro do Ensino Fundamental, quando efetivamente estão trabalhando em outras Secretarias, ou no Ensino Infantil.
As ocorrências lançadas no relatório de auditoria (TC – 17662/226/04) indicam
deficiências relativas à estrutura administrativa, condições de trabalho e recursos
humanos. Tais apontamentos referem-se a um Município de grande porte (possui
788.560 habitantes e no exercício em exame (2004) apresentou o total de R$
842.765.110,32 – oitocentos e quarenta e dois milhões, setecentos e sessenta e cinco
mil cento e dez reais e trinta e dois centavos - de receitas oriundas de impostos e
transferências).
Por outro lado, nota-se a influência das questões político-administrativas na
atuação dos Conselhos Municipais, como será tratado adiante.
A corrupção também tem motivado desvios de recursos pertencentes à
educação. Neste trabalho, o termo “corrupção” é empregado no seu sentido mais
perverso, ou seja, relaciona-se com a conduta do administrador público que se desvia
dos princípios a que está sujeito com intenção de obter benefícios particulares, para si
ou para terceiros.
Constatam-se, nos registros do TCESP já apresentados, despesas com veículos
particulares, reembolso a servidores públicos de gastos não comprovados, compra de
veículos usados super-faturados, através de processos licitatórios viciados. O
desaparecimento de dinheiro das contas do FUNDEF também pode estar vinculado à
corrupção.
159
Pelos registros apresentados no presente trabalho, conclui-se que os desvios
cometidos na aplicação dos recursos vinculados ao ensino são, na maioria dos casos,
intencionais, haja vista as regras claras que decorrem da legislação que vigora e das
orientações do TCESP. É de amplo conhecimento que os recursos vinculados ao
ensino não podem ser apropriados por outros setores da Prefeitura.
A aplicação irregular de recursos vinculados à educação, em qualquer caso, é
ato reprovável, pois, além de prejudicar o ensino público, caracteriza afastamento dos
Princípios Constitucionais que regem a Administração Pública previstos no artigo 37 da
CF (Legalidade, Moralidade, Impessoalidade, Publicidade, Eficiência). Desta forma,
independente do mérito da decisão que implica o desvio, as exclusões efetuadas pelo
TCESP são legitimas.
Todavia, deve-se reconhecer que a gravidade de desvios em favor de
particulares é ainda maior do que a que se refere à aplicação de recursos da educação
em outros setores públicos, não obstante os efeitos serem os mesmos: desperdício de
recursos educacionais e prejuízo para o ensino público.
3.4 O paradoxo: falta de recursos para a educação versus recursos
desperdiçados
Comparando as divergências entre os percentuais declarados pelos Municípios
como efetivamente aplicados na manutenção e no desenvolvimento do ensino (artigo
212 da CF) e aqueles constatados pelos agentes de fiscalização do TCESP (Tabela 14)
com o total da receitas de impostos dos Municípios fiscalizados (Tabela 15), pode-se
apresentar o montante de recursos (por Município), que ficou sob questionamento.
160
Tabela 17 Aplicação no Ensino – divergências entre os valores declarados pelos Municípios e os constatados pelo TCESP Processo Exercício Total das Receitas de Impostos no
exercício em referência (incluídas as receitas relativas às transferências constitucionais)
Diferença em R$ entre o percentual declarado pelo Município e o percentual aceito pelo TCESP
TC – 2691/226/00
2000 R$ 36.324.775,16 R$ 450.427,21
TC – 2368/226/00
2000 R$ 10.737.415,64 R$ 102.005,45
TC – 1753/226/01
2001 R$ 27.498.631,71 R$ 2.593.120,97
TC – 1686/226/01
2001 R$ 116.662.876,26 R$ 5.308.160,87
TC – 1572/226/02
2002 R$ 675.272.216,46 R$ 8.711.011,60
TC – 2813/226/03
2003 R$ 13.397.679,24 R$ 841.374,26
TC – 1665/226/04
2004 R$ 14.648.249,74 R$ 260.738,85
TC – 1824/226/04
2004 R$ 19.376.743,69 R$ 441.789,76
TC – 1663/226/04
2004 R$ 29.269.831,52 R$ 456.609,38
TC – 1472/226/04
2004 R$ 4.541.414,91 R$ 360.588,34
TC – 1639/226/04
2004 R$ 144.624.671,59 R$ 968.985,30
TC – 1857/226/04
2004 R$ 79.802.126,31 R$ 845.902,54
TC – 2026/226/04
2004 R$ 20.092.001,65 R$ 745.413,27
TC – 1446/226/04
2004 R$ 838.241.444,65 R$ 24.979.595,05
TC – 3034/226/05
2005 R$ 20.232.999,58 R$ 1.713.735,06
Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
A base de cálculo utilizada na Tabela 17 foi a reconhecida pelo TCESP em cada
processo (total da receita de impostos, incluindo as receitas de dívida ativa com multas
e juros). Entre os valores declarados pelos Municípios como aplicados na manutenção
e no desenvolvimento do ensino (artigo 212 da CF) e aqueles considerados pelo
TCESP como efetivamente aplicados há diferenças significativas.
Constata-se que em uma pequena amostra de 15 Municípios paulistas,
considerando apenas um exercício financeiro por Município, a diferença é de R$
48.779.457,91 (quarenta e oito milhões, setecentos e setenta e nove mil quatrocentos e
161
cinqüenta e sete reais e noventa e um centavos). Registra-se que as auditorias são
realizadas por amostragem, de forma que nem todas as irregularidades podem ser
controladas pelo TCESP.
Ressalte-se que mesmo quando o TCESP considera atendido o limite mínimo
previsto no artigo 212 da CF, há recursos computados na conta da educação que são
desconsiderados pela Instituição fiscalizadora, como ocorreu no Município objeto do TC
– 1824/226/04, que aplicou, sob a ótica do TCESP 25,95% na manutenção e no
desenvolvimento do ensino, mas declarou um percentual maior, 28,23% (Tabela 14).
Como os percentuais declarados normalmente estão acima do mínimo
constitucionalmente exigido (25%), não se pode afirmar que o total das diferenças
apurado na Tabela 17 (R$ 48.779.457,91) seja composto de recursos efetivamente
vinculados à educação, mas de qualquer forma os dados evidenciam grande
discrepância entre o que é declarado e o que se aplica em educação.
Com o fim de destacar a importância desse problema, apresenta-se a Tabela 18
que considera os mesmos Municípios e processos das Tabelas 14, 15 e 17. As
diferenças apuradas referem-se aos valores mínimos que deveriam ser aplicados (25%,
artigo 212 da CF) e os valores efetivamente aplicados, conforme o percentual
constatado pelo TCESP.
162
Tabela 18 Recursos da Educação: valores não aplicados pelos Municípios Processo Exercício Total das Receitas de Impostos no
exercício em referência (incluídas as receitas relativas às transferências constitucionais)
Diferença em R$ entre o percentual mínimo obrigatório (25% - artigo 212 da CF) e o percentual apurado pelo TCESP
TC – 2691/226/00
2000 R$ 36.324.775,16 R$ 323.290,50
TC – 2368/226/00
2000 R$ 10.737.415,64 R$ 76.235,66
TC – 1753/226/01
2001 R$ 27.498.631,71 R$ 1.897.405,59
TC – 1686/226/01
2001 R$ 116.662.876,26 R$ 3.289.893,11
TC – 1572/226/02
2002 R$ 675.272.216,46 R$ 3.984.106,08
TC – 2813/226/03
2003 R$ 13.397.679,24 R$ 121.918,89
TC – 1665/226/04
2004 R$ 14.648.249,74 R$ 225.583,05
TC – 1824/226/04
2004 R$ 19.376.743,69 _
TC – 1663/226/04
2004 R$ 29.269.831,52 R$ 158.057,10
TC – 1472/226/04
2004 R$ 4.541.414,91 R$ 125.343,05
TC – 1639/226/04
2004 R$ 144.624.671,59 R$ 780.973,22
TC – 1857/226/04
2004 R$ 79.802.126,31 R$ 638.417,01
TC – 2026/226/04
2004 R$ 20.092.001,65 R$ 158.726,82
TC – 1446/226/04
2004 R$ 838.241.444,65 R$ 6.873.579,85
TC – 3034/226/05
2005 R$ 20.232.999,58 R$ 1.272.655,67
Fonte dos dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Considerando apenas os 15 processos analisados, verifica-se que, dos recursos
obrigatoriamente vinculados à educação, não foi aplicado regularmente, de acordo com
a auditoria do TCESP, o montante de R$ 19.926.185,60 (dezenove milhões,
novecentos e vinte e seis mil cento e oitenta e cinco reais e sessenta centavos). O valor
apurado é significativo, pois há no Estado de São Paulo 645 Municípios e no Brasil
5.559 Municípios, e os processos analisados referem-se a apenas um exercício
financeiro de 15 Municípios paulistas, predominantemente pequenos, com
características orçamentárias e financeiras diferenciadas (Tabela 15 – p. 135).
163
Os valores apurados nos Municípios de portes maiores são impactantes, como
no Município objeto dos processos TC - 1572/226/02 e TC – 1446/226/04 (diferenças
de R$ 3.984.106,08 no exercício de 2002 e de R$ 6.873.579,85 no exercício de 2004).
Menciona-se, com o fim de ilustrar a dimensão do problema, que em um outro
Município considerado de grande porte, não mencionado na Tabela 18, mas já
abordado no presente capítulo (TC – 1762/226/04 – p. 140), o total glosado pela
auditoria no exercício de 2004, antes da análise dos restos a pagar, somou R$
33.751.261,04 (trinta e três milhões, setecentos e cinqüenta e um mil duzentos e
sessenta e um reais e quatro centavos). São exclusões de despesas que não
atenderam às disposições da LDB como, por exemplo, R$ 367.922,00 (trezentos e
sessenta e sete mil novecentos e vinte e dois reais) referentes ao financiamento da
festa de aniversário da cidade, envolvendo show da dupla sertaneja “Bruno e Marrone”.
O referido Município apresentou em 2004 um total de receitas de impostos de
R$ 842.765.110,32 (oitocentos e quarenta e dois milhões, setecentos e sessenta e
cinco mil cento e dez reais e trinta e dois centavos), sendo que deveria aplicar na
manutenção e desenvolvimento do ensino, no mínimo, 25%, ou seja, o valor de R$
210.691.277,58 (duzentos e dez milhões, seiscentos e noventa e um mil duzentos e
setenta e sete reais e cinqüenta e oito centavos), mas, segundo as constatações do
agente de fiscalização do TCESP, aplicou apenas 18,12 % (considerando todas as
exclusões e o saldo de restos a pagar inscritos em 31/12/04 e não pagos até 31/01/05),
o que equivale a R$ 152.709.037,98 (cento e cinqüenta e dois milhões, setecentos e
nove mil trinta e sete reais e noventa e oito centavos).
A diferença referente a apenas um exercício financeiro (2004), entre o mínimo
obrigatório que deveria ter sido aplicado na educação e a efetiva aplicação apurada
pela auditoria do TCESP, é de R$ 57.982.239,60 (cinqüenta e sete milhões, novecentos
e oitenta e dois mil duzentos e trinta e nove reais e sessenta centavos).
As constatações do TCESP demonstram que - não obstante a evolução da
legislação educacional, do ponto de vista constitucional e infra-constitucional, e a
efetiva necessidade de ampliar a quantidade de recursos para a universalização da
educação básica, tendo em vista o grande desafio do Estado brasileiro no que se refere
ao acesso de todos à educação de qualidade (Tabela 7 – p. 60) -, parte dos recursos
164
educacionais já disponíveis são mal geridos. Os dados indicam que o financiamento da
educação através de fundos também não é suficiente, por si só, para impedir os
desvios de recursos educacionais.
Embora o presente trabalho trate dos problemas que afetam a aplicação de
recursos educacionais, destaque-se que há inúmeros Municípios que os aplicam
corretamente (TC – 2800/026/03; Processo TC – 1652/026/04; TC – 002.608/026/05).
Entretanto, os registros do TCESP demonstram a presença no cenário
educacional brasileiro do velho problema da má administração dos recursos vinculados
ao ensino público (MELCHIOR, 1972; PINTO, 1989). Pessoa, em 1924, analisando as
causas que dificultavam a eliminação do analfabetismo nos Estados e nos Municípios,
elencou primeiramente “o desperdício de verbas em gastos fúteis” (PESSOA, 1924, p.
11).
Mascaro, em 1958, avaliando os riscos da municipalização do ensino a partir da
estrutura financeira dos Municípios, bem como das suas condições político-
administrativas, apontou o problema da gestão de recursos educacionais no âmbito
municipal:
a) as municipalidades paulistas não acertaram ainda uma linha uniforme e coerente de aplicação dos recursos que a Constituição Federal determinou expressamente se destinem à manutenção e desenvolvimento do ensino;
b) faltam, às autoridades municipais, planos racionais e metas pré-estabelecidas no campo da aplicação dos recursos reservados ao financiamento do ensino primário, como parte essencial e prioritária de um programa de educação popular;
c) vigora nos Municípios, ainda, um regime de confusão no que concerne à conceituação de negócios relativos a ensino, educação e cultura;
d) o ensino primário aparece contemplado, nos orçamentos municipais, com parcela que mal ultrapassa metade da quota mínima de impostos destinada ao ensino. (MASCARO, 1958, p. 110)
Verifica-se, portanto, que os problemas que afetam a aplicação de recursos da
educação pelos Municípios são recorrentes. Os desvios devem ser combatidos. O
momento é oportuno, haja vista a mudança na sistemática de financiamento da
educação básica brasileira decorrente da legislação educacional recentemente
aprovada e da proximidade da implantação do novo Fundo da educação: o FUNDEB.
Todavia, ao que tudo indica, se não forem tomadas algumas medidas com vistas
a concretizar as intenções declaradas nos textos legais, os velhos problemas
persistirão.
165
3.5 As conseqüências da não aplicação de recursos vinculados à Educação
As exclusões da conta da educação, efetuadas pelos auditores do TCESP,
muitas vezes afetam os limites mínimos previstos constitucionalmente e,
conseqüentemente, dão ensejo à emissão de parecer desfavorável à aprovação das
contas municipais. Caso tal parecer seja mantido pela Câmara Municipal, há
conseqüências para o Prefeito, bem como para a municipalidade.
Quanto ao Chefe do Executivo Municipal, a rejeição das contas, em virtude da
não aplicação do mínimo obrigatório na manutenção e no desenvolvimento do ensino,
poderá torná-lo inelegível pelo prazo de 05 anos, nos termos do artigo 1º, inciso I,
alínea “g” da Lei Complementar nº 64, de 18/05/1990. Além da inelegibilidade, a
conduta poderá caracterizar infração político-administrativa (crime de responsabilidade),
dando ensejo à cassação do mandato pela Câmara Municipal.
Dependendo da causa do desvio de recursos educacionais, independente da
rejeição das contas municipais, não só o Prefeito, mas outros agentes públicos
envolvidos poderão responder por práticas de improbidade administrativa que, nos
termos da Constituição Federal: “...importarão a suspensão dos direitos políticos, a
perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (artigo 37, § 4º).
A Lei nº 8.429, de 02/06/1992, dispõe sobre os atos que caracterizam
improbidade administrativa que, segundo Moraes, “são aqueles que, possuindo
natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os
princípios constitucionais e legais da administração pública, independentemente de
importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário público”
(MORAES, 2006, p. 334-335).
De acordo com a Lei nº 8.429/92, qualquer ato que implique desvio de recursos
vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, independentemente da
motivação (limitações orçamentário-financeiras dos Municípios; limitações técnico-
administrativas; corrupção), constitui ato de improbidade administrativa, pois representa
o afastamento do agente público dos princípios que regem a Administração Pública.
Não obstante o rigor da lei, na prática, os desvios de recursos educacionais não
são punidos como deveriam. Quanto à cassação de mandato de Prefeito, a morosidade
166
da tramitação do processo referente às contas municipais no Tribunal de Contas, haja
vista os prazos para realização de auditorias e todas as defesas previstas na legislação
vigente, implica muitas vezes o término do mandato antes da decisão da Câmara
Municipal quanto à aprovação ou à rejeição das contas.
Por outro lado, as relações estabelecidas na esfera local entre o Chefe do
Executivo e o Poder Legislativo nem sempre permitem uma atuação efetiva da Câmara
Municipal, com vistas a punir os desvios cometidos.
Em relação à prática de atos de improbidade administrativa ou de crimes, cabe
ao Poder Judiciário decidir, normalmente acionado pelo Ministério Público. Entretanto,
há casos em que prevalece a impunidade. Veja-se o TC – 2368/026/00 que registrou
inúmeras irregularidades cometidas pela administração municipal, inclusive em relação
à aplicação de recursos da educação, no exercício de 2000. Após todas as fases
recursais, o TCESP emitiu parecer desfavorável à aprovação das contas municipais, em
29/11/2004 (decisão publicada no DOE, em 01/12/2004), e remeteu o processo à
Câmara Municipal e ao representante do Ministério Púbico.
O mandato do Prefeito terminou em 31/12/2004, de forma que a Câmara
Municipal, embora tenha rejeitado as contas municipais, nada pôde fazer na esfera
político-administrativa. Assim, o Poder Legislativo também encaminhou o processo ao
representante do Ministério Público da Comarca.
A Promotoria de Justiça da Cidadania instaurou Inquérito Civil (IC nº 78/04), mas,
sob o argumento de que alguns apontamentos do TCESP tinham sido superados e da
prescrição de eventuais atos de improbidade administrativa, em 09/08/2006 requereu o
arquivamento do feito (Aviso publicado no DOE de 08/12//2006).
Assim, os desvios dos recursos da educação cometidos no Município em
questão, no exercício de 2000, não obstante as constatações do TCESP, não
acarretaram nenhuma punição aos responsáveis.
O agente público que comete desvios de recursos educacionais deveria ser
rigorosamente punido, mas a morosidade decorrente dos inúmeros recursos previstos
na legislação brasileira contribui muitas vezes para um quadro de impunidade.
167
O representante do TCESP, questionado sobre as conseqüências, para o
Município e para os responsáveis, quando ocorre a emissão de parecer desfavorável
por motivo de aplicação irregular na educação, apontou o problema:
Na verdade deviam ser conseqüências muito graves, porque na verdade subtrai do cidadão o direito ao ensino, mediante a não aplicação dos números exigidos, é uma falta gravíssima que o administrador comete, mas ela precisa ser analisada sob diversos aspectos. Primeiramente, que a não aplicação dos recursos mínimos no ensino acabam implicando na possibilidade de intervenção do Estado no Município, tal qual a Constituição fala, mas o parecer desfavorável em si pode acabar não causando esse reflexo todo na vida do Município, por que se sabe que as contas dos Prefeitos são julgadas pelas Câmaras e se o parecer do Tribunal de Contas não prevalecer, nisso a Constituição antevê seja possível com o quorum de 2/3 dos votos dos vereadores, o que era desfavorável passa a ser favorável. Isso então dependeria de uma ação do Ministério Público ou do cidadão reclamando obediência à norma constitucional. (entrevista realizada em 27/11/2006)
Embora o Tribunal de Contas tenha competência para em alguns casos aplicar
sanção aos gestores públicos, no caso de aplicação dos recursos educacionais a
atuação da Instituição fiscalizadora esgota-se com a emissão do parecer.
Além da responsabilidade pessoal do Prefeito e dos demais agentes públicos em
relação aos desvios dos recursos educacionais, verifica-se que há conseqüências para
o Município. A municipalidade que descumpre os limites mínimos de aplicação de
recursos na educação fica sujeita às seguintes restrições:
- impedimento de receber auxílios, subvenções e contribuições da União e do Estado,
nos termos do artigo 87, § 6º da LDB;
- impedimento de contratar empréstimos e financiamento – exceto ARO, nos termos do
artigo 13, inciso VIII da Resolução nº 78/98 do Senado Federal;
- impedimento de receber transferências voluntárias de outros entes federados, exceto
para as áreas de Saúde, Educação e Assistência Social, nos termos do artigo 25 da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei complementar nº 101/00);
- Decretação de Intervenção Estadual, nos termos do artigo 35, inciso III da CF.
Tratam-se de enunciados legais que, na prática, não são rigorosamente
aplicados. Com o fim de avaliar a aplicabilidade das disposições mencionadas,
verificou-se a situação do Município objeto do TC – 2368/026/00, cujas contas anuais
foram definitivamente rejeitadas, inclusive por motivos relacionados com o ensino.
Constatou-se que nenhuma das medidas previstas na legislação foi aplicada.
168
A intervenção do Estado no Município é uma medida extrema que afeta a
autonomia municipal (SILVA, 2000; MORAES, 2006) e não vem sendo adotada. A
Tabela 13 (p. 118) demonstra que muitos Municípios paulistas vêm recebendo parecer
desfavorável à aprovação das contas anuais em virtude da não aplicação dos
percentuais mínimos de recursos vinculados ao ensino. Entretanto, não há nenhum
caso de decretação de intervenção no Estado de São Paulo.
Assim, ainda que em muitos casos de desvios dos recursos da educação possa
haver punição, há casos de impunidade. Desta forma, diante das dificuldades quanto à
punição pessoal de Prefeito e de outros agentes públicos pela má administração dos
recursos educacionais, bem como da inaplicabilidade das demais medidas previstas em
lei, o acompanhamento social da aplicação dos recursos vinculados ao ensino torna-se
imprescindível.
3.6 A premência: aperfeiçoamento da Relação Federativa e do Controle Social
Os dados apresentados neste trabalho demonstram que no Brasil faltam
recursos para a educação e, ao mesmo tempo, os recursos existentes são, muitas
vezes, mal aplicados. O problema que afeta o financiamento da educação básica
brasileira não é apenas de gestão de recursos, pois, como já abordado no capítulo 2, a
necessidade de ampliar recursos para a educação é inquestionável.
A vinculação constitucional de recursos para a manutenção e o desenvolvimento
do ensino é uma conquista importante (Quadro 6 – p. 56). Todavia, a evolução da
legislação educacional não é suficiente para assegurar regularidade na aplicação dos
mesmos.
Anísio Teixeira, ao analisar a vinculação de receitas mínimas à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino prevista na Carta de 1946, mesmo reconhecendo os
avanços na legislação educacional brasileira, preocupava-se com as ações conjuntas
que seriam adotadas pelas diferentes entidades federativas, com vistas a cumprir o
dispositivo constitucional e evitar desperdícios de recursos educacionais (TEIXEIRA,
1977).
Como já mencionado, a má gestão de recursos educacionais é um velho
problema presente no cenário educacional brasileiro (PESSOA, 1924; MASCARO,
169
1958; MELCHIOR, 1972; PINTO, 1989). Se os dados apresentados neste trabalho
demonstram que os desvios de recursos são motivados, freqüentemente, pelas
limitações orçamentárias e financeiras impostas às municipalidades, por questões
político-administrativas presentes no âmbito local e pela corrupção, tudo indica que o
caminho é o aperfeiçoamento do pacto federativo e do controle social.
A necessidade de rever a relação federativa brasileira tem sido apontada por
vários estudiosos ao longo dos últimos anos (TEIXEIRA, 1977; ROMÃO, 1992;
CAMARGO, 1993; ROCHA, 2000; BARRETO;VIGEVANI, 2004). Apesar das diferentes
perspectivas quanto à revisão do pacto federativo, há consenso quanto às dificuldades
financeiras enfrentadas pelos Municípios e a necessidade de cooperação técnica entre
os entes federados na gestão dos serviços públicos.
A incapacidade financeira dos Municípios, registrada no capítulo 1 (Tabelas 1, 2
e 3 – p. 36-38), afeta a gestão dos serviços públicos de competência local, como a
educação infantil e o ensino fundamental. Nesse contexto, uma reforma tributária que
equilibre o binômio receitas-encargos e, conseqüentemente, fortaleça a autonomia
municipal, torna-se essencial. A repartição das receitas de algumas contribuições
especiais é uma alternativa, conforme já abordado no capítulo 1. A assunção de
responsabilidades dos governos federal e estadual pelos Municípios, sem qualquer
compensação financeira, também precisa ser revista (IBAM, 2005).
Quanto ao financiamento do ensino municipal, já foi registrado no presente
trabalho a importância para os Municípios da criação do novo Fundo, haja vista a
dependência de recursos do FUNDEF. O FUNDEB contará com uma contribuição
financeira maior do governo federal, questão primordial para avançar rumo à
universalização da educação básica (DIDONET, 2006; PINTO, 2006), mas os
Municípios do Estado de São Paulo dificilmente serão beneficiados com essas receitas.
A única possibilidade é a novidade prevista na EC nº 53/06, já alisada no capítulo 2,
quanto à distribuição de recursos federais para os Fundos estaduais por meio de
programas direcionados para a melhoria da qualidade da educação (até 10% dos
recursos referentes à complementação da União para todos os Fundos).
A operacionalização do FUNDEB irá demonstrar os caminhos a serem
percorridos com vistas a assegurar educação básica de qualidade para todos, mas os
170
entes federativos deverão estar dispostos a aperfeiçoar a sistemática de financiamento
do ensino, que passa a vigorar em 2007.
Todavia, os problemas não são apenas de ordem financeira, a gestão municipal
da educação também sofre influências de ordem político-administrativas. A superação
das limitações técnico-administrativas presentes na esfera local depende da efetiva
cooperação entre União, Estados e Municípios.
Os Convênios de municipalização do ensino fundamental, firmados no Estado
de São Paulo após a EC nº 14/96, contemplam ações compartilhadas entre Estado e
Municípios, inclusive quanto à cooperação técnica. Os documentos prevêem, como
obrigação do Estado, a prestação de assistência técnica aos Municípios para a gestão
da rede escolar, para a estruturação dos órgãos municipais e para a elaboração da
legislação. Entretanto, essa parceria não existe na prática (BUTARELO TOFFOLI,
2002).
O governo federal, através do Ministério da Educação, não apresenta nenhum
projeto de cooperação técnico-administrativa permanente entre os entes federativos. A
qualificação de pessoal da educação, o suporte para elaboração e aperfeiçoamento da
legislação educacional, inclusive do Plano Municipal de Educação e do Plano de
Carreira do Magistério, são ações que poderiam ser implementadas pelo governo
federal. Tal parceria evitaria gastos com assessorias ineficientes que acarretam
desperdícios dos recursos educacionais.
Menciona-se, a propósito, a iniciativa do Ministério da Educação que tem como
meta premiar, a cada dois anos, até 10 Municípios brasileiros que demonstrem
experiências inovadoras em gestão educacional. A premiação consiste em um
certificado, em R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) em dinheiro, para aplicação no
projeto educacional premiado e no financiamento da participação do dirigente municipal
de educação em evento formativo definido pelo Ministério da Educação (informação
disponível em www.portal. mec.gov.br – acesso em: 04/01/2007).
A cooperação financeira e técnico-administrativa entre os entes federativos é
imprescindível para a construção de um sistema de educação básica nos termos
previstos na Constituição Federal. As ações isoladas, como o “Prêmio Inovação em
Gestão Educacional”, precisam ser transformadas em projetos permanentes de
171
cooperação entre União, Estados e Municípios, de forma que beneficiem toda a
educação básica. O governo federal, através do MEC, encontra-se melhor estruturado
para implementar ações com vistas a esse fim.
Não obstante os dados apresentados neste trabalho indicarem que os avanços
de ordem legislativa muitas vezes não têm, na prática, o reflexo desejado, aguarda-se
que a redação do parágrafo único do artigo 23 da CF dada pela EC nº 53/06 viabilize “a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
Quanto ao combate da influência de questões político-partidárias na gestão
educacional, bem como da corrupção na aplicação dos recursos pertencentes à
educação, o controle social é imprescindível.
Ressalte-se a importância do controle efetivado pelas Instituições competentes,
como o Tribunal de Contas e o Ministério Público. Entretanto, a fiscalização e o controle
efetuados por tais entidades públicas são limitados, haja vista a impossibilidade de
acompanhar, no dia a dia, as ações implementadas em todos os Municípios brasileiros.
Assim, a atuação das Instituições fiscalizadoras, não obstante o papel orientador,
normalmente é a posteriori. Por outro lado, como já foi abordado, a morosidade das
decisões decorrente da própria sistemática legal que permite inúmeros recursos,
compromete, muitas vezes, a punição em caso de desvios dos recursos educacionais.
Assim, a importância do controle social sobre a gestão e a aplicação dos
recursos vinculados ao ensino é evidente. Trata-se de questão há muito debatida.
Conforme registrado por Pinto:
E, acreditamos que o caminho passa pelo controle popular dos órgãos gestores e aplicadores dos recursos públicos através de conselhos onde a comunidade interessada se faça representar. A democracia não termina no momento que se deposita um voto na urna, mas começa no momento em que todo individuo toma consciência que se ele não lutar organizadamente pelos seus direitos, não será um Governo poderoso ou parlamentares bem remunerados que o farão. (PINTO, 1989, p. 193)
As constatações de desvios dos recursos educacionais pelos auditores do
TCESP demonstram a fragilidade do controle popular, bem como a limitada atuação
dos Conselhos Municipais que deveriam fiscalizar com mais eficiência. A Lei nº
9.424/96, que regulamentou o FUNDEF, disciplinou o Conselho de Acompanhamento e
172
Controle Social e gerou uma expectativa quanto a sua atuação, mas os resultados não
têm sido os esperados (GUIMARÃES, 2004).
O Secretário-Diretor Geral do TCESP, na entrevista já mencionada, registrou:
“Dentro do número de denúncias e representações feitas ao Tribunal de Contas, a
matéria do ensino é uma das menos utilizadas, talvez até em função do pouco
conhecimento que o denunciante ou que o cidadão tenha sobre a verdadeira
destinação desses recursos”. Sobre a atuação dos Conselhos Municipais, o
entrevistado observou: “Nós consideramos que ele é de importância vital para aplicação
de recursos e seria, na verdade, aquilo que a Constituição trata como controle interno
que deveria estar devidamente integrado ao controle externo na fiscalização desses
recursos”.
Ao que tudo indica, o controle popular sobre a aplicação de recursos na
manutenção e no desenvolvimento do ensino é precário. Quanto aos Conselhos,
especialmente o CACS, há registros nos relatórios de auditorias das falhas de atuação,
como: não encaminhamento dos pareceres trimestrais (TC - 2776/226/03; TC –
1639/226/04); ausência de emissão de parecer anual sobre o acompanhamento e o
controle social (TC - 1753/226/01); ausência de visto dos membros do Conselho nas
folhas de pagamento do pessoal ligado ao ensino fundamental (TC – 1753/226/01; TC –
1665/226/04).
As ocorrências lançadas no TC – 1762/226/04 revelam a deficiente atuação do
CACS:
CONSELHO DO FUNDEF a) Durante a auditoria, o que se viu, em resumo, foi que a documentação
submetida à apreciação dos membros do Conselho do FUNDEF não foi transparente e muito menos suficiente para que o mesmo aprovasse com o mínimo de consistência as contas de 2.004 (vide fls. 1865/1877 e 1885/1894).
b) Por outro lado, o Conselho não requisitou nenhum processo licitatório, não solicitou, através de ofício, qualquer informação/indagação à Prefeitura (Secretaria de Educação);
c) O Conselho não vistou no decorrer de 2004, as folhas de pagamento dos profissionais do Magistério, ou seja, aprovou-se o 1º, 2º, 3º e 4º trimestres de 2004, sem a verificação por parte do CACS, do maior volume de gastos com recursos do FUNDEF que é pessoal, o que infringe o inciso V do artigo 7º das Instruções Consolidadas 02/02;
d) Desta forma o Conselho do FUNDEF mostrou-se inoperante e alheio à sua missão de órgão fiscalizador, no dia a dia do município.
173
Ressalte-se que o acompanhamento dos Conselhos Municipais (de Educação e
do FUNDEF) quanto à aplicação dos recursos da educação impediria muitos dos
desvios que efetivamente ocorrem.
A legislação acerca do FUNDEB contempla uma composição diferente do
Conselho de Acompanhamento e Controle Social, conforme já analisado no capítulo 2.
Espera-se que os membros dos Conselhos entendam o papel que representam na
implementação das políticas públicas educacionais e zelem pela gestão dos recursos
da educação.
Na verdade, os dados analisados revelam que a criação de fundos para o
financiamento da educação, por si só, não é capaz de afastar os desperdícios de
recursos vinculados ao ensino. Ou melhora-se a relação federativa e aperfeiçoa-se o
controle social, ou persistirão os velhos problemas no cenário educativo nacional.
174
CONSIDERAÇÕES FINAIS
175
Tão retardado se acha o país no desempenho de suas obrigações constitucionais e legais de oferecer educação primária a toda sua população e educação média e superior em quantidades compatíveis com o seu desenvolvimento, que somente com o mais rigoroso espírito de planejamento e a mais severa preocupação contra o desperdício e o esforço improdutivo é que poderemos vencer o ameaçador atraso em que nos encontramos na meta das metas, que é a do desenvolvimento dos recursos humanos do nosso país. (TEIXEIRA, 1977, p. 108)
Não obstante a evolução da legislação brasileira e os avanços relativos ao
financiamento da educação, o acesso de todos à educação de qualidade é um grande
desafio ainda a ser enfrentado pelo Estado Brasileiro.
As intenções declaradas no texto legal, bem como a implementação da política
de financiamento da educação através de fundos, não vêm se mostrando suficientes
para assegurar regularidade na aplicação dos recursos vinculados à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino.
O FUNDEF, criado pela EC nº 14/96, introduziu no Brasil a sistemática de
financiamento da educação através de fundos, tornando melhor o acesso e a
remuneração dos profissionais do magistério em relação ao ensino fundamental.
Entretanto, criou novos problemas, pois prejudicou os outros níveis da educação
básica. O ensino médio e a educação infantil apresentam hoje um importante déficit
educacional.
O processo de municipalização desencadeado a partir de 1996 foi induzido pela
retenção de recursos, cuja devolução só ocorre com a assunção do ensino
fundamental, na proporção das matrículas efetuadas na rede municipal de ensino.
Assim, motivados pela aparente necessidade de reaver recursos retidos no Fundo,
muitos Municípios assumiram a gestão parcial ou total do ensino fundamental.
Ocorre que muitas municipalidades, não preparadas para desincumbir-se a
contento da importante responsabilidade, vêm cometendo erros que comprometem a
qualidade do ensino público.
O discurso acerca do FUNDEF considerava que a nova forma de financiamento
do ensino fundamental seria suficiente para sanar o problema de desvios dos recursos
vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino. Todavia, os registros
efetuados pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCESP) demonstram que
176
mesmo após a criação do Fundo ainda há muitos erros cometidos pelos Municípios na
gestão dos recursos educacionais.
Os desvios de recursos da educação no âmbito municipal, constatados pelo
TCESP, são significativos, porém as irregularidades não estão relacionadas com
características específicas do Município, como número de habitantes e capacidade
financeira, mas decorrem de causas diversas.
Os problemas que afetam o pacto federativo brasileiro, como a incapacidade
financeira dos Municípios e a ausência de cooperação técnico-administrativa entre os
entes federados, bem como questões políticas locais e corrupção têm motivado desvios
de recursos pertencentes à educação.
Os Municípios detêm autonomia político-administrativa e compõem a federação
brasileira, nos termos da Carta de 1988. Entretanto, a análise do Sistema Tributário
Nacional demonstra que as municipalidades não possuem estrutura financeira
compatível com a condição de ente federado.
Por outro lado, os Municípios vêm assumindo obrigações que são de
responsabilidade dos governos federal e estadual, sem nenhum tipo de compensação.
Estas questões evidenciam a ausência de cooperação entre os entes federativos.
Vislumbra-se a necessidade de rever o pacto federativo brasileiro, pois a posição
ocupada pelo Município na federação compromete a sua autonomia e,
conseqüentemente, prejudica a qualidade da prestação dos serviços municipais, como
o ensino fundamental e a educação infantil.
Verifica-se que parte dos recursos pertencentes à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino, por força da Constituição Federal, tem sido desviada para
o financiamento de outros serviços municipais (saúde, cultura, lazer, meio ambiente,
assistência social, esporte), o que indica a difícil situação financeira dos Municípios.
A ausência de projetos educacionais permanentes, que contemplem a
cooperação técnica da União e dos Estados para com os Municípios, também
compromete parte dos recursos vinculados à educação. Os gastos efetuados pelos
Municípios com assessorias privadas pouco eficientes, cujas ações poderiam ser
realizadas através de projetos educacionais que integrem os representantes da
educação dos diferentes entes federativos, ilustram o problema. O governo federal,
177
melhor estruturado, através do MEC, poderia adotar medidas com vistas a concretizar
parcerias entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios em matéria educacional.
Não obstante os dados apresentados neste trabalho apontarem que os avanços
de ordem legislativa muitas vezes não têm, na prática, o reflexo desejado, aguarda-se
que a redação do parágrafo único do artigo 23 da CF dada pela EC nº 53/06 viabilize “a
cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em
vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, sobretudo a
partir de ações relacionadas com a educação pública.
Contatou-se neste trabalho que a corrupção e a influência de questões que
afetam a implementação das políticas locais - como o assistencialismo e as
preocupações de cunho eleitoreiro - também atingem a regular aplicação dos recursos
da educação. Apenas o controle social efetivo poderá combater tais práticas.
O Tribunal de Contas tem um papel primordial na regularidade da aplicação dos
recursos educacionais. Os dados apresentados neste trabalho mostram que a
Instituição tem prestado orientação aos Municípios paulistas e fiscalizado com rigor a
aplicação das verbas educacionais. Os apontamentos de irregularidades têm sido
pautados nos princípios que regem a Administração Pública, sobretudo no Princípio da
Razoabilidade. Assim, o TCESP vem cumprindo, em matéria educacional, a sua missão
constitucional.
Entretanto, suas ações no combate aos desvios, embora muito importantes, são
limitadas, mesmo porque são realizadas por amostragem e a posteriori. Além disso,
ainda que, em termos legais, a aplicação irregular dos recursos vinculados à educação
acarrete punições, na prática existe impunidade. Assim, o acompanhamento da gestão
dos recursos educacionais mediante controle social mostra-se indispensável. A adoção
de medidas que fortaleçam os Conselhos Municipais e, conseqüentemente, aperfeiçoe
o controle social, é premente e possível.
Os dados revelam que a maioria dos Municípios brasileiros, após a criação do
FUNDEF, passou a depender da sistemática de fundos para oferecer educação infantil
e ensino fundamental. O FUNDEB, aprovado pela EC nº 53/06, passou a ser uma
necessidade, no âmbito municipal.
178
Existe uma grande expectativa em relação ao novo Fundo. Tudo indica que o
FUNDEB representará alguns avanços em relação ao FUNDEF, pois trata a educação
básica numa dimensão global e amplia a contribuição financeira da União para os
Fundos. Todavia, limitações persistirão, haja vista o grande desafio educacional
brasileiro de generalizar o acesso à educação básica e melhorar sua qualidade.
O FUNDEB mantém a mesma sistemática do FUNDEF quanto à retenção
automática de receitas municipais e a prorrogação do prazo previsto no artigo 60 do
ADCT, de forma que as controvérsias jurídicas que já foram objeto de decisão do
Supremo Tribunal Federal ficam afastadas.
Nas discussões que antecederam a criação do novo Fundo houve consenso
quanto à necessidade de ampliar as verbas da educação, pois o déficit brasileiro em
matéria educacional é significativo. Entretanto, os resultados da pesquisa apresentados
no presente trabalho evidenciaram que, não obstante a necessidade de aumentar os
recursos vinculados à educação, há desvios consideráveis de verbas educacionais
aplicadas pelos Municípios. Registra-se o paradoxo: de um lado, falta de recursos para
a educação, de outro, desperdício dos recursos existentes.
A luta pela educação básica universalizada e de qualidade é uma luta digna e
premente. Considerando que o desvio de recursos vinculados à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino é um velho problema que persiste no cenário educacional
brasileiro, a implementação de ações combativas é imprescindível. O momento é
oportuno, haja vista a mudança no financiamento da educação básica brasileira
decorrente da legislação educacional recentemente aprovada e da proximidade da
implantação do FUNDEB.
Todavia, os dados apresentados neste trabalho indicam que as intenções
declaradas nos textos legais muitas vezes não se refletem na prática. Assim, o novo
Fundo, por si só, também não será suficiente para sanar os problemas referentes à
educação enfrentados pelo Brasil: ou melhora-se a relação federativa e aperfeiçoa-se o
controle social, ou repetir-se-ão os mesmos erros.
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192
ANEXOS
193
Artigos da CF com redação anterior à aprovação
da EC nº 53/06.
Artigos da CF com redação dada pela EC nº 53/06.
Artigo 7º - São direitos dos trabalhadores urbanos
e rurais, além de outros que visem à melhoria de
sua condição social:
XXV – assistência gratuita aos filhos e
dependentes desde o nascimento até seis anos de
idade em creches e pré-escolas.
Artigo 7º - São direitos dos trabalhadores urbanos
e rurais, além de outros que visem à melhoria de
sua condição social:
XXV – assistência gratuita aos filhos e
dependentes desde o nascimento até 5 (cinco)
anos de idade em creches e pré-escolas.
Artigo 23 –
Parágrafo único - Lei Complementar fixará
normas para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo
em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional.
Artigo 23 –
Parágrafo único - Leis Complementares fixarão
normas para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo
em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional.
Artigo 30 – Compete aos Municípios:
Inciso VI – manter, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, programas de
educação pré-escolar e de ensino fundamental.
Artigo 30 – Compete aos Municípios:
Inciso VI – manter, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, programas de
educação infantil e de ensino fundamental.
Artigo 206 – O ensino será ministrado com base
nos seguintes princípios:
Inciso V – valorização dos profissionais do
ensino, garantidos, na forma da lei, planos de
carreira para o magistério público, com piso
salarial profissional e ingresso exclusivamente
por concurso público de provas e títulos.
Inciso VIII (incluído pela PEC do FUNDEB)
Parágrafo único (incluído pela PEC do FUNDEB)
Artigo 206 – O ensino será ministrado com base
nos seguintes princípios:
Inciso V –valorização dos profissionais da
educação escolar, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivamente
por concurso público de provas e títulos, aos das
redes públicas.
Inciso VIII – piso salarial profissional nacional
para os profissionais da educação escolar
pública, nos termos de lei federal.
Parágrafo único – A lei disporá sobre as
categorias de trabalhadores considerados
profissionais da educação básica e sobre a
fixação de prazo para a elaboração ou
adequação de seus planos de carreira, no
âmbito da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
194
Artigo 208 – O dever do Estado com educação
será efetivado mediante a garantia de:
IV - atendimento em creches e pré escola às
crianças de zero a seis anos de idade.
Artigo 208 – O dever do Estado com educação
será efetivado mediante a garantia de:
IV - educação infantil, em creche e pré-escola,
às crianças até 5 (cinco) anos de idade.
Artigo 211 –
§ 5º (incluído pela PEC do FUNDEB)
Artigo 211-
§ 5º - A educação básica pública atenderá
prioritariamente ao ensino regular.
Artigo 212 –
§ 5º - O ensino fundamental público terá como
fonte adicional de financiamento a contribuição
social do salário-educação, recolhida pelas
empresas, na forma da lei.
§ 6º (incluído pela PEC do FUNDEB)
Artigo 212 –
§ 5º - A educação básica púbica terá como fonte
adicional de financiamento a contribuição social do
salário-educação, recolhida pelas empresas na
forma da lei.
§ 6º - As cotas estaduais e municipais da
arrecadação da contribuição social do salário-
educação serão distribuídas
proporcionalmente ao número de alunos
matriculados na educação básica nas
respectivas redes públicas de ensino.
Artigo 60 – Nos 10 (dez) primeiros anos da
promulgação desta Emenda os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios destinarão não
menos de 60% (sessenta por cento) dos
recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituição Federal, à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino fundamental, com
o objetivo de assegurar a universalização de
seu atendimento e a remuneração condigna do
magistério.
§ 1º - A distribuição de responsabilidade e
recurso entre os Estados e seus Municípios a
ser concretizada com parte dos recursos
definidos neste artigo, na forma do disposto no
art. 211 da Constituição Federal, é assegurada
mediante a criação, no âmbito de cada Estado
e do Distrito Federal, de um Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Artigo 60 – Até o 14º (décimo quarto) ano a
partir da promulgação desta Emenda
Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios destinarão parte dos recursos a
que se refere o caput do art. 212 da
Constituição Federal à manutenção e
desenvolvimento da educação básica e à
remuneração condigna dos trabalhadores da
educação, respeitadas as seguintes
disposições:
I – a distribuição dos recursos e de
responsabilidades entre o Distrito Federal, os
Estados e seus Municípios é assegurada
mediante a criação, no âmbito de cada Estado
e do Distrito Federal, de um Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação - FUNDEB, de natureza contábil;
195
Fundamental e de Valorização do Magistério,
de natureza contábil.
§ 2º - O Fundo referido no parágrafo anterior
será constituído por, pelo menos, 15% (quinze
por cento) dos recursos a que se referem os
arts. 155, II; 158, IV; e 159, I, a e b; e II da
Constituição Federal, e será distribuído entre
cada Estado e seus Municípios,
proporcionalmente ao número de alunos nas
respectivas redes de ensino fundamental.
§ 3º A União complementará os recursos dos
Fundos a que se refere o § 1º, sempre que, em
cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por
aluno não alcançar o mínimo definido
nacionalmente.
§ 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios ajustarão progressivamente, em um
prazo de 5(cinco) anos, suas contribuições ao
Fundo, de forma a garantir um valor por aluno
correspondente a um padrão mínimo de
qualidade de ensino, definido nacionalmente.
§ 5º Uma proporção não inferior a 60%
(sessenta por cento) dos recursos de cada
Fundo referido no § 1º será destinada ao
pagamento dos professores do ensino
fundamental em efetivo exercício no
magistério.
§ 6º A União aplicará na erradicação do
analfabetismo e na manutenção e no
desenvolvimento do ensino fundamental,
inclusive na complementação a que se refere o
§ 3º, nunca menos que o equivalente a 30%
(trinta por cento) dos recursos a que se refere
o caput do art. 212 da Constituição Federal.
§ 7º A lei disporá sobre a organização dos
Fundos, a distribuição proporcional de seus
recursos, sua fiscalização e controle, bem
II – os Fundos referidos no inciso I do caput
deste artigo serão constituídos por 20% (vinte
por cento) dos recursos a que se referem os
incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput
do art. 157; os incisos II, III e IV do art. 158; e as
alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput
do art. 159, todos da Constituição Federal, e
distribuídos entre cada Estado e seus
Municípios, proporcionalmente ao número de
alunos das diversas etapas e modalidades da
educação básica presencial, matriculados nas
respectivas redes, nos respectivos âmbitos de
atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º
do art. 211 da Constituição Federal;
III – observadas as garantias estabelecidas nos
índicos I, II, III e IV do caput do art. 208 da
Constituição Federal e as metas de
universalização da educação básica
estabelecidas no Plano Nacional de Educação,
a lei disporá sobre:
a) a organização dos Fundos, a distribuição
proporcional de seus recursos, as diferenças e
as ponderações quanto ao valor anual por
aluno entre etapas e modalidades da educação
básica e tipos de estabelecimento de ensino;
b) a forma de cálculo do valor anual mínimo por
aluno;
c) os percentuais máximos de apropriação dos
recursos dos Fundos pelas diversas etapas e
modalidades da educação básica, observados
os arts. 208 e 214 da Constituição Federal, bem
como as metas do Plano Nacional de
Educação;
d) a fiscalização e o controle dos Fundos;
e) o prazo para fixar, em lei específica, piso
salarial profissional nacional para os
profissionais do magistério público da
196
como sobre a forma de cálculo do valor mínimo
nacional por aluno.
educação básica;
IV – os recursos recebidos à conta dos Fundos
instituídos nos termos do inciso I do caput
deste artigo serão aplicados pelos Estados e
Municípios exclusivamente nos respectivos
âmbitos de atuação prioritária, conforme
estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da
Constituição Federal;
V- a União complementará os recursos dos
Fundos a que se refere o inciso II do caput
deste artigo sempre que, no Distrito Federal e
em cada Estado, o valor por aluno não alcançar
o mínimo definido nacionalmente, fixado em
observância ao disposto no inciso VII do caput
deste artigo, vedada a utilização dos recursos a
que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição
Federal;
VI – até 10% (dez por cento) da
complementação da União prevista no inciso V
do caput deste artigo poderá ser distribuída
para os Fundos por meio de programas
direcionados para a melhoria da qualidade da
educação, na forma da lei a que se refere o
inciso III do caput deste artigo;
VII - a complementação da União de que trata o
inciso V do caput deste artigo será de, no
mínimo:
a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais),
no primeiro ano de vigência dos Fundos;
b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais),
no segundo ano de vigência dos Fundos;
c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e
quinhentos milhões de reais), no terceiro ano
de vigência dos Fundos;
d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a
que se refere o inciso II do caput deste artigo, a
partir do quarto ano de vigência dos Fundos;
197
VIII – a vinculação de recursos à manutenção e
desenvolvimento do ensino estabelecida no art.
212 da Constituição Federal suportará, no
máximo, 30% (trinta por cento) da
complementação da União considerando-se
para os fins deste inciso os valores previstos
no inciso VII do caput deste artigo;
IX- os valores a que se referem as alíneas a, b
e c do inciso VII do caput deste artigo serão
atualizados, anualmente, a partir da
promulgação desta Emenda Constitucional, de
forma a preservar, em caráter permanente, o
valor real da complementação da União;
X – aplica-se à complementação da União o
disposto no art. 160 da Constituição Federal;
XI – o não cumprimento do disposto nos
incisos V e VII do caput deste artigo importará
crime de responsabilidade da autoridade
competente;
XII – proporção não inferior a 60% (sessenta
por cento) de cada Fundo referido no inciso I
do caput deste artigo será destinada ao
pagamento dos profissionais do magistério da
educação básica em efetivo exercício.
§ 1º - A União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios deverão assegurar, no
financiamento da educação básica, a melhoria
da qualidade de ensino, de forma a garantir
padrão mínimo definido nacionalmente.
§ 2º - O valor por aluno do ensino fundamental,
no Fundo de cada Estado e do Distrito Federal,
não poderá ser inferior ao praticado no âmbito
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino fundamental e de Valorização do
Magistério – FUNDEF, no ano anterior à
vigência desta Emenda Constitucional.
§ 3º - O valor anual mínimo por aluno do ensino
198
fundamental, no âmbito do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEB, não poderá ser inferior
ao valor mínimo fixado nacionalmente no ano
anterior ao da vigência desta Emenda
Constitucional.
§ 4º - Para efeito de distribuição de recursos
dos Fundos a que se refere o inciso I do caput
deste artigo, levar-se-à em conta a totalidade
das matrículas no ensino fundamental e
considerar-se-à para a educação infantil, para
o ensino médio e para a educação de jovens a
adultos, 1/3 (um terço) das matrículas no
primeiro ano, 2/3 (dois terços) no segundo ano
e sua totalidade a partir do terceiro ano.
§ 5º - A porcentagem dos recursos de
constituição dos Fundos, conforme o inciso II
do caput deste artigo, será alcançada
gradativamente nos primeiros 3 (três) anos de
vigência dos Fundos, da seguinte forma:
I – no caso dos impostos e transferências
constantes do inciso II do caput do art. 155; do
inciso IV do caput do art. 158; e das alíneas a e
b do inciso I e do inciso II do art. 159 da
Constituição Federal:
a) 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis
centésimos por cento), no primeiro ano;
b) 18,33% (dezoito inteiros e trinta e três
centésimos por cento), no segundo ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro
ano.
II - no caso dos impostos e transferências
constantes dos incisos I e III do caput do art.
155; do inciso II do caput do art. 157; e dos
incisos II e III do caput do art. 158 da
Constituição Federal:
199
a) 6,66 % (seis inteiros e sessenta e seis
centésimos por cento), no primeiro ano;
b) 13,33% (treze inteiro e trinta e três
centésimos por cento), no segundo ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro
ano.
Artigo 3º - Esta Emenda Constitucional entra
em vigor na data de sua publicação, mantidos
os efeitos do art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, conforme
estabelecido pela Emenda Constitucional nº 14,
de 12 de setembro de 1996, até o início da
vigência dos Fundos, nos termos desta
Emenda Constitucional.
Quadro 10 Texto Constitucional – redação anterior à aprovação da EC nº 53/06 e redação dada pela nova Emenda Constitucional. Fonte dos dados: Constituição Federal
200
ROTEIRO PARA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DO TRIBUNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
01- Considerando o número de Municípios que têm recebido parecer desfavorável
por irregularidades na aplicação no ensino, é possível apontar as principais
causas que ensejam tais erros?
02- De acordo com as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, a implantação
do FUNDEF colaborou para a redução de desvios de recursos da educação?
03- Qual é a percepção do Tribunal de Contas acerca da atuação dos Conselhos
Municipais (de Educação e de Acompanhamento e Controle Social)?
04- Os problemas que afetam a aplicação de recursos da educação têm alguma
relação com o porte do Município (pequeno, médio ou grande)?
05- Na concepção do Tribunal de Contas, há planejamento municipal quanto à
aplicação de recursos da educação? Por que?
06- Percebe-se que a maioria dos Municípios efetua gastos na educação,
anualmente, com a aquisição de veículos. É possível confirmar esse fato através
das auditorias realizadas pelo Tribunal Contas? Por que isso ocorre?
07- Percebe-se que há muitos Municípios gastando recursos da educação com
assessorias pouco eficientes, através de contratos de valores significativos.
Qual é a posição do Tribunal de Contas em relação a essas contratações?
08- O Tribunal de Contas orienta os administradores públicos municipais quanto aos
gastos que podem ser computados na conta da educação? Como?
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09- O Tribunal de Contas recebe muitas denúncias relacionadas com
irregularidades na aplicação de recursos da educação?
10- Quando há denúncia, qual é o procedimento?
11- Quando o Tribunal de Contas emite parecer desfavorável á aprovação das
contas municipais por motivo de aplicação irregular na educação, quais são as
conseqüências para o Município e para os responsáveis?
12- A efetiva cooperação técnica entre União, Estados e Municípios em relação ao
ensino público poderia trazer melhorias na aplicação de recursos na educação
pelos Municípios?
13- Qual é a perspectiva do Tribunal de Contas em relação ao FUNDEB?
14-Você gostaria de tecer outras considerações sobre a aplicação de recursos na
educação pelos Municípios.
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