Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SANEAMENTO,
MEIO AMBIENTE E RECURSOS HÍDRICOS
A PROBLEMÁTICA DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL EM ZONA DE AMORTECIMENTO
DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
André de Lima Andrade
Belo Horizonte
2005
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG
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A PROBLEMÁTICA DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL EM ZONA DE AMORTECIMENTO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
André de Lima Andrade
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG
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André de Lima Andrade
A PROBLEMÁTICA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM ZONA DE AMORTECIMENTO DE
UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação
em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da
Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito
parcial à obtenção do título de Mestre em Saneamento,
Meio Ambiente e Recursos Hídricos.
Área de concentração: Saneamento
Linha de pesquisa: especificar a linha
Orientador: Eduardo von Sperling
Belo Horizonte
Escola de Engenharia da UFMG
2005
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Página com as assinaturas dos membros da banca examinadora, fornecida pelo Colegiado do
Programa
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AGRADECIMENTOS
Ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,
instituição que trabalho e que, através de seus servidores, me apoiou em todos os momentos,
tornando possível a realização desta dissertação.
À Universidade Federal de Minas Gerais � UFMG, pela oportunidade de realizar este curso de
pós-graduação.
Ao professor Eduardo von Sperling, pela orientação e colaboração dispensada ao longo deste
trabalho.
Aos colegas do Núcleo de Licenciamento Ambiental � NLA do IBAMA/MG, em especial aos
servidores Sebastião Custódio Pires e Ubaldina Maria da Costa Isaac, pela compreensão e por
tornar compatível a realização das minhas atividades regulares no órgão com esta pesquisa.
Aos colegas do Núcleo de Unidades de Conservação � NUC, em especial ao colega Francisco
Neves Carvalho, pelas preciosas informações e pela dedicação, que foi decisiva para a
compreensão de um tema que eu não domino.
Aos colegas Henri Collet e Sérgio Fortes Machado, por terem aberto as portas do Parque
Nacional da Serra do Cipó.
À minha família, em especial à minha querida mãe, Vânia Lucia de Lima Andrade, pelo
carinho e por ter me co-orientado neste trabalho.
À minha querida Pat, pelo amor e incentivo, além de ter me ajudado na busca de informações
importantes.
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RESUMO
Nesta dissertação, foi realizada uma avaliação do procedimento de licenciamento ambiental
de atividades potencialmente poluidoras localizadas em zona de amortecimento de unidades
de conservação � ZAUC. Foram identificados os principais problemas relacionados ao atual
procedimento, a partir de questionários enviados aos chefes de parques nacionais; de estudos
realizados em processos de licenciamento no IBAMA e de um estudo de caso realizado no PN
da Serra do Cipó
Chegou-se à conclusão que o atual procedimento de licenciamento ambiental de atividades
localizadas em ZAUCs apresenta diversos problemas: a legislação que normatiza o
procedimento (Resolução CONAMA Nº 13/90) é vaga e desatualizada, não encoraja a
participação efetiva da sociedade no processo, não há uma definição clara dos
empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental, assim como dos documentos, estudos
e projetos a serem exigidos e analisados e do órgão ambiental competente para realizar o
licenciamento.
Concluiu-se também, por meio de levantamento realizado no âmbito desta dissertação que, do
universo de parques nacionais pesquisados, 97% sofrem impactos em decorrência de
empreendimentos localizados em suas respectivas zonas de amortecimento, que em grande
parte nem estão sendo licenciados. Esse fato ocorre principalmente com os empreendimentos
cujas atividades são de pequeno potencial poluidor. Essa situação ficou evidente no estudo de
caso realizado no entorno do Parque Nacional da Serra do Cipó, onde empreendedores
constroem loteamentos e pousadas sem qualquer controle ambiental.
No intuito de reverter parte da situação constatada e melhorar o procedimento de
licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades localizadas em ZAUC, foi
proposta, ao final desta dissertação, a revisão da Resolução CONAMA 013/90, que
atualmente norteia o licenciamento ambiental nessas zonas. Procurou-se atualizar a legislação,
incorporando os princípios de zona de amortecimento, plano de manejo e conselho consultivo
em seu texto.
Foi também proposto o estabelecimento de um procedimento simplificado para o
licenciamento ambiental de atividades de pequeno potencial poluidor, adequado à realidade
brasileira, visando torná-lo mais eficaz.
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ABSTRACT
This dissertation assesses the environmental licensing procedures of potentially polluting
activities in buffer zones of protected areas, also known as ZAUC . The main problems of the
current procedures had been identified, from questionnaires sent to the heads of national
parks, from an assessment of selected licensing processes at the Brazilian Institute for
Environment, IBAMA, and from a case study made at Serra do Cipo National Park. Some
possible solutions to those problems are also discussed.
It was concluded that the current procedure for environmental licensing, applied to the
activities located in ZAUC has many problems: the legislation which governs the procedure
is vague and outdated , participation by the local residents is not encourgaged, there is no
clear definition of which economic activities should be subjected to environmental licensing
or which documentation, studies and projects are necessary to proceed with the assessment.
In addition, the government branch which should be licensing those activities are not well
established.
However, the data obtained in this research show that 97% of the parks included in this
assessment suffer impacts as a result of economic activities performed in the neighboring
buffer zones, which are not being considered in the licensing procedures, especially the ones
which have low pollutant impact. This situation was made clear in the case study made at
Serra do Cipo National Park where entrepreneurs subdivide land and construct inns without
any environmental control.
With the aim of improving the situation and the procedures of environmental licensing of
economic activities located in the buffer zones, a change in the CONAMA 013/90 resolution,
which rules the environmental licensing of those areas, is proposed.Some concepts like the
existence of buffer zones, general mangement plans of the area and consultant boards with
participants of local society were included.
A simplified licensing procedure, appropriate for activities of small pollution potential and
also more suitable to the Brazilian reality is also suggested.
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SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS.....................................................................................................................................V
LISTA DE TABELAS .................................................................................................................................. VI
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS ............................................................................VII
1 INTRODUÇÃO..................................................................................................................................... 1
2 OBJETIVOS.......................................................................................................................................... 4
3 REVISÃO DA LITERATURA ............................................................................................................. 5 3.1 UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: ........................................................................................................ 5 3.2 ZONA DE AMORTECIMENTO............................................................................................................13 3.3 PLANO DE MANEJO: .......................................................................................................................17 3.4 LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM ZAUC ........................................................................................22
4 MATERIAL E MÉTODOS..................................................................................................................27 4.1 REVISÃO DA LITERATURA E ESTUDO DE PROCESSOS DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL .....................27 4.2 ELABORAÇÃO E APLICAÇÃO DE QUESTIONÁRIO ..............................................................................31 4.3 ESTUDO DE CASO - PARQUE NACIONAL DA SERRA DO CIPÓ ...........................................................28
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO ..........................................................................................................33 6.1 ESTUDO DE CASO - PN DA SERRA DO CIPÓ: ....................................................................................33 6.2 QUESTIONÁRIOS: ...........................................................................................................................36 6.3 AVALIAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE EMPREENDIMENTOS LOCALIZADOS EM ZONAS DE AMORTECIMENTO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ............................................43
6 CONCLUSÕES ....................................................................................................................................56
7 PROPOSTA DE RESOLUÇÃO CONAMA........................................................................................52
8 REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................60
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LISTA DE FIGURAS
Figura 4.1.1 � Atividades permitidas em unidades de conservação.......................08 Figura 4.1.2 � Unidades de conservação federais em Minas Gerais.....................11 Figura 4.4.1 � Parque Nacional da Serra do Cipó..................................................12 Figura 4.2 - Zona de Amortecimento do PN Lençóis Maranhenses......................15 Figura 4.3.1 � Vista da Zona de Amortecimento do PN Iguaçu..............................19 Figura 4.3.2 � Impactos Ambientais na zona de amortecimento do PN da Serra da Bocaina....................................................................................................................22 Figura 5.2 � Localização dos parques nacionais no Brasil.....................................29 Figura 5.3 � Mapa da APA Morro da Pedreira com a localização dos empreendimentos vistoriados..................................................................................32 Figura 6.2.1 - Atividades realizadas nas ZAUCs....................................................39 Figura 6.2.2 - Impactos identificados nas ZAUCs...................................................40
Figura 6.2.3 - Grau de abrangência do licenciamento ambiental............................41 Figura 6.2.4 - Procedimento adotado no licenciamento de APPP..........................42 Figura 6.2.5 - Atividades que poderiam ser licenciadas adotando um procedimento simplificado..............................................................................................................42
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LISTA DE TABELAS
Tabela 4.1.1 � Categorias de manejo de Unidades de Conservação federais............7 Tabela 4.1.2 � Áreas protegidas no estado de Minas Gerais....................................10 Tabela 4.1 - Critérios de determinação da Zona de Amortecimento..........................17 Tabela 5.3 � Empreendimentos vistoriados na APA Morro da Pedreira....................31 Tabela 6.2.1 � Resultado do questionário � perguntas relacionadas ao plano de manejo........................................................................................................................38 Tabela 7.1 � Comparação entre o atual procedimento de licenciamento ambiental e a proposta elaborada..................................................................................................55
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LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS
APA � Área de Proteção Ambiental
APP � Área de Preservação Permanente
APPP � Atividades de Pequeno Potencial Poluidor
CNEN - Comissão Nacional de Energia Nuclear
CODEMA - Conselho Municipal de Conservação, Defesa e Desenvolvimento do Meio Ambiente
CONAMA � Conselho Nacional de Meio Ambiente
COPAM � Conselho Estadual de Política Ambiental
COPASA � Companhia de Saneamento de Minas Gerais
FEAM � Fundação Estadual de Meio Ambiente
IBAMA � Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE � Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IEF � Instituto Estadual de Florestas
ISA � Instituto Socioambiental
IUCN - União Internacional para a Conservação da Natureza
LAS � Licenciamento Ambiental Simplificado
LI � Licença de Instalação
LO � Licença de Operação
LP � Licença Prévia
MMA - Ministério do Meio Ambiente
NLA � Núcleo de Licenciamento Ambiental
PN � Parque Nacional
PROGE � Procuradoria Geral
RAS � Relatório Ambiental Simplificado
RPPN � Reserva Particular do Patrimônio Natural
SEMAD - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
SISNAMA � Sistema Nacional de Meio Ambiente
SNUC � Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
UC � Unidades de Conservação
ZAUC� Zona de Amortecimento de Unidade de Conservação
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1 INTRODUÇÃO
Com o objetivo primário de conservar espaços naturais e seus recursos ambientais com
características naturais relevantes são criadas Unidades de Conservação(UC). As normas e
critérios para a criação, implantação e gestão das UC foram estabelecidas na Lei Nº
9985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
(SNUC). As unidades de conservação estaduais e federais representam aproximadamente 10%
do território nacional (IBAMA1, 2004).
Em unidades de conservação, as atividades humanas são proibidas ou restringidas, de forma a
garantir que sejam atingidos os objetivos para os quais as UCs foram criadas. No entanto,
para que os ecossistemas sejam totalmente protegidos, é necessário ainda que as atividades
econômicas e humanas realizadas no seu entorno sejam controladas de forma que os seus
impactos gerados não atinjam a unidade.
Neste contexto, foram criados mecanismos legais que respaldam o órgão ambiental
responsável pela unidade de conservação a atuar como mentor e gestor de uma
desenvolvimento sustentável nas áreas vizinhas às unidades de conservação, beneficiando as
populações humanas residentes nas unidades de conservação e no seu entorno.
A Lei do SNUC (9.985/00) firmou o conceito de Zona de Amortecimento de unidades de
conservação (ZAUC), que foi definida como �entorno de uma unidade de conservação, onde
as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas com o propósito de
minimizar os impactos negativos sobre a unidade�. Apesar da ZAUC restringir o uso, o seu
objetivo não é congelar o desenvolvimento econômico da região, mas ordenar, orientar e
promover todas as atividades, com o propósito e o objetivo de criar condições para que os
municípios envolvidos interajam com a unidade de conservação, estabelecendo uma base
sólida para o seu próprio desenvolvimento social e econômico, respeitando e utilizando as
características e potencialidade da região (Vio,2001). Desta forma, é função do órgão gestor
das unidades também promover a melhoria da qualidade de vida da população vizinha da
unidade de conservação.
Nesse contexto, a figura do Licenciamento Ambiental, como um dos instrumentos de gestão
ambiental é fundamental para que os impactos gerados por empreendimentos não
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comprometam os objetivos da Unidade de Conservação, respeitando um zoneamento
ambiental e adotando medidas que minimizem os seus respectivos impactos.
Apesar da Lei 9.985/00 (Lei do SNUC) ter conceituado zona de amortecimento como área
relevante para a unidade de conservação, essa lei não normatizou o licenciamento ambiental
nessas áreas, o qual ainda é regido pela Resolução CONAMA nº 13/90. De acordo com a
mesma, �o órgão responsável por cada unidade de conservação, juntamente com os órgãos
licenciadores e de meio ambiente, definirá as atividades que possam afetar a biota da Unidade
de Conservação�. A resolução ainda define que nas áreas circundantes às UCs, num raio de
dez quilômetros, qualquer atividade que possa afetar a biota deverá ser obrigatoriamente
licenciada pelo órgão competente.
Por outro lado, em pesquisas e diagnósticos realizados nas UCs e seus entornos,
principalmente quando da elaboração de Planos de Manejo, têm-se observado uma ocupação
desordenada na zona de amortecimento. A implementação de atividades como agricultura,
pecuária extensiva, silvicultura, pousadas, loteamentos, etc ocorre sem qualquer preocupação
com a unidade.
A situação ainda mais crítica é observada em muitos parques nacionais - PN, tendo em vista
que a área é cobiçada por empreendedores que constroem loteamentos, casas, pousadas, bares,
ranchos, campings etc no intuito de aproveitar o potencial turístico da região.
Nesta dissertação, foi realizada uma avaliação do procedimento de licenciamento ambiental
de atividades potencialmente poluidoras localizadas em zona de amortecimento de unidades
de conservação - ZAUC, identificando os principais problemas e apontando possíveis
soluções. Esta avaliação foi realizada a partir de questionários enviados aos chefes de parques
nacionais, de estudos realizados a partir de processos de licenciamento no IBAMA e de um
estudo de caso realizado no PN da Serra do Cipó, conforme metodologia apresentada no
capítulo 4.
Após esta fase de avaliação, foi proposto, com o intuito de reverter parte da situação
constatada, um modelo de licenciamento ambiental específico para atividades potencialmente
poluidoras localizadas em ZAUC.
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Vale ressaltar que esta dissertação não procurou avaliar os aspectos técnicos e científicos
ligados à biologia da conservação relacionados às ZAUCs, mas tão somente, os aspectos
legais e científicos ligados ao licenciamento ambiental nessas áreas. Trata-se de um assunto
ainda pouco explorado no âmbito da Engenharia Sanitária e Ambiental e que adquire um
significado relevante em países de dimensões continentais, ricos em vegetação e que ainda
possuem uma alta biodiversidade ameaçada, como é o caso do Brasil.
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2 OBJETIVOS
2.1 Objetivo Geral
• Avaliar o procedimento de licenciamento ambiental de atividades potencialmente
poluidoras em zona de amortecimento de unidades de conservação � ZAUC.
2.2 Objetivos Específicos
• Avaliar o procedimento de licenciamento ambiental de atividades potencialmente
poluidoras que está sendo adotado no entorno do Parque Nacional da Serra do Cipó � MG.
• Propor o estabelecimento de uma modalidade de licenciamento ambiental específica para
empreendimentos localizados em ZAUC.
• Propor o estabelecimento de um procedimento de licenciamento ambiental simplificado
(LAS) para atividades de pequeno potencial poluidor em ZAUC
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3 REVISÃO DA LITERATURA
A revisão bibliográfica está dividida entre os seguintes tópicos: Unidades de Conservação,
Zona de Amortecimento, Plano de Manejo, Parque Nacional da Serra do Cipó, Licenciamento
Ambiental.
3.1 Unidades de Conservação
O Brasil possui a maior cobertura de florestas tropicais do mundo. Por esta razão, aliada ao
fato de sua extensão territorial, diversidade geográfica e climática, o Brasil abriga uma imensa
diversidade biológica, o que faz dele o principal entre os países detentores de
megadiversidade do Planeta, possuindo entre 15% a 20% das 1,5 milhão de espécies descritas
na Terra. (Lewinsohn & Prado, 2000 apud MMA, 2002).
No entanto, a biodiversidade brasileira tem sofrido perdas significativas. De acordo com
levantamento realizado, estima-se que no Brasil existem de cerca de 400 espécies de fauna
ameaçadas de extinção (MMA, 2004). Da área original de Mata Atlântica, restam apenas
7,3% (Fundação SOS Mata Atlântica, 2004), cerca de 16% da Floresta Amazônica já foi
desmatado e estima-se que o Cerrado irá desaparecer no ano de 2030, caso a atual taxa de
destruição seja mantida (IBAMA4, 2004).
São apontados diversos fatores que levam a esta situação, dentre os quais pode-se citar: a
supressão de habitats naturais, a fragmentação de ecossistemas, a superexploração de recursos
naturais, a mudança climática e a introdução de espécies exóticas. No entanto, todos estes
fatores têm relação com uma causa primária, a explosão demográfica (IBAMA4, 2004).
A criação de espaços protegidos (unidades de conservação) visando assegurar a diversidade
de seres vivos e a proteção de habitats ameaçados, tem sido considerada a melhor estratégia a
ser adotada por todos os países do mundo (IUCN, 1994).
De acordo com diagnóstico que identificou o estado da biodiversidade brasileira (GEO Brasil,
2002), �a biodiversidade brasileira tem sofrido perdas significativas e só será preservada
através da proteção de grandes áreas que possibilitem a manutenção dos ecossistemas viáveis
e dos processos evolutivos�.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 6
Neste contexto, foram criadas áreas protegidas, denominadas de unidades de conservação,
definidas como: �espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder
Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de
administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção� (Lei 9985/2000).
O Parque Nacional do Itatiaia criado em 1937 foi a primeira unidade de conservação
instituída no Brasil. Existem atualmente no território brasileiro mais de 1000 UCs,
considerando as unidades administradas pelo governo federal, estadual e municipal, que
abrangem aproximadamente 10% do território nacional (IBAMA1, 2004). Pesquisa realizada
por Bruner et al (2001) concluiu que em 83% dos casos, as unidades de conservação são
eficazes na proteção da biodiversidade, principalmente em relação ao combate ao
desmatamento, incêndios e caça.
O Sistema de Unidades de Conservação (SNUC), instituído pela Lei nº 9985/2000, classificou
e dividiu as UCs em dois grupos: Proteção Integral e Uso Sustentável. Em unidades de
Proteção Integral ou se Uso Indireto é proibida a coleta ou consumo direto dos recursos,
objetivando, assim, a manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas por
interferências humanas. Em unidades de Uso Sustentável ou Uso Direto, o objetivo é
compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos
naturais.
Na Tabela 3.1.1 estão apresentadas as diversas categorias de manejo de unidades de
conservação com o respectivo número de unidades de conservação federais que já foram
criadas:
Tabela 3.1.1 � Categorias de manejo de Unidades de Conservação federais Nº de Unidades
Estação Ecológica 29
Reserva Biológica 26
Parque Nacional 52
Monumento Natural 0
Proteção Integral
Refúgio da Vida Silvestre 1
Área de Proteção Ambiental 29 Uso Sustentável
Área de Relevante Interesse Ecológico 17
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Floresta Nacional 64
Reserva Extrativista 31
Reserva de Fauna 0
Reserva de desenvolvimento sustentável 0
Reserva Particular Patrimônio Natural 403
Total 652
Fonte: IBAMA1(2004)
Cada categoria possui suas particularidades, variando o grau de restrição às atividades
humanas, desde as mais restritivas (Estação Ecológica e Reserva Biológica) às mais
permissivas (Área de Proteção Ambiental, Reserva Extrativista e Reserva de
Desenvolvimento Sustentável). A Figura 3.1.1 apresenta as atividades permitidas em cada
modalidade de UC.
Área de Revelante Interesse Ecológico - ARIE
Reserva de Fauna - RF
Área de Proteção Ambiental - APA
Floresta - F
Reserva Extrativista - RE
Reserva de Desenvolvimento Sustentável - RDS
Reserva Particular do Patrimônio Natural - RPPN
Monumento Natural - MN
Refúgio da Vida Silvestre - RVS
Parque - P
Estação Ecológica - EE
Reserva Biológica - RB
GFEDCBA
A - Pesquisa básicaB - Pesquisa experimentalC - Educação ambientalD - VisitaE - ExtrativismoF - Manejo de RecursosG - Pesca
Nível de interferência
Res
triç
ão a
o us
o
Figura 3.1.1 � Atividades permitidas em unidades de conservação Fonte: IBAMA4(2004)
De acordo com Pádua (1978), as UCs têm os seguintes objetivos:
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• Preservação da biodversidade de ecossistemas do país, assegurando o processo evolutivo;
• Proteger espécies raras, em perigo, ou ameaçadas de extinção, biótopos, comunidades
bióticas úmidas, formações geológicas e geomorfológicas de relevante valor, paisagens de
raras belezas cênicas, objetivando garantir a auto-regulamentação do meio ambiente,
como também o meio diversificado.
• Preservar o patrimônio genético, objetivando a redução das taxas de extinção de espécies
a níveis naturais.
• Proteger a produção hídrica minimizando a erosão e a sedimentação, especialmente
quando afeta atividades que dependam da utilização da água e do solo.
• Proteger os recursos da flora e fauna quer seja pela importância genética ou pelo seu valor
econômico, obtenção de proteínas ou para atividades de lazer.
• Conservar paisagens relevantes, belezas cênicas naturais e alteradas, mantidas a um nível
sustentável, visando a recreação e o turismo.
• Conservar valores culturais, históricos e arqueológicos (patrimônio da nação) para
investigação e visitação.
• Preservar grandes áreas provisoriamente até que estudos futuros indiquem sua melhor
utilização, seja como uma unidade de conservação, ou ainda para a agricultura, pecuária
ou qualquer outro fim.
• Levar o desenvolvimento através da conservação a regiões até então pouco desenvolvidas.
• Proporcionar meios para educação, investigação, estudos e divulgação sobre recursos
naturais.
• Fomentar o uso racional dos recursos naturais, através de áreas de uso múltiplo.
O tamanho de uma unidade de conservação pode variar muito. No entanto, existe uma
tendência em se protegerem áreas cada vez maiores, �de modo a garantir não apenas as
espécies, mas também a diversidade genética entre populações. Além disso, amplia-se a
consciência a respeito da importância de uma integração das áreas protegidas com as áreas e
as comunidades vizinhas, o chamado entorno� (Albagli, 1998). Recentemente, como exemplo
desta tendência, cita-se a criação, em 2002, do Parque Nacional Montanhas do
Tumucumaque, com uma área de 3,867 milhões de hectares e a ampliação, em 2004, do
Parque Nacional Grande Sertão Veredas, passando de 83.364 ha para 230.671 ha.
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Diversos estudos e autores explicitam as dificuldades para alcançar os objetivos de
preservação das unidades de conservação ((Brito, 1998; Borrini-Feyerabend, 1997; James,
1999; Pádua, 2000; Campos at al, 2001), apud Oliveira, 2004). Dentre as dificuldades, citam-
se as seguintes:
! Falta de recursos financeiros e humanos destinados às desapropriações e no
planejamento e no gerenciamento das unidades;
! Falta de conhecimento dos gestores em relação ao verdadeiro potencial da unidade;
! Subordinação dos objetivos da UC a interesses exclusivamente econômicos;
! Processos participativos muito frágeis;
! Estruturas inadequadas das entidades governamentais responsáveis pelas UCs
A superfície do Estado de Minas Gerais que se encontra protegida é ainda pequena (Costa et
al, 1998). As 183 unidades de conservação criadas até o momento só cobrem 3,56% do
território do Estado, sendo que apenas 0,95% dessa área é protegida por UCs de uso indireto
ou de proteção integral dos recursos naturais (Camargos, 2001), conforme Tabela 3.1.2
abaixo:
Tabela 3.1.2 - Áreas protegidas no Estado de Minas Gerais
Tipo Categoria Nº Área (ha) % de MG
Floresta Nacional 1 335 Área de Proteção Ambiental 38 1.352.031 Área de Proteção Especial (Proteção de Mananciais) 16
183.567 Uso
Sustentável Total de UCs de uso sustentável 55 1.535.598 2,61
Estação Ecológica 8 8.311 Reserva Biológica 12 17.430 Parques 55 483.334 Reserva Particular de Patrimônio Natural
45 32.171
Área de Proteção Especial 6 18.437 Área de Preservação Permanente 2 712
Proteção
Integral
Total de UCs de Proteção Integral 128 560.695 0,95
Total Geral 183 2.096.648 3,56
Fonte: Camargos(2001)
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De acordo com Fonseca e Lins (1998), a superfície protegida do estado de Minas Gerais ainda
está muito aquém do mínimo sugerido para a manutenção da diversidade biológica regional.
Em Minas Gerais, as UCs são administradas por diferentes órgãos e entidades: IBAMA, IEF,
COPASA e prefeituras municipais. Abaixo, estão representadas as unidades de conservação
federais, administradas pelo IBAMA, já criadas no Estado de Minas Gerais:
Figura 3.1.2 � Unidades de conservação federais em Minas Gerais - Fonte: IBAMA3(2004)
A seguir, é abordada de forma específica a categoria de unidade de conservação de parques
nacionais, em especial, o Parque Nacional da Serra do Cipó, considerando que nesta
dissertação foi realizado um estudo de caso na unidade.
! Parque Nacional da Serra do Cipó
Os Parques Nacionais (PN) fazem parte do grupo de unidades de conservação de proteção
integral, representam 1,92% do território nacional (IBAMA1, 2004) e destinam-se à
preservação integral de áreas naturais com características de grande relevância sob os
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aspectos ecológico, beleza cênica, científico, cultural, educativo e recreativo, vedadas as
modificações ambientais e a interferência humana direta. Nos PNs só são permitidas
atividades de pesquisa científica, educação ambiental, recreação em contato com a natureza e
turismo ecológico.
O Parque da Serra do Cipó foi criado em 1974 como parque estadual, após reivindicações de
cientistas mineiros. No entanto, considerando que o governo do estado, dentre outros
problemas, não efetivou a desapropriação das terras necessária para a devida efetivação do
parque, sua administração foi transferida para o governo federal, transformando o parque
definitivamente em uma unidade de conservação federal em 1984, pelo Decreto Federal nº
90.223/84. O parque possui cerca de 33.000 ha e a sua criação teve o objetivo de preservar a
beleza cênica, a fauna, a flora (que apresenta alto grau de endemismo) e as águas da Serra do
Cipó, o divisor de águas das bacias dos rios Doce e São Francisco, que abriga o mais
importante conjunto de campos rupestres do Brasil. (MOURA, 1999).
Figura 4.1.3 � Parque Nacional da Serra do Cipó (Foto do autor)
Objetivando principalmente a proteção do parque, em 1990, a partir do Decreto Nº 98.891 foi
estabelecida a Área de Proteção Ambiental (APA) Federal do Morro da Pedreira. A APA,
unidade de conservação pertencente ao grupo de desenvolvimento sustentável, possui 66.200
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ha e um perímetro de 400 km, abrangendo em parte os municípios de Jaboticatubas e Santana
do Riacho, Conceição do Mato Dentro, Itambé do Mato Dentro, Morro do Pilar, Taquaraçu de
Minas, Itabira e Nova União.
De acordo com o decreto de criação, art. 5º e 7º, na APA Morro da Pedreira ficam proibidas
ou restringidas:
• a implantação de atividades industriais potencialmente poluidoras, capazes de afetar
mananciais de águas;
• a realização de obras de terraplanagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas
importarem em alteração das condições ecológicas locais, principalmente da Zona de Vida
Silvestre, onde a biota será protegida com maior rigor;
• o exercício de atividades capazes de provocar erosão das terras ou assoreamento das
coleções hídricas;
• o exercício de atividades que ameacem extinguir as espécies raras da biota, o patrimônio
espeleológico e arqueológico, as manchas de vegetação primitiva e as nascentes de cursos
d�água existentes na região;
• o uso de biocidas, quando indiscriminado ou em desacordo com as normas ou
recomendações técnicas oficiais.
• a construção de edificações em terrenos que, por suas características, não comportarem a
existência simultânea de poços para receber o despejo de fossas sépticas e de poços de
abastecimento d'água, que fiquem a salvo de contaminação, quando não houver rede de
coleta e estação de tratamento de esgoto em funcionamento;
• a execução de projetos de urbanização ou clubes esportivos e demais áreas de lazer, sem
as devidas autorizações, alvarás, licenças federais, estaduais e municipais exigíveis.
De acordo com o art. 6º, a abertura de vias de comunicações, canais e barragens em cursos
d'água, a implantação de projetos de urbanização sempre que importarem na realização de
obras de terraplanagem, atividades minerárias, bem como a realização de grandes escavações
e obras que causem alterações ambientais, dependerão da autorização prévia do IBAMA, ou
órgão conveniado, que somente poderá concedê-la:
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I - após estudo do projeto, exame das alternativas possíveis e a avaliação de suas
conseqüências ambientais;
II - mediante a indicação das restrições e medidas consideradas necessárias à salvaguarda dos
ecossistemas atingidos.
No entanto, verifica-se a partir de pesquisas realizadas, que o decreto de criação da APA não
está sendo respeitado, tendo em vista os diversos danos ambientais já conhecidos. Os
principais problemas referem-se à implantação de loteamentos clandestinos, abertura de vias
sem controle dos processos erosivos, a ocupação das Áreas de Preservação Permanente e das
faixas non aedificandi ao longo das rodovias, a implantação de pousadas e restaurantes sem
tratamento e controle dos efluentes sanitários. (Oliveira, 2002 e Moura, 1999), cujos impactos
são potencializados pela inexistência de uma infra-estrutura de saneamento adequada,
conforme diagnóstico da infra-estrutura sanitária realizada por Pires e Bejar (2003). Incêndios
são freqüentes no parque, devido a práticas inadequadas de manejo das atividades
agropecuárias realizadas no entorno.
De acordo com Moura (1999), a implementação do parque e posteriormente da APA não
conseguiu, até o momento, frear o processo de urbanização desordenada, ao contrário:
�percebe-se que após a criação do parque e posteriormente da APA a economia foi
impulsionada pela freqüência de turistas no parque e como conseqüência foi acelerado o
processo de urbanização na Serra do Cipó�. Conforme descrito por Oliveira (2002), o meio
físico está sendo depredado com o processo de expansão urbana desordenada.
3.2 Zona de Amortecimento
O conceito de Zona de Amortecimento (ZAUC) é definido como �entorno de uma unidade de
conservação, onde as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas com
o propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade�. Esta zona, uma vez
definida formalmente, não pode ser transformada em área urbana. (artº 49 da lei 9985/00).
A delimitação das ZAUCs têm os seguintes objetivos (Vio, 2001):,
• Formação, como o próprio nome define, de uma área de amortecimento no entorno da
unidade de conservação, que segure as pressões de borda promovidas pelas atividades
antrópicas;
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• Proteção dos mananciais, resguardando a qualidade e a quantidade da água;
• Promoção da manutenção da paisagem em geral e do desenvolvimento do turismo
ecológico, com a participação da iniciativa privada;
• Ampliação das oportunidades de lazer e recreação para a população do entorno das
unidades de conservação;
• Educação ambiental servindo como base para consolidar a atitude de respeito às
atividades e necessidades ligadas à conservação ambiental e à qualidade de vida;
• Contenção da urbanização contínua e desordenada;
• Consolidação de usos adequados e de atividades complementares à proposta do plano de
manejo da unidade de conservação;
De acordo com a Lei do SNUC, art. 25, cabe ao órgão responsável pela administração da
unidade estabelecer normas específicas regulamentando a ocupação e o uso dos recursos da
zona de amortecimento da unidade de conservação.
Abaixo, a título de exemplo, a Figura 4.2 apresenta os limites da Zona de Amortecimento do
Parque Nacional Lençóis Maranhenses:
Figura 4.2 - Zona de Amortecimento do PN Lençóis Maranhenses
Fonte: Plano de Manejo do PNLM (2002)
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De acordo com Oldfield (1998) apud Azaleia (2003), as zonas de amortecimento são efetivas
na proteção da área interna da unidades de conservação. Existe uma grande discussão na
literatura sobre o papel da ZAUC, os seus objetivos e qual deve ser a relação da população
residente com as Unidades de Conservação. Martino (2001), Ebregt (2000) e Mattes (1999)
destacam as principais características que as zonas de amortecimento devem atender, além da
questão ambiental, para que as mesmas sejam efetivas na proteção dos ecossistemas:
• integração da unidade de conservação com a população local;
• consideração das particularidades locais;
• promoção do desenvolvimento local.
A zona de amortecimento deve servir como elo de ligação entre os gestores da unidade de
conservação e os habitantes locais (Li et al, 1999) e, para um êxito real da conservação da
biodiversidade, é necessária a implementação de um pacto social com as populações locais e
regionais, principalmente com os moradores das unidades de conservação e do seu entorno
(Diegues,1996).
De acordo com pesquisa realizada nos estados do Rio de Janeiro, Paraná e Espírito Santo,
constatou-se que em cerca de 88% das áreas naturais protegidas existem moradores no
entorno, que geram conflitos pela utilização dos recursos naturais da área protegida através da
pesca predatória, caça, extração mineral e de produtos vegetais, agricultura e pecuária.
(Diegues, 1996)
De acordo com Vio (2001): �O papel da zona de amortecimento não é reflexo de uma
preocupação exclusivamente ambiental, mas representa, desde que respeitando os seus
objetivos, um importante controle do crescimento urbano desordenado, além de servir como
base para o desenvolvimento do turismo, tanto ecológico como rural, que vem ganhando
espaço nessa importante indústria�.
A Convenção sobre a Diversidade Biológica � CDB, assinada durante a Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de Janeiro em 1992 e promulgada
pelo Decreto nº 2.519/98, também enfatiza a necessidade de se reforçar a proteção das
unidades de conservação por meio de políticas de desenvolvimento econômico,
ambientalmente sustentáveis, destinadas às populações do entorno das unidades. Para isto,
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torna-se necessária a efetiva integração de diversos segmentos populacionais da área de
influência, mediante estratégias definidas em conjunto.
De acordo com o art. 5º da lei do SNUC, inciso IX, o SNUC será regido por diretrizes que
considerem as condições e necessidades das populações locais no desenvolvimento e
adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos naturais. Portanto, trata-se
claramente de uma área na qual as atividades econômicas devem estar de acordo com o
princípio do �desenvolvimento sustentável�. No entanto, compatibilizar a implantação de
políticas de desenvolvimento com a proteção do meio ambiente ainda é um desafio a ser
alcançado.
Os limites da Zona de Amortecimento da Unidade de Conservação devem ser definidos no
Plano de Manejo. De acordo com os critérios estabelecidos para identificação da zona de
amortecimento(IBAMA2, 2004), a definição dos limites da ZAUC deve partir de um raio de
10km do entorno da unidade de conservação (IBAMA2, 2004). No entanto, outros fatores
devem ser levados em consideração, tais como microbacias, divisores de águas, terrenos com
declividade acentuada, níveis do lençol freático, ecossistemas frágeis, fragmentos de
vegetação nativa, áreas úmidas, solos frágeis, etc (Galante et al, 2002), conforme Tabela 4.2:
Tabela 4-2 - Critérios de determinação da Zona de Amortecimento
Critério de inclusão Critérios de exclusão � Micro-bacias dos rios que fluem para a UC; � Áreas de recarga; � Locais de desenvolvimento de projetos e
programas governamentais que possam afetar a UC;
� Áreas úmidas com importância ecológica para a UC;
� Unidades de Conservação contíguas; � Áreas naturais preservadas (APP, RPPN e
outras); � Remanescentes de ambientes naturais que
possam funcionar como corredores ecológicos;
� Áreas sujeitas a processo de erosão ou escorregamento, com risco para a UC;
� Áreas com risco de expansão urbana que afete aspectos paisagísticos notáveis junto aos limites da UC;
� Ocorrência de acidentes geográficos e
� Áreas urbanas já estabelecidas. � Áreas estabelecidas como de
expansão urbana por Plano Diretor Municipal ou equivalente legalmente instituído.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 17
geológicos notáveis ou aspectos cênicos próximos à UC;
� Sítios arqueológicos.
Fonte: IBAMA2(2004) Em pesquisa realizada por Azaleia et al (2003), em áreas protegidas na Costa Rica, verificou-
se que o estabelecimento de zonas de amortecimento só obteve sucesso na contenção de
desmatamento quando os limites da ZAUC ficaram a menos de 1000m da área interna a ser
protegida.
De acordo com a Lei do SNUC, art. 25, cabe ao órgão administrador da unidade de
conservação estabelecer normas específicas regulamentando o uso e a ocupação da zona de
amortecimento. Estas normas também são válidas para os corredores ecológicos de uma
unidade de conservação, que foram definidos como �porções de ecossistemas naturais ou
seminaturais, ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e
o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas
degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua sobrevivência
áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais� (Lei 9.985/00).
No entanto, é importante observar que a avaliação a seguir apresentada considerou somente o
procedimento licenciamento ambiental a ser concedido nas ZAUCs. Não foi avaliado o atual
procedimento adotado para empreendimentos a serem instalados nos corredores ecológicos
que, por força da legislação, devem ser tratados de acordo com regras similares.
3.3 Plano de Manejo
A Lei do SNUC definiu Plano de Manejo como �documento técnico mediante o qual, com
fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu
zoneamento e as normas que devem presidir o uso e o manejo dos recursos naturais, inclusive
a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade�.
O plano de manejo deve conter, dentre as informações presentes no estudo, um diagnóstico
completo tanto dos limites da unidade de conservação como da respectiva zona de
amortecimento, incluindo um diagnóstico do uso e a ocupação do solo na zona de
amortecimento e as principais atividades econômicas realizadas (Galante et al,2002).
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Considerando os objetivos desta dissertação, abaixo são exemplificados alguns Planos de
Manejo já elaborados, destacando as atividades poluidoras e os respectivos impactos
identificados na zona de amortecimento, procurando ainda verificar se o plano de manejo
aborda os aspectos relacionados ao licenciamento ambiental de atividades poluidoras
localizadas em sua ZAUC.
No PN do Iguaçu, os principais problemas ambientais do entorno do parque, no que diz
respeito à integridade dos sistemas vitais essenciais são provenientes da agricultura (Plano de
Manejo PNI, 1999). Verifica-se que a maior parte das terras disponibilizadas para a atividade
agrícola encontra-se em precárias condições de conservação ambiental, principalmente devido
ao desrespeito aos limites exigidos para a reserva legal e o uso indiscriminado de agrotóxicos.
Outro problema diagnosticado é a fragmentação da vegetação no entorno (Figura 4.3.1), o que
coloca em risco a proteção da biodiversidade do parque. O plano de manejo propõe como uma
das formas de solucionar os problemas descritos acima a inserção ativa dos funcionários do
parque nos licenciamentos de projetos do entorno.
Figura 4.3.1 � Vista da Zona de Amortecimento do PN Iguaçu - Fonte: IBAMA4(2004)
No PN da Serra da Bocaina os problemas devem- se a uma ocupação maciça da ZAUC a qual,
em conjunto com atividades de alto potencial poluidor, tem acarretado um alto impacto,
comprometendo os objetivos da sua criação (Plano de Manejo PNSB, 2000). Diversos
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 19
impactos no PN (queimada, erosão, contaminação de cursos fluviais por lixo e esgoto,
assoreamento, retirada de mata ciliar, esquistossomose, retirada de palmito, desmatamento,
caça, presença de espécies exóticas etc) são decorrentes de atividades econômicas realizadas
sem qualquer tipo de controle ambiental e cujos impactos são proporcionados e acentuados
devido à falta de uma infra-estrutura sanitária na região (Figura 4.3.2). Existem ainda
empreendimentos que podem ocasionar um grande impacto: mineração, porto, estaleiro,
terminal de petróleo e uma usina nuclear, localizados na zona de amortecimento do parque
nacional.
No PN Lençóis Maranhenses (Plano de Manejo do PNLM, 2002), a ocupação da ZAUC
ocorre de forma descontínua em pequenas propriedades, destacando-se as atividades
agrícolas, pecuária extensiva e pesca. Devido à baixa taxa de ocupação da ZAUC e a
inexistência de atividades com um alto potencial poluidor na ZAUC, não são descritos
grandes impactos que coloquem risco os objetivos do PN.
O PN Lagoa dos Peixes enfrenta problemas graves, não só na ZAUC como também dentro
dos próprios limites da unidade. Existem várias atividades conflitantes, dentre as quais podem
ser citadas: pesca, balneários e povoados irregulares, pastagem por animais domésticos, caça,
agricultura, pecuária. Foram tantos os problemas diagnosticados, tanto para a UC quanto para
a sua ZAUC, que o plano de manejo conclui que o Parque Nacional da Lagoa do Peixe não
está cumprindo com as finalidades para as quais foi criado (Plano de Manejo PNLP, 2001).
De acordo com o Plano de Manejo do PN Grande Sertão Veredas, as principais atividades
conflitantes no parque e na sua respectiva ZA referem-se à criação extensiva de gado e á
agricultura de subsistência, que utilizam a prática de queima, o que leva a uma perda gradual
da biodiversidade local. Foi diagnosticada também a atividade de caça. (Plano de Manejo
PNGSV, 2004).
No PN Ubajara, os impactos ambientais das atividades econômicas realizadas na sua ZAUC
têm sido negativos, destacando-se o desmatamento e as queimadas ilegais, mau
gerenciamento dos recursos hídricos, uso abusivo de agrotóxicos, erosão dos solos,
assoreamento dos rios e açudes, caça e pesca predatória e comércio ilegal de animais
silvestres. A agricultura é identificada como a principal atividade econômica da ZAUC (Plano
de Manejo PNU, 2002).
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 20
No PN Serra do Divisor, o extrativismo vegetal ainda é a principal atividade econômica.
Foram identificados os seguintes impactos na ZAUC: aumento do desmatamento pela
pecuária e pela exploração seletiva de madeira, caça e pesca comercial (Plano de Manejo
PNSD, 1998)
De forma geral, a partir dos diagnósticos contidos nos planos de manejo pesquisados,
verifica-se que os parques têm sofrido impactos ambientais causados por atividades
econômicas no seu entorno, apesar da constatação que muitos parques nacionais ainda não
possuem plano de manejo.
Por outro lado, os planos de manejo analisados não definem de forma específica quais as
restrições de uso das zonas de amortecimento. Ressalta-se que, em alguns casos, os planos de
manejo foram elaborados antes do advento da Lei do SNUC, que estabeleceu esta
obrigatoriedade. Verifica-se também que os aspectos relacionados ao licenciamento ambiental
(estudos necessários, atividades passíveis de licenciamento, porcentagem de atividades
licenciadas) não são abordados de forma profunda nos planos de manejo.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 21
Figura 4.3.2 � Impactos Ambientais na Zona de Amortecimento PN da Serra da Bocaina
Fonte: Plano de Manejo PN Serra da Bocaina (2000)
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 22
3.4 Licenciamento Ambiental em ZAUC
Conforme descrito anteriormente, existe na literatura uma grande discussão sobre o papel da
Zona de Amortecimento na proteção das unidades de conservação. Entretanto, a relação entre
a ZAUC e o licenciamento ambiental ainda é incipiente.
De acordo com o art. 23 da Constituição Federal, que ainda não foi regulamentado, é
competência comum da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal proteger o
meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas. Em relação ao
licenciamento ambiental, a Lei 6938/81 e a Resolução CONAMA 237/97 estabeleceram que
os empreendimentos podem ser licenciados pelos órgãos federais, estaduais ou municipais.
De acordo com a Resolução CONAMA 237/97, caberá ao IBAMA, órgão federal, realizar o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito nacional ou regional, quando:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar
territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em
unidades de conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou
mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor
material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas
formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN;
V- bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.
Em unidades de conservação que não são de domínio da união (ex: APAs federais) a
competência para realizar o licenciamento poderá ser do IBAMA, caso esta norma seja
estabelecida no decreto de criação da unidade.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 23
O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal procederá o licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de
domínio estadual ou do Distrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de
preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965,
e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais
Municípios;
IV � delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou
convênio.
A competência para realizar o licenciamento ambiental será municipal nos casos de
empreendimentos de impacto local e quando repassada pelos estados. No Estado de Minas
Gerais, conforme a Deliberação Normativa Nº 29/98 COPAM, para que seja delegado poder
para que o município exerça a atividade de licenciamento, é necessário que o mesmo possua
um sistema mínimo de gestão ambiental caracterizado pela existência de:
• política municipal de meio ambiente prevista na lei orgânica do município;
• instância normativa, colegiada, consultiva e deliberativa de gestão ambiental da sociedade
civil organizada paritária ao poder público;
• órgão técnico administrativo na estrutura do poder municipal, com atribuições específicas
ou compatilhadas na área de meio ambiente, dotado do corpo técnico multidisciplinar para
a análise de avaliações de impactos ambientais;
• sistema de fiscalização municipal legalmente estabelecido.
No entanto, pesquisa realizada pelo IBGE constatou que 77,8 % dos municípios não têm
Conselhos de Meio Ambiente ativos (IBGE, 2001), o que os impede de realizar o
licenciamento ambiental.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 24
Em relação ao licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades localizadas
próximas às unidades de conservação, a Resolução CONAMA 013/90 estabeleceu que �nas
áreas circundantes de uma unidade de conservação, num raio de dez quilômetros, qualquer
atividade que possa afetar a biota deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo órgão
competente�. De acordo com o parágrafo único do art. 2º dessa resolução, a licença ambiental
só deverá ser concedida mediante autorização do responsável pela administração da unidade
de conservação. Ainda de acordo com a mesma resolução, �o órgão responsável por cada
unidade de conservação, juntamente com os órgãos licenciadores e de meio ambiente, definirá
as atividades que possam afetar a biota da Unidade de Conservação�.
Apesar da Lei do SNUC (9985/00) ter firmado o conceito de ZAUC como área relevante para
a UC, a lei não normatizou sobre o licenciamento ambiental nessas áreas que ainda é regido
pela Resolução CONAMA 13/90. Desta forma, para fins de licenciamento ambiental
prevalece o princípio estabelecido na resolução como entorno (10 km).
Apesar dos objetivos da conservação do entorno (10 kms) e da zona de amortecimento serem
os mesmos, os termos não necessariamente representam o mesmo limite. Conforme
PARECER/IBAMA/PROGE Nº919/2000, para fins de licenciamento ambiental, a
necessidade de autorização/anuência do órgão gestor da UC se dará nos casos de
empreendimentos localizados dentro dos limites dos 10 km da unidade, independente do que
for definido como os limites da Zona de Amortecimento.
Por exemplo: o licenciamento ambiental de uma rodovia estadual que passa a 7 km de uma
unidade de conservação federal deverá ser realizado pelo órgão estadual de meio ambiente.
No entanto, a licença ambiental só deverá ser emitida caso seja juntado no processo de
licenciamento uma autorização ou anuência do órgão gestor da unidade (IBAMA). Nestes
casos, o órgão gestor poderá inclusive estabelecer condições para a instalação do
empreendimento, participando ativamente do processo de licenciamento ambiental.
Por outro lado, se considerarmos o texto da Resolução CONAMA 013/90 e o entendimento da
Procuradoria do IBAMA, o órgão gestor da unidade de conservação não participaria do
licenciamento ambiental de uma rodovia que passasse a uma distância de 15 km da UC e em
sua respectiva zona de amortecimento mesmo se, por ventura, este empreendimento
ocasionasse impactos diretos ou indiretos na unidade.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 25
! Comparação da legislação brasileira com a de outros países
No Chile, de acordo com a Ley de Bases del Medio Ambiente - Nº19.300, um dos fatores que
determinam a necessidade de elaboração de estudo ambiental é a proximidade de áreas
protegidas. Da mesma forma, em convênio sobre a avaliação de impacto ambiental em um
contexto transfronteiríço, firmado em 1991 na Finlândia, foi definido que atividades
instaladas perto de áreas importantes do ponto de vista ecológico devem realizar a avaliação
do impacto ambiental.
Na França, apesar de não existir formalmente o termo Zona de Amortecimento, os parques
nacionais possuem uma chamada zona periférica similar em termos conceituais, que é
considerada uma espécie de zona tampão entre a natureza preservada e o �mundo exterior�,
que é objeto de programa especial de melhorias e realizações de ordem social, econômica e
cultural (Machado, 2004).
! Procedimento Simplificado de Licenciamento Ambiental
O estabelecimento de um LAS para empreendimentos de pequeno porte foi previsto na
Resolução CONAMA 237 de 1997, art. 12: �poderão ser estabelecidos procedimentos
simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de impacto
ambiental, que deverão ser aprovados pelos respectivos conselhos de meio ambiente�.
Considerando que uma das propostas desta dissertação é o estabelecimento de um
procedimento de licenciamento ambiental simplificado (LAS) nos casos de empreendimento
de pequeno potencial poluidor, neste tópico serão relatadas algumas experiências já
implementadas.
O LAS está instituído em vários estados da Federação. No Ceará, por exemplo, o LAS foi
estabelecido para atividades de pequeno porte de carcinocultura (área inferior à 2 ha), criado a
partir da Resolução COEMA Nº 12, de 29 de agosto de 2002. Esse procedimento simplifica o
processo diminuindo o número de licenças para duas, ao invés de três, e ainda estabelece o
conteúdo mínimo do Relatório Ambiental Simplificado (RAS), a ser entregue para obtenção
da Licença de Instalação e Operação - LIOP. De acordo com a resolução em questão, o RAS
deve conter no mínimo: a identificação da propriedade e do proprietário, um diagnóstico e
prognóstico ambiental,a descrição de medidas mitigadoras e compensatórias, a conclusão da
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 26
viabilidade ambiental e um anexo com mapas em escala adequada. Em Goiás, foi instituído o
LAS para atividades consideradas como pouco lesivas ao meio ambiente, Portaria N.
006/2001-N.
Em Minas Gerais, apesar de não existir formalmente um �licenciamento simplificado�, o
órgão estadual (COPAM), através da Deliberação Normativa Nº 74/04, estabeleceu que os
empreendimentos considerados como de pequeno potencial poluidor estão sujeitos à
autorização de funcionamento mediante um cadastro simplificado.
Em nível federal, o LAS para empreendimentos de pequeno potencial poluidor é adotado para
empreendimentos energéticos, tendo sido criado em decorrência da necessidade existente no
ano de 2001 em aumentar a disponibilidade energética do país, que se encontrava em risco
iminente de �apagão�. Este procedimento, normatizado pela Resolução CONAMA Nº 279 de
2001, estabeleceu prazos menores para a análise dos processos de licenciamento e estabeleceu
a figura do Relatório Ambiental Simplificado � RAS como estudo necessário à obtenção da
licença prévia.
A Resolução CONAMA 349/04 simplificou o procedimento de licenciamento ambiental para
atividades ou empreendimentos ferroviários de pequeno potencial de impacto ambiental e
dispensou algumas atividades de licença ambiental, consideradas como de manutenção. O
LAS também é previsto nos casos de empreendimentos de carcinocultura (Resolução
CONAMA 312 de 2002), que tenham área inundada inferior a 10 ha.
No CONAMA existem várias iniciativas no sentido de criar mecanismos para a adoção do
procedimento de licenciamento simplificado para outros tipos de empreendimentos. Na
Câmara Técnica Permanente de Controle Ambiental, está sendo discutida a utilização do
licenciamento simplificado para dragagens com volume inferior a 100.000m3.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 27
4 MATERIAL E MÉTODOS
A metodologia do trabalho foi dividida basicamente em três frentes, que foram realizadas de
forma simultânea, conforme descrito nos itens abaixo:
• Revisão da literatura e estudo de processos de licenciamento ambiental realizados no
IBAMA � Gerência Executiva de Minas Gerais;
• Estudo de caso - Parque Nacional da Serra do Cipó.
• Elaboração e aplicação de questionário enviados aos Parques Nacionais;
• Proposta de Resolução CONAMA.
4.1 Revisão da Literatura e Estudo de Processos de Licenciamento Ambiental
A revisão da literatura foi realizada focalizando trabalhos e estudos com objetivos similares,
livros, artigos científicos e legislação relacionada ao tema. Foram estudados ainda processos
de licenciamento ambiental que envolveram empreendimentos localizados em ZAUCs
realizados no IBAMA � Gerência Executiva de Minas Gerais.
É importante ressaltar que, durante todo o período desta pesquisa, o autor desempenhou suas
funções profissionais no Núcleo de Licenciamento Ambiental � NLA, Gerência Executiva do
IBAMA/MG, analisando processos de licenciamento ambiental de empreendimentos
localizados inclusive no entorno de unidades de conservação. Esse fato possibilitou a
avaliação de inúmeros processos de licenciamento ambiental e ainda facilitou a busca de
informações internas no IBAMA. Foram realizadas consultas ao material bibliográfico da
instituição e ainda entrevistas com técnicos responsáveis pela gestão das unidades de
conservação e pelo licenciamento ambiental.
O resultados obtidos estão em parte apresentados na Revisão da Literatura (capítulo 3) e
foram determinantes para a elaboração da Avaliação do Procedimento de Licenciamento
Ambiental de Empreendimentos Localizados em Zonas de Amortecimento de Unidades de
Conservação (item 5.3).
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 28
4.2 Estudo de Caso - Parque Nacional da Serra do Cipó
No estudo de caso, foi avaliado o procedimento que está sendo adotado pelo IBAMA em
processos de licenciamento ambiental de atividades poluidoras localizadas na zona de
amortecimento do PN da Serra do Cipó.
Como o plano de manejo do parque ainda está em fase de elaboração, a sua zona de
amortecimento ainda não foi definida oficialmente. Entretanto, tendo em vista que a APA
Morro da Pedreira foi criada justamente com o princípio hoje estabelecido como zona de
amortecimento e, uma vez que o procedimento de licenciamento ambiental adotado em Minas
Gerais é o mesmo se um empreendimento estiver localizado em uma APA federal ou em uma
zona de amortecimento de unidade de conservação, considerou-se, para a realização deste
estudo de caso, a APA Morro da Pedreira como zona de amortecimento do Parque Nacional
da Serra do Cipó.
Ressalta-se que, na época, os limites da APA foram definidos procurando abranger as áreas
relevantes ao parque, considerando que, quando da criação da APA, o conceito de Zona de
Amortecimento ainda não tinha base legal (Figura 5.3) .
A avaliação do procedimento de licenciamento ambiental foi realizada a partir de vistorias
(em conjunto com os técnicos lotados na unidade) aos empreendimentos localizados em
ZAUC. No trabalho realizado, foi possível participar efetivamente na instrução dos processos
de licenciamento ambiental e vivenciar a forma de atuação dos funcionários do parque no
controle dos empreendimentos potencialmente poluidores.
Foram vistoriados os seguintes empreendimentos:
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 29
Tabela 5.3 � Empreendimentos vistoriados na APA Morro da Pedreira
Observando-se os objetivos traçados, conforme descritos acima, procurou-se realizar uma
análise qualitativa dos processos de licenciamento. Buscou-se ainda identificar as dificuldades
encontradas pelos técnicos lotados na unidade relacionadas no controle dos empreendimentos
localizados na APA Morro da Pedreira.
Empreendimento 1 Loteamento Estrada Real2 Pousada Aconchego da Serra 3 Pousada Aconchego Rural 4 Pousada Banana Cipó 5 Pousada Barriga da Lua6 Pousada Camping Serra Morena7 Pousada Chão da Serra8 Pousada Chapéu do Sol9 Pousada das Pedras
10 Pousada Entre Folhas 11 Pousada Flor do Cipó 12 Pousada Grande Pedreira 13 Pousada Varandas da Serra14 Pousada Vilarejo da Serra15 Pouso Pedra do Elefante16 Rancho Cipó17 Sítio Xodó 18 Rodovia Estadual MG -10
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 30
Figura 5.3 � Mapa da APA Morro da Pedreira com a localização dos empreendimentos vistoriados
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 31
4.3 Elaboração e Aplicação de Questionário
Foi criado um questionário específico para o objetivo proposto (questionário em anexo), que
foi enviado a todos os 52 Parques Nacionais (PNs) no Brasil, conforme Figura 5.2. O
questionário teve o objetivo de avaliar e identificar os problemas existentes relacionados ao
licenciamento ambiental e as formas como os funcionários dos parques têm atuado frente às
diferentes realidades, de forma que a análise não fosse restringida apenas aos licenciamentos
relativos ao Estado de Minas Gerais
Figura 5.2 � Localização dos parques nacionais no Brasil - Fonte: IBAMA1 (2004)
Foram elaboradas perguntas abrangendo os tópicos: atividades econômicas e seus respectivos
impactos no parque, licenciamento ambiental e as maneiras de atuação da unidade no controle
de empreendimentos localizados na ZAUC. Foram solicitadas ainda sugestões visando
melhorias no processo de licenciamento de empreendimentos localizados em ZAUCs.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 32
Considerando o número de UCs (todas as categorias de manejo) já criadas no território
brasileiro, seria inviável o envio do questionário a todas as unidades. Dessa forma, o
questionário foi enviado apenas aos parques nacionais, tendo em vista que trata-se de uma
importante categoria de unidades de conservação e que esta categoria, mais do que as outras,
sofre uma enorme pressão de empreendedores que desejam construir loteamentos, casas,
pousadas, bares, ranchos, campings, etc no intuito de aproveitar o potencial turístico da
região. Para a avaliação da importância das atividades econômicas localizadas em ZAUC foi
utilizada metodologia na qual os responsáveis pelo preenchimento dos questionários
atribuíram pesos às atividades, relacionando-as com o grau de importância para a população
(10 � mais importante e 1 � menos importante). O resultado foi somado e, para a elaboração
dos gráficos, calculou-se o peso da atividade em relação ao número total, de forma que o
resultado final variou entre 0-100. O mesmo procedimento foi adotado na análise das
atividades que causam impactos negativos ao parque.
4.4 Proposta de Resolução CONAMA
Com base nos resultados obtidos nos itens anteriores, foi proposta a revisão da Resolução
CONAMA 013/90, que atualmente norteia o licenciamento ambiental nessas zonas. Procurou-
se atualizar a legislação, incorporando no texto da resolução alguns princípios regulamentados
pela Lei do SNUC, como zona de amortecimento, plano de manejo e conselho consultivo,
revogando-se, assim, a Resolução CONAMA Nº 013/90. A nova resolução também prevê o
estabelecimento de um procedimento simplificado para o licenciamento ambiental de
atividades de pequeno potencial poluidor, adequado à realidade brasileira, visando torná-lo
mais eficaz.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 33
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO
Primeiramente, apresenta-se os resultados obtidos através do estudo de caso realizado no
Parque Nacional da Serra do Cipó e dos questionários respondidos pelos chefes de parques.
Com base nesses dois itens e ainda na análise qualitativa dos processos de licenciamento
realizados pela Gerência Executiva do IBAMA/MG, apresenta-se o resultado global da
avaliação do processo de licenciamento ambiental de empreendimentos localizados em
ZAUC, descrevendo-se os diversos problemas encontrados e apontando possíveis soluções.
5.1 Estudo de Caso - PN da Serra do Cipó:
Apesar do número reduzido de empreendimentos vistoriados, se comparado ao universo de
atividades econômicas realizadas na APA Morro da Pedreira, o objetivo traçado para este
tópico foi atingido, ou seja, vivenciou-se a forma como os funcionários da UC têm atuado
para licenciar, controlar e fiscalizar as atividades econômicas e os seus respectivos impactos.
Conforme procedimento definido no Acordo de Gestão Compartilhada firmado entre o
IBAMA e a SEMAD, nas Resoluções CONAMA 237/97 e 013/90, os empreendimentos
potencialmente poluidores localizados dentro da APA Morro da Pedreira devem ser
licenciados pelo órgão estadual de meio ambiente (SEMAD) ou pelos órgãos municipais,
sendo que é necessária a anuência prévia do IBAMA no processo para a aprovação do
empreendimento.
No entanto, conforme descrito por Machado (2004), no questionário enviado ao PN da Serra
do Cipó, em anexo, a maioria dos empreendimentos instalados na APA estão dispensados do
licenciamento estadual devido ao pequeno porte do empreendimento, como é o caso das
inúmeras pousadas que estão instaladas na área. Por outro lado, apesar dos municípios que
compõem a APA já possuírem CODEMA, com exceção de Morro do Pilar, estes não estão
ainda estruturados para proceder o licenciamento ambiental.
Estes pequenos empreendimentos somados têm causado um impacto significativo no parque.
Ainda de acordo com Machado, �é de fundamental importância que estes empreendimentos,
dispensados de licenciamentos localizados em APAs e na zona de amortecimento de unidades
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 34
de conservação estejam, pelo menos, condicionados a uma autorização por parte dos órgãos
gestores da unidade, para que os impactos negativos sejam minimizados�.
Foi possível observar que na APA Morro da Pedreira, a precária infra-estrutura de
saneamento implantada na região potencializa os impactos gerados pelos empreendimentos
que não estão sendo licenciados. Verificaram-se, por exemplo, diversos indícios de que o
Ribeirão Soberbo, que deságua no Rio Cipó, encontra-se bastante poluído devido ao
lançamento de esgoto sem tratamento, proveniente de pousadas e pequenos loteamentos
localizados ao longo do seu leito.
Com o objetivo de realizar algum controle sobre as atividades de pequeno potencial poluidor,
o IBAMA acaba por exigir do empreendedor, em alguns casos, a obtenção de anuência,
autorização ou licença especial para realizar o licenciamento ambiental, interferindo
pontualmente no projeto de alguns empreendimentos, mesmo sabendo que estes não serão
licenciados.
No entanto, não existe ainda uma padronização da forma de atuar em relação aos
empreendimentos de pequeno impacto ambiental, de modo que foram encontradas soluções
distintas para casos semelhantes.Foi possível observar, por exemplo, em processos de
implantação de pousadas com similar potencial de ocasionar danos ambientais, diferentes
documentos emitidos pelo IBAMA (Autorização para implantação do empreendimento,
anuência para realizar o licenciamento estadual e Licença Ambiental Especial para a
instalação do empreendimento)
Verificou-se ainda que, em alguns casos, o empreendedor foi apenas instruído sobre a
necessidade da instalação de dispositivos de controle ambiental, como fossas sépticas, e/ou
alertado sobre a importância da preservação da reserva legal e/ou área de preservação
permanente, e o empreendimento foi dispensado do licenciamento ambiental.
Em relação aos empreendimentos de parcelamento do solo, a situação ainda é mais dramática.
Apesar da Deliberação Normativa COPAM Nº 58/2002, art 3º, definir que os loteamentos do
solo urbano, independentemente do porte, localizados em Unidades de Uso Sustentável, como
é o caso de APA, dependem de licenciamento ambiental estadual, constata-se que essa norma
não está sendo respeitada. O distrito da Serra do Cipó, município de Santana do Riacho,
cresce principalmente ao longo da rodovia MG10, sem qualquer planejamento ou plano
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 35
diretor. No município de Jaboticatubas existem cerca de 89 empreendimentos de
parcelamento do solo implantados, dos quais nenhum possui licença de operação do órgão
ambiental estadual. Caso todos os lotes sejam ocupados, o município que possui atualmente
14.000 habitantes terá futuramente 137.000 habitantes (CAMPELLO, 2004).
Dessa forma, no desenvolvimento deste trabalho, foi possível constatar o atual processo de
crescimento desordenado da região, que ocorre principalmente devido à implantação de
loteamentos sem qualquer controle ambiental, conforme já havia sido identificado por
Oliveira(2002) e Moura (1999).
Neste sentido, o IBAMA falha atuando pontualmente em alguns empreendimentos, sem
conseguir interferir efetivamente no processo de urbanização desenfreada. Os processos de
licenciamento ambiental de loteamentos são analisados individualmente, devido à inexistência
de uma diretriz ou plano diretor de ocupação da APA.
Os funcionários do IBAMA lotados na APA enfrentam dificuldades enormes para atuar
efetivamente na implementação de um modelo de desenvolvimento sustentável,
principalmente devido a carências estruturais do órgão (falta de pessoal, equipamentos e
suprimentos necessários) e também pela dificuldade de articulação com outras entidades e
órgãos responsáveis (Prefeituras, CODEMAs, órgão estadual de meio ambiente e Ministério
Público).
Existem apenas dois técnicos do IBAMA lotados na APA Morro da Pedreira, que trabalham
no licenciamento e controle de empreendimentos potencialmente poluidores. Estes, além de
atuarem em toda a área da APA (66.000 ha), realizam serviços também no entorno da
unidade, em atendimento, principalmente, às solicitações do Ministério Público. Os órgãos
estaduais de meio ambiente (FEAM, IGAM, IEF) são praticamente ausentes na região, e os
órgãos municipais de meio ambiente não possuem a estrutura necessária, o que sobrecarrega
ainda mais os funcionários do parque e da APA.
Outro fato que dificulta a atuação dos funcionários da APA no processo de licenciamento
ambiental é a carência de estudos sobre a sua situação ambiental, em especial o seu plano de
manejo, o qual ainda não foi elaborado. Não existem oficialmente a definição de áreas
prioritárias para a conservação da APA, bem como o plano de uso e ocupação do solo da
região, que seriam de fundamental importância para subsidiar a decisão nos processos de
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 36
licenciamento ambiental na região. Enquanto não forem definidos oficialmente os limites da
zona de amortecimento do parque, áreas no seu entorno tendem a se transformar em área
urbana.
A falta de alternativas de crescimento sustentável da região e a inexistência de normas claras e
eficientes para a implantação de empreendimentos, somada à ineficiência dos órgãos
ambientais responsáveis pela fiscalização e controle, tanto municipais, quanto estaduais e
federais, estão acarretando uma piora na qualidade ambiental da APA Morro da Pedreira e,
conseqüentemente, ocasionando impactos no próprio parque.
É importante ressaltar que não foi objetivo deste estudo de caso a elaboração de um
diagnóstico ambiental da zona de amortecimento do parque ou da APA. No entanto,
analisando pontualmente os empreendimentos vistoriados, os impactos identificados com
maior freqüência na APA referiram-se à intervenção não autorizada em área de preservação
permanente e ao tratamento inadequado dos efluentes sanitários, devido à instalação de fossas
negras.
Em relação às atividades degradadoras que ocorrem na APA e eventualmente podem causar
impactos no parque, foi possível observar a prática inadequada de pecuaristas do entorno do
parque que levam seus rebanhos para pastar no interior dessa unidade no período da seca.
Outro prejuízo para o parque decorre da utilização de fogo de forma descontrolada na APA,
causando incêndios também no parque.
Outros impactos ambientais no parque decorrentes de atividades degradadoras realizadas na
APA só poderiam ser identificados caso fosse feito um diagnóstico ambiental das unidades, o
que não foi objetivado nesta dissertação.
5.2 Questionários enviados aos Parques Nacionais:
Foram recebidos 30 questionários preenchidos, conforme Tabela 6.2.1, o que representa 58%
do total de Parques Nacionais existentes. Apesar do grande número de questionários não
recebidos, considera-se expressiva a quantidade de respostas obtidas, tendo em vista que
muitos desses parques se localizam em áreas de difícil acesso do Brasil. Os questionários
recebidos encontram-se em anexo.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 37
A seguir, estão apresentados os resultados conjugados dos questionários recebidos,
considerando o universo de 30 amostras (Parques Nacionais) e destacando alguns pontos
considerados relevantes para a avaliação proposta.
a) Plano de Manejo:
Conforme modelo de questionário em anexo, foram elaboradas quatro perguntas em relação
ao plano de manejo do parque nacional:
Pergunta 5 - Possui plano de manejo aprovado pelo IBAMA? Pergunta 6 - O plano de manejo estabelece os limites da Zona de Amortecimento? Pergunta 7 - Os limites da Zona de Amortecimento coincidem com os limites do entorno? Pergunta 8 - O plano de manejo contem um diagnóstico confiável da Zona de Amortecimento?
! Conforme Tabela 6.2.1, dos 30 parques nacionais, 18 possuem plano de manejo (57%)
aprovado pelo IBAMA. Em 12 desses estão estabelecidos os limites da Zona de
Amortecimento. Dos 18 planos de manejo elaborados, 7 desses não contêm um
diagnóstico confiável da ZAUC (39%)
! Dos 12 planos de manejo que possuem a delimitação da ZAUC, em 6 casos os limites
coincidem com os limites do entorno (10 km).
Dessa forma, verificou-se que, do universo de questionários devolvidos (30), apenas 10
parques (33%) possuem informações básicas consideradas ideais para subsidiar a análise de
processos de licenciamento ambiental de atividades localizadas em sua respectiva ZAUC, ou
seja, parques que possuem plano de manejo aprovado, que contenha um diagnóstico confiável
e a delimitação da Zona de Amortecimento.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 38
Tabela 6.2.1 � Resultado do questionário � perguntas relacionadas ao plano de manejo
b) Atividades Econômicas na Zona de Amortecimento e impactos identificados:
Em relação a este tópico, foram elaboradas as seguintes perguntas:
09 � Quais atividades econômicas ocorrem na ZAUC?
10 � As atividades descritas causam um impacto negativo no PN?
Nº Nome do Parque ha Pergunta 5 Pergunta 6 Pergunta 7 Pergunta 81 Aparados da Serra * 30.000 Sim Sim Sim Sim ***2 Araguaia 562.312 Sim Sim Sim Sim ***3 Caparaó 31.800 Sim Não Não4 Cavernas do Peruaçu 56.800 Sim** Sim Não Sim ***5 Chapada Diamantina 152.000 Não6 Chapada dos Guimarães 32.630 Não7 Chapada dos Veadeiros 65.514 Não8 Descobrimento 21.500 Não9 Grande Sertão Veredas 230.671 Sim Sim Não Sim ***
10 Iguaçu 185.262 Sim Não Sim11 Itatiaia 30.000 Sim Não Não12 Jaú 2.272 Sim Sim Não Sim ***13 Jericoacora 8.417 Não14 Marinho dos Abrolhos 88.248 Sim Não Não15 Montanhas do Tucumaque 3.867.000 Não16 Monte Pascoal 22.500 Não17 Monte Roraima 116.000 Sim Sim Sim Sim ***18 Pacaas Novos 764.801 Sim Sim Sim Não19 Pantanal Mato-Grossense 135.000 Sim Sim Não Sim ***20 Pau Brasil 11.538 Não21 Saint-Holaire 24.500 Não22 São Joaquim 43.300 Não23 Serra da Canastra 200.000 Sim Sim Sim Não24 Serra do Cipó 33.000 Não25 Serra dos Órgãos 11.800 Sim Não Não26 Serra Geral* 30.000 Sim Sim Sim Sim ***27 Sete Cidades 6.221 Sim Não Não28 Superagui 33.988 Não29 Tijuca 3.953 Sim Sim Não Sim ***30 Ubajara 6.288 Sim Sim Não Sim ***
Total 6.801.027 18(Sim)12(Não) 12(Sim) 6 (Não) 6(Sim) 6(Não) 11(Sim) 7(Não)
* Foi preenchido 1 questionário para os parques de Serra Geral e Aparados da Serra tendo em vista que os parques são administrados de forma conjunta
** O Plano de Manejo encontra-se em fase final de elaboração
*** Parques que possuem plano de manejo aprovado que contenha um diagnóstico confiável da ZA e a delimitação da Zona de Amortecimento
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 39
11 � Há uma pressão por urbanização na ZAUC?
Foram obtidos os seguintes resultados:
! 21 parques (70%) sofrem uma pressão por urbanização da ZAUC;
! Na opinião dos chefes das unidades, a agricultura, pecuária e os empreendimentos
turísticos destacam-se como as atividades mais importantes para população da ZAUC, em
detrimento às atividades relacionadas à urbanização (loteamentos, estradas e industrias),
conforme Figura 6.2.1
Quais atividades econômicas ocorrem na ZAUC?
Extr
ação
de
Mad
eira
Pesc
a Pecu
ária
Agr
icul
tura
Caç
a
Lot
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C
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Indu
stria
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Out
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tos
Turís
ticos
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
Freq
uênc
ia d
e re
spos
tas
(% )
Figura 6.2.1 - Atividades realizadas nas ZAUCs
! 29 chefes de parques (97%) consideram que as atividades realizadas na ZAUC têm
causado um impacto negativo no parque,
! Não foi constatada uma categoria de impacto preponderante, conforme Figura 6.2.2.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 40
Figura 6.2.2 - Impactos identificados nas ZAUCs
c) Licenciamento Ambiental
Em relação a este tópico, foram elaboradas as seguintes perguntas ou itens:
12 � As atividades realizadas na ZAUC têm sido licenciadas?
13 � Os municípios localizados na Z.A do parque possuem CODEMA?
14 � Qual o procedimento adotado nos casos de licenciamento de empreendimentos de pequeno
potencial poluidor?
15 � As vistorias necessárias têm sido realizadas:
16 - Na sua opinião, das atividades realizadas na ZAUC que sejam classificados como de pequeno potencial poluidor, quais poderiam ser licenciados adotando um procedimento simplificado?
! Dos empreendimentos considerados como causadores de impactos ambientais, apenas
25% estão sendo licenciados e em 54% dos casos estão sendo licenciados apenas os
considerados como de significativo impacto ambiental (Figura 6.2.3);
Impactos identificados em decorrência de atividades realizadas na ZAUC (% de respostas recebidas)
14%
14%15%
13%
11%
5%
13%
15%
Desmatamento
Incêndio
Erosão
Assoreamento de cursos d�água
Perda de biodiversidade
Contaminação dos rios na Z.A
Descarte inadequado de lixo
Outros
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 41
Os empreendimentos causadores de impactos ambientais estão sendo licenciados?
(% de respostas recebidas)
25%
21%
54%
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00%
Sim
Não
Apenas as atividadesde significativo
impacto ambiental
Figura 6.2.3 - Grau de abrangência do licenciamento ambiental
! 50% dos municípios localizados no entorno não possuem CODEMA;
! Em 51% dos casos, as atividades de pequeno potencial poluidor (APPP) não estão sendo
licenciadas ou está sendo obtida apenas a anuência/autorização da unidade gestora da UC,
conforme Figura 6.2.4. Em 9% dos casos, o licenciamento está sendo realizado pelo órgão
federal (IBAMA), em 30% o licenciamento está sendo realizado pelo órgão estadual com
anuência do órgão gestor da UC, em 9% o licenciamento está sendo realizado apenas pelo
órgão estadual e em 3% o licenciamento está sendo realizado pelo órgão municipal de
meio ambiente com anuência do órgão gestor da UC.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 42
Figura 6.2.4 - Procedimento adotado no licenciamento de APPP
! Em 68% dos casos as vistorias têm sido realizadas apenas pelos técnicos do parque.
! 25 chefes de parques (83%) relacionaram atividades que poderiam ser licenciadas
adotando-se um procedimento simplificado, conforme Figura 6.2.5, com destaque para a
agricultura e para os empreendimentos turísticos.
Figura 6.2.5 - Atividades que poderiam ser licenciadas adotando um procedimento simplificado
Qual o procedimento adotado nos casos de licenciamento de empreendimentos de pequeno potencial poluidor?
(% de respostas recebidas)
39%
12%
30%
9%6%
0%3%
Não estão sendo licenciados
Obtenção apenas de anuência do órgãogestor da UC
Licenc. estadual com anuência do órgãogestor da UC
Licenc. estadual sem anuência do órgãogestor da UC
Licenc. municipal com anuência do órgãogestor da UC
Licenc. municipal sem anuência do órgãogestor da UC
Licenciamento federal
Atividades que poderiam ser licenciadas adotando um procedimento simplificado
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Extração de Madeira
Pesca
Pecuária
Agricultura
Empreendimentos Turísticos
Industrias
Outros
Loteamentos
Mineração
Estradas
Tipo
de
ativ
idad
es
Número de citações
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 43
Nos questionários, foram sugeridas diversas modificações visando à melhoria no processo de
licenciamento, sendo destacado principalmente:
• uma maior articulação entre os órgãos municipais e estaduais de meio ambiente com os
órgãos gestores das unidades de conservação, estabelecendo-se uma melhor definição do
pacto federativo no que tange às questões ambientais;
• a necessidade de descentralização e simplificação do processo de licenciamento de
atividades de pequeno potencial poluidor, com uma maior autonomia tanto dos núcleos de
licenciamento ambiental (NLA) quanto das unidades descentralizadas na definição dos
processos de licenciamento ambiental em ZAUC;
• a necessidade de implementação de um procedimento padrão para processos de
licenciamento de atividades localizadas nas ZAUC;
• a necessidade de uma maior participação dos técnicos das Gerências Executivas nos
processos de licenciamento;
• a necessidade de fortalecimento dos órgãos municipais de meio ambiente e do quadro
técnico das UCs, aumentando o número de técnicos e investindo em cursos de
capacitação.
Apesar dos comentários representarem, muitas vezes, um pensamento corporativista, ficou
claro a urgente do estabelecimento de regras e procedimentos claros no processo de gestão
das zonas de amortecimento de unidades de conservação.
5.3 Avaliação do procedimento de licenciamento ambiental de empreendimentos localizados em zonas de amortecimento de unidades de conservação
Verificam-se diversos problemas no atual procedimento de licenciamento ambiental de
empreendimentos localizados em zonas de amortecimento de unidades de conservação.
Abaixo são descritos os problemas encontrados e, em cada caso, são elaboradas propostas de
modificações no procedimento visando a melhoria do processo:
! Legislação vaga e desatualizada:
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 44
A Resolução CONAMA 13/90, apesar de ter significado um grande avanço em sua época,
encontra-se defasada, uma vez que não considera os avanços obtidos na Lei SNUC,
principalmente em relação aos princípios estabelecidos para zona de amortecimento e plano
de manejo.
Não há uma definição clara de quais atividades devem ser licenciadas e qual órgão deve ser
responsável pelo licenciamento. A Resolução CONAMA 13/90 é muito vaga quando dispõe
que �qualquer atividade que possa afetar a biota deverá ser obrigatoriamente licenciada pelo
órgão competente�. Ressalta-se que a Resolução 013/90 é anterior à Resolução CONAMA
237/97, que regulamentou os aspectos do licenciamento ambiental estabelecidos na Política
Nacional de Meio Ambiente.
A Resolução CONAMA 013/90 também não considera a representatividade da área em
relação à UC e o grau de poluição que um empreendimento pode ocasionar, uma vez que
congela em 10 km o limite de atuação dos técnicos da unidade em relação ao licenciamento
ambiental, desconsiderando os limites da ZAUC a serem definidos no Plano de Manejo da
unidade.
Não há uma definição acerca dos estudos e documentos necessários à obtenção da licença e
para quais modalidades de UC a resolução é válida. Desta forma, empreendimentos no
entorno de UCs (10 km), incluindo unidades de uso sustentável (RPPN, APA), são obrigados
a obter, no processo de licenciamento, autorização do órgão responsável pela administração
da UC, apesar da Lei do SNUC definir que APAs e RPPNs não possuem ZAUC.
Dessa forma, enquanto não for atualizada a legislação, em alguns casos os órgãos ambientais
acabam por ter que atuar desnecessariamente em algumas áreas. Este fato torna-se claro no
entorno de APAs administradas pelo governo federal. Tratam-se de unidades de uso
sustentável, que já admitem atividades econômicas em sua área. Os funcionários das APAs
têm que realizar vistorias, pareceres, laudos no entorno da sua unidade, em atendimento às
solicitações de promotores, juízes e delegados, em função do entendimento que os mesmos
têm em relação à Resolução CONAMA 13/90
Conforme descrito por Gonçalves (2004), no questionário enviado ao PN da Chapada
Diamantina, em anexo, �é necessário que os procedimentos de licenciamento ambiental nas
zonas de amortecimento sejam padronizados, o que não está ocorrendo. Hoje, temos uma
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 45
série de atividades que trazem danos localizados sobre as quais temos dificuldade de atuar
devido à ausência de normas�.
Sugere-se que a obrigatoriedade de anuência/autorização da unidade gestora da UC seja
restringida apenas para empreendimentos localizados em ZAUC (tão somente quando a
categoria de unidade de conservação prever zona de amortecimento).
! Falta de procedimento diferenciado para atividades de pequeno potencial
poluidor (APPP) localizadas em ZAUCs:
Verifica-se que os procedimentos de licenciamento ambiental foram elaborados e funcionam
satisfatoriamente nos casos de grandes empreendimentos. Para empreendimentos de impacto
local, conforme a Resolução CONAMA 237/97, a competência para realizar o licenciamento
é municipal, caso o município tenha condições mínimas de licenciar e quando repassada pelos
estados.
Entretanto, as atividades de pequeno potencial poluidor localizadas em ZAUC normalmente
não são licenciadas, já que a maioria quase absoluta dos municípios ainda não tem condições
de licenciar e os órgãos estaduais normalmente dispensam a atividade do licenciamento
ambiental, pois não consideram o licenciamento de APPP localizadas em ZAUC prioritário
em termos de política estadual de meio ambiente.
De acordo com o princípio da supletividade, os órgãos gestores das UCs federais poderiam
chamar para si a responsabilidade e realizar o licenciamento do empreendimento. No
entanto, este fato fica inviabilizado devido à inexistência de um licenciamento federal
simplificado. Esta indefinição acaba por desestimular os empreendedores a procurar o órgão
ambiental, levando-os a cair na ilegalidade ou a desistir do empreendimento, já que se trata de
um procedimento caro e demorado, prejudicando ainda mais o trabalho de gestão ambiental.
Fica caracterizado, desta forma, um �vácuo na legislação ambiental�, tendo em vista que
empreendimentos e atividades de pequeno potencial poluidor não estão sendo licenciados. O
resultado dos questionários demonstra que, em 51% dos casos, as atividades de pequeno
potencial poluidor localizadas em ZAUC não estão sendo licenciadas ou está sendo obtida
apenas anuência ou autorização do órgão gestor da unidade.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 46
No Estado de Minas Gerais, esse �vácuo� tende a aumentar, considerando que em novembro
de 2004 entrou em vigor a Deliberação Normativa 074/04, que reduziu drasticamente o
universo de atividades e empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental estadual.
Conforme resultado do questionário e verificado no estudo de caso realizado no PN da Serra
do Cipó, para �driblar� esse vácuo na legislação, em muitas UCs opta-se por emitir
documentos de �anuência ou autorização para realizar o licenciamento ambiental�,
interferindo pontualmente no projeto de alguns empreendimentos, mesmo sabendo que estes
não serão licenciados.
Como exemplo, expõe-se o caso de um empreendedor que solicitou do IBAMA autorização
para construir uma estrada de 4,0 km no município de Aiuruoca, dentro dos limites da APA
Serra da Mantiqueira e na Zona de Amortecimento do PN do Itatiaia. Conforme consulta
realizada ao chefe da APA, tratava-se de uma área relevante em termos ambientais. Dessa
forma, a atividade deveria passar necessariamente por um processo de licenciamento
ambiental. No entanto, esbarrou-se na seguinte problemática:
• de acordo com a Deliberação Normativa 01/90 do COPAM vigente na época, o órgão
estadual de meio ambiente (FEAM) não considerava, pelo porte, a implantação de
estradas com menos de 10 km como atividade passível de ser licenciada.
• o município não possuía condições de realizar o licenciamento ambiental
Dessa forma, vislumbrou-se a opção de convocar o empreendimento para realizar o
licenciamento ambiental federal, com base no princípio da supletividade. No entanto,
considerando que o IBAMA não possui ainda um procedimento simplificado e específico para
casos como esse, a licença seria emitida em Brasília e o empreendedor teria de percorrer um
longo caminho até a obtenção da licença de operação, passando pelas licenças prévia e de
instalação. A opção, então, foi descartada.
Optou-se pela apresentação de um estudo simplificado a ser realizado com base em uma série
de informações e documentos solicitados ao empreendedor. Caso o projeto fosse considerado
viável ambientalmente, seria emitida uma anuência prévia do IBAMA. Apesar de ser uma boa
estratégia, trata-se de um procedimento limitado, que não possibilita um controle eficiente da
atividade e, ainda assim, pode ser facilmente questionável do ponto de vista legal.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 47
Em casos como esse, verifica-se que não há uma definição concreta dos empreendimentos
passíveis de licenciamento ambiental, dos documentos, estudos e projetos a serem analisados
e do documento a ser expedido pelo órgão ambiental (Anuência, Autorização, Licença
Especial).
O IBAMA, inclusive, não considera o licenciamento ambiental de atividades de pequeno
potencial poluidor prioritário em termos de política da instituição. Muitos técnicos que
trabalham na área ambiental argumentam que os órgãos ambientais não deveriam realizar o
licenciamento ambiental de pequenos empreendimentos, de forma a concentrar as suas ações
no licenciamento de grandes empreendimentos e na prática de fiscalização, seguindo assim o
modelo adotado em países como a França e os Estados Unidos.
No entanto, infelizmente, chega-se à conclusão de que o Brasil ainda não está preparado para
adotar tal modelo, tendo em vista que, de forma geral, a população ainda não está consciente
da importância da proteção do meio ambiente. Verifica-se que os empreendedores
simplesmente não respeitam as leis ambientais já definidas. No caso de grandes
empreendimentos, a sociedade de certa forma já realiza um controle de suas atividades,
denunciando possíveis irregularidades. Entretanto, este fato não acontece com os �pequenos�
que na maioria das vezes agem à revelia das normas e procedimentos do licenciamento. Estas
atividades, se analisadas separadamente, não causam um significativo impacto ambiental,
porém, se somadas, podem resultar em um grande impacto à UC.
O critério para determinar a necessidade ou não da obtenção da licença ambiental deveria
levar em conta não somente o porte e o potencial poluidor da atividade, mas também a
importância da área afetada em termos de biodiversidade e a fragilidade do seu ecossistema.
Dessa forma, uma atividade localizada na Zona de Amortecimento não deve ter o mesmo
critério para definir a necessidade do licenciamento ambiental de uma atividade em outro
local qualquer.
Por outro lado, é necessária a existência de um procedimento específico, mais simples e
eficaz, de forma a incentivar os pequenos empreendedores a procurarem o órgão ambiental
para realizar o licenciamento ambiental. No IBAMA, o atual procedimento é tão caro,
burocrático e demorado que praticamente inviabiliza a procura da instituição e faz com que os
empreendedores atuem na �ilegalidade�.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 48
De acordo com a Resolução CONAMA 237 de 1997, art. 12, �poderão ser estabelecidos
procedimentos simplificados para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de
impacto ambiental que deverão ser aprovados pelos respectivos conselhos de meio ambiente�.
Conforme resultado do questionário, em 85% dos casos, os chefes de parques nacionais
relacionaram atividades que poderiam serem licenciadas adotando um procedimento
simplificado.
Sugere-se, dessa forma, a criação de um procedimento simplificado para atividades de
pequeno potencial poluidor � APPP de empreendimentos localizados nas ZAUCs, a ser
adotado pelo órgão gestor da UC até que o órgão municipal tenha condições de realizar o
licenciamento. Esse procedimento deve ser prioritariamente realizado na própria UC e em
apenas uma etapa, para agilizar e descentralizar o processo.
! Carência de estudos e diagnósticos das Zonas de Amortecimento que possam
subsidiar a análise do processo de licenciamento:
O plano de manejo deve conter um diagnóstico completo tanto dos limites da unidade de
conservação como da ZAUC (IBAMA2, 2004). Dessa forma, o plano de manejo se configura
como a melhor ferramenta que possa subsidiar a análise dos processos de licenciamento de
atividades localizadas nas zonas de amortecimento de unidades de conservação.
No entanto, de acordo com o resultado dos questionários já mencionados, a grande maioria
dos parques não possui informações básicas consideradas ideais para subsidiar a análise de
processos de licenciamento ambiental de atividades localizadas em sua respectiva ZAUC, ou
seja, parques que ainda não possuem plano de manejo aprovado, que contenha um diagnóstico
confiável e a delimitação da Zona de Amortecimento.
Por outro lado, verificou-se que os planos de manejo pesquisados na revisão bibliográfica não
abordam de forma profunda e específica os aspectos relativos ao licenciamento ambiental, o
que limita a sua utilização. Os planos de manejo pesquisados não definem de forma clara
quais atividades podem ser realizadas na Zona de Amortecimento ou as condições ideais para
a sua utilização, quais as medidas mitigadoras necessárias, assim como os documentos que
devem ser apresentados no processo de licenciamento. Estas informações seriam valiosas
tanto para o profissional responsável pela análise do processo, como para o empreendedor,
facilitando e agilizando o procedimento de licenciamento ambiental em ZAUC.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 49
Considerando que cada unidade de conservação possui uma realidade distinta, variando de
forma significativa a sua estrutura, o número de funcionários, o seu respectivo grau de
instrução e a capacidade de análise dos processos e somando-se ao fato que uma mesma
atividade pode ocasionar diferentes impactos, dependendo do ambiente na qual a mesma está
inserida, chega-se à conclusão que não é possível estabelecer um procedimento padrão
detalhado e único para o licenciamento ambiental para atividades ou empreendimentos
potencialmente poluidores válido em todo o Brasil. Propõe-se que o detalhamento desse
procedimento seja estabelecido no Plano de Manejo da Unidade de forma que fossem levadas
em conta as particularidades de cada região.
Com base nos estudos elaborados para a realização do Plano de Manejo e a partir de um
diagnóstico que considerasse a realidade da unidade, deveriam ser escolhidas as atividades ou
empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental, observando-se a magnitude do
impacto na unidade, com o objetivo de determinar quais atividades deveriam ser licenciadas.
Dessa forma, o plano de manejo definiria de maneira detalhada o procedimento a ser adotado
nos casos de licenciamento/anuência destas atividades e os documentos e estudos necessários,
elaborando-se ainda modelos de dispositivos de controle ambiental a serem seguidos.
No Parque Nacional da Serra do Cipó, por exemplo, com base em uma análise prévia
realizada nesta dissertação, sugere-se que o plano de manejo dê prioridade aos impactos
ocasionados devido à implantação de pousadas e loteamentos. Dessa forma, poderiam ser
estabelecidos parâmetros que deveriam ser respeitados, inclusive modelos de dispositivos de
controle necessários para a instalação dos empreendimentos (ex: modelos de fossas
sépticas/sumidouros).Sugere-se ainda o estabelecimento de áreas nas quais as atividades
sofreriam maiores restrições para poderem ser implantadas (ex: áreas com vegetação de
campo rupestre ou com alto grau de endemismo) e a relação de documentos e estudos
necessários para a análise dos processos.
! Falta de participação da sociedade:
Conforme mencionado na revisão bibliográfica, verifica-se que o processo de gestão das
zonas de amortecimento das unidades de conservação só será bem sucedido caso a
comunidade local seja envolvida, de forma a contribuir para a conservação da própria
unidade. Por esse motivo, é necessário que a sociedade participe do processo de decisão, em
especial nos casos de licenciamento ambiental.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 50
No entanto, o atual procedimento de licenciamento ambiental em ZAUC não prevê formas de
participação da sociedade, que fica excluída do processo de decisão. Sugere-se que a decisão
sobre a implantação ou não de empreendimentos de pequeno potencial poluidor seja tomada
pelos conselhos das unidades de conservação, subsidiado por parecer de técnicos da própria
UC.
Essa iniciativa estaria de acordo com o princípio estabelecido na Política Nacional da
Biodiversidade, Decreto 4.339 de 22 de agosto de 2002 - item 11.2.4 do anexo 1, que declara
a necessidade da implementação de ações visando incentivar o estabelecimento de processos
de gestão participativa, propiciando a tomada de decisões com participação da esfera federal,
estadual e municipal do poder público e dos setores organizados da sociedade civil.
Esses conselhos já foram implantados em algumas unidades, no entanto com base no art. 29
da Lei do SNUC (9.985/00), possuem apenas o caráter consultivo. Apesar do Decreto 4340/02
que regulamentou a Lei do SNUC prever a competência dos conselhos consultivos para se
manifestarem sobre obra ou atividade potencialmente poluidora causadora de impacto na
unidade de conservação, em sua zona de amortecimento, mosaico ou corredores ecológicos,
esse procedimento ainda não está sendo respeitado.
! Conflito de Competência:
Verificou-se também que ainda existe um conflito de competência entre os órgãos ambientais
(federal, estadual e municipal) na implementação de ações voltadas à proteção do meio
ambiente e na fiscalização e controle de atividades potencialmente poluidoras.
Se por um lado foi detectada em alguns casos a ausência dos órgãos públicos no controle de
atividades potencialmente poluidoras, principalmente no licenciamento de atividades de
pequeno potencial poluidor, em vários processos verificou-se que os órgãos agem duplicando
esforços.
No IBAMA este fato fica claro em diversos processos de licenciamento ambiental de
empreendimentos localizados em ZAUC, quando o órgão gestor da unidade, no momento da
emissão da anuência/autorização para a instalação do empreendimento, acaba interferindo no
papel do órgão licenciador, exigindo informações e analisando estudos que deveriam ficar a
cargo do órgão competente para realizar o licenciamento ambiental (órgão estadual ou
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 51
municipal). O empreendimento acaba sendo licenciado duas vezes, o que torna os processos
ainda mais demorados e onerosos.
Enquanto não for regulamentado o art. 23 da Constituição Federal, os limites de atuação entre
os órgãos ambientais permanecerão nebulosos, o que gera duplicidade de esforços em
algumas ocasiões e, por outro lado, áreas com deficiência de atuação.
! Procedimento Centralizado
Com base nos processos de licenciamento ambiental federal analisados no Estado de Minas
Gerais, verifica-se que as unidades de conservação possuem pouca autonomia na decisão dos
processos de licenciamento de empreendimentos localizados em seu entorno.
No IBAMA, de forma geral, uma solicitação de anuência ou autorização para instalação de
um empreendimento localizado em ZAUC é instruído e analisado primeiramente na unidade
descentralizada. No entanto, a análise final e a decisão de implantação fica a cargo do
responsável pela administração da unidade de conservação. No caso do IBAMA de Minas
Gerais, o Gerente Executivo, baseado em Belo Horizonte, é responsável pela emissão da
autorização ou anuência. Em alguns casos, verificou-se ainda o envio de processos à Diretoria
de Ecossistemas � DIREC, em Brasília, inclusive de empreendimentos de pequeno impacto
ambiental.
No IBAMA, percebe-se uma tendência em se centralizar ainda mais o processo de
licenciamento ambiental, de forma que as decisões sejam tomadas pela sede em Brasília.
Recentemente, foi enviado MEMO Circular Nº 05/04/PRESI/IBAMA (IBAMA5, 2004)
determinando que todos os processos de licenciamento ambiental de empreendimentos de
carcinocultura e assentamentos humanos, incluindo loteamentos, localizados em unidades de
conservação de uso sustentável ou zona de amortecimento de unidades de conservação sejam
instruídos na administração central do IBAMA, em Brasília.
Este �vai e vem� dos processos acaba por deixar o procedimento muito moroso e burocrático,
além de prejudicar os respectivos chefes das unidades no processo de gestão. Conforme
respostas recebidas nos questionário, este fato não se restringe ao Estado de Minas Gerais,
pois em diversas respostas foi sugerida a descentralização do processo como forma de
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 52
melhorar o procedimento de licenciamento ambiental em zonas de amortecimento de unidades
de conservação.
É importante observar, no entanto, que esse procedimento, de certa forma cauteloso, impede
que os chefes das unidades ajam de acordo com interesses estritamente locais. Vale ressaltar
também que algumas vezes os cargos de chefes das unidades de conservação são ocupados
por políticos locais que agem com imediatismo, visando �agradar� empreendedores locais.
Outro fato que gera essa centralização é o pequeno número de funcionários e a baixa
capacitação dos técnicos lotados nas UCs, na maioria dos casos.
Nos casos de empreendimentos de significativo impacto ambiental esse procedimento de certa
forma �centralizado� é plenamente justificável. Entretanto, não se pode admitir que esse
mesmo tratamento seja dado à instalação de uma pequena piscicultura ou uma pequena
pousada.
Sugere-se a diferenciação dos procedimentos, dando autonomia aos órgãos locais para
proceder, analisar e definir os processos de licenciamento ambiental de atividades de pequeno
potencial poluidor localizadas em ZAUC. Nos casos de empreendimentos de significativo
impacto ambiental, o procedimento permaneceria nos moldes atuais.
5.4 Proposta de Resolução CONAMA
A partir das considerações expostas no item anterior, foi elaborada a seguinte proposta de
Resolução CONAMA:
O CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE-CONAMA, no uso das competências
que lhe confere a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto nº
99.274, de 6 de junho de 1990, e tendo em vista o disposto em seu Regimento Interno, Anexo
à Portaria nº 499, de 18 de dezembro de 2002, resolve:
Considerando a importância das Unidades de Conservação na manutenção da biodiversidade e
na proteção dos ecossistemas naturais;
Considerando que o uso e a ocupação desordenados nas Zonas de Amortecimento de
Unidades de Conservação e a falta de controle de empreendimentos com potencial geração de
impactos ambientais estão deteriorando a qualidade ambiental nessas regiões;
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 53
Considerando a necessidade de revisão dos procedimentos e critérios utilizados no
licenciamento ambiental, de forma a efetivar a utilização do sistema de licenciamento como
instrumento de gestão ambiental, instituído pela Política Nacional do Meio Ambiente;
Considerando a necessidade de estabelecer regras e procedimentos claros no processo de
gestão das Zonas de Amortecimento de Unidades de Conservação;
Considerando a necessidade de diferenciar e agilizar os procedimentos de licenciamento de
atividades de pequeno potencial poluidor;
Considerando a necessidade de atualizar a legislação vigente (Res. CONAMA 13/90) devido
aos avanços obtidos com a Lei do SNUC (Lei Nº 9985/2000:
Art. 1º -A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental, localizados nas Zonas de Amortecimento de Unidades de
Conservação, dependerão de prévio licenciamento do órgão ambiental competente, sem
prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis, conforme Resolução CONAMA Nº 237/97
§ 1º - O licenciamento a que se refere o caput deste artigo só será concedido pelo órgão
competente mediante anuência, com efeito vinculante, do responsável pelo órgão gestor da
Unidade de Conservação. Na anuência, poderão ser estabelecidas condições para a instalação
da atividade ou empreendimento.
§ 2º - As atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental deverão
enquadrar-se ao estabelecido nas normas específicas do Plano de Manejo da unidade de
conservação.
§ 3º - Caso o plano de manejo da unidade de conservação não esteja aprovado ou quando não
for possível enquadrar a atividade ou o empreendimento sujeito ao licenciamento ambiental
nas regras de uso e ocupação da zona de amortecimento definidas no Plano de Manejo, a
anuência prevista neste artigo será embasada em laudo de vistoria realizada por técnico
habilitado da Unidade de Conservação, ouvido o Conselho Consultivo da Unidade.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 54
§ 4º - Para fins de licenciamento ambiental, nos casos em que a Zona de Amortecimento não
estiver delimitada, exigir-se-á a anuência prevista neste artigo, nas áreas circundantes das
Unidades de Conservação, a uma distância de 10 km de seus limites.
Art. 2º - Nos casos em que o órgão competente para realizar o licenciamento ambiental
previsto no art. 1º desta resolução dispensar a atividade ou empreendimento do licenciamento
ambiental devido ao pequeno potencial poluidor ou quando este órgão não dispuser de
estrutura para realizar o licenciamento ambiental, o órgão ambiental responsável pela unidade
de conservação poderá convocar o empreendimento ou atividade para realizar o
Licenciamento Ambiental Simplificado (LAS), sob sua responsabilidade, quando a sua
instalação ou operação puder ocasionar dano à Unidade de Conservação.
§ 1º - As atividades ou empreendimentos sujeitos ao Licenciamento Ambiental Simplificado
(LAS) deverão estar preferencialmente definidas no Plano de Manejo da unidade de
conservação ou em documento técnico que estabeleça quais atividades que poderão ser
realizadas na Zona de Amortecimento da unidade de conservação.
§ 2º - O documento técnico de que trata o parágrafo anterior será elaborado apenas para as
unidades de conservação que não possuam Plano de Manejo aprovado ou nos casos em o
Plano de Manejo não contemple a regulamentação e o uso da respectiva zonas de
amortecimento. O documento técnico também deverá determinar os documentos, projetos,
estudos e informações necessárias para análise dos processos de licenciamento ambiental
simplificado, bem como estabelecer condições e parâmetros para a instalação e operação da
atividade ou empreendimento.
§ 3º - A elaboração do documento técnico tratado no parágrafo primeiro deste artigo ficará a
cargo do corpo técnico da Unidade de Conservação, em conjunto com as equipes técnicas dos
órgãos regionais à qual essa Unidade se vincula, ouvido o Conselho Consultivo da Unidade de
Conservação.
§ 4º - O licenciamento ambiental simplificado de que trata este artigo deverá ser realizado em
uma única etapa e a definição final da viabilidade ambiental da atividade ficará a cargo do
Conselho da Unidade de Conservação, quando implantado, ou do chefe da Unidade. A
definição da viabilidade ambiental deve ser embasada em laudo técnico de vistoria realizado
por técnico habilitado da Unidade de Conservação.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 55
Art. 3º - Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação, aplicando seus efeitos aos
processos de licenciamento em tramitação nos órgãos ambientais competentes, ficando
revogada expressamente a Resolução CONAMA Nº13/90.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 56
6 CONCLUSÕES
Conforme avaliação realizada nesta dissertação, o atual procedimento de licenciamento
ambiental de empreendimentos ou atividades localizadas em zona de amortecimento de
unidades de conservação apresenta diversos problemas: a legislação que normatiza o
procedimento é vaga e desatualizada, não encoraja a participação efetiva da sociedade, não há
uma definição clara dos empreendimentos passíveis de licenciamento ambiental, dos
documentos, estudos e projetos a serem analisados e do órgão ambiental responsável por
realizar o licenciamento.
Por outro lado, em levantamento realizado no âmbito desta dissertação, verificou-se que, do
universo de parques nacionais pesquisados, 97% sofrem impactos em decorrência de
empreendimentos localizados em sua zona de amortecimento, os quais em grande parte nem
estão sendo licenciados, principalmente as atividades de pequeno potencial poluidor. Como
esta avaliação focalizou, em especial, a categoria de parques nacionais, é necessário verificar
se nas outras categorias de unidades de conservação estão ocorrendo os mesmos problemas.
É importante ressaltar também que a avaliação foi realizada com base no procedimento de
licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras localizadas em ZAUC
administradas pelo IBAMA. Dessa forma, é necessário verificar se essa situação se estende às
unidades de conservação administradas pelas demais instituições.
Conclui-se que é necessária uma maior atuação dos órgãos ambientais no sentido de
estabelecer mecanismos de gestão mais eficientes, que levem em conta realidades distintas e
uma maior participação da sociedade, visando reverter as situações descritas em muitas UCs e
atuando de forma a prevenir a deterioração ambiental de sua zona de amortecimento.
Essa situação ficou clara no estudo de caso realizado no Parque Nacional da Serra do Cipó,
onde empreendedores constroem loteamentos e pousadas sem qualquer controle ambiental,
visando aproveitar o potencial turístico da região.
No intuito de melhorar o procedimento de licenciamento ambiental de empreendimentos ou
atividades localizadas em zonas de amortecimento de unidades de conservação e
considerando que algumas modificações dependem necessariamente da alteração da
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 57
legislação vigente, propõe-se a revisão da Resolução CONAMA 013/90, que atualmente
norteia o licenciamento ambiental nessas zonas.
Pretende-se com esta proposta de revisão de legislação, abrir um canal de discussão com a
sociedade, inclusive internamente no IBAMA, de forma a incorporar outras sugestões e
modificações visando obter um procedimento de licenciamento ambiental de
empreendimentos localizados em ZAUC que seja o mais eficaz possível.
A proposta elaborada encontra-se no próximo capítulo desta dissertação. Procurou-se, além de
atualizar a resolução, incorporar alguns princípios considerados essenciais na melhoria do
procedimento. A Tabela 7.1 apresenta de forma esquemática as alterações propostas,
comparando-as com o atual procedimento. A partir do quadro, é possível visualizar que a
alteração proposta é mais inovadora nos casos de atividades de pequeno potencial poluidor.
Outro caminho que pode ser tomado é incorporar alguns princípios aqui levantados ao texto
que irá regulamentar o artigo 23 da Constituição Federal.
É importante observar que a proposta a seguir apresentada considerou somente o
procedimento licenciamento ambiental a ser concedido nas ZAUCs, não levando em conta os
corredores ecológicos. Justifica-se sua exclusão, tendo em vista que a abrangência da
avaliação realizada não incluiu os referidos corredores.
Finalmente, é preciso ressaltar, entretanto, que não se pode atribuir a situação precária
identificada em muitas zonas de amortecimento tão somente a um deficiente procedimento de
licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental não pode ser visto como uma grande panacéia que seria
responsável pela sustentabilidade do desenvolvimento das zonas de amortecimento e a
proteção das unidades de conservação. Trata-se apenas de um dos instrumentos previstos na
Política Nacional do Meio Ambiente, sendo necessária, portanto, a implementação de outras
políticas públicas que passam necessariamente pelo fortalecimento dos órgãos integrantes do
SISNAMA, em especial dos órgãos municipais de meio ambiente, e ainda pela
implementação de programas consistentes de educação ambiental que tenham como objetivo
sensibilizar a população residente nas ZAUCs para a importância da proteção das unidades de
conservação.
Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 58
Conforme observado no Parque Nacional da Serra do Cipó, as maiores dificuldades do
IBAMA na implementação de um modelo de desenvolvimento sustentável da região, se
referiram a problemas estruturais internos do órgão e à dificuldade de articulação com os
outros órgãos responsáveis pela proteção ambiental da região. Essas dificuldades não serão
sanadas com a simples alteração na legislação vigente.
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Programa de Pós-graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da UFMG 60
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