ACTORES LOCALES J / PODER CENTRAL:
LA HERENCIA COLONIAL Y EL CASO DE MÉXICO
R E L A C I O N E S 7 3 . I N V I E R N O 1 9 9 8 , V O L . X I X
Hor s t Pi et schmannU N I V E R S I D A D DE H A M B U R G O
' i os conflictos entre poderes locales y gobiernos centra- ; les tienen una larga tradición no sólo en Hispanoamé-
a rica colonial sino en la Europa moderna en general, í como lo atestigua una interminable serie de conflictos,
muchos de los cuales desembocaban en rebeliones o en guerras civiles en la época moderna. Se prescinde a continuación de la multitud de tumultos contra autoridades o élites locales que pertenecen a otra categoría. Nos interesan, en cambio, las rebeliones de mayor alcance espacial y con articulación de reclamos políticos. Para el caso del imperio español basta con mencionar las Comunidades de Castilla y las Germanías de Valencia; el levantamiento catalán y el portugués en 1640; la Guerra de Sucesión en la Península con el intento de los antiguos reinos de la Corona de Aragón de defender sus autonomías mediante la adhesión al pretendiente Habsburgo; el Motín de Esquilache en Madrid en 1766 y los tumultos locales en gran parte de la Península que le siguieron y, finalmente, el levantamiento popular contra las tropas de Napoleón en 1808. Los ejemplos de los Países Bajos y, de Nápoles en el siglo xvil, la rebelión de Gonzalo Pizarro en el Perú, la caída del virrey Gelves en Nueva España en la década de 1620, los Comuneros del Paraguay y de Nueva Granada así como la rebelión de Tupac Amarú en el Perú son casos quizá más espectaculares en la periferia del imperio español que atestiguan el alto grado de conflictividad existente en este vasto conglomerado de reinos, principados, ducados y señoríos que la política dinástica de los Trastámara, primero, y de los Habsburgos después, logró reunir bajo un mismo gobierno monárquico.
A primera vista, parece tal vez que referir estos ejemplos tan lejanos tiene poco o nada que ver con el tema de este estudio o, si acaso vagamente, con la temática general de Nation-Building o State-Building. Sin embargo, sí creo que es conveniente recordar estos antecedentes lejanos desde una perspectiva braudeliana que distingue entre la longue durée y la conjoncture. Los antecedentes históricos referidos ciertamente responden a la primera, mientras que las reformas borbónicas del siglo xvm pertenecen a la segunda perspectiva. Mas ambas estuvieron siempre presentes en los actores del siglo xix y fueron empleadas en sus debates sobre el modelo de Estado que pretendían construir y en la solución a
los conflictos que surgieron. Así lo prueban no sólo los libros que estos
H O R S ! P I E Ï S C H M A N N
actores manejaron, sino sus referencias a antecedentes históricos mencionados en sus escritos.1 La coyuntura de las reformas borbónicas se hizo también presente, pues parte de los actores políticos de la primera mitad del siglo xix vivió esa última época del periodo colonial.
Se podría alegar que aquella confluencia se halla entre los actores políticos centrales, pero que el nivel intelectual de los actores locales no les permitió alcanzar y manejar los parámetros históricos arriba mencionados. No obstante, habría que advertir que con frecuencia se subestima este nivel intelectual en la bibliografía histórica; que hay muchos ejemplos que atestiguan la importancia de tales argumentos, y es que se buscaban conocedores de esas tradiciones para que ayudaran a justificar alegatos en defensa de lo que creían eran sus derechos.
Claro está además que los conflictos entre poderes locales y centrales no fueron primordialmente de naturaleza histórico-intelectual, sino que en los más de los casos fueron suscitados por intereses económicos, políticos y de control de recursos, según ha insistido la historiografía de los últimos tiempos; tanto la que se ocupó de manera general del conflicto en torno al centralismo y federalismo, como la que estudió casos concretos de tales enfrentamientos. Sin lugar a dudas es este un segundo nivel que hay que analizar al plantearse el problema de la herencia colonial que arrastran aquéllos durante el siglo xix. Insisto en que también en este nivel de análisis hay continuidades entre el siglo xix y la época colonial precedente.
Esta afirmación se basa especialmente en el hecho de que la historiografía de los últimos tiempos ha detectado precisamente para la época borbónica un proceso de rompimiento de estructuras tradicionales y el surgimiento de desequilibrios que en parte se originaron por las reformas mismas y en parte por cambios estructurales a nivel demográfico,
1 Carlos Stoetzer, El pensam ien to político en la A m érica española d u ran te el periodo de la em ancipación , 1 7 8 9 - 1 8 2 5 ,2 vols., Madrid, 1966; cfr. por ejemplo José María Luis de Mora,
O bras sue ltas , México, 1963; veáse también Magnus Momer, Sta te a n d R egión in Latin A m e rica s P as t, Baltimore/London, 1992. Para la temática en general cfr. también G. A. Banck,
R. Buve, L. van Vroonhoven, eds., State and Región in Latin A m erica: A workshop. Amster-
dam 1981; Magnus Momer, Local C om m u n it ie s a n d A c to rs in Latin A m ericas P a s t , Estocolmo, 1994.
social y económico, político y cultural. Sigue sin resolverse, si las reformas sólo trataron de reajustar lo que se había desarrollado de forma autónoma o si ellas fueron el motor del cambio.2 Lo importante es, sin embargo, que estos conflictos derivados del rompimiento de equilibrios tradicionales se solucionaron en la abrumadora mayoría de los casos a lo largo del sistema legal-institucional, y es en este contexto que adquiere importancia el discurso legitimador intelectual-histórico-jurídico aludido. Por cierto hay que mencionar que las ciencias sociales han insistido en que los estados latinoamericanos emanados del proceso emancipador tuvieron problemas en monopolizar el ejercicio del poder y, sobre todo, el ejercicio de la violencia; pero esto, siendo cierto, vale sólo para los estados postindependientes y nunca para los reinos y provincias americanas de la Monarquía española.3 Así lo prueba el hecho de que las rebeliones en Hispanoamérica, hasta muy poco antes de 1808, siempre se habían desarrollado bajo el lema "viva el rey y muera el mal gobierno", lo cual demuestra el respeto a la autoridad suprema y soberana del monarca. Ésta fue impugnada de manera radical sólo en los inicios de la colonización por rebeldes como Gonzalo Pizarro y Lope de Aguirre, que recurrieron a las ideas pactistas bajomedievales al declarar al rey en turno como tiránico, y derivar así la legitimación de sus rebeliones. Estas ideas de un derecho de resistencia en casos determinados fueron precisadas posteriormente por los autores de la escolástica tardía castellana como Mariana y Suárez en la segunda mitad del siglo xvi. El movimiento emancipador recurrirá de nuevo al intento de legitimación.
En esta línea de rebeliones siempre se encuentra presente de una u otra manera la institución que es por antonomasia el organismo de cristalización del poder local; es decir, los municipios y los cabildos. Éstos casi siempre articulan el descontento local. Incluso en casos de rebelión abierta se busca siempre por parte de los grupos levantados asegurarse
2 Marcello Carmagnani, Die koloniale Raumordnung: Mutterland, Peripherie und
Grenzgebiete, en: Horst Pietschmann (ed.), Handbuch der Geschichte Lateinamerikas, vol. I,
Stuttgart 1994, pp. 534-554; cfr. también Carmagnani, (coord.), Federalismos la tinoamericanos: M éx ico /B rasil!A rg en tina , México, 1993.
3 Hans-Werner Tobler, Peter Waldmann (eds.), Staatliche u n d parastaatliche G ew alt in Lateinamerika , Frankfurt, 1991.
el control sobre el organismo municipal, ya que sólo éste hace posible la legitimación política de cualquier acto de resistencia y evita el peligro de ser declarado un simple bandido, amotinado o una persona puesta fuera de la ley y del orden. El lema citado de tantas rebeliones 'Viva el
rey y muera el mal gobierno" demuestra además que la rebelión o la resistencia van siempre dirigidas no contra el rey sino contra una jerarquía interpuesta entre quienes protestan y este último, o sea la autoridad central del Estado, de la Monarquía o como quiera llamarse la totalidad de la colectividad. Esto prueba que en líneas generales la interacción entre los actores locales y la autoridad central, al menos durante la época colonial aun en los casos de resistencia armada, se desarrolla a lo largo del andamiaje institucional-legal existente.4 Habrá que ver qué tanto cambió después de la Independencia.
La historiografía reciente que ha estudiado el tránsito de la organización estatal colonial a los estados independientes se ha desarrollado en forma cíclica. Hasta los sesenta y parcialmente aun después tuvo una aproximación institucional, en gran parte cultivada por historiadores del derecho.5 A partir de los sesenta, la temática del desarrollo estatal sólo interesó a las ciencias políticas o a algunos historiadores que trabajaban con modelos procedentes de las ciencias sociales, al aplicar las teorías del sociólogo alemán Max Weber al caso latinoamericano.6 A partir de los setenta la historiografía se dedicó, en cambio, a problemas sociales y económicos e intentó rastrear las complejas redes de intereses económicos, sociales y hasta familiares a lo largo de la época colonial,
4 Joseph Pérez, Los m o v im ie n to s precursores de la emancipación en H ispanoam érica , Madrid, 1977; John Preston Moore, The cabildo in Peru un d er the H apsburgs. A s tu d y in the
orig ins an d pow ers o f the to w n council in the v ic ero y a lty o f Peru, 15 20 -17 00 , Durham, 1954;
idem, The cabildo in Peru un der the Bourbons. A s tu d y in the decline a n d resurgence o f local g o vern m e n t in the A u diencia o f Lima, 1 7 0 0 -1 8 2 4 , Durham, 1966.
■ Alberto de la Hera, Ana María Barrero, Rosa María Martínez de Codes, La historia del derecho indiano. A portac ion es del I n s t i tu to In ternacional de His tor ia del D erecho Indiano a la bibliografía juríd ica ind igen ista , Madrid, 1989.
* John Leddy Phelan, The K in g d o m o f Q u i to in the Seven teen th C en tury . Bureaucratic
Politics in the Spanish E mpire, Madison, 1967; Magali Sarfatti, Spanish Bureaucratic P a tr im o- nialism in A merica. Politics o f M o d ern iza t io n Scries , num. 1, Institute of International Stu
dies, Berkeley 1966; Shmuel N. Eisenstadt, The Political S y s tem s o f Empires , London, 1963.
pero especialmente en la época del reformismo borbónico.7 Se perdió por algún tiempo de vista la perspectiva del desarrollo estatal o se la trató más bien de manera indirecta. Luego de una serie de estudios empezó a cruzar el límite temporal de la Independencia; al principio sólo con una aproximación más bien de historia política y más tarde en forma más amplia/ De ahí surgió un interés más general en las continuidades y discontinuidades entre la época colonial y la postindependiente y fue en este contexto que el tema del Estado adquirió nuevo interés,9 aunque con una tendencia a prestar más bien poca atención a los aspectos institucionales y doctrinales. Sólo bastante recientemente éstos se han vuelto a integrar en los debates como los principales ejes vertebra- dores del sistema político-administrativo. Para el siglo xix, en cambio, y especialmente para el caso de México, se sabe relativamente poco sobre el funcionamiento del sistema institucional y en especial desconocemos bastante la historia social del aparato gubernamental.
Para el propósito de esta contribución se deducen de las deliberaciones precedentes los aspectos metodológicos siguientes: hay que proseguir el desarrollo de la relación entre el nivel político-administrativo local y el central a lo largo de dos ejes cronológicos: el de la larga duración durante toda la época colonial y el coyuntural que coincide más o menos con el periodo de las reformas borbónicas y que abarca los reinados de Femando vi, Carlos m y Carlos iv. En el primer eje cronológico hay que resumir de forma muy general las distintas fases del
7 Horst Pietschmann, "El desarrollo de la historiografía sobre la colonización españo
la en América desde la segunda guerra mundial", en: V. Vázquez de Prada e Ignacio Ola-
barri (Hg.), Balance de la Historiografía sobre Iberoamérica (1945-1988), A cta s de las i v C onversaciones Internacionales de H is toria , U n ivers idad de N avarra , Pamplona, 10-12 marzo
1988, Pamplona, 1989, pp. 81-112.
8 Cfr. por ejemplo Timothy E. Anna, The Fall o f the Royal G overnm ent in M ex ic o C i ty , Lincoln, 1978; idem, The Fall o f the R oyal G overn m en t in Peru, Lincoln 1979; Brian R.
Hamnett, Revolución y contrarrevolución en M éxico y el Perú: liberalismo, realeza y separa tism o (1 8 0 0 -1 8 2 4 ) , México, 1978; idem , Roots o f Insurgency . M exican Regions, 1 7 5 0 -1 8 2 4 , Cambridge 1986; Jaime E. Rodriguez 0 . (ed.), The Independence o f M exico and the Creation o f the N e w N a tion , Los Ángeles, 1989.
*' Cfr. por ejemplo Antonio Annino et al. (eds.), Am erica Latina. Dallo s ta to coloniale alio
sta to nazione, 2 vols., Milán, 1987.
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desarrollo estructural, para intentar después un análisis con apoyo en la amplia bibliografía existente sobre el reformismo borbónico en la Nueva España. En cada una de estas líneas de análisis es necesario no perder de vista los distintos escalafones verticales del sistema gubernamental aun en su proyección regional; su papel en las relaciones entre poderes y élites locales y centrales y la transformación de papel en el largo, mediano y corto plazos.
Es importante destacar que la colonización española de Amériea se llevó a cabo en un momento histórico de cambio profundo en la teoría del Estado; un cambio que contribuyó en buena medida al estallido de la revolución de las Comunidades de Castilla. La Monarquía contractual bajomedieval con su sistema representativo-estamental se transformó en soberana y absolutista y empezó a legitimar su preponderancia con el recurso a su origen divino, que derivó de ahí un "poderío real absoluto". Este cambio ha sido interpretado de manera muy diferente por las historiografías nacionales europeas: la española, italiana y alemana le atribuyeron mucha importancia, la francesa al principio también, pero casi ninguna a partir del predominio de la escuela de los Anuales; la historiografía anglosajona con su tradición del common law también le ha concedido poca o ninguna, por lo menos entre los historiadores dedicados al mundo ibérico. El cambio referido, sin embargo, fue importante porque se produjo a la par de la imposición del derecho romano sobre el derecho común y consuetudinario preexistente. En el sistema bajomedieval la legitimación monárquica apoyada en la teoría del contrato original entre rey y reino hacía que el poder de legislar residiera siempre en el "rey y el reino reunido en cortes", por lo que las "leyes" propiamente dichas sólo podían emanar de una reunión de las cortes. Con el cambio, la potestad de legislar fue absorbida cada vez más sólo por el rey. Este cambio fue muy claramente sentido precisamente por los poderes locales, según lo demuestran los escritos de justificación y los proyectos de un nuevo ordenamiento legal emanados de los ayuntamientos en rebeldía contra Carlos v. La Monarquía vencedora se aprovechó con mucha moderación de su victoria y hasta concedió graciosamente, con Felipe II, una exigencia central de los insurrectos: que el rey residiera siempre en Castilla. De esta manera el antiguo sistema gubernamental bipolar y equilibrado se invirtió en favor de la Corona, constituyéndo-
se ésta en instancia superior del reino. Para consolidar esta situación, la Corona por un lado institucionalizó en forma definitiva el sistema de corregidores como representantes del poder real en los municipios; pero al mismo tiempo concedió a las élites locales la consolidación de su poder al convertir los cargos municipales en propiedad de sus representantes con el derecho de traspasarlos como herencia a sus descendientes. Pero al instalarse el rey en Castilla, el aparato gubernamental quedó reducido a dos niveles: el central, constituido por el rey y sus consejos, y el local de los municipios. De esta manera las élites locales tuvieron rápido acceso al rey sin contar con una jerarquía intermedia. Esta situación se dio por lo menos en las tierras de realengo; en las de señorío mantuvo su existencia, por supuesto, la jerarquía intermedia de los señores de vasallos que poco a poco absorbería la burocracia moderna.
En los demás reinos que heredó la Corona, el ejercicio del poder se ejerció en tres niveles por lo menos: el central del rey y de sus consejos, el central propiamente dicho del reino respectivo, en manos de virreyes y gobernadores con su aparato respectivo surgido de las tradiciones históricas del reino propiamente dicho; finalmente, en el nivel local, con su régimen municipal particular. ¿Será casualidad de que todas las rebeliones serias posteriores a las Comunidades de Castilla se dieron en reinos y territorios de este último tipo, es decir, dentro de un sistema administrativo escalafonado al menos en tres niveles: uno central lejano en donde reside el monarca, otro central relativo a las tradiciones del reino o territorio respectivo pero en manos de un delegado del rey, y finalmente el local, que en vista de sus dos niveles centrales distintos contó con mayor libertad de acción política, según sus conveniencias? Aún no disponemos de un análisis sistemático y comparativo sobre el significado de estas dos alternativas de gobierno a lo largo del Imperio español. Sin embargo el problema parece tener importancia también en la América de la época de las reformas borbónicas y en el desarrollo posterior a la Independencia.
Los defensores de un Estado basado en las ideas contractualistas o pactistas una vez vencidas las Comunidades en Castilla no se manifestaron más en la forma tan acentuada en que lo hicieron durante el levan
tamiento, si bien la corriente teórica de la escolástica tardía en Castilla
siguió insistiendo en esta línea, como lo manifiestan los autores ya mencionados como Mariana o Suárez; es especialmente significativo que precisamente la nueva orden religiosa de los jesuítas se ubique en esta línea de pensamiento. Tal fenómeno resulta de interés si recordamos el fuerte impacto jesuíta sobre las sociedades americanas como educadores de sus élites. Es importante recordar asimismo que también defendían el casuismo en materia jurídica y legal; aunque no fue invención suya, éste contribuyó mucho a paliar las tendencias normativas del derecho romano y del nuevo sistema de gobierno originado por la victoria de la Corona en la lucha contra el contractualismo.10
Con respecto a América conviene recordar que los conquistadores estuvieron impregnados de ideas contractualistas o pactistas y que se sirvieron de ellas en caso de necesidad: tal la actuación de Hernán Cortés en Veracruz al emprender la conquista del imperio azteca en contra de sus superiores. De ahí surgió también el conflicto entre el rey y los conquistadores en torno a ^us aspiraciones de recompensa, del impacto político concreto de la nueva idea del "poderío real absoluto". La base de relación entre Corona y conquistadores fueron evidentemente las capitulaciones, textos legales que fijaban los encargos de los jefes de una empresa con promesa de recompensas. Los conquistadores interpretaron estos textos como contratos y desprendieron de ahí que al cumplir con su encargo tenían derecho irrevocable a determinadas recompensas. La Corona no tardó en interpretar estos textos como concesiones graciosas o mercedes reales que le daban al rey el derecho de revocarlas si le parecía que el jefe de conquista agraciado con una capitulación semejante no se comportaba como la Corona quería.11 Una gracia real podía ser mucho más fácilmente revocada que un contrato con un conquistador que tenía éxito con su empresa.
Esta política de la Corona tuvo su origen en esta última, que perseguía la realización de un modelo de sociedad diferente al de los con-
Cfr. Víctor Tau Anzoátegui, C asu ism o y sistema. Indagación h is tórica sobre el esp ír itu del Derecho Indiano, Buenos Aires, 1992.
" Horst Pietschmann, "Estado y conquistadores: las capitulaciones", en: H is tor ia , vol.
22,1987 (Homenaje a Mario Góngora), pp. 249-262; idem, El estado y su evo lución al p r in c i pio de la colonización española de A m érica , México, 1989.
D . ' P i O L O C A LE. O r P O D E R C E N TR A L
quistadores.12 En este caso temprano de conflicto entre Corona y conquistadores se percibe que metodológicamente no basta con reducir los conflictos entre poder central y sociedades locales únicamente a intereses divergentes o a luchas por el poder, según la historiografía reciente implícitamente suele hacer, sino que por encima de estos conflictos con frecuencia se hallan conceptos divergentes sobre el tipo de sociedad o de organización estatal que se pretende realizar; de lo cual surgen determinadas pretensiones de autoridades locales y medidas políticas por parte del gobierno central. Este último recibe de forma mucho más rápida nuevas corrientes europeas de pensamiento que la lejana América. A ésta sólo trascienden, si acaso, mucho más tarde. Cabe la hipótesis de que la metrópoli, en cuanto a nuevas ideas y modelos, se encuentra siempre en vanguardia con respecto a sus vasallos americanos, de modo que los conflictos ideológicos entre poder central y poder local casi se encuentran institucionalizados solamente por las distancias. Esta dimensión espacial como causa de discrepancias ideológicas se prolonga luego en América entre los grandes centros urbanos en contacto regular con la metrópoli y las zonas más alejadas y rurales, desprovistas de un sistema diferenciado de formación escolar e intelectual.
En este primer conflicto entre gobierno central y sociedades conquistadoras en América, la Corona procede en un principio de acuerdo a la política aplicada en Castilla con anterioridad. Se establece un aparato burocrático diferenciado y así se desplaza el poder político de los conquistadores. En una segunda fase, las tendencias feudalizantes en las sociedades conquistadoras, manifiestas en las aspiraciones de perpetuación de la encomienda, son articuladas por los conquistadores y primeros colonos; pero también el poder feudal de los caciques prehispánicos es mediatizado primero por el establecimiento del régimen municipal castellano en las sociedades indígenas y luego se abroga su posición de señores de vasallos.13 En la Nueva España este proceso
12 Por ejemplo Horst Pietschmann, "Die iberische Expansion im Atlantik und die
kastilisch-spanische Entdeckung und Eroberung Amerikas", en: Horst Pietschmann
(ed.), H andbu ch der G eschichte Lateinam erikas, vol. i, Stuttgart, 1994, pp. 207-273.
13 Charles Gibson, The A l t e e s U n d e r Span ish Rule. A H is to ry o f the Indians o f th e Valley o f M exico , 1519 -18 10 , Stanford 1964; idem, The Transformation of the Indian Community
in New Spain, 1500-1810, en: Journal o f W o rld H is to r y 2,1955, pp. 581-607; François Che-
H O R S ! I ’ ! H ‘X : H M A N N
tuvo lugar entre los años treinta y sesenta del siglo xvi y en el Perú en los sesenta y sobre todo setenta, bajo el gobierno del virrey Toledo. Los conquistadores reciben como recompensa el derecho de preferencia en los cargos de corregidores y de alcaldes mayores y el establecimiento de un sistema de reclutamiento de mano de obra indígena controlado por las autoridades burocráticas nuevamente establecidas. Es significativo que sólo entonces se inició en gran escala el proceso de acumulación de tierras por los colonos europeos y una parte del elemento indígena. De modo que al frenar el gobierno central metropolitano el proceso de apo- deramiento del control sobre la mano de obra indígena, los grupos locales se lanzaron en gran escala a apoderarse de la tierra como medio de producción principal. No resulta coincidencia casual que al mismo tiempo también la minería se desarrolle en forma intensiva. Con esto la Corona logra que la nueva sociedad colonial se empiece a organizar sobre la base de actividades económicas de los mismos colonos europeos, evitando así que la sociedad colonial se establezca únicamente con apoyo en el consumo de un superávit determinado de la producción autóctona, como tendencialmente podría haber resultado si se hubiera generalizado la encomienda, forma de parasitismo social que perduró en algunas zonas marginales.
Al convertirse los conquistadores y colonos en gran escala en productores en los sesenta a ochenta del siglo xvi, creció su poder a nivel local, puesto que ya no eran sólo guerreros o especuladores sobre el producto ajeno en una posición débil frente al poder central metropolitano con sus reclamaciones de recompensas por sus servicios militares. Esta situación se detecta muy bien en los cambios de la estructura del comercio trasatlántico metropolitano, en el cual los productos de primera necesidad empezaron rápidamente a ser remplazados por artículos de lujo o medios de inversión de origen europeo. Este cambio ciertamente indica también un incremento de competividad o de bargaining power de las
valier, Les municipalités indiennes en Nouvelle Espagne, 1520-1620, en: A nuario de Historia
del Derecho Español, vol. 15 (1944), pp. 352-386; Charles Verlinden, Gouvernés et Gouver
nants dans les "Républicas de indios" du Méxique aux xvi et xvn siècles, en: Recueils de
la socié té Jean Bodin p o u r l'h istoire com para tive des in s t i tu t io n s , vol. xxiv: Gouvernés et Gou
vernants, Bas Moyen Age et Temps Modernes, Bruselas, 1966, pp. 483-502.
sociedades coloniales en proceso de "criollización". El mecanismo aglutinador y gestor de estos nuevos poderes fue el municipio, que no sólo se consolidó rápidamente a nivel de la urbanización, sino también como organismo con poder negociador frente a las autoridades metropolitanas; más aún, frente a los delegados de éstas en América, en especial los virreyes y su aparato de gobierno. La aceptación del mecanismo institucional municipal por parte de las sociedades conquistadoras contribuyó a convertir la organización militar de la hueste conquistadora en una organización civil y sus lealtades personales se convirtieron en lealtades civiles, organizadas en torno a las instituciones municipales, sobreponiéndose éstas sobre las personales de los miembros de las huestes de la época de la Conquista. Claro que en esta situación los grupos de presión constituidos con apoyo en lealtades personales pugnaron ahora por el control de las instituciones municipales. Es interesante cómo el mismo proceso se desarrolló en las comunidades indígenas después de la instalación del sistema municipal en ellas. También en las comunidades de indios el poder personal de los caciques se sustituyó poco a poco por el poder institucional de la organización municipal. Ya en la segunda mitad del siglo xvi los municipios indígenas en forma enérgica utilizaron los resortes de las vías administrativas superiores para buscar lo que consideraban su derecho. Esto se produjo hasta el punto de que los indios adquirieron pronto la fama de ser muy pleiteadores, inundando los juzgados con reclamos y procesos.
Ahora empieza a tener importancia que -al igual que en los reinos y provincias periféricas del imperio español en Europa- los poderes municipales tuvieron por delante un gobierno central bipartito: el rey y su Consejo de Indias en la península, por un lado, y los virreyes, audiencias y demás funcionarios enviados desde la metrópoli, pero residentes en América. Éstos fueron durante gran parte del siglo xvi agentes más o menos fieles de la política de la Corona en América, pero conforme aumentó el poder económico de las sociedades coloniales, su postura cambió poco a poco para convertirse más y más en mediadores entre el poder metropolitano y el local.
Este cambio paulatino respondió en gran parte a intereses propios. A América se iba, en especial, si se iba por un número determinado de años, no sólo para servir al rey, sino también para conseguir ventajas
propias, ya sea económicas, o bien económico-sociales. Así, los virreyes y otros altos funcionarios llegaban de Europa con todo un séquito de personas relacionadas por medio de lazos de parentesco, de compadrazgo, clientelismo o de origen local. Buscaban cargos y acomodos, y
frecuentemente fueron utilizadas por su amo para tejer una red de personas de confianza en cargos repartidos a lo largo del ámbito de la jurisdicción del virrey o presidente, gobernador y capitán general, etcétera. Para que estos sujetos funcionaran, fue necesario que hicieran arreglos con los respectivos poderes locales, tanto más si tenian ambiciones de lucro.
Si estas personas cometían la imprudencia de oponerse abiertamente a los intereses locales podían contar, tal vez, con el respaldo de su amo. Sin embargo ya la audiencia del distrito con sus funcionarios más o menos permanentes salía en la defensa de los intereses locales y asimismo el gobierno metropolitano ofrecía este respaldo, pues temía por lo general que sus propios delegados se hicieran demasiado poderosos. Este apoyo de las autoridades locales fue tanto más fácil si éstas representaban municipios o intereses económicamente fuertes o importantes para el control político y militar de una región. El mecanismo operó de forma más efectiva si los intereses locales actuaban de común acuerdo. En caso de conflictos entre grupos de interés a nivel local, los contrincantes buscaban con frecuencia el apoyo de distintos niveles administrativos superiores. El apoyo más efectivo era, por cierto, el de los órganos administrativos metropolitanos, pero generalmente ésta fue la vía que más tiempo requirió para llegar a decisiones y al mismo tiempo fue la más costosa, puesto que lograr una decisión favorable en la corte requería poner en movimiento todo un sistema de agentes de negocios y abogados que había que pagar. Así pues, buscar apoyo en la corte de manera efectiva sólo lo lograban poderes locales fuertes capaces de mobilizar recursos y de disponer de tiempo como para aguardar una resolución favorable. También costosa, aunque en menor grado, fue la vía a través del nivel central administrativo americano, es decir la de los virreyes y audiencias.14 Hay que decir que ya desde muy temprano
M Horst Pietschmann, D ie staatliche O rgan isa t ion des kolonialen Iberoamerika, Stuttgart
1980; idem, Alcaldes mayores, Corregidores und Subdelegados. Zum Problem der Dis-
intervinieron en este tipo de gestiones no sólo los gastos ordinarios de escribanía y derechos de toda clase de funcionarios, sino también regalos a veces considerables en dinero efectivo u otros valores comerciales o fácilmente negociables en dinero. También las comunidades de indios adoptaron muy rápidamente este medio para promover sus intereses. De modo que, los poderes locales frecuentemente tuvieron que movilizar recursos financieros para lograr sus fines ante los distintos niveles de la superioridad por medios corruptos. Con todo, sería exagerado afirmar que la justicia se vendía al que mejor pagaba. Aunque tales casos existían, lo más común era por lo visto que aquellos procedimientos fuesen necesarios para engrasar la pesada y lenta maquinaria administrativa. Siempre que los intereses de los poderes locales se hallaban involucrados de manera colectiva, el asunto cobraba importancia política y se solucionaba de alguna forma a nivel político. A pesar de la falta de un sistema representativo colectivo al estilo de las cortes, los municipios supieron coordinar en tales casos sus esfuerzos por la vía informal, pero asimismo representaron paralelamente ante la superioridad sobre el mismo asunto. Parece que por lo general las autoridades centrales distinguieron muy bien entre intereses individuales y colectivos.
Conforme se consolidaba la economía colonial en los centros principales de asentamiento español, la Corona empezó a establecer el sistema fiscal castellano en América; terminó con la política de exención de impuestos indirectos como la alcabala y otras rentas, y al mismo tiempo comenzó a introducir medidas protectoras para la economía metropolitana. Así, se prohibieron determinados cultivos como el de la vid y del gusano de seda, y se introdujeron asimismo restricciones para el comercio interprovincial. Para poder imponer estas medidas fue necesario ofrecer concesiones a las sociedades locales. Así, la Corona empezó a conceder en propiedad los cargos municipales a las élites locales y a convertirlos en "oficios vendibles y renunciables", lo cual permitió su traspaso de generación en generación y favoreció la transformación de las élites locales en oligarquías hereditarias. La relación entre poder
triktsbeamtenschaft im Vizekönigreich Neuspanien, en: Jahrbuch für Geschichte von S taat, W irtschaft un d Gesellschaft Lateinamerikas (JbLA), vol. 9,1972, pp. 173-270.
local y poder central se convirtió así definitivamente en un forcejeo más o menos subterráneo por el control de los recursos económicos o, mejor dicho, por el porcentaje del producto global que quedó bajo el control local o que entró en poder de la fiscalidad real para sufragar ya fuera gastos de defensa o de administración en América, así como de la política europea, cada vez más costosa de la Corona. Por cierto que esta pugna se produjo también entre grupos locales.15
Esto contribuyó a que aumentara el poder mediador de las jerarquías administrativas superiores en América y a que el aparato burocrático americano se independizara más y más, al menos en su conjunto, de la voluntad de la Corona; resultaron poco efectivos los mecanismos tradicionales de control burocrático. Como estos mecanismos funcionaban más bien por denuncias procedentes del nivel local y regional, fueran poco operantes para controlar o fiscalizar la gestión de un funcionario en cuanto al cumplimiento de órdenes recibidas de la metrópoli, ya que beneficiaban más bien los intereses locales que los metropolitanos. De esta manera poco a poco se introdujo de hecho, aunque no de derecho, una especie de "federalización" clandestina. Para la Corona resultó difícil imponer su política contra una alianza de intereses locales y regionales que se articuló en una colaboración entre autoridades municipales y administración regional o virreinal. El sistema casuista de la legislación y la abundancia, muchas veces contradictoria o poco clara, permitió que alianzas semejantes siempre encontraran alguna justificación jurídica para oponerse a las órdenes recibidas de la metrópoli. Frente a este proceso la Corona reaccionó en distintas formas: tejió de manera más compleja el sistema administrativo; amplió el campo de su control; empleó funcionarios de carácter comisarial que sólo debían actuar de acuerdo a instrucciones recibidas y fuera del montaje institucional ordinario; envió visitadores generales con plenitud de facultades desde la metrópoli etcétera. Cuando finalmente, a principios del reinado de Felipe IV fracasaron las medidas de reforma que tendían a lograr mayor vínculo de las sociedades americanas a los intereses y a la políti-
,!i Cfr. por ejemplo Bernard Lavalle, Le m arquis e t le m archand. Les lu t tes de p o u v o ir au C u zco (1 7 0 0 -1 7 3 0 ) , París, 1987; cfr. también Thomas Calvo, Círculos de poder en la G uadala jara del s ig lo x v i i i y la N u e v a Galicia en los s iglos x v i y x v i i , México, 1989.
ca metropolitana, la Corona comenzó a introducir el mecanismo del beneficio de los empleos, "vendiéndolos" por el tiempo de duración previsto legalmente para cada cargo. No sólo se beneficiaron empleos por entonces vacantes, sino también "futuras" para cada uno de ellos, de modo que a veces existían tres o cuatro personas al mismo tiempo, que habían comprado un cargo que no estaba vacante sino que esperaban a que distintos compradores cumplieron su periodo. De esta manera los cargos administrativos mismos se convirtieron no sólo en mercancía, sino también en objeto de política fiscal18 y la competencia por el control de los recursos entre poder local y poder central se hizo aún más patente.
Esta política resultó sin embargo contraproducente, pues permitió la penetración masiva de elementos criollos aun en la alta jerarquía de la administración, lo cual intensificó de hecho la "federalización". Por otra parte, los criollos que penetraron en la alta jerarquía burocrática se acercaron más a la metrópoli como parte de una élite nueva, más desligada de intereses locales y con un mayor ámbito espacial, que se adaptaba a los intereses de las capitales americanas. Así, las consecuencias políticas para la Corona no deben haber sido tan importantes como ha expuesto parte de la literatura histórica.
Por otra vía, en cambio, el sistema de beneficio de empleos fue utilizado también de manera sumamente hábil por los poderes locales. Éstos introdujeron, por lo visto, la costumbre de comprar de la Corona la "futura" del cargo burocrático más próximo, es decir el de un corregidor o un alcalde mayor. Sin embargo no hacían efectiva la compra. Es decir, que la persona en favor de la cual habían adquirido el título no ocupaba el cargo tan pronto quedaba éste vacante. Esperaban, en cambio, lograr la colaboración de los funcionarios que consecutivamente ocupaban el puesto; sólo en el caso de que una persona no se prestara a colaborar con ellos sacaban el título propio; argüían preferencia por la antigüedad de su candidato. De esta manera actuaron por lo menos los grupos de poder a nivel municipal en el caso de las ciudades y villas de
,h Horst Pietschmann, "Burocracia y corrupción en Hispanoamérica colonial. Una
aproximación tentativa", en: N ova A m ericana, Torino, 5,1982, pp. 11-37.
"españoles". No hay indicios de que las comunidades de indios hayan hecho lo mismo. Por lo tanto se puede deducir que la colaboración entre dirigentes locales y el funcionario real más cercano fue de importancia central para la defensa de los intereses locales. Veremos más tarde en qué consistió esta colaboración.
La criollización del sistema gubernamental americano que se produjo al finalizar el primer tercio del siglo xvn se completó con la introducción del sistema de recaudación indirecta de impuestos indirectos, especialmente la alcabala. En este campo se introdujo el sistema de "encabezamiento", por medio del cual el mejor postor arrendaba contra pago de sumas fijas la recaudación de una renta en determinada región y por un tiempo determinado. En las capitales virreinales los consulados de comercio solían adquirir este derecho, mientras que en las ciu
dades y villas provincianas fueron sobre todo los cabildos los que se adueñaron de tal prerrogativa, de manera que los representantes locales de los contribuyentes se encargaron también de la recaudación. Este fue
quizá el momento del máximo poder logrado por las élites locales, ya que a partir de entonces su control sobre el ámbito local fue perfecto; se controlaron no sólo los recursos locales y regionales, sino también el funcionario local o regional de la Corona, el régimen municipal y hasta el sistema fiscal local y regional. Así se formaron monopolios y oligopo- lios de poder y de control de recursos que para su gestión se adaptaron generalmente a la legislación, aunque manipulándola a su antojo.
Pero mientras las élites locales cerraban filas con el control casi total de los recursos económicos y político-administrativos, se organizaron otros grupos de la élite en tomo a los centros de poder administrativo, político, eclesiástico y económico de las capitales. Estos grupos eran en parte criollos y en parte peninsulares, unidos en muchos aspectos por lazos familiares y por el mayor ámbito geográfico de sus intereses económicos y hasta políticos. Se trataba de comerciantes de largo alcance en América con vínculos en Europa; altos funcionarios que, aunque eran criollos, tenían en muchos casos intereses en un ámbito geográfico mayor, o eclesiásticos con ambiciones de carrera, universitarios, etcétera. Se trata de una élite en un nivel superior a los grupos locales para los que no cabe el simple antagonismo criollos-peninsulares y que empezó a surgir paralelamente. Aunque los grupos de poder y las élites metro
politanas americanas mantuvieron vínculos estrechos en muchos aspectos, las élites metropolitanas no sólo se sentían más poderosas por estar más cercanas al poder tanto en América como en la metrópoli, sino también por sus miras más amplias, su refinamiento cultural y social superior, lo que las empezaba a distinguir más y más de los grupos de poder local. Así se produjo un tejido social complejo en lo vertical y lo horizontal, en el cual las élites metropolitanas se distinguieron de las locales, independientemente de su estatus criollo o peninsular, identificándose más bien de acuerdo al ámbito espacial de sus intereses y al campo de su actuación.17
Este tejido económico, social, político, administrativo, eclesiástico con sus monopolios y oligopolios fue atacado de frente y a todos los niveles por las reformas borbónicas. En la época de Felipe v, estas reformas se inspiraron todavía en un modelo mercantilista al estilo colber- tiano. Pero ya en la segunda mitad del siglo se empieza a imponer poco a poco un nuevo modelo social basado más en la preponderancia del individuo frente a los intereses de los grupos favorecidos por la legislación previa, pero que se derivaba también de conceptos económicos. En su afán de devolver al país su antigua grandeza e importancia, los reformadores coinciden en que este fin sólo se puede lograr a través del desarrollo de la economía. Según ellos el éxito económico de un país reside en la suma de los éxitos económicos individuales. De ahí se deduce la idea de que la política del Estado debía orientarse a liberar al individuo de limitaciones colectivas y gremiales de todo tipo al permitirle desarrollar su inclinación natural, es decir, buscar el éxito económico individual. Así, la política estatal se propuso de manera más y más clara la eliminación de todo tipo de monopolios y oligopolios frente a todas las resistencias que no tardaron en surgir del ámbito de los intereses de grupos firmemente establecidos, cuanto más lejanos de la metrópoli.18
17 Por ejemplo Magnus Mörner, Die sozialen Strukturen im Wandel, en: Horst Piet
schmann (ed.), H andbuch der Geschichte Lateinamerikas, vol. I, Stuttgart, 1994, pp. 454-503.
,K Por ejemplo Horst Pietschmann, "Das Troyecto econömico' von Bernardo Ward.
Zur Auslandsorientierung der bourbonischen Reformpolitik", en: Siegfried Jüttner (ed.),
Span ien und Europa im Zeichen der A ufk lärung . Internationales Kolloquium an der Univer-
sität-GH-Duisburg vom 8.-11, octubre, 1986, Frankfurt, 1991, pp. 211-227.
Pero antes de entrar a discutir el impacto de las reformas conviene retener en forma sintética los resultados de esta perspectiva de larga duración. En primer lugar hay que afirmar que desde que se empezaron a formar las sociedades criollas con apoyo en actividades económicas propias, comenzó a crecer el poder local frente al gobierno central y sus delegados en América. Al imponer novedades importantes -por ejemplo a nivel fiscal- el gobierno central se vió obligado a hacer concesiones políticas, a ayudar a las nuevas élites locales a consolidar su poder mediante formas de institucionalización a nivel municipal. Estas concesiones contribuyeron a que las élites locales aceptaran las formas legales e institucionales elaboradas por el gobierno metropolitano para la solución de conflictos, al manipular en medida creciente el aparato institucional y legal en su favor, incluso con medios ilícitos y corruptos. La misma sociedad indígena aceptó el sistema legal institucional para defender sus intereses y derechos frente a la sociedad colonial, debido a la general aceptación del sistema municipal castellano. El poder económico y político creciente de estas élites locales contribuyó a que las autoridades que representaban a la monarquía en América tendieran a alejarse de la metrópoli y de su aparato gubernamental, inclinándose más hacia los nuevos poderes locales hasta adquirir de este modo una posición intermediaria. El crecimiento económico regional desigual indujo a la Corona a crear nuevas entidades administrativas intermedias, fenómeno que fue fomentado por la enorme extensión de los espacios. Así se crearon nuevas jerarquías intermediarias y paulatinamente los grandes espacios escaparon más y más a la autoridad de los dos virreinatos de Nueva España y Perú. Esto fue, por un lado, consecuencia del crecimiento de los poderes locales, pero también un fenómeno que permitió incrementar estos poderes al facilitarles un mayor número de posibilidades de acción y de gestión. Este proceso podría denominarse también una especie de "federalización avant la lettre" y complica en cierta medida las competencias por el control de los recursos económicos; contribuye a la formación de nuevas élites que se elevan por encima de su marco inmediato y que adoptan conforme a la extensión espacial de sus intereses una identidad y autoconciencia distintas de las élites locales. De esa forma surgió un nuevo competidor por el control de los recursos económicos y la posición del gobierno metropolitano se
A C T O R E S i O <.. A L E S Y P O D E R C E f J T R A L
debilitó mucho; al punto de que con el reinado de Felipe iv la Corona, con tal de recibir un total calculable, entregó la gestión fiscal a las autoridades locales y regionales y a sus élites respectivas e inició el beneficio desenfrenado de los cargos; fomentaba así aún más la criollización de los distintos niveles de gobierno en América y su autonomía legal de gestión.
Desde esta perspectiva conviene replantearse el problema del impacto de las reformas borbónicas y volver sobre la pregunta de si fueron sólo una reacción a los procesos anteriores que se habían producido o si fueron un factor dinámico que contribuyó a desarticular el orden anterior. Habrá que admitir que fueron tanto lo uno como lo otro. La reestructuración territorial con la creación de dos nuevos virreinatos, de nuevas audiencias y de otras entidades gubernamentales, fue sin lugar a dudas una reacción a una situación desarrollada anteriormente. Lo mismo se podrá decir de la política de liberalización del comercio metropolitano con América. Otras medidas, en cambio, desarticularon el tejido económico, político administrativo y hasta financiero, por lo menos en algunas regiones. Nueva España fue probablemente una de las zonas más afectadas.
En la Nueva España tuvieron ya un fuerte impacto las reformas de Felipe v y Fernando vi. Estos dos reinados establecieron no sólo un aparato de administración fiscal estatal que retomó en administración directa las rentas antes arrendadas, sino que estableció un monopolio estatal del tabaco, cuyo producto neto se transfería por completo a la metrópoli.19 Con esto, las autoridades locales perdieron la gestión directa y legal de una parte importante de los recursos, pero también las posibilidades de financiamiento de negocios propios; los ingresos fiscales habían sido empleados con frecuencia por las autoridades locales como crédito a corto plazo para financiar transacciones propias. Naturalmente se encontraron más tarde posibilidades de participar de alguna manera de aquellos ingresos o de sustraer sumas mediante colaboración con los nuevos funcionarios fiscales a nivel local; sin embargo ahora tenían un carácter ilegal. El crecimiento impresionante de los ingresos fiscales
111 Cfr. Susan Deans-Smith, Bureaucrats, Planiert , and Workers: The M a k in g o f Ihe Tobacco M o n o p o ly in Bourbon M ex ic o , Austin, 1992.
entre los años 1750 y 1780, precisamente en las rentas que eran más o menos independientes de la coyuntura minera, testimonian de forma muy clara el impacto de estas reformas fiscales. Éstas no afectaron tanto a las élites regionales, ya que el aumento de los ingresos entró en gran parte en la masa común del fisco novohispano, de la cual se pagaban los gastos administrativos y militares y a este nivel el virrey y la administración virreinal tuvieron cierta influencia sobre la forma de gastar estos ingresos; Las élites virreinales tuvieron, pues, la oportunidad de calcular cómo participar de alguna forma de estas sumas, debido a que tenían hasta en lo espacial un radio mayor de actividades. De modo que lo que a nivel local fue esencialmente una mayor extracción de dinero en efectivo, no fue percibido así por las élites regionales, según fuera región productora de metales preciosos con capacidad de fácil reposición, o región que sólo indirectamente tenía acceso a las "fuentes" monetarias más alejadas.
También la supresión del sistema de beneficio de empleos en 1750/ 1751 afectó a las élites locales mucho más que a las regionales, pues ya no tenían la misma influencia para asegurar la complicidad del corregidor o del alcalde mayor, y comprar el cargo para una persona de su confianza. Ahora era necesario entenderse con él de otras formas, lo cual a veces pudo haber sido más costoso. Las r ’ites regionales con intereses directos en la ciudad de México, en cambio, siguieron teniendo influencia sobre este tipo de funcionarios, a pesar de ser nombrados por el rey. Como estos funcionarios necesitaban dar fianzas por su actuación y precisaban del cobro del tributo indígena para llevar a cabo el comercio a crédito -de repartimiento- en su jurisdicción se proporcionaba algún ingreso. La élite central del virreinato les otorgaba las fianzas necesarias y les prestaba dinero para el comercio de repartimiento; mantenía así influencia y hasta control sobre el funcionario real local y sobre el comercio de su distrito. Esta élite capitalina vio amenazado su poder mediante el mecanismo referido con el intento de la Corona de cuantificar y reglamentar este comercio según tarifas fijas mediante el proyecto de reforma introducido a fines de la década de 1740. Sin embargo simplemente maniobró para hacer desaparecer el expediente correspondiente, haciéndolo reaparecer años más tarde a través de un sacerdote bajo el secreto de la confesión, cuando el peligro ya había pasado. En suma, se
puede afirmar que las reformas fiscales hasta comienzos del reinado de Carlos ni afectaron de forma considerable a las élites locales novohispa- nas, especialmente en las regiones más alejadas de los principales centros mineros.20
Aún es difícil decir hasta qué punto otro fenómeno se puede relacionar con lo expuesto. Me refiero a una serie de casos de pleitos de competencia entre el virrey de México, por un lado, y el capitán general de Yucatán y el gobernador y presidente de la audiencia de Guadalajara por el otro lado. Estas autoridades regionales disputaban al virrey el ejercicio del gobierno superior en sus jurisdicciones respectivas, es decir que se querían independizar del mando virreinal de México y ser reconocidos como subordinados directos de Madrid. Si bien las competencias entre funcionarios eran muy frecuentes, es casi imposible que en casos de tal trascendencia el intento haya sido motivado únicamente por el capricho de los individuos respectivos; es probable que representaran intereses locales. Esto sobre todo en Guadalajara, donde estos intentos empiezan a surgir desde mediados del siglo xvm con cierta frecuencia y culminan hacia finales de ese siglo en una solicitud a la Corona para erigirse en virreinato propio. Por lo visto, el proceso de "fede- ralización" implícita, observado ya en el proceso estructural anterior, empieza a encontrar ahora poco a poco articulación política. En ambos casos, el de Yucatán y el de Guadalajara, hay motivos para pensar que estas aspiraciones se apoyaban en élites locales poderosas con afán de elevarse y equipararse a aquella élite que desde mucho tiempo antes manejaba los asuntos económicos, administrativos y políticos en la capital del virreinato y que empezaba a reclamar cierta representación política para el conjunto del virreinato, según puede deducirse de la famosa representación del cabildo de la ciudad de México de 1771,21 luego
20 John J. TePaske, Herbert S. Klein, The Royal Treasuries o f the Spanish E m pire in A m erica , 3 vols., Durham 1982; Herbert Klein y John J. TePaske, Ingresos y egresos de la Real Hacienda de la N u eva España, 3 vols., México, 1987; en prensa en un homenaje a Hans Pohl,
Horst Pietschmann, Geld u n d Kredit in der W irtschaft des spätkolonialen M exiko (1 75 0 -1 81 0 ). Ü berlegun gen z u m F orschungsstand.
21 Representación que hizo la ciudad de México al rey D. Carlos m en 1771 sobre que
los criollos deben ser preferidos a los europeos en la distribución de empleos y benefi-
de que estos mismos grupos metropolitanos habían ya empezado a forjar elementos de una identidad cultural durante el siglo xvn.::
Un principal reclamo político de esta élite fue en esa representación la criollización de los cargos administrativos, es decir, la preferencia de criollos sobre peninsulares. Efectivamente, había aumentado mucho el número de funcionarios estatales con el montaje de todo el aparato administrativo nuevo a nivel fiscal. Por su parte la prohibición del beneficio de empleos parece haber dificultado el acceso de los criollos a-los cargos administrativos. La historiografía ha insistido mucho, además, en el empeño de la Corona en nombrar peninsulares para los cargos en América. Sin embargo se ha podido probar esta tendencia sólo a nivel de las audiencias americanas, que representan el único sector administrativo estudiado de forma sistemática.23 En este sector, se ve una tendencia clara hacia una preferencia de europeos en los nombramientos para los cargos de oidor o alcalde del crimen, pero había que preguntarse si puede hacerse tal generalización.
En primer lugar hay que mencionar que en la misma metrópoli existían obviamente pareceres discrepantes sobre el punto. Así, por ejemplo, el conde de Aranda exigió en un dictamen a principios de los setenta que los cargos en América debían otorgarse a aquéllos que tuvieran capacidad, sin fijarse en su origen étnico. Según él, indios, negros y mestizos podían ser nombrados cuando cumplieran los requisitos necesarios. Por tanto aunque en las filas del fisco, engrosadas considerablemente, se haya dado preferencia a los peninsulares para los altos cargos, no pudo llenarse preferentemente con ellos el número de los nuevos funcionarios. A nivel local forzosamente se colocaron en la administración fiscal también muchos criollos, aunque fuera en niveles jerárquicos más bajos.24 Además, con el establecimiento del sistema de milicias, promo
cios de estos reinos, en: Hernández y Dávalos (ed.), Colección de docum entos para la h is to ria de la g u e rra de independencia de M éxico de 1808 a 1821, vol. I, México, 1877, p. 452.
22 Irving A. Leonard, D on Carlos S igüenza y G óngora , a M exican Sa van t o f the S even teenth C e n tu r y , Berkeley, 1929; idem, Baroque Times in O ld M exico , Ann Arbor, 1959.
11 Cfr. Mark Burkholder/Devitt S. Chandler, From Im potence to A u th o r i ty . The Spanish
C row n a n d the A m e ric a n A udienc ias , 1 687-1808 , Columbia/Londres, 1977.
24 Cfr. Linda Arnold, Bureaucracy and Bureaucrats in M exico City: 1742-1835, Tucson, 1988.
vido por Carlos m desde 1765, muchos criollos de las élites locales adquirieron cargos de oficiales con privilegios jurisdiccionales considerables.2- Por otra parte, a fines de 1760 se empezó a introducir en los cabildos de las ciudades y villas de españoles el sistema de los regidores honorarios y de los síndicos personeros del común; al principio nombrados por el virrey para un número determinado de años y luego electos por los mismos cabildos. Los dos únicos estudios serios que tenemos sobre miembros de cabildos en esta época -el de R. Liehr sobre Puebla y el d e }. Meißner sobre México- llegan a conclusiones opuestas. Liehr, sin perseguir en detalle la actuación de ambas categorías de regidores -propietarios y honorarios- concluye que el impacto de esta medida fue poco importante porque el sistema de elección de los regidores propietarios tuvo por consecuencia la elección de personas del mismo grupo elitista que manejaba al cabildo; Meißner, tras seguir en detalle el papel de los regidores honorarios, destaca que el impacto de esta medida fue muy importante y hasta contribuyó a un aumento considerable en el peso de esta institución. Por el momento es imposible generalizar sobre este punto, ya que es posible que ambos autores tengan razón; en el caso de Puebla se trata más bien de una élite local tradicional en una ciudad en crisis económica, mientras el cabildo de México aglutinó a otro tipo de élite con extensas actividades e intereses económicos y con una auto- conciencia o identidad que el propio autor califica de protonacional.26 De manera que se podría pensar asimismo que la representación del cabildo de México en 1771 sea una expresión del pensamiento de esta élite de jerarquía elevada y que su reclamo de cargos se refiera más bien a lo que ellos consideran adecuado para sus miembros; es decir los cargos más altos de la administración virreinal, pues muchos de ellos tenían puestos en las oficinas más variadas de la administración central, como asesores letrados, promotores, etcétera. En todo caso lo cierto es que las élites propiamente locales también recibieron compensaciones por las pérdidas que les causó la eliminación de la administración directa de
2S Cfr. por ejemplo Christon I. Archer, The A r m y in Bourbon M ex ic o , Albuquerque, 1977.
2h Reinhard Liehr, Stad tra t und s tädtische O berschicht von Puebla am Ende der Kolonialzeit (1 78 7 -1 81 0 ) , Wiesbaden 1971; Jochen Meißner, Eine Elite im U m bruch . D er S ta d tra t von M exiko zw ischen kolonialer O r d n u n g un d unabhängigem Staat, Stuttgart, 1993, pp. 123 ss.
rentas y del beneficio de empleos. Estas compensaciones de nuevo parecen haber consistido más bien en cargos y honores, pero cargos y honores que indirectamente se podían traducir en ventajas económicas, bien fuera a través de las exenciones del fuero militar, o a través de la integración en la administración municipal y el manejo de fondos que suponía.
Con las reformas que empiezan a introducirse a partir de que José de Gálvez asume el ministerio de Indias en 1776, parece que la situación cambia de manera más radical. Primeramente hay que mencionar los límites que se ponen a las exenciones fiscales y económicas de la Iglesia y de las órdenes religiosas. Si bien la expulsión de los jesuítas fue ya un duro golpe para amplios sectores criollos de Nueva España, éstos se consolaron con tener poco a poco acceso relativamente barato a las propiedades de la orden, al administrar o comprar estas "temporalidades". Amplios sectores de la Iglesia misma no estuvieron muy inconformes con la expulsión de por sí, de manera que la primera conmoción se acalló. Pero cuando la Corona empezó a extinguir las franquicias fiscales y económicas de los eclesiásticos y a intervenir de forma más directa en su administración y sobre todo en la repartición de los diezmos eclesiásticos surgieron tensiones, ya que esta vez no se concedieron compensaciones de ningún tipo. De todas formas estas medidas no afectaron de forma especial ni a las élites locales ni a las centrales, a excepción del clero. En cambio empezaron a afectar las condiciones de los créditos que las instituciones eclesiásticas facilitaban,27 sin que se sepa hasta ahora si lo segundo era consecuencia de lo primero.
Más dura debe haber sido la reforma de las finanzas municipales introducida con el establecimiento de la contaduría de propios y arbitrios y bienes de comunidad en 1778/1779. Esta oficina pidió cuentas a todos los ayuntamientos y repúblicas de indios y les exigió hacer un balance de ingresos y egresos y la elaboración de un plan financiero que debía ser aprobado por la contaduría. Además se prohibieron gastos extraordinarios por encima de una cantidad bastante pequeña sin la autorización de los virreyes y se reclamaron los excedentes para ser depositados en las cajas reales metropolitanas a ser administradas en benefi
27 Gisela von Wobeser, El crédito eclesiástico en la N ueva España. Siglo xv iu , México, 1994.
ció de los respectivos municipios. Esta medida produjo cantidades enormes de documentos y resulta sorprendente que hasta la fecha no se haya estudiado a fondo el impacto de dichas medidas. Después de una revisión panorámica de esta documentación parece que los municipios quedaron mayoritariamente bastante afectados y muchos funcionarios al descubierto. A nivel de los municipios más pequeños y de las comunidades de indios parece haber reinado un caos bastante generalizado porque la contabilidad institucional y la contabilidad privada de los funcionarios no estuvieron nunca bien separadas; esto quiere decir que las élites locales empleaban el dinero público también para fines privados y pagaban gastos de la institución sin separación de su peculio particular. Aparentemente la fiscalidad municipal y comunal fungía como banca a pequeña escala en manos de quienes manejaban los negocios públicos. La reforma, por lo tanto, cegó una fuente importante de financiación para las élites locales. Esta hipótesis se ve confirmada por las sumas considerables de excedentes acumulados por los municipios en los años consecutivos que estuvieron a punto de convertirse en fuente codiciada de crédito. Invertidas estas sumas en el banco fracasado de San Carlos o reclamadas por la Corona a título de crédito a fines de 1780, nunca se devolvieron, por lo que la reforma fiscal municipal asestó un duro golpe a los poderes locales, extrayéndoles sumas importantes de dinero en efectivo.
Cuando a partir de 1787 sobrevino la introducción de las intendencias, el impacto momentáneo también fue muy duro, lo cual explica la fuerte oposición local en muchos casos. Según la perspectiva de poder local y poder central, esta medida tenía un sentido muy ambivalente. Estaba pensada en cierta manera como una reacción al proceso de fe- deralización inmanente ya aludido; adscribía a los centros urbanos importantes su ámbito de influencia económica más o menos existente también en lo político y administrativo, legalizando hasta cierto punto y haciendo efectivo el proceso de regionalización o federalización previo. Pero al mismo tiempo las intendencias se presentaron como agentes directos de la metrópoli y en la legislación teman muchas funciones hasta ahora desempeñadas por los virreyes y el aparato virreinal. Como al mismo tiempo se suprimieron los corregimientos y alcaldías mayores y, sobre todo, el comercio de repartimientos que ellos gestionaban, la
nueva institución amenazó con cortar muchas relaciones económicas, administrativas y financieras entre el nivel local y el nivel virreinal. Se eliminaba o reducía considerablemente el papel moderador de éste entre poderes locales y poderes metropolitanos. Por cierto que la reforma pensó en entregar a nivel de los pueblos el poder a los subdelegados, que debían elegirse de entre las personas de distinción del pueblo. Sin embargo este nivel de por sí contó políticamente muy poco en el virreinato, precisamente por el proceso de federalización paulatina. Así, esta compensación ofrecida pudo calmar muy poco los espíritus en municipios importantes, ya que este nivel dependía completamente de la comercialización y del crédito de las élites urbanas superiores. Además la supresión de los repartimientos amenazó con cortar un circuito importante que llevaba dinero en efectivo a regiones alejadas de los centros mineros donde el sistema no había existido como tal; una grave crisis financiera se produjo muy pronto por el alza de precios básicos, por ejemplo de los del transporte, precisamente en las zonas más pobladas del virreinato alejadas de los centros mineros.2”
Frente a esta situación no puede sorprender que la administración virreinal, apoyada por las élites metropolitanas, reaccionara pronto para revocar los aspectos más graves de la reforma y para convertir a los nuevos intendentes en funcionarios subordinados de los virreyes, quienes recobraron poco a poco sus antiguas funciones. Sin embargo las estructuras antiguas se debilitaron y el poder local fue mermado. Parece que éste, en defensa de sus intereses, tuvo que recurrir más y más a procedimientos ilegales y corruptos, como puede observarse en el caso de un pleito en la intendencia de Puebla. Ahí, el intendente Manuel de Flon había elegido como escribano de la intendencia a un tal Manuel Zambrano, también escribano del cabildo. Luego de unos años, el intendente le lanzó graves acusaciones al escribano, todas bien documentadas. Al parecer en defensa de los intereses del grupo local dirigente, este último
28 Brian R. Hamnett, Politics and Trade in Southern M ex ic o , 1 7 5 0 -1 8 2 1 , Cambridge 1971;
Horst Pietschmann, "Der Repartimiento-Handel der Distriktsbeamtenschaft im Raum
Puebla im 18. Jahrhundert", en: JbLA, 10 (1973), pp. 236-250; Juan Carlos Garavaglia, Juan
Carlos Grosso, M exican Elites o f a Provincial Town: the L an dow n ers o fTepeaca (17 00 -18 70 ), en: HAHR 70,1990, pp. 255-293.
había falsificado documentos para legitimar transacciones prohibidas o para evitar el pago de impuestos, retuvo documentación que hubiera repercutido en pago de deudas o de impuestos y manipuló documentación procesal.2" Aunque podrían sumarse estos procedimientos bajo el rubro de corrupción, parece que este caso demuestra el grado de amenaza que constituía esta reforma para las élites locales. El esquema de las nuevas provincias o intendencias les convenía mucho, pero sólo a condición de que pudieran controlar ellos los nuevos mecanismos institucionales.30 Esto se corrobora con la gran aceptación que tendrían posteriormente las diputaciones provinciales y los mecanismos electivos introducidos por la constitución de Cádiz. La reforma de las intendencias prefiguró en gran medida este esquema posterior, mas en condiciones de un absolutismo monárquico con funcionarios incorruptibles y foráneos que manejaban la legislación de manera normativa y no casuista. El dicho de "La ley se aplica y después se verá lo que de ahí resulta", resultaba absolutamente inaceptable y produjo una oposición silenciosa pero efectiva, que el nivel virreinal aprovecharía para reconstruir su autoridad.
El virrey interino de Nueva España, el arzobispo Nuñez de Haro, se había opuesto enérgicamente a varios de los intendentes, en especial al superintendente de real hacienda Mangino y a su sucesor, el virrey Flo- rez -quien traía de Nueva Granada malos recuerdos sobre del impacto de las reformas, habiéndole tocado la rebelión de los Comuneros. Una vez llegado a México se acercó a los círculos criollos capitalinos y liquidó algunas de las reformas más drásticas por medio de un acuerdo de la junta superior de real hacienda. En esta situación se ve claramente como la administración virreinal tradicional y la élite capitalina se unieron para paliar la parte del sistema de intendencias que más directamente afectaba a los intereses metropolitanos.31 Fue entonces el segundo
Ä Horst Pietschmann, "Un testimonio del impacto del reformismo borbónico en
Nueva España: la representación del intendente de Puebla de los Ángeles del 27 de junio
de 1792", en: ]b L A , 31,1994, pp. 1-38.
Cfr. Nettie Lee Benson, La diputación provincial y el federa lism o m exicano, México, 1995.
11 Horst Pietschmann, D ie E inführung des In ten d an ten system s in N e u -S p a n ie n im Rahmen der a llgem einen V erw altun gsreform der spanischen M onarchie im 18. Jahrhundert, Köln/
Conde de Revillagigedo quien en sus años en el virreinato remodeló el sistema de intendencias de tal forma que quedó directamente subordinado a la administración virreinal y a los intereses de las élites metropolitanas.
Fue en estos años que la Nueva España recibió en sustancia la estructura político-administrativa que conservaría después de la independencia: un dispositivo local-municipal bajo control fuerte de una administración provincial en manos de los intendentes que, por su parte, estaban funcionando directamente como agentes de los virreyes y de su aparato administrativo central. En 1789-1794 se organizó el sistema administrativo, en grandes líneas, de acuerdo a los modelos que tendrían la república centralista o el sistema del Porfiriato. Antes de las reformas borbónicas el nivel municipal había sido muy fuerte y las reformas borbónicas redujeron considerablemente su poder. Al principio dejaron intacto el poder de la administración virreinal e incluso lo fortalecieron, pero cuando la Corona intentó desmantelar el poder virreinal con la introducción de los intendentes o sea, al fortalecer el sistema de "fede- ralización", fracasó en su intento. Las protestas locales contra la reforma fueron hábilmente aprovechadas por el virrey Revillagigedo para reorganizar el poder virreinal central; mantuvo a los intendentes pero los convirtió en agentes directos del virrey. Así se tranquilizaron los poderes locales y se repuso el antiguo esquema tripartita: poder central, intermedio y local. La diferencia estuvo en el hecho de que el cúmulo de facultades convirtió ahora al esquema administrativo virreinal, hasta entonces de nivel intermedio, en el central, alejando considerablemente el poder metropolitano de la península respecto del poder local. Esto fue tanto más cierto ahora que se había introducido el respeto al nivel jerárquico administrativo, y que se obligaba a gestionar a lo largo del escalafón jerárquico para elevar un asunto al nivel de la administración real, pasando por las autoridades locales, los intendentes y las instituciones virreinales para apelar finalmente al rey. Incluso las representaciones directas al rey hicieron que el asunto se tramitara desde España al virreinato, de ahí al intendente y de éste al subdelegado o cabildo de
Wien 1972, capítulo iv. Cfr. también José Antonio Calderón Quijano, ed., Los v irreyes de N u e v a España en el reinado de Carlos ///, 2 Bds., Sevilla, 1967-1968.
turno, para pedir los informes necesarios. Así, a finales del gobierno de Revillagigedo II, Nueva España tenía la organización política-institu- cional del México independiente. Esto resultó claro a varios contemporáneos y el intendente de Puebla, Manuel de Flon, pronosticó que, según el estado de cosas, el virreinato se independizaría cuando la ciudad de México y sus organismos e intereses lo decidieran, ya que la ciudad de México arrastraba todas las cosas hacia ella y decidía todo y sólo una descentralización efectiva podría evitar ese peligro.32
Al mismo tiempo hay que decir que a finales del siglo aumentaron signos de una fuerte presión social sobre las élites establecidas tanto a nivel local, de las provincias, como a nivel central, después de que a lo largo del siglo se había producido un crecimiento demográfico que de por sí complicó la situación. Durante toda la época colonial hubo muchos tumultos y rebeliones locales, signos de malestar económico, político, social o de luchas de facciones por el poder; pero a fines del siglo xviii se multiplicaron casos individuales de conflictos entre personas o grupos como evidencia del surgimiento de nuevos sistemas de valores. Un número sin fin de pleitos y quejas contra autoridades en todos los niveles da testimonio de que existen grupos sociales en ascenso que cuestionan la autoridad de las capas sociales establecidas. Éstas en no pocas oportunidades se vieron favorecidas por los nuevos funcionarios. Algunos intendentes nombran subdelegados a negros, mulatos y mestizos y hasta un cabildo acusa al asesor letrado de un intendente de ser mulato. Hay alcaldes ordinarios en ciudades como la de Guanajuato, que se declaran imposibilitados para cobrar el tributo indígena porque los indios ahí suelen vestirse como los españoles y no tienen medios para distinguir a los tributarios de los no tributarios. Un intendente recomienda que se cobre el tributo sólo a los indios vestidos como tales y a los otros perdonárselos para esforzarse en adoptar la cultura dominante. Muchos casos más demuestran que la Nueva España de fines del siglo es una sociedad en plena fermentación social, una problemáti
12 Representación del intendente de Puebla, Manuel de Flon, de 21 de diciembre de
1801 al Exmo. Sr. Don Miguel Cayetano Soler, en: Horst Pietschmann, "Dos documentos
significativos para la historia del régimen de intendencias en Nueva España", en: Boletín del A rch ivo General de la N ación, serie 2, vol xn, núms. 3-4, México, 1971, pp. 415 y ss.
ca que aún no se ha investigado a fondo en su dimensión espacial, pero que resulta evidente en una larga serie de testimonios en fuentes coetáneas.13 Estos cambios sociales también son parte de la herencia política y social del México independiente que afecta el problema de las relaciones entre poderes locales, intermedios y centrales y si bien hay ya bastantes estudios individuales y locales sobre esta problemática, habría que destacar que falta un análisis global que respete las diferencias regionales y analice la problemática desde una perspectiva espacial. Lo cierto es que el norte del país a pesar, o tal vez por su escasa población, tiene una organización social mucho más individualista y con menores recelos étnicos que el centro sur. Quizá haya sido este fenómeno la causa de que las reformas borbónicas beneficiaran mucho más a los poderes locales en el norte que en el centro-sur, en donde, por el contrario, redujeron considerablemente su poder de gestión política y económica.*
Si bien el sistema de gobierno pudo reorganizarse en un esquema propiamente mexicano en la época del gobierno del virrey Revillagigedo (1789-1794), parece que no se logró reconstituir el sistema económico vertical preexistente como había existido previamente a la introducción de las intendencias, a pesar de que se volvieron a tolerar los repartimientos de comercio. Esto parece que debe explicarse por el impacto del "comercio libre" que se introdujo junto con las intendencias o por los cambios sociales o, tal vez por ambos factores a la vez. La metrópoli, que había aceptado la centralización del sistema gubernativo introducido por Revillagigedo, en lo económico mantuvo una política de descentralización, estableciendo nuevos consulados de comercio en Guadalajara y Veracruz y más tarde en Puebla. El virrey marqués de Branciforte, sucesor de Revillagigedo, trabajó intensamente en favor de la reconstitución del sistema económico antiguo; se quejó amargamente de la política económica metropolitana que impedía al comercio de la ciudad
33 William B. Taylor, D rin k in g , H om icide , and Rebellion in C olonial M ex ic a n Villages, Stanford 1979; Horst Pietschmann, Estado colonial y mentalidad social: el ejercicio del
poder frente a distintos sistemas de valores. Siglo x v iii, en: Antonio Annino e t a i (eds.),
A m e ric a Latina. D allo S ta to Coloniale alio s ta to nazione (1 75 0 -19 40 ), vol. n, Milano, 1987, pp.
427-447.
34 Horst Pietschmann, Geld und Kredit, cfr. nota núm. 18.
de México recobrar su viejo papel.3- Después de que su antecesor había constatado que con el "comercio libre" se había formado una nueva clase de comerciantes medianos en las provincias, la Corona quería fomentar este proceso con el establecimiento de los nuevos consulados. Esta medida pretendió robustecer económicamente al nivel provincial, pero más bien confirmó la desintegración económica del virreinato, desconectando la zona centro-sur del norte minero y, por lo tanto, de una vía de acceso inmediato al abasto monetario por la zona minera norteña que previamente había asegurado el sistema de los repartimientos controlado por los comerciantes de México. Ciertamente así se debilitó el poder económico de la capital y se robusteció el de los niveles provincial y local, pero a un nivel muy inferior. Es probable que se haya intensificado así el comercio intermedio, pero esta diferenciación económica repercutió probablemente en un debilitamiento de los vínculos económicos entre las distintas regiones y de las élites dirigentes a nivel local y regional, beneficiando de esa manera las aspiraciones políticas de los grupos sociales ascendentes.
35 Cfr. IIo Conde de Revillagigedo. "Informe sobre el estado del comercio de Nueva
España": Boletín del A rc h iv o General de la N ación vol. i. núm. 2, México, 1930, pp. 192 y ss.
y vol. II, núm. 2 , 1931, pp. 196 y ss. Sobre la situación del comercio exterior en aquella
época, cfr. Javier Ortiz de la Tabla Ducasse, Comercio exterior de Veracruz, 1778-1821.
Crisis de dependencia, Sevilla, 1978. Cfr. José Antonio Calderón Quijano, ed., Los v irreyes de N u e v a España en el reinado de Carlos iv , 2 Bde., Sevilla, 1972.