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Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública
Prof. Flávio de Miranda Ribeiro CETESB
Aula 01:
Introdução
Prof. Flávio de Miranda Ribeiro
2018
Pós-Graduação em Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e LegaisDisciplina: Instrumentos de Gestão Ambiental Pública
Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública
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Apresentação
Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública
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Prof. Flávio de Miranda Ribeiro
• Eng. Mecânico (EP- USP, 1998);
• Técnico em Gestão Resíduos (UPC-Espanha);
• Espec. Gestão e Tecnologias Ambientais (PECE-USP);
• Espec. Desenvolvimento Sustentável (Cát. UNESCO- Espanha);
• MSc. Energia - Energia, Meio Ambiente & Desenvolvimento (PIPGE- USP);
• Dr. em Ciências Ambientais- PROCAM/ USP;
• Assessor Técnico da SMA – Secretaria de Meio Ambiente;
• Assistente da Vice-Presidência da CETESB;
•Atualmente: Gerente Depto. Pol. Resíduos Sól. e Eficiência dos Rec. Naturais da CETESB;
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Estrutura das AulasSujeito à alterações!
AULA TEMA
1 22/09, manhã Introdução e Conceitos
2 05/10, noiteInstrumentos de Regulação Direta (comando e controle)
3 06/10, manhã
4 19/10, noiteInstrumentos de Mercado (econômicos)
5 20/10, manhã
6 26/10, noite Instrumentos de Informação e Participação
7 27/10, manhã Seleção dos Instrumentos / Avaliação
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Dinâmica das Aulas
Proposta:
“teoria”
Intervalo
“atividades em grupo”
OBS:
• As atividades serão realizadas sempre sobre Estudos de Caso;
• Para cada tipo de instrumento teremos um caso na forma de palestra;
• Os demais serão exercícios sobre situações “clássicas”;
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Avaliação
Nota = (média atividades práticas + 2 x nota avaliação final)
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• Apresentação do Curso;
• Definições e Conceitos;
• Gerações de regulação ambiental;
• Instrumentos de regulação ambiental;
INTERVALO
• Atividade Prática #01: Estudo de Caso de Cubatão;
• Discussão da Ativ. Prática #01.
Roteiro da Aula
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Definições
Iniciais
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• Para nossos propósitos GESTÃO AMBIENTAL é o:
• Gestão Ambiental pode ser realizada por qualquer organização;
• Gestão Ambiental Pública
• Ex: conjuntos de normas para colocar em prática políticas públicas,
estabelecimento de processos administrativos, como o licenciamento, etc;
• Gestão Ambiental Empresarial
• Ex: Sistemas de Gestão, Produção mais Limpa, ACV, etc;
Definições Iniciais
Conjunto de ações sistematizadas que tem como objetivo a
solução de conflitos de interesse no uso dos produtos e
serviços naturais
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Definições Iniciais
Gestão Pública Ambiental:
“ação do Poder Público conduzida segundo uma política pública ambiental” (BARBIERI, 2007, p.71)
Política Pública Ambiental
“conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para
produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente”
(BARBIERI, 2007, p.71)
Regulação Ambiental“conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas e
cidadãos” no seu relacionamento com meio natural
(JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101)
a regulação é parte da política pública ambiental,
dedicada a operacionalizar princípios, diretrizes e objetivos (OECD, 2010).
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A regulação ambiental é a
parte instrumental da gestão ambiental pública
Definições Iniciais
Para as finalidades deste curso
será dado ênfase à regulação ambiental.
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Motivadorese
Objetivos
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• Motivador 1:
– Ação humana exerce vários impactos sobre o meio (externalidades);
– As mudanças no sistema não ocorrem expontaneamente;
Ex: medidas mitigadoras em processos de licenciamento
Estado precisa atuar regulando
determinadas atividades e processos
Motivadores
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• Motivador 2:
– Sociedade comporta diversos interesados e interesses, p.e.:
• População;
• Municípios;
• ONG´s;
• Indústria;
• Comércio;
• Agricultura;
• Mineração; etc…
Motivadores
Ex: Gestão de Recursos Hídricos – outorga para captação
Estado precisa atuar mediando os conflitos de interesse!
Lembrando que poder de influência e interferência destes é muito assimétrico!
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• Motivador 3:
Motivadores
Constituição Federal, Art. 174:
“... Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor público e indicativo para o setor privado”
Entende-se assim que o Estado deve REGULAR o acesso e uso a bens e serviços ambientais!
Formulam-se regras para ação de cada grupo (atores sociais)
Ex: licenciamento ambiental (estabeleceimento de condicionantes)
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• Motivador 4:
Constituição Federal, Art 225:
“ …impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-
lo (o meio ambiente) e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações…”
Estado deve cuidar desta garantia, sendo prevista a participação da
sociedade civil
Ex: Atuação dos Conselhos de Meio Ambiente, como o CONSEMA
Motivadores
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Conceitose
Definições
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Regulação Ambiental“conjunto diverso de instrumentos pelos quais governos especificam requisitos para empresas
e cidadãos” no seu relacionamento com meio natural
(JACOBZONE, CHOI e MIGUET, 2007, p.101)
Ex: Decreto Estadual 8.468/76
Política Pública Ambiental“conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação de que o Poder Público dispõe para
produzir efeitos desejáveis sobre o Meio Ambiente”
(BARBIERI, 2007, p.71)
Ex: Política Estadual de Recursos Hídricos
Definições Iniciais
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Regulação Ambiental - Definições
Instrumentos Regulatórios“... meios adotados por autoridades para promover a adoção de medidas, ou a mudança no
comportamento dos agentes, de forma a atingir objetivos sociais, especificamente reduzir e
controlar as pressões e impactos originados pelas atividades econômicas no meio” (SANTOS
et al., 2006)
Ex: Padrões de emissão
Requisitos Ambientais“práticas e procedimentos requeridos para, direta ou indiretamente, reduzir ou prevenir a
poluição e outros impactos” (USEPA, 1992) – é o que se exige na regulação
Ex: Atendimento aos Padrões de Emissão (no Decreto 8.468/76)
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Regulação Ambiental - Definições
Conformidade Ambiental (compliance)“atendimento total das condicionantes ambientais” (USEPA, 1992)
Ex: Laudo analítico comprovando atendimento aos padrões de emissão
Enforcement“o conjunto de ações que o governo e outros realizam para obter a conformidade junto à
comunidade regulada, e corrigir ou interromper situações que coloquem em risco o ambiente
ou a saúde pública”(USEPA, 1992)
Ex: Sanção (multa) por não atendimento aos padrões de emissão
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Regulação Ambiental - Definições
Meio Antrópico
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Regulação Ambiental - Definições
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• Objetivo da regulação ambiental (USEPA, 1992):
Objetivos
• Mas também:
• resolver conflitos de interesse no acesso a bens e serviços ambientais;
• corrigir distorções de mercado (externalidades);
• reduzir incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais;
• exercer pressão para transição de modelos de atuação corporativa;
• induzir a evolução dos modelos de gestão ambiental empresarial; etc
“Influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a
obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com
vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental”
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• Qualidade ambiental:
“juízo de valor atribuído ao atual quadro do
meio ambiente ou de suas condições”
Fonte:PHILIPPI JR., A., PELICONI, M. C. F., Educação Ambiental e Sustentabilidade, Manole, São Paulo, 2005.
degradação da qualidade ambiental:
a alteração adversa das
características do meio ambiente
LEI N° 6.938, de 31 de agosto de 1981
Regulação Ambiental - Definições
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Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública
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• resultado de processos dinâmicos e interativos dos componentes do
sistema ambiental;
Interação
BIOTARECURSOS NATURAIS
MEIO ANTRÓPICO
• Qualidade ambiental:
Regulação Ambiental - Definições
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• resultado de processos dinâmicos e interativos dos componentes do
sistema ambiental;
• Qualidade ambiental:
Regulação Ambiental - Definições
efeito em grande parte da ação humana no meio...
Interação
BIOTARECURSOS NATURAIS
MEIO ANTRÓPICO
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• oferece uma visão de como o meio está (estado do meio);
• 2 alternativas:
Determinação objetiva (medições de parâmetros)
Percepção subjetiva (análise qualitativa)
• Qualidade ambiental:
Regulação Ambiental - Definições
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• Determinação objetiva passa pelo estabelecimento de um sistema de
monitoramento e avaliação
COLETA
COMUNICAÇÃO INDICADORES
ANÁLISETRATAMENTO DADOS
• Qualidade ambiental:
Regulação Ambiental - Definições
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Gerações daRegulação Ambiental
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• Desenvolvimento industrial se confunde com desenvolvimento social;
• Grande “culto” à industrialização - poluição é visa como sinônimo de progresso !!!
Até déc. 60: “desenvolvimentismo”
“A fumaça das chaminés é o
fôlego da União Soviética”
Revista Visão, 10/12/1973
Regulação Ambiental – Evolução Histórica
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Cartão Postal de Yorkshire, UK - 1921
... mas aos poucos os impactos começam a aparecer...
Londres, final do séc. XIX
Doença de Minamata, Japão - 1956 Bhopal, Índia - 1984
Regulação Ambiental – Evolução Histórica
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• Criação de :
• Legislação de Proteção Ambiental
• Estabelecimentos de: padrões; equipamentos de controle corretivo; monitoramento;
• Surgimento dos 1os órgãos ambientais;
• Início dos processos de licenciamento e fiscalização ambiental;
• Ação coercitiva do Estado (uso do poder de polícia);
• Esforço apenas para se enquadrar na lei;
• Poluentes: “resultados indesejáveis e inevitáveis dos processos”;
Déc. 70: Controle Corretivo
(“comando e controle”)
Regulação Ambiental – Evolução Histórica
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Regulação Ambiental – Evolução Histórica
• 1ª Geração da Regulação Ambiental
• Objetivo: remover riscos eminentes à população
• Foco nos poluentes primários
(formas mais evidentes de poluição - esgotos, resíduos sólidos e
parâmetros mais simples de despejos industriais)
• Atuação eminentemente coercitiva
(ação enérgica do Estado era a única forma de mobilizar as
empresas para ações de proteção ambiental)
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Desenvolve-se percepção de que:
REJEITOS SÃO o resultado de INEFICIÊNCIAS
dos processos em transformar matéria-prima em produto/serviço
“Pollution is often a form of economic waste”
PORTER, Michael E. VAN DER LINDE, Claas. Green and competitive: Ending the stalemate. Harvard Business Review. Set.-Out.1995.
Déc. 80: novos conceitos empresariais
(Qualidade Total)
revisão processos produtivos;
busca por melhoria de desempenho na produção;
Regulação Ambiental – Evolução Histórica
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Regulação Ambiental – Evolução Histórica
• 2ª Geração da Regulação Ambiental:
• Objetivo: ampliar o foco para problemas mais complexos
• Foco se transfere do meio físico para as substâncias
(incluindo fontes difusas de poluentes, poluentes secundários, e a translação
dos aspectos entre os compartimentos ambientais - mas ainda dentro do
modelo de controle corretivo)
• Surge a “responsabilização pelos danos”, com forte expansão do
direito ambiental, e passam a ser regulamentadas questões como
as emissões de substâncias tóxicas e as áreas contaminadas
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• Desenvolvimento de estratégias como a “produção mais limpa”;
•Mecanismos alternativos: foco em eficiência dos processos/ produtos;
•Aplicação de conhecimentos para melhorar desempenho ambiental;
•Uso de parcerias, disseminação de informação, etc;
•Ação de forças de mercado;
• Poluentes: “recursos não aproveitados”;
Déc. 90: Gestão Ambiental
Regulação Ambiental – Evolução Histórica
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Regulação Ambiental – Evolução Histórica
• 3ª Geração da Regulação Ambiental:
• Objetivo: ir além do controle corretivo, por meio de ações de prevenção da
poluição, e buscar eficiência econômica;
• Avanços da ciência incluem no foco de atuação novos problemas
• expõe a complexidade da questão ambiental
• vai além das fontes industriais
• evidencia a necessidade de abordagens diferenciadas
(governança dos processos)
• São incorporados novos instrumentos, baseados no mercado e na informação/
participação da polução – muitos calcados na evolução de postura das
empresas e da sociedade;
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1ª Geração 2ª Geração 3ª Geração
Período Déc. 1960 Déc. 1970/1980 Déc. 1990- atual
Foco de
atuação
Poluentes primários (CO,
MP, SOx, NOx), lixo e
esgoto
Poluentes secundários
(ozônio troposférico, p.e.),
substâncias tóxicas e áreas
contaminadas
Problemas complexos
(mudanças climáticas,
p.e.) e adaptação das
soluções a variáveis
locais
Principal
agenteGrandes indústrias Fontes dispersas
Fontes não industriais e
difusas.
Principal
preocupação
regulatória
Remediar problemas
existentes; reduzir riscos
à saúde; foco no
atendimento legal
Translação de poluentes
entre os compartimentos;
Reduzir barreiras
administrativas;
Incorporar
responsabilização por
danos;
Melhorar eficiência
econômica; integrar
políticas e instrumentos;
reconhecer
complexidade dos
problemas; Inserir
abordagens preventivas
Características básicas das gerações da regulação ambiental(adaptado de FIORINO, 2006; ALMEIDA, 2005; REJESKI, 2004; LONG, 1997)
Regulação Ambiental – Evolução Histórica
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Instrumentos deRegulação Ambiental
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• Padrões;
• Zoneamento;
• Avaliação de impactos ambientais;
• Licenciamento ambiental;
• Criação espaços protegidos;
• Penalidades (disciplinatórias / compensatórias);
• Sistema nacional de informação ambiental;
• Relatório anual de qualidade ambiental;
etc…
Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA)
Lei n° 6.938, de 31 de Agosto e 1981
Regulação Ambiental - Instrumentos
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• Objetivo da regulação ambiental (USEPA, 1992):
Objetivos
• Mas também:
• resolver conflitos de interesse no acesso a bens e serviços ambientais;
• corrigir distorções de mercado (externalidades);
• reduzir incertezas inerentes à complexidade dos processos ambientais;
• exercer pressão para transição de modelos de atuação corporativa; e
• induzir a evolução dos modelos de gestão ambiental empresarial.
“Influenciar o comportamento dos entes regulados, de modo a
obter a conformidade com requisitos ambientais, principalmente com
vistas a corrigir qualquer ameaça à saúde e qualidade ambiental”
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• “Influenciar o comportamento” pode ser feito de três formas:
• Obrigações: definição de regras a serem cumpridas, sob risco
de sanção;
• Incentivos: se estabelece um benefício a quem atende a um
requisite, ou um prejuízo a quem não cumpre; ou
• Convencimento: os responsáveis são convencidos de atuar, por
argumentação/ conscientização sua ou de outros (clients, p.e.);
Regulação Ambiental - Instrumentos
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Instrumentos de regulação direta
• Regulam objetivamente, pela imposição de limites ou condicionantes
• Concede licenças, outorgas e autorizações, estipulando requisitos ambientais e
prazos para cumprimento;
• Funcionam sob base coercitiva, por meio de fiscalização com risco de sanções;
• São acompanhados usando o poder de polícia;
• Estabelece relações de poder mediadas pela tecnologia, em geral com forte
oposição empresarial;
• Representam o modelo tradicional (“comando & controle”), estimulando mais o
conflito que a colaboração.
Regulação Ambiental - Instrumentos
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• Exemplos:
– Licenciamento ambiental;
– Padrões ambientais;
(qualidade, emissão, tecnologia, desempenho, produto ou processo);
– Cotas de extração/ uso de recursos naturais;
– Zoneamento ambiental;
Dependem da capacidade do Estado fiscalizar e exercer poder de polícia
administrativa
Regulação Ambiental - Instrumentos
Instrumentos de regulação direta
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• Regulam indiretamente, usando os princípios básicos econômicos;
• Funcionam por meio das regras do mercado, internalizando externalidades
ou criando benefícios à ação;
• Embora acompanhados pelo poder público, delegam responsabilidades aos
agentes do mercado;
• Modernizam a gestão, trazendo eficiência econômica, mas nem sempre
funcionam como deveriam;
• Relações de poder mediadas pelo mercado;
Regulação Ambiental - Instrumentos
Instrumentos econômicos
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• Exemplos:
– Taxas (princípos Poluidor-Pagador e Usuário-Pagador);
– Subsídios;
– Depósitos re-embolsáveis (take –in);
– Mercados de emissão;
Dependem de condições de mercado (preço, oferta/procura, etc) e
de metas privadas
Regulação Ambiental - Instrumentos
Instrumentos econômicos
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• Regulam indiretamente, por meio da conscientização e pressão da sociedade;
• Funcionam com base na divulgação pública de informação confiável e e
disponível, na educação ambiental e na participação pública;
• Tem sido cada vez mais usados, dependendo de ações do poder público, mas
também do “empoderamento” da sociedade;
• Relações de poder mediadas por acordos sociais (novas instituições).
Regulação Ambiental - Instrumentos
Instrumentos com base em informação e participação
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• Exemplos:
– Assistência técnica;
– Divulgação pública de informação (disclosure);
– Participação em audiências públicas e conselhos de meio ambiente;
– Negociações diretas com cadeias produtivas e elaboração de planos;
Dependem da criação espaços públicos de discussão e negociação, de confiança dos agentes sociais e de mecanismos acompanhamento periódicos
Regulação Ambiental - Instrumentos
Instrumentos com base em informação e participação
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• Solução ideal é interface entre os três modelos:
Regulação Ambiental - Instrumentos
Poder Público
Mercado Sociedade Civil
• Mas na prática isso traz diversas dificuldades!!!