B1.6. Raport final de diagnoză B1 privind capacitatea de implementare a
SISTEMULUI DE CONTROL MANAGERIAL INTERN
1
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
B1.6 Raport final de diagnoză B1 privind capacitatea de implementare a SISTEMELUI
DE CONTROL MANAGERIAL INTERN
- Varianta finală-
Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea
sistemului de control managerial intern (SCMI) Cod proiect SMIS 37635
2
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CUPRINS:
Rezumat ....................................................................................................................................... 7
A. DESCRIEREA STUDIULUI ..................................................................................................................................................................... 7 B. PRINCIPALELE CONSTATĂRI ............................................................................................................................................................ 11 C. IMPLICAȚII LA NIVELUL DIRECȚIILOR DE DEZVOLTARE A SCMI ...................................................................................................... 15
PARTEA I. Analiza documentară din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ şi managerial
existent ....................................................................................................................................... 18
CAPITOLUL 1. Stabilirea cadrului teoretic și legislativ privind sistemele de control
intern/managerial ...................................................................................................................... 18
1. CONTEXTUL INTERNAȚIONAL .......................................................................................................................................................... 18 2. CONTROLUL INTERN ÎN SECTORUL PRIVAT VS. SECTORUL PUBLIC ................................................................................................. 22 3. STANDARDELE DE CONTROL INTERN PENTRU SECTORUL PUBLIC (INTOSAI) .............................................................................. 24 4. AUDITUL INTERN ÎN GUVERN .......................................................................................................................................................... 25 5. SISTEMUL DE CONTROL MANAGERIAL INTERN ÎN DIVERSE STATE EUROPENE ............................................................................... 27
CAPITOLUL 2. Analiza documentară din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și
managerial existent .................................................................................................................... 34
1. ANALIZA CONTEXTULUI NAȚIONAL ................................................................................................................................................. 34 1.1. Cadrul de desfășurare a controlului intern. Principalii responsabili ...................................................... 35 1.2. Etapele în implementarea SCIM la nivelul instituțiilor publice (inclusiv MEN) ................................. 38 1.3. Raportarea anuală a activităţii de audit intern .............................................................................................. 39 1.4. Problemele identificate în implementarea controlului intern/managerial ......................................... 41
2. GHIDUL LEGISLATIV SCMI ............................................................................................................................................................. 43 3. REFORMA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN ................................................................................................................................. 49 4. ETAPE ÎN EVALUAREA SCMI .......................................................................................................................................................... 55
CAPITOLUL 3. Obligaţiile instituţiilor publice privind SCMI. Standardele SCMI ........................ 58
1. MEDIUL DE CONTROL ..................................................................................................................................................................... 62 2. PERFORMANŢE ȘI MANAGEMENTUL RISCULUI ............................................................................................................................. 65 3. INFORMAREA ȘI COMUNICAREA .................................................................................................................................................... 68 4. ACTIVITĂŢI DE CONTROL ................................................................................................................................................................ 70 5. AUDITAREA ȘI EVALUAREA ............................................................................................................................................................. 75
CAPITOLUL 4. Interogații cheie în evaluarea SCMI .................................................................... 76
CAPITOLUL 5. Sistemul de management și asigurare a calității și sistemul controlului
managerial intern în învățământul preuniversitar. Studiu comparativ ..................................... 81
1. CONCEPTUL DE CALITATE. SISTEME DE ASIGURARE A CALITĂȚII .................................................................................................... 81 1.1. Scurtă descriere a procedurilor documentate cerute de ISO 9001:2008 .............................................. 85 1.2. Sistemul de management al calității ................................................................................................................... 88 1.3. Sisteme de control managerial ............................................................................................................................... 92 1.4. Strategii şi metode de îmbunătăţire a calităţii ................................................................................................ 94
3
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1.5. Cerinţe referitoare la documentaţie..................................................................................................................... 98 1.5.1. Generalităţi .......................................................................................................................................................................................98 1.5.2. Manualul Calităţii ........................................................................................................................................................................ 100 1.5.3. Controlul documentelor .......................................................................................................................................................... 104 1.5.4. Controlul înregistrărilor .......................................................................................................................................................... 105
1.6. Structura unei proceduri documentate ............................................................................................................ 105 2. CONCEPTE, PRINCIPII ŞI REGLEMENTĂRI PRIVIND STANDARDELE ŞI STANDARDIZAREA ............................................................. 106
2.1. Definiția şi tipologia standardului ...................................................................................................................... 106 2.2. Standardizarea națională în România ............................................................................................................. 108 2.3. Standardizarea sectorială în România ............................................................................................................. 109 2.4. Principii de realizare și funcționare a standardelor din România......................................................... 109
2.4.1. Tipuri de standarde ........................................................................................................................................................................... 110 2.4.2. Structura comună a standardelor și a standardelor de referință (cuprinde domeniile, criteriile, subdomeniile și indicatorii) ....................................................................................................................................................................... 111
3. SISTEMUL NAŢIONAL DE MANAGEMENT ŞI ASIGURARE A CALITĂŢII ........................................................................................... 115 3.1. Aspecte legislative ..................................................................................................................................................... 115 3.2. Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii. Organizare și atribuții......................................... 120 3.3. Procesele prin care se asigură calitatea educaţiei ....................................................................................... 122 3.4. Strategia de evaluare internă a calităţii .......................................................................................................... 123 3.5. Realizarea activităţilor de evaluare internă a calităţii .............................................................................. 125
4. SISTEMUL DE CONTROL MANAGERIAL INTERN. ROLUL SĂU ÎN ÎMBUNĂTĂŢIREA CALITĂŢII ÎN ÎNVĂŢĂMÂNTUL PREUNIVERSITAR
127 4.1. Actorii implicați și principalele lor responsabilități .................................................................................... 127
5. SISTEMUL DE EVALUARE ȘI ASIGURARE CALITĂȚII VS. SISTEMUL DE CONTROL MANAGERIAL INTERN. O ANALIZA
COMPARATIVĂ ......................................................................................................................................................................................... 132 5.1. Noțiunea de calitate în sistemele de educație ................................................................................................ 132 5.2. Sistemul de management al calității și cel de control intern ................................................................... 134
CAPITOLUL 6. Analiza documentară a implementării SCMI la nivelul MEN ............................ 153
1. EVALUAREA MEDIULUI DE CONTROL INTERN .............................................................................................................................. 153 1.1. Stadiul implementării Sistemului de Control Intern/Managerial la 31/12/2012 .......................... 154 1.2. Concluziile evaluării. Recomandări pentru MEN .......................................................................................... 159
2. ANALIZA DIAGNOSTIC A IMPLEMENTĂRII SCMI LA NIVELUL MEN ȘI A STRUCTURILOR SUBORDONATE ................................. 160 2.1. Analiza calitativă a rapoartelor din teritoriu ................................................................................................ 162 2.2. Limitări în eficientizarea Sistemului de Control Managerial Intern – Argumente ......................... 163 2.3. Înțelegerea problemelor curente ale unităților subordonate MEN ....................................................... 165 2.4. Înțelegerea noțiunii de „risc”la nivel instituțional ........................................................................................ 165 2.5. Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status – quo” si noua cultură organizațională determinată de implementarea SCMI ............................................................................................... 167 2.6. Acţiuni recomandate ................................................................................................................................................ 170 2.7. Concluziile analizei diagnostic ............................................................................................................................. 171
3. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI DE ÎMBUNĂTĂȚIRE PRIVIND IMPLEMENTAREA SCMI LA NIVELUL MEN ................................... 173 Blocaje și riscuri în implementarea SCMI așa cum reies din analiza documentară ......................................... 173 Recomandări pentru implementarea sistemelor de control managerial intern. Exemple de bune practici în domeniul SCMI ......................................................................................................................................................................... 178
CAPITOLUL 7. Studii de caz....................................................................................................... 180
BULGARIA ............................................................................................................................................................................................... 180 1. Aspecte introductive ....................................................................................................................................................... 180 2. Mediul de control ............................................................................................................................................................. 181
4
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. Instituții implicate în controlul și auditul intern ................................................................................................ 183 4. Controlul intern în Ministerul Educației din Bulgaria ...................................................................................... 186
Auditul intern ................................................................................................................................................................................................... 186 Sistemul de management al riscului ...................................................................................................................................................... 187
Concluzii: ........................................................................................................................................................................................ 189 FRANȚA ................................................................................................................................................................................................... 192
1. Controlul intern în instituțiile publice din Franța .............................................................................................. 192 1.1. Aspecte introductive ................................................................................................................................................................. 192 1.2. Organizarea sistemului de control intern. O abordare de parteneriat interministerial .......................... 194 1.3. Funcționarea sistemului. Un mecanism bazat pe un proces aflat în îmbunătățire continuă ................. 196 Concluzii: ............................................................................................................................................................................................................. 201
2. Deficiențele controlul intern (CI) în administrația publică ............................................................................ 202 Privire de ansamblu asupra situației .................................................................................................................................................... 203 Lipsa unei abordări globale ....................................................................................................................................................................... 204 O abordare pe termen scurt....................................................................................................................................................................... 205 Nivelul organizațional .................................................................................................................................................................................. 205 Un caz special: DGFiP .................................................................................................................................................................................... 206
Concluzii: ........................................................................................................................................................................................ 207 POLONIA ................................................................................................................................................................................................. 209
1. Aspecte introductive ....................................................................................................................................................... 209 2. Controlul intern versus managementul controlului .......................................................................................... 210 3. Natura și forma Managementului Controlului (MC) ......................................................................................... 215 4. Standardele Managementului Controlului ............................................................................................................ 220 5. Stabilirea obiectivelor unității și analiza riscurilor ........................................................................................... 224 6. Provocări în implementarea managementului controlului ............................................................................ 227 Concluzii .......................................................................................................................................................................................... 230
SLOVENIA ................................................................................................................................................................................................ 232 1. Controlul intern în instituțiile publice din Slovenia ........................................................................................... 232 2. Aspecte legislative și practice ale implementării controlului intern în Școlile din Slovenia ............. 234
2.1. Cadrul legislativ ........................................................................................................................................................................... 234 2.2. Controlul intern în școlile publice ...................................................................................................................................... 235 2.3. Managementul riscului ............................................................................................................................................................ 237 2.4. Auditul intern ............................................................................................................................................................................... 238 2.5. Planificarea și Raportarea ...................................................................................................................................................... 238
3. O analiză a implementării controlului intern în școlile din Slovenia .......................................................... 240 3.1. Ghidul pentru pregătirea Registrului de Riscuri ......................................................................................................... 241
CONCLUZII ..................................................................................................................................................................................... 243
CAPITOLUL 8. Principalele concluzii și recomandări. Bune practici ......................................... 245
1. CE ESTE CONTROLUL INTERN? ..................................................................................................................................................... 245 2. COMPILAREA DE BUNE PRACTICI DIN DIVERSE GUVERNE ÎN IMPLEMENTAREA CONTROLULUI INTERN ..................................... 256 3. PROPUNERI ÎN VEDEREA IMPLEMENTĂRII EFICIENTE A SCMI LA NIVELUL MEN ...................................................................... 260 RECOMANDĂRI PRIVIND IMPLEMENTAREA SCMI .................................................................................................................................. 264
PARTEA II. Analiza ex-ante a percepției sistemului de control managerial intern .................. 266
CAPITOLUL 1. Contextul analizei ex-ante a percepției asupra SCMI ....................................... 266
CAPITOTUL 2. Obiective și Metodologie .................................................................................. 268
1. SCOPUL ȘI OBIECTIVELE CERCETĂRII ............................................................................................................................................ 268 2. DIMENSIUNI ȘI INDICATORI ......................................................................................................................................................... 268
5
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. METODOLOGIA CERCETĂRII ......................................................................................................................................................... 270
CAPITOLUL 3. Scurt rezumat al analizei ex-ante a percepției SISTEMULUI DE CONTROL
MANAGERIAL INTERN (SCMI) ................................................................................................... 272
1. ASPECTE GENERALE ..................................................................................................................................................................... 272 2. MODUL DE FUNCȚIONARE A SCMI ............................................................................................................................................ 274 3. IMPACTUL SCMI ASUPRA ACTIVITĂȚII INSTITUȚIILOR. EVALUAREA SCMI ............................................................................... 275 4. NEVOIA DE INFORMARE ȘI INSTRUIRE ......................................................................................................................................... 277 5. RECOMANDĂRI DE ÎMBUNĂTĂȚIRE A IMPLEMENTĂRII SCMI .................................................................................................... 278
CAPITOLUL 4. Percepția SCMI. Prezentare sintetică a rezultatelor ......................................... 279
1. RAPORT SINTETIC CERCETARE CANTITATIVĂ ............................................................................................................................... 279 1.1. Percepția SCMI în rândul personalului didactic și auxiliar ....................................................................... 279 1.2. Implementarea SCMI. Standarde ........................................................................................................................ 287
Mediul de control .................................................................................................................................................................................. 287 Performanța și managementul riscului .................................................................................................................................. 288 Informarea și comunicarea ............................................................................................................................................................. 289 Activități de control ............................................................................................................................................................................. 290 Auditarea și evaluarea ....................................................................................................................................................................... 291
1.3. Evaluarea SCMI .......................................................................................................................................................... 291 2. RAPORT SINTETIC CERCETARE CALITATIVĂ .................................................................................................................................. 292
2.1. Introducere ................................................................................................................................................................... 292 2.2. Aspecte generale ........................................................................................................................................................ 293 2.3. Modul de funcționare a SCMI ................................................................................................................................ 295 2.4. Impactul SCMI asupra activității instituției .................................................................................................... 298 2.5. Evaluarea sistemului de control intern ............................................................................................................. 301 2.6. Nevoia de informare și instruire .......................................................................................................................... 303 2.8. Recomandări de îmbunătățire ....................................................................................................................................... 305 2.9. Rezumat .................................................................................................................................................................................. 307
3. PERCEPȚIA SCMI LA NIVELUL MEN ........................................................................................................................................... 311 3.1. Introducere ................................................................................................................................................................... 311 3.2. Aspecte generale ........................................................................................................................................................ 311 3.3. Grad de informare și interes .................................................................................................................................. 313 3.4. Surse de informare .................................................................................................................................................... 313 3.5. Modul de funcționare a sistemului de control managerial intern.......................................................... 314 3.6. Probleme privind implementarea SCMI ............................................................................................................ 315 3.7. Impactul implementării SCMI asupra activității MEN ............................................................................... 316 3.8. Impactul implementării SCMI asupra actului educațional ....................................................................... 316 3.9. Relația cu instituțiile din coordonare ................................................................................................................ 317 3.10. Evaluarea SCMI .......................................................................................................................................................... 318 3.11. Nevoia de informare și instruire .......................................................................................................................... 318 3.12. Recomandări de îmbunătățire ............................................................................................................................. 319
4. PERCEPȚIA SCMI LA NIVELUL ISJ ............................................................................................................................................... 320 4.1. Introducere ................................................................................................................................................................... 320 4.2. Aspecte generale ........................................................................................................................................................ 321 4.3. Gradul de informare și interes .............................................................................................................................. 322 4.4. Surse de informare .................................................................................................................................................... 323 4.5. Modul de funcționare a SCMI ................................................................................................................................ 323 4.6. Impactul SCMI asupra activității instituției .................................................................................................... 325 4.7. Evaluarea sistemului de control intern ............................................................................................................. 326
6
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4.8. Relația cu instituțiile din coordonare ................................................................................................................ 329 4.9. Nevoia de informare și instruire ............................................................................................................................ 330 4.10. Recomandări de îmbunătățire ............................................................................................................................. 331 4.11. Rezumat ......................................................................................................................................................................... 332
CAPITOLUL 5. Concluzii și recomandări ale analizei ex-ante ................................................... 336
PARTEA III. Analiza raportului intermediar de evaluare a capacitații de implementare a SCMI și
formularea de propuneri de îmbunătățire .............................................................................. 341
CAPITOLUL 1. Precizări metodologice ...................................................................................... 341
CAPITOLUL 2. Constatări și concluzii ........................................................................................ 344
1. ANALIZA DOCUMENTARĂ ......................................................................................................................................................... 344 2. ANALIZA EX-ANTE A PERCEPȚIEI ASUPRA SCMI ................................................................................................................. 348
2.1. Aspecte generale privind implementarea SCMI ...................................................................................................... 350 2.2. Gradul de implementare a SCMI ................................................................................................................................... 351 2.3. Probleme implicate în implementarea SCMI ............................................................................................................ 352 2.4. Impactul SCMI asupra educației ................................................................................................................................... 354 2.5. Nevoile de informare și instruire în domeniul SCMI .............................................................................................. 355 2.6. Evaluarea SCMI. Puncte tari sv. puncte slabe .......................................................................................................... 356
CAPITOLUL 3. Principalele recomandări privind îmbunătățirea implementării SCMI ............. 358
1. RECOMANDĂRI PRIVIND FACTORII CHEIE CARE INFLUENȚEAZĂ IMPLEMENTAREA CONTROLULUI INTERN ............... 358 2. RECOMANDĂRI PRIVIND CADRUL DE IMPLEMENTARE A SCMI ......................................................................................... 358 3. RECOMANDĂRI PRIVIND ROLUL MEN ÎN IMPLEMENTAREA SCMI ................................................................................... 361 4. BUNE PRACTICI CARE AR PUTEA FI IMPLEMENTATE PENTRU ÎMBUNĂTĂȚIREA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN . 363
PARTEA IV. Concluzii și recomandări rezultate în urma dezbaterilor raportului intermediar cu
personalul implicat în activităţi specifice SCMI ....................................................................... 366
1. ASPECTE METODOLOGICE ........................................................................................................................................................ 366 2. RECOMANDĂRI STRATEGICE .................................................................................................................................................... 367 3. PREZENTARE SINTETICĂ A RECOMANDĂRILOR CONSEMNATE ÎN FORMULARELE DISTRIBUITE ÎN CADRUL
DEZBATERILOR ...................................................................................................................................................................................... 370
Anexe ........................................................................................................................................ 378
ANEXA 1. NORME PRIVIND MODUL DE NOMINALIZARE A MEMBRILOR COMITETULUI PENTRU AUDIT PUBLIC INTERN. CONFORM
HOTĂRÂRII 235/2003 ........................................................................................................................................................................... 378 ANEXA 2. CODUL PRIVIND CONDUITA ETICĂ A AUDITORULUI INTERN. CONFORM OMFP 252/2004 ............................................. 381 ANEXA 3. STANDARDELE DE CONTROL INTERN/ MANAGERIAL LA ENTITĂȚILE PUBLICE. CONFORM OMFP NR. 946/2005 ............ 386 ANEXA 4. LISTA PROCEDURILOR ÎNTÂLNITE ÎN ORGANIZAȚIILE FURNIZOARE DE EDUCAȚIE DIN PERSPECTIVA SISTEMULUI PRIVIND
CONTROLUL MANAGERIAL INTERN .......................................................................................................................................................... 388 ANEXA 5. PREZENTAREA SUCCINTĂ A CADRULUI DE ORGANIZARE ŞI FUNCŢIONARE AL ENTITĂŢII PUBLICE EVALUATE ....................... 390 ANEXA 6. ANALIZA COMPARATIVĂ A SCMI ROMÂNIA SI STATELE UE................................................................................................. 394
Bibliografie: .............................................................................................................................. 395
7
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Rezumat
A. Descrierea studiului
Acest studiu este parte a proiectul SMIS 37635, intitulat „Îmbunătățirea eficacității
organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control
managerial intern”, derulat și finanțat prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității
Administrative și a avut drept scop realizarea unei diagnoze privind capacitatea de
implementare a sistemelor de control managerial intern.
Prin OMFP nr. 946/2005 s-au pus bazele sistemului de control intern managerial care
este general definit ca „un ansamblu al formelor de control exercitate la nivelul entității
publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanta cu obiectivele acesteia
si cu reglementările legale, in vederea asigurării administrării fondurilor in mod economic,
eficient si eficace; acesta include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele si
procedurile.”
Stabilirea sistemelor de control intră în responsabilitatea managementului fiecărei
entități publice şi trebuie să aibă la bază standardele elaborate de Ministerul Finanțelor
Publice. Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ținând cont de specificul legal,
organizațional, de personal, de finanțare etc., al fiecărei entități publice in parte.
MEN trebuie sa transmită trimestrial un raport către Unitatea Centrala de Armonizare
a Sistemelor de Management Financiar si Control din cadrul Ministerului Finanțelor Publice,
care trebuie sa cuprindă situația centralizata a modului de implementare a sistemului de
control managerial (SCMI) de la nivelul tuturor entităților aflate in subordinea si/sau
coordonarea sa. În plus, MEN nu dispune de un instrument adecvat pentru colectarea
informațiilor privind stadiul implementării legislației in vigoare cu privire la sistemul de
control managerial intern de la instituțiile aflate in subordinea sa. In prezent, raportarea se
face prin intermediul unor formulare transmise in format fizic (tipărit pe hârtie) sau prin
mijloace electronice. S-a remarcat faptul ca de multe ori aceste formulare nu sunt completate
în mod corespunzător (erori de completare, lipsa unor informații etc.) si, prin urmare, MEN
întâmpină o serie de probleme in centralizarea si prelucrarea acestora. Această situație are la
baza capacitatea scăzuta de implementare a sistemelor de control managerial intern de către
instituțiile din subordinea ministerului. Așadar, se impune intervenția MEN in scopul sprijinirii
8
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
creșterii capacității acestor instituții de a realiza si implementa sistem proprii de control
managerial intern.
În acest context, proiectul inițiat de MEN și-a propus îmbunătățirea durabilă a
capacitații administrative a MEN și a instituțiilor aflate în subordonarea sa prin dezvoltarea
sistemului de control managerial intern (SCMI). Specific, obiectivele proiectului au urmărit:
1. Identificarea problemelor specifice activităților de control managerial intern impuse
de legislația in vigoare, prin realizarea unui studiu exhaustiv;
2. Îmbunătățirea capacitații de dezvoltare si implementare a sistemelor de control
managerial intern a MEN si a instituțiilor subordonate;
3. Generarea unui cadru procedural nou prin dezvoltarea unor instrumente moderne de
sprijinire a activităților de control managerial intern;
4. Creșterea competentelor personalului, prin activități de instruire specifica, pentru
utilizarea sistemului dezvoltat prin prezentul proiect.
În vederea atingerii scopului și a obiectivelor formulate, proiectul și-a propus
îndeplinirea următoarelor activități principale:
1. Realizarea unei diagnoze privind capacitatea de implementare a sistemelor de control
managerial intern.
2. Realizarea de documente pentru susținerea activităților de realizare și implementare a
sistemelor de control managerial intern la nivelul MEN și al instituțiilor.
3. Instruirea personalului din cadrul MEN si al instituțiilor subordonate in ceea ce
privește ghidul metodologic dezvoltat in cadrul proiectului si integritatea in sistemul
educațional.
4. Asigurarea infrastructurii necesare implementării unei aplicații informatice pentru
susținerea sistemului de control managerial intern.
5. Dezvoltarea si implementarea unui sistem informatic modern pentru susținerea
activităților specifice de control managerial intern din cadrul MEN si instituțiile
subordonate.
6. Instruirea personalului din cadrul MEN si al instituțiilor subordonate pentru utilizarea
corespunzătoare a sistemului informatic realizat in cadrul proiectului.
7. Evaluarea și monitorizarea impactului sistemului de control managerial din cadrul
MEN
Studiul de față este rezultat al activității prin care s-a vizat realizarea unei diagnoze
privind capacitatea de implementare a sistemelor de control managerial intern și este
9
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
împărțit în patru părți care corespund sub-activităților propuse. Așadar, materialul este
structurat astfel:
În Partea I - Analiza documentară din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și
managerial existent, pe parcursul a 7 capitole s-a realizat o analiza documentară din
perspectivă evolutivă, a cadrului legislativ şi managerial existent. Concret, a fost analizat
cadrul teoretic și legislativ existent, sistemul de control managerial intern în diverse state
europene, contextul național, obligațiile instituțiilor publice privind SCMI, standardele
sistemului, au fost stabilite interogațiile cheie în evaluarea SCMI s-a realizat un studiu
comparativ privind SCMI vs. sistemul de management al calității, o analiză documentară a
implementării SCMI la nivelul MEN. Patru studii de caz privind implementarea SCMI în diverse
state EU (Polonia, Slovenia, Franța, Bulgaria) au completat analiza documentară și au oferit
exemple de bune practici. Această primă parte a studiului se încheie cu un capitol de concluzii
și recomandări privind implementarea eficientă a SCMI la nivelul MEN.
În Partea a II-a – Analiza ex-ante a percepției sistemului de control managerial intern,
s-a urmărit evaluarea ex-ante a percepției asupra sistemului de control managerial intern,
astfel încât să se asigure identificarea vulnerabilităților și a riscurilor privind implementarea
SCMI în cadrul MEN și a instituțiilor subordonate. Pentru acest studiu a fost realizată o
metodologie de cercetare integrată, cantitativă și calitativă:
1. Componenta cantitativă a constat în efectuarea unui sondaj de opinie face-to-face în
rândul cadrelor didactice și a personalului auxiliar, reprezentativ la nivel național, cu un
volum de 1200 de respondenți. Unitățile de eșantionare au fost unitățile de învățământ
preuniversitar de stat, respectiv unități didactice auxiliare (precum Inspectorate Școlare
Județene, Casa Corpului Didactic, Palatul copiilor, Cluburi Sportive, Cluburi pentru copii și
elevi etc.). Persoanele intervievate au fost din rândul personalului didactic format din
cadre didactice si personal didactic auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, documentarist,
laborant, analist - specialist IT etc.). S-a ținut cont în construcția eșantionului de ponderea
categoriilor de personal în cadrul eșantionului.
2. Componenta calitativă a fost structurată astfel: 24 de interviuri semi-structurate cu
persoane cu funcții de conducere din cadrul MEN; 42 de interviuri semi-structurate
inspectori școlari generali sau adjuncți (câte unul din fiecare județ plus București); 32 de
focus grupuri cu personalul didactic (4 /regiune, din care 2 in mediul rural, 2 in mediul
urban). Pentru focus grupuri, publicul țintă vizat a fost: personalul didactic și personalul
auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, administrator financiar, tehnician, laborant,
specialist IT etc.).
10
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Obiectivele specifice care au fost urmărite în cadrul acestei cercetări au fost:
Evaluarea modului de implementare a activităților de control managerial intern
impuse de legislația în vigoare;
Determinarea atitudinilor, percepțiilor și reprezentărilor angajaților MEN cu privire la
sistemul de control managerial intern;
Evaluarea gradului de cunoaștere a metodelor, procedurilor și standardelor de control
managerial intern;
Identificarea unor posibile soluții de îmbunătățire a capacitații de dezvoltare si
implementare a sistemelor de control managerial intern a MEN și a instituțiilor
subordonate;
Evaluarea nevoilor de instruire specifică a personalului în vederea implementării SCMI;
Furnizarea unor date valide și a unor indicatori care să fie utilizați în realizarea unei
documentații și a unor instrumente moderne de sprijinire a activităților de control
managerial intern;
Culegerea datelor a avut loc în perioada octombrie-decembrie 2014.
Partea a II-a a studiului se încheie cu un capitol de concluzii și recomandări care a fost
propus spre analiză și validare experților din cadrul MEN, implicați în implementarea
proiectului.
Partea a III-a, Analiza raportului intermediar de evaluare a capacității de
implementare a SCMI si formularea propunerilor de îmbunătățire, este rezultatul analizei de
către experții în SCMI ai MECS a tuturor datelor, informațiilor existente (datele culese și
analizate în Partea I și Partea a II-a). Acest material cuprinde următoarele dimensiuni:
1. Constatările analizei documentare din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și
managerial existent;
2. Rezultatele analizei ex-ante a percepției SCMI;
3. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI.
Partea a IV-a – Concluzii și recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI
rezultate în urma dezbaterilor, este rezultatul a patru dezbateri organizate în Cluj, Craiova,
Constanța, Iași cu personalul implicat în activități specifice controlului managerial intern pe
tema raportului intermediar al acestui studiu. In această parte sunt inventariate bunele
practici preluate de la specialiștii implicați in implementarea sistemelor de control managerial
intern, precum și propunerile făcute de către aceștia în vederea îmbunătățirii implementării
SCMI.
11
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
B. Principalele constatări
1. Analiza documentară:
a) Blocaje în implementarea SCMI
La nivelul capacității administrative a MEN, în anul 2014, au putut fi identificate
următoarele probleme :
Misiunea și Valorile organizației. Direcţiile nu sunt implicate de manieră regulată şi
consistentă în procesul de stabilire a obiectivelor sau în sesiuni de consultare privind
analiza obiectivelor MEN (asemenea întâlniri formalizate nu reprezintă o cutumă
organizaţională în MEN).
Managementul organizaţional. Blocarea posturilor la nivelul MEN determină o încărcare
prea mare cu sarcini a personalului existent (insuficiența personalului); bugete prea mici;
lipsa stimulentelor (extrinseci) pentru performanță (problema salariilor mici); absența
unei forme instituționalizate de comunicare inter-departamentală a problemelor şi
identificare a potenţialelor soluţii; cooperare inter-departamentală deficitară; inexistența
unei unități de analiză/cercetare care să furnizeze suportul științific necesar activității
direcțiilor.
Resursele organizaţionale: deficit de personal; deficit în actualizarea informațiilor cu care
se lucrează; deficit în formarea personalului.
Evaluarea şi monitorizarea: Necesitatea introducerii de criterii de evaluare potrivit
performanței organizaționale. Lipsa unor proceduri clare de cuantificare a livrabilelor
organizaţionale poate genera ineficienţă, iar blocajele generate de fluctuaţia forţei de
muncă şi necalificarea acesteia accentuează lipsa de performanţă.
Comunicarea şi coordonarea organizaţională: La nivelul MEN, nu există o practică a
comunicării formale ori informale inter-departamentale şi nici o formă instituţionalizată
de coordonare interdepartamentală. Existenţa a două niveluri de management
educaţional (central şi judeţean) creşte gradul de eşec al coordonării în lipsa unor
mecanisme clare, neunivoce de comunicare.
Imaginea instituţională: La nivelul MEN apar rar şi neregulat, sesiuni de diseminare
(internă şi externă) a activităţilor de succes, a bunelor practici.
12
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
b) Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status–quo” și noua cultură
organizațională determinată de implementarea SCMI
Probleme cheie identificate în procesul de schimbare a STRUCTURII organizaţionale
sunt: lipsa de viziune în alinierea sistemelor organizaţionale la schimbările cerute de
prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;
resursele limitate.
Probleme cheie identificate în schimbarea CULTURII organizaţionale: planificarea
carierei; estimarea performanţelor; dezvoltarea programelor de formare şi învăţare
continuă; managementul recompenselor ( compensări şi beneficii); promovarea şi
delegarea; separarea atribuţiilor.
Probleme cheie identificate în procesul de schimbare organizaţională prin ÎNVĂȚARE:
- Pentru managementul de top: Necunoaşterea principiilor schimbării/ modernizării
instituţionale implicite prin implementarea SCMI; ignorarea problemelor angajaţilor;
lipsa programelor de formare în problematica SCMI.
- Pentru angajaţi: sentimentul lipsei de control asupra situaţiilor, al lipsei de direcție;
incertitudine, responsabilități mari vs. timp disponibil, preferinţa pentru status-quo.
Probleme identificate referitor la componenta STRATEGIE: strategiile organizaționale
elaborate nu prevăd sisteme coerente de evaluare și monitorizare a rezultatelor; lipsa
unei viziuni unitare atât la nivel central cât și la nivelul structurilor subordonate.
Probleme identificate referitor la componenta SISTEM: infrastructura și resursele din
sistemul de învățământ sunt de slabă calitate; resursa umană din sistemul de învățământ
îmbătrânește îngrijorător.
Probleme identificate referitor la componenta STAKEHOLDERI (factori implicați):
absența unor evaluări ex-ante; implicare scăzută în dezvoltarea unui sistem de
monitorizare și evaluare; slaba eficiență a mecanismelor de asigurare a răspunderii ( cine
este responsabil, pentru ce și în fața cui); schimbarea rolurilor vechi cu cele noi conduc fie
spre goluri, fie spre suprapuneri, inclusiv la nivelul sistemului educațional.
Probleme identificate referitor la componenta ABILITĂȚI DOBÂNDITE: insuficiența
resurselor umane calificate în implementarea SCMI; insuficiența resurselor calificate
pentru consiliere; lipsa unei stimulări adecvate în ceea ce privește participarea la
programe de formare pe tematica SCMI a personalului din structurile subordonate MEN;
insuficienta promovare a culturii manageriale în învățământul preuniversitar; lipsa de
direcție strategică la nivelul managementului de top în învățământul preuniversitar;
incoerență în implementare.
13
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Probleme identificate referitor la componenta IMPLEMENTARE DE POLITICI NAȚIONALE:
delegarea de autoritate la nivel local a fost realizată înaintea pregătirii adecvate a
personalului pentru asumarea noilor responsabilități ce fac obiectul OMFP 946/ 2005,
republicat; lipsa de stimulente și de răspundere pentru introducerea măsurilor de reforma
și pentru implementarea standardelor de control intern/ managerial, implicit: aceasta
situație este percepută ca o încărcare suplimentară pentru care nu există stimulente și
recompense; sistemul de comunicare a datelor în interiorul sistemului educațional este în
continuare deficitar, nu exista o strategie de comunicare a informațiilor la nivel inter-
instituțional; creșterea decalajelor între regiuni și județe cu consecințe în ceea ce privește
implementarea uniformă a SCMI; construirea bugetelor locale nu este nici transparentă și
nici predictibilă, ceea ce limitează capacitatea administrației locale de a-și asuma
responsabilități manageriale și de proiectare strategică.
2. Analiza ex-ante a percepției asupra SCMI
Studiul calitativ asupra percepțiilor diverșilor actori (profesori, inspectori, personal de
auxiliar, etc.) relevă că deficiențele implementării SCMI în sistemul de învățământ
preuniversitar sunt sunt în principal structurale, având în vedere factorii luați în considerare:
- Percepția conceptelor iar, ca și consecință, domeniul limitat de dezvoltare a
controlului. Noțiunile-cheie de: managementului riscului, performanței, procese,
calitate, proceduri, funcții sensibile sunt înțelese și asumate de către actorii în moduri
foarte diferite. Neînțelegere reciprocă a conceptelor și aplicarea lor a dus la utilizarea
controlului intern în zonele financiare restrânse, în loc de a-l transforma într-un
instrument de management răspândit pe scară largă.
- Factorul cultural. Nu putem vorbi de o cultură a managementului, a gestionării
riscurilor, a muncii conform unor proceduri. Conceptul „formelor fără fond” este
potrivit în descrierea implementării SCMI în școli.
- Resursele umane. Lipsa efectivă de personal sau fluctuațiile de oameni pot conduce în
timp la o schemă eterogenă de conducere a controlului intern, cu roluri funcționale și
ierarhice complexe. O consecința majoră este aceea că gestionarea funcțiilor sensibile
nu este realizabilă.
- Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Șefii de instituții urmăresc
realizarea obiectivelor unui an școlar și sunt mai puțin dispuși să investească într-o
abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, ei sunt axați pe reducerea
14
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
expunerii școlii la un raport critic (de reacție) în loc să construiască o viziune integrată
a controlului intern (pro-acțiune).
Analizând în detaliu datele calitative putem spune că a existat o lipsă de resurse
umane calificate pentru testarea, implementarea sistemului și gestionarea auditului de
proces, dar și deficiențe în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate sistemului de
învățământ.
Deși s-au menționat îmbunătățiri incontestabile în eficientizarea instituțională,
respondenții subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea câmpului de
aplicabilitate al controlului intern, nu este încă suficient de clară. În primul rând, este de
notat faptul că abordările controlului intern (legate de contabilitate, bugete, salarii etc.) sunt
fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea trebuie să fie comprehensivă. Potențialul de
valorificare și adaptarea controlului intern la condițiile specifice ale fiecărui departament
depinde de bunăvoința și viziunea actorilor responsabili care sunt constrânși de managerii lor
care decid modul de punere în practică. Nu putem vorbi de o abordare instituțională unitară,
iar coordonarea între ministere, departamente, unități teritoriale (ISJ, școli) este rară.
Numărul și diversitatea cerințelor emise de către autorități ajută la perpetuarea
neînțelegerii rolului sistemului de către cadrele didactice și, în special, de către conducere.
Unii responsabilii cu implementarea controlului intern scot în evidență rolul ambiguu
al acestuia și spun că acesta este pus în aplicare pur și simplu pentru a satisface cerințele
legale. Prin urmare, există o disonanță între realitatea de pe teren și situația dorită, care este
în detrimentul eficienței și viabilității procesului.
Aproape în unanimitate, intervievații au subliniat faptul că punerea în aplicare a
controlului intern, a determinat departamentele să-și formalizeze activitățile prin
identificarea proceselor și a responsabilităților. Acest lucru a avut consecințe semnificative,
și a pus, decidenții, să reflecteze profund la organizarea lor funcțională și la metodele de
lucru. Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea acestei re-gândiri. Cu toate
acestea, impactul procesului a fost până acum limitat, nu toate activitățile au fost clar
identificate, centralizate sau formalizate într-un mod consistent.
Așadar, introducerea soluțiilor de management al controlului într-o școală implică o
serie de provocări. Prima dintre acestea este asociată cu înțelegerea și aplicarea cerințelor
legislative în vigoare. A doua provocare majoră este legată de stabilirea de sarcinilor,
obiectivelor și indicatorilor care ilustrează funcționarea școlii. Din păcate, aceste acțiuni sunt
efectuate în contextul legislației confuze în vigoare. Acest lucru face ca deciziile să nu fie pe
15
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
deplin conforme cu cerințele și ideea de management al controlului, dar se potrivește bine
într-un sistem birocratic ca cel al unei instituții publice.
O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la managementul
controlului este formarea personalului. Apoi, este importantă varianta în care se raportează
angajații la managementului controlului. Nu numai formarea persoanelor responsabile de
îndeplinirea sarcinilor relevante în managementul controlului, este importantă, ci și
sensibilizarea tuturor angajaților în această privință.
C. Implicații la nivelul direcțiilor de dezvoltare a SCMI
În lumina acestor constatări au fost identificate următoarele direcții generale de
dezvoltare a SCMI:
a) Direcții generale de îmbunătățire la nivel strategic:
Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei sistemului de educație,
inclusiv descentralizarea sistemului;
Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului controlului public
trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte legi relevante (referire la
legislația ARACIP).
Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina MEN, ci trebui să existe
o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de reformă publică.
Legea este doar un prim pas în reforma sistemului de educație, ar trebui să existe o
strategie națională pentru punerea în aplicare și menținerea acesteia.
b) Direcții generale de îmbunătățire la nivel de coordonare:
Viziune: Este necesară o viziune și o bună comunicare cu privire la managementul
controlului.
Control: Înțelegerea că managementul controlului nu este un tip nou de activități de
control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile de management și
personal.
Monitorizare: să nu se concentreze pe existența unor procese birocratice, ci să
promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul riscului și pe
măsurarea realizării obiectivelor.
Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar directorilor de școli pentru construirea
de noi abordări în cadrul instituțiilor.
16
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
c) Direcții generale de îmbunătățire la nivel operațional:
Creșterea gradului de conștientizare al managementului și profesionalism prin:
- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale; ateliere tematice;
- împărtășirea/diseminarea de bune practici.
Crearea de instrumente de management:
- standarde, ghiduri, metodologii;
- implementarea unor sisteme informatice de culegere, stocare și raportare a
datelor necesare controlului intern;
- serviciu de audit intern profesional;
- instrumente de auto-evaluare, etc.
d) Direcții de îmbunătățire a eficienței operațiunilor, fiabilității raportării financiare și
conformității cu normele și reglementările aplicabile:
Sensibilizarea ministerului / departamentelor cu privire la necesitatea unui sistem de
control intern și de gestionare a riscurilor care să fie încorporate în activitățile zilnice ale
organelor de conducere pentru a reduce decalajul dintre retorica bunei guvernări și a
practicilor actuale ale acestora;
Construirea unui cadru de control intern și de gestionare a riscurilor pe baza standardelor
/ orientările, celor mai bune practici recunoscute pe plan internațional care pot fi folosite
ca referință pentru dezvoltarea unui cadru de control intern/ de gestionare a riscurilor din
cadrul diferitelor sectoare și activități; și
Inițierea de măsuri de dezvoltare a abilităților pentru punerea în aplicare efectivă a
acestora.
Un leadership decisiv care să fie responsabil pentru proiectarea, implementarea,
supervizarea, menținerea și documentarea sistemului intern de control;
Personal implicat și responsabilizat în propria muncă și care să-și exercite funcțiile în
acord cu politicile instituționale asumate oficial, cu procedurile, reglementările și codul
etic.
e) Recomandări strategice rezultate în urma dezbaterii raportului de ceretare
În urma celor patru dezbateri cu personalul implicat în activități specifice controlului
managerial intern organizate în Cluj, Craiova, Constanța, Iași pe tema raportului intermediar
17
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
al acestui studiu au rezultat următoarele propuneri strategice în vederea îmbunătățirii
implementării SCMI:
1. Dezvoltarea unei platforme informatice interactive care să aibă un rol,
preponderent, de informare și suport și să permită raportrarea unică pe suport
informatic a datelor SCMI. De asemenea, ar fi utilă reunificarea platformelor de
raportare a datelor existente în sistemul educațional și extragerea indicatorilor în
funcție de problematica ARACIS, SCMI etc.
2. Elaborarea și diseminarea unui Ghid de implementare a SCMI care să explice
legislația și să cuprindă modele de proceduri, rapoarte și ale instrumente specifice
SCMI.
3. Adaptarea legislației specifie sistemului de învățământ preuniversitar la legislația
SCMI.
4. Informarea și instruirea tuturor celor implicați în problematica SCMI prin cursuri
gratuite de instruire privind SCMI.
5. Motivarea financiară a personalului cu atribuții SCMI (normarea personalului
contractual care este responsabilizat în cadrul SCMI).
6. Simplificarea procedurilor operaționale, adaptarea acestora la specificul sistemului
de învătământ, pe nivele educaționale.
7. Bunele practici ar putea fi diseminate prin instituțiile de tip resursă (cei care știu) pe
niveluri educaționale (gradiniță, gimnaziu, liceu etc.).
Ca o concluzie generală, putem afirma că punerea în aplicare a managementului
controlului în sectorul educațional este astăzi o necesitate, mai ales ca urmare a modificărilor
aduse de utilizarea sporită a tehnologiei, globalizare, implicarea sectorului privat în
administrația publică și a cererii publicului pentru o mai mare responsabilitate și transparență
în operațiunilor guvernamentale.
Dezvoltarea managementului controlului este un proces interactiv care implică
îmbunătățirea continuă a performanței și a managementului școlar. Sistemul de management
existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în conformitate cu nevoile
identificate și în funcție de costuri.
18
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PARTEA I. Analiza documentară din perspectivă evolutivă a
cadrului legislativ şi managerial existent
CAPITOLUL 1. Stabilirea cadrului teoretic și legislativ privind
sistemele de control intern/managerial
1. Contextul internațional
Etimologia cuvântului “control” provine din expresia din limba latină “contra rolus”,
ceea ce înseamnă verificarea unui act duplicat realizat după unul original.
Controlul în accepțiunea lui semantică este o analiză permanentă sau periodică a unei
activități, a unei situații, pentru a urmări mersul ei și pentru a lua măsuri de îmbunătățire. În
literatura de specialitate există însă mai multe accepțiuni pentru control:
- în cea francofonă, controlul reprezintă o verificare, o inspecție atentă a corectitudinii
unui act;
- în accepțiunea anglosaxonă, controlul este acțiunea de supraveghere a cuiva, a ceva, o
examinare minuțioasă cu scopul de a cunoaște sau de a reglementa funcționalitatea
unui mecanism.
În legislația din România, controlul intern este definit ca reprezentând ansamblul
formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de
conducere în concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea
asigurării administrării fondurilor publice în mod economic, eficient şi eficace; acesta include
de asemenea structurile organizatorice, metodele şi procedurile.
Potrivit Standardelor Internaționale de Audit, emise de Consiliul pentru Standarde
Internaționale de Audit și Asigurare (IAASB) al Federației Internaționale a Contabililor (IFAC),
controlul intern este definit ca fiind Procesul conceput, implementat și menținut de către
19
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
persoanele însărcinate cu guvernanța, conducere și alte categorii de personal cu scopul de a
furniza o asigurare rezonabilă privind îndeplinirea obiectivelor unei entități cu privire la
credibilitatea raportării financiare, eficiența și eficacitatea operațiunilor și conformitatea cu
legile și reglementările aplicabile. Termenul de „controale” face referire la orice aspecte ale
uneia sau mai multor componente ale controlului intern.[1,2].
În contextul principiilor generale de bună practică care compun acquis-ul comunitar,
controlului i se asociază o accepţiune mult mai largă, acesta fiind privit ca o funcţie
managerială, şi nu ca o operaţiune de verificare. Prin funcţia de control, managementul
constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au determinat şi
dispune măsurile corective sau preventive ce se impun.
Acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern este alcătuit, în mare măsură, din
principii generale de bună practică, acceptate pe plan internaţional şi în Uniunea Europeană.
Modalitatea în care aceste principii se transpun în sistemele de management/control intern
este specifică fiecărei ţări, ţinând cont de condiţiile constituţionale, administrative, legislative,
culturale etc.
Controlul intern reprezintă ansamblul politicilor şi procedurilor concepute şi
implementate de către managementul şi personalul entităţii publice, în vederea furnizării
unei asigurări rezonabile pentru: atingerea obiectivelor entităţii publice într-un mod
economic, eficient şi eficace; respectarea regulilor externe şi a politicilor şi regulilor
managementului; protejarea bunurilor şi a informaţiilor; prevenirea şi depistarea fraudelor şi
greşelilor; calitatea documentelor de contabilitate şi producerea în timp util de informaţii de
încredere, referitoare la segmentul financiar şi de management.
Alte definiţii acceptate:
INTOSAI – Controlul intern este un instrument managerial utilizat pentru a furniza o
asigurarea rezonabilă că obiectivele managementului sunt îndeplinite [3].
COSO - Controlul intern este un proces implementat de managementul entității publice,
care intenționează să furnizeze o asigurare rezonabilă cu privire la atingerea obiectivelor,
grupate în următoarele categorii: eficacitatea și eficiența funcționării; fiabilitatea informațiilor
financiare; respectarea legilor și regulamentelor [4].
Comitetul Entităților Publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway – COSO – SUA, a fost
organizat în 1985, ca o inițiativă a sectorului privat independent care a studiat factorii cauzali
care pot duce la o raportare financiară frauduloasă. Acesta a dezvoltat, de asemenea,
recomandări pentru companii publice și auditorii lor independente, pentru SEC și alte
organisme de reglementare, precum și pentru instituțiile de învățământ. Cele cinci asociații
profesionale majore cu sediul în Statele Unite ale Americii care au fondat Comitetul Entităților
20
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway – COSO – SUA sunt Asociația Americană de
Contabilitate (American Accounting Association - AAA), Institutul American de Contabili
Publici (the American Institute of Certified Public Accountants - AICPA), Directorii Financiari
Internaționali (Financial Executives International - FEI), Institutul Auditorilor Interni (The
Institute of Internal Auditors - IIA) și Asociația Națională a Contabililor ,în prezent Institutul
de Management Contabil, (the Institute of Management Accountants - IMA). În întregime
independent de fiecare dintre organizațiile afiliate, Comisia a inclus reprezentanți ai
industriei, de contabilitate publică, întreprinderile de investiții, și New York Stock Exchange.
Controlul intern este un proces condus, în general, de biroul de directori (board of
directors), direcția de management, precum și de restul personalului unei organizații, cu
scopul de a oferi asigurări legate de îndeplinirea obiectivelor în următoarele aspecte:
Eficientă și eficacitatea operațiunilor;
Încredere în raportarea financiară;
Respectarea regulilor și a legilor aplicabile.
COSO identifică următoarele concepte cheie ale controlului intern:
Controlul intern este un proces. Asta înseamnă că este o unealtă, nu un scop în sine.
Controlul intern este realizat de oameni. Nu este doar un manual de politică și
regulamente, ci reprezintă oameni la fiecare nivel al unei organizații.
Controlul intern poate oferi conducerii doar o asigurare rezonabilă, nu una absolută.
CoCo - Controlul intern este ansamblul elementelor unei organizații (inclusiv resursele,
sistemele, procesele, cultura, structura și sarcinile) care, în mod colectiv, îi ajută pe oameni să
realizeze obiectivele entității publice, grupate în trei categorii: eficacitatea și eficiența
funcționării; fiabilitatea informației externe și interne; respectarea legilor regulamentelor și
politicilor interne. (Institutul Canadian al Cotabililor Autorizați – Criteria of Control – CoCo).
Institutul Canadian al Contabililor (CICA) a fost înființat de către Asociația Contabililor
din Dominion (Canada) printr-o lege a Parlamentului Canadei în 1902 *5+. Această legea fost
modificată ultima dată în 1990 pentru a reflecta mandatul și competențele actuale CICA [6].
CICA susține stabilirea de standarde de contabilitate, de audit și de asigurare de afaceri,
pentru organizații non-profit și guvernamentale, și dezvoltă și oferă programe de educație.
Aceasta oferă, de asemenea, o serie de servicii în domeniul cercetării și dezvoltării proprietății
intelectuale, de îndrumare privind managementul riscului și de guvernare, favorizează relațiile
cu principalele părți interesate la nivel național și internațional.
21
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Institutul Auditorilor Interni1 definește controlul intern astfel: ...un proces în cadrul
unei organizații prin care aceasta oferă asigurări rezonabile legat de următoarele obiective
corporatiste: integritatea și siguranță informației; respectarea politicilor, planurilor,
procedurilor, legilor și regulamentelor, păstrarea în siguranță a bunurilor, folosirea economică
și eficientă a resurselor, atingerea obiectivelor stabilite.
Din definițiile menționate mai sus, se poate afirma că prin funcția de control,
managementul constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au
determinat și dispune măsurile corective sau preventive ce se impun.
În contextul principiilor generale de bună practică care compun acquis-ul comunitar,
controlului i se asociază o accepțiune mult mai larga, acesta fiind privit ca o funcție
manageriala, și nu ca o operațiune de verificare, conform definiției adoptată în acest sens de
către Comisia Europeană, conform căreia Controlul intern reprezintă ansamblul politicilor și
procedurilor concepute și implementate de către managementul și personalul entității publice,
în vederea furnizării unei asigurări rezonabile pentru atingerea obiectivelor entității publice
într-un mod economic, eficient și eficace, respectarea regulilor externe și a politicilor și
regulilor managementului, protejarea bunurilor și a informațiilor, prevenirea și depistarea
fraudelor și greșelilor, calitatea documentelor de contabilitate și producerea în timp util de
informații de încredere, referitoare la segmentul financiar și de management.
În concluzie, acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern se transpune în sisteme
de management/control intern specifice fiecărui stat membru, în funcție de condiţiile
constituţionale, administrative, legislative, culturale etc. Prin funcţia de control,
managementul constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au
determinat şi dispune măsurile corective sau preventive ce se impun.
Standardele de control intern definesc un minimum de reguli de management, pe care
toate instituţiile publice trebuie să le urmeze. Stabilirea sistemelor de control intră în
responsabilitatea managementului fiecărei entităţi publice pe baza standardelor, elaborate de
Ministerul Finanţelor Publice. Formularea cât mai generală a standardelor a fost necesară
pentru a da posibilitatea managerilor să le aplice, în pofida deosebirilor semnificative între
diferitele entităţi publice. Standardele de control managerial constituie un sistem de
referinţă, în raport cu care se evaluează sistemele de control intern și se identifică zonele şi
direcţiile de schimbare ale instituției.
Aplicarea sistemului de control managerial ţine cont de specificul legal, organizaţional,
de personal, de finanţare etc., al fiecărei entităţi publice în parte. Prin activarea acestui sistem
1 www.theiia.org
22
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
de standarde, top - managementul instituțional constată abaterile rezultatelor de la obiective,
analizează cauzele care le-au determinat și dispune măsurile corective.
2. Controlul intern în sectorul privat vs. sectorul public
Intre sectorul privat și cel public, există niște diferențe fundamentale. Ministerele nu
au, în general, Consilii Directoare, iar legile și regulamentele după care funcționează sunt
stabilite la nivel guvernamental sau parlamentar, nefiind în mod necesar produsul
autoreglementării. Mai mult decât atât, entitățile guvernamentale, rareori sau aproape
niciodată, nu falimentează din cauza nereușitelor legate de controlul intern și nu au
responsabilitatea de a raporta unor acționari. Suplimentarea sau creșterea taxelor
compensează deficitul de competență managerială în sectorul public, pe când în sectorul
privat un astfel de deficit poate duce la faliment.
În entitatea publică, obiectivele generale se descompun în obiective derivate, care, la
rândul lor, se descompun în obiective specifice (individuale), formând un ansamblu coerent.
Formularea obiectivelor poate fi calitativă sau cantitativă, însă, în orice caz, trebuie definiţi
indicatori de rezultate, pe cât posibil comensurabili.
Pentru realizarea obiectivelor, în cadrul entității publice se derulează activităţi specifice,
cărora este necesar să li se aloce resurse financiare. Valoarea resurselor alocate este cuprinsă
în buget, care reprezintă planul financiar al entității publice. Obiectivele, activităţile eşalonate
în timp şi resursele alocate acestora constituie planul de management. Planificarea constituie
un element fundamental al sistemului de control managerial, deoarece, prin plan, se
stabileşte baza de referinţă în raport cu care aceasta se exercită.
Controlul managerial nu poate opera în afara unui plan şi a unei structuri organizatorice
adecvate. Activităţile transpuse în sarcini, atribuţiuni şi funcţiuni sunt atribuite, spre
efectuare, compartimentelor/serviciilor/direcțiilor/direcțiilor generale ale entităţii publice.
Realizarea obiectivelor entității publice poate fi afectată de riscuri/disfuncționalități
care trebuie identificate. Managerul are obligaţia de a identifica riscurile/disfuncționalitățile şi
de a lua acele măsuri care plasează şi menţin riscurile în limite acceptabile. Trebuie menţinut
un echilibru între nivelul acceptabil al riscurilor şi costurile pe care le implică aceste acţiuni.
Pentru realizarea obiectivelor trebuie să se asigure un echilibru între sarcini, competenţă şi
responsabilităţi. Pentru orice activitate desfășurată pentru îndeplinirea obiectivelor trebuie să
se realizeze o procedură. Procedurile reprezintă paşii ce trebuie urmaţi (algoritmul) în
realizarea sarcinilor, exercitarea competenţelor şi angajarea responsabilităţilor.
23
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În acest context, se afirmă, despre controlul intern, că:
- este integrat în sistemul de management al fiecărei componente structurale a
entităţii publice;
- intră în grija personalului de la toate nivelurile;
- oferă o asigurare rezonabilă a atingerii obiectivelor, începând cu cele individuale şi
terminând cu cele generale.
Controlul este prezent pe toate palierele entităţii publice şi se manifestă sub forma
autocontrolului, controlului în lanţ (pe faze ale procesului) şi a controlului ierarhic. Din punct
de vedere al momentului în care se exercită, controlul este concomitent (operativ), ex-ante
(feed-forward) şi ex-post (feed-back). Printre activităţile de control curente se regăsesc:
observarea, compararea, aprobarea, raportarea, coordonarea, verificarea, analiza,
autorizarea, supervizarea, examinarea, separarea funcţiunilor şi monitorizarea. În afara
activităţilor de control integrate în linia de management, pot fi organizate controale
specializate, efectuate de componente structurale anume constituite (comisii, compartimente
de control etc.), a căror activitate se desfăşoară în baza unui plan conceput prin luarea în
considerare a riscurilor.
Ce înseamnă controlul intern în contextul guvernamental?
Un minister are o serie de responsabilități: gestionarea bugetului, recrutarea de
personal, instruirea personalului, achiziții publice de bunuri și servicii, aprobarea și verificarea
legalității activităților, înregistrarea, arhivarea acțiunilor, controlul eficacității și eficienței
politicilor publice, precum și de control, supraveghere și raportare privind punerea în aplicare
a politicilor. În cazul în care aceste responsabilități sunt îndeplinite în mod corespunzător,
rezultatul va fi un control eficient asupra resurselor, deciziilor și activităților, ducând la
îndeplinirea obiectivelor ministerului. În caz contrar, eficienta și eficacitatea vor avea de
suferit.
Unele ministere sunt bine controlate, altele mai puțin. Câteva elemente importante în
starea de sănătate a controalelor interne sunt: calitatea managerilor, familiarizarea lor cu
sistemele de control intern și abilitatea lor de a face distincția între "respectarea
reglementărilor" și "conducerea entității". Reglementările guvernamentale nu oferă
întotdeauna un cadrul complet de control periodic extern pentru fiecare entitate. Măsura și
calitatea conformității la standard pot varia de la o entitate la alta. Prin urmare, este logic ca
ministerele și alte agenții guvernamentale să aibă propriile lor sisteme de control intern și să
le trateze ca un mijloc important de realizare a obiectivelor lor.
Necesitatea unor sisteme de control intern în entitățile publice și o scurtă listă de
verificare pentru manageri sunt oferite într-o publicație recentă INTOSAI (a se vedea mai jos).
24
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
O modalitate de a înțelege necesitatea unor sisteme guvernamentale de control intern
este să ne gândim la entități guvernamentale ca la persoane juridice, care încearcă să se
inspire din modul în care sistemele de control sunt utilizate în entitățile mari din sectorul
privat, pentru a adopta îmbunătățiri la nivel de management. Paralela dintre guvern și mediul
de afaceri nu este întotdeauna perfectă, dar cele două sfere au multe elemente în comun.
Practic, ar trebui să se pornească de la 2 principii:
Organele de conducere ale entităților din sectorul public trebuie să se asigure că un
cadru de control este stabilit și funcționează în practică și că o declarație cu privire la
eficacitatea sa este inclusă în raportul anual al entității.
Organele de conducere ale entităților din sectorul public trebuie să se asigure că
sisteme eficiente de gestionare a riscurilor sunt stabilite ca parte integrată a
controlului intern.
3. Standardele de control intern pentru sectorul public (INTOSAI)
Organizația Internațională a Instituțiilor de Audit Supreme sau INTOSAI2, este o
afiliație de entități guvernamentale din toata lumea ai căror membri sunt experți în audit din
fiecare țară. INTOSAI a definit o serie de standarde de control intern pentru sectorul public.
Standarde generale:
Asigurare rezonabilă: structurile de control intern există pentru a oferi o asigurare
rezonabilă că obiectivele generale ale entității vor fi realizate.
Atitudine încurajatoare: Managerii și angajații trebuie să demonstreze o atitudine
pozitivă și de susținere față de controalele interne, în orice moment.
Integritate și competență: Managerii și angajații trebuie să demonstreze integritate
personală și profesională și să mențină un nivel de competență care le permite să
înțeleagă importanța de elaborare și implementare controalelor interne bune pentru a
îndeplini obiectivele generale ale controalelor interne.
Obiective de control: Obiectivele specifice de control trebuie să fie identificate sau
dezvoltate pentru fiecare activitate a organizației și trebuie să fie adecvate,
cuprinzătoare, rezonabile și integrate în obiectivele organizaționale globale.
2 INTOSAI Guidlines for Internal Control, Chapter III, p. 16
25
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Controale de monitorizare: Managerii trebuie să monitorizeze continuu activitatea și
să ia măsuri prompte, să fie receptivi la toate constatările legat de operațiuni
neregulamentare, neeconomice sau ineficiente.
Standardele detaliate:
Documentație: Structura de control intern și toate tranzacțiile și evenimentele
semnificative trebuie să fie documentate în mod clar, iar documentația trebuie să fie
disponibilă pentru examinare.
Înregistrarea promptă și corectă a tranzacțiilor și evenimentelor: tranzacțiile și
evenimentele semnificative vor fi înregistrate cu promptitudine și clasificate în mod
corespunzător.
Autorizarea și execuția de tranzacții și evenimente: tranzacțiile și evenimentele
importante sunt autorizate și efectuate numai de către persoane care acționează în
domeniul de aplicare a acestora.
Separarea sarcinilor: drepturile și responsabilitățile-cheie în autorizare, prelucrare,
înregistrare și revizuirea tranzacțiilor și evenimentelor ar trebui să fie separate între
indivizi.
Supraveghere: supravegherea competentă se realizează pentru a se asigura că
obiectivele de control intern sunt atinse.
Accesul autorizat și responsabilitate pentru informațiile stocate: accesul la resurse și
înregistrări trebuie să fie limitat la persoane autorizate care sunt responsabile pentru
utilizarea lor. Pentru a asigura responsabilitatea, resursele vor fi comparate periodic
cu sumele înregistrate pentru a determina dacă acestea coincid. Gradul de risc al
activității ar trebui să determine frecvența verificărilor.
4. Auditul intern în guvern
Institutul Auditorilor Interni definește auditul intern ca fiind o funcție de evaluare
independentă ce deservește o organizație, analizând și evaluând activitățile instituționale.
Obiectivul auditului intern este de a ajuta organizația, în special pe managerii și membrii
consiliului de administrație, în a-și îndeplini responsabilitățile. În acest scop, auditul intern le
furnizează analize, aprecieri, recomandări, sfaturi și informații privind activitățile revizuite.
Obiectivul auditului include promovarea unui control eficace la un cost rezonabil. Acesta
26
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
poate fi, de asemenea, considerat ca fiind mijlocul prin care conducerea învață dacă sistemele
de control intern sunt proiectate corespunzător și dacă funcționează.
Auditul intern este esențial pentru a asigura funcționarea în mod adecvat a
controalelor. Deși este esențial pentru un bun management, auditul intern este adesea
neglijat mai ales în sectorul public în țările în curs de dezvoltare.
O abordare dogmatică cu privire la responsabilitățile auditorilor interni nu este
recomandată, deoarece aceasta vor varia foarte mult între guverne și entități și chiar de-a
lungul timpului în aceleași guverne și entități. Aceste responsabilități ar putea include:
Revizuirea cadrului de funcționare în conformitate cu reglementările financiare,
instrucțiunile, procedurile existente;
Evaluarea eficienței controalelor interne;
Evaluarea eficienței și eficacității cu care sunt utilizate resursele;
Revizuirea fiabilității și integrității în evidență și raportare;
Verificarea modului de gestionare a bunurilor, cheltuielilor, veniturilor etc.
Investigarea neregulilor;
Asigurarea că veniturile sunt colectate, depozitate și corect contabilizate;
Verificarea înregistrărilor de inventar și relația lor cu inventarul fizic.
Cele mai importante probleme cu care se confruntă auditorii interni sunt:
Percepția conducerii că auditorii interni au prea puțin de oferit;
Statutul auditorilor interni (birocrați de rând);
Auditorii interni sunt folosiți atât în rol de contabili, cat și de auditori;
Lipsa de unități de audit intern la nivelul ministerelor; unități de audit intern aflate în
subordinea Ministerul Finanțelor, nu a conducerii instituțiilor;
Lipsa de evaluare a riscurilor, ca bază pentru planificarea auditărilor și pentru alegerea
subiectelor de audit;
Auditorii interni care se afla sub controlul unui singur manager de top (ceea ce duce la
un conflict între îndeplinirea responsabilităților profesionale și păstrarea locului de
muncă).
27
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
5. Sistemul de control managerial intern în diverse state europene
În interiorul Uniunii Europene3, sistemul CIP4 diferă de la o țara la altă, întrucât acesta
este remodelat în funcție de viziunea fiecărui guvern, parlament sau instituție supremă de
audit. Se poate face aici o distincție între responsabilitate legală pentru respectarea regulilor
și responsabilitatea managerială pentru folosirea resurselor publice pentru atingerea
scopurilor. Sistemul de control intern poate fi structurat pe două paliere:
Modelul centralizat de control intern. Unele țări precum Luxemburg și Spania îl
descriu că pe un întreg sistem de control în cadrul administrației publice și ca sumă a tuturor
instituțiilor implicate în controlarea fondurilor publice (intern în acest caz înseamnă din
interiorul executivului, prin opoziție cu extern adică sub exercițiul parlamentului). Aceste țări
au corpuri de control speciale, cum ar fi Intervencion General de la Administracion del Estado
(IGAE) în Spania, sau Inspection Generale des Finances (IGF) în Luxembrug, care sunt
independente de autoritățile și entitățile pe care le controlează.
Modelul descentralizat al controlului intern. Alte țări cum ar fi Danemarca, Olanda,
Suedia, Regatul Unit și celelalte 12 membre UE, inclusiv Romania, definesc sistemul CIP că
fiind o metodă armonizată a Guvernului de a se asigura că toate entitățile publice își mențin și
monitorizează procesele de management. În aceste țări, controlul intern are rolul de a
preveni riscurile și de a asigura că obiectivele generale sunt atinse. Aceste obiective
înseamnă: integritate, operațiuni economice, eficiente; îndeplinirea obligațiilor privind
responsabilitatea; respectarea regulilor și legilor în vigoare; protejarea resurselor împotriva
pierderilor. Interesant de notat este că în țări precum Franța și Portugalia, unde existau
instituții puternice de control, acestea au început să descentralizeze mai ales controlul ex-
ante și să mărească responsabilitatea managerilor publici.
Baza legală
Multe dintre aceste țări cu un sistem de control descentralizat au nevoie ca sistemul
de control intern stabilit în cadrul entităților publice să fie cuprins clar în baza legală a
3 http://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/coop_publi006/coop_publi006_en.pdf 4Control public intern
28
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
acestora, prin legi specifice (vezi Grecia, Slovacia), ori incluse în mod explicit în alte
regulamente financiare (exemplu: în Finlanda - definiția și responsabilitățile de control intern
sunt cuprinse în Actul Bugetar; în Ungaria - în Actul Finanțelor Publice și în regulamentele
guvernamentale, manuale; În Estonia - controlul intern este menționat în diferite acte
legislative cum ar fi hotărâri de Guvern).
În alte țări, controlul intern nu este menționat explicit, ci inclus în cadrul
regulamentelor și legilor deja existențe (de exemplu, în Danemarca, plecând de la Ordinul
Responsabilității Publice/ Ghid pentru Responsabilitate în Management). Multe țări au inclus
în legislația, managementul lor financiar și practicile lor de control, componentele dezvoltate
în modelul COSO, precum și ghidurile pentru standarde de control intern în sectorul public
dezvoltate de INTOSAI (vezi capitolul de mai sus). Este mai ales cazul în noile state membre
UE, cum ar fi Romania, Bulgaria, Croația, dar și pentru alte țări precum Finlanda, Olanda,
Regatul Unit.
Responsabilitatea pentru raportarea controlului intern
Crearea, monitorizarea și raportarea legate de funcționarea sistemelor de control
interni în entitățile publice face parte din responsabilitățile echipei de management, în mod
deosebit în țările cu un sistem descentralizat. Raportarea asupra SCMI este de regulă inclusă
în raportarea anuală sau în cea financiară. În Lituania, anual fiecare manager al unei entități
publice prezintă un raport asupra situației de control financiar al instituției sale. În Polonia,
miniștrii raportează anual asupra execuției planului de activitate pentru întregul sector pentru
care sunt responsabili și prezintă un raport asupra stadiului de control managerial pentru anul
precedent. În Finlanda, raportarea asupra operațiunii, inclusă în contul final al biroului de
contabilitate, trebuie să conțină și o evaluare asupra adecvării controlului intern și
managementului riscului.
În Regatul Unit, funcționarul contabil semnează un document anual asupra controlului
intern, descriind strategiile implementate legate de managementul riscului, controlului intern
și de guvernanță corporativă.
Managementul riscului
Pentru majoritatea țărilor cu un sistem descentralizat explicit, managementul riscului
este o cerință obligatorie pentru managementul public. În Estonia de exemplu, cadrul
guvernamental asupra planificării strategice stipulează că fiecare autoritate națională are
29
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
obligația de a prezența un rezumat conținând analiza riscului și o analiză a mediului de
activitate. În Suedia, majoritatea agențiilor trebuie să presteze o analiză a riscurilor cu scopul
de a identifica circumstanțele care ar putea afecta entitatea în capacitatea acesteia de a-și
atinge obiectivele conform cerințelor stabilite de guvern. Dacă este necesar, măsurile trebuie
luate pentru a reduce riscurile identificate. În alte țări precum Irlanda, nu există strategii
formale de management al riscurilor, dar acestea sunt practicate informal de către anumite
departamente. În puține alte țări, managementul riscului nu este deloc menționat în legislația
controlului intern (Germania, Italia, Luxemburg, Spania).
Auditul Intern
Dintre cele 28 de țări membre ale UE, majoritatea stipulează existența unei funcții de
audit intern. Trei țări au în momentul prezent alte reglementări, dar își propun să introducă
auditul intern în sectorul public. Luxemburg-ul își propune, fie introducerea unui audit intern
la nivel de minister, fie a unui audit intern atașat Ministerului de Finanțe. Grecia a adoptat o
lege pentru stabilirea auditului intern care depinde de un decret prezidențial.
În Italia, o comisie a fost stabilită cu responsabilitatea de a crea o bază legală minima
pentru auditul intern. În sistemul spaniol, unde se pune preț în mod deosebit pe importanta
controlului ex-ante, numit ‘control preliminar’, s-au pus bazele unui sistem de audit intern
inclus în instituția centrală IGAE.
Țări precum Franța și Portugalia au trecut în ultimii zece ani prin serii de reforme ale
sectorului public, care vizează o tranziție de la sistemul legal tradițional orientat spre intrări,
către un sistem care este mai orientat pe performanță, rezultate. Auditul intern există acum
în toate ministerele și în mod ideal se concentrează pe eficiența sistemelor controlului intern.
Scopul inspecțiilor financiare în Portugalia a fost mutat de la tranzacții/operațiuni către zonele
considerate ca prezentând un risc financiar ridicat.
În majoritatea țărilor care au audit intern, acesta prezintă o bază legală. În Regatul
Unit, auditul intern nu este o cerința legală, dar este stabilit ca o parte obligatorie a guvernării
și se practica în orice instituție. Nici în Germania nu există o bază legală, dar se pare că toate
departamentele și ministerele urmăresc recomandările Ministerului Federal Intern în acest
sens.
În optsprezece țări, auditul intern este bazat pe standarde specifice. Este clar că
Institutul Auditorilor Interni, prin Standardele de Practică Profesională a Auditului Intern, a
jucat un rol important în acest sens, așa cum COSO și INTOSAI au influențat crearea
30
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
standardelor de control intern. Se observă crearea unor standarde internaționale de bună
practică.
Sfera de cuprindere a auditului intern
Majoritatea sistemelor de audit intern nu acoperă toate părțile sectorului public, sau
pe toate în aceeași măsură și sunt diferite de la o țara la altă. Lituania are planuri de a
amenda actele legislative existențe, cu scopul de a elabora și un cadru de audit intern în
municipalități. În Estonia, se muncește pentru implementarea sistemelor de audit intern la
nivel de instituție centrală, dar și a unei funcții de control la nivel de guvern local. În ambele
țări există o necesitate și o ambiție de a asigura existența informației coerente și comparabile
cu priire la activitățile din sectorul public. Se dorește un mediu responsabil și transparent.
În România s-au elaborat structuri de audit intern la nivelul fiecărei entități publice cu
sarcini identice. Ministerul Finanțelor Publice a jucat aici un rol central. România are un
sistem care dorește extinderea auditului și la nivel de administrație locală, nu numai la nivel
central. S-a stabilit un sistem care permite primăriilor să coopereze în a crea o asociație cu
servicii de audit intern comun. Un alt pas este de a oferi primăriilor posibilitatea de a crea
parteneriate, astfel creând un mod mai eficient de a asigura serviciul de audit intern.
În Suedia, numai puținele agenții care conduc operațiuni complexe și sensibile, care
posedă bunuri semnificative sau care transfera fonduri mari, sunt obligate să aibă audit
intern. Regulamentul Belgian permite activități de audit să fie făcut în trei feluri: un sistem
permanent de audit, un sistem permanent dar comun între mai multe instituții, sau audit
extern. Aceste opțiuni vor fi adoptate curând și de alte țări ca Danemarca, Estonia, Olanda și
Slovenia.
Noi tipuri de audit
Conținutul programului de audit s-a dezvoltat considerabil în ultimii ani. Astăzi auditul
urmărește mult mai mult decât dacă entitatea verificată respectă legislația și regulamentul
financiar. O componentă principală a programului de audit este de a verifică informația
financiară și calitatea managementului financiar, pentru a putea asigura managementul sau
conducerea entității că sistemele de control intern și procedurile existențe funcționează.
Această asigurare duce deseori la obligația conducerii de a semna o declarație legată de
funcționarea sistemelor de control intern ale entității.
Se observa o creștere a cerințelor pentru audit intern, stimulate de introducerea
gestionării bugetului bazat pe performanță, a evaluării managementului riscului. Pe piață se
constată o cerere crescută pentru expertiza de auditare mai variată, pentru mai multe servicii
31
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
de consultanță și o calitate a serviciilor ridicată. Estonia este singură țara din UE unde se
constată un declin în cererea pentru servicii de consultanță.
Extensia scopului serviciilor de audit intern este reflectată în diversele tipuri de audit
care se practică în Uniune și care sunt cerute în prezent în diversele state europene:
inventariat, financiar, asigurare financiară, management operațional, sisteme și IT, precum și
securitate, securitatea informației, audit de performanță.
Relația dintre audit intern și extern
În țările Uniunii Europene, există o relație profesională continuă și elaborată între
sistemele de audit intern și extern. Această relație s-a dezvoltat de-a lungul timpului și în
unele țări există regulamente formale în acest sens.
În Malta, spre exemplu, sistemele de audit extern au acces și pot folosi munca
prestata de auditul intern pentru scopuri de evaluare a eficienței acestora din urmă. Cu toate
acestea, auditul extern își asumă responsabilitate deplină pentru concluziile pe care le ia pe
baza documentației folosite. Auditul intern oferă celui extern un plan anual de audit, iar
conducerile celor două instituții comunică. Aceasta este situația în majoritatea țărilor
europene, mai mult sau mai puțin, în unele țări fiind necesar ca cele două sisteme de auditare
să coopereze asupra aspectelor metodologice, sau pentru auditul extern să aibă posibilitatea
de observator și de a participa la întâlnirile echipei de audit intern (vezi Austria, Bulgaria,
Cipru, Ungaria, Letonia, Olanda, Polonia, Regatul Unit).
Folosirea birourilor sau comisiilor de audit
Nu toate țările Uniunii Europene au decis să folosească unui birou sau comisie de
audit pentru a îmbunătăți guvernarea la nivel instituțional. Acolo unde există, aceste birouri și
comisii joacă roluri foarte diferite de la o țară la alta, au mandate și responsabilități diferite.
Observam că acestea sunt mai comune la nivel de guvern central decât la nivel de
administrație publică.
În principiu există o distincție între cel puțin două categorii de birouri sau comisii de
audit intern. O categorie este plasată central și are o funcție de consultanță pentru guvern
sau părți ale acestuia legat de aspecte ale controlului intern public. Acest tip se găsește în
Ungaria, Comitetul Inter-ministerial pentru Controlul Financiar Intern, sau în Finlanda, Biroul
de Îndrumare pentru Control Intern și Managementul Riscului. Aceste instituții oferă sfaturi și
elaborează măsuri comune pentru diferite sectoare guvernamentale.
A doua categorie este direct implicată în funcțiile existente ale auditului intern și
acoperă doar anumite părți ale guvernului. Polonia are 17 comitete de audit care corespund
celor 17 ministere, toate create în 2010. Letonia are patru comitete de audit, formate din
32
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
manageri guvernamentali de top. Se pare că numărul unor astfel de comitetele în structurile
descentralizare sau în administrațiile locale și regionale crește foarte lent. În Bulgaria și Cehia
s-a pus problema relevanței acestui tip de comitete, percepute adesea ca nimic mai mult
decât o greutate birocratică și economică fără beneficii clare aduse sectorului public.
Creșterea competenței și certificării auditorilor publici interni
Considerabile resurse publice au fost și sunt investite anual în construirea
competențelor managerilor și angajaților unităților de audit intern. S-a investit extensiv și în
rețele profesionale, seminarii și conferințe pentru auditorii interni și externi din sectorul
public și privat. În jumătate din țările europene există o cerința pentru fiecare auditor intern
să se dezvolte profesional în mod constant. Au fost dezvoltate programe de training în acest
sens și sunt organizate de către entitățile responsabile cu coordonarea și armonizarea
auditului intern, în colaborare cu experții naționali în audit, membri ai sectorului privat;
cursuri online de e-training, sau certificări din instituțiile de educație.
În Bulgaria, Olanda, Ungaria și Slovenia, un auditor intern trebuie înregistrat, autorizat
și certificat pentru a ocupa un post oficial de audit. În Danemarca există o Schema de
Certificare a Auditului Public, iar Estonia și Lituania au introdus recent o certificare națională.
Coordonarea și armonizarea controlului intern și a auditului
Mai mult de jumătate din țările UE, inclusiv România, au creat unități speciale cu
scopul coordonări și armonizării. Modalitatea de a asigura coordonarea politicilor de control
intern variază de la recomandările propuse, la stabilirea unei rețele profesionale între
controlorii financiari și auditorii interni sau externi, până la stabilirea unor unități de
armonizare centrală.
O entitate de armonizare - Finlanda, Lituania, Olanda, Portugalia, Slovenia - are rolul
de a propune regulamente, de a armoniza standardele pe diversele componente de control
intern, de a monitoriza calitatea generală și performanța și de a stabili și coordona activitățile
de instruire. În majoritatea cazurilor, aceste entități fac parte din Ministerul de Finanțe și
uneori sunt susținute de comitete sau birouri consultative independente.
Anumite țări nu au niciun cadru de armonizare specific. Cu toate acestea, există forme
organizaționale care oferă astfel o coordonare și armonizare la nivel național (Austria, Cipru,
Danemarca, Germania, Letonia). În Republica Cehă, unitatea de armonizare centrală a fost
desființată recent din motive de ineficiență. Alte țări, Franța, Ungaria, Portugalia, Regatul
Unit, au subliniat necesitatea unei asemenea structuri, mai ales pentru a asigura aranjamente
de cooperare eficientă între manageri, entități publice și auditori financiari. Portugalia
33
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
consideră că o structură de armonizare și coordonare eficientă și practică are un rol
important în a promova reformele profunde și exhaustive ale structurilor de administrație.
34
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 2. Analiza documentară din perspectivă evolutivă
a cadrului legislativ și managerial existent
1. Analiza contextului național
În procesul României de creare a unui stat modern, democratic, european, există o
tradiție lungă de reformă a administrației publice. În acest sens, Romania a beneficiat de
ajutor din partea instituțiilor Europene și de expertiza absolvenților școlii de finanțe publice.
Începând cu ani 90, tranziția României către o economie de piață și eforturile țării de a adera
la UE, au inclus acțiuni cu scopul reformei managementului public și a creșterii performanței,
bazată pe valori și folosind unelte din managementul privat în sfera administrației publice.
În România organizarea administrației publice pe baza principiilor care stau la baza
conceptului de astăzi a unui sistem de control public intern (PIC) are o tradiție îndelungată.
Școala finanțelor publice românești a avut o contribuție importantă la crearea statului
modern și a produs personalități remarcabile care au contribuit la elaborarea legislației, cu un
impact puternic asupra economiei, în general, și asupra finanțelor publice, în special *7+.
România a implementat un sistem de control intern în mod progresiv. Procesul a
început înainte de aderarea la UE, România a integrat în totalitate acquis-ul EU referitor la
Capitolul 28 (despre “Controlul Financiar”), a armonizat legislația națională cu cea a UE și a
dezvoltat infrastructura instituțională necesară pentru implementare. Ministerul Finanțelor
Publice (MFP) și-a asumat sarcina de a integra reformele relevante ariei controlului intern.
În acest context, CIP a fost tratat dintr-o perspectivă pragmatică; în cadrul unor
principii de practică generală bună care constituie acquis-ul european, CIP este asociat nu
doar cu operațiuni de verificare, ci și cu o funcție managerială. Implementând CIP,
managementul își asumă responsabilitatea de a identifica orice deviații de la obiectivele
planificate, de a analiza cauzele acestora și de a putea lua măsuri preventive și corective.
În domeniul administrației publice, MFP a implementat componentele controlului
intern public, adică auditul intern, controlul managerial, responsabilitatea și răspunderea
managerială, precum și standardele management-ului/control-ului intern. Statul a renunțat la
o parte din responsabilitățile sale de control, care au fost transferate la entitățile de
management public, a concentrat formele de control exercitate în instituțiile publice și
35
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
structurile independente și a hotărât să se concentreze pe sisteme de management, audit
intern și acțiuni care să asigure eficiența serviciilor publice.
1.1. Cadrul de desfășurare a controlului intern. Principalii responsabili
Controlul intern de bază al entităților publice, cuprinde ansamblul tuturor tipologiilor
de control intern care pot să funcţioneze în cadrul unei organizaţii. Conform recomandărilor
Comisiei Europene, UCASMFC a elaborat un model general de control intern în baza
modelului COSO, reglementat prin OMFP nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului Controlului
Intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entitățile publice și pentru
dezvoltarea sistemelor de control managerial. Acest model reprezintă totodată şi criteriile în
funcţie de care se evaluează/autoevaluează calitatea sistemelor de control intern din cadrul
entităţilor publice, se identifică zonele de risc și direcțiile de schimbare necesare.
Activităţile de audit intern în sectorul public sunt realizate în sistem descentralizat,
ceea ce presupune că entităţile publice care îndeplinesc cerinţele legale sunt obligate să-şi
organizeze compartimente proprii de audit intern, conform cadrului normativ de
reglementare. Acestea reprezintă veriga de bază în cadrul arhitecturii sistemului
descentralizat de audit intern fiind, de fapt, structurile în cadrul cărora se desfăşoară
activitatea propriu-zisă de audit intern, cu scopul de a furniza managementului entităţilor din
care fac parte o asigurare rezonabilă şi obiectivă asupra eficienţei şi eficacităţii sistemului de
conducere, bazat pe gestiunea riscului, a controlului şi a proceselor de administrare.
Activitatea de audit public intern se realizează în baza unui cadru metodologic şi
procedural, care a fost elaborat în conformitate cu Standardele internaţionale de audit intern
şi care defineşte cadrul de referinţă pentru evaluarea activităţii de audit intern.
Eforturile României de a adera la Uniunea Europeană au presupus și acțiuni care au
vizat reformarea managementului public și creșterea performanțelor acestuia prin
introducerea și adoptarea unor instrumente de lucru de management care țin de domeniul
privat în domeniul administrației publice.
În acest context, sistemul de control public intern a fost asociat nu numai cu
operațiunile de verificare/control, dar și cu funcția de conducere.
Componentele controlului public intern sunt legate de:
• auditul intern;
• controlul managerial;
• responsabilitatea de conducere și răspundere;
• standardele de control intern/managerial.
36
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Managerul este responsabil pentru identificarea oricăror abateri de la obiectivele
planificate, pentru analiza cauzelor care duc la aceste abateri precum și pentru luarea de
măsuri preventive și corective necesare.
Responsabilitatea managerială, conform prevederilor legalele în vigoare, reprezintă un
proces în care managerii de la toate nivelurile din entitatea publică sunt responsabili pentru
deciziile luate și acțiunile întreprinse în vederea atingerii obiectivelor entității publice. Acest
fapt implică o responsabilitate a managerilor pentru o bună guvernare financiară a fonduri
publice utilizate precum și o gestionare corectă a activelor publice. Responsabilitatea
managerială la nivelul entității publice presupune și responsabilitatea pentru neîndeplinirea
obligațiilor manageriale, în funcție de tipul lor de responsabilitate juridică.
Elaborarea cadrului propriu de desfăşurare a activităţii de audit intern. Pentru a
asigura realizarea activităţii de audit intern în condiţii de legalitate, eficienţă şi eficacitate,
compartimentele de audit public intern îşi elaborează, în conformitate cu Normele generale
privind exercitarea activităţii de audit intern şi Codul controlului intern, cadrul metodologic
specific, respectiv:
Norme metodologice specifice privind exercitarea activităţii de audit intern;
Manuale de audit, ghiduri practice şi alte instrumente de lucru, care definesc într-o
manieră precisă cadrul de lucru, fiind utilizate ca sisteme de referinţă, în evaluarea şi
pregătirea profesională a auditorilor interni;
Proceduri operaţionale, care descriu modul de realizare a activităţilor realizate de
compartimentul de audit public intern, subdiviziunile sale organizatorice şi persoanele
implicate în aceste activităţi.
Metodologia de audit intern. Controlul intern reprezintă ansamblul formelor de control
exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în
concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării
administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea,
structurile organizatorice, metodele şi procedurile” (art.2 lit.d din Ordonanţa Guvernului nr.
119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată).
Caracteristicile controlului intern:
• reprezintă totalitatea politicilor şi procedurilor concepute şi implementate de către
managementul şi personalul entităţii publice;
• furnizează o asigurare rezonabilă în legătură cu:
Atingerea obiectivelor într-un mod economic, eficient şi eficace;
Respectarea regulilor interne şi externe;
37
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Protejarea bunurilor şi informaţiilor;
Prevenirea şi depistarea fraudelor şi erorilor;
Respectarea standardelor în ceea ce priveşte calitatea documentelor;
Producerea în timp util de informaţii de încredere referitoare la segmentul
financiar şi de management;
Creşterea performanţei organizaţionale.
Responsabilii cu implementarea SCMI. Conform prevederilor legale (OUG 119/1999 și OMFP
946/2005), responsabilii cu implementarea SCIM sunt:
Conducătorul entității publice;
Membrii Comisiei de implementare SCIM;
Președintele Comisiei de implementare SCIM;
Conducătorii compartimentelor componente ale entității publice;
Restul salariaților.
Constituirea Comisiei de implementare a SCMI:
responsabilitatea revine conducătorului entităţii /managerului general;
participă şefii de compartimente/managementul de linie şi specialişti recunoscuţi din
cadrul acestora;
se constituie prin ordin sau decizie a managementului general;
este o comisie de lucru şi monitorizare a activităţilor specifice implementării
sistemului de control managerial – SCIM;
este o comisie constituită temporar, nu un compartiment (birou, serviciu);
autoevaluarea membrilor grupului de lucru pentru a stabili nivelul de cunoaştere a
prevederilor OMFP nr. 946/2005, republicat.
Modul de lucru:
se elaborează Programul de dezvoltare a SCIM, care conţine activităţile, respectiv
etapele de implementare a SCIM, responsabilităţile compartimentelor şi termenele de
realizare;
asigură îndrumarea metodologică a procesului de implementare a SCIM şi
monitorizarea progreselor înregistrate;
analizează şi centralizează rezultatele din etapele procesului de implementare în
vederea asigurării raportărilor periodice şi stabilirii în continuare a măsurilor care se
impun.
38
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Planificarea activităţii de audit intern:
Planificarea activităţii de audit intern reprezintă procesul prin care sunt stabilite
domeniile şi activităţile audiabile, obiectivele misiunilor şi sfera de intervenţie a auditului
intern. Rolul planificării este de a asigura realizarea activităţii de audit intern în condiţii de
eficacitate, prin concentrarea resurselor de audit pe zonele cu riscuri ridicate.
Procesul de fundamentare a deciziilor de planificare:
Deciziile privind includerea în planul de audit intern a misiunilor de asigurare, evaluare
şi consiliere sunt fundamentate pe baza unui proces de analiză. Acest proces se finalizează cu
elaborarea unui Referat de justificare, instrument care descrie în mod obiectiv şi raţional
modul de selecţie al misiunilor incluse în planurile de audit intern şi însoţeşte aceste planuri în
procesul de aprobare.
1.2. Etapele în implementarea SCIM la nivelul instituțiilor publice (inclusiv MEN)
Etapa 1: Elaborarea Regulamentului de organizare și funcționare al Comisiei de monitorizare,
coordonare și îndrumare metodologică a dezvoltării sistemului de control intern/managerial;
Etapa 2: Elaborarea Regulamentului privind autoevaluarea sistemului de control
intern/managerial şi întocmirea, aprobarea și prezentarea raportului asupra sistemului de
control intern/managerial;
Etapa 3: Aplicarea Chestionarului de autoevaluare a stadiului de implementare a standardelor
de control intern/managerial;
Etapa 4: Elaborarea Situației sintetice a rezultatelor autoevaluării;
Etapa 5: Elaborarea Raportului asupra sistemului de control intern managerial.
Etape în dezvoltarea sistemului de control managerial în instituțiile publice (inclusiv MEN):
Etapa 1: Stabilirea obiectivelor instituțiilor publice;
Etapa 2: Identificarea activităţilor/acțiunilor necesare îndeplinirii obiectivelor stabilite;
Etapa 3: Descrierea sistemului actual de control managerial, prin raportare la standardele din
Codul controlului intern;
Etapa 4: Identificarea, descrierea și evaluarea riscurilor/disfuncţionalităţilor care afectează
derularea activităților;
Etapa 5: Stabilirea unor măsuri de prevenire/control a riscurilor;
Etapa 6: Elaborarea procedurilor documentate pentru activitățile identificate;
39
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Etapa 7: Inventarierea documentelor şi a fluxurilor de informaţii care intră/ies din instituția
publică, procesările care au loc, destinaţia documentelor, comunicarea între direcţii şi cu
nivelele ierarhic superioare de management şi cu alte entităţi publice;
Etapa 8: Realizarea unui sistem de monitorizare/evaluare a desfăşurării acţiunilor şi
activităţilor instituțiilor publice, sistem care se reflectă în indicatorii de rezultat şi/sau de
performanţă identificaţi;
Etapa 9: Realizarea monitorizării periodice semestriale;
Etapa 10: Realizarea autoevaluării anuale;
Etapa 11: Actualizarea procedurilor documentate;
Etapa 12: Realizarea unui Program de pregătire profesională, în domeniul controlului
managerial.
1.3. Raportarea anuală a activităţii de audit intern
Raportarea anuală constă în comunicarea rezultatelor activităţii desfăşurate de
structurile de audit intern, în decursul unui an calendaristic, prin elaborarea unui raport care
este destinat:
conducerii instituțiilor publice, în vederea analizării şi evaluării modului de desfăşurare a
activităţii de audit intern, contribuţiei auditului la îndeplinirea obiectivelor instituției
publice şi stabilirii direcţiilor de acţiune ce trebuie urmate pentru a asigura creşterea
eficacităţii structurii de audit intern;
UCAAPI, în vederea centralizării şi valorificării informaţiilor cu privire la conformitatea şi
eficacitatea organizării şi funcţionării activităţii de audit intern în sectorul public şi
stabilirea direcţiilor de acţiune ce trebuie urmate pentru a asigura consolidarea auditului
public intern;
DGFP judeţene, în vederea asigurării atribuţiei delegate de coordonare a sistemului de
raportare a rezultatelor activităţii de audit public intern desfăşurate la nivelul ordonatorilor
principali de credite care funcţionează la nivel teritorial, în scopul centralizării informaţiilor
şi transmiterii la UCAAPI;
Curţii de Conturi, în vederea evaluării externe a activităţii de audit intern.
Scopul principal al raportului anual elaborat de Ministerul de Finanțe Publice îl
constituie prezentarea stadiului implementării auditului intern în administraţia publică, a
contribuţiei acestuia la îmbunătăţirea activităţii entităţilor publice şi a principalelor direcţii de
acţiune pentru creşterea calităţii activităţii de audit intern.
Raportul anual este elaborat de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public
Intern, în baza art. 8, lit. g) din Legea nr.672/2002 privind auditul public intern, republicată şi a
40
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
OMFP nr. 38/2003 pentru aprobarea Normelor generale privind exercitarea activităţii de
audit public intern, cu modificările şi completările ulterioare. La elaborarea Raportului anual
privind activitatea de audit intern din sectorul public se au în vedere rapoartele de activitate
ale instituţiilor publice centrale şi locale şi rapoartele misiunilor de audit intern realizate de
UCAAPI.
Raportul anual este elaborat în baza instrucţiunilor şi structurii minimale de raportare
stabilite de UCAAPI, cerinţe care sunt comunicate structurilor de audit la finele anului pentru
care se raportează.
În administraţia publică locală, structurile teritoriale ale MFP, care au ca atribuţie
delegată coordonarea sistemului de raportare, au elaborat pentru fiecare judeţ un raport de
activitate pe baza informaţiilor transmise de unităţile administrativ-teritoriale şi unităţile
subordonate, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora, precum şi cele transmise de
structurile asociative care funcţionează în cadrul judeţului.
Raportul a constatat neconcordanţe între informaţiile privind numărul unităţilor
subordonate, aflate în coordonarea sau subordonarea MEN. De asemenea, raportul
menționează situaţii în care nu s-a asigurat realizarea activităţii de raportare anuală în condiţii
de conformitate şi eficacitate, precum:
rapoartele anuale au fost transmise numai electronic, fără să fie aprobate de către
conducătorul entităţii publice;
transmiterea cu întârziere a rapoartelor anuale de activitate la UCAAPI, cauzele principale
menţionate au fost analizate, precum şi semnarea cu întârziere a raportului de către
conducerea ministerului şi primirea cu întârziere a rapoartelor de activitate de la unităţile
subordonate, aflate în coordonare sau sub autoritate;
nerespectarea structurii raportului anual, ceea ce a condus la transmiterea unor informaţii
insuficiente despre modul de organizare a activităţii de audit intern şi evaluarea activităţii
de audit intern (AEP, CSA, CSSPP, SR, SPP).
La nivelul Ministerului Educației Naționale există aprobată, prin ordin de ministru, o
Comisie de monitorizare și îndrumare metodologică cu privire la sistemul de control
intern/managerial. Comisia a elaborat și implementat un program și un plan de implementare
a sistemului de control intern/managerial la nivelul ministerului, precum și la nivelul
instituțiilor/unităților de învățământ subordonate/coordonate.
Periodic se întocmesc Situații centralizatoare privind implementarea sistemului de
control intern/managerial la nivelul ministerului și al structurilor subordonate, precum și
anual un Raport asupra sistemului de control intern/managerial.
41
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Conform Situației Sintetice a rezultatelor autoevaluării, la data de 31 decembrie 2013
sistemul de control intern/managerial al Ministerului Educației Naționale este parţial conform
cu standardele cuprinse în Codul controlului intern/managerial.
Din analiza rapoartelor asupra sistemelor de control intern/managerial transmise
ordonatorului principal de credite de către ordonatorii secundari şi/sau terţiari de credite,
direct subordonaţi, rezultă că:
27 entităţi au sisteme conforme;
197 entităţi au sisteme parţial conforme;
5 entităţi au sisteme neconforme.
1.4. Problemele identificate în implementarea controlului intern/managerial
Cele mai frecvente problemele identificate în urma efectuării misiunilor de consiliere
cu privire la implementarea controlului intern/managerial au fost următoarele:
1. conducerea unităților/instituțiilor de învățământ nu a asigurat organizarea şi
funcţionarea unei structuri/comisii cu responsabilităţi în monitorizarea, coordonarea şi
îndrumarea metodologică în vederea implementării controlului intern/managerial;
2. nu există o corelare a informaţiilor prezentate în documentele formale de organizare,
respectiv: ROF-ul nu este corelat cu organigrama şi fişele posturilor;
3. ROF –ul nu este aprobat de conducerea entităţii şi nu există dovada că este cunoscut
de salariaţi;
4. controlul managerial implementat la nivelul unităților/instituțiilor de învățământ nu a
fost organizat în conformitate cu prevederile OMFP nr. 946/2005, republicat;
5. programul de dezvoltare a sistemului de control intern/managerial elaborat la nivelul
unităților/instituțiilor de învățământ nu acoperă toate aspectele privind activităţile
care se desfăşoară în cadrul acestora;
6. nu au fost elaborate proceduri de sistem şi operaţionale pentru toate activităţile care
se derulează în cadrul unităților/instituțiilor de învățământ.
Recomandările formulate pentru disfuncţiile constatate s-au referit, în general, la
constituirea prin decizie internă a conducătorului entităţii, a structurii cu atribuţii şi
responsabilităţi în monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea metodologică a implementării
sistemului de control intern/managerial, identificarea tuturor activităţilor derulate la nivelul
entităţii şi elaborarea procedurilor operaţionale de lucru, elaborarea programelor de
dezvoltare a sistemului de control intern/managerial, organizarea controlului intern în
42
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
conformitate cu standardele de control intern/managerial, implementarea unui sistem de
management al riscurilor la nivelul entităţii publice.
Conform raportului realizat în anul 2012, la nivelul administraţiei publice nu există o
cultură organizaţională în domeniul managementului riscurilor suficient de dezvoltată pentru
a permite auditorilor să abordeze acest proces cu ocazia fiecărei misiuni de audit intern.
În general, procesul de management al riscurilor nu a făcut obiectul fiecărei misiuni de
audit realizate, practica curentă fiind de a evalua distinct acest proces. Cu ocazia misiunii de
evaluare a stadiului de implementare a sistemelor de control intern/managerial, solicitată de
UCAAPI în anul 2011, auditul intern a realizat o evaluare a stadiului implementării
Standardului 11 Managementul riscului, examinând dacă sunt identificate, evaluate şi
stabilite măsuri de gestionare pentru principalele riscuri, proprii activităţilor desfăşurate în
cadrul entităţilor, precum şi dacă se asigură completarea şi actualizarea Registrului riscurilor.
Concluziile acestei evaluări au evidenţiat faptul că la majoritatea entităţilor publice procesul
de management al riscurilor este în faza de debut şi că există o înţelegere diferită a cerinţelor
Standardului 11 Managementul riscului .
Pârghia principală cu ajutorul căreia activitatea de audit intern în sectorul public s-a
îmbunătăţit şi consolidat a reprezentat-o dezvoltarea sistemului de control intern/managerial
la nivelul entităţilor publice centrale şi al unităţilor subordonate, aflate în coordonarea sau
sub autoritatea acestora. Acesta s-a realizat atât ca urmare a efectuării misiunii de audit
privind evaluarea stadiului implementării sistemului de control intern/managerial la nivelul
administraţiei publice centrale, cât şi ca urmare a acţiunilor de conştientizare promovate de
Ministerul Finanţelor Publice prin Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public
Intern.
Direcţiile de acţiune pentru consolidarea auditului intern în sectorul public cuprind:
1. Dezvoltarea cadrului normativ privind auditul public intern;
2. Dezvoltarea de instrumente metodologice şi ghiduri practice;
3. Asigurarea independenţei auditului intern în cadrul entităţilor publice;
4. Dezvoltarea sistemului de pregătire profesională a auditorilor interni;
5. Creşterea contribuţiei auditului la buna gestionare a resurselor financiare publice;
6. Dezvoltarea activităţii de evaluare a funcţiei de audit intern.
Raportul asupra sistemului de control intern/managerial:
Raportul constituie forma oficială de asumare a responsabilității manageriale de către
conducătorul entității publice cu privire la sistemul de control intern/managerial.
43
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Construirea unui bun sistem de control intern este un proces de durată, ce presupune
importante eforturi colective și individuale. Desfășurarea acestui proces se poate finaliza cu
realizarea scopului propus, dacă sunt respectate următoarele principii generale ale
controlului intern:
a) este adaptat dimensiunii, complexității și mediului specific entității publice;
b) vizează toate nivelurile de conducere și toate activitățile/operațiunile care se
derulează în entitatea publică:
c) este construit cu același “instrumentar” în oricare entitate publică;
d) finalitatea sa constă în asigurarea rezonabilă că obiectivele vor fi atinse;
e) costurile aplicării controlului intern nu trebuie să depășească beneficiile rezultate din
acesta;
f) este guvernat de regulile minimale de management, cuprinse în standardele de
control intern.
2. Ghidul legislativ SCMI
Ordinul Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul
financiar preventiv, republicat în temeiul art. III din Legea nr. 84/2003. Legea a intrat în
vigoare de la 1 ianuarie 2000.
Conform art. 3, se menționează următoarele obiective generale ale controlului intern:
- realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor instituţiilor publice,
stabilite în concordanţă cu propria lor misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate,
economicitate şi eficienţă;
- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau
fraudei;
- respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;
- dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare şi
difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme
şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice.
Art. 4 definește obligațiile conducătorului instituției publice în domeniul controlului
intern. Conducătorul instituției publice trebuie să asigure elaborarea, aprobarea, aplicarea și
perfecționarea structurilor organizatorice, reglementărilor metodologice, procedurilor și
criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerințele generale și specifice de control intern.
Conform Art. 4, cerințele generale și specifice de control intern sunt următoarele:
a) cerințe generale:
44
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- asigurarea îndeplinirii obiectivelor generale prevăzute la art. 3 prin evaluarea
sistematică și menținerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate
structurilor, programelor, proiectelor sau operațiunilor;
- asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere și de execuție, acesta
având obligația să răspundă în orice moment solicitărilor conducerii și să sprijine efectiv
controlul intern;
- asigurarea integrității și competenței personalului de conducere și de execuție, a
cunoașterii și înțelegerii de către acesta a importanței și rolului controlului intern;
- stabilirea obiectivelor specifice ale controlului intern, astfel încât acestea să fie
adecvate, cuprinzătoare, rezonabile și integrate misiunii instituției și obiectivelor de
ansamblu ale acesteia;
- supravegherea continuă de către personalul de conducere a tuturor activităților și
îndeplinirea de către personalul de conducere a obligației de a acționa corectiv, prompt
și responsabil ori de cate ori se constată încălcări ale legalității și regularității în
efectuarea unor operațiuni sau în realizarea unor activități în mod neeconomic,
ineficace sau ineficient;
b) cerințe specifice:
- reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, a tuturor operațiunilor
instituției și a tuturor evenimentelor semnificative, precum și înregistrarea și păstrarea
în mod adecvat a documentelor, astfel încât acestea să fie disponibile cu
promptitudine pentru a fi examinate de către cei în drept;
- înregistrarea de îndată și în mod corect a tuturor operațiunilor și evenimentelor
semnificative;
- asigurarea aprobării și efectuării operațiunilor exclusiv de către persoane special
împuternicite în acest sens;
- separarea atribuțiilor privind efectuarea de operațiuni între persoane, astfel încât
atribuțiile de aprobare, control și înregistrare să fie, într-o măsură adecvata,
încredințate unor persoane diferite;
- asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;
- accesarea resurselor și documentelor numai de către persoane îndreptățite și
responsabile în legătura cu utilizarea și păstrarea lor.
Legea stipulează și alte responsabilități legate de buna gestionare financiară a
fondurilor și patrimoniului public, dispoziții privind controlul financiar preventiv, organizarea
controlului financiar preventiv, separarea atribuțiilor, incompatibilități, delegare, contravenții
și sancțiuni etc.
45
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Prin OMFP nr. 1649/2011 privind modificarea şi completarea Ordinului ministrului
finanţelor publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, ministerul
Educației Naționale a iniţiat elaborarea şi implementarea în anul 2005 a sistemului propriu de
control managerial. Ministerul Educației Naționale este confruntat cu necesitatea
implementării metodologiilor și procedurilor sistemului de control intern, care generează un
efort sporit pentru managementul activităților de urmărire și evaluare a performanțelor și a
documentelor implicate.
Legea 672/2002, legea privind auditul public intern, republicată în 2011 în Monitorul
Oficial, Partea I nr. 856 din 5 decembrie 2011, a propus următoarele definiții:
Controlul intern este totalitatea politicilor și procedurilor elaborate și implementate de
managementul entității publice pentru a asigura: atingerea obiectivelor entității într-un mod
economic, eficient și eficace; respectarea regulilor specifice domeniului, a politicilor și
deciziilor managementului; protejarea bunurilor și informațiilor, prevenirea și depistarea
fraudelor și erorilor; calitatea documentelor contabile, precum și furnizarea în timp util de
informații de încredere pentru management.
Auditul intern în entitățile publice este o activitate independentă funcțional și obiectivă,
care susține și consiliază personalul administrativ în scopul unui bun management al
veniturilor și costurilor publice, îmbunătățind activitățile entității publice; aceasta ajută
entitatea publică să își atingă obiectivele în mod sistematic, evaluând și îmbunătățind
eficienta și eficacitatea sistemului managerial bazat pe managementul riscului, al controlului
și al proceselor administrative.
Carta auditului public intern este un document oficial care definește scopul, obiectivele,
organizarea, competentele, responsabilitățile și autoritatea structurii de audit în cadrul
entității publice, sfera de aplicare, natura serviciilor de asigurare și consiliere, metodologia de
lucru, regulile de conduită a auditorilor interni și stabilește necesitatea accesului la
documente, bunuri și informații, cu ocazia misiunilor de audit desfășurate.
Pista de audit reprezintă stabilirea fluxurilor informațiilor, atribuțiilor și
responsabilităților referitoare la acestea, precum și a modului de arhivare a documentației
justificative complete, pentru toate stadiile desfășurării unei acțiuni, care să permită,
totodată, reconstituirea operațiunilor de la suma totală până la detalii individuale și invers.
Prin această lege s-a înființat Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI) pe lângă
Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI). CAPI este un
organism cu caracter consultativ, ce acționează în vederea definirii strategiei și a îmbunătățirii
activității de audit public intern în sectorul public. CAPI este organizat astfel:
a) Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI);
46
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
b) Unitatea Centrala de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI);
c) comitetele de audit intern;
d) compartimentele de audit public intern din entitățile publice.
Hotărârea Nr. 235 din 4 martie 2003 pentru aprobarea normelor privind modul de
nominalizare a membrilor Comitetului pentru Audit Public Intern (Anexa 1), definește
Comitetul pentru Audit Public Intern ca fiind un organism cu caracter consultativ, care
funcționează pe lângă Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern din
Ministerul Finanțelor Publice.
Comitetul pentru Audit Public Intern este format din:
președintele Camerei Auditorilor Financiari din Romania;
2 profesori universitari cu specialitate în domeniul auditului public intern;
3 specialiști cu înaltă calificare în domeniul auditului public intern;
2 experți în contabilitate publică;
1 expert în domeniul juridic;
1 expert în sisteme informatice;
directorul general al Unitarii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern.
Membrii Comitetului pentru Audit Public Intern, cu excepția președintelui Camerei
Auditorilor Financiari din Romania și a directorului general al Unității Centrale de Armonizare
pentru Auditul Public Intern, sunt selectați în baza propunerilor formulate de ministere și
instituții publice, ca urmare a scrisorilor de intenție adresate în acest scop de către ministrul
finanțelor publice.
Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 252/2004 a aprobat Codul privind
conduita etică a auditorului intern (Anexa 2). Acesta reprezintă un ansamblu de principii şi
reguli de conduită care trebuie să guverneze activitatea auditorilor interni. Prevederile sale se
aplică salariaţilor care ocupă funcţia de auditor intern în cadrul entităţilor publice care au
obligaţia de a organiza structuri de audit public intern conform prevederilor Legii nr.
672/2002 privind auditul public intern. Conform acestei legi, Codul de Etică are ca scop
crearea cadrului etic necesar desfăşurării profesiei de auditor intern. Legea menționează
următoarele obiective:
a) performanţa - profesia de auditor intern presupune desfăşurarea unei activităţi la
cei mai ridicaţi parametri, în scopul îndeplinirii cerinţelor interesului public, în condiţii
de economicitate, eficacitate şi eficienţă;
b) profesionalismul - profesia de auditor intern presupune existenţa unor capacităţi
intelectuale şi experienţe dobândite prin pregătire şi educaţie şi printr-un cod de
valori şi conduită comun tuturor auditorilor interni;
47
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
c) calitatea serviciilor - constă în competenţa auditorilor interni de a-şi realiza sarcinile
care le revin cu obiectivitate, responsabilitate, sârguinţă şi onestitate;
d) încrederea - în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, auditorii interni trebuie să
promoveze cooperarea şi bunele relaţii cu ceilalţi auditori interni şi în cadrul
profesiunii, iar sprijinul şi cooperarea profesională, echilibrul şi corectitudinea sunt
elemente esenţiale ale profesiei de auditor intern, deoarece încrederea publică şi
respectul de care se bucură un auditor intern reprezintă rezultatul realizărilor
cumulative ale tuturor auditorilor interni;
e) conduita - auditorii interni trebuie să aibă o conduită ireproşabilă atât pe plan
profesional, cât şi personal;
f) credibilitatea - informaţiile furnizate de rapoartele şi opiniile auditorilor interni
trebuie să fie fidele realităţii şi de încredere.
Ordinului Ministerului Finanţelor Publice 946/2005 (actualizat pana la data de 12
septembrie 2006) cuprinde standardele de management/control intern la entităţile publice
pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial. (Anexa 3). La elaborarea standardelor
interne s-a ținut cont de experiența în domeniu a Comisiei Europene, INTOSAI, Comitetului
Entităților publice de Sponsorizare a Comisiei Treadway, Institutului Canadian al Contabililor
Autorizați.
Acquis-ul comunitar în domeniul controlului intern este alcătuit, în mare măsură, din
principii generale de buna practică, acceptate pe plan internațional și în Uniunea Europeană.
În contextul principiilor generale de bună practică care compun acquis-ul comunitar,
controlului i se asociază o accepțiune mult mai largă, acesta fiind privit ca o funcție
managerială, și nu ca o operațiune de verificare. Prin funcția de control, managementul
constată abaterile rezultatelor de la obiective, analizează cauzele care le-au determinat și
dispune măsurile corective sau preventive care se impun.
Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 1649/2011 a adus modificări şi completări
OMFP nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului Controlului Intern, cuprinzând standardele de
management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control
managerial. Legea a adus completări legate de responsabilitățile conducătorul entităţii
publice astfel:
Dispune măsurile necesare pentru elaborarea şi/sau dezvoltarea sistemului de control
intern/managerial, inclusiv a procedurilor formalizate pe activităţi.
48
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Constituie, prin act de decizie internă, o structură cu atribuţii în vederea monitorizării,
coordonării şi îndrumării metodologice a implementării şi/sau dezvoltării sistemului de
control intern/managerial.
Este responsabil pentru întocmirea de situaţii trimestriale/anuale, care se transmit
entităţilor publice superioare ierarhic, legate de stadiul implementării şi dezvoltării
sistemelor de control intern/managerial la nivelul entităţilor publice, precum şi situaţiile
deosebite, constatate în acţiunile de monitorizare, coordonare şi îndrumare
metodologică.
În program se evidenţiază acţiunile de perfecţionare profesională pentru persoanele cu
funcţii de conducere şi pentru cele de execuţie, prin cursuri organizate de către Şcoala de
Finanţe Publice şi Vamă, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau alte organisme
abilitate. Se oferă instrucţiuni privind întocmirea, aprobarea şi prezentarea raportului anual al
conducătorului entităţii publice asupra sistemului de control intern/managerial.
Ordinul Ministerului Educației Naționale nr. 5144/26.09.2013 stipulează strategii
împotriva corupției în educație. Subcapitolul 3:4.3 despre consolidarea mecanismelor de
control administrativ şi a cooperării interinstituţionale în domeniul prevenirii şi combaterii
corupţiei în educaţie, propune următoarele măsuri:
evaluarea impactului sistemului sancţiunilor administrative la nivelul sistemului
educaţional;
consolidarea autonomiei operaţionale a structurilor de control şi audit din cadrul
MEN;
implementarea şi dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial la nivelul MEN
şi la nivelul structurilor aflate în subordinea/coordonarea MEN, respectiv al
structurilor subordonate acestora ai căror conducători au calitatea de ordonatori de
credite, pentru sprijinirea activităţilor de prevenire a corupţiei;
publicarea anuală a unui raport privind sancţiunile disciplinare aplicate la nivelul
sectorului educaţional legate de fapte de corupţie;
introducerea în competenţa organelor de control a obligaţiei de a răspunde într-un
mod mai elaborat la întrebările adresate de către cetăţean şi de a oferi îndrumări
adecvate care să depăşească nivelul răspunsurilor-tip sau al sintagmelor-şablon;
operaţionalizarea Comisiei Naţionale de Prevenire a Actelor de Corupţie în Educaţie.
Scopul principal al acestor masuri este întărirea rolului structurilor de control, audit şi
de promovare a integrităţii din cadrul MEN şi monitorizarea activităţii acestora. In al doilea
rând, MEN își propune intensificarea cooperării în domeniul combaterii corupţiei cu
instituţiile competente. În acest sens, propune următoarele măsuri:
49
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
încheierea de protocoale de colaborare şi comunicare între MEN şi instituţii furnizoare
de date din teritoriu (inspectorate şcolare judeţene, consilii locale, unităţi de
învăţământ), în vederea operaţionalizării bazei de date cu proceduri şi instrumente de
monitorizare a factorilor vulnerabili din domeniul educaţiei, susceptibili de a genera
fapte de corupţie în rândul personalului din structura MEN şi structurile subordonate
(inspectorate), precum şi din şcoli şi consiliile locale - reprezentanţi în Consiliul de
Administraţie al Școlii;
intensificarea cooperării cu organele judiciare prin valorificarea rezultatelor
activităţilor de audit şi control.
Conform legii, responsabilii pentru implementarea acestor masuri sunt: MEN - Comisia
Naţională de Prevenire a Actelor de Corupţie în Educaţie, Corpul de control al ministrului
educaţiei naţionale, Serviciul de audit, ISJ/ISMB, unităţi de învăţământ.
3. Reforma sistemului de control intern
Reforma sistemului de control intern înseamnă de fapt reforma sistemului de
management public. Acest sub-capitol prezintă o elaborare a principalelor elemente
modernizate prin reforma legislativă implementată de-a lungul anilor în Romania.
Bugetul general consolidat. Este documentul care conține costurile și câștigurile
instituționale. Legea nr. 500/2002 despre finanțe publice, amendată de legea nr. 69/2010
despre taxe și responsabilitate bugetară introduce în construcția bugetară noțiunea de buget
general consolidat, care reprezintă un ansamblu de bugete compunând un sistem bugetar
agregat și consolidat.
Auditul extern. Este făcut de către Curtea de Audit (CdeA), care auditează constituția,
managementul resurselor de stat și din sectorul public. Funcția de audit a CdeA se exersează
prin proceduri de audit extern public descrise în standarde de audit scrise în concordanță cu
standardele de audit internaționale. CdeA se ocupă cu anumite activități în toate entitățile
publice, controlul și auditul public extern. Auditul public extern constă în audit financiar și de
performanță. Mai mult, CdeA are scopul de a se auto-controla.
România a creat și o autoritate de audit care funcționează pentru fonduri ne-
rambursabile pre- și post- aderare la UE, fonduri europene pentru România.
Curtea de Audit publică un raport public anual care este prezentat Parlamentului și
care include: observații legate de implementări de buget, concluzii bazate pe controale
ordonate de Cameră Deputaților sau de către Senat sau realizate de către companii
50
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
autonome, de stat sau alte persoane juridice sub controlul Curții de Audit; ilegalități
identificate și măsuri luate în acest sens și alte aspecte.
Lupta împotriva fraudei și iregularităților. Oficiul European Anti-frauda OLAF
cooperează cu instituțiile naționale din toate statele membre UE. În România, punctul de
control este Departamentul pentru Luptă Antifraudă (DLAF), o entitate fără statut legal care
este subordonată primului ministru. DLAF are rolul de a proteja interesele financiare ale
Uniunii Europene în România, coordonează activități anti-fraudă la nivel național, organizează
controale asupra proiectelor finanțate cu fonduri europene și coordonează instituțiile
naționale care se ocupă de activități anti-fraudă, cooperează cu OLAF.
Controlul intern public în România. CIPF (controlul intern public financiar) a fost
implementat în sectorul public cu scopul de a asigură o bună guvernanță. Acesta include:
sistemul de control managerial intern, auditul intern, coordonarea și armonizarea centralizată
a celor două componente de mai sus.
Responsabilitatea managerială. Legislația în vigoare descrie responsabilitatea
manageriala ca un proces prin care managerii de la toate nivelele sunt responsabili pentru
deciziile luate cu scopul de a atinge obiectivele instituției pe care o deservesc. Aceasta include
posibilitatea de tragere la răspundere a managerilor pentru deciziile luate în aria finanțelor și
a managementului fondurilor publice.
Responsabilitatea este o obligație esențială a managerilor din sectorul public și este
regulată prin acte legislative. Responsabilitatea bugetar fiscală regulată prin legea nr.69/2010,
are scopul de a asigura și menține disciplina fiscal bugetară, transparența și sustenabilitatea
finanțelor publice pe termen mediu și lung; de a stabili un cadru de principii și reguli pe bază
cărora guvernul asigură implementarea politicilor fiscal bugetare ducând la un bun
management financiar al resurselor; de a gestiona fonduri publice în mod eficient pentru a
servi interesul public pe termen lung.
Această legislație stabilește responsabilitățile în cadrul guvernului, ale Ministerului de
Finanțe Publice, și a coordonatorilor principali de credite. Astfel, legea introduce în practica
guvernamentală un raport de responsabilizare care certifică corectitudinea și legalitatea
informațiilor asupra strategiei fiscal-bugetare, și observarea principiilor de responsabilitate
fiscală. Raportul de responsabilizare este prezentat parlamentului împreună cu strategia
fiscal- bugetară și propunerile legislative. Această lege introduce și un raport de conformare,
semnat de Prim-Ministru și de Ministerul Finanțelor Publice, care confirmă conformarea cu
construcția bugetară și cu regulile și țintele strategiei bugetar-fiscale. Acest raport este
prezentat Parlamentului împreună cu bugetul anual. Un actor important în procesul bugetar
este Consiliul Fiscal, o autoritate independentă care se ocupă cu a oferi suport guvernului și
51
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
parlamentului în dezvoltarea politicilor fiscal-bugetare, și care răspunde Parlamentului pentru
corectitudinea analizelor/ studiilor/ recomandărilor elaborate alături de responsabilități.
Anual, MFP inițiază o legislație pentru limite și indicatori specificați în cadrul fiscal
bugetar, care însoțesc strategia fiscal bugetară pentru următorii trei ani: limita pentru balanța
bugetului general consolidat, exprimată că procentaj din PIB și limita pentru costurile de
personal în bugetul general consolidat, exprimată tot în procentaj din PIB. Acești indicator
sunt fundamentali pentru controlul managerial al finanțelor publice făcute de guvern prin
MFP.
Categoriile de ordonatori de credite, rolurile și responsabilitățile lor sunt definite prin
legea nr 500/2002 asupra finanțelor publice. Legea stipulează că ofițerii autorizați au
posibilitatea de a-și delega competențele unor delegați potriviți sau altor persoane autorizare
pentru aceste scopuri. Sub Ordonanța Guvernamentală nr 119/1999 asupra controlului intern
și controlului financiar preventiv, MFP este responsabil pentru elaborarea și implementarea.
Auditul intern public
Auditul intern public în România este organizat astfel:
Comitetul de Audit Public Intern (CAPI);
Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditului Public Intern (UCAAPI)5;
Structuri de audit public intern în cadrul entităților publice.
Structurile de audit intern public și departamentele sunt stabilite în cadrul fiecărei
instituții publice și sunt direct subordonate managerului/direcției de management. Rolul lor,
conform legislației în vigoare, este de a analiza sistemele de management al riscului, de
control și de guvernanță, și de a analiza nivelul de transparență, conformare cu legea,
regularitate, eficiență și eficacitatea regulilor.
Pentru entități publice locale care nu sunt subordonate alor entități publice și care au
un buget anual de până în EUR 100 000, auditul intern se limitează la auditul regulamentar,
înfăptuit de birouri teritoriale ale MFP.
Independența structurilor de audit intern este asigurată de: organizarea distinctă
departamentului de audit intern, sub coordonarea directă a managerului entității publice; ne-
implicarea auditorilor interni în activități de control/inspecție; alegerea/concedierea șefului
structurii de audit intern de către conducerea entității publice numai cu acordul UCAAPI.
5http://www.mfinante.ro/ucaapi.html?pagina=domenii
52
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Conform legislației în vigoare, departamentul de audit intern nu va fi implicat în alte
operațiuni/procese/sisteme care ar putea fi subiect al auditării. Conform Ordinului MFP nr
1.702/2005, pe lângă angajamente de asigurare, auditorii interni au și datorii deconsiliere, la
cererea conducerii.
Carta de Audit Intern regulează rolul și obiectivele auditului intern, statutul
departamentului de audit intern și principiile aplicabile departamentului și membrilor
acestuia, precum și metodologia, regulile care guvernează activitatea de audit intern. Pe bază
acestor documente, orice structura de audit intern elaborează reguli specifice entității lor,
precum și propria Cartă de Audit Intern.
Conform cadrului legislativ curent, auditorii interni au responsabilitatea de a se
perfecționa profesional în mod continuu; șeful departamentului de audit intern sau
managerul entității publice are responsabilitatea de a oferi condițiile necesare în acest sens.
Perioadă alocată acestui scop este de cincisprezece zile pe an. Sistemul național de certificare
a auditorilor interni, administrat de UCAAPI. Conform unei legi din 2011, auditorii interni au
obligația de a obține o certificare națională.
Rezultatele misiunilor de audit intern și recomandările prezentate de către auditorii
interni sunt materializare în rapoarte de audit intern care sunt trimise conducerii entităților
publice. Structurile de audit intern din cadrul entităților publice trimit un raport anual către
UCAAPI, despre activitatea în întregul sistem public. Pe baza acestor rapoarte, UCAAPI
dezvoltă un raport anual al activității, pe care îl trimite guvernului și Curții de Audit. Acest
raport, împreună cu raportul anual de control intern este trimis și Comisiei Europene.
Implementarea recomandărilor de audit
Pe baza rapoartelor de audit intern susținute de conducerea entității publice
structurile de audit care realizează un Plan de Acțiune. Acolo unde managementul entității
publice nu își asumă în parte sau în totalitate recomandările de audit, legea în vigoare
stipulează că structura de audit intern trebuie să semnaleze UCAAPI sau o instituția ierarhic
superioară.
Acolo unde în timpul misiunilor de audit, auditorii interni identifică neregularități,
aceștia trebuie să semnaleze imediat managementului entității publice și structurii de control
intern autorizate, întrucât nu au autorizația de a le investiga. Apoi auditorii interni urmăresc
felul în care autoritățile competențe investighează neregularitățile, analizează cauzele și
rezultatele acestor iregularități.
53
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Relația între auditul intern și cel extern
Unul din rolurile UCAAPI, conform legii nr 672/2002 este de a coopera cu Curtea de
Audit și cu alte autorități dintre corpurile de control public financiar din Romania și de peste
hotare, inclusiv din cadrul Comisiei Europene. Curtea de Audit se ocupă de evaluarea externă
a activităților de audit intern public a persoanelor juridice verificate. Un protocol între MFP și
CdeA regulează relația dintre cele două instituții conform principiilor complementarității,
având scopul de a crește eficiența activității de audit, de a alinia metodologic, de a facilita
schimb de informații și de a asigura că auditorii au expertiza profesională necesară. În același
timp, cele două instituții mențin independența și obiectivitatea auditului public intern și a
celui extern.
Comitetele de audit
În România, CAPI operează conform legii nr. 672/2002, ca un corp consultativ
organizat de UCAAPI care funcționează pentru a dezvolta strategii și a îmbunătăți activitățile
auditului intern public în sectorul public. CAPI are scopul de a susține direcțiile de dezvoltare
strategică a auditului intern public în sectorul public; de a susține legislația în aria auditului
intern; de a raporta anual guvernului asupra activităților de audit; de a oferi o opinie asupra
rapoartelor misiunilor de analiză a activităților de audit intern, și a rapoartelor inter-sectoriale
a misiunilor de audit care sunt semnificative la nivel național; de a analiza consecințele ne-
implementării recomandărilor care nu sunt asumate de directiva entităților publice etc.
Noua lege prevede că la nivelul instituțiilor publice centrale care au un buget mai
mare de RON 2.000.000.000, este obligatorie existenta unui comitet de audit format din trei
până la șapte membrii, cu îndatoriri similare celor pe care CAPI le are în cadrul MFP. 6
Din 2010 România a început să introducă funcția de audit intern la nivelul
administrației locale (primarii și zone rurale) pe bază unor parteneriate de audit. Prima formă
de parteneriat a fost între membrii Asociației Române a Comunelor (ARC). În practică, asta
înseamnă că un număr de primarii care sunt membrii RAC au decis să creeze o structură de
audit intern care să îi deservească.
6http://www.dreptonline.ro/legislatie/legea_auditului_intern.php
54
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Coordonarea sistemului de control intern public
Managerul entității publice are rolul de a asigură elaborarea și dezvoltarea unui sistem
de control intern/managerial, precum și a asigură o structură de audit intern independența și
funcțională. Coordonarea și armonizarea este responsabilitatea MFP prin cele două structuri
specializare, Unitatea Centrală de Armonizare a Managementului Financiar și a Sistemelor de
Control 7și UCAAPI.
Prin crearea UCAAPI, MFP definește o strategie unitară în aria managementului
financiar și a controlului intern; elaborează standarde de control intern; armonizează regulile
de implementare cu implicații financiare prin încorporarea procedurilor de control, pentru a
asigură un management bun al fondurilor publice; coordonează sistemul de training
profesional al specialiștilor angajați în control intern; dezvoltă un sistem de raportare a
rezultatelor activităților de control intern.
Managementul entităților publice ia măsurile necesare pentru elaborarea și
dezvoltarea unui sistem de control intern/managerial în interiorul entităților respective. Astfel
de măsuri constau în: elaborarea/modernizarea programei de dezvoltare a sistemului de
control al entității; crearea unei structuri de monitorizare, coordonare și ghidare
metodologică legat de controlul intern; elaborarea și modernizarea unor proceduri
formalizate pentru activități; urmărească implementarea măsurilor incluse în programul de
dezvoltare; să facă analiză asupra dezvoltării sistemului de control intern.
Stadiul implementării și dezvoltării SCMI, precum și a situațiilor speciale identificate în
timpul monitorizării, coordonării și a instructajului metodologic, sunt raportate în anunțuri
anuale și semestriale, comunicate entităților publice superioare. În cazul instituțiilor
principale, rapoartele sunt trimise la UCAAPI.
Din 2011, fiecare entitate publică elaborează un raport anual asupra SCMI, descriind
stadiul de conformitate cu standardele de control. MFP via UCAAPI trimite guvernului un
raport anual național asupra controlului intern, care reflectă progresul asupra implementării
SCMI în instituțiile publice. Acest raport, alături de cele anuale asupra activității de audit, sunt
trimise la Comisia Europeană.
Pentru scopuri de regularizare, coordonare și monitorizare în aria auditului public
intern în sistemul public, UCAAPI a fost creat în cadrul MFP că o structură direct subordonată
ministerului. UCAAPI este responsabilă pentru elaborarea managementul și aplicarea unei
strategii unitare în sferă auditului intern public și a monitorizării naționale; pentru dezvoltarea 7http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/rof2013/4_7_673_2013.pdf
55
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
unui cadru legislativ în sferă auditului intern public; dezvoltarea și implementarea unor
proceduri și metodologii uniforme, bazate pe standarde de audit intern internaționale;
dezvoltarea unui sistem de raportare a rezultatelor activităților auditului intern public;
elaborarea unui raport anual asupra activităților auditului intern public; organizarea unor
misiuni de audit de interes național; analiză nivelului de respectare a regulilor, instrucțiilor și a
Codului de Activitate a Auditorilor Interni de către structurile de audit din instituțiile publice;
coordonarea recrutării și a sistemului de training profesional din sferă auditului public intern;
susținerea alegerii sau concedierea șefilor structurilor de audit intern; cooperarea cu Curtea
de Audit și alte instituții publice din România și de peste hotare. PIAC operează sub
îndrumarea UCAAPI, care operează în cadrul MFP.
Verificarea SCMI
Verificarea activităților CIP este responsabilitatea UCAAPI. Verificarea reprezintă o
sursă obiectivă de informație asupra stadiului implementării auditului public intern la nivel
național și formează bază pentru implementarea activităților de audit intern. Verificarea
legată de respectarea regulilor de audit și a codului de comportament pentru Auditori Interni
se face pe bază Ghidului General pentru Analiză Activităților de Audit Public Intern, publicată
de UCAAPI. Verificarea se face de către UCAAPI conform unui program, bazat pe un ciclu de 5
ani, pentru instituțiile din administrația publică locală. Rezultatele acestor verificare,
compilate la nivel național, sunt publicate în raportul anual asupra activității de audit intern
public.
Auditul intern public acoperă toate activitățile unei entități publice în scopul de a-și
atinge obiectivele și include verificarea SCMI. Auditul intern public organizează verificări
adânci în SCMI pentru a stabili dacă funcționează în mod economic, eficient și eficace, și
pentru a face recomandări legat de aspecte ce pot fi îmbunătățite.
4. Etape în evaluarea SCMI
Auditul public extern are ca scop prioritar investigarea Controlului Public Intern pentru
a determina dacă managerii instituțiilor publice aplică în practică prevederile legale ale
sistemului de control intern/managerial. Astfel, auditorii au obligația și dreptul:
de a cunoaște procedurile întregul sistem de control intern managerial;
56
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
de a investiga contextului instituţional în care se desfăşoară activitatea entității
(identificarea legilor şi regulamentelor aplicabile entităţii verificate și a aspectelor
semnificative privind mediul și condițiile în care acestea funcționează);
de a obține acte legate de organizarea entităţii publice (organigramei, regulamentului
de organizare şi funcţionare, fişe ale posturilor, procedurile scrise ale entităţii audiate,
diverse manuale sau ghiduri elaborate conform cerințelor controlului intern);
să obțină lista personalului responsabil cu sarcinile de control atribuite;
să identifice circuitului documentelor din cadrul entității;
să acceseze procese verbale ale ședințelor organelor de conducere, precum și
documentații de proiect/program;
să acceseze rapoarte anterioare de audit intern și extern;alte rapoarte, documente ale
unor instituţii şi organizaţii abilitate.
În procesul de evaluare a conceperii și funcționării controlului intern managerial,
auditorul trebuie să țină cont de următoarele:
obiectivul unei activități de control/proceduri de control;
importanța acelei activității/proceduri de control în cadrul întregului sistem de control
intern al entității;
riscul pe care îl diminuează respectiva activitate de control;
modul în care este desfășurată activitatea de control;
cât de frecvent este aceasta aplicată (zilnic, lunar, trimestrial);
perioada în care a funcționat corespunzător activitatea de control;
amploarea și tipul proceselor pentru care se aplică activitatea de control;
dacă aceasta este stabilită prin documente de către managerul entității;
cunoștințele, experiența persoanei care aplică activitatea de control (cine aplică acel
control are abilitățile necesare?);
dacă respectiva activitate de control intern are o componentă IT.
Pentru analizarea conceperii și implementării mecanismelor de control intern
managerial se pot folosi următoarele proceduri8:
Actualizarea și utilizarea experienței anterioare la entitatea în cauză. Cu excepția auditurilor
inițiale, auditorul începe auditul raportându-se la informațiile privind controlul intern
acumulate în misiunile precedente, realizate la entitatea respectivă și documentate în
rapoartele de audit din anii precedenți. Aceste informații pot fi actualizate și preluate ca
punct de plecare a auditului în curs.
8http://controlinternmanagerial.ro/category/scim/
57
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Chestionarea angajaților entității. Această procedură se poate utiliza prin completarea unor
chestionare de către unii angajați ai entității auditate care ocupă poziții cheie, atât la nivel de
execuție, cât și la nivel de management.
Consultarea manualelor de proceduri. Examinarea documentelor justificative și a evidențelor
contabile ajută auditorul să înțeleagă conținutul manualelor de proceduri prin faptul că prin
acestea se concretizează informațiile din manuale. În același timp, examinarea documentelor
și evidențelor oferă probe asupra faptului că mecanismele de control intern au fost puse în
aplicare. Auditorul poate observa personalul entității, atât în timpul întocmirii documentelor
și evidențelor, cât și pe parcursul derulării operațiunilor contabile sau de control.
Documentarea/întocmirea documentelor aferentă înțelegerii controlului intern poate fi
făcută prin una din următoarele metode:
prezentarea narativă – o descriere scrisă a mecanismelor de control intern;
diagrama secvențială – o reprezentare grafică a documentelor și circuitului acestora în
cadrul entității;
chestionarele de control intern – conțin întrebări formulate de auditori pentru
clarificarea unor aspecte care ar putea fi necorespunzătoare în aplicarea mecanismelor
de control.
Prin utilizarea chestionarelor auditorul poate face o analiza riguroasă și rapidă a fiecărui
domeniu verificat, însă acestea nu oferă o imagine de ansamblu a sistemelor de control ci
doar asupra unor părți componente ale acestuia. Răspunsurile la chestionare nu pot înlocui
însă, aprecierea directă a auditorului, efectuată prin constatări la fața locului, sub formă de
interviuri, consultarea documentației care prezintă relevanță, precum și verificarea datelor și
informațiilor.
Probele de audit pentru înţelegerea activităţii entităţii verificate și cele pentru
evaluarea sistemului de control intern al acesteia se obțin din informațiile, actele,
documentele, răspunsurile la chestionare și declarația conducerii entității auditate, furnizate
auditorului public extern la începutul misiunii de verificare, urmare solicitării lor prin adresa
de notificare, precum și pe parcursul întregii derulări a misiunii de audit/control.
58
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 3. Obligaţiile instituţiilor publice privind SCMI.
Standardele SCMI
Instituţiile publice au obligaţia de a implementa programe de dezvoltare a sistemului de
control managerial cu scopul de a incorpora legislaţia SCMI, armonizată cu specificul
organizaţional. Acest capitol conţine un sumar al obligaţiilor instituţiilor publice legat de
implementarea SCMI.
Obiectivele generale:
realizarea atribuţiilor stabilite în concordanţă cu misiunea instituţiei, în condiţii de
regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;
protejarea bunurilor, informaţiilor şi fondurilor publice împotriva pierderilor
datorate erorii, abuzului sau fraudei;
respectarea legii, a regulamentelor interne şi a deciziilor conducerii;
dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare,
actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum
şi a unor sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte
periodice.
Obiectivele specifice:
reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, a tuturor
operaţiunilor instituţiei şi a elementelor specifice, înregistrarea şi păstrarea în mod
adecvat a documentelor;
înregistrarea în mod cronologic şi corect a tuturor operaţiunilor;
asigurarea aprobărilor şi efectuării operaţiunilor exclusiv de persoane special
împuternicite în acest sens;
separarea atribuţiilor privind efectuarea de operaţiuni între persoane, astfel încât
atribuţiile de aprobare, control şi înregistrare să fie încredinţate unor persoane
diferite;
asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;
accesarea resurselor şi documentelor numai de către persoane îndreptăţite şi
responsabile în legătură cu utilizarea şi păstrarea lor.
59
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În legislația din România (OMFP nr. 946/2005) au fost preluate cele 5 elemente ale
controlului intern și s-au dezvoltat în baza lor un număr de 25 de standarde de
management/control intern aplicabile în entitățile publice, după cum urmează:
Mediul de control
Standardul 1 – ETICA, INTEGRITATEA
Standardul 2 – ATRIBUŢII, FUNCŢII, SARCINI
Standardul 3 – COMPETENȚA, PERFORMANȚA
Standardul 4 – FUNCŢII SENSIBILE
Standardul 5 – DELEGAREA
Standardul 6 – STRUCTURA ORGANIZATORICĂ
Performanţe şi managementul riscului (COSO și INTOSAI GOV – Evaluarea riscului)
Standardul 7 – OBIECTIVE
Standardul 8 – PLANIFICAREA
Standardul 9 – COORDONAREA
Standardul 10 – MONITORIZAREA PERFORMANTELOR
Standardul 11 – MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 15 – IPOTEZE, REEVALUARI
Informarea şi comunicarea
Standardul 12 – INFORMAREA
Standardul 13 – COMUNICAREA
Standardul 14 – CORESPONDENŢA
Standardul 16 – SEMNALAREA NEREGULARITĂŢILOR
Activităţi de control
Standardul 17 – PROCEDURI
Standardul 18 – SEPARAREA ATRIBUŢIILOR
Standardul 19 – SUPRAVEGHEREA
Standardul 20 – GESTIONAREA ABATERILOR
Standardul 21 – CONTINUITATEA ACTIVITĂŢII
Standardul 22 – STRATEGII DE CONTROL
Standardul 23 – ACCESUL LA RESURSE
Auditarea şi evaluarea (COSO și INTOSAI GOV – Monitorizarea)
Standardul 24 – VERIFICAREA ŞI EVALUAREA CONTROLULUI
Standardul 25 – AUDITUL INTERN
Conform aceluiași document:
60
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Titlul standardului – precizează domeniul de management la care se referă
standardul.
Descrierea standardului – prezintă politica entităţii în domeniul la care se referă
standardul.
Cerințele generale – enunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în
vederea respectării standardului.
Referințe principale – prezintă actele normative reprezentative, care cuprind
prevederi aplicabile standardului.
Acest act normativ are o semnificație deosebită pentru cultura managerială a entităților
publice din România întrucât prin respectivele standarde s-a realizat alinierea la bunele
practici și la sistemul de valori european în materie de control financiar public intern. La fel
cum se menționează și în reglementările internaționale, aceste standarde de control intern
fac referire la o abordare managerială a controlului intern. Deși controlul intern vizează toate
activitățile unei entități, funcțiile financiare sunt totuși, cele primordiale.
De menționat că, în entitățile mici (primării comunale, unități teritoriale ale unor
ministere) nu se pot implementa toate aceste standarde de control intern. Acest lucru ar
presupune introducerea unui sistem ideal, care ar necesita costuri prea mari, comparativ cu
beneficiile rezultate în urma implementării unui sistem de control riguros (angajaţi cu studii
superioare vs. angajați cu studii medii). De exemplu, nu este rezonabil să se solicite conducerii
unei entități mici să angajeze suplimentar câțiva oameni pentru a aduce mici îmbunătățiri în
fiabilitatea datelor contabile.
Ca și cele stabilite de INTOSAI GOV 9100, conform legislației interne în vigoare,
obiectivele de bază ale oricărei entităţi publice pot fi grupate în trei categorii:
Eficiența și eficacitatea funcţionării – cuprinde obiectivele legate de
scopurile/misiunea entităţii publice și de utilizarea eficientă a resurselor materiale financiare
și umane. De asemenea, tot aici sunt incluse şi obiectivele privind protejarea resurselor
entităţii de utilizare inadecvată sau de pierderi datorate erorii, risipei, abuzului sau fraudei, ca
şi identificarea și gestionarea pasivelor;
Fiabilitatea informaţiilor interne și externe – include obiectivele legate de ţinerea
unei contabilităţi adecvate, ca şi de fiabilitatea informaţiilor utilizate în entitatea publică sau
difuzate către terţi. În acest sens, se face referire la dezvoltarea și întreținerea unor sisteme
de colectare, stocare, prelucrare, actualizare și difuzare a datelor și informațiilor financiare și
de conducere, precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică prin rapoarte
periodice.
61
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Conformitatea cu legile, regulamentele și politicile interne - cuprinde obiective
legate de asigurarea faptului că activităţile entităţii publice se desfăşoară în conformitate cu
obligaţiile impuse de lege şi de regulamente, precum şi cu respectarea politicilor interne și
deciziilor conducerii.
În baza prevederilor legale în vigoare, managerii entității (ordonatorii de credite) își
asumă responsabilitatea pentru stabilirea obiectivelor la toate nivelele și pentru planificarea
bugetului în concordanță cu bugetul alocat. Stabilirea obiectivelor constituie un proces
echilibrat, de ”sus în jos” și de ”jos în sus”, în cadrul căruia managerii reflectă prioritățile
Guvernului, dar aceștia au și flexibilitatea de a identifica propriile obiective și căile cele mai
eficiente de atingere a acestora, cu respectarea plafoanelor bugetare aprobate.
În consecință, sistemul de control intern/managerial vizează:
Obiectivele generale– se particularizează de către conducătorul entității, în concordanță
cu activitatea și atribuțiile specifice ale acesteia și se includ într-un document de
politică și strategie, aprobat și comunicat întregului personal.
Mijloacele – reprezintă ansamblul resurselor umane, financiare, materiale și
informaționale, privite în strânsă legătură cu obiectivele entității.
Sistemul informațional – totalitatea operațiilor de culegere, prelucrare, sistematizare,
valorificare și transmitere a informațiilor și datelor. Acesta cuprinde atât sistemul
informatic cât și procesul de comunicare și informare;
Organizarea – funcția managerială ce se referă la un ansamblu de măsuri, metode,
tehnici și operațiuni prin care conducerea entității stabilește componentele procesuale
și structurale ale entității în vederea realizării obiectivelor propuse și în conformitate cu
anumite principii, reguli, norme și criterii. În cadrul acestei componente se evidențiază
procedurile care reprezintă totalitatea pașilor ce trebuie urmați, a metodelor de lucru și
a regulilor de aplicat, în vederea executării activităților, atribuțiilor sau sarcinilor.
Procedurile pot fi operaționale (privesc aspectul procesual), decizionale (se referă la
exercitarea competenței) jurisdicționale (vizează angajarea răspunderii). Procedurile
trebuie să fie definite pentru fiecare activitate din entitate, integrate în componentele
sistemului de organizare al entității, precizate în documente scrise, simple, complete,
precise și adaptate obiectivului specific, actualizate în mod regulat, aduse la cunoștința
personalului implicat, bine înțelese și bine aplicate. Pentru exemplificare prezentăm în
anexa nr. 9 un model de procedură operațională;
Controlul – constă în compararea rezultatelor cu obiectivele, depistarea cauzelor care
determină abaterile constatate, luarea măsurilor necesare cu caracter corectiv sau
preventiv.
62
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Concluzionând, controlul intern este un proces desfăşurat de toţi angajaţii entității şi
este coordonat de responsabilii tuturor compartimentelor din cadrul unei entităţi, prin
procedurile operaţionale de lucru, şi se află în răspunderea managementului
general/ordonatorului de credite, care trebuie să îl implementeze și să îl monitorizeze.
Instituţiile publice de învățământ au responsabilităţi legate de fiecare dintre cele 25 de
standarde de control/intern managerial, aşa cum sunt elaborate mai jos, împărțite în cele 5
categorii operaţionale, de la Mediul de Control, la Auditare şi Evaluare.
1. Mediul de Control
Standardul 1. Etică, integritate
Acţiunea de cunoaştere de către angajaţi a reglementărilor care guvernează
comportamentul acestora la locul de muncă, prevenirea şi raportarea fraudelor şi neregulilor.
Cerinţe generale:
managerul şi salariaţii trebuie să aibă un nivel corespunzător de integritate profesională şi
personală şi să fie conştienţi de importanţa activităţii pe care o desfăşoară;
managerul, prin deciziile sale şi exemplul personal, sprijină şi promovează valorile etice şi
integritatea profesională şi personală a salariaţilor. Deciziile şi exemplul personal trebuie
să reflecte:
valorificarea transparenţei şi probităţii în activitate;
valorificarea competenţei profesionale;
iniţiativa prin exemplu;
conformitatea cu legile, regulamentele, regulile şi politicile specifice;
respectarea confidenţialităţii informaţiilor;
tratamentul echitabil şi respectarea indivizilor;
relaţiile loiale cu colaboratorii;
caracterul complet şi exact al operaţiilor şi documentaţiilor;
modul profesional de abordare a informaţiilor financiare.
salariaţii manifestă acel comportament şi dezvoltă acele acţiuni percepute ca etice în
entitatea publică;
managerul şi salariaţii au o abordare pozitivă faţă de controlul financiar, a cărui
funcţionare o sprijină.
63
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 2. Atribuţii, funcţii, sarcini
Acţiunea de întocmire, actualizare şi transmitere către angajaţi a regulamentelor
interne şi fişelor de post.
Cerinţe generale:
atribuţiile entităţii publice pot fi realizate numai dacă sunt cunoscute de salariaţi şi aceştia
acţionează concertat;
fiecare salariat are un rol bine definit în entitatea publică, stabilit prin fişa postului;
sarcinile sunt încredinţate şi rezultatele sunt comunicate numai în raportul manager -
salariat - manager (şef-subaltern-şef);
managerii trebuie să identifice sarcinile în realizarea cărora salariaţii pot fi expuşi unor
situaţii dificile şi care influenţează în mod negativ managementul entităţii;
managementul trebuie să susţină salariatul în îndeplinirea sarcinilor sale.
Standardul 3. Competenţa, Performanţa
Acţiunea de asigurare a ocupării posturilor de către persoane competente, cărora li se
încredinţează sarcini potrivit competenţelor şi asigurarea condiţiilor pentru dezvoltarea
capacităţii profesionale a salariatului.
Cerinţe generale:
managerul şi salariaţii au acele cunoştinţe, abilităţi şi experienţa care fac posibilă
îndeplinirea eficientă şi efectivă a sarcinilor;
competenţa angajaţilor şi sarcinile încredinţate trebuie să se afle în echilibru permanent,
stabil. Acţiuni pentru asigurarea acestuia:
definirea cunoştinţelor şi deprinderilor necesare pentru fiecare loc de muncă;
conducerea interviurilor de recrutare, pe baza unui document de evaluare definit;
identificarea planului de pregătire de bază a noului angajat, încă din timpul
procesului de recrutare;
revederea necesităţilor de pregătire, în contextul evaluării anuale a angajaţilor şi
urmărirea evoluţiei carierei;
asigurarea faptului că necesităţile de pregătire identificate sunt satisfăcute;
dezvoltarea capacităţii interne de pregătire, complementară formelor de pregătire
externe entităţii publice;
definirea politicii de pregătire/mobilitate;
64
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
performanţele angajaţilor se evaluează cel puţin o dată pe an şi sunt discutate cu aceştia
de către realizatorul raportului;
competenţa şi performanţa trebuiesc susţinute de instrumente adecvate, care includ
tehnica de calcul, software-urile, brevetele, metodele de lucru etc.;
nivelul de competenţă necesar este cel care constituie premisa performanţei.
Standardul 4. Funcţii sensibile
Acţiunea de identificare a funcţiilor sensibile şi stabilirea unei politici adecvate de
rotire a salariaţilor care ocupă astfel de funcţii.
Cerinţe generale:
în entitatea publică se întocmesc:
inventarul funcţiilor sensibile;
lista cu salariaţii care ocupă funcţii sensibile;
planul pentru asigurarea rotaţiei salariaţilor din funcţiile sensibile, astfel încât un
salariat să nu activeze într-o astfel de funcţie, de regulă, mai mult de 5 ani;
în inventarul funcţiilor sensibile sunt reflectate, de regulă, acele funcţii care prezintă risc
semnificativ în raport cu obiectivele;
rotaţia personalului se face cu efect minim asupra activităţii entităţii publice şi a
salariaţilor.
Standardul 5. Delegarea
Acţiunea de stabilire a modalităţilor de delegare de competenţă şi a limitelor şi
responsabilităţilor pe care le deleagă.
Cerinţe generale:
delegarea de competenţă se face ţinând cont de imparţialitatea deciziilor ce urmează a fi
luate de persoanele delegate şi de riscurile asociate acestor decizii;
salariatul delegat trebuie să aibă cunoştinţa, experienţa şi capacitatea necesară efectuării
actului de autoritate încredinţat;
asumarea responsabilităţii, de către salariatul delegat, se confirmă prin semnătură;
subdelegarea este posibilă cu acordul managerului;
65
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 6. Structura organizatorică
Acţiunea de stabilire a competenţelor, responsabilităţilor, sarcinilor şi a obligaţiei de a
raporta pentru fiecare componentă structurală a instituţiei.
Cerinţe generale:
competenţa, responsabilitatea, sarcina şi obligaţia de a raporta sunt atribute asociate
postului; acestea trebuie să fie clare, coerente şi să reflecte elementele avute în vedere
pentru realizarea obiectivelor entităţii publice;
competenţa constituie capacitatea de a lua decizii, în limite definite, pentru realizarea
activităţilor specifice postului;
responsabilitatea reprezintă obligaţia de a îndeplini sarcinile şi se înscrie în limitele ariei
de competenţă;
raportarea reprezintă obligaţia de a informa asupra îndeplinirii sarcinilor.
2. Performanţe și Managementul Riscului
Standardul 7. Obiective
Acţiunea de definire a obiectivelor determinante, legate de scopurile UCV, precum şi
cele complementare, legate de fiabilitatea informaţiilor, conformitatea cu legile,
regulamentele şi politicile interne şi comunicarea obiectivelor definite tuturor salariaţilor şi
terţilor interesaţi.
Cerinţe generale:
obiectivele generale sunt concordante cu misiunea entităţii publice;
entitatea publică transpune obiectivele generale în obiective specifice şi în rezultate
aşteptate pentru fiecare activitate şi le comunică personalului;
obiectivele trebuie astfel definite astfel încât să răspundă pachetului de cerinţe
S.M.A.R.T.;
fixarea obiectivelor reprezintă atributul managementului, iar responsabilitatea realizării
acestora revine atât managementului, cât şi salariaţilor;
multitudinea şi complexitatea obiectivelor impune utilizarea unor criterii diverse de
grupare, cu scopul de a facilita concretizarea responsabilităţilor, răspunderilor, de a
asigura operativitate în cunoaşterea rezultatelor etc.
66
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 8. Planificarea
Acţiunea de întocmire a planurilor prin care se pun în concordanţă activităţile
programate cu resursele financiare maxim posibil de alocat, astfel încât riscurile de a nu
realiza obiectivele să fie minime.
Cerinţe generale:
planificarea este una din funcţiile esenţiale ale managementului;
planificarea se referă la repartizarea resurselor, pornind de la stabilirea nevoilor pentru
realizarea obiectivelor. Având în vedere caracterul limitat al resurselor, repartizarea
acestora necesită decizii cu privire la cel mai bun mod de alocare;
planificarea este un proces continuu, ceea ce imprimă planului un caracter dinamic.
Schimbarea obiectivelor, resurselor sau altor elemente ale procesului de fundamentare
impune actualizarea planului;
gradul de structurare a procesului de planificare, de detaliere a planurilor, variază în
funcţie de diverşi factori, precum: mărimea entităţii publice, structura decizională a
acesteia, necesitatea aprobării formale a unor activităţi etc.;
după orizontul de timp la care se referă, în general, se elaborează:
planuri anuale;
planuri multianuale;
specific planificării multianuale este stabilirea unei succesiuni de măsuri ce trebuiesc luate
pentru atingerea obiectivelor.
Standardul 9. Coordonarea
Acţiunea de coordonare a deciziilor şi acţiunilor componentelor structurale pentru
atingerea obiectivelor, în scopul asigurării convergenţei şi coerenţei acestora.
Cerinţe generale:
managementul asigură coordonarea deciziilor şi acţiunilor compartimentelor structurale
ale entităţii publice;
atunci când necesităţile o impun, se pot organiza structuri specializate, care să sprijine
managementul în activitatea de coordonare;
coordonarea influenţează decisiv rezultatele interacţiunii dintre salariaţi în cadrul
raporturilor profesionale;
salariaţii trebuie să ţină cont de consecinţele deciziilor lor şi ale acţiunilor lor asupra
întregii entităţi publice;
67
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
coordonarea eficientă presupune consultări prealabile, atât în cadrul structurilor unei
entităţi publice, cât şi între structurile respective.
Standardul 10. Monitorizarea Performanţelor
Acţiunea de monitorizare a performanţelor pentru fiecare activitate, utilizând
indicatori cantitativi şi calitativi relevanţi, inclusiv cu privire la economicitate, eficienţă şi
eficacitate.
Cerinţe generale:
managementul trebuie să primească sistematic raportări asupra desfăşurării activităţii
entităţii publice;
managementul evaluează performanţele, constatând eventualele abateri de la obiective,
în scopul luării măsurilor corective ce se impun;
sistemul de monitorizare a performanţei este influenţat de mărimea şi natura entităţii
publice, de modificarea/schimbarea obiectivelor sau/şi a indicatorilor, de modul de acces
al salariaţilor la informaţii.
Standardul 11. Managementul riscului
Acţiunea de analiză cel puţin o dată pe an a riscurilor legate de desfăşurarea
activităţilor sale principale, elaborarea de planuri corespunzătoare în direcţia limitării
posibilelor consecinţe ale acestor riscuri şi numirea de salariaţi responsabili în aplicarea
planurilor respective.
Cerinţe generale:
orice acţiune sau inacţiune prezintă un risc de nerealizare a obiectivelor;
riscurile sunt acceptabile, dacă măsurile care vizează evitarea acestora nu se justifică în
plan financiar;
riscurile semnificative apar şi se dezvoltă în special ca urmare a:
managementului inadecvat al raporturilor dintre entitatea publică şi mediile în
care aceasta acţionează;
unor sisteme de conducere centralizate excesiv;
un sistem de control intern eficient presupune implementarea în entitatea publică a
managementului riscurilor;
managerul are obligaţia creării şi menţinerii unui sistem de control intern sănătos, în
principal, prin:
68
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
identificarea riscurilor majore care pot afecta eficacitatea şi eficienţa operaţiunilor,
respectarea regulilor şi regulamentelor, încrederea în informaţiile financiare şi de
management intern şi extern, protejarea bunurilor, prevenirea şi descoperirea
fraudelor;
definirea nivelului acceptabil de expunere la aceste riscuri;
evaluarea probabilităţii ca riscul să se materializeze şi a mărimii impactului
acestuia;
monitorizarea şi evaluarea riscurilor şi a gradului de adecvare a controalelor
interne la gestionarea riscurilor;
Standardul 15. Ipoteze, Re-evaluări
Acţiunea de reevaluare a obiectivelor în contextul transformării mediului.
Cerinţe generale:
ipotezele se formulează în legătură cu obiectivele ce urmează a fi realizate şi stau la baza
fixării acestora;
salariaţii implicaţi în realizarea unui obiectiv trebuie să fie conştienţi de ipotezele
formulate şi acceptate în legătură cu obiectivul în cauză;
ipotezele de care salariaţii nu sunt conştienţi reprezintă un obstacol în capacitatea de
adaptare;
reevaluări ale nevoilor de informare – concretizate în schimbări în ceea ce priveşte
informaţiile necesar a fi colectate, în modul de colectare, în conţinutul rapoartelor sau
sistemelor de informaţii conexe – trebuiesc efectuate dacă se modifică ipotezele ce au
stat la baza obiectivelor.
3. Informarea și Comunicarea
Standardul 12. Informarea
Acţiunea de stabilire a tipurilor de informaţii, conţinutul, calitatea, frecvenţa, sursele şi
destinatarii acestora, astfel încât rectorul şi salariaţii, prin primirea şi transmiterea
informaţiilor, să-şi poată îndeplini sarcinile.
Cerinţe generale:
informaţia este indispensabilă unui management sănătos, unei monitorizări eficace,
identificării situaţiilor de risc în faze anterioare ale manifestării acestora;
69
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
cultura entităţii publice are o incidenţă majoră asupra cantităţii, naturii şi fiabilităţii
informaţiilor, ca şi în ceea ce priveşte lărgimea gamei acestora în domeniul valorilor etice,
politicii, puterii, responsabilităţilor şi obligaţiilor de raportare, obiectivelor entităţii
publice, planurilor etc.;
informaţia trebuie să fie corectă, credibilă, clară, completă, oportună, utilă, uşor de
înţeles şi receptat;
managerul şi salariaţii trebuie să primească şi să transmită informaţiile necesare pentru
îndeplinirea sarcinilor;
informaţia trebuie să beneficieze de o circulaţie rapidă, în toate sensurile, inclusiv în şi din
exterior.
Standardul 13. Comunicarea
Acţiunea de dezvoltare a unui sistem eficient al comunicării interne şi externe, care să
asigure o difuzare rapidă, fluentă şi precisă a informaţiilor, astfel încât acestea să ajungă
complete şi la timp la utilizatori.
Cerinţe generale:
managerul asigură funcţionarea unui sistem eficient de comunicare;
prin componentele sale, sistemul de comunicare serveşte scopurilor utilizatorilor;
sistemul de comunicare trebuie să fie flexibil şi rapid, atât în interiorul entităţii publice, cât
şi între aceasta şi mediul extern;
procesul de comunicare trebuie să fie adaptat la capacitatea utilizatorilor, în ceea ce
priveşte prelucrarea informaţiilor şi achitarea de responsabilităţi în materie de
comunicare.
Standardul 14. Corespondenţa și Arhivarea
Acţiunea de organizare a primirii şi expedierii, înregistrării şi arhivării corespondenţei,
astfel încât sistemul să fie accesibil rectorului, angajaţilor şi terţilor interesaţi cu abilitare în
domeniu.
Cerinţe generale:
corespondenţa trebuie să fie purtătoarea unor informaţii utile în interiorul şi în exteriorul
entităţii publice;
corespondenţa utilizează purtători diferiţi ai informaţiei (hârtie, benzi magnetice, floppy,
CD etc.) şi se realizează prin mijloace diferite (curierul, poşta, poşta electronică, fax etc.);
70
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
ponderea în care entitatea publică utilizează unul sau altul dintre purtători şi apelează la
unul sau altul dintre mijloacele de realizare a corespondenţei este determinată de o serie
de factori, cum ar fi: gradul de dotare internă şi/sau al terţilor, nivelul de pregătire al
salariaţilor, urgenţa, distanţa, costul, siguranţa, restricţiile din reglementări etc.;
în funcţie de tipul de purtător şi mijlocul de realizare utilizat cu privire la corespondenţă,
operaţiunile de intrare, ieşire, înregistrare şi stocare trebuiesc adaptate corespunzător, pe
baza unor planuri elaborate în acest sens, astfel încât, pentru fiecare caz, să poată fi
reflectate cerinţele majore privind:
asigurarea primirii, respectiv expedierii corespondenţei;
confirmarea primirii, respectiv expedierii corespondenţei;
stocarea (arhivarea) corespondenţei;
accesul la corespondenţa realizată.
Standardul 16. Semnalarea neregularităţilor
Acţiunea de realizare a posibilităţii de semnalare a neregularităţilor pe baza unor
proceduri distincte, fără ca astfel de semnalări să atragă un tratament inechitabil sau
discriminatoriu faţă de salariatul care se conformează unor astfel de proceduri.
Cerinţe generale:
managerii trebuie să stabilească şi să comunice salariaţilor procedurile corespunzătoare,
aplicabile în cazul semnalării unor neregularităţi;
managerii au obligaţia să întreprindă cercetările adecvate, în scopul elucidării celor
semnalate şi, dacă este cazul, să ia măsurile ce se impun;
salariaţii care semnalează, conform procedurilor, neregularităţi, de care, direct sau
indirect, au cunoştinţă, vor fi protejaţi împotriva oricăror discriminări;
semnalarea neregularităţilor trebuie să aibă un caracter transparent pentru eliminarea
suspiciunii de delaţiune;
managerul trebuie să promoveze respectul faţă de lege şi spiritul de încredere.
4. Activităţi de Control
Standardul 17. Proceduri
Acţiunea de elaborare a procedurilor scrise de fiecare structură din cadrul instituţiei,
pentru toate activităţile derulate în cadrul acestora şi comunicarea acestora salariaţilor
implicaţi.
71
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cerinţe generale:
entitatea publică trebuie să se asigure că, pentru orice acţiune şi/sau eveniment
semnificativ, există o documentaţie adecvată şi că operaţiunile sunt consemnate în
documente;
documentaţia trebuie să fie completă, precisă şi să corespundă structurilor şi politicilor
entităţii publice;
documentaţia cuprinde politici administrative, manuale, instrucţiuni operaţionale, liste de
verificare sau alte forme de prezentare a procedurilor;
documentaţia trebuie să fie actualizată, utilă, precisă, uşor de examinat, disponibilă şi
accesibilă managerului, salariaţilor, precum şi terţilor, dacă este cazul;
documentaţia asigură continuitatea activităţii, în pofida fluctuaţiei de personal;
lipsa documentaţiei, caracterul incomplet sau/şi neactualizarea acesteia constituie riscuri
în realizarea obiectivelor;
întocmirea şi urmărirea executării graficului de circulaţie a documentelor la fiecare nivel
de responsabilitate din entitatea publică.
Standardul 18. Separarea atribuţiilor
Acţiunea de separare a funcţiilor de iniţiere şi verificare, astfel încât elementele
operaţionale şi financiare ale fiecărei acţiuni să fie efectuate de persoane independente una
faţă de cealaltă.
Cerinţe generale:
separarea atribuţiilor şi responsabilităţilor este una dintre modalităţile prin care se
reduce riscul de eroare, frauda, încălcare a legislaţiei, precum şi riscul de a nu putea
detecta aceste probleme;
prin separarea atribuţiilor se creează condiţiile ca nici o persoană sau compartiment să
nu poată controla toate etapele importante ale unei operaţiuni sau ale unui eveniment;
separarea atribuţiilor şi responsabilităţilor între mai multe persoane creează premisele
unui echilibru eficace al puterilor;
managerii entităţilor publice în care, datorită numărului mic de salariaţi, se limitează
posibilitatea de aplicare a separării atribuţiilor şi responsabilităţilor, trebuie să fie
conştienţi de riscuri şi să compenseze această limitare prin alte măsuri.
72
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 19. Supravegherea
Acţiunea de asigurare a măsurilor de supraveghere adecvate a operaţiunilor, pe baza
unor proceduri prestabilite, inclusiv prin control ex-post (ulterior), în scopul realizării în mod
eficace a acestora.
Cerinţe generale:
managerul trebuie să monitorizeze efectuarea controalelor de supraveghere, pentru a se
asigura că procedurile sunt respectate de către salariaţi în mod efectiv continuu;
controalele de supraveghere implică revizuiri în ceea ce priveşte munca depusă de
salariaţi, rapoarte despre excepţii, testări prin sondaje sau orice alte modalităţi care
confirmă respectarea procedurilor;
managerul verifică şi aprobă munca salariaţilor, dă instrucţiunile necesare pentru a
minimiza erorile, a elimina frauda, a respecta legislaţia şi pentru a veghea asupra
înţelegerii şi aplicării instrucţiunilor;
supravegherea activităţilor este adecvată, în măsura în care:
fiecărui salariat i se comunică atribuţiile, responsabilităţile şi limitele de
competenţă atribuite;
se evaluează sistematic munca fiecărui salariat;
se aprobă rezultatele muncii obţinute în diverse etape ale realizării operaţiunii.
Standardul 20. Gestionarea abaterilor
Acţiunea de asigurare că, pentru toate situaţiile în care, datorită unor circumstanţe
deosebite, apar abateri faţă de politicile sau procedurile stabilite, se întocmesc documente
adecvate, aprobate la un nivel corespunzător, înainte de efectuarea operaţiunilor.
Cerinţe generale:
în derularea acţiunilor pot apărea circumstanţe deosebite, care nu au putut fi anticipate şi
care induc abateri ce nu permit derularea tranzacţiilor prin procedurile existente;
abaterile de la procedurile existente trebuie să fie documentate şi justificate, în vederea
prezentării spre aprobare;
este necesară analiza periodică a circumstanţelor şi a modului cum au fost gestionate
acţiunile, în vederea deprinderii unor concluzii de bună practică pentru viitor, ce urmează
a fi formalizate.
73
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 21. Continuitatea activității
Acţiunea de asigurare a măsurilor corespunzătoare pentru ca activitatea instituţiei să
poată continua în orice moment, în toate împrejurările şi în toate planurile, cu deosebire în
cel economico-financiar.
Cerinţe generale:
entitatea publică este o organizaţie a cărei activitate trebuie să se deruleze continuu, prin
structurile componente. Eventuala întrerupere a activităţii acesteia afectează atingerea
obiectivelor propuse;
situaţii diferite, care afectează continuitatea activităţii: mobilitatea salariaţilor; defecţiuni
ale echipamentelor din dotare; disfuncţionalităţi produse de unii prestatori de servicii;
schimbări de proceduri etc.;
pentru fiecare din situaţiile care apar, entitatea publică trebuie să acţioneze în vederea
asigurării continuităţii, prin diverse măsuri, de exemplu:
angajarea de personal în locul celor pensionaţi sau plecaţi din entitatea publică din
alte considerente;
delegarea, în cazul absenţei temporare (concedii, plecări în misiune etc.);
contracte de service pentru întreţinerea echipamentelor din dotare;
contracte de achiziţii pentru înlocuirea unor echipamente din dotare;
existenţa inventarului situaţiilor care pot conduce la discontinuităţi în activitate şi a
măsurilor care să prevină apariţia lor.
Standardul 22. Strategii de control
Acţiunea de construire a unor politici adecvate strategiilor de control şi programelor
concepute pentru atingerea obiectivelor şi menţinerea în echilibru a acestor strategii.
Cerinţe generale:
există un raport de interdependenţă între strategiile, politicile şi programele elaborate
pentru atingerea obiectivelor şi strategiilor de control. Fără o strategie de control
adecvată, creşte riscul de manifestare a abaterilor de la strategia, politica şi programele
entităţii publice şi, deci, al nerealizării obiectivelor la nivelul exigenţelor preconizate;
strategiile de control sunt cu atât mai complexe şi mai laborioase cu cât fundamentarea şi
realizarea obiectivelor entităţii publice sunt mai complexe şi mai dificile;
74
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
strategiile de control se supun conceptului de strategie, în general, acestea necesitând
studii, în vederea stabilirii obiectivelor de control, a resurselor necesare, a pregătirii
personalului de control, a îmbunătăţirii metodelor şi procedurilor de control, a modului de
evaluare a controalelor etc.;
strategiile de control se referă şi la tipurile de control aplicabile situaţiei. În paleta largă a
modalităţilor de control şi a criteriilor de clasificare a acestora, regăsim:
activităţi de control: observaţia, compararea; aprobarea; comunicarea rapoartelor;
coordonarea; verificarea; analiza; autorizarea; supervizarea; examinarea;
monitorizarea etc.;
clasificarea controlului în funcţie de modul de cuprindere a obiectivelor: control
total; control selectiv (prin sondaj);
clasificarea controlului în funcţie de scopul urmărit: control de conformitate;
control de perfecţionare; control de adaptare etc.;
clasificarea controlului în funcţie de apartenenţa organelor de control: control
propriu; control exterior;
clasificarea controlului în funcţie de executanţi: autocontrol; control mutual;
control ierarhic; control de specialitate;
clasificarea controlului în funcţie de modul de execuţie: control direct; control
indirect; control încrucişat;
clasificarea controlului în funcţie de baza normativă: control normativ; control
practic; control teoretic;
clasificarea controlului în funcţie de interesul entităţii: control pentru sine; control
pentru alţii;
clasificarea controlului în funcţie de orientarea sa: control tematic; control
nedirijat;
clasificarea controlului în funcţie de momentul efectuării acestuia: control ex-ante;
control concomitent; control ex-post, etc.
Standardul 23. Accesul la resurse
Acţiunea de stabilire de către rector prin emiterea de documente de autorizare, a
persoanelor care au acces la resursele materiale, financiare şi informaţionale ale instituţiei şi
numirea persoanelor responsabile pentru protejarea şi folosirea corectă a acestor resurse.
Cerinţe generale:
restrângerea accesului la resurse reduce riscul utilizării inadecvate a acestora;
75
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
severitatea restricţiei depinde de vulnerabilitatea tipului de resursă şi de riscul pierderilor
potenţiale, care trebuie apreciate periodic. La determinarea vulnerabilităţii bunurilor şi
valorilor se au în vedere costul, riscul potenţial de pierdere sau utilizare inadecvată;
între resurse şi sumele înregistrate în evidenţe se fac comparaţii periodice (inventare).
Vulnerabilitatea bunurilor şi valorilor determină frecvenţa acestor verificări.
5. Auditarea și Evaluarea
Standardul 24. Verificarea și Evaluarea Controlului
Acţiunea de elaborare a unor politici, planuri şi programe de evaluare a controlului
intern.
Cerinţe generale:
managerul trebuie să asigure verificarea şi evaluarea în mod continuu a funcţionării
sistemului de control intern şi a elementelor sale. Disfuncţionalităţile sau alte probleme
identificate trebuiesc rezolvate operativ, prin măsuri corective;
verificarea operaţiunilor garantează contribuţia controalelor interne la realizarea
obiectivelor;
evaluarea eficacităţii controlului se poate referi, în funcţie de cerinţe specifice şi/sau
conjuncturale, fie la ansamblul obiectivelor entităţii publice, fie la unele dintre acestea,
opţiune care revine managerului;
managerul stabileşte modul de realizare a evaluării eficacităţii controlului.
Standardul 25. Auditul intern
Acţiunea de asigurare a desfăşurării activităţii de audit, pe baza unor programe
întocmite pornind de la evaluarea riscurilor.
Cerinţe generale:
auditul intern asigură evaluarea independentă şi obiectivă a sistemului de control intern al
entităţii publice;
auditorul intern finalizează acţiunile sale prin rapoarte de audit, în care enunţă punctele
slabe identificate în sistem şi formulează recomandări pentru eliminarea acestora;
managerul dispune măsurile necesare, având în vedere recomandările din rapoartele de
audit intern, în scopul eliminării punctelor slabe constatate de misiunile de auditare.
76
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 4. Interogații cheie în evaluarea SCMI
În procesul de analiză a stadiului de implementare SCMI în instituțiile Ministerului
Educației, echipa ARES a structurat proiectul de cercetare ținând cont de îndatoririle
menționate mai sus. Plecând de la legislația SCMI în Romania (vezi Capitolul 2), indicatorii de
importanță în proiectul de cercetare sunt bazați pe standardele de calitate ale SCMI.
Auditorii publici externi, în evaluarea activității unei entități, trebuie să analizeze dacă
sunt respectate cerințele controlului intern, respectiv dacă managerii/persoanele care
gestionează fonduri publice sau patrimoniul public realizează o bună gestiune financiară prin
asigurarea legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității în utilizarea
fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public (ex. – se supun aprobării
ordonatorului de credite numai proiectele de operațiuni11 care respectă întru totul cerințele
de legalitate, regularitate, economicitate etc.).
În acest sens, trebuie analizate următoarele aspecte9:
În ce măsură/grad, entitatea publică a realizat dezvoltarea și întreținerea unor sisteme de
colectare, stocare, prelucrare, actualizare și diseminare a datelor și informațiilor
financiare și de conducere, precum și a unor sisteme și proceduri de informare publică
adecvată prin realizarea unor rapoarte periodice.
Dacă managerul entității și-a îndeplinit obligația legală de a asigura elaborarea,
aprobarea, aplicarea și perfecționarea structurilor organizatorice, reglementărilor
metodologice, procedurilor și criteriilor de evaluare, pentru a satisface cerințele generale
și specifice de control intern. (Se verifică dacă au fost numiți responsabili cu elaborarea
acestor reglementări precum și termenele de îndeplinire a acestora).
Dacă managerii entității au asigurat îndeplinirea obiectivelor generale prin evaluarea
sistematică și menținerea la un nivel considerat acceptabil a riscurilor asociate
structurilor, programelor, proiectelor sau operațiunilor.
Dacă managerul entității a realizat asigurarea unei atitudini de cooperare a personalului
de conducere și de execuție, care are sarcina de a răspunde în orice moment solicitărilor
managerului și dacă a sprijinit efectiv controlul intern prin instruirea personalului în
vederea asigurării acestei atitudini.
9http://controlinternmanagerial.ro/category/scim/
77
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Dacă managerul entității a îndeplinit cerința legală de asigurare a integrității și
competenței personalului de conducere și de execuție, a cunoașterii și înțelegerii de către
acesta a importanței și rolului controlului intern, inclusiv prin instruirea personalului în
acest sens.
Dacă personalul de conducere exercită o supraveghere continuă a tuturor activităților și
dacă, ori de câte ori se constată încălcări ale legalității și a regularității în efectuarea unor
operațiuni sau în realizarea unor activități în mod neeconomic, ineficace, sau ineficient,
acționează corectiv, prompt și responsabil (instruirea personalului în vederea desfășurării
acțiunilor corective).
Dacă au fost stabilite de către conducătorul instituției publice, obiectivele specifice ale
controlului intern, astfel încât acestea să fie adecvate, cuprinzătoare, rezonabile și
integrate misiunii entității (obiective SMART12) și obiectivele de ansamblu ale acesteia
(care sunt integrate în strategia instituției și care se regăsesc în actul de constituire al
entității, respectiv managerul trebuie să integreze obiectivele specifice de control intern
în obiectivele de ansamblu ale entității).
Dacă managerul entității publice a respectat obligațiile prevăzute de cerințele controlului
intern cu privire la obiectivele specifice ale controlului intern, respectiv:
înregistrarea de îndată și în mod corect a tuturor operațiunilor și evenimentelor
semnificative;
asigurarea aprobării și efectuării operațiunilor exclusiv de către persoane special
împuternicite în acest sens;
separarea atribuțiilor privind efectuarea de operațiuni între persoane, astfel
încât atribuțiile de aprobare, control și înregistrare să fie, într-o măsură
adecvată, încredințate unor persoane diferite;
asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile entității (a
direcțiilor/departamentelor/compartimentelor);
accesarea resurselor și documentelor numai de către persoane îndreptățite și
responsabile în legătură cu utilizarea și păstrarea lor.
Dacă managerul entității publice a îndeplinit obligația legală de reflectare în documente
scrise a organizării controlului intern, astfel încât acestea să fie disponibile cu
promptitudine pentru a fi examinate de către cei în drept.
Dacă prin controlul financiar preventiv s-a efectuat o verificare sistematică a proiectelor
de operațiuni din punct de vedere al legalității, regularității și încadrării în limitele
creditelor bugetare sau creditelor de angajament, după caz, stabilite potrivit legii.
78
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Dacă managerul entității publice, (împreună cu directorul economic, șeful contabil, șeful
compartimentului de audit intern și controlorul financiar preventiv) a îndeplinit obligația
de a organiza și exercita controlul financiar preventiv, respectiv dacă a îndeplinit sarcina
legală de stabilire a proiectelor de operațiuni supuse controlului financiar preventiv cu
respectarea dispozițiilor legale (auditorii publici externi trebuie să aibă în vedere faptul că
respectarea dispozițiilor legale impune ca înainte de prezentarea proiectelor de
operațiuni pentru viza de control financiar, în cadrul entității publice trebuie să fie
stabilite strategia, din care să reiasă obiectivele SMART pe fiecare compartiment/direcție,
serviciu, birou, să existe manuale de proceduri de lucru pe activități, să fie întocmit un
registru de riscuri, să fie implementate standardele minimale obligatorii și indicatorii de
rezultate și de eficiență și că se precizează acțiunile, costurile asociate și obiectivele
urmărite).
Dacă operațiunile, înainte de a fi avizate de către șefii compartimentelor de specialitate,
de a se primi viza de control financiar preventiv și de a fi aprobate de către conducătorul
instituției publice, au îndeplinit prevederile legislației în domeniu (OG nr. 119/1999, OMFP
nr. 946/2005, OMFP nr. 1389/2006, Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, Legea
nr. 273/2006 privind finanțele publice locale). Auditorii publici externi trebuie să aibă în
vedere faptul că șefii compartimentelor de specialitate răspund pentru realitatea,
regularitatea și legalitatea operațiunilor ale căror documente justificative le-au certificat.
Ei trebuie să prezinte pentru viză numai acele proiecte de operațiuni certificate în privința
legalității și sub semnătura lor.
Dacă structura de specialitate juridică a pus viza juridică pe documente respectând în
totalitate prevederile legislative în domeniu. Controlul intern organizat la nivelul instituției
publice, include și avizul de legalitate acordat de către consilierul juridic asupra actelor cu
caracter juridic, înainte de aprobarea acestora de către conducătorul instituției publice.
Solicitarea acestui aviz este obligatorie, dar nu implică obligativitatea conformării din
partea titularului competenței de aprobare. În cazul în care titularul competenței nu se
conformează avizului, atunci operațiunea se efectuează pe răspunderea acestuia.
Dacă managerul entității publice, directorul economic, șeful contabil au elaborat proiectul
de buget în baza programelor care se fundamentează pe obiective precise și indicatori de
rezultate și de eficiență.
Dacă pe parcursul derulării proiectelor de operațiuni s-a evitat riscul de blocare a
fondurilor bugetare, de către organisme abilitate, precum și alte riscuri majore
identificate și tratate prin implementarea sistemului de control intern.
79
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Dacă managerul entității a dispus măsurile necesare pentru elaborarea și/sau dezvoltarea
sistemelor de control intern inclusiv a documentelor pentru procedurile activităților.
Dacă managerul entității a introdus în programele de dezvoltare a sistemelor de control
managerial obiectivele, acțiunile, responsabilitățile și termenele de aplicare.
Dacă managerul entității publice prin act de decizie internă a constituit structuri cu
atribuții de monitorizare, coordonare și îndrumare metodologică cu privire la sistemele
proprii de control managerial.
Dacă managerul entității publice a raportat progresele înregistrate cu privire la
dezvoltarea sistemelor de control managerial, precum și situațiile deosebite observate în
acțiunile de monitorizare, coordonare și îndrumare metodologică derulate de structurile
cu aceste atribuții, celor în drept, așa cum se solicită în legislația privind controlul intern.
Pornind de la cele de mai sus, principalele dimensiuni propuse pentru investigarea
percepției SCMI în Ministerul Educației Naționale și în structurile subordonate sunt:
A. Evaluarea percepției sistemului de control managerial intern
evaluarea impactului derulării activității după reguli și proceduri în instituție
avantajele respectării regulilor și procedurilor
evaluarea respectării regulilor și procedurilor în instituție
necesitatea unui control al respectării regulilor
controlul inter versus controlul extern
responsabilitatea efectuării controlului
notorietate și grad de informare privind sistemul de control managerial
notorietate și grad de informare privind controlul extern ARACIP
utilitatea SCMI vs. ARACIP pentru activitatea instituției
surse de informare utilizate pentru implementarea SCMI
experiența participării la sesiuni de training SCMI
utilitatea potențial a unor sesiuni de training pe tema SCMI
dificultățile implementării SCMI
utilitatea informatizării, a ghidului SCMI etc.
puncte tari, puncte slabe în implementarea SCMI
recomandări de îmbunătățire
B. Evaluarea sistemului de control intern conform standardelor de calitate din legislaţia
în vigoare
80
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
A. MEDIUL DE CONTROL
Standardul 1 - ETICA, INTEGRITATEA
Standardul 2 - ATRIBUTII, FUNCTII, SARCINI
Standardul 3 - COMPETENTA, PERFORMANTA
Standardul 4 - FUNCTII SENSIBILE
Standardul 5 - DELEGAREA
Standardul 6 - STRUCTURA ORGANIZATORICA
B. PERFORMANTE și MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 7 - OBIECTIVE
Standardul 8 - PLANIFICAREA
Standardul 9 - COORDONAREA
Standardul 10 - MONITORIZAREA PERFORMANTELOR
Standardul 11 - MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 15 - IPOTEZE, REEVALUARI
C. INFORMAREA și COMUNICAREA
Standardul 12 - INFORMAREA
Standardul 13 - COMUNICAREA
Standardul 14 - CORESPONDENTA
Standardul 16 - SEMNALAREA NEREGULARITAILOR
D. ACTIVITATI DE CONTROL
Standardul 17 - PROCEDURI
Standardul 18 - SEPARAREA ATRIBUTIILOR
Standardul 19 - SUPRAVEGHEREA
Standardul 20 - GESTIONAREA ABATERILOR
Standardul 21 - CONTINUITATEA ACTIVITATII
Standardul 22 - STRATEGII DE CONTROL
Standardul 23 - ACCESUL LA RESURSE
E. AUDITAREA și EVALUAREA
Standardul 24 - VERIFICAREA și EVALUAREA CONTROLULUI
Standardul 25 - AUDITUL INTERN
81
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 5. Sistemul de management și asigurare a calității
și sistemul controlului managerial intern în învățământul
preuniversitar. Studiu comparativ
1. Conceptul de calitate. Sisteme de asigurare a calității
Calitatea se manifestă ca un fenomen, un proces, un stil de viață care însoțește omul
atât în activitatea sa personală, familială, cât și în activitatea sa social economică desfășurată
într-un mediu organizat, precum o instituție economică. În viața de zi cu zi, putem identifica
forme variate de manifestare a calității. Acest fenomen poate fi perceput într-o mare
diversitate de forme, motiv pentru care exemplele de manifestare a calității pot continua.
Conceptul de calitate a învăţământului nu figura printre opţiunile politice ale statului
comunist, înainte de 1989, ci doar de cel de calitate pentru produsele industriale. Calitatea în
învăţământ fiind percepută doar ca supunere politică şi aderare necondiţionată la tezele
statului totalitar.
O astfel de concepţie, puternic ancorată în mentalul colectiv a fost greu de
dezrădăcinat. Introducerea primelor elemente de calitate a învăţământului imediat după anul
2000 şi apariţia legii calităţii în anul 2005 a fost considerată drept o placă turnantă în evoluţia
sistemului educaţional românesc. Pentru a asigura cadrul specific, au fost înfiinţate două
agenţii independente ARACIP – pentru învăţământul preuniversitar şi ARACIS – pentru
învăţământul universitar. Ambele instituții au realizat, imediat, un amplu proces de
conştientizare a necesităţii introducerii conceptului de calitate în educație, dar şi evaluări
externe ale calităţii.
Comportamentul instituţiilor şi al decidenţilor, în general, în domeniul managementului
educațional, pe lângă faptul că este determinat de legislaţia în vigoare, actele normative şi de
acordurile interne sau externe ale instituţiilor publice, mai este determinat într-o proporție
semnificativă şi de cultura organizaţională.
Cultura organizaţională reprezintă unul dintre factorii determinanţi ai competitivităţii la
nivelul unităților și instituțiilor din domeniul educației şi, în consecinţă, conduce la o analiza
realistă a legăturii dintre aceste două elemente, legătură ce poate furniza informaţii
82
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
relevante pentru optimizarea ei şi, implicit, maximizarea performanţelor sistemului
educațional.
În acest moment, situaţia din unitățile și instituțiile de învățământ din România oferă un
teren extrem de fertil pentru cercetarea legăturii dintre cele două elemente menţionate, în
sensul evidenţierii factorilor determinanţi, a posibilităţilor de cuantificare a legăturii şi de
maximizare a efectelor ei.
Interesul acordat culturii organizaţionale şi existenţei unei corelaţii între diferitele
tipologii de culturi organizaţionale şi performanţele înregistrate de unele unități și instituții
din domeniul educației motivează demararea unor cercetări în vederea identificării
standardelor de calitate, ce au drept finalitate stabilirea unor repere la nivel național.
Instrumentele recomandate sunt chestionarele distribuite în rândul managerilor unităților de
învățământ, observarea directă şi studierea unor materiale relevante ale unităților incluse în
studiu, metode statistico-matematice şi de modelare.
Cultura organizațională, prin natura sa, are mai multe faţete. Unele dintre acestea sunt
mai bine explorate şi apreciate prin metode calitative, iar altele prin metode cantitative. Prin
urmare, aplicarea ambelor tipuri de metode asigură o mai bună înțelegere a obiectului căutat.
Studiile arată că valorile culturale prezente în unitățile de înaltă performanță sunt
următoarele:
Orientarea spre munca în echipă
Sinceritate
Împuternicirea angajaților
Respectul pentru individ
Orientarea către elev
Spiritul competitiv şi dorință de a învinge
Asumarea răspunderii personale
Învățarea pe tot parcursul vieții
Studiul culturii organizaționale constituie o modalitate de a evalua personalul fără a
face apel la utilizarea unor modele psihologice sau sociale sofisticate. Cultura permite
observarea comportamentului uman, îmbinarea şi motivarea acestuia prin descrierea
simbolurilor, a valorilor şi concepțiilor existente în cadrul unității de învățământ.
Pentru a susține un grad înalt de performanță a unității de învățământ pe termen lung,
cultura organizațională trebuie să îndeplinească simultan trei condiții fundamentale:
să fie puternică prin intermediul unui sistem de valori coerent şi riguros, comunicat
întregului personal din unitatea de învățământ de către director şi împărtășit
unanim;
83
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
să fie adecvată strategic;
să fie adaptivă.
Dintre indicatorii posibili pentru reflectarea culturii organizaționale, cei desemnați în
scopul determinării influenței acesteia asupra competitivității, performanțelor înregistrate de
unitatea de învățământ sunt următorii:
numărul orelor de formare profesională/angajat;
gradul de stabilitate a personalului;
nivelul mediu de calificare a personalului;
implicarea în acțiunile de responsabilitate socială.
Astfel, gradul de satisfacţie a elevilor, cadrelor didactice, personalului didactic auxiliar și
nedidactic, optimizarea relațiilor din cadrul unității de învățământ, capacitatea de inovare şi
structurile organizaţionale flexibile sunt elemente ale competitivităţii și definesc elementele
de construcției ale prestigiului unității în mediul social.
Prestigiul unității de învățământ este determinat de calitate şi competitivitate, ca
rezultat al acţiunii sinergice a managementului, resurselor materiale şi umane implicate, care
sunt factori asupra cărora trebuie să se acţioneze prin inovare şi perfecţionare.
Calitatea în educaţie este ansamblul de caracteristici ale unui program de studii şi ale
furnizorului acestuia prin care sunt îndeplinite aşteptările beneficiarilor şi standardele de
calitate. Calitatea în educaţie reprezintă ansamblul de caracteristici ale furnizorului unui
program de studii, precum şi ale programului de studii prin care sunt îndeplinite aşteptările
beneficiarilor, dar şi cerințele standardelor de calitate.
Standardele sunt principii de realizare şi funcţionare, standardele de acreditare, standardele
de referinţă (de calitate), structură, tablou numeric, aplicabilitate.
Prin Declaraţia de principii a ARACIP din noiembrie 2006, a fost enunţat şi asumat un set
de principii care a orientat întregul sistem de management şi asigurare a calităţii în
învăţământul preuniversitar din România.
Legislația existentă din România definește Standardele de autorizare a şcolilor din
România în HG nr. 21/2007 privind aprobarea Standardelor de funcţionare provizorie a
unităţilor de învăţământ preuniversitar, iar Standardele de acreditare şi evaluare periodică a
unităţilor de învăţământ preuniversitar sunt definite în HG nr. 1534/2008 privind aprobarea
Standardelor de referinţă şi a indicatorilor de performanţă pentru evaluarea şi asigurarea
calităţii în învăţământul preuniversitar.
Educaţia de calitate presupune:
1. abordarea în mod sistemic a procesului educaţional;
84
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2. inovaţie şi diversificare;
3. dialog şi parteneriat cu actorii implicați în procesul educațional;
4. promovarea de către liderii educaţionali;
5. respectarea autonomiei individuale şi a autonomiei instituţionale;
6. obținerea de rezultate calitativ superioare;
7. instituţii de învățământ responsabile;
8. centrarea pe clienţii şi beneficiarii serviciilor educaţionale;
9. îmbunătăţirea continuă a performanţelor;
Conform standardelor asumate în România, nivelurile de realizare a calităţii în şcoală
sunt:
I. Nesatisfăcător - nu sunt îndeplinite toate standardele obligatorii, care stabilesc
un minim de calitate;
II. Satisfăcător - sunt îndeplinite toate standardele obligatorii, care stabilesc
minimul de calitate;
III. Bine - este îndeplinită cel puţin o cerinţă a standardelor de referinţă (de
calitate);
IV. Foarte bine - sunt îndeplinite toate standardele de referinţă (de calitate);
V. Excelent - unitatea de învăţământ a depăşit nivelul jalonat de standardele de
referinţă (de calitate), şi-a stabilit propriile standarde, este creatoare,
inovează.
Interpretarea nivelului de realizare se face, atât la autoevaluare, cât şi la evaluare
externă, pentru fiecare indicator în parte.
Sistemul de calitate în învăţământul preuniversitar porneşte de la analiza a trei domenii
majore:
capacitate instituţională,
eficacitate educaţională,
managementul calităţii.
Toate acestea sunt structurate pe subdomenii, fiecare subdomeniu are un set de
indicatori de performanţă, indicatorii de performanţă conţinând descriptori.
La nivel instituțional cel mai utilizat instrument de evaluare a calității este auditul.
Obiectivele generale ale controlului intern la nivelul entităţii publice, trebuie să fie:
- respectarea legii, a reglementărilor şi a deciziilor conducerii;
- realizarea atribuţiilor entităţii şi atingerea obiectivelor prestabilite, în condiţii de
economicitate, eficienţă, eficacitate şi randament;
85
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, risipei, fraudei, sau
abuzului;
- dezvoltarea, întreţinerea şi funcţionarea unor sisteme de colectare, stocare,
prelucrare, actualizare şi transmitere a datelor şi informaţiilor financiare şi de
management, precum şi a unor sisteme de proceduri de utilizare, informare şi
raportare a datelor.
Controlul intern trebuie să acţioneze permanent. Conform bazei legale trebuie
realizată o separare netă între controlul intern şi auditul intern. Auditul intern, pe baza
procedurilor standardizate, evaluează controlul intern şi consiliază managementul.
1.1. Scurtă descriere a procedurilor documentate cerute de ISO 9001:2008
Procedurile documentate cerute în mod explicit de ISO 9001:2008. Concepte utilizate:
procedură = „modul cum se desfășoară şi se controlează un proces” (o procedură
poate fi scrisă, sau nescrisă - se aplică sub forma unor cutume).
proces = „ansamblul de acţiuni/activităţi prin intermediul cărora se ajunge la un
rezultat așteptat, prin transformarea „elementelor de intrare” în „elemente de ieşire”
(de exemplu: un angajat care nu cunoaște o anumită procedură ajunge prin procesul
de "instruire" angajat calificat/instruit în raport cu acea procedură).
sistemul de management al calităţii = „un mod prin care sunt administrate/gestionate
diversele procese/activităţi astfel încât instituţia/organizaţia este capabilă să realizeze
produse/să efectueze servicii care aduc satisfacţii (calitate) celor interesaţi”.
ISO 9001:2008 este un standard care conţine cerinţe referitoare la managementul
organizaţiei. Prin respectarea cerinţelor ISO 9001 se configurează în organizaţie un aşa numit
„sistem de management al calităţii” - un mod prin care sunt administrate/gestionate diversele
activităţi din organizaţie astfel încât aceasta să fie capabilă să ofere satisfacţii (calitate) celor
interesaţi de rezultatele ei.
Sistemul de management al calității este reprezentat de ansamblul activităţilor
organizaţiei prin intermediul cărora aceasta obţine calitatea dorită şi aşteptată (cei interesaţi
de organizaţie obţin satisfacţii în raport cu cerinţele şi aşteptările lor), poate fi evidențiat prin
examinarea (auditarea) cadrului normativ oficial (documentat), precum şi a dovezile de bună
practică rezultate din aplicarea normelor stabilite. Se poate configura un sistem de
management al calităţii conform cu standardul ISO 9001:2008 dacă se respectă cerinţele
standardelor din familia ISO 9000, standarde referitoare la management (se poate
86
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
certifica/confirma existenţa sistemului de management urmărind modul cum cerinţele
standardului ISO 9001:2008 sunt respectate în organizaţie).
Una din cerinţele ISO 9001:2008 se referă la necesitatea existenţei în organizaţie a
unei documentaţii care să prezinte modul cum sunt operate şi controlate diversele procese
din organizaţie. Printre documentele cerute în mod expres de standardul ISO 9001:2008 sunt
aşa numitele proceduri documentate. Procedurile documentate cerute de ISO 9001:2008
prezintă modul cum se planifică, realizează, controlează şi se corectează/îmbunătăţesc
următoarele procese: controlul documentelor; controlul înregistrărilor; auditul intern al
calităţii; controlul produsului neconform; acţiunile corective; acţiuni preventive.
Procedurile documentate cerute de ISO 9001:2008 pot purta diverse denumiri:
proceduri generale, proceduri de sistem, proceduri de calitate, proceduri de lucru, etc.
Titlul procedurilor documentate de cele mai multe ori sunt similare cu denumirea procesului
pe care îl prezintă. Astfel, frecvent, vom găsi în organizaţie procedurile documentate:
Controlul documentelor - prezintă modul cum se ţine sub control documentaţia care
„conţine cerinţe”.
Controlul înregistrărilor - prezintă modul cum se ţine sub control documentaţia
”documente doveditoare” prin intermediul căreia se confirmă că procesele se
desfăşoară şi se controlează în mod eficace.
Auditul intern al calității - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează procesul
prin care se examinează măsura în care normele stabilite în organizaţie sunt conforme
cu cerinţele ISO 9001:2008 şi se examinează măsura în care aceste norme sunt
respectate.
Control produsului neconform - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează
procesul prin care se transformă un produs neconform în produs conform (se prezintă
modul cum se identifică/izolează un produs neconform, modul cum se identifică şi
planifică corecţiile necesare, modul cum se apreciază eficacitatea acţiunilor
întreprinse).
Acţiuni corective - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează procesul prin care
identifică cauzele care au determinat produse neconforme, precum şi totalitatea
acţiunilor prin care cauzele identificate sunt eliminate.
Acţiuni preventive - prezintă modul cum se desfăşoară şi controlează procesul prin
care identifică cauzele care ar putea determina produse neconforme, precum şi
totalitatea acţiunilor prin care cauzele identificate sunt eliminate.
87
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Familia de standarde ISO 9000 reprezentată mai jos a fost elaborată pentru a ajuta
organizaţiile de orice tip sau mărime, să implementeze şi să conducă eficace sistemele de
management al calităţii.
ISO 9000 descrie principiile fundamentale ale sistemelor de management al calităţii şi
specifică terminologia pentru sistemele de management al calităţii.
ISO 9001 specifică cerinţe pentru un sistem de management al calităţii atunci când o
organizaţie are nevoie să-şi demonstreze abilitatea de a furniza produse care
îndeplinesc cerinţele clientului şi de reglementare.
ISO 9004 furnizează linii directoare care iau în considerare atât eficacitatea, cât şi
eficienţa sistemului de management al calităţii. Scopul acestui standard este de a
îmbunătăţii performanţa organizaţiei şi satisfacţia clienţilor precum şi a altor părţi
interesante.
ISO 19011 furnizează informaţii şi îndrumări referitoare la auditarea sistemelor de
management al calităţii şi al mediului.
Împreună acestea formează un ansamblu coerent de standarde pentru sistemul de
management al calităţii care facilitează înţelegerea mutuală în toate domeniile de activitate
internă şi internaţională. Adoptarea unui sistem de management al calităţii ar trebui să fie o
decizie strategică a unei organizaţii. Proiectarea şi implementarea unui sistem de
management al calităţii al unei organizaţii sunt influenţate de necesităţi diferite, de obiective
specifice, de produsele pe care le furnizează, de procesele utilizate şi de mărimea şi structura
organizaţiei. Prin acest Standard Internaţional nu se intenţionează impunerea unei
uniformizări a structurii sistemelor de management al calităţii sau uniformizarea
documentaţiei. Cerinţele sistemului de management al calităţii specificate în acest Standard
Internaţional sunt complementare cerințelor pentru produse. Acest Standard Internaţional
poate fi utilizat pentru a evalua capabilitatea organizaţiei de a satisface cerinţele clientului, de
reglementare sau ale organizaţiei însăşi.
Principiile managementului calităţii prezentate în ISO 9000 şi ISO 9004 au fost luate în
considerare pe parcursul elaborării acestui Standard Internaţional. Acest Standard
Internaţional promovează adoptarea unei abordări bazate pe proces în dezvoltarea,
implementarea şi îmbunătăţirea eficacităţii sistemului de management al calităţii, în scopul
creşterii satisfacţiei clientului prin îndeplinirea cerinţelor acestuia.
Pentru ca o organizaţie să funcţioneze eficace aceasta trebuie să identifice şi să
conducă numeroase activităţi corelate. O activitate care utilizează resurse condusă astfel
încât să permită transformarea elementelor de intrare în elemente de ieşire poate fi
88
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
considerată un proces. Adesea elementele de ieşire dintr-un proces constituie, în mod direct,
elementele de intrare în procesul următor.
1.2. Sistemul de management al calității
Organizaţia trebuie să stabilească, să documenteze, să implementeze şi să menţină un
sistem de management al calităţii şi să îmbunătăţească continuu eficacitatea acestuia în
conformitate cu cerinţele acestui Standard Internaţional. Pentru implementare unui Sistem
de Management al Calităţii, SMC, conform acestui standard, trebuie respectaţi următorii paşi:
1. identifice procesele necesare sistemului de management al calităţi şi aplicarea
acestora în întreaga organizaţie.
2. determine succesiunea şi interacţiunea acestor procese.
3. determine criteriile şi metodele necesare pentru a se asigura că atât operarea cât şi
controlul acestor procese sunt eficace.
4. se asigure disponibilitatea resurselor şi informaţiilor necesare pentru a susţine
operarea şi monitorizarea acestor procese.
5. monitorizeze şi să analizeze aceste procese şi să implementeze acţiuni necesare
pentru a realiza rezultate planificate şi îmbunătăţirea continuă a acestor procese.
Atunci când o organizaţie decide să utilizeze procese din afara ei, procese care
influenţează conformitatea produsului cu cerinţele, organizaţia trebuie să se asigure de
controlul asupra unor astfel de procese. Controlul asupra unor asemenea procese externe
trebuie să fie identificat în cadrul sistemului de management al calităţii. Managementul ar
trebui să definească documentaţia, inclusiv înregistrările relevante necesare pentru a stabili,
implementa şi menţine sistemul de management al calităţii şi pentru a susţine operarea
efectivă şi eficientă a proceselor organizaţiei.
Natura şi amploarea documentaţiei ar trebui să satisfacă cerinţele contractuale, de
reglementare şi legale precum şi necesitățile şi aşteptările clienţilor şi a altor părţi interesante
şi ar trebui să fie adecvată pentru organizaţie. Documentaţia poate fi sub orice formă şi pe
orice mediu suport adecvat pentru necesităţile organizaţiei. În scopul furnizării de
documentaţie care să satisfacă necesităţile şi aşteptările părţilor interesate managementului
ar trebui să ia în considerare:
cerinţele contractuale provenite de la clienţi şi alte părţi interesate,
acceptarea standardelor internaţionale, naţionale, regionale şi ale sectoarelor
industriale,
cerinţele relevante legale şi reglementate,
deciziile organizaţiei,
89
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
sursele de informare externă relevante pentru dezvoltarea competenţelor
organizaţiei,
informaţiile referitoare la necesităţile şi aşteptările părţilor interesate.
Generarea, utilizarea şi controlul documentelor ar trebui evaluate în ceea ce priveşte
criterii de eficacitate şi de eficienţa cum ar fi:
funcţionalitate,
utilizare prietenoasă,
resursele necesare,
politici şi obiective,
cerinţe actuale şi viitoare referitoare la gestionarea cunoştinţelor,
benchmarking-ul sistemelor de documentaţie,
interfeţele utilizate de clienţii organizaţiei şi furnizorii şi de alte părţi interesate.
Accesul la documentaţie ar trebui asigurat pentru personalul organizaţiei şi pentru alte
părţi interesate, bazate pe politica de comunicare a organizaţiei. Documentaţia sistemului de
management al calităţii trebuie să includă:
1. declaraţii documentate ale politicii în domeniul calităţii şi ale obiectivelor calităţii;
2. un manual al calităţii;
3. proceduri documentate cerute în prezentul Standard Internaţional;
4. documentele necesare organizaţiei pentru a se asigura de planificarea, operarea şi
controlul eficace ale proceselor sale şi înregistrări cerute de prezentul Standard
Internaţional .
Documentaţia sistemului de management al calităţii depinde de:
mărimea organizaţiei şi tipul activităţilor.
complexitatea proceselor şi interacţiunea acestora
competenţa personalului.
Documentele cerute de sistemul de management al calităţii trebuie controlate.
Înregistrările sunt un tip special de documente şi trebuie controlate conform cerinţelor.
Trebuie stabilită o procedură documentată care sa definească controlul necesar
pentru:
a) a aproba documentele, înainte de emitere, în ceea ce priveşte adecvarea acestora,
b) a analiza, a actualiza, daca este cazul şi a reaproba documentele,
c) a se asigura că sunt identificate modificările şi stadiul revizuirii curente ale
documentelor,
d) a se asigura că versiunile relevante ale documentelor aplicabile sunt disponibile la
puncte de utilizare,
90
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
e) a se asigura că documentele rămân lizibile şi identificabile cu uşurinţa,
f) a se asigura că documentele de provenienţă externă sunt identificate şi distribuţia lor
este controlată,
g) a preveni utilizarea neintenționată a documentelor perimate si a le aplica o
identificare adecvata daca sunt păstrate indiferent in ce scop.
Înregistrările trebuie stabilite şi menţinute pentru a furniza dovezi ale neconformităţii
cu cerinţele şi a funcționării eficace a sistemului de management al calităţii. Înregistrările
trebuie să rămână lizibile, identificabile şi regăsibile cu uşurinţă. Trebuie stabilită o procedură
documentată care să definească controlul necesar pentru identificarea, depozitarea,
protejarea, regăsirea, durata de păstrare şi eliminarea înregistrărilor.
Managementul de la cel mai înalt nivel trebuie să prezinte dovezi privind
angajamentul său pentru dezvoltarea şi implementarea sistemului de management al calităţii
şi îmbunătăţirea continuă a eficacităţii sale prin:
a) comunicarea în cadrul organizației a importanţei satisfacerii cerinţelor clienţilor, a
cerinţelor legale şi a celor de reglementare;
b) stabilirea politicii în domeniul calităţii;
c) asigurarea faptului că sunt stabilite obiectivele calităţii;
d) conducerea analizelor efectuate de management;
e) asigurarea disponibilităţii resurselor.
Managementul de la cel mai înalt nivel trebuie să se asigure ca cerinţele clientului sunt
identificate şi satisfăcute în scopul creşterii satisfacţiei acestuia.
Managementul de la cel mai înalt nivel trebuie să se asigure că politica referitoare la
calitate respectă următoarele cerinţe:
a) este adecvată scopului organizaţiei;
b) include un angajament pentru satisfacerea cerinţelor şi pentru îmbunătăţirea continuă
a eficacităţii sistemului de management al calităţii;
c) asigură un cadru pentru stabilirea şi analizarea obiectivelor calităţii;
d) este comunicată şi înţeleasă în cadrul organizaţiei;
e) este analizată pentru adecvarea ei continuă;
Planificarea şi politica strategică şi politica referitoare la calitate ale organizaţiei
furnizează un cadru pentru stabilirea obiectivele calităţii. Managementul de la cel mai înalt
nivel ar trebui să stabilească aceste obiective pentru a conduce la îmbunătăţirea
performanţelor organizaţiei. Ar trebui ca aceste obiective să fie măsurabile pentru a facilita o
analiză eficace şi eficientă efectuată de management. Atunci când se stabilesc aceste
obiective managementul ar trebui de asemenea să ia în considerare:
91
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
necesităţile curente şi viitoare ale organizaţiei şi ale pieţei deservite,
constatările relevante ale analizelor efectuate de management,
performanţelor actuale ale proceselor şi produselor curente,
nivelul de satisfacţie al părţilor interesate,
rezultatelor autoevaluărilor,
benchmarking, analiza competitorilor, oportunităţile de îmbunătăţire,
resursele necesare pentru satisfacerea obiectivelor.
Obiectivele calităţii ar trebui comunicate personalului astfel încât acesta să poată
contribui la îndeplinirea lor. Responsabilităţile pentru aplicarea obiectivelor ar trebui definite.
Obiectivele ar trebui analizate sistematic şi revizuite ori de câte ori este necesar.
Managementul ar trebui să-şi asume responsabilitatea planificării calităţii în cadrul
organizaţiei. Această planificare ar trebui să se focalizeze pe definirea proceselor necesare
realizării eficace şi eficiente a obiectivelor în domeniul calităţii şi cerinţelor referitoare la
calitate în conformitate cu strategia organizaţiei.
Elementele de intrare pentru o planificare eficace şi eficientă includ:
strategiile organizaţiei,
obiectivele definite ale organizaţiei,
necesităţile şi aşteptările definite ale clienţilor şi ale altor părţi interesate,
evaluarea cerinţelor legale şi reglementate,
evaluarea datelor referitoare la performanţa produselor,
evaluarea datelor referitoare la performanţa proceselor,
învăţăminte rezultate din experienţe anterioare,
oportunităţile indicate pentru îmbunătăţire,
datele evaluării referitoare la evaluare şi reducerea riscurilor,
Elementele de ieşire ale planificării referitoare la organizaţie ar trebui să definească
realizarea produsului şi procesele suport necesare în termeni cum ar fi:
necesarul de abilităţi şi cunoştinţe ale organizaţiei
responsabilitatea şi autoritatea pentru implementarea planurilor de îmbunătăţire a
proceselor,
resursele necesare, cum ar fi cele financiare şi infrastructura,
metricele pentru evaluarea realizării îmbunătăţirii performanţei,
necesităţile pentru îmbunătăţire, inclusiv metode şi instrumente,
necesităţile de documentare, inclusiv înregistrări.
Managementul ar trebui să analizeze sistematic elementele de ieşire pentru a se
asigura de eficacitatea şi eficienţa proceselor organizaţiei.
92
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1.3. Sisteme de control managerial
În vederea aplicării Ordinului MFP nr. 946 / 04.07.2005, la nivelul oricărei organizaţii
trebuie să se constituie o structură formată din persoanele nominalizate prin decizie, care are
rolul de a elabora standardele de management şi control intern.
Prin control se constată abaterile rezultatelor de la obiectivele propuse, se analizează
cauzele care le-au determinat şi se dispun măsuri corective sau preventive. Acesta
instrumentează o abatere, neregulă, disfuncţionalitate apărută pe parcursul desfăşurării unei
activităţi prin verificarea respectării prevederilor legale, a cadrului normativ procedural aflat
în vigoare.
Principiile generale care guvernează viziunea referitoare la controlul intern în cadrul
unei instituţii de învăţământ, sunt următoarele:
să fie adaptat dimensiunii, complexităţii şi mediului (intern şi extern) specific entităţii
publice;
să vizeze toate nivelurile de conducere şi toate activităţile / operaţiunile derulate la
nivelul instituţiei;
să fie construit cu “instrumentarul” aplicabil oricărei entităţi publice;
să aibă ca finalitate asigurarea cu un grad de încredere satisfăcător, că obiectivele
propuse vor fi atinse;
să nu presupună costuri, sau acestea să nu depăşească beneficiile rezultate din
funcţionarea sa ca sistem;
să fie guvernat de regulile minimale de management cuprinse în standardele de
control intern elaborate şi aprobate prin O.M.F.P. nr. 946/04.07.2005.
Scopul elaborării standardelor de management şi control intern este de a crea un
instrument în care să se cunoască evoluţia controlului intern asupra utilizării fondurilor
instituţiei.
Obiectivele standardelor de management şi control intern presupun:
A. Obiective generale:
realizarea atribuţiilor stabilite în concordanţă cu misiunea inspectoratului, în condiţii
de regularitate, eficacitate, economicitate şi eficienţă;
protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate erorii, abuzului sau
fraudei;
respectarea legii, a regulamentelor, precum şi a deciziilor conducerii;
93
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare
şi difuzare a datelor şi informaţiilor financiare şi de conducere, precum şi a unor
sisteme şi proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte periodice.
B. Obiective specifice:
reflectarea în documente scrise a organizării controlului intern, tuturor operaţiunilor
instituţiei şi a elementelor specifice, înregistrarea şi păstrarea în mod adecvat a
documentelor; înregistrarea în mod cronologic şi corect a operaţiunilor; asigurarea
aprobărilor şi efectuării operaţiunilor, exclusiv de persoane special împuternicite în
acest sens;
separarea atribuţiilor privind efectuarea de operaţiuni între persoane, astfel încât
atribuţiile de aprobare, control şi înregistrare să fie încredinţate unor persoane
diferite;
asigurarea unei conduceri competente la toate nivelurile;
accesarea resurselor şi documentelor numai de către persoane îndreptăţite şi
responsabile în legătură cu utilizarea şi păstrarea lor.
Standardele de bună practică în domeniu precizează că fiecare angajat răspunde de
propriul control intern în cadrul organizaţiei din care face parte. În acest sens, controlul intern
se regăseşte în structura fiecărei funcţii a managementului, a fiecărei activităţi şi este în
responsabilitatea fiecărui angajat, de aceea nu se recomandă să se organizeze ca un
compartiment distinct în cadrul entităţii .
Sistemul de control intern dintr-o entitate este format din mai multe activităţi de
control:
selfcontrol sau autocontrolul;
controlul ierarhic;
controlul prin delegare de competenţe;
controlul de calitate
controlul financiar preventiv;
controlul financiar de gestiune;
controlul privind inventarierea patrimoniului;
controlul contabil;
controlul financiar, etc..
Sistemul de control intern prezintă o serie de caracteristici definitorii. Activităţile de
control enumerate mai sus nu se organizează în compartimente de sine stătătoare ci sunt
disipate pe fluxul operaţiilor unui lanţ procedural, exercitat la fiecare post de lucru, la fiecare
94
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
nivel de responsabilitate sau prin delegare de competenţă ataşate activităţilor curente
desfăşurate în cadrul organizaţiei.
Controlul intern prezintă o serie de obiective stabilite prin planul anual de control
aprobat de management cu scopul realizării unui control de asigurare. În funcţie de
necesităţile managementului organizaţiei se stabileşte domeniul de aplicare a controlului
intern.
Activităţile de control, în funcţie de natura şi particularităţile activităţii controlate se
desfăşoară cu tehnici şi instrumente de control diferite. Rezultatele activităţii de control se
finalizează cu o notă de control sau raport de control în care sunt trecute toate constatările şi
concluziile controlorului, dimensiunea abaterilor constatate precum şi persoanele
răspunzătoare pentru săvârşirea acestora. Constatările şi concluziile controlorului pot fi
contestate sau nu, în acest caz rămânând definitive. În funcţie de constatările şi concluziile
controlului intern, managerul va elabora în perspectivă un plan de măsuri care să
îmbunătăţească activitatea respectivă în care va ţine seama de evoluţia riscurilor şi va
actualiza sistematic procedurile operaţionale de lucru.
Sistemul de control intern – SCI – nu are raţiunea de a fi, decât dacă se suprapune
activităţilor derulate în cadrul organizaţiei, pentru atingerea obiectivelor acesteia, pe care
aceasta şi le-a propus şi de aceea se mai numeşte şi sistem de control managerial – SCM.
Standardele privind implementarea sistemului de management şi control intern,
conform prevederilor Comisiei Europene, recomandă diminuarea continuă a controlului
extern exercitat de instituţiile reglementate în activitatea de control ale statului şi
implementarea componentelor de control managerial prin elaborarea de proceduri
operaţionale de lucru pentru activităţile desfăşurate de organizaţii. Cum elaborarea unor
astfel de proceduri presupune utilizarea unui număr ridicat de documente, materiale de
lucru, etc. este necesar să se realizeze un management eficient al documentelor conform cu
cele arătate în capitolele anterioare ale acestui curs.
1.4. Strategii şi metode de îmbunătăţire a calităţii
Dintre funcţiile managementului şi asigurării calităţii , îmbunătăţirea calităţii are un rol
dominant în reducerea costurilor. Noţiunea de îmbunătăţire a calităţii are semnificaţia unui
ansamblu de acţiuni întreprinse în întreaga organizaţie, pentru creşterea eficacităţii şi
eficienţei activităţilor şi proceselor, în scopul asigurări avantajelor sporite atât pentru
organizaţie cât şi pentru clienţii acesteia (cf. standard SR ISO 8402:1995).
Pentru a crea o ambianţă favorabilă îmbunătăţirii calităţii, trebuie să se aibă în vedere:
95
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
încurajarea şi susţinerea unui stil de conducere care să sprijine acţiunea;
promovarea valorilor, atitudinilor şi comportamentelor care stimulează îmbunătăţirea
calităţii;
stabilirea unor obiective clare de îmbunătăţire a calităţii;
încurajarea comunicării eficace şi lucrul în echipă;
recunoaşterea succeselor şi realizărilor;
educarea şi instruirea pentru îmbunătăţirea calităţii.
Paşii care trebuie parcurşi pentru îmbunătăţirea calităţii sunt următorii:
dovedirea necesităţii îmbunătăţirii prin evidenţierea beneficiilor posibile datorită
implementării unui program de îmbunătăţire;
identificarea propunerilor de îmbunătăţire şi selecţionarea propunerilor în funcţie de
avantajele specifice pe care le pot aduce, exprimate atât în economii băneşti, cât şi în
termeni tehnologici;
organizarea echipelor de lucru pentru fiecare proiect de îmbunătăţire a calităţii;
diagnosticarea cauzelor apariţiei defectelor în proiectare, fabricaţie etc.;
stabilirea remediilor necesare pentru eliminarea cauzelor defectelor şi justificarea
eficienţei aplicării acestor remedii;
aplicarea opţiunilor de îmbunătăţire şi controlul noilor proceduri de lucru, cu scopul ca
beneficiile obţinute în urma îmbunătăţirii să continue în viitor.
În Japonia a fost inventată şi aplicată *Masaaki Imai+, o strategie de „îmbunătăţire
continuă”, care este denumită în limba japoneză KAIZEN (KAI = schimbare; ZEN = pentru mai
bine). Strategia KAIZEN se bazează pe principiul îmbunătăţirii graduale şi continue, „cu paşi
mici”, spre deosebire de îmbunătăţirea obţinută prin inovare tehnologică (prin introducerea
de noi maşini, noi procese, noi tehnologii etc.), denumită în limba japoneză KAIRYO , care se
bazează pe salturi mari, pe „demontarea” a ceea ce este vechi şi construirea noului prin
investiţii necesare pentru noile procese tehnologice şi noile invenţii.
Strategia Kaizen se bazează pe eforturile individuale ale întregului personal al
întreprinderii, presupune o mare implicare umană însă investiţii limitate, pe când strategia
Kairyo necesită investiţii substanţiale şi presupune implicarea unei elite restrânse, a
managerilor de vârf, care determină introducerea inovărilor radicale, tehnologice sau
organizatorice.
Aplicarea unui sistem de procese în cadrul unei organizaţii, împreună cu identificarea
şi interacţiunile acestor procese, precum şi conducerea lor, poate fi considerată „abordare
bazată pe proces”.
96
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Un avantaj al abordării bazate pe proces este controlul permanent pe care aceasta îl
asigură, atât asupra legăturii dintre procesele individuale în cadrul sistemului de procese, cât
şi asupra combinării şi interacţiunii acestora.
Utilizarea în cadrul unui sistem de management al calității, a unei astfel de abordări
presupune:
Înţelegerea şi satisfacerea cerinţelor;
Considerarea proceselor în funcţie de valoarea adăugată;
Obţinerea de rezultate în ceea ce priveşte performanţa şi eficacitatea procesului;
Îmbunătăţirea continuă a proceselor pe baza măsurărilor obiective;
O metodă (sau proces) de îmbunătăţire a calităţii a fost concepută şi reprezentată
grafic de W. E. Deming sub forma „ciclului PDCA” (Plan–Do–Check-Act), denumit şi ciclul lui
Deming, (Planifică–Efectuează–Verifică–Acţionează). Cele patru faze ale ciclului sunt
următoarele:
Faza de planificare (PLAN). Această fază constă din recunoaşterea şi definirea
necesităţii îmbunătăţirii. Deoarece satisfacerea cerinţelor clienţilor este punctul
central, se analizează deosebirile dintre necesităţile clienţilor (obţinute prin cercetarea
pieţei) şi performanţele proceselor (obţinute ca informaţii feedback). În această fază
trebuie să fie luate decizii asupra obiectivelor de realizat, a schimbărilor care sunt
necesare, tipurilor de măsurare a performanţelor care vor fi utilizate, precum şi cine
va fi responsabil şi pentru ce anume. Pentru observarea şi analiza cauzelor principale
ale problemelor de calitate în vederea elaborării planului de îmbunătăţire, se pot
aplica instrumente şi tehnici statistice cum sunt: fişe de control, histograme, diagrame
Pareto, diagrame de corelaţie
Faza de executare (DO). Se aplică pe scară mică, în scopul testării, planul de
îmbunătăţire, elaborat în faza de planificare, cu implicarea tuturor angajaţilor. Aceasta
va include instruirea în metodele ştiinţifice, examinarea informaţiilor feedback
obţinute de la clienţi cu privire la aşteptările acestora, colectarea informaţiilor
statistice din procese, înţelegerea controlului şi variaţiilor proceselor, formarea
echipelor de lucru pentru proiectele de îmbunătăţire şi comunicarea succeselor
rezultate. În această fază va avea loc implementarea pe scară mică a oricărei schimbări
sau oricărui test planificat şi vor fi colectate datele rezultate.
Faza de verificare (CHECK). În faza de verificare sunt investigate rezultatele
implementării pe scară mică a planului de îmbunătăţire. Această verificare implică
măsurarea şi observarea efectelor oricărei schimbări sau oricărui test, efectuate în
faza de executare, analiza rezultatelor precum şi analiza măsurii în care diferenţele
97
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
dintre necesităţile clienţilor şi performanţele proceselor au fost micşorate prin
adoptarea planului. În analiza rezultatelor vor fi utile metodele statistice cum sunt: fişe
de control, histograme, diagrame Pareto. Rezultatele verificării pot confirma sau nu că
proiectul de îmbunătăţire este corect.
Faza de acţiune (ACT). În această fază se ia decizia asupra implementării planului:
schimbările vor fi adoptate sau abandonate în funcţie de rezultatele fazei precedente.
Se va obţine feedback-ul din procese şi de la clienţi după implementarea pe scară
mare a planului. Astfel de informaţii vor oferi o evaluare reală a succesului planului.
Metodologia PDCA trebuie aplicată în fiecare dintre cele patru faze care compun acest
ciclu. Aşadar, faza PLAN se realizează prin aplicarea PDCA, faza DO de asemenea, ş.a.m.d.
Procesul de îmbunătăţire continuă a calităţii poate fi considerat ca o serie de rotaţii ale PDCA,
efectuate în continuare de toate persoanele care lucrează în întreprindere. Întreaga strategie
KAIZEN se bazează pe gestiunea continuă a metodei PDCA pentru orice proces din
întreprindere.
ISO 9001 si ISO 9004 au fost elaborate ca o pereche unitară de standarde ale
sistemului de management al calităţii, destinate să se completeze unul pe celălalt, dar care să
poată fi de asemenea utilizate independent. Deşi cele două standarde internaţionale au
domenii de aplicare diferite, ele au o structură similară cu scopul de a facilita utilizarea lor ca
o pereche unitară.
ISO 9001 specifică cerinţele unui sistem de management al calităţii care poate fi
utilizat de organizaţii pentru aplicarea în scopuri interne, pentru certificare, sau pentru
scopuri contractuale. Standardul se concentrează asupra eficacităţii sistemului de
management al calităţii în satisfacerea cerinţelor clientului.
ISO 9004 furnizează îndrumări într-un domeniu mai larg de obiective ale unui sistem
de management al calităţii decât ISO 9001. Îndeosebi pentru îmbunătăţirea continuă a
performanţelor şi eficienţei globale a unei organizaţii, precum şi a eficacităţii acesteia. ISO
9004 este recomandat ca un ghid pentru organizaţiile al căror management de la cel mai înalt
nivel doreşte să depășească nivelul cerinţelor din ISO 9001, în scopul îmbunătăţirii continue a
performanţei. Totuşi, acesta nu este destinat să fie utilizat pentru certificare sau în scopuri
contractuale.
Standardul Internaţional este aliniat cu standardul ISO 14001: 1996 pentru a mări
compatibilitatea celor doua standarde în beneficiul comunităţii de utilizatori. Acest Standard
Internaţional nu include cerinţe specifice altor sisteme de management cum ar fi cele
specifice pentru managementul mediului, managementul sănătăţii şi securităţii ocupaţionale,
pentru managementul financiar sau pentru managementul riscului. Totuşi, acest Standard
98
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Internaţional permite unei organizaţii să-şi alinieze sau să-şi integreze propriul sistem de
management al calităţii cu cerinţele sistemului de management cu care este corelat.
O organizaţie poate să-şi adapteze sistemul (sistemele) de management existent (existente)
pentru a-şi stabili un sistem de management al calităţii care să satisfacă cerinţele acestui
Standard Internaţional.
1.5. Cerinţe referitoare la documentaţie
1.5.1. Generalităţi
Scopul comunicării manageriale este de a asigura un flux informaţional corect,
eficient, atât pe orizontală cât şi pe verticala structurii organizatorice, în vederea realizării
obiectivelor strategice şi operaţionale stabilite. Acest fapt presupune că într-o organizaţie nu
se poate realiza o comunicare eficientă conjuncturală ci este necesar să se realizeze proceduri
de comunicare care să asigure funcţionarea, în termeni de performanţă, a instituţiei.
Comunicarea managerială/organizaţională este un proces intenţionat, interpersonal
de transfer de informaţie şi senzaţii între indivizi, grupuri sau subcomponente organizaţionale
şi organizaţie. Din analiza procesului managerial reiese în mod evident rolul fundamental al
comunicării ca şi instrument în cadrul sistemul managerial al oricărei organizaţii prin care
managerul, în scopul realizării obiectivelor propuse, îşi exercită funcţiile manageriale: de
planificare, de organizare, de motivare şi antrenare, de coordonare, de control şi evaluare.
În contextul aplicării reformei în educaţie, pornind de la ideea promovării unor
manageri – lideri şi nu doar a unor manageri – administratori se remarcă un aspect esenţial;
comunicarea managerială internă nu este doar un INSTRUMENT ci şi o FORŢĂ dinamică,
independentă şi inovatoare care se manifestă în special în relaţiile cu subordonaţii,
concretizându-se prin ceea ce realizează managerul dincolo de atribuţiile sale de
administrator.
Modul de comunicare al managerului competent, participativ - reformator, cu un stil
de conducere situaţional bazat pe comportamentul de susținere, îi atrage pe angajaţi şi le dă
energie în scopul aderării la o viziune. Alinierea la criteriile impuse sistemului de învăţământ,
de politicile europene în domeniul educaţiei reclamă existenţa în cultura organizaţională, a
conceptelor de calitate şi performanţă, de devotament şi dragoste faţă de muncă.
Marcând conştientizarea importanţei deosebite pe care informaţia o are pentru dezvoltarea
instituţiei, funcţia de comunicare realizează unitatea tuturor funcţiilor manageriale,
permiţând, în acelaşi timp, sistemului managerial o eficienţă superioară.
99
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Uneori comunicarea managerială este deficitar realizată datorită unui sistem de
comunicare rigid. Sistemul de comunicare trebuie conceput ca un organism dinamic, capabil
în orice moment să se adapteze nevoilor de informare şi de reacţie ale angajaţilor din
instituţie. Realizarea unei proceduri este o muncă laborioasă de echipă. Este obligatoriu ca
persoanele care participă la redactarea unei proceduri să aibă experienţă bogată în
coordonarea procesului managerial, o viziune de ansamblu asupra interdependenţelor
existente între diferite acţiuni, să cunoască prevederile legislative în domeniu şi cerinţele
managementului calităţii. Documentaţia realizată iniţial, trebuie să fie actualizată permanent,
să fie utilă, precisă, uşor de examinat, disponibilă şi accesibilă managerului, salariaţilor şi
terţelor persoane (auditori). Acest fapt este determinat şi un alt rol pe care îl are o procedură:
acela de a asigura continuitatea activităţii, în pofida fluctuaţiei de personal.
Modelul de procedură, realizat ca aplicaţie practică în cadrul lucrării, poate constitui
un suport util de lucru pentru conducătorii instituţiilor de învăţământ preuniversitar, în
intenţia acestora de a realiza un management de calitate.
Documentele sistemului de management al calităţii, SMC, structurate ierarhic, includ:
Manualul calităţii,
Proceduri (generale şi operaţionale),
Instrucţiuni de lucru,
Documentaţie suport,
Înregistrări.
Manualul calităţii este utilizat pentru demonstrarea aplicării politicii referitoare la
calitate, pentru prezentarea unităţii de învăţământ şi a SMC adoptat, pentru a furniza date în
vederea auditării SMC, ca document de lucru al conducerii în ceea ce priveşte calitatea.
Procedurile generale descriu procesele manageriale necesare funcţionării SMC în
unitatea de învăţământ, conform SR EN ISO 9001:2001.
Procedurile operaţionale se referă la procesele de bază (de derulare a procesului de
învăţământ) şi procesele suport (resurse umane, aprovizionare, bibliotecă etc.). Sunt
documente sintetice care descriu modul de efectuare a unor activităţi, prin identificarea clară
a acţiunilor componente (Ce se face) cu precizarea locului de desfăşurare (Unde se face),
responsabilităţilor (Cine face) şi a termenului de realizare pentru fiecare în parte.
Instrucţiunile de lucru documentează modul în care se execută o activitate specifică şi
reprezintă documente de lucru pentru personalul executiv. Acestea presupun o descriere
detailată a modului de realizare a unor activităţi specifice sau a unor acţiuni dintr-un proces
(Cum se face).
100
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Documentaţia suport cuprinde documentele referitoare la structuri şi reguli de
funcţionare aplicate în unitatea de învăţământ ( Regulamente de ordine interioară,
Statute de funcţionare, etc.) şi alte documente de provenienţă internă şi externă.
Înregistrările, completate pe formularele incluse în proceduri şi instrucţiuni, demonstrează că
procesele s-au desfăşurat şi prezintă rezultatele obţinute.
Documentele SMC, pe lângă rolul lor de a oferi un cadru organizatoric şi metodologic
acţiunilor, proceselor şi interfeţelor dintre zonele de activitate, asigură:
coerenţa documentaţiei de referinţă cu procesele de măsurare, analiză şi
îmbunătăţire,
definirea criteriilor de acceptare pentru toate etapele proceselor,
evidenţa păstrării înregistrărilor calităţii.
Procedura Controlul documentelor, cod PG 4.2-01, reglementează acţiunile şi
responsabilităţile pentru elaborarea ca formă, conţinut şi codificare a documentelor aferente
SMC din unitatea de învăţământ.
1.5.2. Manualul Calităţii
Manualul Calităţii este organizat pe structura standardului SR EN ISO 9001:2001 şi este
ţinut sub control conform cerinţelor descrise în procedura generală Controlul documentelor,
cod PG 4.2-01.
În Manualul Calităţii sunt trecute toate dovezile cuprinzătoare pentru toţi clienţii,
furnizorii şi angajaţii, în legătură cu modalităţile de ţinere sub control specifice implementate
pentru a asigura calitatea activităţilor prestate. În manual sunt trecute toate documentele
referitoare la calitate. În acesta se regăsesc toate procedurile, instrucţiunile de lucru,
formulare utilizate precum şi cu înregistrările calităţii, create pentru toate activităţile
desfăşurate în instituţia respectivă, didactice şi nedidactice. Prin acest manual se urmăreşte
ca instituţia respectivă să poată demonstra că activităţile desfăşurate sunt conforme cu
prevederile standardelor în vigoare.
Manualul Calităţii va servi atât ca referinţă pentru implementarea, menţinerea şi
îmbunătăţirea permanentă a sistemului de management al calităţii, cât şi ca mijloc de
prezentare a sistemului implementat în relaţia cu clienţii sau cu organismele de reglementare.
Manualul Calităţii este constituit din 8 capitole, subcapitole, anexe, proceduri, instrucţiuni de
lucru şi formulare, conform ISO 9001:2001:
101
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1. Introducere
1.1. Generalităţi
1.2. Declaraţia de politică în domeniul calităţii
1.3. Obiect şi domeniu de aplicare
1.4. Excluderi
2. Referinţe
2.1. Documente de referinţă
2.2. Terminologie şi abrevieri
3. Prezentarea organizaţiei
3.1. Date despre organizaţie
3.1.1. Istoricul şi statutul juridic al instituţiei.
3.1.2. Misiunea instituţiei
3.1.3. Obiectivele instituţiei
3.2. Structura organizatorică a instituţiei.
4. Sistemul de management al calităţii
4.1. Generalităţi
4.2. Documentaţia sistemului de management al calităţii
4.2.1. Generalităţi
4.2.1.1. Documentaţia sistemului de management al calităţii din instituţie (manualul
calităţii, procedurile generale, procedurile operaţionale, instrucţiunile de lucru, formulare,
înregistrările calităţii)
4.2.2. Manualul Calităţii
4.2.3. Controlul documentelor
4.2.4. Controlul înregistrărilor
5. Responsabilitatea managementului
5.1. Angajamentul managementului
5.2. Orientarea către client
5.3. Politica în domeniul calităţii
5.4. Planificare
5.4.1. Obiectivele calităţii
5.4.2. Planificarea sistemului de management al calităţii
5.5. Responsabilitate, autoritate şi comunicare
5.5.1. Responsabilitate şi autoritate
5.5.2. Reprezentantul managementului (responsabilul CEAC sau persoana desemnată de
conducerea instituţiei)
102
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
5.5.3. Comunicarea internă
5.6. Analiza efectuată de management
5.6.1. Generalităţi
5.6.2. Elemente de intrare ale analizei
5.6.3. Elemente de ieşire ale analizei
6. Managementul resurselor
6.1. Asigurarea resurselor
6.2. Resurse umane
6.2.1. Generalităţi
6.2.2. Competenţă, conştientizare şi instruire
6.3. Infrastructură
6.4. Mediu de lucru
7. Prestarea activităţilor
7.1. Planificarea prestărilor activităţilor
7.2. Procese referitoare la relaţia cu clientul
7.2.1. Determinarea cerinţelor la activităţi şi rezultate
7.2.2. Analiza cerinţelor referitoare la activităţi şi rezultate
7.2.3. Comunicarea cu clientul
7.3. Proiectare (planului de învăţământ)
7.3.1. Generalităţi
7.3.2. Planificarea proiectării Interferenţe organizatorice şi tehnice
7.3.3. Elemente de intrare ale proiectării
7.3.4. Elemente de ieşire ale proiectării
7.3.5. Analiza proiectării
7.3.6. Verificarea proiectului
7.3.7. Validarea proiectului
7.3.8. Controlul modificărilor în proiectare şi dezvoltare
7.4. Aprovizionare (se referă la selecţia de elevi, oferta educaţională, schimburi de
elevi, interne sau internaţionale)
7.5. Prestarea activităţilor
7.6. Controlul mijloacelor de măsurare şi monitorizare
8. Monitorizare şi măsurare
8.1. Generalităţi
8.2. Monitorizare şi măsurare
8.2.1. Satisfacţia clientului
103
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
8.2.2. Audit intern
8.2.3. Monitorizarea şi măsurarea proceselor
8.2.4. Monitorizarea şi măsurarea activităţilor şi rezultatelor
8.3. Controlul activităţilor şi rezultatelor neconforme
8.4. Analiza datelor
8.5. Îmbunătăţire
8.5.1. Îmbunătăţirea continuă
8.5.2. Acţiune corectivă
8.5.3. Acţiune preventivă
Anexele din Manualul Calităţii trebuie să cuprindă :
Organigrama instituţiei
Succesiunea şi interacţiunea proceselor sistemului de management al calităţii
Centralizatorul de documente
Manualul Calităţii este revizuit periodic. Revizia este consemnată prin înscrierea
numărului de ordine a reviziei, la rubrica corespunzătoare „Revizie” de pe foaia de
prezentare. Modificările sunt ţinute sub control prin înscrierea modificării pe Lista de control
a ediţiilor/reviziilor, formular cod F03-PG 4.2-01, conform procedurii Controlul documentelor,
cod PG 4.2-01. Fiecare exemplar va avea înscris un număr de ordine în dreptul rubricii
„Exemplar”.
Multiplicarea Manualului Calităţii se face cu acordul conducătorului instituţiei.
Arhivarea se face de către responsabilul din CEAC şi se consemnează în Registrul de evidenţă
documente, cod R-DOC.
Difuzarea se face pe bază de „Listă de difuzare”. Exemplarele în evidenţă sunt difuzate
în mod controlat în interiorul şi exteriorul unităţii de învăţământ, persoanelor cu
responsabilităţi deosebite privind sistemul de management al calităţii şi sunt actualizate cu
prilejul oricărei schimbări aduse sistemului.
Deţinătorul unui exemplar în evidenţă răspunde de păstrarea sa în siguranţă şi trebuie
să-l poată pune oricând la dispoziţia CEAC pentru actualizare sau revizie. Fiecare exemplar
controlat va fi marcat citeţ cu numărul exemplarului în dreptul rubricii „Exemplar”.
Manualul calităţii poate fi difuzat şi în regim informativ, cu evidenţiere în lista de
difuzare. În acest caz se marchează citeţ menţiunea „Informativ” în dreptul rubricii
„Exemplar”. Aceste exemplare nu se actualizează. Exemplarele informative au regim
confidenţial. Modificările au acelaşi regim de avizare şi aprobare ca şi documentul original.
Descrierea sumară a modificărilor se regăseşte în pe Lista de control a ediţiilor/reviziilor,
104
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
formular cod F03-PG 4.2-01. Orice modificare atrage după sine o nouă revizie. Numărul de
revizii este limitat la maxim 4.
O nouă ediţie a manualului calităţii se va elabora atunci când se fac modificări majore
a conţinutului manualului sau după 4 revizii.
1.5.3. Controlul documentelor
Procesul de ţinere sub control al documentelor SMC este reglementat în procedura
generală Controlul documentelor, cod PG 4.2-01. Procedura stabileşte responsabilităţile şi
modul de lucru pentru controlul şi verificarea activităţilor privind pregătirea, avizarea,
aprobarea, difuzarea, înregistrarea, modificarea şi retragerea documentelor cerute de
sistemul de management al calităţii.
Unitatea de învăţământ efectuează controlul asupra următoarelor documente:
A. Documente interne:
Manualul calităţii,
Proceduri documentate (generale şi operaţionale),
Instrucţiunile de lucru,
Înregistrări.
B. Documente externe:
Documente privind cadrul legal de desfăşurare a activităţii în învăţământul
preuniversitar, ca: Legi, Hotărâri de guvern, Ordonanţe, Ordonanţe de urgenţă, Ordine
emise de minister, comunicări ISJ, etc.
Instrucţiuni şi reglementări naţionale şi internaţionale aplicabile.
Procesul de control al documentelor externe ale SMQ este documentat în procedura
generală Controlul documentelor, cod PG 4.2-01 şi se realizează prin ţinerea sub control a
documentelor din Inventarul documentelor SMC. Toate documentele externe sunt ţinute sub
control de secretariatul unităţii de învăţământ/oficiul juridic din cadrul instituţiei de
învăţământ superior, care răspunde de actualizarea şi arhivarea lor.
Procedura de organizare Elaborarea documentelor SMQ, cod PO5.01, reglementează
acţiunile şi responsabilităţile pentru elaborarea ca formă şi conţinut a documentelor interne
aferente SMC din unitate. Pentru identificarea şi regăsirea uşoară a documentelor SMC
procedura stabileşte un sistem de codificare a documentelor. Sistemul de codificare nu se
aplică documentelor externe. Modificarea unui document se efectuează numai după analiză
şi aprobare, urmând acelaşi regim ca şi documentul original. Documentele perimate se retrag
din punctele de lucru de către personalul elaborator. Retragerea în arhivă a documentelor
SMC se face de către personal specializat din CEAC.
105
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1.5.4. Controlul înregistrărilor
Procesul de ţinere sub control a înregistrărilor, ca dovezi ale conformităţii cu cerinţele
şi ale funcţionării eficace a sistemului de management al calităţii, este reglementat în
procedura generală Controlul înregistrărilor, cod PG 4.2-02. Procedura stabileşte
responsabilităţile şi modul în care se realizează identificarea, colectarea, îndosarierea,
arhivarea şi distrugerea înregistrărilor calităţii. Înregistrările calităţii efectuate în cadrul
proceselor SMC se regăsesc pe/în:
Formulare tipizate,
Registre,
Procese verbale, rapoarte, analize etc.
Toate înregistrările au o identitate unică. Lista formularelor SMQ în vigoare se
păstrează la CEAC, care gestionează şi formularele în original. Înregistrările trebuie să rămână
lizibile şi regăsibile cu uşurinţă şi să fie păstrate în condiţii care să asigure integritatea lor.
Procedura stabileşte modul de acces la date şi reglementează modul şi durata de păstrare a
acestora.
1.6. Structura unei proceduri documentate
O procedură documentată, care să răspundă cerinţelor ISO 9001, ISO 14001, ISO
22000, poate fi alcătuită din trei părţi: text, scheme si formulare. O procedură documentată
specifică prezintă modul de operare şi de control a unei activităţi/proces.
În acest subcapitol, încercăm să venim în întâmpinarea dvs. dacă doriţi să ştiţi care
este structura unei proceduri documentate solicitate de diversele standarde în domeniul
managementului (ISO 9001/ ISO 14001/ ISO 22000, etc.).
O procedură documentată este un document care specifică modul de operare şi de
control a unei activităţi/proces. O procedura documentată poate fi alcătuită din trei părţi:
text, scheme şi formulare.
Partea de text a procedurilor reprezintă textul documentului în cauză, cuprinzând
criteriile de operare şi control a procesului/activităţii care face subiectul procedurii
documentate şi uneori şi metodele prin care se realizează operarea şi controlul
procesului sau activităţii;
Partea de scheme a procedurilor are ca scop lămurirea concentrată şi în același timp
simplificată a unei probleme, având doar rol informativ, de înţelegere a unui subiect
legat de sistemul de management;
106
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Partea de formulare a procedurilor este reprezentata prin diverse tipizate (tabele),
care prin completarea acestora duc la înregistrări prin care se confirmă operarea
şi/sau controlul procesului descris în procedura documentată.
Partea text a unei proceduri documentate poate avea următoarele secţiuni:
Scopul şi domeniul de aplicare: presupune scopul pentru care a fost alcătuită
procedura (de ce a fost întocmită acea procedură documentată) şi domeniul pentru
care aceasta este valabilă.
Definiţii, prescurtări, simboluri: sunt prezentate concret acele elemente care concură
la înţelegerea procedurii.
Documente de referinţă: documentele in raport cu care s-a alcătuit procedura
documentata sau acele documente la care se face referire in textul acesteia.
Procedura sau operarea şi controlul procesului: modul în care se desfăşoară şi se
controlează activitatea/procesul descris în procedura documentată.
Responsabilităţi: responsabilul pentru planificarea, organizarea, coordonarea,
efectuarea, controlarea şi evaluarea activităţilor prezentate în procedură.
Înregistrări: tipizatele (tabelele) care stau la baza înregistrărilor, modul cum se
realizează înregistrările care confirmă desfăşurarea activităţii/procesului conform cu
cerinţele stabilite, precum şi modul cum sunt ţinute înregistrările sub control.
Anexe: schemele şi formularele procedurii documentate.
2. Concepte, principii şi reglementări privind standardele şi standardizarea
2.1. Definiția şi tipologia standardului
Standardul este, prin definiţie un document stabilit prin consens şi aprobat de un
organism recunoscut, care furnizează – pentru utilizări comune şi repetate – reguli, linii
directoare şi caracteristici referitoare la activităţi şi rezultatele acestora, în scopul obţinerii
unui grad optim de ordine într-un context dat, Ordonanţa Guvernului OG nr. 39/1998 privind
activitatea de standardizare naţională în România – aprobată prin Legea nr.355/2002).
Conform unei recomandări din documentul internaţional mai sus menţionat, orice
standard “trebuie să se bazeze pe rezultatele conjugate ale ştiinţei, tehnicii şi experienţei şi să
aibă drept scop promovarea avantajelor optime ale comunităţii”.
Standardul reprezintă un REFERENŢIAL ce este deosebit de util în procesul de evaluare
a conformităţii caracteristicilor unui proces/ produs/ serviciu sau organizaţii/ persoane, etc.
107
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
cu cerinţele unui anumit standard, în scopul determinării calităţii procesului/ produsului/
serviciului respectiv, sau organizaţiei/ persoanei respective.
Evaluarea conformităţii se poate face fie în scopul acceptării/ respingerii unui produs/
serviciu („inspecţie”) - cu sau fără atestarea în scris a conformităţii acelui produs/ serviciu cu
standardul avut în vedere („certificare”) – fie în scopul atestării în scris a conformităţii unei
organizaţii cu un anumit standard („acreditare”).
Scopul Standardelor este:
1. Să contureze principiile de baza care reprezintă practica de audit intern așa cum trebuie
ea sa fie.
2. Să furnizeze un cadru general de realizare si susținere a unei game largi de activități de
audit intern care generează o valoare adăugată.
3. Să funcționeze ca un cadru de referința pe baza căruia se evaluează rezultatele auditului
intern.
4. Să stimuleze îmbunătățirea proceselor si operațiunilor organizației.
Standardele cuprind Standarde de Calificare, Standarde de Performanta si Standarde
de Implementare.
Standardizarea este “o activitate specifică şi complexă care are ca scop final,
elaborarea şi aprobarea sau adoptarea, după caz, de standarde”. Standardele Române SR fac
obiectul standardizării naţionale, standardele profesionale – al standardizării sectoriale iar
standardele de firmă – al standardizării interne (în cadrul unei organizaţii).
De remarcat că, deşi standardele profesionale şi standardele de firmă – de asemenea
voluntare – au fost eliminate din noua lege a standardizării (pentru ca România să se
conformeze practicilor existente în statele membre ale UE, întrucât elaborarea şi utilizarea lor
rămâne exclusiv la latitudinea agenţilor economici interesaţi, statul neavând decât, eventual,
un rol de „parte interesată”), această situaţie nu însemnă că standardele profesionale şi
standardele de firmă nu ar mai exista în România. Dar, din păcate, în România, standardizarea
sectorială şi standardizarea internă sunt încă sub-dezvoltate...
Standardizarea este voluntară şi, indiferent de obiectul şi amploarea ei, procesul de
standardizare trebuie să fie întotdeauna transparent şi bazat pe consensul majorităţii părţilor
interesate, în sensul realizării standardizării de către şi pentru aceste părţi interesate.
Actualmente, în România, aplicarea standardelor nu mai este obligatorie, întrucât
toate Standardele Române sunt facultative dar “aplicarea unui standard naţional poate
deveni obligatorie, în totalitate sau în parte, pe întreg teritoriul, pe plan zonal sau pe plan
local, numai conform prevederilor unei reglementări tehnice adoptate în cazul în care
108
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
considerente de ordin public (...) fac necesară o asemenea măsură” (art.6), prin decizia unei
„autorităţi naţionale”.
2.2. Standardizarea națională în România
Standardizarea naţională prezintă următoarele avantaje principale (conf.art.2 al
Ordonanţei Guvernului OG nr. 39/1998 privind activitatea de standardizare naţională în
România – aprobată prin Legea nr.355/2002):
îmbunătăţirea calităţii vieţii,
obţinerea unor economii de resurse,
asigurarea inter-comparabilităţii produselor/ serviciilor/ proceselor prin stabilirea unui
sistem unitar de cerinţe pentru certificarea conformităţii,
recunoaşterea internaţională a produselor şi serviciilor realizate în România,
promovarea rezultatelor consolidate ale ştiinţei şi tehnologiei, ţinând seama de gradul
de dezvoltare a economiei naţionale
Cele mai importante principii ale standardizării naţionale includ (conf.art.4 al
Ordonanţei Guvernului OG nr. 39/1998 privind activitatea de standardizare naţională în
România – aprobată prin Legea nr.355/2002):
a) elaborarea şi aprobarea standardelor naţionale pe baza consens-ului părţilor
interesate;
b) transparenţă şi disponibilitate publică;
c) reprezentarea intereselor publice;
d) caracterul voluntar al participării la activităţile de standardizare naţională şi al aplicării
standardelor naţionale;
e) accesul liber la elaborarea standardelor naţionale pentru toate părţile interesate;
f) independenţă faţă de orice posibil interes specific predominant ;
g) respectarea regulilor standardizării europene şi internaţionale ;
h) dezvoltarea standardizării naţional în corelare cu evoluţia legislaţiei.
Conform noii legislaţii în domeniul standardizării, standardele naţionale – Standardele
Române – sunt elaborate şi aprobate exclusiv de ASRO, Asociaţia de Standardizare din
România (www.asro.ro), o asociaţie - „persoană juridică română de drept privat, de interes
public, fără scop lucrativ, neguvernamentală şi apolitică ce a fost constituită ca organism
naţional de standardizare în baza prevederilor OG 39/ 1998 şi ale Legii nr.355/2002”. ASRO a
preluat în 1998 responsabilităţile fostului Institut Român de Standardizare (IRS) desfiinţat,
conform prevederilor Legii nr. 35/ 2002.
109
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.3. Standardizarea sectorială în România
Standardizarea sectorială are ca scop elaborarea şi aprobarea de standarde
profesionale, specifice anumitor sectoare/ domenii de activitate. Aceste standarde corespund
fostelor “norme interne departamentale” (NID) sau “norme interne de ramură” (NIR)
existente în România înainte de 1992. După 1992 au apărut şi s-au dezvoltat în România
anumite organizaţii - de regulă de tip asociaţie profesională, autoritate națională, institut de
cercetare, etc. - care au elaborat standarde profesionale în anumite domenii/ sectoare de
activitate. Dar, evident, standardele elaborate de ele nu se numesc “standarde profesionale”
(pentru că nu mai există o reglementare care să le introducă în uz ca atare) ci, de exemplu:
norme, specificaţii, proceduri, instrucţiuni, regulamente, planuri, programe, etc. Ele ar putea
fi utilizate ca referenţial pentru „ceea ce se face” şi/ sau „cum se face”, într-un anumit
domeniu/ sector de activitate – deci ar putea fi considerate ca fiind „standarde” – doar în
măsura în care aceste documente au fost elaborate prin consensul tuturor părţilor interesate
şi au fost aprobate de un organism recunoscut.
Elaborarea standardelor profesionale se face exclusiv din iniţiativa şi cu participarea
tuturor părţilor interesate, prin consens-ul lor; ele reprezintă astfel un numitor comun
acceptabil şi posibil al cerinţelor rezultate din necesitatea satisfacerii intereselor tuturor
„părţilor interesate” ce acţionează în sectorul/ domeniul respectiv.
2.4. Principii de realizare și funcționare a standardelor din România
În sistemul educațional se identifică următoarele standarde:
naționale;
cele cu caracter general;
identice pentru subsistemul public şi particular;
unice pentru evaluarea internă (autoevaluare) şi evaluarea externă;
comune pentru toate autorităţile educaţionale cu rol de evaluare,
monitorizare, control.
Nivelurile de realizare a calităţii în unitățile de învățământ preuniversitar sunt „jalonate”
prin standarde, în modul următor:
Satisfăcător: standardele de acreditare, cu descriptori evaluabili binar (da/nu);
obligatorii; reprezintă minimul de calitate;
110
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Foarte bine: standardele de referinţă (de calitate), cu descriptori ilustrativi ai calităţii ca
progres, valoare adăugată; reprezintă nivelul optimal, pe baza bunelor practici
(”benchmarks”) naţionale şi internaţionale.
Standardele ”normative” şi de excelenţă:
O şcoală excelentă îndeplineşte toate standardele obligatorii (de acreditare), atinge toţi
descriptorii ilustrativi din standardele de referinţă (de calitate) şi inovează cel puţin într-una
din cele 43 de zone măsurate de indicatorii de performanţă, creându-şi propriul standard.
Standardele de evaluare: standardele de acreditare şi de referinţă (de calitate)
2.4.1. Tipuri de standarde
Standardele de acreditare: standarde de autorizare, standarde de acreditare şi de
evaluare periodică;
Standardele de referinţă (de calitate).
Standardele au o structură comună, fiind realizate în mod unitar şi în continuitate,
evidenţiindu-se, pentru fiecare domeniu, criteriu, subdomeniu şi indicator, un progres clar de
la descriptorii pentru autorizare, la cei pentru acreditare şi la aceia din standardele de
referinţă.
Domeniile (3) şi criteriile (15) prevăzute de lege sunt generale şi, ca urmare, ele sunt
operaţionalizate în subdomenii, în conformitate cu bunele practici existente şi cu structura
modelelor de calitate aplicate la ora actuală. Pentru fiecare subdomeniu, sunt precizaţi
indicatori corespunzători (43), pentru a evalua „gradul de realizare a unei activităţi
desfăşurate de o organizaţie furnizoare de educaţie”. Indicatorul de performanţă reprezintă
un instrument de măsurare a gradului de realizare a unei activităţi desfăşurate de o
organizaţie furnizoare de educaţie prin raportare la standarde, respectiv la standarde de
referinţă.
Pentru fiecare indicator, sunt formulaţi descriptori. Diferenţierea între standarde (de
autorizare şi de acreditare) şi standardele de referinţă este realizată prin modul de definire a
descriptorilor specifici:
Pentru standard (de autorizare şi acreditare) ca descriere a cerinţelor, formulate în
termen de reguli sau rezultate, care definesc nivelul minim obligatoriu de realizare a unei
activităţi în educaţie.
Pentru standardul de referinţă, ca descriere a cerinţelor care definesc un nivel optimal
de realizare a unei activităţi de către o organizaţie furnizoare de educaţie, pe baza bunelor
practici existente la nivel naţional, european sau mondial.
111
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În concluzie, standardele cuprind:
Domeniile (3) şi criteriile (15) prevăzute în art. 10 din Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii educaţiei, aprobată cu
completări şi modificări prin Legea nr. 87/2006;
subdomeniile corespunzătoare domeniilor şi criteriilor respective; un număr de
indicatori (43);
un număr variabil de descriptori care să arate, pentru fiecare indicator, „regula”
care trebuie respectată sau „rezultatul” care trebuie obţinut - pentru standardele
de funcţionare (de autorizare, de acreditare / de evaluare periodică) sau „cerinţele”
care indică nivelul optimal de realizare – pentru standardele de calitate (de
referinţă).
Descriptorii sunt formulaţi în termeni cantitativi (număr, procente etc.) şi calitativi
(concordanţă, adecvare, progres etc.), astfel încât îndeplinirea cerinţelor să poată fi dovedită
în mod obiectiv, pe baza unor dovezi clare.
Pentru fiecare standard, ARACIP a elaborat fişe sintetice care indică şi tipul de dovezi
necesare dovedirii îndeplinirii standardului, pentru fiecare descriptor.
Structura comună a standardelor şi a standardelor de referinţă (care cuprinde
domeniile, criteriile, subdomeniile şi indicatorii) este următoarea:
Standardele sunt principii de realizare şi funcţionare; standardele de acreditare;
standardele de referinţă (de calitate); structură; tablou numeric; aplicabilitate.
2.4.2. Structura comună a standardelor și a standardelor de referință (cuprinde domeniile,
criteriile, subdomeniile și indicatorii)
A) Capacitate instituţională
a) structurile instituţionale, administrative şi manageriale
1. Management strategic
1.1. Existenţa, structura şi conţinutul documentelor proiective (proiectul de dezvoltare
şi planul de implementare);
1.2. Organizarea internă a unităţii de învăţământ;
1.3. Existenţa şi funcţionarea sistemului de comunicare internă şi externă.
2. Management operaţional
112
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.1. Funcţionarea curentă a unităţii de învăţământ;
2.2. Sistemul de gestionare a informaţiei (înregistrarea, prelucrarea şi utilizarea
datelor şi informaţiilor);
2.3. Asigurarea serviciilor medicale pentru elevi;
2.4. Asigurarea securităţii tuturor celor implicaţi în activitatea şcolară, în timpul
desfăşurării programului;
2.5. Asigurarea serviciilor de orientare şi consiliere pentru elevi.
b) baza materială
1. Spaţii şcolare
1.2. Dotarea spaţiilor şcolare;
1.3. Accesibilitatea spaţiilor şcolare;
1.4. Utilizarea spaţiilor şcolare.
2. Spaţii administrative
2.1.Existenţa, caracteristicile şi funcţionalitatea spaţiilor administrative.
3. Spaţii auxiliare
3.1. Existenţa, caracteristicile şi funcţionalitatea spaţiilor auxiliare;
3.2. Accesibilitatea spaţiilor auxiliare;
3.3. Utilizarea spaţiilor auxiliare.
4. Materialele şi mijloacele de învăţământ, auxiliarele curriculare
4.1. Dotarea cu mijloacele de învăţământ şi cu auxiliare curriculare;
4.2. Existenţa şi dezvoltarea fondului bibliotecii şcolare/centrului de informare şi
documentare;
4.3. Dotarea cu tehnologie informatică şi de comunicare;
4.4. Accesibilitatea echipamentelor, materialelor, mijloacelor de învăţământ şi
auxiliarelor curriculare
5. Documente şcolare
5.1. Procurarea şi utilizarea documentelor şcolare şi a actelor de studii.
c) resursele umane
1. Managementul personalului
1.1. Managementul personalului didactic şi de conducere;
113
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1.2. Managementul personalului didactic auxiliar şi personalului nedidactic.
B) Eficacitate educaţională
a) conţinutul programelor de studiu
1. Oferta educaţională
1.1. Definirea şi promovarea ofertei educaţionale;
1.2. Existenţa parteneriatelor cu reprezentanţi ai comunităţii.
2. Curriculum
2.1.Proiectarea curriculum-ului;
2.2.Realizarea curriculum-ului.
b) rezultatele învăţării
1. Performanţele şcolare
1.1.Evaluarea rezultatelor şcolare.
2. Performanţele extraşcolare
2.1. Evaluarea rezultatelor la activităţile extra-curriculare (extra-clasă şi extraşcolare).
c) activitatea de cercetare ştiinţifică sau metodică, după caz
1. Activitatea ştiinţifică şi metodică
1.1.Activitatea ştiinţifică;
1.2.Activitatea metodică a cadrelor didactice.
d) activitatea financiară a organizaţiei
1. Activitatea financiară
1.1. Constituirea bugetului şcolii;
1.2. Execuţia bugetară.
C) Managementul calităţii
a) strategii şi proceduri pentru asigurarea calităţii
1.Autoevaluarea instituţională
1.1. Existenţa şi aplicarea procedurilor de autoevaluare instituţională.
114
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.Managementul calităţii la nivelul organizaţiei
2.1.Existenţa şi aplicarea procedurile interne de asigurare a calităţii;
2.2.Dezvoltarea profesională a personalului.
b) proceduri privind iniţierea, monitorizarea şi revizuirea periodică a programelor şi
activităţilor desfăşurate
1. Revizuirea periodică a ofertei şcolare
1.1. Revizuirea ofertei educaţionale şi a proiectului de dezvoltare.
c) proceduri obiective şi transparente de evaluare a învăţării
1. Optimizarea procedurilor de evaluare a învăţării
1.1.Existenţa şi aplicarea procedurilor de optimizare a evaluării învăţării.
d) proceduri de evaluare periodică a calităţii corpului profesoral
1. Evaluarea corpului profesoral
1.1.Evaluarea calităţii activităţii corpului profesoral.
e) accesibilitatea resurselor adecvate învăţării
1. Optimizarea accesului la resursele educaţionale
1.1.Optimizarea accesului la resursele educaţionale.
f) baza de date actualizată sistematic, referitoare la asigurarea internă a calităţii
1. Constituirea şi actualizarea bazei de date a organizaţiei
1.1.Constituirea bazei de date a unităţii de învăţământ.
g) transparenţa informaţiilor de interes public cu privire la programele de studii şi, după
caz, certificatele, diplomele şi calificările oferite
1. Asigurarea accesului la informaţie al persoanelor şi instituţiilor interesate
1.1. Asigurarea accesului la oferta educaţională a şcolii.
h)funcţionalitatea structurilor de asigurare a calităţii educaţiei, conform legii nr.1/2011.
1. Funcţionarea structurilor responsabile cu evaluarea internă a calităţii
1.1.Constituirea şi funcţionarea structurilor responsabile cu evaluarea internă a calităţii.
115
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Diferenţierea standardelor şi a standardelor de referinţă se realizează prin modul de
formulare a cerinţelor în cadrul descriptorilor (în termeni de „regulă” sau „rezultat”, respectiv
în termeni de „nivel optimal de realizare a unei activităţi”), dar şi prin numărul de descriptori
ataşaţi.
3. Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii
3.1. Aspecte legislative
Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii reprezintă totalitatea
structurilor instituţionale, normelor, procedurilor şi activităţilor concrete de proiectare,
implementare, evaluare şi revizuire/îmbunătăţire a calităţii la nivelul sistemului de
învăţământ, al subsistemelor şi al unităţilor şcolare.
Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii cuprinde:
Structuri instituţionale – ARACIP la nivel naţional, CEAC la nivel local, alte structuri
care vor fi stabilite la nivel naţional, judeţean şi local (la decizia autorităţilor centrale şi
locale).
Documente normative stabilite la nivel naţional, judeţean şi local – legi, hotărâri de
guvern, ordine de ministru, metodologii, regulamente, decizii etc.
Documente reglatoare - ghiduri, manuale şi proceduri, strategii, proiecte, programe şi
planuri, analize şi rapoarte etc.
Instrumente de evaluare – chestionare, ghiduri de interviu, fişe de observare a
activităţii, fişe de evaluare, liste de verificare, fişe de analiză a documentelor etc.
Activităţi specifice – reuniuni, asistenţe la activităţi educaţionale, interviuri individuale
şi de grup, etc.
Cadrul legislativ al României în domeniul calităţii în educaţie are ca reper central
O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii în educaţie care a fost aprobată cu modificări şi
completări prin Legea nr. 87/2006. Acesteia i se adaugă Hotărârea nr. 1258 din 18 octombrie
2005 privind aprobarea Regulamentului de Organizare şi Funcţionare al Agenţiei Române de
Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar (ARACIP), care fost modificată prin H.G. nr.
252/22.02.2006.
Ordinul nr. 5337/11.10.2006 privind aprobarea Codului de etică profesională al
experţilor în evaluare şi acreditare ai ARACIP şi Ordinul nr. 5338/11.10.2006 privind aprobarea
Metodologiei privind criteriile de selecţie şi de formare a experţilor înscrişi în Registrul ARACIP
al experţilor în evaluare şi acreditare, au permis selecţia experţilor care să poată demara
116
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
activitatea de evaluare externă a unităţilor de învăţământ preuniversitar. În anul 2007 au fost
emise HG nr.21/10.01.2007 privind aprobarea Standardelor de autorizare de funcţionare
provizorie a unităţilor de învăţământ preuniversitar, precum şi a Standardelor de acreditare şi
de evaluare periodică a unităţilor de învăţământ preuniversitar şi HG nr. 22/25.01.2007
pentru aprobarea Metodologiei de evaluare instituţională în vederea autorizării, acreditării şi
evaluării periodice a organizaţiilor furnizoare de educaţie, iar în anul 2008 prin HG nr. 1534 s-
au aprobat Standardele de referinţă şi indicatori de performanţă pentru evaluarea şi
asigurarea calităţii în învăţământul preuniversitar.
În educaţia din România există, în momentul actual (2014), un sistem complet de
standarde de evaluare instituţională pentru învăţământul preuniversitar: standardele de
acreditare şi standardele de referinţă (de calitate). Acestea sunt rodul voinţei politice,
conştiente că descentralizarea şi autonomia şcolară implică o creştere substanţială a
controlului şi a răspunderii publice.
Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii se constituie pe baza actelor
normative menţionate anterior şi a valorilor fundamentale ale educaţiei din România şi din
Europa:
Pluralismul educaţional
Respectarea tradiţiei şi identităţii naţionale
Toleranţa
Libertatea de opinie
Demnitatea
Patriotismul
Independenţa gândirii
Respectarea celorlalţi
Cinste şi respect pentru justiţie şi pentru drepturile celorlalţi
Respectarea modurilor de viaţă, opiniilor şi ideilor diferite de cele proprii, dacă
acestea le respectă, la rândul lor, pe ale altora
Decenţă
Angajament în promovarea proceselor democratice
Preocupare pentru bunăstarea proprie, a altor persoane şi a societăţi
Sistemul naţional de management şi asigurare a calităţii se bazează pe următoarele
principii ale educaţiei de calitate (cf. Declaraţiei de principii a ARACIP, lansată în noiembrie
2005). Educaţia de calitate:
Este centrată pe clienţii şi beneficiarii serviciilor educaţionale
Este oferită de instituţii responsabile
117
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Este orientată pe rezultate
Respectă autonomia individuală şi are la bază autonomia instituţională
Este promovată de lideri educaţionali
Asigură participarea actorilor educaţionali şi valorizarea resursei umane
Se realizează în dialog şi prin parteneriat
Se bazează pe inovaţie şi pe diversificare
Abordează procesul educaţional unitar, în mod sistemic
Are ca obiectiv îmbunătăţirea continuă a performanţelor
Înţelege interdependenţa între furnizorii şi beneficiarii implicaţi în oferta de educaţie.
La nivel de organizație furnizoare de educație și la nivel de sistem educațional
identificăm următoarele obiective principale:
îmbunătățirea calității educației prin stabilirea și implementarea de mecanisme
instituționale și procedurale de evaluare, asigurare, control și îmbunătățire a calității;
producerea și diseminarea de informații sistematice, coerente și credibile, public
accesibile despre calitatea educației, oferite de diferitele organizații prezente pe piața
educațională din România;
protecția beneficiarilor de educație;
crearea unei culturi a calității la nivelul organizației furnizoare de educație;
fundamentarea politicilor și strategiilor sectoriale în domeniul educației.
Sistemul naţional de management şi de asigurare a calităţii are ca scop esenţial
îmbunătăţirea calităţii educaţiei, definită ca ansamblul de caracteristici ale unui program de
studiu şi ale furnizorului acestuia, prin care sunt îndeplinite aşteptările beneficiarilor, precum
şi standardele de calitate. Principiile calității sunt:
Managementul calităţii
Responsabilităţile managementului
Managementul resurselor (fizice şi umane)
Proiectarea, dezvoltarea şi revizuirea programelor de învăţare
Predarea, instruirea practică şi învăţarea
Evaluarea şi certificarea învăţării
Evaluarea şi îmbunătăţirea calităţii
Începând cu februarie 2011, a intrat în vigoare Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2011
care a introdus o serie de elementele de noutate în sistemul educaţional românesc
preuniversitar, cum ar fi:
compatibilizarea ciclurilor de învăţământ cu cerinţele unei educaţii moderne şi cu
Cadrul European al Calificărilor,
118
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
modernizarea şi descongestionarea curriculumului,
reorganizarea sistemului de evaluare a elevilor,
asigurarea unui grad sporit de descentralizare,
responsabilizare şi finanţare în sistem, asigurarea de şanse egale la educaţie pentru
grupurile dezavantajate,
revalorizarea învăţământului profesional şi tehnic,
reformarea politicilor în domeniul resursei umane,
stimularea învăţării pe tot parcursul vieţii.
Conform art. 3 al Legii Educaţiei Naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările
ulterioare, printre principiile care guvernează învăţământul preuniversitar se pot enumera:
Principiul calităţii - în baza căruia activităţile de învăţământ se raportează la standarde
de referinţă şi la bune practici naţionale şi internaţionale;
Principiul eficienţei - în baza căruia se urmăreşte obţinerea de rezultate educaţionale
maxime, prin gestionarea resurselor existente;
Principiul răspunderii publice - în baza căruia unităţile şi instituţiile de învăţământ
răspund public de performanţele lor;
Principiul transparenţei - concretizat în asigurarea vizibilităţii totale a deciziei şi a
rezultatelor, prin comunicarea periodică şi adecvată a acestora;
Principiul centrării educaţiei pe beneficiarii acesteia.
Conform art. 5 din OUG nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii în educaţie, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 87/2006 „Calitatea educaţiei reprezintă o prioritate
permanentă pentru orice organizaţie furnizoare de educaţie, precum şi pentru angajaţii
acesteia, reprezentând un criteriu fundamental de finanţare din surse publice a educaţiei”. La
alin. 3 se prevede că „Furnizorii de educaţie trebuie să funcţioneze astfel încât prin calitatea
activităţii lor să satisfacă încrederea publică, iar învăţământul să se afirme ca bun public”.
Domeniile şi criteriile (Art. 10 din OUG nr. 75/2005) la care se raportează asigurarea
calităţii educaţiei sunt:
A. Capacitatea instituţională, care rezultă din organizarea internă, din infrastructura
disponibilă, definită prin următoarele criterii:
a) structurile instituţionale, administrative şi manageriale;
b) baza materială şi optimizarea utilizării bazei materiale;
c) resursele umane şi capacitatea instituţiei de atragere a resurselor umane externe
instituţiei şi din afara ţării, în condiţiile legii;
B. Eficacitatea educaţională, care constă în mobilizarea de resurse cu scopul de a se obţine
rezultatele aşteptate ale învăţării, concretizată prin următoarele criterii:
119
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
a) conţinutul programelor de studiu;
b) rezultatele învăţării;
c) implicare;
d) activitatea financiară a organizaţiei;
C. Managementul calităţii, care se concretizează prin următoarele criterii:
a) strategii şi proceduri pentru asigurarea calităţii;
b) proceduri privind iniţierea, monitorizarea şi revizuirea periodică a programelor şi
activităţilor desfăşurate;
c) proceduri obiective şi transparente de evaluare a rezultatelor învăţării, inclusiv de
către studenţi;
d) proceduri de evaluare periodică a calităţii corpului profesoral;
e) accesibilitatea resurselor adecvate învăţării;
f) baza de date actualizată sistematic, referitoare la asigurarea internă a calităţii;
g) transparenţa informaţiilor de interes public, inclusiv cele privitoare la programele
de studii şi, după caz, certificatele, diplomele şi calificările oferite;
h) funcţionalitatea structurilor de asigurare a calităţii educaţiei, conform legii.
i) acurateţea raportărilor prevăzute de legislaţia în vigoare.
Aceste domenii şi criterii le găsim detaliate în standardele de acreditare şi evaluare
periodică a unităţilor de învăţământ preuniversitar, anexate la HG nr. 21/10.01.2007.
Aplicarea corectă și monitorizarea implementării acestor prevederi legale în instituțiile de
învățământ poate conduce la asigurarea calității în sistemul educațional preuniversitar.
Standardul reprezintă descrierea cerinţelor formulate în termeni de reguli sau
rezultate, care definesc nivelul minim obligatoriu de realizare a unei activităţi de educaţie.
Standardele de acreditare sunt standarde naţionale, care se aplică învăţământului
preuniversitar de stat şi particular şi se referă la domeniile prevăzute de art. 10 din O.U.G. nr.
75/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 87/2006. Domeniile (3) şi criteriile (15)
prevăzute de lege sunt generale şi, ca urmare, ele sunt operaţionalizate în subdomenii, în
conformitate cu bunele practici existente şi cu structura modelelor de calitate aplicate la ora
actuală. Pentru fiecare domeniu (3) sunt definite subdomenii (23), pentru fiecare
subdomeniu sunt formulaţi indicatori (43), iar la fiecare indicator sunt definiţi descriptori.
Indicatorul de performanţă reprezintă un instrument de măsurare a gradului de
realizare a unei activităţi desfăşurate de o organizaţie. Descriptorii sunt enunţuri care
stabilesc, în mod concret şi observabil, cerinţele minime pe care organizaţia furnizoare de
educaţie trebuie să le îndeplinească, pentru fiecare indicator, în vederea acreditării.
Descriptorii sunt formulaţi în termeni cantitativi (număr, procente etc.) şi calitativi
120
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
(concordanţă, adecvare, progres etc.), astfel încât îndeplinirea cerinţelor să poată fi dovedită
în mod obiectiv, pe baza unor dovezi clare. Pentru fiecare standard ARACIP a elaborat fişe
sintetice care indică şi tipul de dovezi necesare dovedirii îndeplinirii standardului, pentru
fiecare descriptor.
3.2. Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii. Organizare și atribuții
La nivelul fiecărei organizaţii furnizoare de educaţie din România se înfiinţează Comisia
pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii (CEAC). Organizaţia furnizoare de educaţie elaborează
şi adoptă strategia şi regulamentul de funcţionare a comisiei. Conducerea operativă a comisiei
este asigurată de conducătorul organizaţiei sau de un coordonator desemnat de acesta.
Conducătorul organizaţiei este direct responsabil de calitatea educaţiei furnizate.
Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii în unităţile din învăţământul
preuniversitar cuprinde:
1-3 reprezentanţi ai corpului profesoral, aleşi prin vot secret de consiliul profesoral;
un reprezentant al sindicatului reprezentativ, desemnat de acesta;
un reprezentant al părinţilor, în cazul învăţământului preşcolar, primar, gimnazial sau
liceal;
un reprezentant al elevilor, în cazul învăţământului profesional, liceal şi postliceal;
un reprezentant al consiliului local;
un reprezentant al minorităţilor naţionale, după caz, provenind din corpul profesoral,
reprezentanţii părinţilor sau ai elevilor
Pentru orice organizaţie furnizoare de educaţie, alta decât o instituţie de învăţământ,
Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii cuprinde următoarele categorii:
1-3 reprezentanţi ai furnizorului;
1-3 reprezentanţi ai beneficiarilor direcţi;
1-3 reprezentanţi ai angajatorilor.
Membrii comisiei nu pot îndeplini funcţii de conducere în instituţia de învăţământ
sau în organizaţia respectivă, cu excepţia persoanei care asigură conducerea operativă a
acesteia.
Comisia are ca principal obiectiv evaluarea calităţii educaţiei oferite de unitatea de
învățământ şi, prin activităţile desfăşurate şi măsurile propuse, urmăreşte să asigure condiţiile
optime pentru realizarea acesteia.
Comisia pentru Evaluarea şi Asigurarea Calităţii are următoarele atribuţii:
121
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
coordonează aplicarea procedurilor şi activităţilor de evaluare şi asigurare a calităţii,
aprobate de conducerea organizaţiei furnizoare de educaţie, conform domeniilor şi
criteriilor prevăzute la art. 10 din OUG 75/2005 actualizată.
elaborează anual un raport de evaluare internă privind calitatea educaţiei în
organizaţia respectivă. Raportul este adus la cunoştinţă tuturor beneficiarilor prin
afişare sau publicare;
formulează propuneri de îmbunătăţire a calităţii educaţiei.
La nivelul unităților de învățământ Comisia urmărește:
să definească, în mod explicit, valorile, principiile şi indicatorii calităţii, tuturor celor
interesaţi de asigurarea calităţii în educaţie;
să construiască, prin participare şi dezbatere, consensul tuturor ,,purtătorilor de
interese” (elevi, părinţi, cadre didactice, angajatori, administraţie locală, alţi
reprezentanţi ai comunităţii) în privinţa valorilor, principiilor, indicatorilor de calitate;
să urmărească respectarea, în toate procedurile curente de funcţionare şi dezvoltare,
a valorilor, principiilor şi indicatorilor conveniţi;
să evalueze impactul tuturor proceselor (inclusiv şi mai ales al procesului de
învăţământ) şi al activităţilor desfăşurate în şcoală asupra calităţii educaţiei oferite şi
să raporteze în faţa autorităţilor şi a comunităţii, asupra modului în care a fost
asigurată calitatea;
să propună măsuri de optimizare/creştere/dezvoltare a calităţii educaţiei oferite de
unitatea de învățământ la nivelul standardelor privind calitatea dar şi al procedurilor
curente care privesc funcţionarea şi dezvoltarea şcolii.
să preia, spre operaţionalizare şi aplicare, Regulamentul de funcţionare a CEAC şi
Strategia de evaluare internă a calităţii (ambele documente elaborate de Consiliul de
Administraţie al şcolii);
să verifice preliminar documentele şcolii la începutul anului şcolar şi să formuleze un
plan de îmbunătăţire pe care îl înaintează spre aprobare Consiliului de Administraţie;
să elaboreze un plan operaţional anual derivat din strategia aprobată, cuprinzând
proceduri şi activităţi de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii, plan operaţional pe care îl
înaintează Consiliului de Administraţie spre aprobare;
să realizeze activităţile stabilite pentru evaluarea şi îmbunătăţirea calităţii conform
planificării, monitorizează şi evaluează modul de realizare a acestor activităţi;
să realizeze Raportul anual de evaluare internă a calităţii pentru anul şcolar până la
data de 10 octombrie şi îl înaintează spre aprobare Consiliului de Administraţie, care
122
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
revizuieşte, dacă este cazul, documentele programatice şi strategiile de dezvoltare
(inclusiv strategia de evaluare internă a calităţii);
să facă publică Partea a III-a din Raportul anual de evaluare internă a calităţii astfel:
este adus la cunoştinţa părinţilor, cadrelor didactice în luna octombrie, prin publicarea
pe site-ul propriu, prin discutarea lui în Consiliul profesoral, în cadrul şedinţelor cu
părinţii pe şcoală, prin afişare etc.
Comisia îşi raportează activitatea Consiliului de Administraţie al unității de
învățământ, Inspectoratului Şcolar Judeţean/ISMB şi ARACIP, după caz. În cadrul unității de
învățământ, CEAC are obligaţia de a informa, lunar sau ori de câte ori este nevoie, Consiliul de
Administraţie şi managementul asupra procedurilor urmărite şi a activităţilor de evaluare
efectuate, precum şi a rezultatelor acestora. CEAC trebuie să informeze periodic personalul
şcolii şi celelalte părţi interesate asupra procedurilor urmărite şi a activităţilor de evaluare
efectuate, precum şi a rezultatelor acestora.
CEAC realizează Raportul anual de evaluare internă a calităţii pentru anul şcolar până
la data de 10 octombrie şi îl înaintează spre aprobare Consiliului de Administraţie, care
revizuieşte, dacă este cazul, documentele programatice şi strategiile de dezvoltare (inclusiv
strategia de evaluare internă a calităţii). Totodată formulează și un plan de îmbunătăţire pe
care îl înaintează, spre aprobare, Consiliului de Administraţie.
Activitatea membrilor CEAC poate fi evaluată de către Consiliul de Administraţie al
unității de învățământ, reprezentanţii ISJ/ISMB sau ARACIP, prin analiza Planului operaţional
propus, analiza documentelor conţinute de dosarul comisiei, analiza raportului de evaluare
internă a calităţii, sau prin discuţii directe cu membrii comisiei etc.
3.3. Procesele prin care se asigură calitatea educaţiei
Calitatea educaţiei este asigurată prin procese interne și procese externe deopotrivă:
A. Procesele interne:
1. Planificarea şi realizarea efectivă a rezultatelor aşteptate ale învăţării - se realizează prin
elaborarea, aplicarea, monitorizarea, evaluarea şi revizuirea documentelor proiective și prin
derularea activităţii în conformitate cu planificarea.
Activitățile sunt realizate, atât la începutul ciclului de proiectare şi al anului şcolar
(planificarea rezultatelor aşteptate ale învăţării), cât și permanent, pe parcursul anului şcolar
(obţinerea efectivă a rezultatelor aşteptate) de către:
123
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cadrele didactice împreună cu elevii şi cu implicarea, acolo unde este cazul, a
părinţilor, a autorităţilor locale, a inspectoratelor şi a altor părţi interesate;
Responsabilii comisiilor metodice;
Conducerea unităţii de învăţământ.
2. Monitorizarea rezultatelor - se desfășoară permanent pe parcursul anului şcolar și este
realizată pe baza unor proceduri comune, cunoscute, aplicate de către:
Cadrele didactice, elevii, părinţii şi, dacă este cazul, alte părţi interesate;
Responsabilii comisiilor metodice;
Comisia pentru evaluare şi asigurarea calităţii din şcoală;
Conducerea şcolii.
3. Evaluarea internă a rezultatelor (autoevaluarea) şi aplicarea măsurilor reglatoare /
corective – dacă este cazul - se realizează permanent, pe parcursul anului şcolar (evaluarea de
parcurs a rezultatelor obţinute); la sfârşitul anului şcolar şi al ciclului de proiectare (evaluarea
sugativă a rezultatelor obţinute şi revizuirea documentelor programatice: proiectul de
dezvoltare, programe, planuri operaţionale etc., dacă este cazul). Evaluarea internă se
realizează cu fişe şi alte instrumente de evaluare internă, realizate pe baza descriptorilor din
standarde şi standarde de referinţă (v. site ARACIP, http://aracip.edu.ro ) de către:
fiecare cadru didactic în parte;
fiecare comisie metodică;
Comisia pentru evaluare şi asigurarea calităţii.
B. Procesele externe. Evaluarea externă a rezultatelor poate fi realizată de Agenţia Română
de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar, ca instituţie publică de evaluare
externă și alte agenţii private, înfiinţate legal şi recunoscute de MEN. Evaluarea se realizează
cel puţin o dată la 3 ani, pentru unităţile de învăţământ acreditate pe baza procedurii de
evaluare externă, conform metodologiei în vigoare.
3.4. Strategia de evaluare internă a calităţii
Strategia de evaluare internă a calităţii va avea acelaşi orizont temporal ca şi proiectul
de dezvoltare instituţională (PDI / PAS / PDS) şi va rezulta din acesta. Dacă ţintele strategice
din PDI / PAS / PDS sunt formulate în termeni de creştere a calităţii, în mod firesc, ele vor
deveni şi ţinte ale Strategiei. Pentru elaborarea acestei strategii, se recomandă respectarea
etapei din „cercul lui Deming”, utilizat şi în Cadrul Comun European de Asigurare a Calităţii în
învăţământul profesional şi tehnic (CQAF).
124
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Consiliul de Administraţie al unităţii de învăţământ elaborează şi adoptă Strategia de
evaluare internă a calităţii la nivelul unităţii şcolare care cuprinde:
Motivaţia – fundamentată pe analiza mediului intern şi extern realizată în
documentele programatice ale unităţii şcolare (PDI / PDS / PAS, planuri operaţionale,
manageriale, programe şi proiecte etc.). Diagnoza poate fi preluată, ca atare sau
adaptată, din celelalte documente programatice.
Proiectarea şi planificarea activităţii de evaluare a calităţii:
- ţintele strategice ale evaluării calităţii – rezultate din diagnoza menţionată mai
sus şi din ţintele dezvoltării instituţionale;
- abordările strategice – cele mai eficiente modalităţi de creştere a calităţii; se vor
argumenta opţiunile pentru: dezvoltarea profesională, achiziţia de echipamente şi
materiale, relaţiile cu comunitatea, cu angajatorii, cu autoritatea locală, inovarea
curriculară etc. ;
- termenele de aplicare (început, sfârşit, etape esenţiale), rolurile şi
responsabilităţile diferitelor persoane şi grupuri;
- avantajele opţiunii pentru anumite ţinte strategice şi căi de acţiune faţă de altele
posibile (respectarea unor cerinţe sociale, economia de resurse, posibilitatea
implicării unor grupuri semnificative de interes etc.)
Modalităţile de implementare a strategiei de evaluare a calităţii: cadrul normativ
general şi intern, documente reglatoare, structuri implicate, instrumente de evaluare
şi activităţi specifice) cu specificarea rolului CEAC, programe şi activităţi.
Instrumente şi proceduri de evaluarea internă (autoevaluare) a calităţii.
Evaluare
Implementar
e
Planificare
Revizuire
Planificare
125
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Modalităţi şi proceduri de îmbunătăţire a calităţii ca urmare a aplicării
instrumentelor şi procedurilor de evaluare internă.
3.5. Realizarea activităţilor de evaluare internă a calităţii
După constituirea CEAC, aceasta trece la planificarea, realizarea, evaluarea şi
revizuirea activităţilor specifice de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii. Etapele urmărite sunt:
elaborează un Plan operaţional anual (derivat din strategia aprobată), cuprinzând
proceduri şi activităţi de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii. Planul va respecta
structura: activităţi, obiective, resurse, termene, responsabilităţi şi indicatori de
realizare - „de performanţă”);
Consiliul de Administraţie aprobă planul operaţional propus de CEAC;
realizarea activităţilor stabilite de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii, conform
planificării;
monitorizarea şi evaluarea, de către membrii CEAC, în funcţie de responsabilităţile
specifice, a modului de realizare a activităţilor de evaluare şi îmbunătăţire a calităţii;
realizarea de către CEAC a raportului anual de evaluare internă a calităţii;
Consiliul de Administraţie aprobă raportul anual de evaluare internă a calităţii propus
de CEAC;
Consiliul de Administraţie revizuieşte, dacă este cazul, documentele programatice şi
strategiile de dezvoltare (inclusiv strategia de evaluare internă a calităţii);
raportul anual de evaluare internă a calităţii este făcut public şi este trimis către
inspectoratele şcolare şi, la cerere, către ARACIP.
Demersul de autoevaluare în scopul îmbunătăţirii continue, cu accent pe
îmbunătăţirea rezultatelor elevilor cuprinde următoarele etape:
Se selectează domeniul şi criteriul/criteriile avute în vedere, cf. Standardelor de
acreditare şi de evaluare periodică (vezi H.G.21/18.01.2007 sau art. 10 din O.U.G.
nr.75/12.07.2005 aprobată cu completări şi modificări prin LEGEA nr. 87/2006) :
Anexa 1(HOTĂRÂRE de GUVERN nr. 21/10.01.2007 privind aprobarea Standardelor de
autorizare de funcţionare provizorie a unităţilor de învăţământ preuniversitar, precum
şi a Standardelor de acreditare şi de evaluare periodică a unităţilor de învăţământ
preuniversitar.)
Se urmăreşte îndeplinirea indicatorilor de performanţă şi se realizează o diagnoză a
nivelului de realizare
126
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Judecarea nivelului de realizare. Nivelurile de realizare sunt: Nesatisfăcător,
Satisfăcător, Bine, Foarte Bine, Excelent, stabilite după cum urmează:
- Nesatisfăcător, dacă unul sau mai mulţi descriptori din standardele de acreditare
şi evaluare periodică nu sunt îndepliniţi;
- Satisfăcător, dacă toţi aceşti descriptori sunt îndepliniţi;
- Bine, dacă, pe lângă aceşti descriptori obligatorii, se îndeplineşte cel puţin o
cerinţă din standardele de referinţă);
- Foarte bine, dacă, pe lângă descriptorii obligatorii, se îndeplinesc toate cerinţele
din standardele de referinţă;
- Excelent, dacă unitatea de învăţământ a depăşit nivelul de realizare a cerinţelor
din standardele de referinţă, demonstrându-şi capacitatea creatoare şi inovativă.
Identificarea punctelor tari, a slăbiciunilor şi a ţintelor pentru intervenţiile de
remediere/dezvoltare
Crearea unui grup de lucru pentru aplicarea măsurilor de îmbunătăţire. Evaluarea
internă este coordonată şi realizată de către CEAC. Pentru zonele de îmbunătăţire se
poate constitui o altă echipă, se pot stabili responsabili, în funcţie de rolul îndeplinit în
organizaţie (profesor de specialitate, responsabil de comisie metodică, de arie
curriculară etc.) care să aplice programul de îmbunătăţire.
Modificarea / optimizarea / completarea proiectului de dezvoltare instituţională şi a
planurilor operaţionale. Notă: Documentele de planificare vor fi modificate numai
dacă este necesar. Toate modificările vor fi aduse la cunoştinţa tuturor actorilor
implicaţi.
Desfăşurarea propriu-zisă activităţilor de dezvoltare/ optimizarea/ remediere pentru
domeniul selectat.
Reaplicarea instrumentului de evaluare. În funcţie de strategia comisiei, se poate
evalua din nou după finalizarea programului de îmbunătățire (de exemplu, la 3 luni).
Se vor reaplica instrumentele de evaluare alese pentru pasul 2 şi se va urmări efectul
activităţilor în privinţa îmbunătăţirii calităţii, prin raportarea la indicatorii stabiliţi prin
standarde şi standardele de referinţă.
127
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4. Sistemul de control managerial intern. Rolul său în îmbunătăţirea
calităţii în învăţământul preuniversitar
Pentru a face faţă permanentelor schimbări care au loc în sistemul de învăţământ
preuniversitar, conducătorul instituţiei şcolare trebuie să aibă în vedere realizarea unui
management cât mai eficient. Controlul managerial intern are rolul de a permite managerului
să constate abaterile rezultatelor de la obiective stabilite, să analizeze cauzele şi să aplice
măsurilor corective ce se impun. Înţelegerea şi exercitarea corectă a controlului managerial
intern în instituţiile de învăţământ, poate să conducă la îmbunătăţirea calităţii activităţii
instituţiei.
O analiză detaliată a SCMI în context internațional și național a fost prezentată în
capitolele anterioare, în continuare vom descrie responsabilitățile pe care le au principalii
actori în realizarea controlului managerial intern în instituțiile din învățământul
preuniversitar.
4.1. Actorii implicați și principalele lor responsabilități
Un rol determinant revine Comisiei de Control Managerial Intern în identificarea
riscurilor care pot afecta eficiența și eficacitatea operațiunilor, respectarea legilor, regulilor și
a regulamentelor, încrederea în informațiile financiare, protejarea bunurilor, prevenirea și
descoperirea fraudelor. Această Comisie are următoarea componență:
preşedinte – membru al conducerii, desemnat de Consiliul de Administrație;
membri – persoane cu funcţii de conducere în structurile departamentale ale
organizației și șeful comisiei CEAC;
secretariatul tehnic al Comisiei, contribuie efectiv la organizarea și
implementarea/dezvoltarea sistemului integrat de control și se află în subordinea
directă a conducătorului instituției. Specificul activității biroului presupune interacțiuni
profesionale cu toți conducătorii structurilor/ microstructurilor organizației și
implicarea în întocmirea și transmiterea Raportului anual, aprobat de conducătorul
instituției, asupra sistemului de control intern/ managerial al instituției se transmite la
Serviciul de Politici Publice din cadrul Ministerului Educației Naționale.
auditorul intern și consilierul juridic, la lucrările Comisiei au statut de invitați
permanenți. În cadrul ședinței, auditorul intern poate aduce la cunoștință membrilor
comisiei recomandările sale neimplementate , care pot constitui potențiale riscuri.
128
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Atribuțiile Comisiei sunt următoarele:
a) elaborează programul de dezvoltare a sistemului de control managerial al instituției,
program care cuprinde obiective, acţiuni, responsabilităţi, termene precum şi alte măsuri
necesare dezvoltării acestuia cum ar fi elaborarea şi aplicarea procedurilor de sistem şi a celor
specifice pe activităţi, perfecţionarea profesională etc. Elaborarea programului ţine seamă de
regulile minimale de management conţinute de standardele de control intern aprobate prin
Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005, cu modificările şi completările ulterioare,
particularităţile organizatorice, funcţionale şi de atribuţii ale instituției, personalul şi structura
acestuia, alte reglementări şi condiţii specifice;
b) supune spre aprobare Consiliului de Administraţie programul de dezvoltare a sistemului de
control managerial;
c) asigură actualizarea programului de dezvoltare a SCM al instituției;
d) identifică şi ierarhizează periodic obiectivele generale ale instituţiei;
e) monitorizează trimestrial şi evaluează anual realizarea obiectivelor generale;
f) primeşte de la structurile instituției informări referitoare la progresele înregistrate cu
privire la dezvoltarea sistemelor de control managerial, în raport cu programele adoptate,
precum şi referiri la situaţiile deosebite şi la acţiunile de monitorizare, coordonare şi
îndrumare, întreprinse;
g) îndrumă structurile din instituţie în activităţile legate de controlul managerial;
h) prezintă Consiliului de Administraţie, ori de câte ori consideră necesar, dar cel puţin o dată
pe semestru, informări referitoare la progresele înregistrate cu privire la dezvoltarea
sistemului de control managerial, în raport cu programul adoptat, la acţiunile de
monitorizare, coordonare şi îndrumare metodologică întreprinse, precum şi la alte probleme
apărute în legătură cu acest domeniu;
i) asigură armonizarea procedurilor utilizate în sistemul de control managerial, la nivelul
structurilor din instituției, în situaţia operaţiunilor/activităţilor comune acestor structuri;
j) identifică, analizează, evaluează şi ierarhizează riscurile care pot afecta atingerea
obiectivelor generale şi funcţionarea de ansamblu în vederea luării unei decizii;
k) stabileşte măsurile de organizare şi efectuare a operaţiunii de autoevaluare a sistemului de
control intern/managerial al instituției;
l) întocmeşte Situaţia sintetică a rezultatelor autoevaluării, prevăzută în anexa nr. 4.2 la
instrucţiunile privind întocmirea, aprobarea şi prezentarea raportului asupra sistemului de
control intern/managerial, aprobate prin OMFP nr. 946/2005;
129
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
m) apreciază gradul de conformitate a sistemului de control intern/managerial al instituției cu
standardele de control intern/managerial, potrivit prevederilor pct. 1.11 lit. d) din anexa nr. 4
la OMFP nr. 946/2005;
n) elaborează proiectul de Raport asupra sistemului de control intern/ managerial la data de
31 decembrie 20...., utilizând formularul de raport prevăzut în anexa nr. 4.3 la Instrucţiunile
privind întocmirea, aprobarea şi prezentarea raportului asupra sistemului de control
intern/managerial.
Preşedintele Comisiei are următoarele atribuţii:
(1) Asigură desfăşurarea lucrărilor Comisiei de monitorizare şi ale Secretariatului acesteia în
bune condiţii;
(2) Monitorizează, coordonează şi îndrumă metodologic dezvoltarea sistemului de control
managerial intern;
(3) Aprobă şi asigură transmiterea în termenele stabilite a informărilor/ raportărilor întocmite
în cadrul Comisiei de monitorizare către Ministerul Educației Naționale, alte structuri
desemnate.
(4) Urmăreşte respectarea termenelor decise de către Comisia de monitorizare şi decide
asupra măsurilor ce se impun pentru respectarea lor.
(5) Propune subiectele şi conduce şedinţele Comisiei de monitorizare.
(6) Decide asupra participării la şedinţele Comisiei de monitorizare şi a altor reprezentanţi din
direcţiile/serviciile/compartimentele instituției, a căror participare este necesară pentru
clarificarea şi soluţionarea unor probleme specifice.
(7) Decide asupra constituirii de grupuri de lucru pentru desfăşurarea de activităţi cu specific
în cadrul Comisiei de monitorizare.
Conducătorii de structuri, în privința sistemului de control managerial, în exercitarea
atribuțiilor ce le revin, fără a se limita la acestea, au următoarele atribuții:
a) identifică obiectivele specifice ale structurilor pe care le reprezintă şi obiectivele derivate
din obiectivele generale ale instituției;
b) identifică acţiunile şi activităţile pentru realizarea obiectivelor specifice;
c) identifică, evaluează şi ierarhizează riscurile care pot afecta atingerea obiectivelor specifice
şi întreprind acţiuni care să menţină riscurile în limite acceptabile;
d) inventariază documentele şi fluxurile de informaţii care intră/ies din structuri, respectiv din
instituție, procesările care au loc, fluxurile de comunicare între structurile din instituţie, cu
nivele ierarhic superioare de management şi cu alte entităţi publice;
130
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
e) monitorizează realizarea obiectivelor specifice, analizând activităţile ce se desfăşoară în
cadrul structurii (măsoară şi înregistrează rezultatele, le compară cu obiectivele, identifică
abaterile, aplică măsuri corective etc.);
f) întocmesc situaţia trimestrială privind stadiul implementării sistemului de control
intern/managerial la nivel de structură, conform OMFP nr. 946/2005 – Anexa 3, Capitolul I,
pct. 7, pct. 9, pct. 11, pct. 13, pct. 15 şi pct. 17, pe care o transmit Comisiei de monitorizare, la
termenele stabilite de aceasta;
g) efectuează operaţiunea de autoevaluare a subsistemului de control intern/managerial
existent la nivelul compartimentului pe care îl conduc, prin completarea chestionarului de
autoevaluare prevăzut în anexa 4.1 la instrucţiunile privind întocmirea, aprobarea şi
prezentarea raportului asupra sistemului de control intern/managerial, aprobate prin OMFP
nr. 946/2005, pe care îl transmit Comisiei de monitorizare, la termenele stabilite de aceasta;
h) iau măsuri pentru îmbunătăţirea sistemului de control managerial din cadrul structurilor pe
care le coordonează;
i) participă la şedinţele Comisiei de monitorizare sau grupurilor de lucru constituite în cadrul
acesteia, la data, ora şi locul unde acestea au fost stabilite.
j) În caz de indisponibilitate, acesta desemnează o altă persoană din cadrul structurii pe care o
conduce pentru participarea la şedinţe;
k) asigură aprobarea şi transmiterea le termenele stabilite a informărilor/rapoartelor
referitoare la progresele înregistrate cu privire la dezvoltarea sistemului de control
managerial, în raport cu programul adoptat la nivelul instituției.
Secretariatul Comisiei are următoarele atribuţii:
a) organizează desfăşurarea şedinţelor Comisiei de monitorizare la solicitarea preşedintelui
acesteia, întocmeşte procesele verbale ale întâlnirilor, minute sau alte documente specific;
b) întocmeşte, centralizează şi distribuie documentele necesare bunei desfăşurări a şedinţelor
Comisiei de monitorizare;
c) realizează toate raportările solicitate de minister sau alte organe abilitate şi le supune spre
aprobare Comisiei şi avizare Preşedintelui;
d) centralizează situaţiile trimestriale/anuale şi chestionarele de autoevaluare privind stadiul
implementării sistemului de control intern/managerial la nivel structurilor, conform OMFP nr.
946/2005 – Anexa 3, Capitolul I, pct. 7, pct. 9, pct. 11, pct. 13, pct. 15 şi pct. 17 şi le transmite
Comisiei pentru analiză şi avizare;
e) serveşte drept punct de contact în vederea bunei comunicări dintre
direcţiile/serviciile/compartimentele instituției pe de o parte şi Comisie, pe de altă parte;
131
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
f) organizează Registrul general al riscurilor identificate în cadrul instituției;
g) organizează evidenţa procedurilor şi regulamentelor din instituției într-un registru special.
132
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
5. Sistemul de Evaluare și Asigurare Calității vs. Sistemul de Control
Managerial Intern. O analiza comparativă
5.1. Noțiunea de calitate în sistemele de educație
Scott (1994)10 a susținut ca există o multiplicitate de factori care au impact asupra
calității, subliniind că tocmai factorii care au făcut din tema asigurării calității o preocupare
cheie în sistemul de educație au determinat imposibilitatea definirii calității intre-un concept
unic, exhaustiv. De aceea au fost formulate 5 semnificații ale conceptului de calitate :
Calitatea ca "excelență". Scott a subliniat o serie de dezavantaje ale acestei
semnificații. În primul rând, definiția calității devine neproblematică, iar această
semnificație a calității este dificil de susținut într-un sistem de masa.
Calitatea ca "audit". Această abordare a calității se concentrează pe "procedurile
folosite de către instituțiile de învățământ pentru a pentru a proteja și menține
calitatea.
Calitatea ca "rezultat; Scott a subliniat că accentul pe rezultate nu se referă la ieșiri la
intrări, și, astfel, "neglijează problemele de" valoare adăugată care sunt o măsură
importantă a eficacității învățământului.
Calitatea ca "misiune". Această interpretare a calității subliniază necesitatea a aprecia
calitatea în contextul misiunii. De exemplu, "un colegiu mic nu ar trebui să fie judecat
după aceleași standarde ca și o mare universitate sau o universitate de cercetare.
Această abordare a calității nu are în vedere principiul proporționalității si adecvarea
criteriilor de evaluare la specificul instituțiilor de învățământ.
Calitatea ca și "cultură". O altă abordare a calității subliniază "necesitatea de a
construi o "cultură de calitate", care străbate întreaga instituție prin introducerea unor
standarde de evaluare.
Scott a sugerat de asemenea că există un număr de alte modele de calitate, care pot
fi descrise astfel... Moduri informale și formale ... profesional orientate spre (de sus în jos) și
cele care sunt determinate de piață (de jos în sus), între sistemele proiectate pentru a
10 CHENICHERI SID NAIR, LEONARD WEBSTER. PATRICIE MERTOVA, Leadership and Management of Quality in Higher Education, Chandos Publishing, 2010
133
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
monitoriza procesul și cele care măsoară substanțial rezultatele, între benchmarking si
clasament, între sistemele holistice, care evaluează instituțiile întregi și sisteme reducționiste
care examinează unitățile operaționale. De asemenea, el a subliniat că aceste modele diferite
nu se exclud reciproc și că acestea pot fi mixate și pot fi compatibile.
Green (1994), de asemenea, a remarcat faptul că preocuparea pentru calitate și
standard a fost permanent, cel puțin în sistemul de educație britanic. Dezbaterea a devenit
mai vizibilă începând cu anii 1980, pentru că a fost externalizată.
Green a subliniat, de asemenea, multi-dimensionalitatea conceptului de calitate. A
sugerat că termenul de calitate este evaziv, și că, toate semnificațiile au o înțelegere
instinctivă a ceea ce înseamnă, dar este dificil de articulat într-un termen unic și integrat,
oricum calitatea este un concept subiectiv asociat cu ceea ce este bun și util.
În plus, definirea conceptului de calitate, Harvey, Green și Burrows(1993) au indicat
faptul că există un număr diferit de modalități de a defini calitatea : șase noțiuni diferite de
calitate.
Prima se referă la ceea ce ei au numit conceptul tradițional de calitate. Calitatea
asociate conceptul cu o idee de standarde extrem de ridicate.
A doua semnificație percepe calitatea în termeni de coerență, deoarece se
concentrează asupra procesului și stabilește calitatea ca fiind punctul zero, fără
defecte
A treia abordare este apreciată în funcție de gradul în care un produs sau serviciu
îndeplinește scopul său declarat
4a semnificație a calității se refera la o raportul cost beneficiu și, prin urmare, se
referă la responsabilitate și la presiunile care există pe serviciu public, inclusiv pe
sistemul de educație.
A cincea semnificație a conceptului de calitate se percepe ca un proces de
transformare, o transformare în curs de desfășurare dintre participanți.
Un alt concept de calitate este definit de o abordare pragmatică. Conceptul
recunoaște faptul că o instituție poate fi apreciată ca fiind de calitate, dacă este
apreciată dintr-o perspectivă, dar de calitate inferioară în raport cu un alt aspect.
Harvey, Green și Burrows (1993) au subliniat de asemenea, că termenul de calitate
este relativ in funcție de "părțile interesate", iar cea mai bună definiție trebuie sa aibă în
vedere și definirea grupului de interese.
Pentru a rezuma, există un număr mare de modalități de a defini calitatea iar
mecanismele existente pentru a îmbunătăți calitatea se referă la benchmarking-ul național și
internațional, crearea de rețele și cercetare de piață și schimbul de bune practici pentru a
134
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
obține informații cu privire la tendințele actuale și evoluțiile, în conformitate cu performanța,
indicatori și standard pentru managementul resurselor umane. Printre alte mecanisme
propuse pentru a crește calitatea, mai sunt menționate sondaje și alte instrumente de
evaluare pentru a obține feedback-ul cu privire la așteptări și niveluri de satisfacție de părțile
interesate interne și externe. Alte mecanisme citate mai sunt evaluarea/consultarea colegială,
feedback și consultanță de specialitate, managementul participativ, caracterizat prin
delegarea de responsabilitate, consultarea periodică și deschisă și discuții.
5.2. Sistemul de management al calității și cel de control intern
Sistemul de management al calității și cel de control intern se deosebesc prin
obiectivele urmărite, personal implicat, rezultate, raportare și control. Sinteză comparativă
este prezentată în tabelul de mai jos.
Tabel 1. Sistemul de management al calității vs. Sistemul de control managerial intern
Sistemul naţional de management şi
asigurare a calităţii
Sistemul controlului managerial intern
Principalele obiective ale organizației: Obiective generale:
îmbunătățirea calității educației prin
stabilirea și implementarea de mecanisme
instituționale și procedurale de evaluare,
asigurare, control și îmbunătățire a calității;
producerea și diseminarea de informații
sistematice, coerente și credibile, public
accesibile despre calitatea educației,
oferite de diferitele organizații prezente pe
piața educațională din România;
protecția beneficiarilor de educație;
crearea unei culturi a calității la nivelul
organizației furnizoare de educație;
fundamentarea politicilor și strategiilor
sectoriale în domeniul educației.
realizarea, la un nivel corespunzător de
calitate, a atribuțiilor instituțiilor publice,
stabilite în concordanță cu propria lor
misiune, în condiții de regularitate,
eficacitate, economicitate și eficiență;
protejarea fondurilor publice împotriva
pierderilor datorate erorii, risipei,
abuzului sau fraudei;
respectarea legii, a reglementarilor și
deciziilor conducerii;
dezvoltarea și întreținerea unor sisteme
de colectare, stocare, prelucrare,
actualizare și difuzare a datelor și
informațiilor financiare și de conducere,
precum și a unor sisteme și proceduri de
informare publică adecvată prin rapoarte
135
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
periodice.
Componenţa Comisiei pentru Evaluarea şi
Asigurarea Calităţii:
Componenţa Comisiei de Monitorizare,
Coordonare şi Îndrumare Metodologică
În unităţile din învăţământul preuniversitar
cuprinde:
1-3 reprezentanţi ai corpului profesoral,
aleşi prin vot secret de Consiliul Profesoral;
un reprezentant al sindicatului
reprezentativ, desemnat de acesta;
un reprezentant al părinţilor, în cazul
învăţământului preşcolar, primar, gimnazial
sau liceal;
un reprezentant al elevilor, în cazul
învăţământului profesional, liceal şi
postliceal;
un reprezentant al consiliului local;
un reprezentant al minorităţilor naţionale,
după caz, provenind din corpul profesoral,
reprezentanţii părinţilor sau ai elevilor.
Pentru orice organizaţie furnizoare de
educaţie, alta decât o instituţie de
învăţământ, Comisia pentru evaluarea şi
asigurarea calităţii cuprinde următoarele
categorii:
1-3 reprezentanţi ai furnizorului;
1-3 reprezentanţi ai beneficiarilor
direcţi;
1-3 reprezentanţi ai angajatorilor.
preşedinte – membru al conducerii,
desemnat de Consiliul de Administrație
membri – persoane cu funcţii de
conducere în structurile departamentale
ale organizației și șeful comisiei CEAC
secretariatul tehnic al Comisiei
contribuie efectiv la organizarea și
implementarea/dezvoltarea sistemului
integrat de control și se află în
subordinea directă a conducătorului
instituției. Specificul activității biroului
presupune interacțiuni profesionale cu
toți conducătorii structurilor/
microstructurilor organizației și
implicarea în întocmirea și transmiterea
Raportului anual, aprobat conducătorul
instituției, asupra sistemului de control
intern/ managerial al instituției care se
transmite la serviciul Politici Publice din
cadrul Ministerului Educației Naționale
auditorul intern și consilierul juridic, la
lucrările Comisiei au statut de invitați
permanenți. În cadrul ședinței, auditorul
intern poate aduce la cunoștință
membrilor comisiei recomandările sale
neimplementate, care pot constitui
potențiale riscuri.
Rezultate obținute: Rezultate obținute:
Proceduri privind: inițierea, monitorizarea și
revizuirea periodică a programelor și
activităților desfășurate; evaluarea
rezultatelor învățării; evaluarea periodică a
Registrul riscurilor
Proceduri operaţionale
Chestionare pentru autoevaluarea
membrilor organizației, cu scopul evaluării
136
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
calității corpului profesoral.
Raportul anual de evaluare interna a
calităţii –RAEI pentru anul şcolar precedent
până la data de 1 septembrie şi îl înaintează
spre aprobare Consiliului de Administraţie,
care revizuieşte, dacă este cazul,
documentele programatice şi strategiile de
dezvoltare (inclusiv strategia de evaluare
internă a calităţii). Rezultatele sunt
exprimate în cunoştinţe, competenţe, valori
şi atitudini, care se obţin prin parcurgerea şi
finalizarea unui nivel de învăţământ sau
program de studii”.
Plan de îmbunătăţire a calității pe care îl
înaintează, spre aprobare Consiliului de
Administraţie.
nivelului de cunoaştere a prevederilor
OMFP nr. 946/2005
Programul de dezvoltare a SCMI
Situații centralizatoare ale situațiilor
semestriale/anuale, prevăzute la alin. (2),
întocmite pe formatul-model prezentat în
anexa nr. 3, până la data de 25 a lunii
următoare fiecărui semestru încheiat,
respectiv până la 20 februarie a anului
următor, pentru anul precedent inclusiv
situațiile deosebite, constatate în
acțiunile de monitorizare, coordonare și
îndrumare metodologică.
Raportul anual al conducătorului entității
publice asupra sistemului de control
intern/managerial (anexa nr. 4), care va
cuprinde analiza activității de control
financiar preventiv și a stadiului
implementării sistemelor de control
intern/managerial la nivelul instituțiilor
publice la care se exercită funcția de
ordonator principal de credite al bugetului
de stat, bugetului asigurărilor sociale de
stat sau al bugetului oricărui fond special.
Raportare/Informare Raportare:
Comisia îşi raportează activitatea Consiliului
de Administraţie al unității de învățământ,
Inspectoratului Şcolar Judeţean/ISMB şi
ARACIP, după caz.
Completarea şi transmiterea formularului
de monitorizare internă la
ISJ/ISMB.TERMEN: 1.01., 1.03., 1.05.
Elaborarea raportului de auto-evaluare şi
transmiterea lui la ISJ/ ISMB.TERMEN:
15.06.
Programele elaborate, actualizate şi
actele administrative de constituire şi
modificare a Comisiei se transmit pentru
informare şi armonizare la OIS (ordonator
principal de credite), la termenele stabilite,
dar nu mai târziu de 15 martie a anului în
curs, cf. art. 4.
Stadiul implementării şi dezvoltării SCMI
la nivelul entităţilor publice, precum şi
situaţiile deosebite constatate în
137
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Elaborarea planului de îmbunătăţire a
calităţii şi transmiterea lui la ISJ/
ISMB.TERMEN: 1.09.
În cadrul unității de învățământ, CEAC are
obligaţia de a informa, lunar sau ori de câte
ori este nevoie, Consiliul de Administraţie şi
managementului asupra procedurilor
urmărite şi a activităţilor de evaluare
efectuate, precum şi a rezultatelor
acestora.
CEAC trebuie să informeze periodic
personalul şcolii şi celelalte părţi interesate
asupra procedurilor urmărite şi a
activităţilor de evaluare efectuate, precum
şi a rezultatelor acestora.
funcţionarea Comisiei, fac obiectul
informării OIS (la entitățile publice ierarhic
superioare), prin transmiterea Situaţiilor
trimestriale/anuale pentru evaluarea
stadiului implementării SCMI, la termenele
stabilite, cf. art. 4 (2).
Instituţiile publice în care se exercită
funcţia de OPC ai bugetului de stat şi a
celorlalte bugete, transmit la MFP –
Unitatea Centrală de Armonizare a
Sistemelor de Management Financiar şi
Control (UCASMFC), prin controlorii
delegaţi, numiţi de către ministrul
finanţelor publice:
- Situaţiile centralizatoare
trimestriale/anuale, la termenele
stabilite;
- Raportul asupra stadiului
implementării SCMI la data de
31.12.2012, pe baza modelului din
Anexa 4.3 din OMFP nr. 946/2005,
republicat, până la data de 25
februarie a anului următor, pentru
anul precedent, conform art. 4 (3)
Control Control
Controlul calității în învățământul
preuniversitar se exercită prin
Inspectoratele Școlare și Direcțiile de Resort
din Ministerul Educației și Cercetării, pe
baza unor metodologii specifice, aprobate
prin ordin al ministrului educației și
cercetării.
Activitatea membrilor CEAC poate fi
evaluată de către Consiliul de Administraţie
al unității de învățământ, reprezentanţii
Ministerul Finanțelor Publice asigură și
monitorizează buna funcționare a
sistemelor de management și control
intern.
Curtea de Conturi controlează dacă
fondurile publice au fost utilizate în
conformitate cu principiile legalității,
regularității, economicității, eficienței și
eficacității.
Autoritatea de audit - Evaluează
138
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
ISJ/ISMB sau ARACIP, prin analiza Planului
operaţional propus, prin analiza
documentelor conţinute de dosarul comisiei,
prin analiza raportului de evaluare internă a
calităţii, prin discuţii directe cu membrii
comisiei etc.
conformitatea sistemelor de management
și control pentru programele operaționale
cu prevederile legale comunitare;
Curtea de Conturi Europeană controlează
dacă fondurile publice au fost utilizate în
conformitate cu principiile legalității,
regularității, economicității, eficienței și
eficacității.
Din analiza tabelului de mai sus se constată că într-o unitate de învățământ sistemul
de management și asigurare a calității în învățământul preuniversitar este complementar
sistemului privind controlul managerial intern, în vederea atingerii obiectivelor sale specifice.
Din perspectiva sistemului privind controlul managerial intern, în orice entitate
publică, obiectivele generale se descompun în obiective derivate, care, la rândul lor, se
descompun în obiective specifice (individuale), formând un ansamblu coerent. La nivel de
organizație furnizoare de educație și la nivel de sistem educațional, obiectivele principale pot
fi integrate în obiectivele generale ale sistemului privind controlul managerial intern.
Formularea obiectivelor poate fi calitativ sau cantitativ, însa, în orice caz, trebuie definiți
indicatori de rezultate, pe cât posibil comensurabili. Pentru a se realiza obiectivele, se
desfășoară activități adecvate, cărora este necesar să li se aloce resurse.
Conducătorii de compartimente împreună cu cei implicaţi în desfăşurarea activităților
inventariază resursele necesare îndeplinirii obiectivelor ce revin compartimentelor şi care
sunt aferente activităţii/activităţilor. Caracteristica resurselor este ca acestea să fie
disponibile celui responsabil cu implementarea misiunii. Expresia valorică a resurselor se
reflectă în buget, care reprezintă planul financiar. Din acest motiv este important, ca în
implementarea sistemului de management și asigurare a calității în învățământul
preuniversitar, să pornim de jos, de pe teren, să identificam punctual rănile educaționale, în
manuale, în relația profesor elev/student, în așteptările beneficiarilor indirecți ai educației
(angajatorii, angajații, familiile beneficiarilor direcți si, într-un sens larg, întreaga societate), să
le discutăm și să le tratam. Este important ca obiectul educației să fie adecvat formulat, iar
conținutul manualelor să nu mai fie o formă fără fond. Educația ar trebui să răspundă nevoilor
elevului, iar prezentarea informațiilor trebuie să fie interesantă pentru acesta. În privința
managementului calității cele două sisteme își propun să-și realizeze la un nivel cât mai înalt
de calitate, a atribuțiilor instituțiilor publice, stabilite în concordanță cu propria lor misiune, în
condiții de regularitate, eficacitate, economicitate și eficiență.
139
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Comisia privind Asigurarea Calității nu prevede reprezentanți din partea angajatorilor
în cazul învățământului profesional și tehnic din organizațiile furnizoare de educație
ordonatoare de credite, ceea ce constituie un mare dezavantaj. Acest fapt împiedică
participarea angajatorilor la elaborarea programelor școlare și la îmbunătățirea procesului de
ridicare a nivelului de calitate în rezultatele elevilor.
Din structura Comisiei de Monitorizare, Coordonare şi Îndrumare Metodologică pentru
Implementarea şi/sau Dezvoltarea SCMI, fac parte toate persoanele cu funcții de conducere
în structurile departamentale și șeful comisiei CEAC. Putem considera Comisia CEAC ca fiind o
subcomisie a celei privind monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea metodologică pentru
implementarea şi/sau dezvoltarea SCMI. Conducerea operativă a comisiei CEAC este asigurată
de conducătorul organizației sau de un coordonator desemnat de acesta. Membrii comisiei
pentru evaluarea și asigurarea calității nu pot îndeplini funcții de conducere în instituția
respectivă, cu excepția persoanei care asigura conducerea ei operativă.
Se observă ca element comun pentru cele două sisteme în privința rezultatelor
obținute, realizarea procedurilor.
Standardele privind implementarea sistemului de management și control intern,
conform prevederilor Comisiei Europene, recomandă diminuarea continuă a controlului
extern exercitat de instituțiile reglementate în activitatea de control a statului și
implementarea componentelor de control managerial prin elaborarea de proceduri
operaționale de lucru pentru activitățile desfășurate de organizații. Cum elaborarea unor
astfel de proceduri presupune utilizarea unui număr ridicat de documente, materiale de lucru
etc., este necesar să se realizeze un management eficient al documentelor. Realizarea unei
proceduri fiind o muncă laborioasă de echipă, este obligatoriu ca persoanele care participă la
redactarea unei proceduri să aibă experienţă bogată în coordonarea procesului managerial, o
viziune de ansamblu asupra interdependenţelor existente între diferite acţiuni, să cunoască
prevederile legislative în domeniu şi cerinţele managementului calităţii.
Documentaţia realizată iniţial, trebuie să fie actualizată permanent, să fie utilă,
precisă, uşor de examinat, disponibilă şi accesibilă managerului, salariaţilor şi terţelor
persoane (auditori). Acest fapt este determinant şi evidențiază un alt rol pe care îl are o
procedură: acela de a asigura continuitatea activităţii, în pofida fluctuaţiei de personal.
Documentele sistemului de management al calităţii, SMCI, structurate ierarhic, includ:
manualul calităţii, proceduri (generale şi operaționale); instrucţiuni de lucru, documentaţie
suport; înregistrări.
Manualul calităţii este utilizat pentru demonstrarea aplicării politicii referitoare la
calitate, pentru prezentarea unității de învățământ şi a SMC (Sistem de Management al
140
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Calității) adoptat, pentru a furniza date în vederea auditării SMCI, ca document de lucru al
conducerii în ceea ce priveşte calitatea. Procedurile de sistem descriu procesele manageriale
necesare funcţionării SMCI în unitatea de învățământ, conform SR EN ISO 9001:2001.
Procedurile operaționale se referă la procesele de bază (de derulare a procesului de
învăţământ) şi procesele suport (resurse umane, aprovizionare, bibliotecă etc.). Sunt
documente sintetice care descriu modul de efectuare a unor activități, prin identificarea clară
a acțiunilor componente (Ce se face?) cu precizarea locului de desfășurare (Unde se face?), a
responsabilităților (Cine face?) și a termenului de realizare pentru fiecare în parte.
Manualul Calităţii este organizat pe structura standardului SR EN ISO 9001:2001 și
sunt trecute toate dovezile cuprinzătoare pentru toți clienții, furnizorii/partenerii interesați și
angajații, în legătură cu modalitățile de ținere sub control specifice, implementate pentru a
asigura calitatea activităților prestate. De asemenea, apar toate documentele referitoare la
calitate, se regăsesc toate procedurile, instrucțiunile de lucru, formulare utilizate precum și cu
înregistrările calității, create pentru toate activitățile desfășurate în instituția respectivă,
didactice și nedidactice. Prin acest manual se urmărește ca instituția respectivă să poată
demonstra că activitățile desfășurate sunt conforme cu prevederile standardelor în vigoare.
Manualul Calității va servi, atât ca referință pentru implementarea, menținerea și
îmbunătățirea permanentă a sistemului de management al calității, cât și ca mijloc de
prezentare a sistemului implementat în relația cu clienții sau cu organismele de reglementare.
Standardele ISO 9000 includ și cerințele unui sistem de management al calității fără de
care managementul calității nu poate exista în vreo organizație. Standardele ISO 9000 se
adresează nu numai mediului de afaceri ci și altor medii, educațional, sănătate, administrație
publică, etc. Avem nevoie de implementarea unui sistem de management al calității adecvat
posibilităților și cerințelor fiecărei școli/ universități, în care trebuie să definim foarte clar ce
“îmbunătățim”. (V. Anexe, Tabel 1).
La nivel de organizație furnizoare de educație raportările sunt efectuate către
ordonatorul superior de credite - autoritățile locale (primărie), ARACIP, ISJ/ISMB sau direct
către Ministerul Educației Naționale. Transmiterea Situaţiilor trimestriale/anuale pentru
evaluarea stadiului implementării SCMI, la termenele stabilite (cf. art. 4.2) are loc direct către
MFP – Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de Management Financiar şi Control
(UCASMFC) sau pentru ordonatorii secundari și terțiari de credite către ordonatorul superior
de credite.
Controlul calității în învățământul preuniversitar se exercită prin ARACIP,
Inspectoratele Școlare și Direcțiile de resort din Ministerul Educației și Cercetării, pe baza
unor metodologii specifice, aprobate prin ordin al ministrului educației și cercetării. În
141
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
vederea obținerii autorizațiilor de funcționare, Autorizaţia sanitară de funcţionare, Aviz PSI ,
Autorizaţia de funcţionare din punct de vedere al sănătăţii și securităţii în muncă,organizațiile
furnizoare de educație vor fi controlate și de alte organisme cu atribuții în acest sens.
Rapoartele de inspecţie vor cuprinde referiri la nivelul de realizare a standardelor
naţionale – pentru domeniile, criteriile, subdomeniile şi /sau indicatorii stabiliţi ca ţinte
prioritare. Aceste domenii şi criterii le găsim detaliate în standardele de acreditare şi evaluare
periodică a unităţilor de învăţământ preuniversitar, anexate la HG nr. 21/10.01.2007. Potrivit
liniilor directoare INTOSAI privind standardele de control intern în sectorul public, controlul
intern este format din cinci componente interdependente. Pe ansamblu, standardele și
referințele principale asociate constituie Codul controlului intern/managerial, care
guvernează obiectivele, organizarea și funcționarea sistemelor de management financiar și
control (control intern/managerial) la entitățile publice (cf. OMFP nr. 946 din 2005).
Prin compararea domeniilor și a criteriilor la care se raportează asigurarea calității cu
cele 5 componente ale controlului intern/managerial, putem observa că cele două sisteme au
elemente comune în ceea ce privește capacitatea instituţională și managementul calităţii, iar
în domeniul ”Eficacitatea educaţională ”se regăsesc elementele comune legate doar de
componenta referitoare la activitatea financiară a organizaţiei. (v. Tabelul de mai jos)
Domeniile şi criteriile (Art. 10 din OUG nr.
75/2005 ) la care se raportează asigurarea
calităţii educaţiei:
Cele 5 componente ale controlului
intern/managerial în sectorul public (OMFP
nr. 946 (r1) din 04/07/2005):
Domeniul Componente
A. Capacitatea instituţională Mediul de control.
Performanta și managementul riscurilor.
Informarea și comunicarea
Activități de control.
Auditarea și evaluarea.
B. Eficacitatea educaţională Activități de control.
Auditarea și evaluarea.
C. Managementul calităţii Activități de control.
Auditarea și evaluarea.
Mediul de control.
Informarea și comunicarea
Performanta și managementul riscurilor.
A. Capacitatea instituţională, care rezultă din A. Mediul de control - grupează problemele
142
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
organizarea internă din infrastructura
disponibilă, definită prin următoarele criterii:
a) structurile instituţionale, administrative şi
manageriale;
b) baza materială şi optimizarea utilizării
bazei materiale;
c) resursele umane şi capacitatea instituţiei
de atragere a resurselor umane externe
instituţiei şi din afara ţării, în condiţiile legii;
B. Eficacitatea educaţională, care constă în
mobilizarea de resurse cu scopul de a se
obţine rezultatele aşteptate ale învăţării,
concretizată prin următoarele criterii:
a) conţinutul programelor de studiu;
b) rezultatele învăţării;
c) implicare;
d) activitatea financiară a organizaţiei;
C. Managementul calităţii, care se
concretizează prin următoarele criterii:
a) strategii şi proceduri pentru asigurarea
calităţii;
b) proceduri privind iniţierea, monitorizarea
şi revizuirea periodică a programelor şi
activităţilor desfăşurate;
c) proceduri obiective şi transparente de
evaluare a rezultatelor învăţării, inclusiv de
către studenţi;
d) proceduri de evaluare periodică a calităţii
corpului profesoral;
e) accesibilitatea resurselor adecvate
învăţării;
legate de organizare, managementul
resurselor umane, etica, deontologie și
integritate.
B. Performanta și managementul riscurilor -
subsumează problematica managementului
legată de fixarea obiectivelor, planificare
(planificarea multianuală), programare
(planul de management) și performanta
(monitorizarea performantei).
C. Informarea și comunicarea - grupează
problemele ce țin de crearea unui sistem
informațional adecvat și a unui sistem de
rapoarte privind execuția planului de
management,a bugetului, a utilizării
resurselor, semnalarea abaterilor. De
asemenea, conservarea și arhivarea
documentelor trebuie avută în vedere.
D. Activități de control. Standardele
subsumate acestui element-cheie al
controlului managerial se focalizează asupra:
documentării procedurilor; continuității
operațiunilor; înregistrării excepțiilor
(abaterilor de proceduri); separării
atribuțiilor; supravegherii (monitorizării) etc.
E. Auditarea și evaluarea. Problematica
vizată de această grupă de standarde privește
dezvoltarea capacității de evaluare a
controlului managerial, În scopul asigurării
continuității procesului de perfecționare a
acestuia.
143
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Se poate afirma despre controlul intern/managerial că este prezent pe toate palierele
entității publice, fiind un proces disipat în întreaga entitate și se manifesta sub forma
autocontrolului, controlului în lanț (pe faze ale procesului) și a controlului ierarhic. Cele doua
componente ale sistemul privind controlul managerial intern denumite ”Activități de control”
și ”Auditarea și evaluarea” sunt întâlnite în toate domeniile sistemului privind evaluarea și
asigurarea calității.
Se observă că la implementarea și dezvoltarea sistemului de control intern/managerial
se pornește de la identificarea riscurilor care pot afecta realizarea obiectivelor în vederea
elaborării Registrelor de Riscuri (RR) şi constituirea echipei de gestionare a acestora (EGR).
Evenimentele care pot afecta realizarea obiectivelor constituie riscuri ce trebuiesc
identificate. Managementul are obligația de a identifica riscurile și de a întreprinde acele
acțiuni care plasează și mențin riscurile în limite acceptabile. Trebuie menținut un echilibru
între nivelul acceptabil al riscurilor și costurile pe care le implică aceste acțiuni. Din această
perspectivă este benefic pentru o organizație furnizoare de educație, ca sistemul de evaluare
și asigurare a calității să pornească în realizarea autoevaluării, în scopul îmbunătăţirii
continue, de la identificarea riscurilor care pot afecta realizarea obiectivelor. Acest standard
internațional permite unei organizații să-și alinieze sau să-și integreze propriul sistem de
management al calității cu cerințele sistemului de management cu care este corelat.
Greutatea cu care se implementează și se dezvoltă sistemul de control
intern/managerial în unitățile de învățământ are drept cauză principală lipsa de pregătire a
managerilor și a șefilor de catedre/departamente în domeniul managementului riscului. O
altă piedică o constituie lipsa compartimentului de audit și a consilierului juridic. Având în
vedere dimensiunea relativ redusă a unităților de învățământ ordonatoare de credite, aceste
posturi nu se pot justifica, dar pot fi compensate aceste lipsuri prin sprijinul oferit de
autoritățile locale, autorități ce sunt ordonatori principali de credite în raport cu acestea.
În privința managementului calității cele două sisteme își propun să-și realizeze la un
nivel cât mai înalt de calitate atribuțiile, stabilite în concordanță cu propria lor misiune, în
condiții de regularitate, eficacitate, economicitate și eficiență.
O comparație se poate face și la nivel de standarde de evaluare prevăzută de legea
calității și sistemul de control intern. (v. tabelul de ai jos)
Pentru a clarifica aspectele referitoare la cele două categorii de standarde cu care se
operează la nivelul sistemului educațional din România, s-a constat că, pentru eficacitatea
realizării documentelor specifice în domeniu, se impune realizarea unui studiu comparativ.
Prin urmare, am luat în considerare domeniile/criteriile de evaluare, subdomeniile, indicatorii
de evaluare din Legea calității și standardele SCMI corespunzătoare.
144
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Domenii /Criterii
de evaluare
Subdomenii
Indicatori de evaluare
Standarde SCMI
CAPACITATE
INSTITUŢIONALĂ
a)structurile
instituţionale,
administrative şi
manageriale;
1. Management
strategic
1.1. Existenţa, structura şi
conţinutul documentelor
proiective (proiectul de
dezvoltare şi planul de
implementare);
1.2. Organizarea internă a unităţii
de învăţământ;
1.3. Existenţa şi funcţionarea
sistemului de comunicare internă
şi externă.
Standardul 2 -
ATRIBUŢII, FUNCŢII,
SARCINI
Standardul 3 -
COMPETENŢA,
PERFORMANŢA
Standardul 6 -
STRUCTURA
ORGANIZATORICĂ
Standardul 8 -
PLANIFICAREA
Standardul 9 -
COORDONAREA
Standardul 11 -
MANAGEMENTUL
RISCULUI
Standardul 12 -
INFORMAREA
Standardul 13 -
COMUNICAREA
Standardul 14 -
CORESPONDENȚA
2. Management
operaţional
2.1. Funcţionarea curentă a
unităţii de învăţământ;
2.2. Sistemul de gestionare a
informaţiei (înregistrarea,
prelucrarea şi utilizarea datelor şi
informaţiilor);
2.3. Asigurarea serviciilor
medicale pentru elevi;
2.4. Asigurarea securităţii tuturor
celor implicaţi în activitatea
şcolară, în timpul desfăşurării
programului;
2.5. Asigurarea serviciilor de
orientare şi consiliere pentru
elevi.
b) baza materială 1. Spaţii şcolare
1.1. Existenţa şi caracteristicile
spaţiilor şcolare;
1.2. Dotarea spaţiilor şcolare;
1.3. Accesibilitatea spaţiilor
şcolare;
1.4. Utilizarea spaţiilor şcolare.
Standardul 6 -
STRUCTURA
Standardul 11 -
MANAGEMENTUL
RISCULUI
Standardul 23 -
ACCESUL LA RESURSE
145
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.Spatii
administrative
2.1.Existenţa, caracteristicile şi
funcţionalitatea spaţiilor
administrative
3. Spaţii
auxiliare
3.1. Existenţa, caracteristicile şi
funcţionalitatea spaţiilor
auxiliare;
3.2. Accesibilitatea spaţiilor
auxiliare;
3.3. Utilizarea spaţiilor auxiliare.
4. Materialele şi
mijloacele de
învăţământ,
auxiliarele
curriculare
4.1. Dotarea cu mijloacele de
învăţământ şi cu auxiliare
curriculare;
4.2. Existenţa şi dezvoltarea
fondului bibliotecii şcolare/
centrului de informare şi
documentare;
4.3. Dotarea cu tehnologie
informatică şi de comunicare;
4.4. Accesibilitatea
echipamentelor, materialelor,
mijloacelor de învăţământ şi
auxiliarelor curriculare
5. Documente
școlare
5.1. Procurarea şi utilizarea
documentelor şcolare şi a actelor
de studii. c) resursele umane
Standardul 2 -
ATRIBUŢII, FUNCŢII,
SARCINI
Standardul 3 -
COMPETENŢA,
PERFORMANŢA
Standardul 7 -
OBIECTIVE
Standardul 8 -
PLANIFICAREA
Standardul 9 -
COORDONAREA
Standardul 10 -
146
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
MONITORIZAREA
PERFORMANŢELOR
Standardul 11 -
MANAGEMENTUL
RISCULUI
c) Resursele
umane
1.
Managementul
personalului
1.1. Managementul personalului
didactic şi de conducere;
1.2. Managementul personalului
didactic auxiliar şi personalului
nedidactic.
Standardul 1 - ETICA,
INTEGRITATEA
Standardul 2 -
ATRIBUŢII, FUNCŢII,
SARCINI
Standardul 3 -
COMPETENŢA,
PERFORMANŢA
Standardul 4 -
FUNCŢII SENSIBILE
Standardul 5 -
DELEGAREA
Standardul 6 -
STRUCTURA
ORGANIZATORICĂ
Standardul 10 -
MONITORIZAREA
PERFORMANŢELOR
Standardul 11 -
MANAGEMENTUL
RISCULUI
Standardul 16 -
SEMNALAREA
NEREGULARITĂŢILOR
Standardul 18 -
SEPARAREA
ATRIBUŢIILOR
Standardul 19 -
SUPRAVEGHEREA
Standardul 20 -
GESTIONAREA
ABATERILOR
Standardul 21 -
147
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CONTINUITATEA
ACTIVITĂŢII
Standardul 22 -
STRATEGII DE
CONTROL
EFICACITATE
EDUCAŢIONALĂ
a) conţinutul
programelor de
studiu
1. Oferta
educaţională
1.1. Definirea şi promovarea
ofertei educaţionale;
1.2. Existenţa parteneriatelor cu
reprezentanţi ai comunităţii.
Standardul 3 -
COMPETENŢA,
PERFORMANŢA
Standardul 7 -
OBIECTIVE
Standardul 15 -
IPOTEZE, REEVALUĂRI
Standardul 22 -
STRATEGII DE
CONTROL
b) rezultatele
învăţării
2. Curriculum
2.1.Proiectarea curriculum-ului;
2.2.Realizarea curriculum-ului.
Performanţele
şcolare
1.1.Evaluarea rezultatelor
şcolare.
Standardul 4 -
FUNCŢII SENSIBILE
Standardul 10 -
MONITORIZAREA
PERFORMANŢELOR
2. Performanţele
extraşcolare
2.1. Evaluarea rezultatelor la
activităţile extra-curriculare
(extra-clasă şi extraşcolare).
c) activitatea de
cercetare
ştiinţifică sau
metodică, după
caz
1. Activitatea
ştiinţifică şi
metodică
1.1.Activitatea ştiinţifică;
1.2.Activitatea metodică a
cadrelor didactice.
Standardul 1 - ETICA,
INTEGRITATEA
Standardul 2 -
ATRIBUŢII, FUNCŢII,
SARCINI
Standardul 3 -
COMPETENŢA,
PERFORMANŢA
Standardul 22 -
STRATEGII DE
CONTROL
d) activitatea
financiară a
organizaţiei
Activitatea
financiară
1.1. Constituirea bugetului şcolii;
1.2. Execuţia bugetară.
Standardul 4 -
FUNCŢII SENSIBILE
Standardul 11 -
148
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
MANAGEMENTUL
RISCULUI
Standardul 15 -
IPOTEZE, REEVALUĂRI
Standardul 12 -
INFORMAREA
Standardul 13 -
COMUNICAREA
Standardul 14 -
CORESPONDENŢA
Standardul 16 -
SEMNALAREA
NEREGULARITĂŢILOR
Standardul 19 -
SUPRAVEGHEREA
Standardul 22 -
STRATEGII DE
CONTROL
Standardul 23 -
ACCESUL LA RESURSE
Standardul 24 -
VERIFICAREA ŞI
EVALUAREA
CONTROLULUI
Standardul 25 -
AUDITUL INTERN
MANAGEMENTUL
CALITĂŢII
a) strategii şi
proceduri pentru
asigurarea calităţii
Autoevaluarea
instituţională
1.1. Existenţa şi aplicarea
procedurilor de autoevaluare
instituţională
Standardul 8 -
PLANIFICAREA
Standardul 9 -
COORDONAREA
Standardul 15 -
IPOTEZE, REEVALUĂRI
Standardul 17 -
PROCEDURI
Standardul 24 -
VERIFICAREA ŞI
EVALUAREA
CONTROLULUI
Managementul
calităţii la nivelul
organizaţiei
2.1.Existenţa şi aplicarea
procedurile interne de asigurare
a calităţii;
2.2.Dezvoltarea profesională a
personalului
149
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 25 -
AUDITUL INTERN
b) proceduri
privind iniţierea,
monitorizarea şi
revizuirea
periodică a
programelor şi
activităţilor
desfăşurate
Revizuirea
periodică a
ofertei şcolare
1.1. Revizuirea ofertei
educaţionale şi a proiectului de
dezvoltare.
c) proceduri obiective şi
transparente de evaluare a
învățării
Optimizarea
procedurilor de
evaluare a
învățării
1.1.Existenţa şi aplicarea
procedurilor de optimizare a
evaluării învățării.
d) proceduri de
evaluare
periodică a
calității corpului
profesoral
1. Evaluarea
corpului
profesoral
1.1.Evaluarea calităţii activităţii
corpului profesoral.
e)accesibilitatea resurselor
adecvate învăţării
STANDARDUL 1 -
ETICA, INTEGRITATEA
STANDARDUL 4 -
FUNCŢII SENSIBILE
Standardul 10 -
MONITORIZAREA
PERFORMANŢELOR
Standardul 16 -
SEMNALAREA
NEREGULARITĂŢILOR
STANDARDUL 19 -
SUPRAVEGHEREA
Standardul 22 -
STRATEGII DE
CONTROL
Standardul 24 -
VERIFICAREA ŞI
EVALUAREA
CONTROLULUI
Accesibilitatea
resurselor
adecvate învățării
1. Optimizarea
accesului la
resursele
1.1.Optimizarea accesului la
resursele educaţionale
Standardul 23 -
ACCESUL LA RESURSE
150
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
educaționale
f).baza de date
actualizată
sistematic,
referitoare la
asigurarea internă
a calității
1. Constituirea şi
actualizarea
bazei de date a
organizaţiei
1.1.Constituirea bazei de date a
unităţii de învăţământ.
Standardul 12 -
INFORMAREA
Standardul 13 -
COMUNICAREA
Standardul 14 -
CORESPONDENŢA
Standardul 16 -
SEMNALAREA
NEREGULARITĂŢILOR
g).transparenţa
informaţiilor de
interes public cu
privire la
programele de
studii şi, după caz,
certificatele,
diplomele şi
calificările oferite
Asigurarea
accesului la
informaţie al
persoanelor şi
instituţiilor
interesate
1.1.Asigurarea accesului la oferta
educaţională a şcolii.
h)funcţionalitatea
structurilor de
asigurare a
calităţii educaţiei,
conform legii
Funcţionarea
structurilor
responsabile cu
evaluarea
internă a calităţii
1.1.Constituirea şi funcţionarea
structurilor responsabile cu
evaluarea internă a calităţii.
Standardul 5 -
DELEGAREA
Standardul 6 -
STRUCTURA
ORGANIZATORICĂ
STANDARDUL 10 -
MONITORIZAREA
PERFORMANŢELOR
STANDARDUL 11 -
MANAGEMENTUL
RISCULUI
Standardul 12 -
INFORMAREA
Standardul 13 -
COMUNICAREA
Standardul 14 -
CORESPONDENŢA
STANDARDUL 15 -
IPOTEZE, REEVALUĂRI
Standardul 16 -
151
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
SEMNALAREA
NEREGULARITĂŢILOR
Standardul 17 -
PROCEDURI
Standardul 18 -
SEPARAREA
ATRIBUŢIILOR
Standardul 21 -
CONTINUITATEA
ACTIVITĂŢII
Standardul 22 -
STRATEGII DE
CONTROL
Standardul 23 -
ACCESUL LA RESURSE
Standardul 24 -
VERIFICAREA ŞI
EVALUAREA
CONTROLULUI
Standardul 25 -
AUDITUL INTERN
Așadar, un sistem este un ansamblu de funcții sau activități derulate în cadrul unei
organizații, cu converg către atingerea obiectivelor acesteia. Misiunea sistemului de control
intern/ managerial este de a optimiza capacitatea administrativă, modalitatea de atingere a
rezultatelor constând în cooperarea tuturor factorilor implicați, de la conducere până la
simplul angajat; implementarea acestuia, ca proces cu intrări și ieșiri, depinzând de coeficienți
aleatorii de influențare. Reducerea acestor variabile atrage după sine îmbunătățirea calității
procesului, acest fapt depinzând, în întregime, de decizia de management a conducerii
organizației/ instituției publice. La nivel operațional accentul cade pe conformarea la
specificațiile standardelor de control intern/ managerial sau la cele de calitate. Prin
comparație, se observă următoarele:
- Standardele de control intern au un caracter general, cu aplicabilitate pe procese, fiind
instrumentul de lucru al managerului/ conducerii instituției;
- Standardele de calitate au un caracter specific, aplicabil activităților cu caracter
specific, reprezintă obligativitatea oricărui angajat;
152
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Standardele de calitate și cele de control intern/ managerial nu se suprapun, nu se
înlocuiesc reciproc, ci sunt complementare, viziunea managerială fiind responsabilă de
aplicarea armonioasă a acestora;
- Singura unitate de măsură a performanței este costul calității, opusul fiind reprezentat
de costul neconformării la standard.
153
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 6. Analiza documentară a implementării SCMI la
nivelul MEN
1. Evaluarea mediului de control intern
În ceea ce priveşte evoluţia şi starea actuală a mediului de control intern la M.E.N. s-a
constatat că:
noua structură organizatorică a M.E.N. a fost aprobată prin H.G. nr. 185/16.04.2013,
privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale, cu modificările și
completările ulterioare.
Regulamentul de organizare şi funcţionare în vigoare al acestei instituţii publice a fost
aprobat prin Ordinul nr. nr. 5650/10 octombrie 2011. El trebuie să fie actualizat.
în activitatea de control financiar preventiv propriu din cadrul M.E.N. continuă să se
înregistreze unele deficienţe, din cauza insuficientei coordonări şi monitorizări a acestei
activităţi la nivelul entităţii, a nerespectării în totalitate a cadrului metodologic şi
procedural, precum şi nerespectarea în totalitate a procedurii de control, aspect
evidenţiat şi de intervenţiile controlului financiar preventiv delegat asupra unor proiecte
de operaţiuni, pentru care, în prealabil, controlul financiar preventiv propriu a acordat
viză.
funcţia de audit intern are creat cadrul metodologic şi procedural, necesar, dar faţă de
precedenta misiune de evaluare se constată un regres în procesul de alcătuire a
configuraţiei sistemului de audit intern la nivelul ministerului, atât la nivelul aparatului
central, cât şi la structurile aflate în subordine, precum şi o asigurare insuficientă a
resurselor pentru acoperirea corespunzătoare a nevoilor de audit ale ministerului.
În cadrul prezentei misiuni echipa de auditori a U.C.A.A.P.I. a analizat modul de aplicare a
prevederilor O.M.F.P. nr. 946/2005 privind elaborarea Sistemelor de control/intern managerial,
în cadrul M.E.N.
154
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În urma verificării modului de constituire a structurii cu atribuţii de monitorizare,
coordonare şi îndrumare metodologică a implementării şi dezvoltării Sistemului de control
intern/managerial (SCI/M), au rezultat următoarele:
prin Ordinul ministrului educaţiei naţionale nr. 6411/28.11.2011, a fost constituită
Comisia de monitorizare, coordonare şi îndrumare metodologică a dezvoltării Sistemului
de control managerial al Ministerului Educaţiei Naţionale, fiind totodată stabilită
componenţa acesteia;
prin acelaşi ordin a fost aprobat şi Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei,
precum şi Programul de dezvoltare a Sistemului de control intern/managerial;
Acestea sunt actualizate periodic, astfel, ultima actualizare a componentei Comisiei, R.O.F.-
ului Comisiei s-a realizat prin Ordinul Ministrului nr. 4115/08.07.2013.
Scopul activităţilor Comisiei îl constituie crearea şi implementarea unui Sistem de control
intern/managerial integrat în cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale.
A fost elaborat şi aprobat (prin Ordinul ministrului nr. 6411/28.11.2011) Programul de
dezvoltare a Sistemului de control intern/managerial pe anul 2011. Acesta cuprinde cele cinci
elemente cheie ale controlului intern/managerial (Mediul de control, Performanţa şi
managementul riscului, Informarea şi comunicarea, Activităţi de control şi Auditarea şi
evaluarea).
Pornind de la aceste elemente, prin Program au fost stabilite un număr de 12 etape de
parcurs, acţiunile propriu-zise, au fost stabiliţi responsabili, cât şi termenele de realizare.
1.1. Stadiul implementării Sistemului de Control Intern/Managerial la 31/12/2012
Stadiul implementării şi dezvoltării Sistemului de control intern/ managerial la M.E.N. a fost
raportat de către M.E.N. prin situaţii trimestriale/semestriale şi anuale, în conformitate
dispoziţiile O.M.F.P. 946/2005, republicat.
În urma autoevaluării la nivelul aparatului central al M.E.N. a rezultat că în anul 2012, cele
25 de Standarde de control intern/managerial se aflau în diferite stadii de implementare, SCMI
fiind parţial conform. În perioada 2012 - 2013, Comisia s-a întrunit într-o singură şedinţă de lucru,
deşi în R.O.F. - ul acesteia este menţionată întâlnirea lunară a membrilor.
Pe baza rezultatelor autoevaluărilor transmise de către ordonatorii secundari şi terţiari de
credite direct subordonaţi şi din analiza Rapoartelor asupra sistemului de control
155
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
intern/managerial transmise ordonatorului principal de credite, rezultă că la nivelul M.E.N., la
sfârşitul anului 2012, situaţia era următoarea:
- în 13 entităţi existau sisteme conforme;
- în 12 entităţi existau sisteme parţial conforme.
Cu prilejul intervenţiei la faţa locului în cadrul misiunii de evaluare s-a analizat stadiul
implementării Standardelor cuprinse în Anexa 1 (Codul Controlului Intern/Managerial) la
O.M.F.P. 946/2005, republicat.
Astfel, a rezultat că la sfârşitul anului 2012, la nivelul aparatului central al M.E.N., erau
implementate (în diferite stadii) toate cele 25 de standarde de control intern/managerial.
În cadrul prezentei misiuni a fost examinat modul şi stadiul implementării standardelor 7;
8; 11 şi 17.
Standardul 7 - Obiective
Au fost stabilite obiectivele generale derivate într-un număr de 15 obiective specifice
M.E.N. Obiectivele, acţiunile, responsabilităţile, termenele, precum şi alte componente ale
măsurilor respective au fost cuprinse în Programe de dezvoltare a sistemelor de control
managerial, elaborate la toate nivelurile.
Standardul 8 - Planificarea
La nivelul aparatului central, pentru a pune în concordanţă activităţile necesare atingerii
obiectivelor, la nivelul fiecărei structuri, a fost întocmit un Plan de implementare. Sunt stabilite
acţiunile planificate în vederea realizării obiectivelor, au fost desemnaţi responsabili, precum şi
termenele de realizare. La elaborarea acestui plan s-a ţinut cont şi de riscurile aferente fiecărei
acţiuni, fiind realizată şi o estimare a riscurilor asociate fiecărei activităţi în parte.
Gradul de structurare a procesului de planificare, de detaliere este destul de complex,
având în vedere mărimea ministerului, cât şi complexitatea şi diversitatea activităţilor.
Standardul 11 - Managementul riscului
La nivelul aparatului central al M.E.N., a fost efectuată o analiză a riscurilor, fiind
identificate un număr important de riscuri în urma inventarierii activităţilor realizate la nivelul
fiecărei direcţii în parte.
Gestionarea riscurilor la nivelul instituţiei este realizată prin înscrierea acestora în Registrul
riscurilor.
156
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
La M.E.N. a fost elaborată o listă a riscurilor identificate pentru fiecare activitate, pe fiecare
direcţie/serviciu în parte. Au fost desemnate persoane responsabile cu gestionarea riscurilor la
fiecare nivel, aceste persoane fiind doar nominalizate, neexistând un act oficial de numire a lor.
În cadrul Ministerului Educației Naționale a avut loc o evaluare a riscurilor la fenomenele
anticorupție. Ulterior, în colaborare cu experți ai Ministerului Administrației și Internelor, a fost
realizată și o activitate de formare a personalului ministerului (câte un reprezentant al fiecărei
direcții) în etapele de identificare a riscurilor.
Riscuri de corupție identificate:
1. nedetectarea actelor/faptelor de corupție în cadrul misiunilor de audit public intern
desfășurate la nivelul MEN și al unităților aflate în subordinea /coordonarea/ sub
autoritatea MEN;
2. neactualizarea în termenul legal a procedurilor ce reglementează activitatea de audit
public intern;
3. neasigurarea pentru toți salariații din cadrul SAI a pregătirii profesionale în domeniul
prevenirii și combaterii corupției;
4. activitatea de control in teritoriu - "cumpărarea" inteligenței;
5. organizarea de concursuri școlare - forme de "favoritism" în organizare - accesul la
subiecte, selectarea comisiilor etc.;
6. selectarea profesorilor pentru comisiile naționale de specialitate sau grupurile de lucru;
7. traficul de influență privitor la elevi sau cadre didactice - transfer, promovare, corigențe,
meditații, încadrare, detașare etc.;
8. nereguli neintenționate - erori, nereguli intenționate – fraude;
9. luarea de decizii în afara deontologiei profesionale și a cadrului funcționarilor publici;
10. primirea de foloase necuvenite;
11. necunoașterea și/sau neinformarea angajaților cu privire la activitățile specifice
desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate
în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
12. interpretarea părtinitoare în cadrul activității de soluționare a petițiilor, datorită
neaplicării adecvate a legislației ca urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp, ori a
legăturilor de rudenie sau afinitate care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește
consemnarea constatărilor, a concluziilor, precum și a măsurilor propuse sau a
răspunsului întocmit ca urmare a soluționării petițiilor, ducând la lezarea
157
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
drepturilor/intereselor petentului/angajaților unităților/instituțiilor de învățământ și a
organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
13. întocmirea incompletă/eronată a răspunsurilor la petiții din cauza suprasolicitării
angajaților ca urmare a barierelor impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea
unor cazuri, inclusiv cazul în care trebuie rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat
de complexitate;
14. sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitat a punctelor de
vedere și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor
specializate din MEN;
15. evaluarea profesională părtinitoare a performanțelor angajaților;
16. emiterea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare;
17. dezvăluirea de informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute
de lege;
18. dezvăluirea de informaţii la care au acces în exercitarea funcţiei publice, dacă această
dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau
drepturile instituţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau
juridice.
19. lipsa resursei umane calificate, vorbitoare în limba minorităților și greutatea păstrării
acesteia, ceea ce duce la coordonarea dificilă a unor activități specifice cum ar fi lucrul la
programele școlare, la elaborarea și traducerea subiectelor pentru examenele naționale.
Asociat acestui risc s-ar putea declanșa fapte de corupție, care țin de păstrarea secretului
subiectelor traduse sau elaborate;
20. slaba comunicare între direcțiile MEN și luarea unor decizii fără consultarea sau fără
informarea prealabilă a direcțiilor;
21. necunoașterea și/sau neinformarea angajaților Corpului de Control cu privire la
activitățile specifice desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a
organismelor aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
22. interpretarea părtinitoare în cadrul activităților de control desfășurate la unități/instituții
de învățământ și la organismele aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea
MEN sau în cadrul activității de soluționare a petițiilor,datorită neaplicării adecvate a
legislației ca urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp,ori a legăturilor de rudenie
sau afinitate care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește consemnarea
158
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
constatărilor, a concluziilor, precum și a măsurilor propuse sau a răspunsului întocmit ca
urmare a soluționării petițiilor,ducând la lezarea drepturilor/intereselor
petentului/angajaților unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în
subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
23. întocmirea incompletă/eronată a rapoartelor/răspunsurilor la petiții din următoarele
cauze: suprasolicitarea membrilor echipelor de control/angajaților Corpului de Control ca
urmare a barierelor impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea unor cazuri care
necesită deplasarea rapidă a salariaților Corpului de Control la distante mari față de locul
de muncă, inclusiv cazul în care trebuie rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat de
complexitate, inclusiv cele care presupun și implicarea altor structuri ale statului: Curtea
de Conturi, Inspecția Muncii, Poliția, Parchetul etc.;
24. evitarea cu bună știință a includerii în planul anual de control a unor unități/instituții de
învățământ,organisme aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
25. prestabilirea unei perioade de rotație a atribuțiilor, ale angajaților Corpului de Control
aflați în funcții sensibile, suficient de mare care să permită apariția unor relații personale
cu angajații unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în subordonare,
coordonarea sau sub autoritatea MEN care pot influența activitatea desfășurată de către
Corpul de Control;
26. sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitata punctelor de
vedere și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor
specializate din MEN.
Standardul 17 - Proceduri
Pentru elaborarea procedurilor pe activităţi Comisia SCI/M a aprobat macheta Proceduri
conform modelului din Anexa 2 la O.M.F.P. 946/2005 cu modificările şi completările ulterioare.
Nu au fost elaborate şi aprobate Procedurile de sistem, prin care să fie descrise activităţile sau
procesele care se desfăşoară ia nivelul tuturor structurilor din minister.
De asemenea, în timpul intervenţiei la faţa locului în cadrul acestei misiuni de evaluare,
echipei de auditori din U.C.A.A.P.I. nu i-au fost prezentate documentele de evidenţă analizate
privind inventarul activităţilor procedurale şi activităţile formalizate în proceduri operaţionale.
Din această cauză, echipa de auditori interni din U.C.A.A.P.I. nu poate formula apreciere
privind stadiul implementării Standardului 17 - proceduri în sistemul M.E.N.
159
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1.2. Concluziile evaluării. Recomandări pentru MEN
Măsurile privind constituirea Comisiei de monitorizarea, elaborarea şi actualizarea
Programului de dezvoltare a S.C.I.M. în sistemul M.E.N., au fost realizate cu mare întârziere faţă
de momentul adoptării O.M.F.P. nr 946/2005, iar evoluţia acestui proces continuă să înregistreze
întârzieri importante.
Activitatea Comisiei de monitorizare constituită nu este sistematică şi nu se manifestă
suficientă preocupare pentru îndeplinirea atribuţiilor care sunt stabilite prin R.O.F. - ul acestei
Comisii.
Recomandări pentru MEN:
I. Actualizarea în regim de urgenţă a Programului de dezvoltare a SCMI la nivelul M.E.N.,
precum şi Programelor entităţilor şi structurilor din sistemul M.E.N.;
II. Conducerea M.E.N. va dispune măsurile necesare pentru ca activitatea Comisiei de
monitorizare să devină sistematică, prin exercitarea efectivă a atribuţiilor ce i-au fost
stabilite din R.O.F.;
III. Asigurând o bună coordonare şi monitorizare a procesului de dezvoltare a SCMI în
sistemul M.E.N.;
IV. Serviciul de Audit public intern din M.E.N. va cuprinde în Planul de audit intern pe anul
2014 o misiune de evaluare a stadiului implementării SCMI la nivelul M.E.N., verificând
îndeosebi realitatea şi pertinenţa rezultatelor acţiunii de autoevaluare a stadiului de
implementare a SCI/M cu scopul de a oferi conducătorului instituţiei o asigurare obiectivă
privind acest proces, de a identifica aspectele de îmbunătăţit şi de a formula în acest sens
recomandări pertinente;
V. Controlorul financiar preventiv delegat la M.E.N. va intensifica activitatea de consiliere,
oferită din proprie iniţiativă pe problemele procesului de implementare a Standardelor de
control intern/managerial în M.E.N.
160
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2. Analiza diagnostic a implementării SCMI la nivelul MEN și a structurilor
subordonate
Analiza de față cuprinde evaluarea stadiului de implementare a sistemului de control
intern/ managerial începând cu anul 2010 și până în prezent, la nivelul Ministerului Educației
Naționale, pe baza aspectelor relevante rezultate din activitatea de monitorizare a controlului
intern din unitățile subordonate sau aflate în coordonarea MEN, precum și alte structuri
subordonate prevăzute de HG. Nr. 81/ 5.02.2010 și H.G. nr. 185/ 16. 04. 2013 privind organizarea
și funcționarea Ministerului Educației Naționale cu modificările și completările ulterioare.
Având în vedere strategia de integrare a controlului în responsabilitatea managerială,
analiza de față a avut drept scop determinarea gradului în care au fost implementate structurile
instituționale cu atribuții de monitorizare a Sistemului de Control Intern (SCMI), au fost
dezvoltate și actualizate Programele de Dezvoltare a SCMI, modul în care s-au identificat riscurile
potențiale și au fost adoptate măsurile menite să elimine aceste riscuri, atât în ceea ce privește
gestiunea patrimoniului și a fondurilor publice cât și eficientizarea managementului instituțiilor
publice vizate.
Pornind de la prevederile Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 946/2005,
republicat, cu modificările și completările ulterioare, Ministerul Educației Naționale, la momentul
respectiv MECTS, prin adresa cu nr. 826/04.08.2010, a solicitat din partea tuturor unităților
subordonate, în baza H.G. 81/ 2010, prima situație detaliată referitoare la stadiul de dezvoltare a
controlului intern/ managerial al acestor instituții și elementele specifice acestui proces de
implementare, după cum urmează:
- Actul de numire a structurii cu atribuții de monitorizare a SCMI ( denumire, nr.);
- Existența/ actualizarea programului de dezvoltare a SCMI;
- Actul administrativ de aprobare a programului de dezvoltare ( denumire, nr.);
- Numărul de proceduri elaborate;
- Numărul factorilor de risc identificați;
- Existența colectivelor de autoevaluare;
- Numărul de acțiuni de analiză a modului de risc;
- Numărul acțiunilor de acoperire a riscurilor;
- Numele persoanelor cu responsabilități în analiza riscurilor;
161
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Alte elemente ce pot contribui la o apreciere corectă/ realistă a controlului
intern/managerial desfășurat în cadrul instituției.
Scopul acestui proces de monitorizare este definit la pct. 12.2 din Normele metodologice
generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, aprobate prin Ordinul
ministrului finanțelor publice nr. 522/2003, și vizează: evaluarea capacității administrative a
instituțiilor publice de a utiliza fondurile publice, precum și de a administra patrimoniul public în
condiții de legalitate, regularitate, economicitate și eficiență, identificarea și evaluarea riscurilor
asociate actelor de gestiune ale ordonatorilor. Totodată, prin reglementările „Codului intern
cuprinzând Standardele de management/ control intern la entitățile publice, Ministerul
Finanțelor publice/ 2005”, se extinde conceptul de control existent la un cadru conceptual nou,
format din principii generale de bună practică general acceptate pe plan internațional și în
Uniunea Europeană, prin care se dorește crearea unui model de control managerial uniform și
coerent.
Pentru atingerea acestui scop s-au întocmit proceduri operaționale specifice acestor
activități, în conformitate cu prevederile legale în vigoare la data respectivă, stabilirea sistemelor
de control intrând în responsabilitatea managementului fiecărei unități publice și având la bază
standardele elaborate de Ministerul Finanțelor Publice. În acest context, SCMI se dezvoltă ținând
cont de specificul legal, organizațional, de personal, de finanțare, etc. al fiecărei entități publice
în parte.
Ținând cont de aceste aspecte, monitorizarea din partea MEN a tuturor unităților aflate în
subordine a urmărit dacă entitățile publice vizate au respectat obligația actualizării permanente a
listei actelor normative reprezentative cuprinse în componenta „referințe principale” a fiecărui
standard, dar și modul în care își autoevaluează mediul intern, odată cu identificarea zonelor de
acțiune și a direcțiilor de schimbare. Prin exercitarea funcției de control și prin mijloacele de
control intern aplicate, managerii instituțiilor subordonate constată abaterile de la îndeplinirea
obiectivelor, cauzele care le-au determinat și dispun măsurile ce se impun pentru îndeplinirea
obiectivelor și înlăturarea riscurilor.
Prin raportările periodice, trimestriale inițial, apoi semestriale și anuale, Ministerul
Educației Naționale verifică și gradul de conformare a acestora în raport cu prevederile Ordinului
nr. 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare. În baza acestor prevederi,
controlul managerial intern are drept obiective:
- Realizarea atribuțiilor la nivelul fiecărei structuri în mod economic, eficient și eficace;
162
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Protejarea fondurilor publice;
- Respectarea legilor, normelor, standardelor și reglementărilor în vigoare;
- Dezvoltarea unor sisteme de colectare, stocare, actualizare și difuzare a datelor și
informațiilor financiare și de conducere.
2.1. Analiza calitativă a rapoartelor din teritoriu
În urma centralizării la nivelul MEN a datelor din rapoartele transmise periodic de
unitățile subordonate la solicitarea ministerului, se evidențiază următoarele aspecte:
- Principalele aspecte negative cu care se confruntă inspectoratele școlare țin de întârzieri
în rezolvarea solicitărilor de către persoanele autorizate, arhivarea necorespunzătoare,
existând riscul deteriorării și al distrugerii documentelor, ca și finanțarea insuficientă
pentru continuarea investițiilor.
- O mare problemă o constituie reducerea numărului de posturi din aparatul propriu și
blocarea acestora prin acte normative, fapt care determină neîndeplinirea
corespunzătoare a sarcinilor la nivel instituțional din cauza personalului insuficient.
- Toate ISJ-urile au dezvoltat diferite proceduri operaționale, listele variază de la o instituție
la alta; multe dintre procedurile deja elaborate au fost actualizate sau vor fi supuse
actualizării.
- Aproximativ 25% dintre instituțiile care au raportat fac confuzie între activitatea de audit,
managementul calității și standardele de control intern/ managerial introduse prin
Ordinul nr. 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;
- Majoritatea instituțiilor realizează activitatea de audit în baza OG nr. 119/ 1999,
actualizând anual procedurile în conformitate cu OMFP 946/ 2005, republicat;
- Documentele de raportare demonstrează că, la nivelul acestor instituții sunt în
implementare proceduri din sisteme diferite: standarde conforme OMFP 946/2005,
aspecte de asigurare a managementului calității conform unor standarde internaționale și
activități de audit;
- Un sfert dintre instituții au demarat procesul de implementare a SCMI în anul 2010, în
urma adresei MECTS, însa majoritatea ISJ-urilor au constituit relativ recent structuri de
monitorizare, coordonare și îndrumare metodologică a sistemelor proprii de control
intern/ managerial, precum și programe de dezvoltare a SCMI;
163
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Majoritatea raportărilor demonstrează că procedurile și registrele de riscuri nu au fost
elaborate în deplină conformitate cu prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu
modificările și completările ulterioare;
- Pentru o apreciere corectă/ realistă a controlului intern/managerial, instituțiile
subordonate au subliniat importanța necesității revizuirii permanente a procedurilor și a
pregătirii continue a personalului.
2.2. Limitări în eficientizarea Sistemului de Control Managerial Intern – Argumente
Cadrul controlului managerial intern este reprezentat printr-un set de politici
instituționale și de proceduri care urmăresc să asigure: disponibilitatea bazelor de date,
protejarea resurselor materiale, promovarea eficienței operaționale, precum și monitorizarea
aderării la politici și direcții de acțiune. Din definiția funcțională a controlului intern rezultă
acțiuni precum: supervizarea managementului, asigurarea că există nivelul adecvat de finanțare
pentru furnizarea serviciilor publice, realizarea tranzacțiilor în spiritul și în limita cadrului
legislativ, practici solide cu practici asumate, obiective instituționale și criterii de performanță.
Controlul managerial intern devine astfel un sistem în care toate acțiunile sunt
monitorizate proactiv, erorile sunt corectate și deficiențele sunt raportate managementului de
top. In acord cu INTOSAI ( Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Control al
Finanțelor Publice), nu este vorba doar despre „un eveniment sau circumstanță, ci de o serie de
acțiuni care se interconectează cu misiunea instituției publice. Aceste acțiuni apar în timpul
operațiunilor instituționale rulate continuu”.
Lipsa acestor politici instituționale și a procedurilor – anume a SCMI- poate genera
probleme precum: 1) operațiuni imorale, neeconomice, ineficiente și ineficace, 2)
deresponsabilizare; 3) activități ilegale; management defectuos, erori, fraude și neregularități.
Situația actuală:
Legislație deficitară;
Nevoia îmbunătățirii metodologiei de evaluare a implementării SCMI;
Lipsa unei platforme care să faciliteze schimbul de bune practici în ceea ce privește
implementarea SCMI la nivelul instituțiilor;
Nivele diferite de implementare la nivelul structurilor subordonate.
164
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Scopul conceptual al SCMI este de a asigura instituția publică de faptul că resursele sunt
gestionate eficient și ca responsabilitatea este menținută. În acest cadru conceptual,
instrumentele pe care managementul le poate implica, variază în mod larg de la controlul ex ante
până la verificări de rutină, controale de inventar, păstrarea registrelor, raportarea și
monitorizarea. Totuși, noul control managerial este mai mult decât un simplu set de controale
financiare ex ante și de rutină. Se bazează pe un sistem de management al informației, pe
reglementări financiare și proceduri administrative privind evaluarea procesului de luare a
deciziei, eficacitatea investițiilor, contabilitatea și managementul resurselor umane. Implică o
varietate de instrumente pentru asigurarea că politicile și procedurile sunt conforme cadrului
legislativ, precum și asigurarea eficienței și eficacității serviciului public.
Apreciem, în urma analizei datelor furnizate în rapoartele instituțiilor subordonate, că
următoarele aspecte ale SCMI sunt importante pentru eficiența instituțională:
1) Un leadership decisiv care să fie responsabil pentru proiectarea, implementarea,
supervizarea, menținerea și documentarea sistemului intern de control;
2) Un design al controlului intern managerial foarte bine gândit și aliniat la obiectivele
instituției;
3) Personal implicat și responsabilizat în propria muncă și care să-și exercite funcțiile în
acord cu politicile instituționale asumate oficial, cu procedurile, reglementările și codul
etic;
4) Identificarea eficientă a riscurilor și a mecanismelor sistemului de monitorizare;
5) Prezența unui audit intern și auditori independenți ca parte a sistemului de control intern
care ar trebui să furnizeze un set de proceduri foarte sigure.
„Controlul intern” și „auditul intern” sunt profund legate și utilizează un set de termeni
îngemănați care, cel mai adesea, sunt inter-schimbabili. Cu toate acestea, există diferențe
funcționale și operaționale între controlul intern managerial și auditul intern care nu au fost
remarcate (voit sau nu) de majoritatea instituțiilor implicate în raportare. Instituțiile care au
raportat periodic au manifestat o repetată „confuzie conceptuală” între cerințele impuse de
activitatea de audit intern și cerințele impuse de OMEFP 946/ 2005, deși, în urma sesizărilor din
partea MECTS - MEN, începând cu februarie 2010, un sfert dintre acestea a demarat procesul de
implementare a sistemului de control managerial/ intern.
Un sistem de control managerial ar trebui să fie compus atât din controale financiare și
non-financiare aplicabile fiecărei faze a procesului de luare a deciziei. În cadrul instituțional,
165
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
devine responsabilitatea echipei de top management ( conducerea instituției) să proiecteze un
modus operandi pentru sistemul de control. Echipa de management ar trebui să prevadă
funcționarea SCMI și să se asigure că informația este transmisă echitabil între actorii principali, în
special în raportul dintre conducerea ministerului, auditorii interni și auditorii externi.
2.3. Înțelegerea problemelor curente ale unităților subordonate MEN
Instituțiile publice supuse raportării, cu unele excepții, ar trebui să-și revizuiască sistemul
de control actual. O analiză detaliată a ceea ce funcționează și ceea ce nu funcționează în
procesele administrativ – financiare ( bugetare și contabile) ar putea oferi indicii folositoare
pentru pașii care ar trebui urmați.
Pe scurt, unele dintre problemele tipice cu care se confruntă structurile subordonate și/
sau aflate în coordonarea ministerului sunt:
(1) Lipsa obiectivelor specifice și a obiectivelor generale care să creeze premiza pentru
eficacitatea realizărilor organizaționale;
(2) „Ambiguitatea” cadrului legislativ care guvernează structurile de control;
(3) Lipsa unor reguli de etică a muncii și a persoanelor specializate în implementarea SCMI;
(4) O ineficientă delegare a responsabilității pe vertical, cât și pe orizontală;
(5) Întârzierile procedurale care determină întârzieri în realizarea sarcinilor de lucru;
(6) Inerția și lipsa motivării.
Identificarea riscurilor și monitorizarea procedurilor la nivel intern instituțional sunt, de
asemenea, aspecte care nu pot fi evitate în această analiză. O astfel de activitate complexă ar
trebui realizată de consultanți profesioniști care să fie, în mod normal, contractați de structurile
administrative menționate.
2.4. Înțelegerea noțiunii de „risc”la nivel instituțional
Un control intern eficient este un proces dinamic în care managementul instituției ar
trebui alertat în mod continuu în legătură cu riscurile care apar în diversele etape ale sale și cu
măsurile de acoperire a acestora. Evaluarea riscurilor este de aceea esențială în SCMI, deoarece
împuternicește managementul de top să identifice și să elimine riscurile potențiale. Fără
recunoașterea potențialului distructiv al riscurilor, sistemul de management financiar al
instituțiilor subordonate MEN ar putea rămâne vulnerabil atât la circumstanțele externe (ex:
166
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
șocuri economice, devaluare monetară, inflație crescută, modificarea politicilor guvernamentale
privind taxarea), cât și la circumstanțele interne (ex: deficit bugetar, neregularități în alocarea
fondurilor sau excesul de cheltuieli în proiectele capitale).
Riscurile identificate și enumerate de structurile subordonate sau aflate în coordonarea
MEN variază de la o instituție la alta, precum și de la un set de circumstanțe la altul. Cu toate
acestea, există riscuri general acceptate care apar în orice tip de instituție – fie aceasta
universitate, club sportiv, inspectorat școlar general sau bibliotecă centrală universitară – cum ar
fi corupția, aplicarea greșită sau incorectă a unor măsuri, erori sistemice sau individuale,
management defectuos, aplicarea ineficientă a bugetului și a delegării de responsabilitate,
viziune managerială mărginită, monitorizare insuficientă, precum și variate eșecuri în exercitarea
puterii bugetare sau în generarea unor informații credibile.
Un răspuns foarte precis pentru acoperirea efectelor negative ale riscurilor identificate la
nivelul instituțiilor vizate ar fi dezvoltarea la nivel instituțional a unui sistem foarte sigur de
evaluare a riscurilor. Răspunsul variază de la eliminarea riscurilor și a cauzelor acestora până la
tratarea riscurilor sau chiar tolerarea lor până la un anumit grad. În concluzie, este
responsabilitatea conducerii instituțiilor publice care fac obiectul acestei analize să determine:
1) Severitatea riscurilor;
2) Dorința reală a instituției de a se confrunta cu riscurile identificate;
3) Magnitudinea răspunsului;
4) Rezultatele așteptate în procesul de acoperire/prevenire a viitoarelor riscuri.
Odată cu implementarea controlului managerial, din analiza riscurilor asociate fiecărei
activități s-ar putea descoperi ab initio eventualele distorsiuni, anomalii, disfuncții. Acest lucru ar
permite luarea măsurilor rectificative din timp, evitându-se astfel agravarea unor stări de lucru
negative. Prin descoperirea și tratarea cauzelor înaintea tratării efectelor, s-ar putea elimina
condițiile care sunt propice apariției sau favorizării prejudiciilor, pagubelor, fraudelor.
Nu este suficient ca persoanele care ocupă o funcție de conducere în cadrul instituțiilor, la
orice nivel s-ar afla, să înțeleagă bine în ce constă controlul managerial și instrumentarul cu care
operează acesta. Ele trebuie să știe cum să acționeze pentru a-l proiecta și reproiecta mereu și
pentru a-l implementa. Există, în acest scop, o metodă verificată care poate fi urmată. Metoda
este, în esență, o abordare în funcție de riscuri, care se aseamănă cu metodologia de
management a riscului, dar nu se identifică cu aceasta. Ex: Fiecare unitate în parte care
intenționează să atingă anumite obiective, își stabilește activitățile și metodele care conduc la
167
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
realizarea scopurilor propuse și în același timp caută să identifice cât mai multe dintre
„amenințările” care ar putea împiedica realizarea dezideratului, pentru a putea lua din timp
măsurile necesare. Conform acestei abordări, riscul reprezintă incertitudinea în atingerea
obiectivelor dorite și trebuie privit ca o combinație între probabilitate și impact. Așadar, această
perspectivă propune o analiză a tuturor activităților în funcție de riscuri.
2.5. Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status – quo” si noua cultură
organizațională determinată de implementarea SCMI
I) Probleme cheie identificate în procesul de schimbare a STRUCTURII organizaţionale:
Lipsa de viziune in alinierea sistemelor organizaţionale la schimbările necesitate de
prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;
Resurse limitate.
II) Probleme cheie identificate în schimbarea CULTURII organizaţionale:
Planificarea carierei;
Estimarea performanţelor;
Dezvoltarea programelor de formare şi învăţare continuă;
Managementul recompenselor ( compensări şi beneficii);
Promovare şi delegare;
Separarea atribuţiilor.
III) Probleme cheie identificate în procesul de schimbare organizaţională prin ÎNVĂȚARE:
Pentru managementul de top:
Necunoaşterea principiilor schimbării/ modernizării instituţionale implicite prin
implementarea SCMI;
Apelarea la soluţiile rapide;
Neaprecierea importantei leadership-ului;
Ignorarea problemelor angajaţilor;
Lipsa programelor de formare în problematica SCMI
Lipsa credibilităţii în formatori.
Pentru angajaţi:
Sentimentul lipsei de control asupra situaţiilor;
168
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Sentimentul lipsei de direcţie;
Responsabilităţi mari versus timp disponibil;
Incertitudine;
Mari aşteptări pentru sine;
Preferinţa pentru status-quo.
IV) Probleme identificate referitor la componenta STRATEGIE:
Strategiile organizaționale elaborate nu prevăd sisteme coerente de evaluare și
monitorizare a rezultatelor;
Lipsa unei viziuni unitare atât la nivel central cât și la nivelul structurilor subordonate;
Necesitatea dezvoltării unui sistem unitar de criterii, indicatori și proceduri printr-o
riguroasă colectare a datelor, astfel încât SCMI să fie transparent iar măsurile de
corijare/ adaptare să fie optimizate.
V) Probleme identificate referitor la componenta SISTEM:
Infrastructura și resursele din sistemul de învățământ sunt de slabă calitate;
Resursa umană din sistemul de învățământ îmbătrânește îngrijorător;
Necesitatea de a consolida capacitatea managerială a Ministerului Educației
Naționale, a inspectoratelor școlare și a unităților conexe;
Necesitatea implementării unui sistem informatizat de management al informației.
VI) Probleme identificate referitor la componenta STAKEHOLDERI ( factori implicați):
Necesitatea dezvoltării unui parteneriat instituțional la nivel național;
Absența unor evaluări ex-ante
Implicare scăzută în dezvoltarea unui sistem de monitorizare și evaluare;
Slaba eficiență a mecanismelor de asigurare a răspunderii ( cine este responsabil,
pentru ce și în fața cui);
Schimbarea rolurilor vechi cu cele noi conduc fie spre goluri, fie spre suprapuneri,
inclusiv la nivelul sistemului educațional.
VII) Probleme identificate referitor la componenta ABILITĂȚI CĂPĂTATE:
Insuficiența resurselor umane calificate în implementarea SCMI;
Insuficiența resurselor calificate pentru consilierea;
Lipsa unei stimulări adecvate în ceea ce privește participarea la programe de formare
pe tematica SCMI a personalului din structurile subordonate MEN;
Insuficienta promovare a culturii manageriale în învățământul preuniversitar;
169
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Lipsa de direcție strategică la nivelul managementului de top în învățământul
preuniversitar;
Inițiativă scăzută în derularea unor programe de reconversie profesională adecvate
tipului de intervenție structurală;
Lipsa capacității manageriale ( capacitate de planificare, responsabilitatea alocărilor,
etc.);
Dificultăți în trecerea de la proiectare a SCMI la implementare;
Incoerență în implementare;
Prea multă teoretizare și prea puțină practică în implementare.
VIII) Probleme identificate referitor la componenta Implementare de politici naționale:
În sistemul de învățământ a avut loc o deconcentrare ( delegare a autorității de
decizie la nivelurile ierarhice inferioare – inspectorate și unități școlare) și nu o
descentralizare care presupune o relație mult mai consistentă cu comunitatea locală și
care să favorizeze o implementare eficientă a prevederilor OMFP 946/ 2005,
republicat;
Delegarea de autoritate la nivel local a fost realizată înaintea pregătirii adecvate a
personalului pentru asumarea noilor responsabilități ce fac obiectul OMFP 946/ 2005,
republicat;
Lipsa de stimulente și de răspundere pentru introducerea măsurilor de reforma și
pentru implementarea standardelor de control intern/ managerial, implicit: aceasta
situație este percepută ca o încărcare suplimentară pentru care nu există stimulente și
recompense;
Sistemul de comunicare a datelor în interiorul sistemului educațional este în
continuare deficitar, nu exista o strategie de comunicare a informațiilor la nivel inter –
instituțional.
Dependența ISJ-urilor de situația economică a județelor;
Creșterea decalajelor între regiuni și județe cu consecințe în ceea ce privește
implementarea uniformă a SCMI;
Construirea bugetelor locale nu este nici transparentă și nici predictibilă, ceea ce
limitează capacitatea administrației locale de a-și asuma responsabilități manageriale
și de proiectare strategică.
170
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.6. Acţiuni recomandate
Realizarea unei analize a mediului extern (PEST) şi evaluarea impactului acestuia asupra
instituţiei;
Identificarea viziunii, misiunii instituţionale şi a principiilor călăuzitoare;
Identificarea obiectivelor strategice şi a rezultatelor aşteptate;
Consultarea tuturor factorilor de decizie (stakeholderi) relevanţi;
Analizarea impactului legislaţiei asupra instituţiei;
Identificarea celor mai potrivite planuri, politici şi practici care să susţină realizarea
obiectivelor strategice ale instituţiei;
Identificarea celor mai bune practici în folosirea eficienta a resursei umane;
Realizarea unei revizuiri a sistemului de recrutare şi selecţie;
Determinarea structurii instituţionale potrivite pentru susţinerea obiectivelor strategice care
vizează modernizarea;
Analizarea structurii posturilor ( competenţe, abilităţi, responsabilităţi şi activităţi) în baza
activităţilor cheie;
Dezvoltarea unei planificări a RU cerute de procesul de modernizare instituţională;
Compilarea profilurilor, desemnarea grupurilor de lucru, inventarierea competenţelor
curente şi a celor necesitate, identificarea lipsurilor în stabilirea noilor responsabilităţi;
Evaluarea practicilor de recrutare şi selecţie în lumina obiectivelor strategice care vizează
modernizarea instituţională;
Dezvoltarea şi implementarea unui cadru de competenţe comprehensiv (cu o analiză
amănunţită a nevoii de formare);
Implementarea unei strategii de leadership;
Adoptarea sau clarificarea nivelurilor ocupaţionale sau categoriilor de clasificări;
Planificarea carierei;
Estimarea performanţelor;
Dezvoltarea programelor de formare şi învăţare continuă;
Managementul recompenselor ( compensări şi beneficii);
Promovare şi delegare;
Separarea atribuţiilor.
171
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.7. Concluziile analizei diagnostic
Nu toate instituțiile publice subordonate direct sau aflate în coordonarea Ministerului
Educației Naționale au capacitatea și personalul format din punct de vedere profesional să-și
asume noile responsabilități asociate cu SCMI. Multe dintre instituțiile vizate se luptă să facă față
proceselor bugetare ineficiente odată cu tehnicile perimate de contabilitate și de planificare.
Diferențele de capacitate administrativă a instituțiilor din teritoriu determină diverse obstacole
în încercarea de a implementa sisteme de control managerial intern eficiente. De exemplu, ISJ-
urile din orașele mari par a fi mai pregătite să se implice în practicile și procedurile de control
managerial intern din moment ce au un mai mare acces la surse de venit ( ex. parteneriate public
– privat, fonduri structurale atrase prin proiecte) și o capacitate administrativă mai puternică.
Instituțiile din orașele mai mici (considerând capacitatea financiară totală și populația) se
confruntă în mod continuu cu probleme de bază precum deficite bugetare, disponibilizări, lipsa
personalului calificat sau numărul redus de angajați față de necesitățile instituționale, etc.
Având în vedere tocmai structurile administrative mici (ex: unitățile conexe ale ISJ-urilor)
care nu sunt în stare să-și proiecteze și să-și dezvolte sisteme de control managerial eficiente, ar
trebui prevăzute soluții alternative ca, de exemplu:
Întărirea și clarificarea atribuțiilor structurilor responsabile de coordonarea și sprijinirea
metodologică a implementării SCMI;
Responsabilizarea managementului de la toate nivelurile instituțiilor publice prin
asumarea directă a obiectivelor și acțiunilor cerute de implementarea SCMI în cadrul unor
documente de tip „declarație de conformitate”;
Optimizarea circuitelor și fluxurilor informaționale din interiorul unităților subordonate
MEN, ierarhizarea competențelor de decizie, reducerea numărului și volumului
documentelor, standardizarea acestora;
Întărirea furnizării de expertiză, de a sprijini și pregăti structurile interne ale instituțiilor
publice, de a contracta servicii externe acolo unde este cazul, de a asigura coerența și
interoperabilitatea întregului sistem, precum și de a verifica și oferi recomandări
instituțiilor publice;
Modificarea OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările ulterioare;
Clarificarea componentei de monitorizare și evaluare;
172
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Îmbunătățirea comunicării dintre secretariatele SCMI prin crearea unei platforme
electronice de discuții.
Anexe:
Chestionarul de autoevaluare a stadiului de implementare a standardelor de control
intern/managerial
Situația sintetică a rezultatelor autoevaluării
Raportul asupra sistemului de control intern/managerial
Raportare SCMI sem I 2009
Implementarea SCMI la nivelul subordonatelor 2010
Notă informativă MECI 2010
Plan de implementare a SCMI la nivelul MECTS
Programul reactualizat de dezvoltare a SCMI la nivelul MECTS
Raport SCMI trim. I 2010
Situații SCMI trim. IV 2010
OMECTS 6411-28.11.2011 și planuri
Ordin pentru aprobarea Comisiei de monitorizare și îndrumare metodologică nr. 3910 din
2011
Precizări bună practică 2011
Raportări structuri subordonate 2011
Situație raportări teritoriu iulie 2011
Situație centralizatoare, trimestrială iulie 2011
Autoevaluare SCMI doc final 2012
Aviz consultativ 2012
Raportare SCMI trim. 1 2012
Situație centralizatoare, trimestrială 25 iulie 2012
001 Obiectivul General MECTS
173
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. Concluzii și recomandări de îmbunătățire privind implementarea SCMI la
nivelul MEN
Blocaje și riscuri în implementarea SCMI așa cum reies din analiza documentară
A) Probleme la nivelul capacității administrative a MEN
La nivelul MEN, în anul 2014, au putut fi identificate următoarele probleme:
1) Misiunea și Valorile organizației:
a) Direcţiile nu sunt implicate de manieră regulată şi consistentă în procesul de stabilire a
obiectivelor MEN.
b) Direcţiile nu sunt implicate în sesiuni de consultare privind analiza obiectivelor MEN
(asemenea întâlniri formalizate nu reprezintă o cutumă organizaţională în MEN).
2) Managementul organizaţional:
a) Blocarea posturilor la nivelul MEN determină o încărcare prea mare cu sarcini a
personalului existent (insuficiența personalului);
b) Bugete prea mici;
c) Lipsa stimulentelor (extrinseci) pentru performanță (problema salariilor mici) ;
d) Absența unei forme instituționalizate de comunicare inter-departamentală a problemelor
şi identificare a potenţialelor soluţii;
e) Cooperare inter-departamentală deficitară;
f) Inexistența unei unități de analiză/cercetare care să furnizeze suportul științific necesar
activității direcțiilor.
3) Resursele organizaţionale:
a) Deficit de personal;
b) Deficit în actualizarea informațiilor cu care se lucrează;
c) Deficit în formarea personalului. Sunt necesare cursuri specifice si transversale;
d) Necesitatea introducerii unor stimulente extrinseci precum bonusurile de performanță;
e) Limitarea politizării în angajare.
4) Evaluarea şi monitorizarea:
Necesitatea introducerii de criterii de evaluare potrivit performanței organizaționale.
Lipsa unor proceduri clare de cuantificare a livrabilelor organizaţionale poate genera ineficienţă,
174
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
iar blocajele generate de fluctuaţia forţei de muncă şi necalificarea acesteia accentuează starea
de lipsă de performanţă.
5) Comunicarea şi coordonarea organizaţională:
La nivelul MEN, nu există o practică a comunicării formale ori informale inter-
departamentale şi nici o formă instituţionalizată de coordonare interdepartamentală. Existenţa a
două niveluri de management educaţional (central şi judeţean) creşte gradul de eşec al
coordonării în lipsa unor mecanisme clare, neunivoce de comunicare.
6) Imaginea instituţională:
a) La nivelul MEN apar rar şi neregulat, sesiuni de diseminare (internă şi externă) a
activităţilor de succes.
b) La nivelul MEN, sesiunile de diseminare (internă şi externă) a bunelor practici sunt
organizate foarte rar şi neregulat.
c) Realizarea de elemente de identificare vizuală pentru MEN şi campanii de promovare a
rezultatelor MEN sunt considerate activităţi necesare creşterii impactului social al MEN şi
indirect, motivării personalului MEN.
Având în vedere problemele identificate, proiectul de Strategie de modernizare a MEN11
identifică ca principale puncte slabe la nivelul instituției:
absența unei abordări manageriale orientate spre rezultate, un proces de ierarhizare și
stabilire a obiectivelor instituționale defectuos
comunicare interdepartamentală deficitară,
dificultăți de coordonare a politicilor sectoriale
managementul procesului de training
fragmentare a structurii și suprapuneri de atribuții între departamente.
B) Riscuri identificate la nivelul departamentelor MEN:
- Nedetectarea actelor/ faptelor de corupție în cadrul misiunilor de audit public intern
desfășurate la nivelul MEN și al unităților aflate în subordinea / coordonarea/ sub autoritatea
MEN;
11 Strategia de modernizare și consolidare a capacității adminsitrative a Ministerului Educației Naționale – versiune septembrie
2014
175
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Neactualizarea în termenul legal a procedurilor ce reglementează activitatea de audit public
intern;
- Neasigurarea pentru toți salariații din cadrul SAI a pregătirii profesionale în domeniul
prevenirii și combaterii corupției;
- Activitatea de control în teritoriu - "cumpărarea" inteligenței;
- Organizarea de concursuri școlare - forme de "favoritism" în organizare - accesul la subiecte,
selectarea comisiilor etc.;
- Selectarea profesorilor pentru comisiile naționale de specialitate sau grupurile de lucru;
- Traficul de influență referitor la elevi sau cadre didactice - transfer, promovare, corigențe,
meditații, încadrare, detașare etc.;
- Nereguli neintenționate - erori, nereguli intenționate – fraude;
- Luarea de decizii în afara deontologiei profesionale și a cadrului funcționarilor publici primirea
de foloase necuvenite;
- Necunoașterea și/sau neinformarea angajaților DGMRURȘ cu privire la activitățile specifice
desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în
subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
- Interpretarea părtinitoare în cadrul activității de soluționare a petițiilor, din cauza neaplicării
adecvate a legislației ca urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp, ori a legăturilor de
rudenie sau afinitate care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește consemnarea
constatărilor, a concluziilor, precum și a măsurilor propuse sau a răspunsului întocmit ca
urmare a soluționării petițiilor, ducând la lezarea drepturilor/intereselor petentului/angajaților
unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau
sub autoritatea MEN ;
- Întocmirea incompletă/eronată a răspunsurilor la petiții din cauza suprasolicitării angajaților
ca urmare a barierelor impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea unor cazuri,
inclusiv cazul în care trebuie rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat de complexitate;
- Sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitat a punctelor de vedere
și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor specializate din MEN ;
- Evaluarea profesională părtinitoare a performanțelor angajaților DGMRURȘ;
- Emiterea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare;
- Dezvăluirea de informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de
lege ;
176
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Dezvăluirea de informaţii la care au acces în exercitarea funcţiei publice, dacă această
dezvăluire este de natură să atragă avantaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau
drepturile instituţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale persoanelor fizice sau
juridice;
- In cadrul direcției am identificat riscul privind lipsa resursei umane calificate, vorbitoare în
limba minorităților și imposibilitatea păstrării acesteia, ceea ce duce la coordonarea dificilă a
unor activități specifice, cum ar fi lucrul la programele școlare, la elaborarea și traducerea
subiectelor pentru examenele naționale. Asociat acestui risc s-ar putea declanșa fapte de
corupție, care țin de păstrarea secretului subiectelor traduse sau elaborate. CNEE a elaborat o
serie de proceduri în acest sens;
- Un alt risc identificat este cel legat de slaba comunicare între direcțiile MEN și luarea unor
decizii fără consultarea sau fără informarea prealabilă a direcției;
- Necunoașterea și/sau neinformarea angajaților CCM cu privire la activitățile specifice
desfășurate în cadrul MEN, a unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în
subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
- Interpretarea părtinitoare în cadrul activităților de control desfășurate la unități/instituții de
învățământ și la organismele aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN sau
în cadrul activității de soluționare a petițiilor, din cauza neaplicării adecvate a legislației ca
urmare a relațiilor personale ce s-au creat în timp, ori a legăturilor de rudenie sau afinitate
care pot influența obiectivitatea în ceea ce privește consemnarea constatărilor, a concluziilor,
precum și a măsurilor propuse sau a răspunsului întocmit ca urmare a soluționării petițiilor,
ducând la lezarea drepturilor/intereselor petentului/angajaților unităților/instituțiilor de
învățământ și a organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
- Întocmirea incompletă/eronată a rapoartelor/răspunsurilor la petiții din următoarele cauze:
suprasolicitarea membrilor echipelor de control/angajaților CCM ca urmare a barierelor
impuse de lipsa timpului necesar pentru soluționarea unor cazuri care necesită deplasarea
rapidă a salariaților CCM la distante mari față de locul de muncă, inclusiv cazul în care trebuie
rezolvate cu celeritate petiții cu un nivel ridicat de complexitate, inclusiv cele care presupun și
implicarea altor structuri ale statului: Curtea de Conturi, Inspecția Muncii, Poliția, Parchetul
etc.;
- Evitarea cu bună știință a includerii în planul anual de controla unor unități/instituții de
învățământ, organisme aflate în subordonare, coordonarea sau sub autoritatea MEN;
177
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Prestabilirea unei perioade de rotație a atribuțiilor, ale angajaților CCM aflați în funcții
sensibile, suficient de mare care să permită apariția unor relații personale cu angajații
unităților/instituțiilor de învățământ și a organismelor aflate în subordonare, coordonarea sau
sub autoritatea MEN care pot influența activitatea desfășurată de către CCM;
- Sosirea cu întârziere sau nepunerea la dispoziție în termenul solicitata punctelor de vedere
și/sau a documentelor specifice, solicitate direcțiilor generale/direcțiilor specializate din MEN ;
- Evaluarea profesională părtinitoare a performanțelor angajaților CCM;
- Emiterea de aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile aflate în curs de soluţionare;
- Dezvăluirea de informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de
lege.
Mediul de control reprezintă temelia întregului sistem de control intern. El asigură
disciplina şi structura din cadrul organizației, precum şi climatul care influenţează calitatea
generală a controlului intern. El are influenţe majore asupra modului de instituire a strategiei, a
obiectivelor şi a felului în care se structurează activităţile ce se vor desfășura ulterior. Deși este
un element principal care determină aplicarea celorlalte componente ale sistemului de control
intern/managerial, în cadrul acțiunilor desfășurate, totuși există probleme în implementare.
Cele mai multe dintre abateri au fost cele de la standardul „Funcţii sensibile”, mai ales că
există reticență în a identifica funcțiile sensibile chiar în entitățile din administrația publică
centrală, datorită interpretării proprii a obligativității de instituire a unui plan de rotație a
personalului.
Controlul intern/managerial vizează în esența lui progresele înregistrate de entitate în
îndeplinirea obiectivelor sale și nu doar executarea unor inspecții sau controale, care reprezintă
doar o parte a acestuia. Controlul intern presupune deci, o evoluție continuă, în funcție de
obiectivele entității, fiind caracterizat de etapele de proiectare, implementare și dezvoltare.
Reiese astfel faptul că entitățile publice trebuie să stabilească un set de obiective pe care
își propun să le îndeplinească. Ca și la nivelul întregii administrații, și la nivelul MEN nu s-a realizat
încă o legătura coerentă între misiune, strategia de modernizare, stabilirea obiectivelor generale,
a obiectivelor specifice, a activităților, a atribuțiilor și responsabilităților din fișa postului,
elaborarea indicatorilor de performanță pentru măsurarea gradului de realizare a obiectivelor ce
trebuie îndeplinite. Acest fapt duce de la bun început la o percepție greșită a implementării
sistemului de control intern/managerial, care are ca scop principal evaluarea riscurilor în
178
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
îndeplinirea acestor obiective și introducerea acelor activități de control care pot conduce la
diminuarea sau eliminarea acestora. De asemenea, obiectivele stabilite nu au fost definite în
totalitatea lor în mod exact/specific, măsurabile, necesare/de atins, realiste și cu termene de
îndeplinire/realizare precise (SMART).
Unul dintre cele mai importante standarde pe care auditorii publici externi îl evaluează
sub aspectul implementării în entitatea verificată este „Managementul riscului”. Dacă riscurile
din entitate s-ar regăsi și ar fi definite corect în documentul „Registrul riscurilor”, atunci
activitatea proprie de verificare s-ar desfășura într-un mod mult mai rapid. In general, sistemul
de management al riscurilor existent în diferite entități nu contribuie la îmbunătățirea eficienței
și eficacității activităților și nu furnizează o abordare sistematică care să permită conducerii să-și
concentreze atenția și resursele de care dispune asupra anumitor arii de risc semnificative pentru
operațiunile pe care le desfășoară. La nivelul MEN s-a reușit inventarierea riscurilor privind
corupția, deși nu acesta este unul dintre cele mai importante riscuri ce pot apărea în cadrul
activităților vulnerabile desfășurate.
Recomandări pentru implementarea sistemelor de control managerial intern.
Exemple de bune practici în domeniul SCMI
De ce avem nevoie de control intern?
Controlul intern permite atingerea obiectivelor instituției si responsabilizarea personalului
(accountability). Controlul intern este o componentă integrantă a managementului organizaţiei,
prin care se asigură că următoarele obiective sunt atinse în mod rezonabil:
Eficienţa şi eficacitatea operaţiunilor;
Autenticitatea raportărilor financiare;
Conformitate cu legi şi regulamente.
Exista cinci standarde ale controlului intern aplicabile în departamentele şi agenţiile federale din
SUA:
Mediul de control
Evaluarea riscurilor
Activităţi de control
179
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Informare şi comunicare
Monitorizare
Standardele revizuite ale Comisiei Europene - au intrat în vigoare începând cu 01.01.2008:
Standardele s-au redus de la 24 la 16 pentru:
a întări efectivitatea demersurilor privind controlul intern;
a simplifica demersul şi a face mai accesibil personalului ;
a creşte calitatea mediului de control intern.
Standardele revizuite ale Comisiei Europene - 6 blocuri de standarde:
Misiune şi valori (2)
Resurse umane (2)
Planificare şi managementul riscurilor (2)
Operaţiuni şi activităţi de control (5)
Informare şi raportări financiare (2)
Evaluare şi audit (3)
Întocmirea a câte o fişă pentru fiecare standard după modelul CE:
1. Rezultatul standardului
2. Cerinţe
3. Întrebări de verificare a implementării standardului
Întrucât pentru direcţii nu toate standardele sunt la fel de importante, se poate face o
ierarhizare ale acestora după modelul CE:
Analiza situaţiei actuale (pe baza întrebărilor de verificare - 3)
Fişa de standard (cerinţe - 2)
To Do List (Obiective -> Activităţi).
Raportarea de realizări pentru a atinge standardele ar trebui să aibă la bază întrebările de
verificare (3) şi confruntarea situaţiei existente cu cerinţele standardului (2). Există practica
internaţională a semnării unei “declaraţii de conformitate” cu standardele controlului intern la
sfârşitul anului de către fiecare director. Declaraţia de conformitate ar trebui să includă
realizările, neconformităţile şi cauzele acestora, precum şi un plan de acţiune pentru înlăturarea
deficienţelor.
180
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 7. Studii de caz
BULGARIA
1. Aspecte introductive
Republica Bulgaria are tradiție în domeniul controlului. Precum Romania, înainte de
aderarea la UE, Bulgaria a fost nevoită să își asume angajamentele stipulate în Capitolul 28 legat
de acquis-ul European.
Actul de control financiar intern a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2001, impunând
contabilitatea managerială și auditului intern în entitățile publice. Legea a impus un model
centralizat de Control Financiar Public Intern (CFPI) și a pus bazele Agenției de Control Public
Financiar Intern. În anul 2002 a fost stabilit Consiliului privind CFPI, care a avut responsabilitatea
pentru controlul și coordonarea tuturor măsurilor legate de CFPI. După închiderea capitolului 28 -
"Control financiar"- în 2002, s-au făcut modificări considerabile în domeniul managementului
financiar, a controlului și auditului intern, încorporând standarde internaționale. Echipa de
gestionare, responsabilă pentru CFPI în Republica Bulgaria, a trecut printr-o dezvoltare a viziunii
în ceea ce privește elementele de CFPI, printr-un dialog constructiv cu instituțiile Comisiei
Europene și cu SIGMA. Noile proiecte de reglementare privind fondurile structurale și de
coeziune, care rezultă din aceste modificări în domeniul financiar de gestionare și control a
determinat, de asemenea, reconsiderarea abordării cu privire la sistem de CFPI.
Direcția de Control Intern recunoaște că trecerea la un sistem de control intern a fost
dificilă. Guvernul Bulgariei a luat măsuri adecvate, organizând întâlniri periodice cu șefii unităților
interne de audit din cadrul ministerelor pentru furnizarea de informații valoroase și crearea unui
sentiment de proprietate în rândul comunității de audit intern. Toate acestea au implicat un efort
substanțial de pregătire.
181
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Conform OECD12, reformele de contabilitate și de audit intern sunt bine concepute;
provocarea stă în punerea lor în aplicare. Este nevoie de timp până când clienții și profesioniștii
de audit intern vor căpăta experiență și îți vor înțelege rolurile respective. Colaborarea continuă
între Oficiul Național de Audit și auditorii interni ar trebui să conducă la îmbunătățirea serviciilor
publice în Bulgaria. Mai mult decât atât, consolidarea culturii de management din cadrul
ministerelor de resort este esențială pentru o mai mare responsabilizare a personalului legat de
performanța entității în care operează. Experții OECD consideră că accentul trebuie pus pe
remunerarea în funcție de performanță.
OECD conclude că executarea bugetului în Bulgaria rămâne concentrată, în primul rând,
pe legalitatea și corectitudinea de intrări bugetare. Cultura birocrației nu a îmbrățișat încă ideea
de management asupra performanței programului și a rezultatelor. Ca bugetul programului sa fie
pus în aplicare, ar trebui luate măsuri pentru a transfera și descentraliza o mai mare
responsabilitate bugetară, pentru a instrui managerii, și pentru a reduce controlul centralizat.
Raportarea bugetara ar trebui să pună accent pe rezultatele programului într-o mai mare
măsură decât se întâmplă în prezent.
2. Mediul de control
Reforma legislativă în domeniul managementului intern a fost promovată de către
Ministerul Finanțelor. Acesta este și președintele Consiliului pentru Reformă Administrativă.
Agenția Publică de Inspecție Financiară, Agenția Executivă de Audit a Fondurilor UE, Direcția de
Buget, Direcția de Trezorerie și Direcția de Cheltuieli ale Statului raportează tot Ministrului
Finanțelor.
Schimbări legislative: Legea Administrației modificată în decembrie 2010, Clasificarea
Unificată a Funcțiilor în cadrul Administrației și Legea privind Procedurile Bugetului de Stat,
modificată ultima dată în 2008. Consiliul de Miniștri a emis un decret în august 2009 prin care a
înființat Consiliul pentru Reformă Administrativă drept organism consultativ al Consiliului de
Miniștri, care urma să coordoneze politica guvernamentală privind managementul administrației
publice generale.
12 http://www.oecd.org/countries/bulgaria/46051594.pdf
182
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În 2006, Adunarea Națională a adoptat Legea privind Managementul și Controlul
Financiar în Sectorul Public (LMCFSP), Legea privind Auditul Intern în Sectorul Public (LAISP) și
Legea privind Inspecția Financiară Publică (LIFP). Se diferențiază astfel responsabilitățile privind
controlul, ale managerilor organizațiilor publice de cele ale auditorilor interni și ale inspectorilor
financiari publici. Conform acestei legislații, managerii organizațiilor publice sunt responsabili
pentru îndeplinirea obiectivelor organizațiilor prin gestionarea fondurilor publice într-o manieră
legală, economică, eficientă și eficace. În acest scop, ei trebuie să asigure funcția de audit intern.
Și alte forme de legislație, cum ar fi Legea privind Procedurile Bugetului de Stat, Legea
privind Bugetele Municipale și Legea privind Banca Națională Bulgară, identifică responsabilitatea
unității economice de a stabili și opera sisteme de management și control financiar, precum și de
a actualiza și raporta situația acestora. Procedura bugetară începând din 2007 include elaborarea
de proiecte de buget în format de program. Acest lucru implică formularea de politici, programe,
obiective și activități și face parte din implementarea responsabilității manageriale de a stabili
obiectivele organizațiilor publice.
Modelul CFPI în Republica Bulgaria trebuie să fie dezvoltat13 în trei direcții majore:
Consolidarea gestiunii financiare și controlul de către un normativ care reglementează
răspunderea managerială în sectorul public.
De instituire a unui audit intern independent din cheltuielile organizațiilor fondurilor publice,
care prevăd o evaluare obiectivă cu privire la CFPI și face recomandări de îmbunătățire.
Stabilirea unei Unități Centrale de Armonizare a Ministrului de Finanțe, acesta coordonează
și armonizarea managementul financiar și sistemele de control și ale auditului intern în
sectorul public.
Pentru a îndeplini aceste cerințe, guvernul Bulgariei a luat inițiativa de a face modificări
legislative, a elaborat și transmis către Adunarea Națională a Republica Bulgaria trei noi proiecte
de acte în vederea adoptării:
1. Actul de Management Financiar și Control
2. Actul de audit intern în sectorul public
3. Legea Inspecția Finanțelor Publice.
13 http://www.minfin.bg/document/1931:1
183
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. Instituții implicate în controlul și auditul intern
Mai jos este prezentată organizarea Ministerului de Finanțe al Bulgariei14.
Direcția de Control Intern15
Face parte din Ministerul de Finanțe, iar scopul principal al Direcției este de a sprijini
Ministrul Finanțelor în coordonarea, armonizarea, gestiunea financiară, controlul și auditul intern
în organizațiile din sectorul public. Direcția conduce, coordonează și controlează politica de stat
în domeniul managementului financiar, controlului și auditului intern și asigură legătura cu
Comisia Europeană în acest domeniu.
Principalele sarcini ale Direcției de Control Intern sunt de a elabora, actualiza și de a
îmbunătăți metodologia în domeniul managementului financiar și control și audit intern în
conformitate cu standardele acceptate la nivel internațional și cele mai bune practici ale Uniunii
Europene. Acesta este responsabilă pentru elaborarea unui raport anual consolidat privind
situația controlului intern în sectorul public, care sintetizează rapoartele anuale privind
14 http://www.oecd.org/countries/bulgaria/46051594.pdf 15 http://www.minfin.bg/en/page/48
184
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
managementul, controlul financiar și auditul intern. Raportul trebuie să fie livrat la ministrul de
Finanțe în fiecare an, până la 31 mai.
Direcția asigură legătura și colaborează cu structuri similare din străinătate și cu
organizațiile publice din țară, care se ocupă cu controlul intern și promovarea profesiei de
auditor intern. Direcția susține Ministrul de Finanțe în exercitarea atribuțiilor sale prevăzute de
managementul financiar și controlul în Legea sectorului public și Legea de audit intern din
sectorul public.
Unitatea Centrală de Armonizare a managementului și controlului financiar:
Elaborează standarde, manuale și metodologii în legătură cu construcția, întreținerea și
actualizarea sistemelor de management și de control financiar, în conformitate cu
standardele acceptate la nivel internațional pentru controlul intern;
Oferă asistență metodologică managerilor în dezvoltarea de politici de gestionare a
riscurilor și modele standard, oferă activități adecvate și eficiente de control, gestionarea
sistemelor de informare și comunicare, precum și o monitorizare adecvată și durabilă a
sistemelor de raportare;
Efectuează monitorizarea și analiza sistemelor de gestiune și de control financiar în
organizațiile din sectorul public și pregătește un raport anual cu privire la statutul lor.
Coordonează și sprijină furnizarea de formare profesională în domeniul managementului
financiar și control și responsabilitatea managerială.
Unitatea Centrală de Armonizarea a auditului intern:
Elaborează o metodologie unică de audit intern în organizațiile din sectorul public;
Sprijină activitățile unităților de audit intern prin elaborarea unor orientări pentru
planificarea anuală, precum și formularele de raportare standard de audit;
Menține o bază de date a unităților de audit intern, inclusiv a statutului lor;
Stabilește și menține un registru al auditorilor certificați și a auditorilor, care au trecut cu
succes examenul de auditor intern în sectorul public;
Monitorizează punerea în aplicare a standardelor internaționale de audit intern și Codul
de etică al auditorilor interni din organizații;
Coordonează și sprijină furnizarea de formare profesională a managerilor de audit intern
și a auditorilor interni în organizațiile din sectorul public.
185
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Dezvoltarea CFPI depinde de activitățile celor trei instituții: Inspecția Financiară Publică,
Agenția Executivă de Audit al Fondurilor UE (AA) și Oficiul Național de Audit.
Agenția Executivă de Audit al Fondurilor UE
Îndeplinește rolul de organism de audit pentru programe cofinanțate din Fondurile
Structurale, Fondul de Coeziune și Fondul European pentru Pescuit. Aceasta efectuează audituri
de sistem și audituri pe bază de eșantion și emite declarații de închidere cu privire la proiecte în
cadrul Instrumentului pentru Politici Structurale de Pre-aderare (Fondul de Coeziune),
instrumentul Schengen, Fondului European de Returnare, Fondul pentru Frontierele Externe,
mecanismului financiar ZEE și altor programe UE. Agenția îndeplinește rolul unei autorități de
certificare pentru certificarea anuală a conturilor în cadrul programului Saphard. Îndeplinește și
funcții legate de implementarea de programe de cooperare transfrontalieră.
Oficiul Național de Audit
Controlează implementarea bugetului și a altor fonduri publice și activități, în
conformitate cu Legea privind Oficiul Național de Audit și cu standardele de audit recunoscute la
nivel internațional. Principala sarcină a Oficiului Național de Audit este de a controla exactitatea
și autenticitatea declarațiilor financiare ale organizațiilor finanțate de la buget și legalitatea,
eficiența, eficacitatea și managementul economic al fondurilor și activităților publice, precum și
de a oferi Adunării Naționale informații de încredere cu privire la aceste elemente. Oficiul
Național de Audit își îndeplinește operațiunile în mod independent și raportează către Adunarea
Națională.
Inspecția Financiară Publică
Este un organism administrativ subordonat Ministerului Finanțelor. Principala sarcină a
Inspecției Financiare Publice este de a proteja interesele financiare publice prin efectuarea de
inspecții ex-post asupra reglementării activităților bugetare, financiare, economice; identificarea
încălcărilor reglementărilor privind activitățile bugetare, financiare, economice sau de raportare
a indiciilor de fraudă; identificarea violărilor reglementărilor privind achizițiile publice; detectarea
daunelor provocate; identificarea fraudelor/a neregulilor care afectează interesele Comunităților
Europene; urmărirea răspunderii administrativ-penale și financiare a părților vinovate în cazurile
prevăzute de lege. Inspecțiile financiare sunt efectuate la cerere, în baza unor reclamații sau
rapoarte privind încălcări din partea autorităților publice, a persoanelor fizice sau juridice.
186
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4. Controlul intern în Ministerul Educației din Bulgaria
Auditul intern
Biroul de Audit Intern răspunde direct de Ministrului Educației. Aparatul funcționează pe
un audit intern al tuturor structurilor, programe, activități și procese în minister, inclusiv
ordonatorii de credite ai Uniunii Europene și ordonatorii de credite cu grad inferior ministrului.
Unitatea de Audit Intern din cadrul Ministerului Educației 16 are următoarele
responsabilități:
planifică, execută și să raportează cu privire la activitățile de audit intern, în conformitate
cu cerințele LIAPS, standardele de audit intern, Codului etic al Auditorilor Interni, și a
aprobărilor Ministrul de Finanțe legate de metodologia auditării interne în sectorul public;
întocmește, pe baza evaluării riscurilor, un plan strategic pe trei ani, precum și un plan
anual de activitate, aprobate prin Ordinul ministrului;
pregătește un plan de audit pentru fiecare misiune de audit, referitor la tipul de
controale, obiectivele, calendarul și alocarea resurselor pentru punerea în aplicare a
angajamentului de audit;
oferă ministrului o evaluare independentă și obiectivă a situației auditării și a
managementului financiar;
evaluează procesele pentru a identifica, evalua și gestiona riscul;
examinează și evaluează: conformitatea activităților cu putere de lege și a contractelor;
fiabilitatea și integritatea informațiilor financiare și operaționale; organizație pentru
protecția activelor și a informațiilor stabilite; eficacitatea, eficiență și economia
operațiunilor; executarea de sarcini, contracte, angajamentele și realizarea obiectivelor;
oferă recomandări ministrului, la cererea acestuia, acordă consultanță și exprimă
punctele de vedere și opiniile, cu scopul de a îmbunătăți procesele de management și
control al riscurilor;
raportează și discută cu ministrul și șefii structurilor, rezultatele auditate ale fiecărui
angajament de audit și prezintă un raport de audit;
16 http://www.mon.bg/?go=page&pageId=5&subpageId=38
187
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
face recomandări în rapoartele de audit pentru a îmbunătăți gradul de adecvare și
eficacitatea gestiunii financiare și a controlului, asistă Ministrul în elaborarea planului de
acțiune și efectuează inspecții pentru a monitoriza punerea în aplicare a recomandărilor;
elaborează și prezintă ministrului un raport anual privind activitatea de audit intern;
oferă cursuri de formare auditorilor interni și ține legătura cu alte unități de audit intern
ale organizațiilor din sectorul public, în scopul de a face schimb de experiență.
Sistemul de management al riscului
Conform unui studiului Challendes before Bulgarian State Universitie for Development of
Financial Management and Control Systems în Spending Public Funds (Staykov T. și Hdzhieva P.,
2014).17, este foarte important ca fiecare entitate publică să își creeze un sistem care să
deservească nevoile specifice și regulile acesteia. Folosirea metodei copy-paste între instituții
este ineficientă și limitează capacitatea de a atinge scopurile manageriale.
O concluzie importanta a studiului este că cea mai mare provocare pentru instituțiile de
învățământ, este să își dezvolte un sistem de management al riscului, prin care să identifice
pericolele potențiale, și să găsească soluții viabile pentru a le evita sau reduce. Conform Actului
asupra Managementului Financiar și de Control în Sectorul Public (2006), conducătorii entităților
publice sunt obligați să facă o analiză de risc utilizând metodologia dezvoltata de Ministerul de
Finanțe al Bulgariei. Cu toate acestea, metodele specifice de identificare a riscurilor și răspunsul
acestora, sunt determinate de fiecare lider în parte. Există o relație strânsă între hotărârea
obiectivelor de dezvoltare ale instituției și managementul riscurilor implicite. Riscul este un
eveniment care are potențialul de a întrerupe activitatea de dezvoltare a instituției. Orice risc
este analizat pe doua dimensiuni: impactul și probabilitatea. Măsurarea acestor două dimensiuni
este cheie în prevenirea riscurilor.
Principiile de management al riscului urmărite în instituțiile educaționale ale Bulgariei:
legalitate și respectarea regulilor;
eficiența procesului de management al riscului;
17 http://www.iises.net/proceedings/11th-international-academic-conference-reykjavik/table-of-content?cid=3&iid=51&rid=1950
188
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
eficiența metodelor aplicate în procesul de management al riscului care au scopul de a
reduce impactul negativ al riscului și a probabilității existenței acestuia;
costurile implementării controlului riscului nu trebuie să depășească beneficiile reducerii
acestuia;
o conturare clară a drepturilor, îndatoririlor și responsabilităților participanților în
procesul de management al riscului.
In sectorul public, riscurile nu sunt doar financiare și operaționale, pot include riscuri
sociale și politice. Conform Global Risk Management Survey (Aaon, 2011) cele mai importante
riscuri în educația superioara sunt:
schimbările legislative,
încetinirea creșterii economice,
prejudicierea reputației brand-ului
Fiecare instituție educațională bulgară trebuie să își dezvolte o strategie pentru
managementul riscului pe trei ani. O greșeala comună tuturor organizațiilor educaționale este de
a-și stabili strategii de management al riscului înainte de a-și defini obiectivele de dezvoltare
instituțională. Astfel, acestea se concentrează asupra unor riscuri care, deși importante, nu pot fi
de fapt controlate de o instituție educațională, o școală sau o universitate, cum ar fi încetinirea
creșterii economice, sau schimbări legislative.
Mai jos avem un model de înregistrare a riscurilor de la Universitatea de Stat Prof. Dr.
Assen Zlatarov din Burgas:
Universitatea de Stat Prof. Dr. Assen Zlatarov din Burgas
Unitatea: Redactat:
Data:
Obiectiv strategic:
Obiectiv operațional:
Nr. Risc identificat Risc inerent
Evaluarea identificării Influență Probabilitate
Adoptarea următoarei scale de evaluare a probabilității de apariție a riscului
1 = probabilitate scăzută/ oportunitate rară de a se întâmpla
2 = probabilitate medie / este posibil să se întâmple
3 = șansă ridicată
189
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Absența documentației asupra managementului intern al riscului este un alt obstacol.
Instituțiile educaționale au tendința de a nu documenta procesele de identificare și adresare a
riscurilor. Aceasta tendință va încetini oportunitățile de dezvoltare a sistemelor de control intern.
Eficiența și transparența sunt foarte importante în procesul de management. Revizuirea
periodică și îmbunătățirea registrelor de riscuri sunt esențiale în managementul riscului, nu există
un tabel oficial.
Un proces foarte important legat de managementul riscului instituțional este crearea
unor reguli pentru analiza riscurilor identificate și angajarea unor persoane diferite pe o perioadă
de timp pentru a îndeplini aceste analize. Astfel se poate evita subiectivitatea și se reduce
probabilitatea unei erori.
Concluzii:
Studiul prezentat anterior conclude ca premisele unui management al riscului adecvat
pot fi sintetizate astfel:
stabilirea unor obiective strategice pentru instituție;
un plan operațional cu obiective operaționale (pentru a atinge obiectivele strategice
menționate mai sus);
un plan strategic pe o perioada de minim 3 ani;
stabilirea activităților, termenelor limită, rezultatelor dorite și a indicatorilor de
performanță;
împărțirea responsabilităților între participanții la proces;
inventarierea resurselor necesare pentru a îndeplini obligațiile legate de managementul
riscului;
aducerea la cunoștința angajaților aspect legate de importanța și relevanța
managementului riscului.
Managementul riscului nu se rezumă doar la identificarea, analiza și control, ci și la o
monitorizare sistematică și o raportare minuțioasă. Conform Ministerului de Finanțe (2013)
există o întârziere în adoptarea și implementarea managementului riscului, care a devenit una
din principalele probleme ale sistemelor de control intern în sectorul public bulgar. Problema nu
poate fi rezolvată decât prin educarea și instruirea managerilor instituțiilor publice, ci prin
190
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
eforturi de a sincroniza determinarea obiectivelor de dezvoltare cu identificarea riscurilor
aferente.
Legat de Actul asupra Managementului Financiar și Controlul în Sectorul Public (2006),
managerii instituțiilor au responsabilitatea de a implementa activități de control. Activitățile
minime sunt:
proceduri de a obține permisiunea;
delimitarea obligațiilor în așa fel încât să se evite suprapunerea activităților între membrii
organizației;
un sistem decizional dual, astfel încât angajamentele financiare să nu se poată lua fără
anunțarea conducătorilor instituției și a celor responsabili cu contabilitatea;
drepturile de acces la informație și bunuri;
control ex-ante asupra legalității, care sa fie exersat de persoane specializate, numite de
conducătorul instituției;
proceduri complete și potrivite pentru toate operațiunile;
raportarea și verificarea tuturor activităților; evaluarea eficienței operaționale;
monitorizarea procedurilor;
reguli pentru managementul resurselor umane;
reguli legate de documentarea tranzacțiilor și activităților operaționale ale instituției.
Fiecare activitate este asociată cu un alt element al sistemului integrat de management
financiar și control intern. Conform studiului menționat, implementarea sistemului de control
este o provocare enormă pentru managerii instituțiilor educaționale din Bulgaria. Dificultățile
sunt legate, în mod principal, de abilitatea de a distinge între diferitele elemente de control dintr-
un sistem integrat (incluse în cele cinci elemente: mediul de control, managementul riscului,
activitățile de control, informare și comunicare, monitorizare).
În plus, mulți conducători ai instituțiilor educaționale nu au fost instruiți în legătură cu
importanța sistemelor de control, considerându-le doar o altă formă de birocrație. Deseori,
proceduri prea complicate afectează eficiența activităților. Nevoia de prea multe semnături sau
documente fac procesul de control intern foarte lent și de neînțeles pentru profesori și alți
angajați.
In procesul de dezvoltare a unui sistem de control intern în instituțiile educaționale este
important să existe o proporționalitate între controale și riscuri. Exceptând cazurile extreme, de
regulă este suficient să se creeze controale care oferă asigurări rezonabile împotriva pierderilor și
191
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
astfel costurile proceselor de control și investiția în resurse umane în acest sens, să fie menținute
la minimum.
192
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
FRANȚA
1. Controlul intern în instituțiile publice din Franța
1.1. Aspecte introductive
În 2006, intrarea în vigoare a statutului constituțional privind legile bugetare (La loi
organique relative aux lois de finances - LOLF) a oferit ocazia de a regândi managementul
cheltuielilor publice și a fost însoțit de o evoluție a rolului principalilor actori implicați în controlul
și managementul finanțelor publice ale statului.
Principiile cheie ale LOLF au urmărit:
O nouă structură a bugetului de stat: planificarea bugetară în conformitate cu politicile
publice.
În baza LOLF, bugetul nu mai este prezentat în conformitate cu natura cheltuielilor
(operaţionale, de investiţii, de intervenţie, etc.), ci în conformitate cu politicile publice
(securitate, cultură, sănătate, justiţie, etc.). Parlamentul şi cetăţeanul sunt astfel capabili să
evalueze resursele globale folosite pentru implementarea fiecărei politici de stat.
O nouă abordare a managementului public: management orientat pe obiective.
Una dintre problemele majore ale reformei managementului public a fost de a face statul
să treacă de la o cultură bazată pe mijloace, la o cultură bazată pe rezultate, astfel încât fiecare
euro să poată fi cheltuit cât mai util şi mai eficient. Astfel, performanţa, adică abilitatea de a
atinge rezultatele aşteptate, se află în centrul noului cadru bugetar. În consecinţă, dezbaterile
parlamentare, atât cu privire la buget cât şi cu privire la analiza implementării bugetare, nu se
mai referă doar la credite şi la justificarea acestora, ci şi la strategiile şi obiectivele politicilor
publice. A fost stabilit astfel un lanţ de responsabilităţi în cadrul administraţiei, în care ofiţerii
publici de autorizare joacă un rol important.
O nouă perspectivă asupra conturilor statului: contul general al statului
LOLF a introdus o reformă majoră a conturilor, care sunt stabilite din acest moment
conform noilor standarde contabile, ce se pliază în mare măsură pe practica societăţilor private.
193
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Începând din 2006, a fost făcut un pas major în modernizarea contabilităţii de stat. Conturile sunt
mai cuprinzătoare şi mai clare; acestea oferă o evaluare mai bună a activelor şi permit statului să
ofere un raport mai bun cu privire la acţiunile sale.
Sistemul de control intern a fost dezvoltat în baza funcțiilor contabile și financiare.
Certificarea conturilor statului cerute de LOLF a servit drept catalizator pentru dezvoltarea și
implementarea unui sistem eficient de control intern și audit care pune accentul pe contabilitate
și are scopul de a garanta calitatea conturilor statului. Treptat, sistemul de control intern a fost
extins către zona bugetară. Administraţia de stat a implementat o reformă al cărei scop este de a
controla riscurile legate de managementul politicilor publice aflate în responsabilitatea
ministerelor. Această reformă a fost proiectată pentru a extinde aria de acoperire a controlului
intern, de a cuprinde toate „afacerile” şi funcţiile din cadrul tuturor ministerelor şi a stabili o
politică de audit intern eficientă în cadrul administraţiei statului.
Organismul național de evaluare și control suprem este Curtea de Conturi a Franței (la
Cour des Comptes). Încă din 2006 ea fost responsabilă pentru certificarea conturilor naționale,
când i-a fost administrat acest rol, ca urmare a reformelor de stat majore din ultimele decenii. De
atunci, ea a subliniat în mod constant deficiențele sistemelor ministeriale de control intern (CI).
Curtea de Conturi, în cadrul misiunii sale de asistență, contribuie la controlul parlamentar
al implementării legilor financiare, adică la controlul privind conformitatea cu autorizarea
bugetară votată de cele două Adunări. Ca atare, ea prezintă Parlamentului:
- un raport preliminar privind rezultatele implementării din anul anterior privind finanțele
publice;
- un raport privind rezultatele anului financiar anterior și managementul bugetar, atașat
proiectului privind reglarea conturilor și raportului de gestiune;
- un raport explicativ către Parlament când Guvernul efectuează mișcări de credite, care
trebuie să fie ratificat de următoarea lege financiară (decret în avans).
Începând din anul 2002, Curtea de Conturi a fost obligată să răspundă la orice solicitări de
asistență din partea președintelui și a raportorului general al comitetelor financiare ale fiecărei
Adunări. Mai mult, are obligația de a efectua, la cererea acestora, orice investigații privind
managementul serviciilor și de a prezenta constatările sale în termen de opt luni.
Pornind de la acest cadru general, vom structura prezentarea sistemului de control intern în
Franța pe următoarele dimensiuni:
1. Organizarea sistemului de control intern: o abordare de parteneriat interministerial
194
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Consolidarea aspectelor cu privire la controlul intern pentru toți actorii cu funcții
contabile;
Un proiect interministerial realizat în parteneriat;
Un sistem recent structurat.
2. Funcționarea sistemului: un mecanism bazat pe un proces aflat în îmbunătățire continuă
Un mecanism aliniat la obiectivele cadrelor de referință internaționale, dar axat pe
calitatea contabilității;
Privire de ansamblu asupra mecanismului;
Cei trei pași cheie ai mecanismului.
1.2. Organizarea sistemului de control intern. O abordare de parteneriat
interministerial
Gestionarea strictă a riscurilor la nivel inter-ministerial
Figura 1. Reforma contabilității privind gestionarea strictă a riscurilor la nivel inter-ministerial
Sursa: Alain Caumeil, 2007
Creșterea cerințelor de
control intern
Obiectivele de calitate în
contabilitate prevăzute de legi
Noii actori au alocat managerilor un rol
contabil semnificativ
Procese contabile mai numeroase și
mai complexe
Sistem informatic
restructurat
Expectanțele autorității de
certificare
195
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Toți actorii cu funcții contabile sunt implicați în gestionarea riscului contabil: un rol mai activ
pentru contabili
În conformitate cu legea organică privind actele bugetare (LOLF) contabilului i se cere să
garanteze calitatea conturilor. Contabilii publici - care în Franța sunt în subordinea Ministerului
de Finanțe – trebuie să:
- asigure respectarea principiilor și regulilor contabile,
- se asigure că toate conturile sunt corecte, exacte și conforme cu procedurile în
vigoare.
În conformitate cu legea organică privind actele bugetare (LOLF) contabilului i se cere să
garanteze calitatea conturilor care necesită ajustarea funcțiilor sale:
- Audituri bazate pe documente orientate mai îndeaproape pe operațiunile contabile cu
risc ridicat;
- Punerea în aplicare a unui audit contabil pentru a îmbunătăți înțelegerea riscurilor
legate de tranzacțiile operaționale;
- Responsabilitatea pentru standardizarea controlului contabil intern, care îi vizează pe
toți actorii cu funcții contabile.
Toți actorii cu funcții contabile sunt implicați în gestionarea riscului contabil: împărțirea
responsabilităților
Ministerul de Finanțe este responsabil de standardizare, iar asta nu scutește alte ministere
de responsabilitatea de a gestiona riscurile în activitățile de zi cu zi.
- Ministerul de Finanțe motivează și sprijină actorii de control intern cu expertiză și
evaluări;
- Ministerele rămân responsabile de organizarea și gestionarea riscurilor.
abordarea în parteneriat a acestui proiect inter-ministerial
Disponibilitatea unui cadru metodologic comun
- Un cadru conceptual comun, bazat pe standarde și împărtășirea referințelor comune;
- Un cadru organizatoric pentru a structura actorii de control intern: structuri naționale și
descentralizate de supraveghere și de gestionare a riscurilor;
196
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Un set de instrumente comune: o hartă proces, o hartă de risc, planuri de acțiune,
diagramele funcționale, manuale de proceduri contabile, etc.
O serie de servicii suport:
- Inițiative de creștere a gradului de conștientizare la cel mai înalt nivel în toate ministerele;
- Un sistem de instruire/formare;
- Servicii pentru a ajuta contabilii publici să implementeze mecanismul la nivel operațional;
- Recomandări privind auditul financiar – contabil.
Monitorizare permanentă:
- O rețea de utilizatori tip releu pentru a valorifica experiența de bază și de a pune în
comun bunele practici;
- Un buletin informativ publicat în mod regulat privind calitatea contabilă.
1.3. Funcționarea sistemului. Un mecanism bazat pe un proces aflat în
îmbunătățire continuă
Implementarea inter-ministerială a sistemului de control intern (CI)
Unități de supraveghere și conducere în fiecare minister pentru a monitoriza și implementa
sistemul de CI, cu sprijinul Direcției Generale de Finanțe Publice (DGFiP). Implementarea
unei arhitecturi adecvate, concepute pentru a oferi responsabilități fiecărui actor. (v. Figura
2)
DGFiP, o direcţie din Ministerul Finanţelor, se află în centrul operaţiunilor publice. În aria
sa de competenţe (execuţia veniturilor şi cheltuielilor, păstrarea evidenţelor pentru comunităţile
locale şi instituţiile lor publice, servicii de expertiză economică şi financiară, management de
teren, etc.), DGFiP este responsabilă pentru plata cheltuielilor de stat şi pentru contabilitatea de
stat. Ca atare, DGFiP este operatorul contabil şi financiar al statului. De fapt, DGFiP coordonează
funcţia contabilă a statului prin reţeaua sa de contabili publici. Această organizare într-o reţea
contabilă conferă un grad semnificativ de unitate funcţionării şi practicii contabile şi financiare,
care este caracteristică organizării administrative franceze.
197
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Figura 2. Sistemul de implementare interministerială a controlului intern (CI)
Sursa: Alain Caumeil, 2007
Sistemul de implementarea controlului intern este un mecanism aliniat la obiectivele
cadrelor de referință internaționale, dar axat pe calitatea contabilității
Obiective care sunt în deplină concordanță cu COSO și axate pe calitatea conturilor, au drept
scop:
Garantarea calității înregistrărilor financiare: controlarea informațiilor financiare
Protejarea activelor: evitarea riscului de eroare și fraudă
Asigurarea respectării reglementărilor: consolidarea securității juridice
Creșterea eficacității structurii: contribuie la rezultate prin îmbunătățirea organizării și
aplicarea procedurilor.
Comitetul Director
"Promotor" utilizator
releu
Utilizator tehnic tip releu la nivel
ministerial
Direcția tehnică a utilizatorilor tip releu
Utilizator tehnic tip releu la nivel local (la nivelul rețelei ministeriale)
Niv
el
loca
l
O
rga
niz
are
a t
ipic
ă a
un
ui
min
iste
r
Ech
ipa
de
Co
ntr
ol a
C
alit
ății
în C
on
tab
ilit
ate
Responsabil pentru implementarea sistemului de CI la nivelul departamentelor descentralizate ale ministerului
Responsabilă pentru definirea acțiunilor și adaptarea instrumentelor
Responsabil pentru coordonarea implementării
Definirea planului de acțiune ministerial (prezentate în fiecare an la Oficiul de Audit de Stat)
Co
resp
on
de
nți
i m
inis
teru
lui
DG
FiP
DG
FiP
DB
CM
B
uge
t M
inis
teri
al ș
i C
on
tro
l Co
nta
bil
198
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cei trei pași cheie ai sistemului
Sistemul de control intern este un proces de îmbunătățire continuă împărțit în trei faze
succesive și permanente (v. Figura 3)
Figura 3. Faze ale sistemului de control intern (Alain Caumeil, 2007)
Analiza de risc: inventariere, evaluare și ierarhizarea riscurilor
Obiectiv general privind calitatea contabilității și
criteriile operaționale
Planul de acțiune
Sistemul de control intern contabil
Harta riscurilor
Planul de acțiune
Planul controlului intern
Cadrul de referință al controlului intern
Manualul de proceduri
Faze Materiale
Audit
Raportare
199
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
1. Procesul de îmbunătățire continuă pornește de la analiza de risc și ajunge în pasul al doilea,
la cartografierea riscurilor
Se concentrează pe analiza privind riscurile contabile. Riscurile sunt evaluate în raport cu
obiectivele generale de calitate în contabilitate, prezentate în conformitate cu criteriile
operaționale: actuale, exhaustive, corecte, precise, evidente și raționale, de încărcare. Analiza de
risc este văzută ca parte a unei abordări orientate pe un proces funcțional încrucișat:
- Analize ale tuturor actorilor cu funcții în contabilitate, de la data operativă la data
recunoașterii în contabilitate;
- O metodă de analiză în conformitate cu care riscurile sunt defalcate în funcție de
proces și fiecare pas al procesului. Astfel, analizele activităților statului se împart în:
7 cicluri de contabilitate: situații financiare, datorii, angajamente și dispoziții,
situația numerarului, active fixe și stocuri, taxe, venituri.
74 de procese de contabilitate și sub-procese.
Harta de risc identifică gradul de control asupra fiecărui proces și prioritatea riscurilor în
funcție de frecvența acestora și sumele implicate.
2. Procesul de îmbunătățire continuă trece de la cartografierea riscurilor și ajunge în pasul al
treilea la acțiuni destinate să controleze riscurile
Procesele cu cel mai mare risc în harta riscurilor sunt acoperite în planuri de acțiune
ministeriale, care includ măsuri de prevenire, identificare și corectare.
Planurile de acțiune utilizează trei tipuri de pârghii de control al riscurilor:
- Organizare
organizarea sarcinilor de la nivelul departamentelor operaționale
separarea sarcinilor pentru procesele sensibile
organizarea controalelor-cheie, etc.
- Documentare
documentarea procedurile neîncorporate
documentarea controalelor lipsa, etc.
- Trasabilitate
păstrarea unei liste de actori și tranzacții
păstrarea înregistrărilor oficiale de control, etc.
200
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. Procesul de îmbunătățire continuă trece în pasul al treilea, de la măsurile din planul de
acțiune la evaluarea eficienței acestora.
Evaluarea continuă a sistemului de către actorii de control intern:
Pentru toți actorii cu funcții contabile
- La nivel operațional (primul nivel de control intern), manageri și contabili
efectuează diagnoze (auto-evaluare), pentru a evalua soliditatea sistemului;
- Cadrele de referință ale controlului intern orientate pe proces sunt utilizate în
scopuri diagnostice și de înregistrare (funcția de raportare).
Există controale interne de nivelul doi pentru anumiți manageri (Ministerul Apărării),
precum și pentru contabilii, care prevede:
- teste coroborate pentru a verifica eficiența controlului la primul nivel
- și, mai general, supravegherea și sprijinul pentru departamentele operaționale.
Faptul că organizarea contabilă este foarte dezvoltată necesită punerea în aplicare a unui
al treilea nivel național, al sistemului de control intern responsabil de consolidare a
rapoartelor.
- Rapoartele de calitate necesită controale identificabile (Chorus, sistemul IT -
pachet software integrat de management, bazat pe tehnologia SAP).
Evaluare periodică pe baza auditurilor:
Auditul intern: evaluare pe baza auditului contabil și financiar
- Un cadru de referință al auditului bazat pe cadre de referință internaționale
- Evaluarea conformității normative și coerenței sistemului de control intern și
recomandări pentru îmbunătățirea acestuia.
Audit independent: evaluare de către autoritatea de certificare
- Certificarea legalității, corectitudinii și acurateței conturilor de stat de către Curtea
de Conturi;
- Recomandări pe baza auditului efectuat de către Curtea de Conturi.
Evaluare face posibilă actualizarea hărții de risc, a planurilor de acțiune și astfel,
alimentează o spirală de creștere a îmbunătății continue (v. Figura 4).
201
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Figura 4. Spirala de îmbunătățire a controlului intern în cadrul Serviciului de Calitate în
Contabilitate
Sursa: Alain Caumeil, 2007
Concluzii:
Ca și în sfera afacerilor private, DGFiP produce un raport de control intern anual.
Raportul său este transmis Parlamentului pentru a oferi sprijin pentru conturile de stat.
Conținutul acestui raport arată inițiativele de reformă contabilă în perspectivă.
- Raportul explică problemele de control intern legate de angajamentele contabile,
Îmbunătățiri acumulate
Ajustare pârghiilor de control intern
Proces orientat pe detalierea activităților
Harta riscurilor contabile
Evaluarea riscurilor contabile
Îmbunătățirea calității
contabilității
Dezvoltarea planurilor de
acțiune
Monitorizarea planurilor de acțiune
Auditul sistemului de control intern de
contabilitate
202
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- descrie procesul inter-ministerial
- și progresele realizate în cursul anului.
2. Deficiențele controlul intern (CI) în administrația publică
În acest capitol vom prezenta o analiză succintă a dificultăților apărute în implementarea
sistemului de control intern în administrația publică franceză, realizată în anul 2011 de către Gael
Sandrin și Franck Guarnieri. (Setting up internal control in French state administration:
deficiencies and prospects for a performance instrument, 33rd Annual Conference of the
European Group for Public Administration of IIAS, Sep 2012, Bucarest, Romania)
Această analiză s-a bazat pe documente oficiale (cadre juridice, legile bugetare și
documente conexe, rapoarte administrative ale Curții de Conturi, etc.) și pe mai mult de doi ani
de observare în practica profesională a celor doi autori. Rezultatul principal este destul de clar:
caza cel mai des citată, inerția administrativă, nu este singura explicație pentru lipsa de
eficacitate a CI; aceste deficiențe sunt în principal structurale. A fost realizat și un studiu calitativ
asupra percepțiilor diverșilor actori (consilieri, inspectori, personal de operativ etc.) care susține
această observație. Principalii factori luați în considerare au fost:
- Percepția conceptelor iar, ca și consecință, domeniul limitat de dezvoltare IC. Noțiunile-
cheie de: managementului riscului, performanței, procese și CI sunt înțelese și asumate
de către actorii în moduri foarte diferite. Neînțelegere reciprocă a conceptelor și aplicarea
lor a dus la utilizarea CI în zonele financiare restrânse, în loc de a-l transforma într-un
instrument răspândit pe scara larga.
- Schema de guvernare. Perimetrul limitat de aplicare CI este, de asemenea, legat de
problemele administrative cu privire la responsabilități și putere. Sfere adânc înrădăcinate
de influență și concurența potențială pot fi, de asemenea, factori de limitare pentru CI.
Acest lucru conduce la o schemă eterogenă de conducere a CI, cu roluri funcționale și
ierarhice complexe. Consecința majoră este că problema nu este pe deplin luată în
considerare de către nivelurile operaționale-cheie ale administrației.
- Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Mai mult, majoritatea ofițerilor cheie
administrativi (cum ar fi funcționari publici de rang înalt etc.) sunt concentrați pe
obiective pe termen scurt. Finalizarea obiectivelor anuale este mai importantă pentru ei
203
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
decât să investească într-o abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, ele
sunt axați pe reducerea expunerii ministeriale la un raport critic (de reacție) în loc să
construiască o viziune integrată a CI (pro-acțiune).
Această analiză globală a autorilor conduce la o constatare majoră ceea ce face posibilă
crearea unei prime reprezentări asupra managementului riscului structural și funcțional.
Abordarea sistemică (în această etapă, nu este exhaustivă) oferă o imagine coerentă a
structurilor, funcțiilor și interdependențelor (atât slabe și puternice). Este subliniat rolul special al
Departamentului Finanțelor Publice (Direcție Générale des Finances Publiques, DGFiP), în acest
sistem.
Privire de ansamblu asupra situației
Analiza rapoartelor Curții de Conturi privind conturile naționale arată că starea actuală a
controlului intern, în mod evident, nu satisface cerințele și, în plus, nu servește scopul propus.
Așadar, acest lucru înseamnă că CI nu a avut nici un efect asupra entităților administrației publice
în care a fost implementat?
În primul rând, este clar că în cele mai multe departamente CI este văzut, în principal, ca
un control financiar-contabil. Acest lucru este parțial legat de modul în care CI a fost istoric
vizualizat în sectorul public. În Franța, au fost contabilii care la sfârșitul anilor 1990 au fost
interesați în primul rând de îmbunătățirea calității conturilor și de a reduce frauda (aceeași
gândire care a condus la elaborarea Raportului Coso în 1992).
În consecință, obiectivele de protejare globală a cheltuielilor și de colectare a impozitelor
la nivel guvernamental pot fi încă văzute în mod clar și astăzi în structurile de conducere ale CI.
Responsabilitatea trans-ministerială pentru CI a fost asumat de către Direcția Generală a
Finanțelor Publice (Directiongénérale des finances publiques; DGFiP), prin Oficiul pentru Politica
de Conturi și de Control Intern de Conturi (Mission Doctrine comptable et contrôle interne
comptable, MDCCIC). DGFiP produce cadrul de control intern contabil național și coordonează
oficialii departamentali. Cu toate acestea, autoritatea acesteia este limitată strict la calitatea
contabilității.
Începând cu anul 2004 punerea în aplicare a CI în ministere a fost limitată la activitățile de
contabilitate și a implicat doar un număr mic de departamente ministeriale. Acest lucru a condus
la înțelegerea IC ca un dispozitiv tehnic, axat pe control și mai puțin la dezvoltarea unei arii de
înțelegere mai largă, mai cuprinzătoare a conceptului. Drept rezultat, riscul nu este considerat o
204
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
problemă de bază, ci mai degrabă ca un suport pentru controlul operațional. În plus, este neclară
eficacitatea CI, iar legitimitatea abordării a fost pusă în discuție. În același timp, se preconizează
totuși extinderea acestuia și la alte domenii ale activității administrative.
Rolul pe care CI l-a jucat în activitățile contabile a condus treptat la alte inițiative,
în special de control intern bugetar (în uz din 2010 de către departamentul de buget). Alte
inițiative includ sistemul de salarizare în sectorul public și sistemele informatice de gestionare a
resurselor umane.
În timp ce CI ar trebui să fie o abordare comprehensivă, ritmul său de implementare difuz
și lent a dus la tendința de a limita câștigurile preconizate în materie de eficiență și eficacitate,
așa cum a fost observat de către Curtea de Conturi.
Se pune întrebarea: Care este situația actuală în departamentele guvernamentale, care
sunt în cele din urmă responsabilii pentru adaptarea și punerea în aplicare a abordării în propriul
context specific? În cazul în care Curtea de Conturi crede că a existat o lipsă de resurse umane
pentru testarea sistemului și gestionarea auditului de proces, mai degrabă decât un eșec în
stabilirea structurilor și instrumentelor.
Deși a menționat o îmbunătățire incontestabilă în calitate contabilității (deși aceasta este
o concentrare îngustă), Curtea subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea
câmpului de aplicabilitate al CI, nu este încă suficient de clară. Analiza Curții de Conturi este
susținută și completată de un studiu empiric18 care scoate în evidență câteva suplimentare.
Lipsa unei abordări globale
În primul rând, este de notat faptul că abordările CI (legate de contabilitate, bugete,
salarii etc.) sunt fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea trebuie să fie comprehensivă.
Acest lucru nu înseamnă că ar trebui să fie uniformă, mai degrabă, că organizație trebuie
abordată ca un întreg. Cu toate acestea, observațiile empirice ale situației arată exact opusul.
Diferitele domenii de aplicare se suprapun parțial, și mai important, departamentele le folosesc
în scop propriu, fără nici o coordonare clară. Abordările tind să funcționeze ermetic și în paralel,
ceea ce disipează eforturile celor responsabili. 18 Această analiză calitativă a fost realizată de autori în perioada martie-iunie 2011, folosind interviuri semi-directive cu specialiști tehnici din ministere, DGFiP și funcționari parlamentari.
205
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Potențialul de valorificare și adaptarea IC la condițiile specifice ale fiecărui departament
depinde de bunăvoința și viziunea actorilor ministeriali care sunt constrânși de managerii lor (de
multe ori secretarul general), care decide cum ar trebui să realizat proiectul. Coordonarea între
ministere și existența unei abordări corporative unitare este rară.
De exemplu, unele departamente consideră că este imperios necesar să aibă o abordare
cuprinzătoare a contabilității interne și controlului bugetar, în timp ce alții susțin că există limite
legale între cele două domenii. În acest caz, semnificația procesului de CI se pierde. Numărul tot
mai mare de autorități în măsură să emită recomandări ajuta la perpetuarea neînțelegerii
dispozitivului de către funcționarii publici și, în special, de către conducere, care nu sunt
interesați în mod special de problema. Această situație este cu atât mai mult o problemă atunci
când CI a fost deja stabilit, atât în teorie cât și în practică, iar angajamentul conducerii de nivel
înalt este un element cheie pentru succes.
O abordare pe termen scurt
Unii actori guvernamentali se grăbesc să scoată în evidență efectul ambiguu al
reticențelor formulate de către Curtea de Conturi. Sub presiunea Curții, responsabilii de
executarea modificărilor constrâng, în mod semnificativ, modul în care CI este implementat, mai
degrabă decât să încerce să controleze riscurile inerente activităților. CI este pus în aplicare pur și
simplu pentru a satisface cerințele Curții.
În acest moment CI este văzut doar ca un mijloc de a respecta ordinea de zi a auditului și
exercitarea certificării conturilor conduse de către Curte. Prin urmare, există o prăpastie între
realitatea de pe teren și situația dorită, care este în detrimentul eficienței și viabilității procesului.
Un sistem de control intern ar trebui să fie construit treptat, o dată cu capacitatea organizației de
a înțelege și de a-și formaliza afacerile și de riscurile de crește. O abordare pe termen scurt este
profund antitetică cu obiectivele procesului.
Nivelul organizațional
Efectele secundare ale implementării IC, și anume capacitatea sa de a difuza axiomele
Noului Management Public (NPM, New Public Management), sunt mult mai sensibile decât
rezultatele așteptate. Aproape în unanimitate, actori operaționali subliniază faptul că punerea în
aplicare a CI, a determinat departamentele să-și formalizeze activitățile prin identificarea
206
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
proceselor și a responsabilităților. Acest lucru a avut consecințe semnificative, și a pus, de fapt,
autoritățile, să reflecteze profund la organizarea lor funcțională și la metodele de lucru.
Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea acestei re-gândiri. Cu toate
acestea, impactul procesului a fost până acum limitat; un fapt care nu a scăpat din atenția Curții
de Conturi, care a constatat faptul că activitățile nu au fost clar identificate, centralizate sau
formalizate într-un mod consistent. Mai mult decât atât, formalizarea nu a fost realizată de către
toate departamentele guvernamentale majore. Totuși, utilizarea în creștere a CI în câteva
departamente demonstrează că au folosit procedeul pentru a consolida relațiile interne și de a
susține poziția lor funcțională în raport cu entități ierarhice. Un exemplu bun este Direcției
Afacerilor Financiare a Ministerului Apărării, care a remarcat că CI a constituit baza pentru noi
relații de lucru între mai multe autorități din cadrul ministerului.
CI nu pare atât de departe de a fi dat roade în ceea ce privește gestionarea activităților. O
parte a problemei este că nu există nici o modalitate sigură de a măsura efectele sale direct, fie
din cauza lipsei de mijloace de măsurare sau pentru că cifrele sunt prea recente pentru a fi
semnificative. Cu toate acestea, CI a ajutat la declanșarea unor reflecții profunde cu privire la
natura metodelor și mijloacelor de activitate, care sunt în concordanță cu obiectivele curente ale
reformelor de stat.
Un caz special: DGFiP
Pentru a vedea situația în perspectivă, este important de menționat un caz special, cel al
DGFiP. DGFiP inițiat trecerea la CI, și a făcut mult mai multe progrese în punerea sa în aplicare
decât alte cancelarii administrative. Departamentul este pe deplin conștient de necesitatea
stringentă de a formaliza procesele și rolurile complementare jucate de CI și de audit.
În prezent, este singura entitate administrativă care a abandonat treptat CI ca atare, și
care l-a transformat într-o componentă a politicii de gestionare a riscurilor, introducând în mod
clar conceptul în centrul practicilor sale de management. Crearea Biroului Național de
Management al Riscului (Mission Nationale de Maitrise des Risques; MNMR), susținut de Oficiul
Național de Audit (Mission Nationale d’Audit; MNA) a inițiat un cerc virtuos de îmbunătățire
operațională continuă. Însă, aceste acorduri sunt recente și nu există încă un indicator fiabil al
eficienței.
Cei trei factori-cheie pentru punerea în aplicare a abordării au fost:
207
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Factorul cultural. Actorii DGFiP au lucrat în mod tradițional în cadrul unei culturi a
riscului. Ca urmare, conceptele de CI și, mai important, de gestionare a riscurilor erau deja
familiare pentru actori.
- Fuziunea. Abordarea a fost pusă în aplicare atunci când departamentul conturilor
publice (DGCP) și departamentul de impozitare (DGI) au fuzionat. Includerea gestionarii a
riscurilor în revizuirea completă a direcției a facilitat acceptarea sa de către actori ca și cum ar fi
fost parte a unei noi organizații administrative, și nu ca un pas în plus, grefat pe o structură
existentă.
- Nu în ultimul rând, schimbarea a fost pe deplin susținută de directorul general și
ministrul responsabil, ceea ce a dus la gestionarea riscurilor ca o parte asumată de politici
publice, spre deosebire de CI care este considerat, încă, a fi un dispozitiv tehnic.
Concluzii:
Controlul intern este un instrument de gestionare a riscurilor, care trebuie să funcționeze
în combinație cu alte dispozitive organizaționale, cum ar fi control de gestiune sau auditul. Aceste
componente, atunci când sunt puse împreună, ca parte a unui sistem complet de gestionare a
riscurilor, sunt elementul strategic al organizației.
O examinare a definiției CI și implementarea sa în administrația de stat franceză ridică
multe probleme. CI are mult mai mult de oferit decât ar putea părea. Dincolo de o abordare pur
tehnică sau managerială, este un mediu pentru o reformă semnificativă a statului într-un mod
care pare să extindă domeniul de aplicare al acestor reforme.
Cu toate acestea, cu foarte puține excepții, punerea sa în aplicare este dificilă. Un punct
de vedere transversal asupra activităților, care este în dezacord cu modelul ierarhic weberian al
actorilor, este limitarea cvasi-cognitivă în punerea în aplicare a acestor schimbări administrative.
Este demn de remarcat faptul că ceea ce este adevărat pentru CI este valabil și pentru punerea în
aplicare a sistemelor de informații pe scară largă; obiect al unei alte rezerve a Curții.
Decretul din 28 iunie 2011 privind auditul intern este un fapt recent în cadrul de
reglementare, care pare să confirme existența acestei politici publice din umbră, care conduce
tot mai mult la o autentică abordare privind gestionarea riscurilor în managementul sectorului
public. Aceste aspecte reprezintă o adevărată provocare pentru guvernul francez.
208
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
După mai mult de patru ani de studiu și de eroare în stabilirea unor sisteme eficiente de
CI, axat pe contabilitate sau problemele financiare, administrația este în mișcare, aproape
insidios, spre o abordare cuprinzătoare privind gestionarea riscurilor. O problemă importantă, în
momentul de față, este capacitatea de a mobiliza administrația care pare să depindă în mare
măsură de conducerea politică, ceea ar putea, având în vedere experiența de până acum, re-
politiza și slăbi procesul.
209
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
POLONIA
1. Aspecte introductive
Sistemul de Controlul Public Intern (CPI) a fost introdus în Polonia în conformitate cu
amendamentul Legii din 26 noiembrie 1998 privind Finanţele Publice adoptat la data de 27 iulie
2001, care a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2002, drept urmare a procesului de negociere
pre-aderare. Legea s-a bazat pe Principiile pentru introducerea sistemului de CFPI (Controlul
Intern Financiar Public) în cadrul administraţiei publice poloneze (document de strategie)
aprobate de Comitetul pentru Integrare Europeană în decembrie 2001. Obiectivul sistemului de
CFPI a fost de a asigura adecvarea şi eficienţa colectării şi cheltuirii mijloacelor publice.
Rolul cheie în implementarea şi coordonarea sistemului a fost acordat Ministrului
Finanţelor, care a îndeplinit sarcinile corespunzătoare cu ajutorul Auditorului Intern General şi al
Departamentului de Coordonare a Controlului Financiar şi Auditului Intern din cadrul Ministerului
Finanţelor.
Pe baza legii finanțelor publice valabilă până la sfârșitul anului 2009, unitățile din sectorul
finanțelor publice care operau în Polonia au fost obligate să efectueze controlul financiar.
Controlul financiar a vizat procesele legate, atât de colectare și distribuire a fondurilor publice cât
și de administrare a proprietăților.
Ministrul Finanţelor, în conformitate cu legea menţionată mai sus, a stabilit şi a propagat
standardele de control financiar şi pe cele de audit intern, a colectat şi analizat informaţii, inclusiv
planuri şi rapoarte din partea auditului intern, a cooperat cu instituţii străine şi a efectuat o
evaluare a auditului intern şi controlului financiar în cadrul entităţilor din sectorul finanţelor
publice. Pentru a asigura un personal de audit intern de calitate înaltă, Ministrul Finanţelor a
numit consiliul de verificare pentru un mandat de patru ani. Membrii consiliului de verificare au
fost recrutaţi din rândul angajaţilor Ministerului Finanţelor, ai academicienilor şi oamenilor de
ştiinţă relevanţi şi reprezentanţilor asociaţiilor private de audit intern.
Începând din anul 2002, Legea privind Finanţele Publice referitoare la CFPI a fost
actualizată de trei ori (2005, 2006 şi 2009). Legea curentă a intrat în vigoare în ianuarie 2010.
210
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Noua lege a finanțelor publice (Legea din 2009), care a intrat în vigoare de la 1 ianuarie
2010, a înlocuit controlul financiar cu managementul controlului (management control), care
include toate activitățile întreprinse în scopul de a asigura realiza obiectivele și sarcinile: efectiv,
economic, în timp util și în concordanță cu legea. Actorii publici s-au confruntat cu necesitatea de
a dezvolta soluțiile necesare și de punere în aplicare a managementului controlului. Această lege,
de asemenea, a eliminat dispozițiile existente anterior privind controlul financiar.
2. Controlul intern versus managementul controlului
Legiuitorul, prin definirea termenului managementul controlului și a funcțiilor sale a
intenționat să îmbunătățească managementul în întregul sector public, bazat pe ambele soluții
teoretice și practice din cadrul sectorului privat. În acest sens, managementul controlului poate
sprijini managerii de unități pentru o conducere eficientă. De asemenea, este important ca
managementul controlului să fie asociat cu instrumente ale sarcinilor bugetare. De aceea,
standardele de management al controlului iau în considerare instrucțiuni în ceea ce privește
stabilirea obiectivelor, sarcinilor și măsurile de ajutor în sprijinirea bugetului.
De ce funcționarea managementului controlului este importantă și cât de diferită este
acesta de control intern vom prezenta în continuare.
Controlul și managementul controlului sunt noțiuni diferite din punct de vedere al
scopului, funcțiilor și timpului de aplicare a sarcinilor. În timp ce controlul se concentrează
asupra sarcinilor din trecut, managementul controlului este axat pe viitor, dar se concentrează și
asupra sarcinilor din trecut. Intenția de a introduce managementul controlului în sectorul public
are drept scop crearea unui anumit tip de sistem de control, care va include în domeniul său,
ambele acțiuni post factum și cele legate de aspectele strategice în ceea ce privește viitorul. În
tabelul de mai jos este prezentată o comparație între control și managementul controlului.
211
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Tabel 1. Control intern vs. managementul controlului. (Sursa: Edyta Bielioska-Dusza, 2011)
Criterii de
comparație Controlul intern Managementul Controlului
Esența
Procesul de diagnosticare și reglementare sau
managementul funcției
Procesul de diagnosticare și
reglementare sau managementul
funcției
Poate avea forma de:
1. Controlul în sens restrâns (denumit în
continuare controlul instituțional sau
revizuire), care constă în realizarea de proiecte
de diagnostic.
2. Controlul în sens larg (denumit control
funcțional sau supraveghere), care constă în
punerea în aplicare a deciziilor de
reglementare.
Constată nereguli.
Esența managementului controlului
sunt activitățile în asigurarea realizării
obiectivelor și sarcinilor într-un mod
compatibil cu legea, efectiv, economic
și în timp util.
Constată nereguli, avertizează,
îmbunătățește.
Obiective
Face cunoscute nereguli și erori, indică moduri
de a elimina fenomenele negative sau de
protecție împotriva lor (dimensiunea de
diagnostic) și inițiază activități de conducere a
unui sistem în condiții asumate (dimensiunea
de reglementare).
Sprijinirea conducerii în procesul de
management din punct de vedere al
realizării obiectivelor, dezvăluirea
neregulilor și indicarea modalităților
de a le elimina.
Orizontul de
timp
Acțiuni axate pe trecut. Acțiuni axate pe trecut și pe viitor.
Caracterul
acțiunilor
Parțial.
Acțiuni de reacție post-factum la simptomele
nefavorabile fenomenului.
Sistemic.
Previne fenomenele nefavorabile.
Tipuri de
acțiuni
Acțiunile se concentrează pe identificarea
autorului neregulilor; constată defectele și
propune remedierea lor.
Sarcinile îndeplinite de controlul instituțional
sunt independente una de alta și în cazul în
care acestea sunt legate de unități
Acțiunile s-au concentrat pe
coordonare, precum și pe
identificarea neregulilor; constatarea
greșelilor și propunerea remedierii lor.
Sarcinile sunt centralizate într-o
212
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
organizaționale diferite au nevoie de acorduri
de la nivel mai înalt ale ierarhiei instituției.
unitate organizațională
interdisciplinară.
Aria sarcinilor
Aria sarcinile îndeplinite de controlul
instituțional nu acoperă total sfera
operațiunilor instituției. Sarcinile se aplică
funcțiilor selectate (de exemplu, calitatea,
control economic).
Acestea includ acțiuni legate de
punerea în aplicare a obiectivelor și
funcțiilor operaționale ale companiei,
ajustate la nevoile unei unități date.
Soluție
structurală
Relație instituțională.
Control instituțional este implementat de
către diferite unități organizaționale ale unei
companii, de obicei, nu au legătură una cu
alta, nici în ceea ce privește ierarhia și nici
funcția (de exemplu, organizarea și
departamentul de control, departamentul de
control al calității, departamentul de control
economic). Ele funcționează independent una
de cealaltă și nu sunt organizate într-un întreg
coerent.
Control instituțional necesită stabilirea unei
unități organizaționale separate, situate la
diferite niveluri din ierarhie și în diferite
secțiuni de organizare.
Persoana responsabilă - manager de unitate
organizațională.
Controlul funcțional este pus în aplicare de
către toți managerii unităților organizatorice
ale unei companii.
Relație instituțională.
Organizat în unități instituționale
permanente sau în funcție de soluția
de organizare adoptată. Constituie un
mod coerent de organizare.
Funcționează în cadrul unităților
organizaționale existente pentru
controlul sau audit sau instituie o
unitate organizațională separată,
subordonată șefului companiei.
Persoana responsabilă - managerul
unei unități organizaționale, director
de unitate.
Flexibilitatea
acțiunilor Scăzută Ridicată
Caracterul
concluziilor
În cadrul controlului instituțional, sunt
formulate concluzii de tip diagnostic și sunt
întocmite direcții de îmbunătățire.
Neregulile identificate sunt formulate
ca și concluzii de diagnostic post-
control și eliminate prin luarea unor
decizii de reglementare.
213
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În scopul de a observa o schimbare în înțelegerea modului de funcționare a unităților din
sectorul finanțelor publice, vom compara standardele de control financiar și cele de
management al controlului.
Tabel 2. Arii ale standardelor de control financiar și managementul controlului în unitățile publice
din Polonia
Control financiar
Managementul Controlului
A. Mediul intern A. Mediul intern
Onestitate și alte valori etice
Competențe profesionale
Structura organizatorică
Identificarea sarcinilor sensibile
Delegare de competențe
Mediul intern
Aderarea la valorile etice
Competențe profesionale
Structura organizatorică
Cesiune / atribuire de autoritate
B. Managementul Riscului B. Obiective și Managementul
riscurilor
Monitorizarea sarcinilor
Identificarea riscurilor
Analiza de risc
Luarea de măsuri de remediere
Managementul schimbării
Misiune
Identificarea scopurilor și obiectivelor,
monitorizarea și evaluarea punerii în aplicare a
acestora
Identificarea riscurilor
Analiza de risc
Răspunsul la risc
C. Mecanisme de control C. Controale
Eficacitatea mecanismelor de control
Documentarea sistemului de control financiar
Documentarea și înregistrarea tranzacțiilor
financiare și economice
Aprobarea tranzacțiilor financiare
Separarea sarcinilor
Verificări
Supraveghere
Înregistrarea excepțiilor
Documentarea sistemului de control
managerial
Supraveghere
Continuitatea afacerii
Protecția resurselor
Controale specifice de operațiuni referitoare
la aspecte financiar-economice
214
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Continuitatea afacerii
Limitarea accesului la resurse
Din care: Mecanisme de sisteme informatice
Controlul Accesului
Controlul sistemului software
Controlul creării și modificării aplicațiilor
Separarea sarcinilor
Continuitatea funcționării
Controalele de aplicare
D. Informație și Comunicare D. Informație și Comunicare
Informații curente
Comunicarea internă
Comunicare externă
Informații curente
Comunicarea internă
Comunicare externă
E. Monitorizare și evaluare E. Monitorizare și evaluare
Monitorizarea sistemului de control financiar
Evaluarea sistemului de control financiar
Sistemul de monitorizare a managementului
controlului
Auto-evaluare
Audit intern
Asigurarea managementului controlului
Sursa: Marcin Komaoda, 2011, Puchacz, 2010
Din analiza acestui tabel, constatăm că în ambele cazuri se păstrează unele linii directoare
în ceea ce privește standardele. Cu toate acestea, la o analiză mai amănunțită, putem spune că
managementul controlului este un concept care include problematica de controlului financiar.
Explicațiile Ministrului de Finanțe cu privire la standardele de control financiar, sunt detaliate și
se referă, în principal, la aspecte financiare (direct sau indirect). De aceea, implementarea în
trecut a controlului financiar a constat în primul rând, în asigurarea desfășurării corecte a
operațiunilor financiare în unități din sectorul finanțelor publice, respectarea normelor și a
principiilor de contabilitate financiară și minimizarea evenimentelor adverse în acest domeniu.
În cazul managementului controlului Ministrul de Finanțe Polonez a clarificat standardele
stabilite într-un mod mult mai general. De fapt, el pur și simplu descrie principiile generale
referitoare la respectarea normelor specifice într-un anumit domeniu de unități funcționale.
Acest lucru se datorează faptului că managementul controlului este legat de toate procedurile și
standardele existente și implementate în unități din sectorul finanțelor publice. Mai mult,
215
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
managementul controlului direcționează toate activitățile sale, pentru punerea în aplicare a
obiectivelor unității.
3. Natura și forma Managementului Controlului (MC)
Managementul Controlului este un sistem complex de control intern descentralizat pus în
aplicare de către și sub responsabilitatea șefilor de unități publice bugetare pentru de a furniza
asigurări rezonabile că bugetul și alte resurse vor fi folosite într-un mod normal, etic, economic,
eficace și eficient în scopul atingerii obiectivelor. (v. Figura 1 )
Figura 1. Ce aduce nou Managementul Controlului?
Managementul Controlului:
- impune un alt stil de administrație publică, cu accent pe "management"
- integrarea financiară cu managementul și realizarea obiectivelor
- influențează dispozițiile legale și organizaționale
- îmbunătățește modului în care sunt folosiți banii publici - în sens real de "eficiență și
eficacitate"
Controlul intern are două nivele:
- Centralizat: Întreg sistemul de control împreună cu sectorul finanțelor publice și toate
instituțiile implicate în controlul fondurilor publice.
Managementul Controlului
Cheltuirea resurselor în mod eficient și eficace pentru a atinge
obiectivele
Sistemele tradiționale de
control financiar respectarea
bugetului , legilor și regulamentelor
216
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Descentralizat: Abordarea Guvernului de a se asigura că managerii din toate entitățile
publice stabilesc, mențin și monitorizează procesele de management.
Trebuie subliniat faptul că legiuitorul a definit responsabilitatea pentru procesul de
implementare a managementului controlului. Această responsabilitate este determinată de
anumite valori. Pe de altă parte, managerul poartă responsabilitate în cadrul unității
administrate.
Obiectivele managementului controlului trebuie să asigure:
Sursa: Monika Kos, 2014
Noi responsabilități date de managementul controlului:
- Dezvoltarea și publicarea pe site-ul web: Planul anual de activitate - de la sfârșitul lunii
noiembrie a fiecărui an
- Raport referitor la executarea planului și Declarația privind situația managementului
controlului - până la sfârșitul lunii aprilie a fiecărui an
- Responsabil este Ministrul de ramura - obligatoriu;
- Entități supravegheate - până la decizia ministrului;
- Administrația locală - până la o decizie a șefului de entitate sau un organism de
supraveghere.
Conformitatea operațiunilor cu reglementările
legale și procedurile
interne
Eficiența și eficacitatea activităților
Credibilitatea rapoartelor
Protecția resurselor
Respectarea și promovarea
principiilor de comportament
etic
Eficiența și eficacitatea fluxului de informați,
Managementul riscului
217
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Actori cheie în stabilirea controlului managerial financiar:
Ministerul Finanțelor:
- Unitatea Centrală de Armonizare;
- Direcția de politică bugetară;
- Trezoreria.
Ministerul (sau altă instituție) responsabil de reforma administrației publice;
Entități din sectorul finanțelor publice:
- Șef de entitate
- Manageri operaționali
- Ofițer financiar
- Furnizori de asigurări/garantare (ex. Audit intern)
Șeful unității este responsabil pentru asigurarea, stabilirea și menținerea normelor adecvate
pentru îndeplinirea sarcinilor:
- planificare,
- programare,
- bugetare,
- contabilitate,
- de control,
- de raportare,
- arhivare,
- de monitorizare.
Impactul MC asupra rolului ofițerului financiar
- Rolul ofițerului financiar este de a sprijini managerul și de a semnala dacă resursele
nu sunt utilizate în mod eficient și eficace.
- Ofițerul financiar devine un consilier de nivel superior al managementului - la toate
nivelurile.
Sarcinile ofițerului financiar:
- Oferă managerului (la orice nivel) informațiile financiare pentru a-i permite acestuia
să asigure eficiență și eficacitate;
218
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Se asigură că standardele de control financiar intern sunt îndeplinite în mod
corespunzător în întreaga organizație;
- Elaborează planuri financiare strategice pentru organizație;
- Menține legătura cu managerii operaționali pentru a pregăti rapoarte bugetare;
- Se asigură că managerii acordă o atenție deplină managementului riscului legat de
procesul cheltuielilor bugetare.
Cooperare între:
- Cancelaria Primului-ministru
- Serviciile de Trezorerie
- Ministerul Administrației și Informatizării
- Unitatea Centrală de Armonizare (CHU)
- Oficiul Suprem de Audit
- Asociații ale Auditoriilor Interni
- Experți independenți
Elemente ale controlului intern financiar (Sursa: Monika Kos, 2014):
Responsabilitatea / răspunderea managerială se referă la faptul că:
- Managerii de la toate nivelurile entităților din sectorul finanțelor publice trebuie să fie
responsabili pentru activitățile pe care le desfășoară în politicile operaționale, inclusiv
gestiunea financiară și politicile de control.
- Managerul este responsabil pentru atingerea obiectivelor în cadrul unității, la timp,
eficient și eficace.
Baza legală
Bugetul și baza pentru contabilitate
Stabilirea obiectivelor
Managementul
Riscului
Auditul intern și extern
Raspunderea managerială
219
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cerințe pentru exercitarea responsabilității manageriale:
- Autoritate pentru șeful de entitate publică care ia decizii,
- Informații de bună calitate,
- Structură de conducere în cadrul organizației și delegarea autorității managerilor
individuali,
- Obiectivele stabilite pentru fiecare manager, stabilirea de comun acord a resurselor,
termenelor, modalităților de control, limitelor responsabilității managerilor,
- Măsuri care trebuie luate atunci când managementul eșuează.
Responsabilitatea managerială acoperă:
- Raportarea
- Monitorizarea continuă a sistemului de management și actualizarea acestuia în timp util
- Efecte financiare care decurg din astfel de operațiuni
- Riscurile asociate cu astfel de operațiuni.
- Activități de control care urmează să fie puse în aplicare și aplicate.
- Modul în care operațiunile sunt gestionate
Auditul intern se referă la:
- indicarea riscurilor materiale;
- indicarea slăbiciunilor materiale în controlul managementului ramurii și propunerea
- de măsuri pentru îmbunătățirea acestuia;
- stabilirea priorităților pentru planurile de audit intern anuale și strategice;
- revizuirea rezultatelor materiale ale activității de audit intern și monitorizarea
implementării acestora;
- revizuirea declarațiilor privind executarea planului de audit intern și evaluarea
controlului de management;
- monitorizarea eficienței auditului intern, inclusiv revizuirea rezultatelor evaluărilor
interne și externe ale activității de audit intern;
- oferirea permisiunii de a rezilia contractele de muncă și pentru orice modificare a
salariului și condițiilor de angajare ale principalilor funcționari din cadrul auditului
intern din organizații din cadrul ramurii.
220
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Rolul auditului intern este de a susține șeful unității în atingerea obiectivelor.
Managementul Controlului ar trebui să ajute entitățile publice să:
Sursa: Monika Kos, 2014
4. Standardele Managementului Controlului
Aria managementului controlului a fost dezbătută în Standardele de Control de
Management publicate și include următoarele elemente (anunțul ... 2009):
mediul intern care se aplică la nivelul unității sistemului de management, organizării sale în
ansamblu și acoperă elemente ca: onestitate și alte valori etice, management și competențe
profesionale ale angajaților (nivel de cunoștințe, competențe și experiență), scop și sarcini,
drepturile și responsabilitățile fiecărei unități organizatorice, identificarea așa-numitelor
sarcini sensibile (și anume cele în care decizia luată este strâns legată de directa apreciere a
funcționarului),
asigure utilizarea optimă a
resurselor,
îndrume operațiunile
pentru atingerea obiectivelor,
îmbunătățească calitatea
serviciilor și a produselor,
minimizeze abaterile și riscurile de
nereguli,
stabilească responsabilități și
să faciliteze delegarea,
motiveze angajații
faciliteze coordonarea și
fluxul de informații între departamente,
asigure creșterea eficienței,
asigure creșterea încrederii și
îmbunătățirea imaginii sectorului
public.
221
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
managementul riscurilor, utilizat pentru a crește probabilitatea de realizare a obiectivelor
unității prin: stabilirea și monitorizarea punerii în aplicare a sarcinilor, identificarea riscurilor,
analiza de risc, reacția la risc și remedierea acțiuni; aceasta înseamnă, prin urmare, să se
concentreze pe identificarea și măsurarea oportunităților și a amenințărilor legate de
planurile operaționale ale unității, pe obiectivele măsurabile definite ca documente
strategice, activități legate de buget,
mecanisme de control care constituie un răspuns la un risc specific pe care unitatea
intenționează să-l reducă prin:
- documentarea sistemului de control: documentarea, înregistrarea și aprobarea
(autorizare) operațiunilor de afaceri, împărțirea obligațiilor cheie, verificarea
operațiunile de afaceri înainte și după punerea în aplicare și, de asemenea,
supravegherea în ierarhia afacerii, înregistrarea abaterilor de la proceduri,
instrucțiuni sau ghiduri, continuitatea operațiunilor, accesul selectiv și controlat al
oamenilor la informații, resurse materiale și financiare (resurse de protecție);
- mecanisme informatice de control ale sistemului, cum ar fi controlul accesului la IT și
resursele software, controlul în crearea și modificarea aplicațiilor, controlul accesului
la anumite aplicații, împărțirea obligațiilor care să permită detectarea și corectarea
erorilor, asigurând continuitatea funcționării sistemului informatic;
informare și comunicare cu privire la angajații unității, cu acces la informațiile necesare
pentru ca aceștia să își îndeplinească îndatoririle și să asigure unui sistem eficient de
comunicare internă și externă - asigurarea fluxului de informații și înțelegere adecvată către
beneficiari;
monitorizarea și evaluarea sistemului de control din punctul de vedere al evaluării prezente
a eficacității sistemului de control și a elementelor sale specifice, rezolvarea oricăror
probleme care apar din partea tuturor angajaților în funcție de competențele lor, inclusiv prin
auto-evaluare și audit intern.
Acțiunile propuse pentru implementarea acestor standarde sunt prezentate în tabelul de mai jos:
222
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Tabel 3. Acțiuni propuse pentru implementarea standardelor managementului controlului
Standard Acțiuni propuse
A. Mediul intern
Aderarea la valorile etice
Introducerea unui cod de etică, de formare în managementul
controlului, pentru a preveni conflictele de interese;
Competențe profesionale
Instruire, planificarea formării în legătură cu obiectivele unității;
sisteme de stimulare; recrutarea de personal nou; evaluarea periodică a
angajaților.
Structura organizatorică Reguli de organizare; regulamente ale diferitelor unități
organizaționale; evaluarea eficienței și funcționalității structurii unității.
Cesiune / atribuire de
autoritate
Sistemul de mandate și autoritate competentă; sistemul de înregistrare
a mandatelor eliberate.
Obiective și Managementul riscurilor
Misiunea și identificarea
scopurilor și obiectivelor.
Monitorizarea și evaluarea
punerii în aplicare a acestora
Sistem de obiective și indicatori de planificare; un sistem de evaluare a
realizării indicatorilor metrici stabiliți; raportarea cu privire la atingerea
obiectivelor.
Identificarea riscurilor
Sistemul de identificare a măsurilor de risc prin folosirea semnalelor din
afara și din interiorul unității; mecanismele de determinare a ariilor
cheie cu privire la responsabilitatea pentru risc; un sistem care include
procesul de verificare și rezultatele personalului lipsit de experiență la
locul de muncă.
Analiza de risc
Mecanisme pentru determinare domeniilor cheie de responsabilități
pentru risc: identifică-stabilește un nivel acceptabil, analizează -
răspunde -monitorizează.
Răspunsul la risc
Conectarea la identificarea analizei de audit și de risc; introducerea
principiilor de identificare periodică a riscurilor și de analiză a tuturor
elementelor de management al controlului.
Controale
Documentarea sistemului de
control managerial
Înregistrează normele existente; baze de date; sistem de înregistrare a
opiniilor angajaților.
223
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Supraveghere
Sistemul de verificare a muncii angajaților din subordine; elaborarea
unor reguli și termene pentru raportare cu privire la rezultatele
activității în domeniile-cheie ale unității.
Continuitatea afacerii Indicații privind substituțiile, transferul de autorizații, securitate IT,
sistem de stocare a datelor.
Protecția resurselor
Responsabilitatea financiară a personalului pentru proprietatea
încredințată; Sisteme de protecție împotriva incendiilor; Ghid de
inventar.
Controale specifice referitoare
la operațiunile financiare și
economice
Instrucțiuni privind circulația și controlul documentelor; politica în
contabilitate; registru de instrucțiuni; sfera activități; lista de semnături
ale persoanelor autorizate să aprobe operațiunile.
Controale specifice de
operațiuni referitoare la
aspecte financiar-economice
Aplicații și soluții pentru a preveni accesul neautorizat la resursele din
rețea de calculatoare; protejarea datelor de pierdere.
Informație și Comunicare
Informații curente și
comunicarea internă
Instrucțiuni de circulație și control al documentelor; piste ale fluxului de
documente în anumite zone ale unității.
Comunicare externă Instrucțiuni de circulație și control al documentelor.
Monitorizare și Evaluare
Monitorizarea sistemului de
management al controlului
Se face în cadrul monitorizării unității; obținerea de informații din
cadrul întâlnirilor cu angajații.
Auto-evaluare Introducerea unor mecanisme și proceduri pentru verificarea și
monitorizarea funcționării altor mecanisme și control.
Audit intern Evaluarea adecvării, eficienței și eficacității managementului controlului
în unitate.
Asigurarea managementului
controlului
Rapoarte privind funcționarea planului de afaceri, o declarație cu
privire la situația managementului controlului.
Sursa: Puchacz, 2010, apud Marcin Komaoda, 2011
Setul de acțiuni propuse mai sus, ca răspuns la standardele de management al controlului
în unitățile din sectorul finanțelor publice, arată că aceasta este într-adevăr o colecție de
activități legate de funcționarea unității și de activități privind stabilirea obiectivelor, punerea lor
în aplicare și analiza de risc.
224
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
5. Stabilirea obiectivelor unității și analiza riscurilor
Obligația de a identifica obiectivele urmărite de unitate, activitățile care să permită să
îndeplinirea acestora, indicatorii și valorile dorite, ridică o serie de probleme persoanelor
responsabile de punerea în aplicare a managementului controlului. Una dintre ele este legată de
faptul că definirea obiectivelor se face în legătură cu misiunea unității. Foarte des, în aceste
unități sistemul de management al calității definește misiunea. În același timp, această misiune
este de foarte multe ori formulată într-un stil specific - de exemplu, nu precizează motivul
existenței unității, ci enumeră o serie de domenii de funcționare. Se pare că acest lucru se
datorează, în primul rând, circumstanțelor legate de mediul juridic care reglementează o entitate
din sectorul public. Diferitele reglementări care impun diverse sarcini unităților determină o
incapacitate de a pune într-un plan comun sarcinile atribuite .
Prin urmare, ariile obiectivelor și atribuțiilor acestor unități sunt de multe ori sinonime cu
departamentele organizatorice ale acestor unități. Aceasta este practica de definire a
obiectivelor și stabilirea rolurilor diferitelor elemente ale structurii organizatorice a unității.
În acest moment se poate observa o diferență clară între modul de funcționare a
entităților din sectorul public și organizații comerciale. În acest cazul ultimelor există seturi de
obiective, care rezultă dintr-o misiune specifică și o strategie de funcționare, iar obiectivele
specifice sunt alocate departamentelor individuale și celulelor organizaționale. În cazul unităților
din sectorul finanțelor publice, se pare că, din cauza cerințelor legale, misiunea nu poate fi
alocată unității, ci doar departamentelor organizației. Acest lucru ridică probleme suplimentare
pentru definirea obiectivelor și sarcinilor în unitate.
Un aspect particular este domeniul financiar al unități. Pe de o parte, departament
financiar trebuie să îndeplinească o serie de sarcini și obligații în temeiul altor legi (cum ar fi legea
privind contabilitatea, achiziționarea, etc.), pe de altă parte, este o zonă sensibilă de funcționare
a unității care condiționează buna desfășurare a celorlalte zone funcționale. Din păcate,
entităților din sectorul public de multe ori nu au propriile lor surse de venit și nu pot influența
suma de bani primită. Mai mult, aceste sub-unități reclamă faptul că fondurile primite pentru
performantele lor și îndeplinirea sarcinilor sunt întotdeauna sub așteptările lor. Ele pot solicita
unității mamă fonduri suplimentare, însă, această decizie este discreționară și adesea este
percepută negativ. Se pune întrebarea, cum sunt definiți indicatorii și valorile dorite. Această
întrebare este relevantă în contextul finanțării unității, atunci când unitatea nu are nicio influență
225
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
asupra sumei de bani pe care o va primi. În cazul introducerii în sectorul finanțelor publice a
bugetului bazat pe performanță se schimbă, situația cu privire la modalitățile de cheltuire.
Problema referitoare la stabilirea obiectivelor, în special în ceea ce privește dimensiunea
financiară este una complexă. Mai mult, trebuie amintit că auditul de management vizează
evaluarea obiectivelor și eficacitatea. Dacă ne gândim la costuri, factorii de decizie, fac eforturi
pentru reducerea lor, pentru a nu avea un impact real la nivelul unității. Deci, este posibil
propunerea unor indicatori reali care să îi ajute pe factorii de decizie să prevină ineficiența
unităților din sectorul finanțelor publice. Pe de altă parte, există pericolul ca factorii de decizie să
evite formularea de indicatori și standarde ale obiectivelor în managementul controlului.
Determinarea misiunii, sarcinilor și obiectivelor reprezintă baza pentru a face analiza de
risc în unitățile din sectorul public. Acest lucru se datorează faptului că analiza riscului se referă la
determinarea evenimentelor care pot afecta negativ eficacitatea punerii în aplicare a obiectivelor
stabilite.
Potrivit Ministerului Polonez al Finanțelor manual privind managementul riscurilor în
sectorul public, analiza de risc a unității cuprinde (Ministerul de Finanțe, 2010, apud Marcin
Komaoda, 2011):
- Determinarea cauzelor și consecințelor riscurilor;
- Verificarea încrucișată a riscurilor
- Separarea riscului scăzut de riscul semnificativ;
- Durata tipului și categoriei de risc;
- Specificarea relației dintre risc și obiectivele organizaționale.
Pe termen lung, riscurile, identifică cauzele evenimentelor și sursele acestora. Cu toate
acestea, efectele riscului sunt asociate cu stabilirea impactului asupra funcționării unității.
Verificarea încrucișată a riscului determină sursele de risc care pot apărea în diferite domenii ale
sarcinilor individuale și, eventual, dacă se poate, impactul său în mai multe zone ale unității.
Elemente suplimentare ale analizei de risc sunt legate de aspecte precum (Ministerul de Finanțe,
2010 (b)): impactul asupra organizației; probabilitatea de risc; mecanismele existente de control
ale riscului (vezi Fig. 2).
226
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Figura 2. Elemente ale analizei de risc în managementul controlului (Marcin Komaoda, 2011)
Punere în aplicare a acestora are la bază împărțirea riscurilor operaționale și strategice.
Riscul operațional este asociat operațiunilor zilnice ale unității, în timp ce riscul strategic se
referă la misiunea unității și obiectivele sale principale, de aceea este asociat cu bazele de
funcționare a unității. Prin urmare, modalitățile de identificare a probabilității de risc,
identificarea zonelor de impact, precum și posibile acțiuni de remediere, pot arata destul de
diferit în aceste două cazuri.
Așa cum este indicat de modele preluate din alte țări în evaluarea riscurilor trebuie
respectate mai presus de toate, următoarele reguli (Ministerul Finanțelor, 2009, apud Marcin
Komaoda, 2011):
- Trebuie să se asigure punerea în aplicare a unui proces clar structurat, în care
evaluarea oricărui risc va lua în considerare, atât probabilitatea de apariție cât și
impactul său;
- Evaluarea riscurilor trebuie să se desfășoare într-un mod care facilitează
monitorizarea și identificarea priorităților pentru risc.
Aceste principii indică cerința de analiză a riscurilor în unitățile din sectorul finanțelor
publice într-un mod formal și sistematic. În aceste unități analiza de risc este făcută, fie de către
angajații din departamentele funcționale pentru care sunt stabilite obiectivele care trebuie
atinse, sau de un departament special pentru analiza de risc. Prima abordare pare a fi mai
populară în unitățile poloneze, probabil, pentru că nu generează costuri suplimentare pentru
punerea în aplicare a acestei obligații.
Determinarea apariției riscului
Elemente ale analizei de risc
Identificarea mecanismelor de
control ale riscului
Impactul asupra
organizației
227
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
6. Provocări în implementarea managementului controlului
Schimbarea percepțiilor cu privire la rolul statului a reprezentat o forță majoră, care a
determinat evoluția sectorului public polonez. O dată cu integrarea graduală a Poloniei în
Uniunea Europeană, atât funcționarii publici cât și publicul larg, au devenit conștienți de diferite
modele de management public care au fost introduse în alte țări. Prin urmare, sectorul public a
fost pus sub presiune pentru a-și dovedi utilitatea și pentru a câștiga încrederea publică, astfel
încât noul cadru de control a fost văzut de către actorii din afara departamentelor de audit intern
ca fiind unul dintre instrumentele necesare pentru a atinge acest obiectiv.
Cu toate acestea, trecerea spre un nou model de management public a cauzat noi
probleme. Cercetare comparativă internațională arată că metodele pentru definirea și realizarea
performanței sectorului public variază semnificativ de la o țară (Van de Walle, 2009, apud Marcin
Komaoda, 2011). O problemă majoră este definirea eficacității sau de performanței în sine (Van
de Walle, Bouckaert, 2007 apud Marcin Komaoda, 2011). Aceasta este, probabil, cea mai
semnificativă atunci când se ia în considerare varietatea funcțiilor din instituțiile publice. De
exemplu, o unitate a administrației publice locale, nu se ocupă numai cu rezolvarea problemelor
locale importante, cum ar fi dezvoltarea infrastructurii publice sau asigurarea creșterii economice
durabile, ci și cu cererile locuitorilor de a obține documente, permisiuni sau cu amenzi pentru
abateri. Funcționarii publici se confruntă cu dimensiuni, de multe ori, contradictorii ale
eficacității: calitate, aplicarea legii, promptitudinea și satisfacția clienților.
Se pare că autorii noului cadru de management al controlului din cadrul Ministerului
Finanțelor au fost conștienți de aceste provocări atunci când au decis să permită organizațiilor să-
și adapteze sistemul la contextele și de nevoile lor specifice. Ei au făcut un efort pentru a oferi
funcționarilor publici o îndrumare orientativă privind managementul sistemele de control, prin
intermediul publicațiilor de pe site-ul Ministerului, au organizat conferințe și întâlniri. Ei nu au
impus o versiune de-a gata, valabilă pentru toate sistemele, ceea ce ar fi fost de așteptat având
în vedere abordările formale ale Ministerului.
În 2004, Ministerul a obținut fonduri printr-un program al UE: Facilitarea tranziție nr 2004
/ 016-829.01.08, care i-a permis să instruiască primii auditorii interni în managementul riscului și
să efectueze studii-pilot în cinci mari organizații din sectorul public, inclusiv un minister, într-o
universitate și un spital. La acea vreme, ministerul a decis să urmeze modelul britanic și a tradus
Cartea Portocalie (Treasury, 2004, apud Marcin Komaoda, 2011) ca apoi să dezvolte propriile linii
228
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
directoare pe această bază. Alegerea unui model străin, în special un anglo-saxon, pare să
crească șansa de succes, deoarece cultura poloneză salută inovațiile din "Vest", spațiul cultural la
care elitele poloneze aspiră.
Cartea Portocalie descrie un sistem de management al controlului care se bazează pe
analiza și evaluarea riscurilor. Sistemul este numit managementul riscurilor și este prezentat ca
un sistem extrem de sofisticat de management al controlului care acoperă întreaga organizație.
Acesta trebuie să fie stabilit în contextul organizațional specific, incluzând mediului economic,
social și instituțional mai larg. Fiecare organizație trebuie să-și definească poziția în acest context
și apoi să definească obiectivele care pot fi afectate de risc. În acest moment, procesul de
gestionare a riscurilor de zi cu zi se încheie. Riscurile referitoare la toate obiectivele organizației
trebuie să fie identificate, iar procesul de identificare ar trebui să fie repetat sistematic. Apoi,
riscurile trebuie să fie evaluate astfel încât să poată fi comparate cu apetitul pentru risc al
organizației. În pasul următor, organizația trebuie să ia o decizie în ceea ce privește reacția
corespunzătore fiecărui risc. Aceasta poate varia de la acceptare, printr-un control, la transferul
riscului sau încetarea activității riscante.
Procesul de management al riscului trebuie să fie repetat periodic, monitorizat și evaluat
din punct de vedere al eficienței sale. Este menit să fie un proces de auto-învățare încorporat,
ceea ce duce la o îmbunătățire treptată a eficienței organizației.
Chiar dacă alegerea modelului normativ este dezvoltat de la o instituție străină extrem de
apreciată, integrarea și a adoptarea noului cadru de control în legea finanțelor publice sunt
victorii clare pentru susținătorii de inovării, deși au existat provocări semnificative. Organizațiile
din sectorul public puteau evita adoptarea noului sistem prin diverse strategii de disimulare
(Oliver, 1991, apud Marcin Komaoda, 2011).
Efectiv, Ministerul nu a putut să impună noul cadrul altor instituții sau să le pedepsească
pentru non-adoptare. De fapt, audituri de eficacitate au început să fie efectuate de către Biroul
de Audit Suprem din Polonia pe când această instituție nu implementase la rândul ei încă noul
cadru de control. Alte instituții centrale au rezistat modificărilor, precum și alte ministere.
O excepție notabilă, este Banca Națională Poloneză care a implementat cu entuziasm un
sistemul de management al riscurilor, dar banca centrală a respectat standardele din sectorul
bancar, mai degrabă decât standardele din sectorul public. Adoptarea este chiar mai
provocatoare la nivelurile inferioare ale sectorului public, în parte, din cauza complexității sale.
De exemplu, unitățile administrației publice locale se bucură de o autonomie largă, ca și agențiile
229
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
guvernamentale, dar ramurile tradiționale ale guvernului, cum ar fi impozitarea, sunt
centralizate.
Astfel, noul cadru a putut fi adoptat rapid în ramurile centralizate în cazul în care
organismul central decide să-l adopte, dar organizațiile autonome nu puteau fi obligate să pună
în aplicare sistemul. Observațiile au indicat faptul că administrația locală autonomă, în special
consiliile locale cu resurse, au fost cele mai interesate în adoptarea inovației. Probabil că acest
lucru este un rezultat al proximității constituenților lor, care pot exercita presiuni pentru a crește
eficiența consiliilor orașului.
Provocările care au existat în adoptarea managementului controlului în sistemul public
polonez pot fi sintetizate astfel:
Provocări la nivel strategic:
Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei administrației publice,
inclusiv reforma managementului finanțelor publice;
Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului controlului public
trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte legi relevante.
Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina UCA și a Ministerul
Finanțelor, ci trebui să existe o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de
reformă publică.
Legea este doar un prim ,nu ultimul pas în reforma, trebuie să existe o strategie pentru
punerea în aplicare și menținerea acesteia.
Provocări la nivel de coordonare:
Viziune: Este necesară o viziune și o bună comunicare cu privire la managementul
controlului.
Control: Înțelegerea că managementul controlului nu este un tip nou de activități de
control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile de management și
personal.
Monitorizarea de către CHU: să nu se concentreze pe existența unor procese birocratice,
ci să promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul riscului
și pe măsurarea realizării obiectivelor.
230
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar șefilor de entități pentru construirea
de noi abordări în cadrul entității.
Provocări la nivel operațional:
Creșterea gradului de conștientizare al managementului și profesionalism prin:
- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale;
- introducerea unor programe pilot;
- împărtășirea/diseminarea de bune practici.
Crearea de instrumente de management:
- standarde, ghiduri, metodologii;
- serviciu de audit intern profesional;
- instrumente de auto-evaluare, etc.
Concluzii
Introducerea soluțiilor de management al controlului într-o unitate din sectorul finanțelor
publice implică o serie de provocări. Prima dintre acestea este asociată cu alegerea formelor
oficiale de control managerial în Polonia.
A doua provocare majoră este legată de stabilirea de sarcinilor, obiectivelor și
indicatorilor care ilustrează funcționarea unității. Din păcate, aceste acțiuni sunt efectuate în
contextul legislației confuze în vigoare. Acest lucru face ca decizia să nu fie pe deplin conformă cu
cerințele și ideea de management al controlului, dar se potrivește bine într-un sistem birocratic
ca cel al administrației publice.
Este frecventă identificarea misiunii unității cu funcțiile în curs de desfășurare în unitate.
Acest lucru lasă loc de interpretărilor pentru potențialii auditori și angajați cu privire la sarcinile și
obiectivele unității, dar și cu privire la relația dintre sarcinile și obiectivele individuale, în special
în ceea ce privește funcțiile.
O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la managementul
controlului este formarea personalului. Pe de o parte, se încadrează în contextul ariilor
managementului controlului stabilite de către ministrul polonez de finanțe (a se vedea
standardele de management al controlului, precum și soluțiile propuse: Tabel 3), iar pe de altă
parte, este o condiție necesară pentru buna desfășurare a procedurilor din unitatea finanțelor
din sectorul public.
231
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Apoi, este importantă varianta în care se realizează raportarea managementului
controlului de către angajații structurii organizatorice (cea mai frecventă modalitate). Este
importantă nu numai formarea persoanelor responsabile de îndeplinirea sarcinilor relevante în
managementul controlului, ci și sensibilizarea altor lucrători în această privință. Nevoia apare, în
primul rând, din faptul că aceștia sunt principala sursă de informații privind potențiale amenințări
de realizare eficientă a obiectivelor dorite. Prin urmare, acestea ar trebui considerate ca teme
pentru posibile revizuiri ale soluțiilor de management al controlului.
Punerea în aplicare a managementului controlului în sectorul public devine astăzi o
necesitate. Construirea unui sistem de control eficient necesită, printre altele, crearea de
structuri organizatorice relevante și ierarhice, proceduri operaționale, instrucțiuni interne,
precum și împărțirea responsabilității, metode de lucru care vor permite reducerea la maximum
a erorilor și a pierderilor în cadrul instituției. În plus, un sistem de control intern care
funcționează necorespunzător poate genera costuri ridicate sau chiar pierderi.
Dezvoltare managementului controlului este astfel un proces iteractiv care implică
îmbunătățirea continuă a performanței și a guvernării, mai degrabă decât introducerea unui
sistem nou, suplimentar.
Sistemul de management existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în
conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri.
Standarde și cadre de referință recunoscute la nivel internațional sau național oferă
puncte de referință comune cu privire la tendințele în managementul modern și oferă o
abordare globală, structurată a controlului intern.
Cu toate acestea, trebuie amintit că, manierea de planificare cea mai rațională nu
garantează succesul dacă nu este susținută de un sistem relevant de control. De asemenea, nu ar
trebui să se supraestimeze importanța sa, deoarece aceasta nu este un “panaceu universal”
pentru toate neregulile de management și erori. Aceste sisteme sunt create de oameni și pentru
oameni, și, astfel, există riscul ca ele să fie modificate într-un mod nepotrivit. Fără îndoială însă,
ele pot constitui un instrument util în punerea în aplicare a obiectivelor asumate.
232
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
SLOVENIA
1. Controlul intern în instituțiile publice din Slovenia
În Slovenia dezvoltarea sistemului de control intern al finanțelor publice a început în anul
1993, o dată cu înființarea Inspectoratului pentru Buget în cadrul Ministerului Finanțelor în baza
Legii privind Implementarea Bugetului, pentru a-i permite Ministerului Finanțelor să exercite
controlul operațiunilor financiare importante și a celor contabile ale centrelor de cheltuieli.
Cadru legal a evidențiat responsabilitatea șefului unui centru de cheltuieli pentru
legitimitatea, scopul, eficiența și utilizarea economică a resurselor bugetare. Astfel a fost înființat
Oficiul de Supraveghere a Bugetului (OSB) care se ocupă de verificarea utilizării resurselor
bugetare, implementarea auditurilor contabile și financiare ex post și a auditurilor privind
eficiența, rentabilitatea și performanța proiectelor întreprinse în comun de diverse centre de
cheltuieli și elaborarea de linii directoare pentru implementarea auditurilor interne în cadrul
centrelor de cheltuieli.
Cadrul legal prevede că șeful unui centru de cheltuieli va institui control intern adecvat și
eficient care trebuie să includă auditul intern. OSB este entitatea responsabilă de coordonarea și
dezvoltarea sistemului de control intern al finanțelor publice.
A fost introdusă o certificare profesională obligatorie pentru cei care efectuează audit
intern: auditor intern de stat sau auditor intern de stat autorizat. Ministerului Finanțelor este
responsabil de programul de instruire, implementarea acestuia și emiterea certificatelor de
autorizare. Poziția specială de auditor intern de stat este prevăzute de lege, iar acest fapt
garantează independența funcțională.
În 2005 Guvernul a adoptat Strategia pentru Dezvoltarea Controlului Intern al Finanțelor
Publice cu scopul de a accelera introducerea controlului intern, cu accentul pe „bugete orientate
spre obiective”, managementul riscului și consolidarea auditului intern. Cel mai important
rezultat al strategiei a fost introducerea unui registru de risc ca formă de management sistematic
al riscului și a unei declarații anuale din partea șefului unui centru de cheltuieli privind evaluarea
233
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
controlului intern al finanțelor publice, scopul principal fiind ca șefii centrelor de cheltuieli să fie
conștienți întotdeauna de importanța managementului riscului.
Pentru perioada 2011 – 2015 OBS a elaborat o nouă strategie privind dezvoltarea
controlului intern al finanțelor publice care și-a propus următoarele obiective:
- garantarea calității auditului intern,
- introducerea serviciilor comune de audit intern acolo unde acest lucru este fezabil
economic,
- dezvoltarea suportului IT unificat privind cerințele serviciilor de audit intern,
- îmbunătățirea poziției auditorilor interni în cadrul sistemului de salarizare,
- instruirea șefilor și tuturor nivelurilor de management în domeniul controlului intern al
finanțelor publice
- înlocuirea unei declarații de evaluare a controlului intern al finanțelor publice cu o
„declarație de asigurare19”.
Pornind de la aceste informații privind cadrul legal de implementare a controlului intern
în Slovenia de propunem în continuare să analizăm modul de implementare a acestuia în școli. În
acest sens vom prezenta rezultatele unui cercetării realizată în 2011 de către Tatjana Horvat
asupra transferului de cunoștințe din sfera legislativă în domeniul managementului școlar
(Tatjana Horvat, Transferring internal control knowledge from legislation to school management:
the case of Slovenia, 2011)
19 Declarația de asigurare presupune că organismul de management verifică cel puțin o dată pe an
adecvarea controlului intern asupra tuturor operațiunilor, inclusiv mediul de control,
managementul riscului, controlul riscului și fluxul de informații. Declarația de asigurare pune
accentul pe responsabilitatea șefului sau organismului de management de a institui toate măsurile
adecvate pentru a asigura faptul că obiectivele sunt atinse, operațiunile sunt eficiente și legitime,
frauda și corupția sunt prevenite și rapoartele sunt redactate la timp și prezintă încredere.
234
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2. Aspecte legislative și practice ale implementării controlului
intern în Școlile din Slovenia
După 1990 atenția asupra controlului intern în organizații a crescut semnificativ datorită
apariției unor noi reglementări în domeniu. Deși managementul școlar este principalul
responsabil pentru asigurarea unui control intern adecvat, de multe ori s-a constatat o slabă
cunoaștere a conceptelor referitoare la controlul intern. Instituțiile publice din Slovenia (ca și
școlile) înființate de stat sau de municipalitate au rolul de a furniza servicii publice sau de a
realiza activități de o importantă semnificație socială. Serviciile publice sunt de natură non-
profit, principalul lor scop nu este obținerea unui profit cât mai mare posibil, ci ele trebuie să
răspundă unor nevoi sociale cât mai larg. Așadar funcționarea fără impedimente a acestora este
de interes public.
Managementul financiar al școlilor în temeiul Legii Finanțelor Publice slovene include:
- Planificarea și implementarea planului financiar
- Contabilitate și raportare
- Protejarea bunurilor/ activelor împotriva pierderii, deteriorării, fraudării, toate cu scopul
de a îndeplini obiectivele instituției.
Controlul intern are rolul de a supraveghea sistemul de management financiar școlar,
care are ca responsabilitate punerea în aplicare a planurilor financiare, contabilitatea și
raportarea, cu scopul de a atinge obiectivele stabilite.
2.1. Cadrul legislativ
Legislația contabilă (Accountancy Act) oferă un cadru legislativ de bază pentru
managementul financiar în sectorul public: evidență contabilă, rapoarte anuale de buget, politici
contabile pentru utilizatori. În conformitate cu aceste legi și alte principii și reglementări impuse
de Codul Standardelor Contabile Slovene, școlile sunt obligate să țină registre contabile și să
pregătească rapoarte anuale.
Școlile nu au niciun rol în stabilirea textelor administrative și legale pe care trebuie să le
aplice în mod consecvent. În schimb, școala are rolul de a-și stabili și selecta normele contabile.
Acest lucru se face printr-un act intern numit: Norme Contabile. Alături de managementul
financiar al școlii, pregătirea Normelor Contabile este foarte importantă. Conținutul și aria lor de
235
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
aplicare nu sunt specificate cu exactitate. Printre actele legislative care reglementează Normele
Contabile sunt Standardele Contabile Slovene care specifică ce trebuie să fie definit printr-un act
intern. Rolul principal al școlii este de a decide cum și în ce formă va elabora Normele Contabile.
Conținutul regulilor trebuie să aibă în vedere nevoile școlilor, managementul financiar, pregătirea
rapoartelor anuale și raportarea ca instituție publică.
Fiecare școală din Slovenia și-a organizat propriul sistem contabil implementat pe bază de
contract cu furnizorii externi (de exemplu servicii financiare). Normele Contabile reglementează
în detaliu funcționarea școlii și oficializează prevederile legale, procedurile și regulile care trebuie
urmate. Este foarte important să fie cunoscute și respectate toate aceste dispoziții contabile și
financiare care sunt menționate în regulamentul intern.
Strâns legat de reglementările contabile sunt și alte norme interne obligatorii în școli:
reglementări privind circulația documentelor, reguli, rapoarte de inventar.
2.2. Controlul intern în școlile publice
Activitățile de control sunt instrumente pentru a ajuta la prevenirea riscurilor de realizare
a obiectivelor și misiunii organizației (proiect Twinning, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011).
Directorii de școli sunt responsabili pentru stabilirea controlului în procese și punerea în aplicare
a controalelor necesare (proiect Twinning, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011).
Analiza de risc este una dintre modalitățile sistematice de evaluare a controalelor interne.
Din literatura de specialitate și din practică sunt cunoscute mai multe tipuri de control intern,
care se aplică și școlilor:
1. Controlul organizațional: Școlile ar trebui să aibă în plan al organizației care definește și
alocă responsabilitățile, competențele și delegarea responsabilităților.
2. Delimitarea atribuțiilor: Nicio persoană nu este responsabilă de prelucrarea și de
înregistrările din întregul proces. Prin implicarea mai multor persoane se reduce riscul de
a exista o manipulare intenționată sau erori accidentale și de a crește posibilitatea de a
verifica activitatea desfășurată. Este recomandabil să se separe următoarele funcții:
aprobarea, implementarea, securitatea și înregistrarea (în special în cazul unui sistem
computerizat de contabilitate) și prelucrarea zilnică a datelor.
3. Controalele fizice. Se referă la protecția fizică a activelor și înregistrărilor. Includ
procedurile care sunt concepute pentru a restricționa accesul persoanelor neautorizate.
236
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4. Autorizare și aprobare: Toate tranzacțiile ar trebui să fie aprobate de către persoana
responsabilă (directorul școlii). Dacă există restricții privind autorizarea acestea trebuie să
fie specificate.
5. Precizie matematică și contabilitate: Se verifică dacă datele au fost prelucrate,
înregistrate în mod corespunzător și aprobate de către toți cei implicați în proces. Astfel
de controale includ verificarea exactității matematice a înregistrărilor, verificarea
totalurilor, balanței precum și responsabilitatea pentru acte.
6. Personalul: Trebuie să existe proceduri pentru a garanta că sarcinile sunt atribuite și
efectuate de către persoane competente. Criteriile pentru a realiza acest lucru includ
proceduri adecvate de recrutare, promovare, formare și recompensare.
7. Controlul: Responsabilitatea pentru monitorizare trebuie să fie clar definită (de exemplu,
în Reguli Contabile).
8. Controlul managerial: Se realizează de către conducere (directori de școli) în plus față de
procedurile de rutină zilnică. Acestea includ: supervizarea de ansamblu, rapoarte interne,
planuri comparative și alte proceduri specifice.
Cele mai importante obiective ale controlului intern în domeniul managementului
financiar școlar sunt (Linii Directoare pentru Control Intern, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011):
Operarea cu legile și reglementările;
Prelucrarea și gestionarea stocării informațiilor financiare valide și exacte, precum și a
altor informații corecte și raportate transparent;
Performanța efectivă a școlilor;
Utilizarea rațională a resurselor și protejarea acestora împotriva pierderilor cauzate de
neglijență, abuz, proasta gestionare, erori, fraude și alte nereguli.
Controalele interne trebuie să fie o asigurare că:
Tranzacțiile financiare sunt în conformitate cu planul financiar aprobat;
Procedurile de achiziție și contractare sunt în conformitate cu reglementările în vigoare;
Operațiunile financiare sunt susținute de contractele încheiate, precum și de normele
generale obligatorii;
Datele și informațiile contabile sunt autentice.
Nici un individ nu va fi răspunzător pentru mai mult de una din următoarele sarcini:
237
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Însărcinarea/ angajarea plății,
Autorizarea de plată,
Facturare și înregistrarea plății.
2.3. Managementul riscului
Managementul riscului este o parte integrantă a managementului financiar școlar.
Inexistența unei politici de management a riscului este o iresponsabilitate. Fiecare organizație se
confruntă cu diverse riscuri care trebuie să fie evaluate. Evaluarea riscurilor înseamnă
identificarea și analiza riscurilor relevante care pot apărea în atingerea obiectivelor. Riscurile sunt
grupate pe priorități și măsuri pentru remedierea lor. În acest sens, de ajutor poate fi aranjarea
riscurilor într-un document, așa-numitele Registrul de Risc, iar acesta nu trebuie să fie întocmit și
apoi uitat.
Riscurile sunt stipulate prin (Gostiša, 2008, apud Tatjana Horvat, 2011):
- Propriile constatări responsabile cu privire la obiectivele generale și de afaceri
(obiectivele reflectă misiunea organizației și motivul pentru care aceasta există);
- Indicatorii de risc (reorganizare, fluxul de personal, modificări ale obiectivelor, influențe
externe);
- Chestionare;
- Rapoarte ale Departamentului de Audit Intern
- Și alte surse externe.
Pașii în stabilirea Registrului de Risc sunt după cum urmează:
- Definirea și revizuirea obiectivele conform documentelor existente;
- Identificarea riscurilor care pot pune în pericol îndeplinirea obiectivelor;
- Estimarea riscurilor în termeni de probabilitate, consecințe ale apariție, importanță, și
identificarea riscurilor prioritare;
- Identificarea activităților și a măsurilor de îmbunătățire;
- Stabilirea persoanei responsabile și calendarului activităților de implementare;
- Monitorizarea cazul în care riscurile se schimbă și dacă gestionarea riscurilor implică
introducerea unor măsuri suplimentare;
- Stabilirea administratorului Registrului de Risc și adoptarea normelor privind gestionarea
și actualizarea regulilor.
238
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cele mai comune metode de identificare a riscurilor în școală sunt:
- Pe baza de interviuri: În special cu un grup de angajați și se au în vedere toate activitățile
financiare ale instituției în raport cu obiectivele și riscurile implicate.
- Pe baza de auto-evaluare: Folosind chestionare sau ateliere de lucru, în care experții
încurajează directorii și profesorii să identifice riscurile din instituțiile sau activitățile lor.
2.4. Auditul intern
Auditul intern este o evaluare a corectitudinii de control intern și a fiabilității
operațiunilor sale (Orientări privind Standardele de Control Intern INTOSAI, 1995). Profesioniștii
de audit intern sunt așa-numiții auditorilor interni.
Școala poate oferi de audit intern, sub formă de:
- Servicii proprii de audit intern;
- Servicii mixte de audit intern asupra cheltuielilor bugetare;
- Audit intern realizat de către contractanți externi.
În Slovenia, în Legea Contabilă (art. 53) – se impune în mod obligatoriu o reexaminare internă
a tuturor instituțiilor publice, inclusiv școli, în care fondurile publice sau ale comunității locale
sunt mai mari de 2.083 milioane sau valoarea creditelor pentru exercițiul financiar s-a ridicat la
mai mult de 416,666 Euro. Această monitorizare are loc în fiecare an. Pentru alți utilizatori, care
au sume mai mici, auditul intern se realizează o dată la trei ani. (Tatjana Horvat, 2011)
2.5. Planificarea și Raportarea
Control intern și managementul riscurilor sunt, ca parte a managementului financiar
școlar, strâns legate de planificarea financiară și de procesul de raportare. Două dintre
principalele produse ale managementului financiar școlar sunt planul financiar și raportul anual.
Dacă școala nu are un plan financiar, există riscul ca fondurile școlii să nu fie în mod
corespunzător planificate și armonizate cu programul de activitate al școlii. Regulamentele
slovene definesc provizoriu elementele integrante ale planului financiar, iar acestea trebuie să fie
în conformitate de planul de activitate al școlii.
Planul financiar trebuie să cuprindă, separat, toate veniturile și cheltuielile pe care școlile
le obțin sau le plătesc cu titlu de serviciu public, cu scopul de a vinde bunuri sau servicii pe piață
239
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
sau ca activitate a pieței (Regulamentul privind Elaborarea Anuală a Bugetului, Unități de
Cheltuieli Bugetare și alte Entități de Drept Public, 2004, apud Tatjana Horvat, 2011).
Propunerea planului financiar este făcută de către un contabil sau de persoana care este
responsabilă de contabilitate în școală și este semnat de către directorul școlii, care este
responsabil de regularitatea planului financiar prin semnătura lui. Planul financiar este adoptat
de către Consiliul Școlar.
Planul financiar adoptat anual este baza pentru asumarea obligațiilor școlare aferente.
Resursele financiare planificate pot fi folosite numai în scopurile prevăzute în planul financiar
(Regulamentul cu privire la Pregătirea Planurilor Financiare pentru Utilizatori Indirecți ai Statului
și Bugetele Locale, 2000, apud Tatjana Horvat, 2011). Directorul scolii este responsabil pentru
regularitatea planului, scopul vizat de fondurile utilizate și colectarea integrală a veniturilor.
Raportarea pot fi structurată anuală în conformitate cu legislația slovenă, sau sub forma
altor tipuri de rapoarte. Raportul anual este un document principal de raportare obligatorie.
Școlile pregătesc rapoarte anuale pentru exercițiul financiar egal cu anul calendaristic.
Raportul anual școlar reflectă realizarea planului care a fost prevăzut pentru anul următor
(programul de activitate), vizând conformitatea cu îndeplinirea sau neîndeplinirea obiectivelor
stabilite, care derivă din orientarea pe termen lung a școlii. Rapoartele trebuie să explice faptele
constatate, în special obiectivele și sarcinile neîndeplinite. Raportul anual este o prezentare
anuală a realizărilor și a managementului școlar, acesta este destinat publicului și tuturor
angajaților școlii.
Raportarea cu privire la controalele interne și de gestionare a riscurilor în raport anual
este prevăzută de legislația financiară slovenă (Instrucțiunea cu privire la Prezentarea Conturilor
Bugetului de Stat și Locale și Metodologia de Elaborare a Raportului privind Realizarea
Obiectivelor și Rezultatele Bugetare ale Utilizatorilor Direcți și Indirecți, 2006, apud Tatjana
Horvat, 2011 ).
240
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. O analiză a implementării controlului intern în școlile din
Slovenia
În studiul său Transferring internal control knowledge from legislation to school
management: the case of Slovenia (2011) Tatjana Horvat, a analizat transferul de cunoștințe din
sfera legislativă privind controlul intern la nivelul managementului școlar.
Principala ipoteză testată de către autoare este că managementul școlar din Slovenia nu
beneficiază de dezvoltarea unui sistem care să faciliteze transferul cunoștințelor privind controlul
intern de la nivel legislativ la nivelul managementului școlar. În acest scop a fost utilizată metoda
observației printre 150 de directori de școală sloveni, în timp ce aceștia participau la instruiri în
perioada ianuarie-februarie 2011. Utilizând metoda inductivă, pornind de la concluzii și puncte
teoretice, au fost pregătit un Registru de Risc.
Acest studiu a avut drept obiective principale:
- Identificarea punctelor tari și a punctelor slabe ale controlului intern și ale
managementului riscurilor;
- Pregătirea unor ghiduri pentru a ajuta directorii în realizarea controalelor interne și
gestionarea riscurilor în conformitate cu legea și cu bunele practici.
Directorii de școli care au luat parte la acest studiu, au identificat cinci dintre cele mai
frecvente deficiențe / puncte slabe în controalele interne și de gestionare a riscurilor:
- Directorii de școli nu cunosc responsabilitățile pe care le au în realizarea controalelor
interne și de gestionare a riscurilor;
- Directorii de școli nu sunt conștienți de faptul că auditorul intern nu este și nu va fi
responsabil pentru stabilirea și realizarea controalelor interne și a managementului
riscului;
- Directorii de școli nu sunt conștienți, în ciuda legislației în vigoare din 2002, de faptul că
gestionarea riscurilor și controlul intern trebuie să fie trate ca și componente necesare ale
unui management financiar școlar responsabil.
- În cazul în care controalele interne și de gestionare a riscurilor sunt stabilite, principalul
motiv este respectarea formală în conformitate cu prevederile legale;
- Directorii de școli nu raportează în planurile financiare și în rapoartele anuale aspecte
privind controalele interne și de gestionare a riscurilor.
241
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Directorii de școli au propus și cele mai comune cinci bune practici cu privire la
controalele interne și de gestionare a riscurilor:
- Directorii de școli sunt conștienți de importanța auditului intern și a asistenței acordate în
stabilirea corectitudinii managementului financiar;
- Directorii de școli sunt conștienți de importanța inventarului ca unul dintre mecanismele
de control;
- Directorii de școli doresc ca tranzacțiile financiare să fie în conformitate cu planul
financiar aprobat;
- Directorii de școli sunt conștienți că trebuie să prezinte cheltuielile într-un raport anual
(fonduri din resurse bugetare, activitatea comercială);
- Directorii de școli își doresc să dobândească cunoștințe despre control intern și
gestionarea riscurilor.
Informațiile obținute au arat că directorii de școli au nevoie de îndrumare pentru
pregătirea controlului intern și de gestionarea riscurilor, ei fiind principalii responsabili.
3.1. Ghidul pentru pregătirea Registrului de Riscuri
O condiție prealabilă pentru gestionarea eficientă a riscurilor este aceea că trebuie să
existe o persoană responsabilă pentru fiecare risc în parte. În domeniul managementului
financiar școlar, cei 150 de directori care au participat la instruiri au identificat următoarele
riscuri:
- Punerea în aplicare a programului național,
- Punerea în aplicare a activităților de profit / non-profit,
- Activitățile financiar-contabile,
- Achizițiile și activitățile conexe,
- Relația cu părinții și alți debitori,
- Protecție fizică și de securitate a datelor digitale,
- Activitatea de investiții,
- Managementul activelor,
- Altele.
242
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Riscurile au fost definite mai detaliat în Registrul Riscurilor. Sarcina directorilor de școli și
a altor persoane responsabile este monitorizarea continuă a riscurilor din Registrul Riscurilor, și,
dacă este necesar, de modificare sau adăugarea altora noi. Toate riscurile ar trebui să cuprindă și
măsuri de gestionare a lor. Nu este suficient doar să fie definit riscul, ci este necesar să se
estimeze și importanța sa.
Cercetarea printre directorii de școli arată că ei folosesc o evaluare subiectivă a riscurilor.
După identificare a și evaluarea riscului, sunt stabilite așa-numitele Registre de Risc, care conțin o
listă de riscuri și evaluarea importanței riscului individual. Prin evaluarea riscului se înțelege
probabilitatea de a exista anumite nereguli în procese.
Control intern și managementul riscurilor sunt interdependent legate. Directorul școlii
trebuie să utilizeze controalele interne pentru a reduce posibilitatea ca riscurile să aibă loc.
Subiecții investigați în timpul training-urilor au identificat:
- Tipuri de riscuri,
- Probabilitatea de apariție,
- Acțiunea care trebuie luată,
- Persoanele responsabile și
- Termene limită.
Utilizând metoda inductivă a fost pregătit un Ghid de gestionare a riscurilor pentru
directorii de școli și alte persoanelor responsabile. Pentru pregătirea Registrului de Risc, ghidul
propune următoarele:
Tabel 1. Riscuri posibile și identificarea lor prin intermediul Registrului de Risc
Risc Probabil
itate Acțiune
Persoana
Responsabilă
Limită de
timp
Implementarea
programului național Ridicată Găsirea unor surse alternative Directorul școlii Trimestrial
Implementarea
activităților de profit /
non-profit
Ridicată Revizuirea tranzacțiilor și
calculelor Contabilul Semestrial
Activități financiare și
contabile Medie
Delimitarea autorizării plăților,
facturării și înregistrării
Directorul școlii
Contabilul Lunar
Achiziții și activități
conexe Medie
Verifică adecvarea
procedurilor de selecție a
furnizorului, monitorizează
Directorul școlii
Secretarul Trimestrial
243
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
punerea în aplicare a
dispozițiilor contractuale
Relația cu părinții și alți
debitori Ridicată
Emite în mod regulat
avertizări, proceduri de
recuperare
Directorul școlii
Contabilul Lunar
Protecție fizică și de
securitate a datelor
digitale,
Scăzută
Verificarea regimului de
pornire a sistemelor de
alarmă, dulapuri de blocare,
parole
Contabilul Directorul
școlii
Activitatea de investiții Medie
Subordonat controlului intern:
monitorizarea implementării
investițiilor
Directorul școlii Trimestrial
Managementul activelor Scăzută
Revizuirea și stabilirea
înregistrărilor generate de
creanțe
Directorul școlii Semestrial
Sursa: Tatjana Horvat, 2011
Mediul și obiectivele școlare sunt în continuă schimbare. Aceste schimbări trebuie să fie
urmate de identificarea și estimarea riscurilor și, desigur Registrul Riscurilor trebuie continuu
actualizat.
CONCLUZII
Acest studiu a relevat faptul că gestionarea riscurilor și control intern sunt cele mai
importante părți ale cunoștințelor despre management financiar în școlile din Slovenia, care sunt
finanțate în principal de la bugetul național. Cunoștințe profesionale ale directorilor de școală
provin, în mare parte, din afara sectorului economic sau finanțe-contabilitate.
Slovenia nu are un sistem dezvoltat pentru a facilita transferul de cunoștințe despre
control intern de la nivel legislativ la nivelul managementului școlar.
Ghidul pentru pregătirea Regulamentului de Risc este unul dintre cele mai importante
instrumente pentru controalele interne și pentru a sprijini directorul în calitate de principal
responsabil. Riscurile identificate și controlate în Registrul Riscurilor sunt parte integrantă a
principalelor documente financiare ale școlii, cum ar fi normele contabile, planul financiar și
raportul anual.
244
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
O întrebare fără răspuns în cercetare este, dacă directorii de școli înțeleg de ce Registrul
Riscurilor este necesar managementului financiar în școală. Poate exista o practică periculoasă, în
cazul în care normele devin un document de tip copiere-lipire.
Registrul Riscurilor este doar unul dintre cel mai importante instrumente pentru
îmbunătățirea managementului financiar. In viitor ar trebui să fie dezvoltate o serie de alte
instrumente. Gradul de conștientizare a directorilor de școli și a personalului de suport sunt chiar
mai importante, la fel ca și cursurile de formare și ghidurile pentru pregătirea de norme utile în
control intern. Diferite training-uri sunt necesare pentru a transfera cunoștințele despre
controlul intern și gestionarea riscurilor de la nivel legislativ la nivelul managementului școlar.
245
CAPITOLUL 8. Principalele concluzii și recomandări. Bune
practici
Sistemele de control intern nu reprezintă o noutate pentru Guverne, balanțele și
verificările au făcut parte din activitatea de zi cu zi a ministerelor și departamentelor
guvernamentale. Mai mult, au existat mecanisme de evaluare a eficienței operaționale a
controalelor interne care au fost puse în aplicare de către Guverne (audituri sociale,
audituri de performanță, etc.). Cu toate acestea, din cauza modificărilor recente aduse de
utilizarea sporită a tehnologiei, globalizare, implicarea sectorului privat în administrația
publică și a cererii publicului pentru o mai mare responsabilitate și transparență în
operațiunilor guvernamentale, a devenit necesară revizuirea mecanismelor de control
existente și introducerea unui cadru de control intern mai eficient pentru a răspunde
provocărilor determinate de schimbare.
1. Ce este controlul intern?
Controlul intern are înțelesuri diferite pentru persoane diferite. Acest lucru
generează confuzie printre oameni de afaceri, legiuitori, autorități de reglementare și alții.
De aici rezultă probleme de comunicare și așteptări diferite, ceea ce provoacă probleme în
cadrul unei instituții. Problemele sunt agravate atunci când termenul nu este clar definit,
dar apare în lege, regulamente sau norme. În acest context s-a impus nevoia de:
Stabilire a unei definiții comune care să servească nevoilor diferitelor părți
interesate;
Asigurarea unor standarde în funcție de care entitățile (mici sau mari, din
sectorul public sau privat) să poată evalua sistemele de control și să decidă cum
să le îmbunătățească.
Controlul intern este larg definit ca un proces, efectuat de către consiliul director,
managementul sau alte categorii de personal ale unei entități și este conceput pentru a
oferi o asigurare rezonabilă cu privire la îndeplinirea obiectivelor în următoarele categorii:
Eficacitatea și eficiența operațiunilor. Se referă la principalele obiective de
afaceri, de bază ale unei entități, incluzând performanța, profitabilitatea și
protejarea resurselor.
Fiabilitatea rapoartelor financiare. Se referă la întocmirea unor situații
financiare de încredere, inclusiv situații financiare intermediare și rapoarte
financiare publice.
246
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Respectarea legilor și regulamentelor. Respectarea acelor legi și reglementări
cărora entitatea le este subordonată.
Controlul intern poate fi judecat eficace în fiecare din cele trei categorii, respectiv,
dacă consiliul de administrație și conducerea au o asigurare rezonabilă că:
înțeleg măsura în care sunt atinse obiectivele operaționale ale entității,
situațiile financiare publicate sunt pregătite în mod credibil,
sunt respectate legile și reglementările aplicabile.
În timp ce controlul intern este un proces, eficacitatea sa este o stare sau o condiție
a procesului la unul sau mai multe momente în timp.
Care sunt principalele obiective ale controlului intern?
Acuratețea informației financiare,
Respectarea politicilor și procedurilor,
Protejarea activelor,
Utilizarea eficientă a resurselor,
Realizarea obiectivelor și scopurilor instituției.
Controlul intern este format din cinci componente interdependente. Acestea sunt
derivate din modul în care este condusă entitatea și sunt integrate cu procesul de
management:
1. Mediul de control. Se aplică la nivelul unității sistemului de management,
organizării sale în ansamblu și acoperă elemente ca: onestitate și alte valori etice,
managementul și competențele profesionale ale angajaților (nivel de cunoștințe,
competențe și experiență), scopul și sarcinile, drepturile și responsabilitățile fiecărei unități
organizatorice, identificarea așa-numitelor sarcini sensibile (și anume cele în care decizia
luată este strâns legată de directa apreciere a funcționarului).
Bune practici privind crearea mediului de control:
Crearea unui mediu care favorizează controale interne,
Așteptări cu privire la un comportament etic,
Angajarea unui personal calificat,
Cunoașterea personalului,
Stabilirea clară a responsabilităților / Fișa postului,
Supraveghere,
Comunicare clară.
247
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2. Evaluarea riscurilor. Este utilizată pentru a crește probabilitatea de realizare a
obiectivelor unității prin: stabilirea și monitorizarea punerii în aplicare a sarcinilor,
identificarea riscurilor, analiza de risc, reacția la risc și remedierea acțiuni; aceasta
înseamnă, prin urmare, să se concentreze pe identificarea și măsurarea oportunităților, a
amenințărilor legate de planurile operaționale ale unității, pe obiectivele măsurabile
definite ca documente strategice, pe activitățile legate de buget.
Cadrul de gestionare a riscurilor este o structură conceptuală de bază utilizată
pentru a aborda riscurile cu care se confruntă o organizație. Acesta cuprinde următoarele
etape generale:
Identificarea riscurilor;
Ierarhizarea riscurilor;
Reducerea riscurilor;
Implementarea planurilor de reducere; și
Revizuirea și monitorizarea planurilor de reducere a riscurilor.
Răspunsurile la risc se încadrează în următoarele categorii:
Distribuirea/Transferul Riscului – reducerea probabilităţii sau a impactului
riscului prin transferare sau în alt mod, prin divizarea unei părţi a riscului. Acest
lucru se poate realiza prin asigurări tradiţionale sau prin plătirea către o terţă
parte pentru a prelua riscul pe o altă cale/în alt mod.
Diminuarea/Tratarea Riscului - majoritatea a riscurilor vor fi gestionate pe
această cale. Se vor iniţia acţiuni în vederea reducerii probabilităţii riscurilor sau
a impactului lor, sau ambelor.
Încheierea/finalizarea activităţii - Probabil că entităţile din sectorul public sunt
rar capabile să evite livrarea unui produs/element esenţial din cadrul planului de
activitate şi evitarea poate fi un răspuns folositor atunci când se ia în considerare
dacă este potrivită o nouă metodă de furnizare a serviciilor sau dacă trebuie să
se continue cu un proiect specific.
Tolerarea/permiterea – Nu se întreprinde nici o acţiune pentru micşorarea
probabilităţii sau impactul riscului. Acesta sugerează că nu a fost identificat nici
un cost real de răspuns ce poate reduce impactul sau probabilitatea la un nivel
acceptabil, sau că riscul inerent este deja în cadrul toleranţei riscului. Tolerarea
riscului poate fi suplimentată printr-o planificare făcută într-o astfel de manieră
încât să se poată manevra impacturile ca urmare a apariţiei riscului.
3. Activitățile de control constituie un răspuns la un risc specific pe care unitatea
intenționează să-l reducă prin:
248
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
documentarea sistemului de control: documentarea, înregistrarea și aprobarea
(autorizare) operațiunilor de afaceri, împărțirea obligațiilor cheie, verificarea operațiunile
de afaceri înainte și după punerea în aplicare și, de asemenea, supravegherea în ierarhia
afacerii, înregistrarea abaterilor de la proceduri, instrucțiuni sau ghiduri, continuitatea
operațiunilor, accesul selectiv și controlat al oamenilor la informații, resurse materiale și
financiare (resurse de protecție);
mecanisme informatice de control ale sistemului, cum ar fi controlul accesului la
IT și resursele software, controlul în crearea și modificarea aplicațiilor, controlul accesului
la anumite aplicații, împărțirea obligațiilor care să permită detectarea și corectarea
erorilor, asigurând continuitatea funcționării sistemului informatic;
Componente cheie ale activităților de control:
- Politici și proceduri;
- Formarea personalului;
- Organigrame / Fișe de post;
- Segregarea responsabilităților;
- Documentația adecvată a tranzacțiilor;
Înregistrare (pe hârtie sau electronică) pentru:
Venituri ( primite, transferate, depozitate),
Cheltuieli (propuse, autorizate),
Altele (Delegarea autorității de a semna raportul cu privire la statusul
lunar al contului, inventarul anual al proprietăți);
- Documentație corect proiectată (numerotare unică);
- Verificare independentă.
4. Informarea și comunicarea. Informațiile pertinente trebuie să fie identificate și
comunicate într-o formă și un interval de timp care să le permită oamenilor să își
îndeplinească responsabilitățile. Întreg personalul trebuie să primească mesaje clare de la
management care controlează responsabilitățile și care trebuie luate în serios. Angajații
trebuie să înțeleagă rolul lor în sistemul de control intern, precum și modul cum activitățile
individuale sunt legate de munca altora. Ei trebuie să aibă un mijloc de comunicare a
informațiilor semnificative în amonte. De asemenea, trebuie să existe o comunicare
eficientă cu parteneri externi, cum ar fi clienții, furnizorii, autoritățile de reglementare și
alți shareholders-i.
Sistemele informatice generează rapoarte care conțin informații operaționale,
financiare, nefinanciare și de conformitate, ceea ce face posibilă executarea și controlarea
activității. Ele se ocupă nu numai de datele generate pe plan intern ci și de informațiile
249
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
referitoare la evenimente, activități și condiții externe necesare pentru a permite luarea
deciziilor și raportarea. Capacitatea conducerii de a lua decizii adecvate este afectată de
calitatea informațiilor, ceea ce presupune că informațiile trebuie să fie adecvate, oportune,
actuale, corecte și accesibile.
5. Monitorizarea și evaluarea sistemului de control din punctul de vedere al evaluării
prezente a eficacității sistemului și a elementelor sale specifice, rezolvarea oricăror
probleme care apar din partea tuturor angajaților în funcție de competențele lor, inclusiv
prin auto-evaluare și audit intern.
Importanța monitorizării. Se vor monitoriza:
- Riscurile inerente
Complexitatea,
Descentralizarea,
Problemele repetate,
Lipsa de răspuns la deficiențe anterioare.
- Expunerile
Schimbări în mediul de reglementare,
Fluctuațiile de personal,
Schimbările de sistem și proces,
Creșterea rapidă,
Noi programe, servicii și personal.
Care sunt principalele tipuri de control la nivelul instituțiilor publice?
Controlul procedural, revine fiecărui angajat al entității, impune o actualizare
sistematică. Reprezintă baza dezvoltării celorlalte forme de control și audit ;
Controlul financiar preventiv realizează o monitorizare a riscurilor financiare, de
regulă se elimina când controlul procedural ajunge la un nivel corespunzător, poate
fi exercitat de la nivel superior;
Controlul ulterior se realizează prin decizia managementului general și se poate
constitui și un compartiment de control.
Cine sunt principalii responsabilii pentru controlul intern și care sunt rolurile lor?
Managementul - Directorul executiv este responsabil și ar trebui să-și asume
"proprietatea" sistemului. Mai mult decât oricare altă persoană, directorul executiv
250
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
stabilește "tonul de sus" care afectează integritatea, etica și alți factori pozitivi ai mediului
de control. Managerii seniori, atribuie personalului responsabilități pentru stabilirea
politicilor specifice de control intern și a procedurilor. De o importanță deosebită sunt
ofițeri financiari și personalul lor, ale căror activități de control trec peste alte operațiuni și
unități ale entității.
Consiliul de administrație - Managementul este responsabil pentru consiliul de
administrație, care asigură guvernarea, îndrumarea și supravegherea. Membrii consiliului
de administrație sunt obiectivi, capabili și iscoditori. De asemenea, ei cunosc activitățile și
mediul entități, precum și timpul necesar pentru a-și îndeplini responsabilitățile. Un
consiliu de administrație activ, puternic, mai ales atunci când este cuplat cu canale de
comunicare eficiente, funcții financiare, juridice, de audit intern, este cel mai în măsură să
identifice și să corecteze problemele legate de un control intern ineficient din partea
managementului.
Auditorii interni - Joacă un rol important în evaluarea eficienței sistemelor de control și
contribuie la eficiența lor în curs de desfășurare. Datorită poziției organizaționale și
autorității într-o entitate, o funcție de audit intern, joacă un rol important de monitorizare.
Alt personal - Controlul intern este, într-o anumită măsură, responsabilitatea tuturor dintr-
o organizație și, prin urmare ar trebui să fie o parte explicită sau implicită a fișei postului
fiecăruia. Practic, toți angajații produc informații utilizate în sistemul de control intern sau
iau măsuri necesare pentru a efectua controlul. De asemenea, tot personalul ar trebui să
fie responsabil pentru comunicarea ascendentă a problemelor operaționale, nerespectarea
codului de conduită, sau alte încălcări de politică sau acțiuni ilegale.
Diferiți stakeholders-i externi contribuie, de multe ori, la realizarea obiectivelor
unei entități. Auditorii externi, aducând o opinie independentă și obiectivă, contribuie
direct, prin intermediul auditului situațiilor financiare și indirect prin furnizarea de
informații utile managementului și consiliului de administrație pentru a-și îndeplini
responsabilitățile. Alții care furnizează entității informații utile în efectuarea controlului
intern sunt legiuitorii, autoritățile de reglementare, clienții, analiștii financiari, evaluatori
de obligațiuni și mass-media. Stakeholders-ii externi nu sunt responsabili pentru, nici nu
sunt o parte a, sistemul de control intern al entității.
251
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Sunt controale interne infailibile?
Controalele nu vor preveni întotdeauna frauda sau delapidarea.
Efectuarea unor controale infailibile are un cost prohibitiv și este inutilă.
Controalele nu elimină "factorul uman". Într-o măsură semnificativă, sistemele de
control intern se bazează pe oameni și pe acțiunile lor.
De ce controalele interne sunt importante?
Oferă managementului încrederea că entitatea funcționează în conformitate cu
standardele care sunt monitorizate, - cineva urmărește.
Indică personalului că ceea ce face este important și că este importantă CALITATEA.
Transmite semnalul că anumite comportamente nu vor fi tolerate.
Controlul intern nu trebuie privit ca un sistem separat, specializat în cadrul unei
organizații guvernamentale, control intern trebuie să fie recunoscut, mai degrabă, ca parte
integrantă a fiecărui sistem pentru a ghida operațiunile sale. Este necesar să se asigure că
gestionarea riscurilor și controalele interne devin o caracteristică standard a modului în
care departamentele guvernamentale își desfășoară activitatea de control intern.
Îmbunătățirea controalelor interne și gestionarea riscurilor în guvernare este necesară, nu
numai pentru a îmbunătăți formularea și implementarea de politici / programe, ci și pentru
a sprijini inovarea și schimbările necesare, pentru a furniza servicii publice mai bune. Fără
un mecanism sistematic de control intern, rezultatul real al politicilor poate fi mult diferit
față de rezultatele scontate.
Un sistem eficient de control intern servește ca mijloc de a obține o asigurare
rezonabilă că programele / măsurile și acțiunile întreprinse de Guvern îndeplinesc
scopurile și obiectivele stabilite.
Pentru a stabili/menține un sistem de control intern este nevoie să se
îmbunătățească eficiența operațiunilor, fiabilitatea raportării financiare și conformitatea cu
normele și reglementările aplicabile. Calea de urmat ar putea fi:
sensibilizarea ministerelor / departamentelor cu privire la necesitatea unui sistem
de control intern și de gestionare a riscurilor care să fie încorporate în activitățile
zilnice ale organelor de conducere pentru a reduce decalajul dintre retorica bunei
guvernări și a practicilor actuale ale acestora;
252
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
construirea uni cadru de control intern și de gestionare a riscurilor pe baza
standardelor / orientările, celor mai bune practici recunoscute pe plan internațional
care pot fi folosite ca referință pentru dezvoltarea unui cadru de control intern/ de
gestionare a riscurilor din cadrul diferitelor sectoare și activități; și
inițierea de măsuri de dezvoltare a abilităților pentru punerea în aplicare efectivă a
acestora.
Care sunt elementele unui bun sistem de control intern?
Separarea responsabilităților
Autorizarea
Documentarea
Reconcilierea
Tabel 1. Principalele elemente ale unu unui bun sistem de control intern (CI)
Elemente ale CI De ce? Puncte cheie
Separarea responsabilităților
Nici o persoană nu ar
trebui să aibă
controlul asupra unei
tranzacții de la început
până la sfârșit. În mod
ideal, nici o persoană
nu ar trebui să poată
să înregistreze, să
autorizeze și să
realizeze o tranzacție.
Pentru a proteja angajații;
Pentru a preveni și detecta erori
intenționate și neintenționate;
și,
Pentru a încuraja o mai bună
performanță de locul de muncă.
Separarea atribuțiilor poate varia în
funcție de dimensiunea și structura
fiecărei unități.
Atribuțiile pot fi separate pe
departamente sau pe indivizii din cadrul
unui departament. Partajarea simplă a
atribuțiilor între persoane poate elimina
această slăbiciune.
Managementul ar trebui să crească
funcția de revizuire și supraveghere
atunci când atribuțiile nu pot fi suficient
separate.
Separarea atribuțiilor poate fi eludată
prin complicitate.
Autorizarea
Tranzacțiile ar trebui
să fie autorizate și
executate de către
persoane care
Pentru a preveni tranzacțiile
invalide.
Politicile și procedurile trebuie să
identifice în mod clar care indivizii au
autoritatea de a aproba diferite tipuri de
tranzacții.
253
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
acționează în limitele
autorității lor.
Autoritatea vine cu răspundere și
responsabilitate.
Persoanele ar trebui să înțeleagă ceea ce
aprobă. Indivizii trebuie să aibă
cunoștințe de prima mână cu privire la
tranzacțiile care urmează să fie aprobate,
sau ar trebui să revizuiască informațiile
suport pentru a verifica proprietatea și
validitatea tranzacțiilor.
Autorizarea ajustărilor trebuie să fie
făcută în timp util.
Autorizația pentru concediu, ore
suplimentare și schimbarea programului
de lucru ar trebui să fie obținute în
prealabil și în scris.
Autorizația trebuie să fie de la cel puțin
un nivel mai sus.
Angajații nu ar trebui să autorizeze
propriile tranzacții.
Documentele de ajustare ar trebui să fie
prelucrare după aprobarea de către un
supraveghetor și să nu se mai întoarcă la
salariatul care le-a realizat, unde ar putea
fi falsificate. Multe fraude apar după
aprobare.
Supraveghetorul nu ar trebui să semneze
formulare “în alb”.
Supraveghetorul și angajatul ar trebui să
parafeze corecturile sau ajustările.
Documentarea
Tranzacțiile ar trebui
să fie în mod clar și
complet documentate
și disponibile pentru a
fi revizuite.
Documentele asigură o
înregistrare a fiecărui eveniment
sau activitate.
Documentația corespunzătoare
ajută la asigurarea că bunurile
sunt controlate în mod
corespunzător.
Documentele furnizează dovada
Documentele utilizate pentru a sprijini
entitățile în evidențele contabile sunt
proprietatea entității, nu proprietatea
personală a angajaților.
Înregistrările trebuie să fie păstrate în
conformitate cu programul de arhivare.
Documentele justificative sunt păstrate
un anumit timp stabilit în prealabil.
254
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
a ceea ce s-a întâmplat cu
adevărat.
Documentația corespunzătoare
asigură acuratețea și caracterul
complet al tranzacțiilor.
Utilizarea unor atașamentele sau note de
subsol pentru a documenta motivele
pentru corecții/modificări ale
documentelor care nu sunt evidente.
Reconcilierea
Reconcilierea este
procesul de
comparare a
înregistrărilor din
registrul general cu
documentele
justificative și
rezolvarea oricăror
discrepanțe sau
diferențe.
Pentru a asigura exactitatea și
valabilitatea intrărilor și balanța
soldurilor.
Pentru a asigura că înregistrările
sunt exacte.
Pentru a asigura că nu apar
modificări neautorizate.
Pentru a rezolva discrepanțele în
timp util.
Pentru a asigura angajatul că are
dreptul la diverse beneficii
(concediu anual, concediu de
boală, etc.).
Acord cu toate excepțiile (de exemplu,
concediu medical, concediu anual),
înregistrate în raportul documentelor
sursă.
Revizuirea tranzacțiilor ocazionale, cum
ar fi calculele salariale separare.
Investigarea și rezolvarea diferențelor.
Data inițială și data noului raport pentru a
demonstra că a fost realizată revizuirea și
reconcilierea.
Principii cheie în evaluarea și îmbunătățirea controlului intern:
Principiile de mai jos reprezintă bune practici pentru evaluarea și îmbunătățirea
sistemelor de control intern.
Sprijinirea obiectivelor organizației
Controlul intern ar trebui să fie utilizat pentru a sprijini entitatea în realizarea obiectivelor
sale prin gestionarea riscurilor, respectând în același timp regulile, reglementările și
politicile organizaționale. Prin urmare, din controlul intern ar trebui să facă parte
gestionarea riscurilor și instituția să le integreze pe ambele, în sistemul său de guvernare
globală.
Determinarea rolurilor și responsabilităților
Organizația ar trebui să stabilească diferitele roluri și responsabilități cu privire la controlul
intern, inclusiv organul de conducere, managementul la toate nivelurile, angajații și
furnizorii interni și externi, precum și coordonarea colaborării între participanți.
Promovarea unei culturi motivaționale
255
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Managementul ar trebui să promoveze o cultură organizațională care motivează membrii,
să acționeze în conformitate cu strategia de management a riscului și a politicilor privind
controlul intern stabilit de organul de conducere pentru atingerea obiectivelor organizației.
Tonul și acțiunile de la nivel înalt sunt critice în acest sens.
Corelarea cu performanța individuală
Managementul ar trebui să lege atingerea obiectivelor controlului intern ale organizației
de obiectivele individuale de performanță. Fiecare persoană din cadrul organizației trebuie
să fie trasă la răspundere pentru atingerea obiectivelor de control intern atribuite.
Asigurarea competenței
Managementul, precum și alți participanți în sistem de conducere al organizației, trebuie
să fie suficient de competent pentru a îndeplini responsabilitățile de control intern legate
de rolurile lor.
Răspunsul la risc
Controalele ar trebui să fie întotdeauna concepute, puse în aplicare și aplicate ca răspuns
la riscurile specifice, precum și cauzele și consecințele acestora.
Comunicare regulată
Managementul trebuie să se asigure că o comunicare regulată cu privire la sistemul de
control intern și rezultate, are loc la toate nivelurile din cadrul organizației pentru a fi siguri
că principiile de control intern sunt pe deplin înțelese și corect aplicate de către toți.
Monitorizarea și evaluarea
Controalele individuale, precum și sistemul de control intern în ansamblul său ar trebui să
fie monitorizate și evaluate periodic. Identificarea unui nivel inacceptabil de ridicat de risc,
a deficiențelor de control, sau evenimente care sunt în afara limitelor pentru asumarea de
riscuri, ar putea fi un semn că un control individual sau sistemul de control intern este
ineficient și trebuie să fie îmbunătățit.
Furnizarea de transparență și responsabilitate
Organismul de conducere, împreună cu managementul, ar trebui să raporteze periodic
părților interesate profilul de risc al organizației, precum și structura, performanța de fapt
a sistemului de control intern al organizației.
256
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2. Compilarea de bune practici din diverse guverne în
implementarea controlului intern
Tabel 2. Bune practici din diverse guverne
INSTITUȚIA BUNE PRACTICI - REZUMAT
Guvernul
Bulgariei
Managerii instituțiilor publice au responsabilitatea de a implementa minime
activități de control:
proceduri de a obține permisiunea;
delimitarea obligațiilor în așa fel încât să se evite suprapunerea activităților
între membrii organizației;
un sistem decizional dual, astfel încât angajamentele financiare să nu se poată
lua fără anunțarea conducătorilor instituției și a celor responsabili de
contabilitate;
drepturile de acces la informație și bunuri;
control ex-ante asupra legalității, care sa fie exersat de persoane specializate,
numite de conducătorul instituției;
proceduri complete și potrivite pentru toate operațiunile;
raportarea și verificarea tuturor activităților; evaluarea eficienței
operaționale;
monitorizarea procedurilor;
reguli pentru managementul resurselor umane;
reguli legate de documentarea tranzacțiilor și activitățile operaționale ale
instituției.
Sistem de management al riscurilor:
stabilirea unor obiective strategice pentru instituție;
un plan operațional cu obiective operaționale;
un plan strategic pe o perioadă de minim 3 ani;
stabilirea activităților, termenelor limită, rezultatelor dorite și a indicatorilor de
performanță;
împărțirea responsabilităților între participanții la proces;
inventarierea resurselor necesare pentru a îndeplini obligațiile legate de
managementul riscului;
informarea angajaților cu privire la importanța și relevanța managementului
riscului.
257
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Guvernul
Franței
Organizarea sistemului de control intern - o abordare de parteneriat
interministerial.
Gestionarea strictă a riscurilor la nivel inter-ministerial (un rol mai activ pentru
contabili, împărțirea responsabilităților);
Disponibilitatea unui cadru metodologic comun;
O serie de servicii suport (inițiative de creștere a gradului de conștientizare la
cel mai înalt nivel în toate ministerele; sistem de instruire/formare; servicii
pentru a ajuta contabilii publici să implementeze mecanismul la nivel
operațional; recomandări privind auditul financiar – contabil);
Monitorizare permanentă.
Funcționarea sistemului: un mecanism bazat pe un proces aflat în îmbunătățire
continuă; un mecanism aliniat la obiectivele cadrelor de referință internaționale,
dar axat pe calitatea contabilității.
Implementarea unei arhitecturi adecvat concepută pentru a oferi
responsabilități fiecărui actor.
Sistemul de control intern este un proces de îmbunătățire continuă împărțit în
trei faze succesive și permanente (analiza de risc, cartografierea riscurilor,
acțiuni destinate să controleze riscurile, evaluarea eficienței acestora).
Direcția Generală de Finanțe Publice produce un raport anual de control intern
care este transmis Parlamentului și explică problemele de control intern legate
de angajamentele contabile, descrie procesul inter-ministerial și progresele
realizate în cursul anului.
Crearea Biroului Național de Management al Riscului care susținut de Oficiul
Național de Audit a introdus conceptul de management al riscurilor în centrul
practicilor sale de management.
Guvernul
Poloniei
Înlocuirea controlului financiar cu managementul controlului (management
control), care include toate activitățile întreprinse în scopul de a asigura realizarea
obiectivelor și sarcinilor: efectiv, economic, în timp util și în concordanță cu legea.
Managementul controlului urmărește:
Sprijinirea conducerii în procesul de management din punct de vedere al
realizării obiectivelor, dezvăluirea neregulilor și indicarea modalităților de a le
elimina.
Acțiuni axate pe trecut și pe viitor.
Caracter sistemic, previne fenomenele nefavorabile.
Acțiuni concentrate pe coordonare, identificarea neregulilor și propuneri de
remediere a lor. Sarcinile sunt centralizate într-o unitate organizațională
258
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
interdisciplinară.
Aria sarcinilor include acțiuni legate de punerea în aplicare a obiectivelor și
funcțiilor operaționale ale companiei, ajustate la nevoile unei unități date.
Funcționează în cadrul unităților organizaționale existente pentru control,
audit sau instituie o unitate organizațională separată, subordonată șefului
companiei.
Persoana responsabilă - managerul unei unități organizaționale, director de
unitate.
Neregulile identificate sunt formulate ca și concluzii de diagnostic post-control
și eliminate prin luarea unor decizii de reglementare.
Noi responsabilități date de managementul controlului:
Dezvoltarea și publicarea pe site-ul web a Planului Anual de Activitate - la
sfârșitul lunii noiembrie a fiecărui an.
Raport referitor la executarea planului și Declarația privind situația
managementului controlului - până la sfârșitul lunii aprilie a fiecărui an.
Responsabil este Ministrul de ramura - obligatoriu;
Entități supravegheate - până la decizia ministrului;
Administrația locală - până la o decizie a șefului de entitate sau un organism de
supraveghere.
Clarificarea standardelor managementului controlului într-un mod general
(descrierea principiilor generale referitoare la respectarea normelor specifice într-
un anumit domeniu de unități funcționale).
Propunerea unor acțiunile pentru implementarea standardelor
managementului controlului.
Realizarea unui manual privind managementul riscurilor în sectorul public
(Cartea Portocalie). Analiza de risc a unității cuprinde:
Determinarea cauzelor și consecințelor riscurilor;
Verificarea încrucișată a riscurilor
Separarea riscului scăzut de riscul semnificativ;
Durata tipului și categoriei de risc;
Specificarea relației dintre risc și obiectivele organizaționale.
Instruirea primilor auditorii interni în managementul riscului și efectuarea a
cinci studii-pilot în mari organizații din sectorul public, inclusiv un minister, într-o
universitate și un spital, ca urmare au unui program al UE.
Guvernul Strategia pentru Dezvoltarea Controlului Intern al Finanțelor Publice a fost
259
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Sloveniei adoptată cu scopul de a accelera introducerea controlului intern, cu accentul pe
„bugete orientate spre obiective”, managementul riscului și consolidarea
auditului intern.
Introducerea unui Registru de Risc ca formă de management sistematic al riscului
și a unei declarații anuale din partea șefului unui centru de cheltuieli privind
evaluarea controlului intern al finanțelor publice.
Pașii în stabilirea Registrului de Risc:
- Definirea și revizuirea obiectivele conform documentelor existente;
- Identificarea riscurilor care pot pune în pericol îndeplinirea obiectivelor;
- Estimarea riscurilor în termeni de probabilitate, consecințe ale apariției,
importanță și identificarea riscurilor prioritare;
- Identificarea activităților și a măsurilor de îmbunătățire;
- Stabilirea persoanei responsabile și a calendarului activităților de
implementare;
- Monitorizarea în cazul în care riscurile se schimbă și dacă gestionarea
riscurilor implică introducerea unor măsuri suplimentare;
- Stabilirea administratorului Registrului de Risc și adoptarea normelor
privind gestionarea și actualizarea regulilor.
Metode de identificare a riscurilor în școală sunt:
- Pe baza de interviuri: În special cu un grup de angajați și se au în vedere
toate activitățile financiare ale instituției în raport cu obiectivele și
riscurile implicate.
- Pe baza de auto-evaluare: Folosind chestionare sau ateliere de lucru, în
care experții încurajează directorii și profesorii să identifice riscurile din
instituțiile sau activitățile lor.
Exemple de bune practici cu privire la controalele interne și de gestionare a
riscurilor în școli:
Directorii de școli sunt conștienți de importanța auditului intern și a asistenței
acordate în stabilirea corectitudinii managementului financiar;
Directorii de școli sunt conștienți de importanța inventarului ca unul dintre
mecanismele de control;
Directorii de școli doresc ca tranzacțiile financiare să fie în conformitate cu
planul financiar aprobat;
Directorii de școli sunt conștienți că trebuie să prezinte cheltuielile într-un
raport anual (fonduri din resurse bugetare, activitatea comercială);
Directorii de școli își doresc să dobândească cunoștințe despre controlul intern
și gestionarea riscurilor.
260
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. Propuneri în vederea implementării eficiente a SCMI la
nivelul MEN
Factorii cheie care influențează implementarea SCMI
Suportul top-managementului;
Comunicări, prezentări, training-uri pentru sensibilizarea managementului ;
Măsurarea acceptării şi înţelegerii standardelor în instituţie.
Etape și pași de urmat:
Etapa I – Stabilirea obiectivelor generale și specifice;
Etapa II – Stabilirea activităților și acțiunilor pentru realizarea obiectivelor;
Etapa III – Descrierea modului de organizare și funcționare a sistemelor de control
managerial;
Etapa IV – Identificarea riscurilor și disfuncționalităților care pot afecta realizarea
obiectivelor;
Etapa V – Stabilirea modalităților de dezvoltare a sistemului de control managerial prin
raportarea la codul controlului intern;
Etapa VI – Inventarierea documentelor, a fluxurilor de informări, a proceselor și a modului
de comunicare între structurile entității și cu alte entități;
Etapa VII – Stabilirea unui sistem de monitorizare a desfășurării acțiunilor și activităților;
Etapa VIII – Autoevaluarea realizării obiectivelor generale și a celor specifice și
îmbunătățirea sistemului de control managerial;
Etapa IX – Elaborarea manualelor de proceduri pentru activitățile entității în directă
corelație cu fluxul de informări prezentate; O procedură nu este un alt element de
birocratizare excesivă, ci, contrar acestei afirmaţii, este un instrument care facilitează
realizarea activităţilor uzuale cât mai rapid, corect şi eficient posibil;
Etapa X – Elaborarea programului de pregătire profesională în domeniul controlului
managerial.
Delimitarea şi definirea activităţilor entităţii
Sarcina concretă a grupului de lucru se rezumă la operarea eventualelor corecţii
necesare în sistemul de organizare al entităţii publice, rezultate în urma unei analize
critice. Se recomandă ca această operaţiune să fie iniţiată prin analiza atentă a fiecăreia din
funcţiunile entităţii publice respective pentru a examina natura, întinderea şi pertinenţa
atribuţiilor existente, ce corespund diferitelor activităţi.
261
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Stabilirea misiunii, identificarea resurselor necesare şi precizarea
regulilor/normelor ce trebuie respectate. Misiunea, stabilită în baza politicii instituţiei, este
concretizată în atribuţiile şi obiectivele ce revin compartimentului în realizarea activităţii /
activităţilor. În baza politicilor adoptate pentru fiecare dintre activităţile entităţii, se trece
la analiza şi redefinirea misiunii fiecărui conducător de compartiment, precizându-se
atribuţiile şi obiectivele ce revin compartimentului respectiv în realizarea activităţii /
activităţilor, în conformitate cu politicile stabilite.
Pentru identificarea resurselor necesare, conducătorii de compartimente împreună
cu cei implicaţi în desfăşurarea activităților inventariază resursele necesare îndeplinirii
misiunii/misiunilor ce revin compartimentelor şi care sunt aferente activităţii/activităţilor.
Caracteristica resurselor este ca acestea să fie disponibile celui responsabil cu
implementarea misiunii.
Precizarea regulilor/normelor care trebuie respectate
Realizarea misiunii presupune respectarea, cu rigurozitate, a tuturor regulilor şi
normelor are îi sunt aplicabile. O condiţie pentru aplicarea acestora este ca persoana
responsabilă de îndeplinirea misiunii, dar şi personalul de execuţie direct implicat, să le
cunoască cu exactitate.
Faza de evaluare la nivelul unei activităţi. Se opreşte asupra riscurilor care se pot
produce ca urmare a nerealizării sau realizării necorespunzătoare a uneia sau alteia dintre
sarcinile elementare ce intră în componenţa activităţii respective.
Divizarea activităţii în sarcini elementare. Divizarea unei activităţi şi inventarierea
totală a sarcinilor elementare, ce ar trebui să existe în componenţa acesteia cu scopul de a
crea premisele necesare pentru identificarea şi evaluarea, într-o fază ulterioară, a riscurilor
ce se regăsesc tocmai la nivelul sarcinilor elementare. Este realizată de către conducătorul
compartimentului împreună cu acele persoane din subordine care deţin o bună experienţă
profesională. Produsul final este ”Tabelul” conţinând sarcinile elementare aflate în
componenţa activităţii.
Identificarea şi evaluarea riscului/riscurilor proprii fiecărei sarcini elementare. După
întocmirea tabelului cu sarcinile elementare aparţinând unei anume activităţi, se trece la
identificarea riscurilor proprii fiecărei sarcini de către conducătorii compartimentelor în
care se execută activitatea. Se recomandă ca ei să fie asistaţi de doua/trei persoane care
cunosc cel mai bine acea activitate. Faza de lucru se va încheia cu elaborarea listei
riscurilor. Evaluarea instrumentelor specifice de control intern, corespunzătoare
riscului/riscurilor proprii sarcinilor elementare.
262
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Operaţiunea de evaluare constă în:
- analiza critică a instrumentelor specifice de control deja implementate, pentru a se
putea constata măsura în care acestea sunt adecvate şi eficace în stăpânirea
riscurilor respective şi pentru a efectua corecţiile care se impun;
- definirea precisă a instrumentelor de control necesare, ce urmează a fi
implementate.
Un risc nu poate fi niciodată eliminat complet, poate fi doar redusă considerabil
probabilitatea apariţiei sale. De asemenea, exista şi un „risc al instrumentului”
(instrumentul însuşi poate avea imperfecţiuni). Faza de lucru se va încheia cu elaborarea,
pentru fiecare activitate în parte, a listei complete a instrumentelor specifice de control
intern evaluate, care permit ţinerea sub control a riscului/riscurilor la nivelul sarcinilor
elementare. Întocmirea fişei sintetice a evaluării aferente unei activităţi. Fişa sintetică a
fiecărei activităţi cuprinde: sarcinile elementare, riscurile aferente cu nivelul estimat şi
instrumentele de control.
Strategia de modernizare şi consolidare a capacităţii administrative a ministerului
educaţiei (v. figura de mai jos)
A Unde suntem
Misiune şi mandate Structuri şi sisteme
Comunicaţii Programe şi servicii
Oameni şi competenţe
Buget şi sprijin
B Unde vrem să
ajungem Misiune şi mandate Structuri şi sisteme
Comunicaţii Programe şi servicii
Oameni şi competenţe
C Cum ajungem acolo
Plan strategic Plan IT şi de Resurse
Umane Comunicaţii
Angajări şi formări Restructurări şi
reorganizări
Viziune, misiune şi obiective
Formularea strategiei Implementarea strategiei
263
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Strategia identifică, într-o manieră integrată şi pragmatică, principalele axe de
acţiune guvernamentală necesare îndeplinirii misiunii MEN în contextul Europei 2020.
Viziunea de modernizare pe care o propune Strategia este de a transforma MEN dintr-o
organizaţie reactivă într-una pro-activă, orientată spre performanţă şi guvernanță
inteligentă.
Pentru o mai bună clarificare a unor aspecte prezentate anterior, este foarte utilă
comparația componentelor controlului intern, conform modelului COSO ȘI INTOSAI GOV
9100, cu ceea s-a stabilit prin legislația națională în domeniu.
Componentele CI –
COSO/INTOSAI
GOV 9100
Legislația națională
Mediul de control ”O definire clară a responsabilităților, resurse și proceduri adecvate,
modalități și sisteme de informare, instrumente și practici
corespunzătoare”.
Evaluarea riscurilor ”Un sistem care urmărește, pe de o parte, analizarea principalelor
riscuri identificabile în ceea ce privește obiectivele entității și, pe de
altă parte, asigurarea existenței de proceduri de gestionare a
acestor riscuri”.
Activități de control ”Activități corespunzătoare de control pentru fiecare proces,
concepute pentru a reduce riscurile susceptibile să afecteze
realizarea obiectivelor entității”.
Informare și
comunicare
”Difuzarea internă de informații pertinente, fiabile, a căror
cunoaștere permite fiecăruia să-și exercite responsabilitățile”.
Monitorizare ”o supraveghere permanentă a dispozitivului de control intern,
precum și o examinare a funcționării sale”.
264
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Recomandări privind implementarea SCMI20 :
să se continue eforturile de implementare a sistemului de control intern, iar
participarea managerilor și a conducătorilor de compartimente la cursurile de instruire
care au ca temă controlul intern/managerial să fie cât mai activă.
conducerea entităților publice centrale trebuie să se implice mult mai mult în
coordonarea și îndrumarea instituțiilor aflate în raporturi de subordonare, coordonare
sau sub autoritatea acestora, pentru implementarea sistematică a controlului intern și
eliminarea decalajelor existente în acest sens.
încurajarea de către auditorii publici externi, atunci când evaluează sistemul de control
intern, a aplicării prevederilor legale în toate entitățile din sectorul public.
pentru limitarea apariției de noi erori în activitate, managerii entităților publice să
încerce cât mai mult să introducă și să aplice sistemul de identificare, gestionare şi
diminuare a riscului de neîndeplinire a obiectivelor stabilite și să elaboreze proceduri
clare pentru toate activitățile desfășurate la nivelul unei entități.
îmbunătățirea activității de monitorizare a factorilor de risc care pot genera sau
favoriza manifestarea fenomenului de corupție în interiorul acelor entități în care s-a
reținut că acesta are potențial crescut de apariție;
să se întreprindă în continuare acţiuni pentru conştientizarea managementului de vârf
în vederea asigurării înţelegerii corecte a activităţii de audit intern, atât în ceea ce
priveşte metodologia de audit, cât mai ales în ceea ce priveşte valoarea adăugată de
această funcţie la nivelul entităţii publice.
MEN trebuie să identifice funcţiile considerate ca fiind sensibile. Pentru fiecare funcţie
sensibilă, este necesară o analiză de risc şi să se instituie controale corespunzătoare.
După ce titularul unui post a exercitat aceeaşi funcţie sensibilă timp de 5 ani,
conducătorul compartimentului, respectiv al entităţii publice propune, respectiv decide
să transfere salariatul din funcţia sensibilă sau să implementeze controale
suplimentare, care să reducă riscul rezidual la un nivel acceptabil.
Cele trei obiective strategice propuse de proiectul Strategiei de modernizare a MEN
sunt :
20 Raportul privind evaluarea stadiului de implementare a sistemului de control intern/managerial, inclusiv a procedurilor
formalizate pe activități în entitățile publice centrale, elaborat de Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public
Intern din Ministerul Finanțelor Publice, ca rezultat al misiunii de audit ce a fost inclusă în programul de activitate pe anul
2011, ca urmare a recomandării Curții de Conturi
265
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Reformularea strategică a mandatelor organizaţionale şi corelarea acestora
cu posibilităţile reale de finanţare şi aşteptările beneficiarilor;
- Îmbunătăţirea calităţii, transparenţei şi predictibilităţii proceselor
decizionale;
- Dezvoltarea unui sistem coerent şi sustenabil de management al resurselor
umane.
Concluzionând, punerea în aplicare a managementului controlului în sectorul public
devine astăzi o necesitate. Construirea unui sistem de control eficient necesită, printre
altele, crearea de structuri organizatorice relevante și ierarhice, proceduri operaționale,
instrucțiuni interne, precum și împărțirea responsabilității, metode de lucru care vor
permite reducerea la maximum a erorilor și a pierderilor în cadrul instituției. În plus, un
sistem de control intern care funcționează necorespunzător poate genera costuri ridicate
sau chiar pierderi.
Sistemul de management existent trebuie să fie structurat, formalizat și
îmbunătățit, în conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri.
Standardele și cadrele de referință recunoscute la nivel internațional sau național
oferă puncte de referință comune cu privire la tendințele în managementul modern și
oferă o abordare globală, structurată a controlului intern.
Cu toate acestea, trebuie amintit că, maniera de planificare cea mai rațională nu
garantează succesul dacă nu este susținută de un sistem relevant de control. De asemenea,
nu ar trebui să se supraestimeze importanța sa, deoarece aceasta nu este un “panaceu
universal” pentru toate neregulile și erorile de management. Aceste sisteme sunt create de
oameni și pentru oameni și, astfel, există riscul ca ele să fie modificate într-un mod
nepotrivit. Fără îndoială însă, ele pot constitui un instrument util în punerea în aplicare a
obiectivelor asumate.
266
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PARTEA II. Analiza ex-ante a percepției sistemului de
control managerial intern
CAPITOLUL 1. Contextul analizei ex-ante a percepției
asupra SCMI
Prin OMFP nr. 946/2005 s-au pus bazele sistemului de control intern managerial
care este general definit ca „un ansamblu al formelor de control exercitate la nivelul
entității publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanta cu
obiectivele acesteia si cu reglementările legale, in vederea asigurării administrării
fondurilor in mod economic, eficient si eficace; acesta include, de asemenea, structurile
organizatorice, metodele si procedurile.” Sintetizând, standardele de control intern
definesc un minimum de reguli de management, necesare pentru asigurarea
previzibilității/predictibilității si eficientei entităților publice, reguli imperativ de urmat de
către acestea.
Necesitatea proiectului este data de atribuțiile pe care Ministerul Educației
Naționale (MEN) le are conform legislației naționale în vigoare privind standardele de
control managerial intern la entitățile publice şi pentru dezvoltarea acestora, respectiv
OMFP nr. 946/2005 enunțat anterior si OMFP nr. 1649 din 17 februarie 2011, publicat in
Monitorul Oficial nr. 140/24.02.2011 privind completarea Ordinului Ministrului Finanțelor
Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele
de management/control intern la entitățile publice si pentru dezvoltarea sistemelor de
control managerial.
Stabilirea sistemelor de control intra in responsabilitatea managementului fiecărei
entități publice şi trebuie sa aibă la baza standardele elaborate de Ministerul Finanțelor
Publice. Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ținând cont de specificul legal,
organizațional, de personal, de finanțare etc., al fiecărei entități publice in parte.
In plus, MEN trebuie sa transmită trimestrial un raport către Unitatea Centrala de
Armonizare a Sistemelor de Management Financiar si Control din cadrul Ministerului
Finanțelor Publice, care trebuie sa cuprindă situația centralizata a modului de
267
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
implementare a sistemului de control managerial (SCMI) de la nivelul tuturor entităților
aflate in subordinea si/sau coordonarea sa.
MEN nu dispune de un instrument adecvat pentru colectarea informațiilor privind
stadiul implementării legislației in vigoare cu privire la sistemul de control managerial
intern de la instituțiile aflate in subordinea sa. In prezent, raportarea se face prin
intermediul unor formulare transmise in format fizic (tipărit pe hârtie) sau prin mijloace
electronice.
În acest context a fost propus și aprobat proiectul SMIS 37635, intitulat
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin
dezvoltarea sistemului de control managerial intern”. Proiectul este derulat și finanțat prin
Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative.
Obiectivul general al proiectului este îmbunătățirea durabila a capacitații
administrative a MEN si a instituțiilor aflate in subordonarea sa prin dezvoltarea sistemului
de control managerial intern (SCMI).
Obiectivele specifice proiectului sunt:
1. Identificarea problemelor specifice activităților de control managerial intern
impuse de legislația in vigoare, prin realizarea unui studiu exhaustiv;
2. Îmbunătățirea capacitații de dezvoltare si implementare a sistemelor de control
managerial intern a MEN si a instituțiilor subordonate;
3. Generarea unui cadru procedural nou prin dezvoltarea unor instrumente
moderne de sprijinire a activităților de control managerial intern;
4. Creșterea competentelor personalului, prin activități de instruire specifica,
pentru utilizarea sistemului dezvoltat prin prezentul proiect.
Prin activitatea B1.2 se urmărește evaluarea ex-ante a percepției asupra sistemului
de control managerial intern, astfel încât să se asigure identificarea vulnerabilităților și a
riscurilor privind implementarea SCMI în cadrul MEN și a instituțiilor subordonate. După
aplicarea măsurilor corective din cadrul proiectului va avea loc și o evaluare ex-post prin
intermediul activității B7 Evaluarea și monitorizarea impactului sistemului de control
managerial în cadrul MEN.
268
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOTUL 2. Obiective și Metodologie
1. Scopul și obiectivele cercetării
Proiectul își propune să analizeze ex-ante percepția asupra sistemului de control
managerial intern și să identifice punctelor tari și punctelor slabe ale acestuia din
perspectiva personalului de conducere și a personalului didactic.
Obiectivele specifice:
Evaluarea modului de implementare a activităților de control managerial intern
impuse de legislația în vigoare;
Determinarea atitudinilor, percepțiilor și reprezentărilor angajaților MEN cu privire
la sistemul de control managerial intern;
Evaluarea gradului de cunoaștere a metodelor, procedurilor și standardelor de
control managerial intern;
Identificarea unor posibile soluții de îmbunătățire a capacitații de dezvoltare si
implementare a sistemelor de control managerial intern a MEN și a instituțiilor
subordonate;
Evaluarea nevoilor de instruire specifică a personalului în vederea implementării
SCMI;
Furnizarea unor date valide și a unor indicatori care să fie utilizați în realizarea unei
documentații și a unor instrumente moderne de sprijinire a activităților de control
managerial intern.
2. Dimensiuni și indicatori
Principalele dimensiuni propuse pentru investigarea percepției SCMI în Ministerul
Educației Naționale și în structurile subordonate sunt:
C. Evaluarea percepției sistemului de control managerial intern
evaluarea impactului derulării activității după reguli și proceduri în instituție;
avantajele respectării regulilor și procedurilor;
269
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
evaluarea respectării regulilor și procedurilor în instituție;
necesitatea unui control al respectării regulilor;
controlul inter versus controlul extern;
responsabilitatea efectuării controlului;
notorietate și grad de informare privind sistemul de control managerial;
notorietate și grad de informare privind controlul extern ARACIP;
utilitatea SCMI vs. ARACIP pentru activitatea instituției;
surse de informare utilizate pentru implementarea SCMI;
experiența participării la sesiuni de training SCMI;
utilitatea potențial a unor sesiuni de training pe tema SCMI;
dificultățile implementării SCMI;
utilitatea informatizării, a ghidului SCMI;
puncte tari, puncte slabe în implementarea SCMI;
recomandări de îmbunătățire.
D. Evaluarea sistemului de control intern
A. MEDIUL DE CONTROL
Standardul 1 - ETICA, INTEGRITATEA
Standardul 2 - ATRIBUTII, FUNCTII, SARCINI
Standardul 3 - COMPETENTA, PERFORMANTA
Standardul 4 - FUNCTII SENSIBILE
Standardul 5 - DELEGAREA
Standardul 6 - STRUCTURA ORGANIZATORICA
B. PERFORMANTE SI MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 7 - OBIECTIVE
Standardul 8 - PLANIFICAREA
Standardul 9 - COORDONAREA
Standardul 10 - MONITORIZAREA PERFORMANTELOR
Standardul 11 - MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 15 - IPOTEZE, REEVALUARI
C. INFORMAREA SI COMUNICAREA
Standardul 12 - INFORMAREA
Standardul 13 - COMUNICAREA
270
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 14 - CORESPONDENTA
Standardul 16 - SEMNALAREA NEREGULARITAILOR
D. ACTIVITATI DE CONTROL
Standardul 17 - PROCEDURI
Standardul 18 - SEPARAREA ATRIBUTIILOR
Standardul 19 - SUPRAVEGHEREA
Standardul 20 - GESTIONAREA ABATERILOR
Standardul 21 - CONTINUITATEA ACTIVITATII
Standardul 22 - STRATEGII DE CONTROL
Standardul 23 - ACCESUL LA RESURSE
E. AUDITAREA SI EVALUAREA
Standardul 24 - VERIFICAREA SI EVALUAREA CONTROLULUI
Standardul 25 - AUDITUL INTERN
3. Metodologia cercetării
Culegerea datelor a avut loc în perioada octombrie-decembrie 2014.
I. Componenta cantitativă a constat în efectuarea unui sondaj de opinie face-
to-face în rândul cadrelor didactice și a personalului auxiliar, reprezentativ la nivel
național, cu un volum de 1200 de respondenți.
Unitățile de eșantionare au fost unitățile de învățământ preuniversitar de stat,
respectiv unități didactice auxiliare (precum Inspectorate Școlare Județene, Casa Corpului
Didactic, Palatul copiilor, Cluburi Sportive, Cluburi pentru copii și elevi etc.). Persoanele
intervievate au fost din rândul personalului didactic format din cadre didactice si personal
didactic auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, documentarist, laborant, analist - specialist
IT etc.). S-a ținut cont în construcția eșantionului de ponderea categoriilor de personal în
cadrul eșantionului.
Selecția unităților de învățământ a fost realizată multistadial, după următoarele
criterii:
a. Dispersia unităților de eșantionare după regiunile de dezvoltare, în funcție de
numărul total de personal angajat în cadrul unităților de învățământ
preuniversitare din fiecare regiune;
271
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
b. Dispersia tipului de personal din unitățile de învățământ preuniversitare (cadre
didactice și personal auxiliar).
Din cadrul fiecărei regiuni de dezvoltare au fost selectate aleatoriu unitățile de
învățământ preuniversitar până la atingerea cotei de chestionare alocate fiecărei regiuni,
respectând alocarea a 5 chestionare pentru personal cadre didactice pe fiecare unitate
Chestionarele au fost aplicate de operatori special instruiți privind modul de
selecție a unităților de eșantionare și a subiecților. Durata aplicării unui chestionar a fost
de aproximativ 40 minute.
II. Componenta calitativă a fost structurată astfel:
a. 24 de interviuri semi-structurate cu persoane cu funcții de conducere din
cadrul MEN. Durată aproximativă: 40-60 min
b. 42 de interviuri semi-structurate inspectori școlari generali sau adjuncți (câte
unul din fiecare județ plus București). Durată aproximativă: 40-60 min
c. 32 de focus grupuri cu personalul didactic (4 /regiune, din care 2 in mediul
rural, 2 in mediul urban). Durată aproximativă: 90-120 min
ARES a supus spre aprobare experților MEN instrumentele de cercetare: grila de
interviu pentru persoane cu funcții de conducere din cadrul MEN, grila de interviu pentru
inspectori școlari generali/adjuncți, ghidul de focus grup.
Selecţia subiecţilor s-a realizat în acord cu criteriile specificate fiecărei categorii de
populație investigată, beneficiind de sprijinul MEN, printr-o scrisoare de informare privind
rostul acestei cercetări. In cazul interviurilor cu personalul de conducere MEN și a
inspectorilor școlari sau adjuncți s-a beneficiat de sprijinul MEN în selecția subiecților.
Pentru focus grupuri, publicul țintă vizat a fost: personalul didactic și personalul
auxiliar (secretar, contabil, bibliotecar, administrator financiar, tehnician, laborant,
specialist IT etc.). Fiecare sesiune de focus grup trebuie să aibă minimum 6 participanți.
Cu acordul respondenţilor, discuţiile de focus grup și interviuri au fost înregistrate și
transcrise. Pe baza lor au fost elaborate rapoartele de focus grup și de interviuri. În cazul
focus grupurilor și interviurilor cu inspectorii școlari sau cu adjuncții acestora s-a optat și
pentru elaborarea unor rapoarte parțiale la nivel de regiune.
272
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 3. Scurt rezumat al analizei ex-ante a
percepției SISTEMULUI DE CONTROL MANAGERIAL
INTERN (SCMI)
1. Aspecte generale
În baza analizei datelor cantitative se poate susține faptul că stadiul de implementare a
SCMI în cadrul unităților de învățământ investigate este avansat, în special având în
vedere răspunsurile date în cazul dimensiunilor privind cele douăzeci și cinci de
standarde SCMI. De asemenea, gradul de informare autoevaluat al respondenților
privind acest sistem este foarte ridicat; cu toate acestea, completând interpretarea
acestor date cu interpretarea datelor calitative, de profunzime, devine evident că, în
rândul unor categorii de respondenți incluși în acest demers de cercetare (personal
didactic și auxiliar din cadrul unităților școlare, persoane cu funcție de conducere din
cadrul ISJ), majoritatea au o imagine de ansamblu difuză privind rolul SCMI, existând
neclarități și confuzii, de asemenea, în privința modalităților concrete de
implementare a acestui sistem.
O potențială explicație pentru unele aparente incongruențe între datele cantitative și
calitative obținute în cazul reprezentanților unităților de învățământ cu privire la gradul
de implementare a unor standarde SCMI o constituie o posibilă confuzie în cazul
datelor cantitative privind proceduri sau moduri de lucru preexistente (formale sau
informale) implementării sistemului și cele elaborate ca o consecință a acestuia
Cele mai multe dintre persoanele intervievate, cu precădere cele din categoria
personal didactic, personal auxiliar sau reprezentanți ISJ, ezită în a-și exprima părerea
privind modul în care sunt respectate regulile și procedurile în instituțiile publice din
România; atunci când o fac, percepția este, în general, că regulile și procedurile sunt
respectate.
Reprezentanții Ministerului Educației Naționale consideră că, atât la nivelul MEN, cât și
în alte instituții publice, se funcționează, în multe cazuri, pe baza unor cutume care nu
sunt regularizate sub forma unor proceduri, ceea ce dă naștere situațiilor în care
asumarea responsabilităților este difuză.
273
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Când vine vorba despre modul în care sunt respectate regulile și procedurile în cadrul
instituțiilor pe care le reprezintă, însă, o majoritate covârșitoare a persoanelor
intervievate declară că acest lucru se întâmplă de cele mai multe ori.
Din spusele participanților reiese că necesitatea unui control asupra modului în care
sunt respectate regulile și procedurile în unitățile de învățământ nu este pusă la
îndoială, dar modul în care acesta este implementat în acest moment (prin SCMI), este
văzut mai curând într-o lumină negativă, el fiind perceput drept generator a unui
volum mare de muncă, care duce la suprasolicitarea angajaților din instituțiile publice.
În cadrul sondajului de opinie, cei mai mulți dintre participanți consideră că este
necesar un control al modului în care se respectă regulile și procedurile în instituția
unde lucrează în mare măsură (43%) sau foarte mare măsură (22%). În același timp,
26% dintre respondenți consideră că acest lucru ar fi necesar în mică măsură, iar 8% că
ar fi necesar în foarte mică măsură sau nu ar fi necesar deloc.
Gradul în care respondenții au auzit de SCMI, reglementat prin OMFP 946/2005 este
foarte ridicat, inclusiv în cadrul sondajului de opinie, unde 78% dintre persoanele
intervievate declară că au auzit de acesta.
Unii dintre participanții la discuțiile de grup, respectiv unii dintre intervievații din cadrul
ISJ tind să facă o confuzie între conceptul și activitățile presupuse de controlul
managerial intern și conceptul de evaluare și asigurare a calității educației.
În general, participanții la studiu care reprezintă unitățile de învățământ, respectiv
inspectoratele școlare, au un grad de cunoaștere mai avansat despre controlul extern
din partea ARACIP, comparativ gradului lor de cunoaștere privind SCMI.
Puși în situația de a alege dintre ARACIP și SCMI, din punctul de vedere al impactului
mai mare asupra instituțiilor de învățământ, cea mai mare parte a respondenților își
exprimă preferința pentru controlul intern, întrucât acesta este permanent și se
bazează pe îndrumare și suport, mai degrabă decât pe aplicarea unor sancțiuni. În
schimb, cei care sunt de părere că un impact mai mare îl are controlul extern au ca
argumente faptul că acesta are în vedere calitatea actului educațional și că impune
niște standarde comune, recunoscute la nivel național.
Cu toate acestea, consensul în rândul participanților este că aceste două tipuri de
control sunt complementare și necesare în egală măsură. 62% dintre persoanele
intervievate în cadrul sondajului de opinie își exprimă preferința pentru un control al
respectării regulilor și procedurilor atât intern, cât și extern, în egală măsură, în timp ce
274
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
32% consideră că ar trebui să fie preponderent intern. Doar 4% dintre participanții la
sondaj sunt de părere că un astfel de control ar trebui să fie preponderent extern.
Gradul de informare a respondenților atunci când vine vorba despre implementarea
SCMI, scopul și rolurile acestuia variază, cu precădere în funcție de stadiul de
implementare a SCMI în cadrul instituției pe care o reprezintă, în funcție nivelul de
implicare proprie în implementarea, monitorizarea sau gestionarea SCMI, precum și de
tipul de instituție pe care îl reprezintă.
Astfel, respondenții din cadrul unităților de învățământ sunt categoria care tind să își
evalueze gradul de informare privind implementarea SCMI drept mai redus, cu
precădere cei care își desfășoară activitatea în mediul rural, aceștia fiind urmați de
respondenții din cadrul ISJ, în timp ce nivelul autoevaluat de informare cel mai ridicat
se observă în rândul respondenților din cadrul MEN.
2. Modul de funcționare a SCMI
Foarte puțini dintre participanții la această etapă a studiului au o imagine de
ansamblu asupra implementării SCMI în cadrul instituției pe care o reprezintă. În
general, modul în care este descrisă implementarea și funcționarea SCMI în instituțiile
investigate este dezorganizat, menționându-se etapele fundamentale, însă
nestructurat și incoerent în cele mai multe situații. În majoritatea unităților de
învățământ sunt amintite doar unele etape sau doar unele documente aferente
implementării și funcționării sistemului de control managerial intern.
În cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost implementat SCMI, iar
respondenții descriu strict activități desfășurate de Comisia pentru Evaluarea și
Asigurarea Calității (CEAC), apărând confuzii, de asemenea, și în cazul reprezentanților
ISJ cu privire la anumite activități de control sau audit aferente SCMI și altele care nu
au legătură cu acest sistem.
În schimb, prin prisma celor mai mulți dintre respondenți, funcționarea sistemului de
control managerial intern la nivelul instituțiilor pe care le reprezintă se rezumă la
constituirea unei comisii, elaborarea și actualizarea procedurilor, completarea de
chestionare de autoevaluare, respectiv întocmirea și transmiterea de rapoarte privind
acest control intern.
275
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Principalele probleme cu care persoanele intervievate se confruntă în implementarea
SCMI, indiferent de tipul instituției pe care o reprezintă, sunt:
o Cea a resurselor umane (fluctuația personalului, număr redus de persoane
angajate, slaba pregătire a personalului cu privire la utilitatea sau implementarea
SCMI).
o Birocrația - volumul ridicat de muncă se adaugă sarcinilor obișnuite pe care
responsabilii de gestionarea SCMI le au în cadrul instituției; numărul documentelor
întocmite este foarte mare.
o Legislația nu este adaptată realității din domeniul educației; terminologia este
dificil de înțeles.
o Comunicarea din partea instituțiilor care gestionează acest sistem - neclară și
inconstantă.
Ceea ce se remarcă în cadrul majorității discuțiilor este faptul că pentru majoritatea
respondenților este neclar conceptul de „funcție sensibilă”.
Puțini respondenți care știu despre ce este vorba în cazul funcțiilor sensibile constată o
problemă de procedură: SCMI prevede rotația periodică a persoanelor care ocupă
funcțiile sensibile, dar în instituțiile din învățământ nu există suficient personal
calificat care să poată prelua atribuțiile acestor persoane; prin urmare, regula este
considerată imposibil de respectat.
3. Impactul SCMI asupra activității instituțiilor. Evaluarea
SCMI
În ceea ce privește evaluarea impactului pe care SCMI l-a avut asupra activității
instituțiilor investigate, părerile diferă în rândul respondenților: unii văd un impact
preponderent pozitiv (cei mai numeroși), alții văd un impact preponderent negativ
(cei mai puțini), existând și aceia care nu văd nici un impact al acestuia.
Cei mai rezervați în semnalarea unor influențe pozitive ale SCMI asupra activității
instituției pe care o reprezintă sunt intervievații din cadrul MEN, care amintesc:
- eficientizarea activității;
- rigoarea în organizare;
- identificarea și managementul principalelor riscuri.
276
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Drept influențe pozitive sau puncte forte ale implementării SCMI asupra activității,
alte categorii de participanți la studiu adaugă:
- definirea clară a obiectivelor instituției;
- autoevaluarea performanțelor instituției în ansamblu și ale angajaților, în
particular;
- autoreglarea activității;
- responsabilizarea angajaților;
- ghidarea angajaților, precum și creșterea stimei de sine și a satisfacției privind
munca pe care o depun;
- îmbunătățirea și transparentizarea comunicării interne, dar și a comunicării
externe;
- evoluția instituției ca urmare a respectării standardelor de calitate;
- oportunitatea instituțiilor de a colabora și de a face schimb de bune practici;
- îmbunătățirea managementului timpului;
- elaborarea unui set de proceduri clare, specifice fiecărei activități.
Influențele negative sau punctele slabe ale implementării SCMI, pe de altă parte, sunt
mai numeroase, cu toate că majoritatea se referă preponderent la volumul de muncă
birocratică, respectiv la lipsa anumitor resurse care trebuie dedicate procesului de
implementare SCMI:
- timpul suplimentar petrecut pentru completarea unor documentații care nu le
pare respondenților să aducă valoare adăugată activităților instituției;
- reprezintă o povară birocratică suplimentară, ce defavorizează activitatea curentă
din aceste instituții (în special pe cea didactică);
- munca redundantă depusă de angajații din unitățile de învățământ pentru a
întocmi situații al căror conținut deja există sub altă formă;
- respectarea unor proceduri presupune renunțarea la unele moduri de lucru cu
care angajații s-au obișnuit;
- lipsa unor activități de formare a personalului responsabil de implementarea și
monitorizarea SCMI;
- neclaritatea sau lipsa unor instrucțiuni de implementare;
- costurile ridicate ale serviciilor externalizate de suport în gestionarea SCMI.
277
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4. Nevoia de informare și instruire
Majoritatea informațiilor deținute privind implementarea și gestionarea SCMI pe care
le dețin persoanele intervievate sunt obținute prin studiu individual.
Principalele surse de informare cu privire la sistemul de control managerial intern pe
care le utilizează intervievații sunt internetul, informările interne ale superiorilor din
cadrul instituției, documentele transmise de structuri supraordonate (în cazul
unităților școlare și al ISJ), documente transmise din partea altor instituții publice
(Primărie, MFP etc.), expertiza colegilor din instituție (prin discuții informale sau
ședințe) și Monitorul Oficial. Foarte puține persoane intervievate declară că ar fi
participat la sesiuni de informare pe tema implementării SCMI.
Cu toate acestea, în rândul majorității participanților (cu puține excepții), indiferent de
gradul lor autoevaluat de informare, se face simțită nevoia de informare și de instruire
suplimentară cu privire la modul de implementare și de funcționare a SCMI, întrucât
lipsa personalului instruit este menționată în repetate rânduri de către respondenți
drept unul dintre principalele obstacole în implementarea acestui sistem.
Pentru a răspunde nevoilor de informare și de instruire ale persoanelor responsabile de
implementarea SCMI în cadrul instituțiilor publice, se remarcă două soluții agreate și
chiar menționate în mod spontan de către majoritatea persoanelor intervievate:
o organizarea unor sesiuni de informare/instruire privind implementarea și
funcționarea SCMI;
o elaborarea unui ghid de implementare a SCMI.
Asemenea cursuri de informare și/sau formare ar trebui să se axeze pe explicitarea
conceptului de sistem de control managerial intern, al rolului său, pe identificarea și
gestionarea riscurilor, clarificarea unor aspecte legislative, dar și pe elemente de
aplicabilitate practică a sistemului.
Ghidul de implementare a SCMI ar trebui să fie cât mai practic, să conțină exemple și
studii de caz. Existența acestuia ar ușura înțelegerea metodologiei de implementare
SCMI și ar ajuta rezolvarea anumitor situații cu care se confruntă responsabilii de
implementare. Este important ca acest ghid să fie bine structurat, practic, simplu și
concis. Una dintre recomandările respondenților este ca ghidul să fie în format
electronic și să aibă o dimensiune interactivă pentru a fi mai accesibil.
Adresabilitatea cursurilor și a ghidului de implementare este văzută în mod similar: în
special conducătorilor instituțiilor și a responsabililor de implementarea SCMI, însă ar fi
utile, până la urmă, tuturor angajaților.
278
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
5. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI
Recomandările de îmbunătățire exprimate de toți participanții la acest studiu vizează în
primul rând legislația care reglementează SCMI: aceasta ar trebui simplificată și
adaptată specificului domeniului învățământului. Unele sugestii vizează armonizarea
ordinului privind SCMI cu legislația privind calitatea actului educațional. Un alt aspect
amintit este cel al clarificării legislației în ceea ce privește statutul cadrelor din unitățile
de învățământ (cu toate că unitățile de învățământ sunt entități publice, cadrele
didactice și auxiliare nu au statut de funcționari publici).
O altă sugestie venită din partea tuturor respondenților vizează atenția acordată
resurselor umane: este propusă formarea, cu privire la SCMI, a tuturor persoanelor din
managementul sistemului educațional, stabilizarea persoanelor în funcțiile pe care le
ocupă (pentru a evita fluctuația de personal) și/sau organizarea unei divizii specializate
exclusiv pe SCMI în cadrul fiecărei unități /instituții din domeniul învățământului.
Atât participanții la discuțiile de grup din unitățile de învățământ, cât și reprezentanții
inspectoratelor școlare județene consideră că ISJ-urile ar trebui să se implice activ în
instruirea responsabililor cu implementarea SCMI din unitățile școlare și să organizeze
grupuri de lucru la nivel județean, pentru a facilita diseminarea bunelor practici și
discuții privind probleme apărute în teritoriu.
Un set de recomandări generale vizează debirocratizarea sistemului de învățământ,
alocarea de fonduri pentru salarii mai mari, care să corespundă volumului ridicat de
muncă pe care implementarea SCMI îl presupune.
Ministerului Educației Naționale i se recomandă de către ceilalți actori din sistemul
educațional care au fost intervievați (reprezentanți ISJ-uri, reprezentanți ai unităților de
învățământ din teritoriu): întocmirea unui ghid de implementare a SCMI, oferirea de
feedback privind conținutul rapoartelor transmise, acordarea unei mai mari autonomii
școlilor în luarea deciziilor (descentralizare).
Recomandări primite din partea reprezentanților ministerului vizează comisia SCMI
internă, care ar trebui să aibă un rol mai activ și să ofere îndrumare și feedback celor
care le trimit rapoarte; de asemenea, intervievații din cadrul ministerului, la fel ca și cei
din cadrul focus grupurilor menționează că o altă îmbunătățire a implementării SCMI s-
ar realiza odată cu o mai bună organizare internă a Ministerului Educației Naționale.
279
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 4. Percepția SCMI. Prezentare sintetică a
rezultatelor
1. Raport sintetic cercetare cantitativă
1.1. Percepția SCMI în rândul personalului didactic și auxiliar
Datele au fost obținute în urma efectuării unui sondaj de opinie, care a presupus
realizarea 1200 chestionare față în față cu personal didactic și auxiliar din cadrul unor
unități de învățământ din întreaga țară;
Aproape toate persoanele intervievate în cadrul componentei cantitative a acestui
studiu declară că sunt de părere că regulile și procedurile după care se derulează
activitatea din instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea sunt bune în mare sau
foarte mare măsură – 98% (în foarte mare măsură – 57% + în mare măsură – 41%). Doar
2% declară, astfel, că acestea sunt bune în mică măsură (v. Grafic 1).
Grafic 1. În ce măsură apreciați că este necesar un control al modului în care se respectă regulile
și procedurile în instituția dumneavoastră?
Avantajele respectării unor reguli și proceduri clare în instituție pe care le văd cele
mai multe dintre persoanele intervievate sunt faptul că ceea ce își propune instituția poate
fi realizat mai bine (71%), faptul că este îmbunătățită comunicarea din cadrul instituției
(71%) și faptul că angajații știu exact ce au de făcut pentru a-și îndeplini sarcinile (70%).
Acestea sunt urmate de următoarele: conducerea instituției este mai eficientă (67%),
performanța oamenilor și a instituției este mai clar evaluată – 61%, fraudele și erorile pot fi
prevenite - 54%, angajarea și promovarea oamenilor sunt bazate pe performanță -53%,
fondurile publice pot fi folosite corect – 52% și bunurile și informațiile sunt mai protejate –
22%
43%
26%
8%
1%
0% 10% 20% 30% 40% 50%
În foarte mare măsură
În mare măsură
În mică măsură
În foarte mică măsură/Deloc
NȘ/NR
280
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
50%. Avantaje recunoscute de mai puțin de jumătate dintre persoanele intervievate sunt:
obiectivele pot fi atinse cu costuri minime – 46% sau că timpul necesar pentru derularea
activităților este mai mic – 40% (V. Grafic 2).
Grafic 2. Care credeți că ar fi principalele avantaje ale respectării unor reguli și proceduri clare în
instituția dumneavoastră? – Alte avantaje (Întrebare deschisă, răspunsuri codificate. Întrebare
filtru – 10% dintre respondenți, care văd și alte avantaje)
Unul din zece respondenți spune că vede și alte avantaje ale respectării regulilor și
procedurilor. Detaliind la ce anume se referă, cei mai mulți menționează eficiența
activităților derulate în instituție, precum și creșterea gradului de organizare în instituție.
Atunci când trebuie să evalueze pe o scală de la 1 la 10, unde 1 înseamnă „deloc”,
iar 10 înseamnă „în totalitate” modul în care respectă regulile și procedurile în instituția în
care lucrează, cei mai mulți dintre intervievați se concentrează către valorile superioare ale
scalei – aleg varianta „8” 20,9%, varianta „9” 36,3% și varianta „10” 33,3%. Varianta „7”
este aleasă de 5,2% dintre participanții la anchetă, în timp ce restul de 4,1% aleg valori mai
joase.
Cei mai mulți dintre participanți consideră că este necesar un control al modului în
care se respectă regulile și procedurile în instituția în cadrul căreia lucrează în mare măsură
(43%) sau foarte mare măsură (22%). În același timp, 26% consideră că acest lucru ar fi
necesar în mică măsură, iar 8% că ar fi necesar în foarte mică măsură sau nu ar fi necesar
deloc.
62% dintre persoanele intervievate consideră că un asemenea control al respectării
regulilor și procedurilor ar trebui să fie atât intern, cât și extern, în egală măsură, în timp ce
32% consideră că ar trebui să fie preponderent intern. Doar 4% dintre participanții la
studiu sunt de părere că acesta ar trebui să fie preponderent extern (v. Grafic 3).
20%
47%
15%
5%
5%
9%
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50%
Creșterea gradului de organizare în …
Eficiența activităților derulate în …
Mai multă ordine și disciplină în …
Creșterea prestigiului unității
Creșterea performanței elevilor
Altceva
281
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Grafic 3. Cum ar trebui să fie un astfel de control al respectării regulilor și procedurilor?
94% dintre intervievații în cadrul acestei etape a studiului spun că în instituția lor se
aplică un asemenea control al respectării regulilor și procedurilor, în timp ce 4% spun că un
asemenea control nu există, iar 2% că nu știu dacă există un asemenea control. 97% dintre
acestea declară că știu, de asemenea, cine este responsabil de controlul respectării
regulilor și procedurilor în instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea.
Cei mai mulți dintre participanții la această anchetă sunt de părere că
responsabilitatea controlului respectării regulilor și procedurilor în instituție este a
conducerii – 91%, 58% consideră că trebuie să se implice șefii departamentelor sau
compartimentelor instituției, 56% că trebuie să fie numită o comisie sau o persoană
responsabilă doar de control. 35% dintre respondenți consideră că toți angajații instituției
sunt responsabili de acest lucru, iar alții 35% sunt de părere că responsabilul financiar sau
contabilul ar trebui să aibă aceste responsabilități(v. Grafic 4).
Grafic 4. Cine credeți că ar trebui să se ocupe de controlul respectării regulilor și procedurilor în
instituție?
4%
62%
32%
2% Preponderent extern
Intern și extern, în egală măsură
Preponderent intern
NȘ/NR
-9%
-42%
-44%
-65%
-65%
-67%
-78%
91%
58%
56%
35%
35%
33%
22%
Conducerea instituției
Șefii de departamente, compartimente
O comisie sau o persoană special numită…
Toți angajații
Contabilul, responsabilul financiar
Responsabilul de resurse umane
Cineva din afara instituției
Nu Da
282
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Peste trei sferturi dintre persoanele intervievate au auzit de Sistemul de Control
Intern Managerial, reglementat prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr. 946/2005,
privind aprobarea Codului Controlului Intern Managerial – 78%. Despre evaluarea externă
a calității educației prin ARACIP (instituție înființată prin Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 75/2005) declară că au auzit 99% dintre cadrele didactice și personalul
auxiliar intervievat în unitățile de învățământ preuniversitar incluse în eșantion (V. Grafic 5
și Grafic 6).
Grafic 5. Ați auzit de Sistemul de Control
Intern Managerial, reglementat prin Ordinul
Ministrului Finanțelor Publice nr. 946/2005,
privind aprobarea Codului Controlului Intern
Managerial?
Grafic 6. Dar despre evaluarea externă a
calității educației prin ARACIP (instituție
înființată prin Ordonanța de Urgență a
Guvernului nr. 75/2005), ați auzit?
În ceea ce privește gradul de informare a respondenților cu privire la SCMI, 19%
apreciază că sunt foarte bine informați, iar 55% că sunt bine informați. În același timp, 20%
sunt de părere că sunt slab informați, iar 6% că nu sunt informați deloc.
În legătură cu evaluarea externă a calității educației prin intermediul ARACIP,
gradul de informare autoevaluat al respondenților este semnificativ mai ridicat: 36% dintre
aceștia spun că sunt foarte bine informați, 57% că sunt bine informați, 7% că sunt slab
informați, iar doar 1% declară că nu sunt deloc informați cu privire la această formă de
evaluare a calității educației (v. Grafic 7).
78%
19% 3%
Da Nu NȘ/NR
99%
1% Da
Nu
283
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Grafic 7. Cât de informat credeți că sunteți despre Sistemul De Control Intern Managerial,
reglementat prin Ordinul Ministrului Finanțelor Publice nr.946/2005?
Cei mai mulți dintre participanții la studiu sunt de părere că ambele forme de
control sunt utile pentru buna desfășurare a activității instituției în cadrul căreia își
desfășoară activitatea, anume 55%, în timp ce 31% consideră că SCMI este mai utilă, iar 7%
aleg control extern. Doar 1% dintre aceștia consideră că nici una dintre aceste două forme
de control nu este utilă pentru buna funcționare a instituției, iar 4% nu pot aprecia.(Grafic
8)
Grafic 8. Care dintre cele două variante de control considerați că ar fi cea mai utilă pentru buna
desfășurare a activității instituției dumneavoastră?
Principalele surse de informare cu privire la legislația referitoare la controlul intern
pe care le utilizează intervievații sunt internetul, amintit de 86%, informările interne ale
superiorilor din cadrul instituției, amintite de 73%, precum și sesiunile de informare
derulate de alte structuri supraordonate, de către 63%. Acestora li se adaugă Monitorul
Oficial (49%), mass media (45%), expertiza colegilor din instituție (42%) și alte surse (21%).
(v. Grafic 9)
19%
55%
20%
6%
1%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Foarte bine informat
Bine informat
Slab informat
Deloc informat
NȘ/NR
31%
7%
55%
1%
4%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Control intern (SCMI)
Control extren (ARACIP)
Ambele
Niciunul
Nu pot aprecia
284
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Grafic 9. Care sunt principalele surse de informare utilizate de dumneavoastră privind legislația
referitoare la controlul intern? (Diferența pana la 100% o reprezintă răspunsurile NS/NR)
Din totalul respondenților, 57% declară că au participat la sesiuni de informare sau
instruire pe tema controlului managerial intern. Proporția celor care sunt de părere că
participarea angajaților la o sesiune de instruire pe tema controlului managerial intern ar fi
utilă este semnificativ mai mare, anume 92%. 5% consideră că acest lucru nu ar fi util, în
timp ce 3% nu știu sau nu doresc să dea un răspuns la această întrebare (v. Grafic 10 și
Grafic 11).
Grafic 10. Ați participat vreodată la o sesiune
de informare sau instruire pe tema controlului
managerial intern?
Grafic 11. Credeți că ar fi utilă participarea
angajaților la o sesiune de instruire pe tema
controlului managerial intern?
-46%
-23%
-34%
-52%
-12%
-50%
-65%
49%
73%
63%
42%
86%
45%
21%
Monitorul Oficial
Informările interne ale superiorilor din …
Sesiunile de informare derulate de alte…
Expertiza colegilor din instituție
Internetul
Mass media
Alte surse
Nu Da
57%
42%
1%
Da Nu NȘ/NR
92%
5% 3%
Da Nu NȘ/NR
285
Participanții la anchetă au auzit în proporție ridicată de documentele asociate
controlului managerial intern. Cele mai cunoscute dintre acestea sunt decizia de numire
a comisiei de evaluare a controlului managerial intern – 88%, procedurile operaționale -
86%, standardele de control managerial intern – 83% și chestionarul de autoevaluare a
sistemului de control managerial intern – 83%. Proporții ridicate ale persoanelor
intervievate spun că au auzit și de programul de dezvoltare a sistemului de control
managerial intern – 77% sau de situația centralizatoare periodică, anuală, privind stadiul
implementării SCMI – 71% (v. Grafic 12)
Grafic 12. Vă voi citi o listă cu mai multe documente privind controlul managerial intern. Vă
rog să ne spuneți dacă ați auzit sau nu despre ele. (Diferența pana la 100% o reprezintă
răspunsurile NS/NR)
72% dintre persoanele intervievate spun că au participat la definirea unor
proceduri operaționale în cadrul instituției unde lucrează (v. Grafic 13).
Grafic 13. Dumneavoastră, personal, ați participat la definirea unei proceduri
operaționale din cadrul instituției dumneavoastră?
Acordul respondenților cu anumite afirmații legate de SCMI se prezintă în felul
următor: cu „Informarea și instruirea personalului privind aplicarea sistemului de
-16%
-11%
-20%
-26%
-15%
-12%
83%
88%
77%
71%
83%
86%
Standarde de control managerial intern
Decizia de numire a comisiei de evaluare a SCMI
Programul de dezvoltare a SCMI
Situația centralizatoare periodică, anuală. privind stadiul implementării SCMI
Chestionar de autoevaluare a SCMI
Proceduri operaționale
Nu Da
72%
27%
1% Da Nu NȘ/NR
286
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
control managerial este necesară” sunt de acord 98% dintre intervievați (79% total, 19%
parțial), cu „Un ghid privind modul de aplicare a sistemului de control intern în sistemul
de învățământ ar fi foarte util” sunt de acord 97% dintre aceștia (82% total, 15% parțial),
cu „Un sistem informatizat privind sistemul de control managerial ar fi util” sunt de
acord 95% (72% total, 23% parțial), cu „E nevoie de mai multă îndrumare din partea
MEN privind aplicarea sistemului de control intern în învățământ” 82% (52% total, 30%
parțial), cu „Formularele privind raportările, planurile și procedurile de implementare
sunt prea complicate” sunt de acord 66% dintre intervievați (27% acord total, 39% acord
parțial), cu „Limbajul utilizat în legislația privind sistemul de control managerial este
mult prea tehnic” sunt de acord 63% (23% total, 40% parțial), cu „Sistemul de control
managerial intern se suprapune cu cel extern privind asigurarea calității în învățământ”
– 61% (21% total, 40% parțial), cu „Sistemul de control managerial intern este aplicat
formal în instituțiile publice” – 54% (18% total, 36% parțial), iar cu „Impactul prezent al
aplicării sistemului de control intern asupra activităților din învățământ este redus” sunt
de acord 49% (16% total, 33% parțial) (Grafic 14).
Grafic 14. Vă voi citi o listă cu mai multe afirmații sau negații. Vă rog să ne spuneți în ce
măsură sunteți de acord sau nu cu acestea. (Diferența până la 100% este reprezentată de
NS/NR)
Cu negațiile „Angajații din instituțiile publice nu cunosc standardele și
procedurile” sunt de acord 41% dintre respondenți (8% total, 33% parțial) și „Sistemul
98%
97%
95%
83%
49%
1%
2%
3%
14%
43%
Informarea și instruirea personalului privind aplicarea sistemului de control managerial …
Un ghid privind modul de aplicare a sistemului de control intern în sistemul de învățământ ar …
Un sistem informatizat privind sistemul decontrol managerial ar fi util
E nevoie de mai multă îndrumare din partea MEN privind aplicarea sistemului de control …
Impactul prezent al aplicării sistemului de control intern asupra activităților din …
Acord total&parțial Dezacord total&parțial
287
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
de control managerial intern actual nu este adecvat pentru sistemul de învățământ”
sunt de acord 38% (10% total, 28% parțial).
Grafic 15. Vă voi citi o listă cu mai multe afirmații sau negații. Vă rog să ne spuneți în
ce măsură sunteți de acord sau nu cu acestea (Diferența până la 100% este
reprezentată de NS/NR)
1.2. Implementarea SCMI. Standarde
Mediul de control
Cât privește Standardul 1 – Etică și integritate, 95% dintre intervievați declară că
a fost comunicat personalului un cod de conduită, care stabilește reguli de
comportament etic în realizarea atribuțiilor de serviciu, aplicabil atât personalului de
conducere, cât și celui de execuție din cadrul compartimentului, iar 80% spun că
salariații beneficiază de consiliere etică și li se aplică un sistem de monitorizare a
respectării normelor de conduită.
Legat de Standardul 2 – Atribuții, funcții, sarcini, participanții spun în proporție
de 99% că personalului îi sunt aduse la cunoștință documentele actualizate privind
misiunea entității, regulamentele interne și fișele posturilor, iar 97% spun că sarcinile și
atribuțiile asociate posturilor sunt stabilite în concordanță cu competențele decizionale
necesare realizării acestora.
66%
62%
61%
53%
41%
38%
28%
32%
26%
40%
53%
52%
Formularele privind raportările, planurile și procedurile de implementare sunt prea …
Limbajul utilizat în legislația privind sistemul de control managerial este mult prea tehnic
Sistemul de control managerial intern se suprapune cu cel extern privind asigurarea …
Sistemul de control managerial intern este aplicat formal în instituțiile publice
Angajații din instituțiile publice nu cunosc standardele și procedurile
Sistemul de control managerial intern actual nu este adecvat pentru sistemul de învățământ
Acord parțial & total Dezacord parțial & total
288
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Când vine vorba despre Standardul 3 – Competență, performanță, o proporție
de 95% dintre respondenți declară că au fost analizate și stabilite cunoștințele și
aptitudinile necesare a fi deținute în vederea îndeplinirii sarcinilor, atribuțiilor asociate
fiecărui post, 94% cum că sunt identificate nevoile de perfecționare a pregătirii
profesionale a personalului, iar 87% că sunt elaborate și realizate programe de pregătire
profesională a personalului, conform nevoilor de perfecționare identificate anterior.
În cazul Standardului 4 – Funcții sensibile, gradul de implementare este mai
redus, conform declarațiilor respondenților; aceștia spun în proporție de 42% cum că a
fost întocmit inventarul funcțiilor sensibile, în timp ce 32% spun că este stabilită o
politică adecvată de rotație a salariaților din funcțiile sensibile.
Dimensiunile legate de Standardul 5 – Delegarea, au fost implementate,
conform spuselor respondenților, în proporție ridicată: 91% spun că sunt stabilite și
comunicate limitele competențelor și responsabilităților care se deleagă, iar 86% că
delegarea, subdelegarea de competență se realizează în baza unor proceduri specifice
aprobate.
Standardul 6 – Structura organizatorică, de asemenea, pare a fi implementat în
cele mai multe dintre unitățile de învățământ investigate; astfel, câte 95% dintre
participanți spun că sunt efectuate analize, la nivelul principalelor activități, în scopul
identificării eventualelor disfuncționalități în fixarea sarcinilor de lucru individuale prin
filele posturilor și în stabilirea atribuțiilor compartimentului, precum și că structura
organizatorică asigură funcționarea circuitelor și fluxurilor informaționale necesare
supravegherii și realizării activităților proprii.
Performanța și managementul riscului
Standardul 7 – Obiective este implementat după cum urmează: 98% dintre
participanți declară că sunt stabilite obiectivele specifice la nivelul compartimentului,
93% că obiectivele sunt astfel stabilite încât să răspundă pachetului de cerințe
S.M.A.R.T., iar 94% că sunt stabilite activitățile individuale pentru fiecare salariat, care
să conducă la atingerea obiectivelor specifice compartimentului.
Când vine vorba despre Standardul 8 – Planificarea, respondenții declară în
proporție de 87% cum că resursele alocate sunt astfel repartizate încât să asigure
activitățile necesare realizării obiectivelor specifice compartimentului și în proporție de
88% cum că în cazul modificării obiectivelor specifice, sunt stabilite măsurile necesare
pentru încadrarea în resursele repartizate.
289
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În cazul Standardului 9 – Coordonarea, 93% spun că sunt adoptate măsuri de
coordonare a deciziilor și activităților compartimentului cu cele ale altor
compartimente, în scopul asigurării convergenței și coerenței acestora, iar 96% că în
compartiment se realizează consultarea prealabilă, în vederea coordonării activităților.
Situația în cazul Standardului 10 – Monitorizarea performanțelor, este
următoarea: 92% dintre intervievați declară că este instituit un sistem de monitorizare și
raportare a performanțelor, pe baza indicatorilor asociați obiectivelor specifice, iar 90%
că atunci când necesitățile o impun, se efectuează o reevaluare a relevanței indicatorilor
asociați obiectivelor specifice, în scopul operării corecțiilor cuvenite.
Cât privește Standardul 11 – Managementul riscului, 90% dintre participanții la
anchetă spun că sunt identificate și evaluate principalele riscuri, proprii activităților din
cadrul compartimentului, 88% că sunt stabilite măsuri de gestionare a riscurilor
identificate și evaluate la nivelul activităților din cadrul compartimentului, iar 70% că
este asigurată completarea și actualizarea registrului riscurilor.
Discutând despre Standardul 15 – Ipoteze, reevaluări, participanții declară în
proporție de 87% cum că stabilirea obiectivelor specifice are la bază formularea de
ipoteze, premise, acceptate prin consens, respectiv că sunt reevaluate obiectivele
specifice atunci când se constată modificări ale ipotezelor, premiselor care au stat la
baza fixării acestora.
Informarea și comunicarea
Elemente care țin de Standardul 12 – Informarea au fost implementate după
cum urmează: 97% spun că au fost stabilite tipurile de informații, conținutul, calitatea,
frecvența, sursele și destinatarii acestora, astfel încât personalul de conducere și cel de
execuție, prin primirea și transmiterea informațiilor, să își poată îndeplini sarcinile de
serviciu, iar în viziunea a 91% colectarea, prelucrarea și centralizarea informațiilor se
realizează în sistem informatizat în instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea.
Când vine vorba despre Standardul 13 – Comunicarea, proporția intervievaților
care spun că circuitele informaționale asigură o difuzare rapidă, fluentă și precisă a
informațiilor, astfel încât acestea să ajungă la timp la utilizatori este de 96%, iar a celor
care spun că sunt stabilite canale adecvate de comunicare prin care managerii și
personalul de execuție din cadrul unui compartiment să fie informați cu privire la
proiectele de decizii sau inițiative, adoptate la nivelul altor compartimente, care le-ar
putea afecta activitatea este de 94%.
290
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cât privește Standardul 14 – Corespondența și arhivarea, 88% declară că sunt
aplicate proceduri pentru primirea, expedierea, înregistrarea și arhivarea
corespondenței, iar 83% cum că reglementările legale în vigoare cu privire la
manipularea și depozitarea informațiilor clasificate sunt cunoscute și aplicate în
practică.
Dimensiunile principale ale Standardului 16 – Semnalarea neregularităților sunt
implementate după cum urmează: 88% dintre participanții la anchetă spun că a fost
comunicată salariaților procedura aplicabilă în cazul semnalării unor neregularități, iar
89% spun că în cazul semnalării unor neregularități, conducătorul de compartiment a
întreprins cercetările adecvate în scopul elucidării acestora și a aplicat măsurile care se
impun.
Activități de control
Cât privește Standardul 17 – Proceduri, participanții declară în proporție de 96%
cum că pentru activitățile proprii au fost elaborate și actualizate proceduri operaționale,
precum și că procedurile operaționale comunicate salariaților sunt aplicate.
În vederea implementării Standardului 18 – Separarea atribuțiilor, 79% dintre
respondenți spun că funcțiile de inițiere, verificare și aprobare a operațiunilor sunt
funcții separate și exercitate de persoane diferite, iar conceperea și aplicarea
procedurilor asigură separarea atribuțiilor în 83% dintre cazuri.
În privința Standardului 19 – Supravegherea, 98% declară că managerii
supraveghează și supervizează activitățile care intră în responsabilitatea lor directă, iar
90% că supervizarea unor activități care implică un grad ridicat de expunere la risc se
realizează pe baza unor proceduri prestabilite.
Elementele legate de Standardul 20 – Gestiunea abaterilor, se prezintă astfel:
86% dintre intervievați spun că în situația în care, din cauza unor circumstanțe
deosebite, apar abateri față de procedurile stabilite, se întocmesc documente adecvate,
aprobate la nivel corespunzător, înainte de efectuarea operațiunilor, iar 88% declară că
se efectuează o analiză periodică a circumstanțelor și a modului cum au fost gestionate
abaterile în vederea desprinderii, pentru viitor, a unor concluzii de bună practică.
În cazul Standardului 21 – Continuitatea activității, 85% semnalează că sunt
inventariate situațiile generatoare de întreruperi în derularea unor activități, iar 89% că
sunt stabilite și aplicate măsuri pentru asigurarea continuității activității, în cazul
apariției unor situații generatoare de întreruperi.
291
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În cadrul Standardului 22 – Strategii de control, conform a 93% dintre
intervievați, au fost elaborate strategii de control adecvate pentru atingerea
obiectivelor specifice. În același timp, 92% dintre aceștia spun că strategiile de control
aplicate furnizează o asigurare rezonabilă cu privire la atingerea obiectivelor specifice.
Implementarea Standardului 23 – Accesul la resurse se manifestă astfel în
cadrul unităților de învățământ investigate, conform persoanelor intervievate: 89% spun
că sunt emise acte administrative de reglementare a accesului salariaților din
compartiment la resursele materiale, financiare și informaționale, iar 91% spun că
accesul personalului la resurse se realizează cu respectarea strictă a normelor cuprinse
în actele administrative de reglementare cu acest obiect.
Auditarea și evaluarea
Aspectele ce țin de Standardul 24 – Verificarea și evaluarea controlului, anume
realizarea de către conducătorul compartimentului, anual, a operațiunii de autoevaluare
a subsistemului de control intern managerial existent la acest nivel, respectiv faptul că
operațiunile de autoevaluare a subsistemului de control intern managerial au drept
rezultat date, informații și constatări pertinente necesare luării de decizii operaționale,
precum și raportării sunt confirmate de către 95%, respectiv 94% dintre participanți.
Privind ultimul standard SCMI, Standardul 25 – Auditul intern, 65% dintre
respondenți spun că compartimentul de audit intern execută, în afara misiunilor de
asigurare, planificate și aprobate de manager, și misiuni de consiliere privind pregătirea
procesului de autoevaluare a sistemului de control intern managerial al
compartimentului, iar în viziunea a 49% compartimentul de audit intern dispune de
suficient personal.
1.3. Evaluarea SCMI
Punctele tari ale modului în care este aplicat Sistemului de Control Managerial
Intern identificate de cei mai mulți dintre respondenți sunt faptul că asigură cooperarea
și comunicarea în cadrul instituției – 15%, asigură respectarea regulilor și procedurilor –
10%, ajută la buna desfășurare a activității – 9%, faptul că se realizează un control
permanent al activității – 6% și reglementează activitatea prin proceduri – 6%. În ceea e
privește punctele slabe menționate de respondenți, acestea sunt birocrația (SCMI
generează un volum prea mare de documente) – 10%, volumul mare de muncă
292
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
presupus de aplicarea SCMI și lipsa de timp a personalului instituțiilor – 9%, accesul
limitat la informație pentru personalul interesat – 5% și faptul că SCMI este un sistem
prea complicat, fiind necesară simplificarea acestuia – 4%.
Principalele recomandări ale participanților la studiul cantitativ sunt:
simplificarea procedurilor și reducerea birocrației – 21%, instruirea responsabililor de
implementarea SCMI – 10%, informarea responsabililor de implementarea SCMI – 7%,
elaborarea unui ghid pentru implementarea SCMI – 6%, adaptarea SCMI la specificul
sistemului de învățământ – 4%, alocarea mai multor resurse pentru implementarea
SCMI – 4% și transmiterea unor informații clare, în mod unitar, în teritoriu, de către
instituțiile centrale – 4%.
2. Raport sintetic cercetare calitativă
2.1. Introducere La nivel național, au fost organizate treizeci și două de focus grupuri la care au
participat cadre didactice și personal auxiliar din cadrul unor unități de învățământ
preuniversitar (învățământ preșcolar, primar, gimnazial și liceal).
Întâlnirile au avut drept scop evidențierea percepției participanților asupra modului
de funcționare a SCMI și înțelegerea impactului acestui sistem de control în
activitatea respondenților.
Au fost realizate câte patru focus grupuri în fiecare regiune de dezvoltare, câte două
în mediul urban, respectiv câte două în mediul rural. Aceste discuții de grup au avut,
în medie, șase – opt participanți, în majoritatea existând și persoane cu atribuții în
procesul de implementare sau de monitorizare a SCMI. În general, numărul de cadre
didactice și de angajați din categoria personal auxiliar a fost echilibrat.
Analizând informațiile rezultate, s-a constatat că nu în toate unitățile de învățământ
investigate a fost implementat SCMI, precum și faptul că, inclusiv în cazul acelora
unde acest lucru s-a întâmplat, în continuare se fac confuzii între acesta și alte forme
de control. Mai mult, există puțini participanți cărora să le fie clare terminologia
specifică, precum și etapele de implementare ale SCMI.
În general, în cadrul unităților de învățământ de dimensiuni mai mari (cu precădere
în cazul celor din mediul urban), informațiile colectate au fost mai bogate, întrucât
stadiul de implementare a SCMI tinde să fie mai avansat, iar, în consecință,
persoanele intervievate sunt mai familiarizate cu aspecte ce țin de implementarea și
funcționarea sa.
293
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Așa cum este de așteptat, persoanele implicate în gestionarea SCMI oferă mai multe
informații privind această tematică, în comparație cu cele care nu au atribuții în
acest sens în cadrul instituțiilor de învățământ pe care le reprezintă.
2.2. Aspecte generale Din spusele participanților reiese că necesitatea unor sisteme de control care să
evalueze gradul în care sunt respectate regulile și procedurile în unitățile de
învățământ nu este pusă la îndoială, dar modul în care acestea sunt implementate,
concret, în acest moment, nu este văzut de fiecare dată într-o lumină pozitivă, ele
fiind percepute drept generatoare a unui volum mare de muncă, care duce la
suprasolicitarea personalului didactic.
Atât timp cât se desfășoară în mod echilibrat, imparțial și sunt în conformitate cu
cerințele legale, formele de evaluare a activității sunt văzute drept utile în
îmbunătățirea activității instituțiilor din sistemul de învățământ.
Gradul de informare a respondenților atunci când vine vorba despre implementarea
SCMI, respectiv privind scopul și rolurile acestuia variază, cu precădere în funcție de
doi factori fundamentali:
- Stadiul de implementare a SCMI în cadrul unității de învățământ pe care o
reprezintă.
- Nivelul de implicare a respondenților în implementarea, monitorizarea sau
gestionarea SCMI.
În general, este cunoscut scopul acestui sistem - de a controla și îmbunătăți
activitatea instituțiilor de învățământ, prin implementarea unor proceduri, specifice
fiecărei operațiuni derulate.
S-a remarcat, în urma organizării acestor discuții de grup, că sistemul de control
managerial intern este relativ frecvent confundat cu evaluarea și asigurarea calității
actului educațional, existând, de asemenea, și intervievați care nu sunt familiarizați
deloc cu sistemul de control managerial intern.
În general, participanții au un grad de cunoaștere mai avansat despre controlul
extern din partea ARACIP. Procesul de control extern este perceput de unii dintre
intervievați ca având și o dimensiune internă, întrucât presupune o serie de auto-
evaluări și de măsuri luate la nivel de școală.
Evaluarea din partea ARACIP este privită ca o formă de control ce are loc din
exteriorul școlii, o dată la cinci ani, această instituție având și scopul acreditării
294
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
unităților de învățământ. Respondenții cunosc faptul că această formă de evaluare
se concentrează pe activitatea didactică și majoritatea o consideră necesară în
eficientizarea actului educațional.
Criticile aduse ARACIP vizează cerințele prea multe pe care le are, văzute drept
neadecvate resurselor limitate de care dispun unele unități școlare, în timp ce unii
participanți o văd drept o structură strict birocratică, care nu reușește să verifice cu
adevărat calitatea actului educațional.
De asemenea, pe unii dintre intervievați îi nemulțumește faptul că auditul extern
îngreunează munca personalului didactic, că apar probleme de suprapunere a
sarcinilor realizate în cazul mai multor forme de control, precum și faptul că este
solicitată prea multă documentație.
Drept avantaje ale controlului extern sunt subliniate faptul că acesta permite
comparabilitatea calității educației între diverse unități de învățământ la nivel
național, faptul că prevede sancțiuni în cazul constatării unor abateri, respectiv
focalizarea sa pe aspecte ce vizează exclusiv actul educațional.
Mai mult, controlul extern are avantajul că este realizat de specialiști, pe când cel
intern se rezumă la expertiza acumulată de către personalul unităților de
învățământ, care are și alte responsabilități.
Alte diferențe observate de către unele dintre persoanele intervievate în comparație
cu SCMI se referă la periodicitatea controlului (cel extern fiind mult mai rar) sau la
rigurozitatea sa, evaluarea ARACIP fiind considerată a fi mai drastică, fapt pentru
care este privită de către actorii din instituțiile de învățământ cu teamă, uneori.
Puși în situația de a alege dintre ARACIP și SCMI, din punctul de vedere al impactului
mai mare asupra instituțiilor de învățământ pe care le reprezintă, cea mai mare
parte a respondenților își exprimă preferința pentru controlul intern, întrucât acesta
este permanent și se bazează pe îndrumare și suport, mai degrabă decât pe
aplicarea unor sancțiuni.
Alți participanți, deși văd asemănări între controlul intern și cel extern, îl consideră
pe cel din urmă ca fiind mai relevant, întrucât are în vedere calitatea actului
educațional. Valoarea controlului extern decurge și din percepția cum că impune
niște standarde comune, recunoscute la nivel național.
În cele mai multe situații, însă, relația dintre cele două sisteme de evaluare este
văzută drept complementară, una adresându-se evaluării calității actului didactic, în
timp ce SCMI se adresează cu precădere celui administrativ.
295
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
În unele cazuri, evaluarea ARACIP este văzută ca o verificare a implementării
controlului managerial intern. În una dintre discuțiile de grup apare și ideea
conform căreia un sistem de control managerial intern, implementat cum se cuvine,
poate eficientiza într-atât activitățile din școală încât o formă de evaluare externă
poate deveni de prisos.
Unii respondenți percep o diferență stilistică în implementarea celor două forme de
control: SCMI presupune deschidere, flexibilitate, nuanțare în oferirea de soluții, pe
când ARACIP presupune mai curând rigiditate, formalism, fiind un instrument de
calibrare extern. De asemenea, dată fiind forma acestor tipuri de control (intern /
extern), ele sunt percepute ca fiind subiectiv (SCMI), respectiv obiectiv (ARACIP).
Aceste două distincții duc și la atribuirea unei conotații negative ARACIP, din cauza
unei „constrângeri psihologice”, spre deosebire de conotația pozitivă pentru SCMI,
care permite „creativitate instituțională”. În plus, în timp ce ARACIP oferă o
perspectivă transversală asupra instituției, imagine care nu este neapărat una
veridică, în opinia respondenților, SCMI oferă o viziune longitudinală.
În cadrul unor discuții, în schimb, participanții observă o suprapunere între controlul
intern și controlul extern, o redundanță în modul în care aceste două forme de
control verifică modul în care sunt respectate anumite proceduri. Din această
perspectivă, unele voci sugerează ca aceste două tipuri de control să fie comasate.
2.3. Modul de funcționare a SCMI Așa cum s-a menționat anterior, unii dintre participanții la discuțiile de grup tind să
facă o confuzie între conceptul de control managerial intern și conceptul de evaluare
și asigurare a calității educației. Astfel, descriind modul în care funcționează SCMI în
cadrul instituției pe care o reprezintă, unii dintre aceștia tind să confunde anumite
etape și activități. Unul dintre motivele pentru care se întâmplă acest lucru este
apartenența unora dintre aceștia la mai multe comisii cu roluri diferite și
desfășurarea unor activități în paralel, lucru care îi împiedică să distingă care dintre
ele aparțin SCMI.
În general, modul în care este descrisă implementarea și funcționarea SCMI în cadrul
unităților de învățământ investigate este haotic, menționându-se etapele
fundamentale, însă nestructurat și incoerent în cele mai multe situații. În
majoritatea unităților de învățământ sunt amintite doar unele etape sau doar unele
296
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
documente aferente implementării și funcționării acestui sistem de control
managerial intern.
Volumul mare de muncă, nivelul de specializare redus al personalului implicat și
lipsa unei informări corespunzătoare au îngreunat implementarea sistemului, în
viziunea participanților, aspecte menționate spontan în cele mai multe discuții de
grup organizate în cadrul acestui studiu.
În unele cazuri, rare, datorită lipsei resurselor financiare, unitățile de învățământ au
colaborat cu firme specializate, care le-au oferit asistență, atât în procesul de
informare inițială despre SCMI, cât și în procesele de implementare sau de elaborare
a documentației necesare.
În cadrul unora dintre cele treizeci și două de focus grupuri, respondenții sesizează
din partea lor înșiși, dar și a colegilor lor, o rezistență la schimbare sau o rezistență
culturală cu privire la implementarea unor proceduri „importate; există o percepție
pe care o putem asocia cu conceptul „formelor fără fond” în ceea ce privește
implementarea SCMI.
Se conturează problema procedurilor greoaie, care pot transforma implementarea
sistemelor de tipul SCMI într-o activitate automatizată, lipsită de conținut și care
duce, prin urmare, la scăderea eficienței instrumentului. Acest lucru este asociat cu
lipsa expertizei tehnice în domeniu a personalului din instituțiile de învățământ, dar
și cu sentimentul de frustrare al acestora cauzat de faptul că activitățile
suplimentare, cum ar fi implementarea SCMI, îi face să piardă foarte mult din timpul
alocat activității didactice propriu-zise.
În cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost implementat SCMI,
iar respondenții descriu strict activități desfășurate de Comisia pentru Evaluarea și
Asigurarea Calității (CEAC). În cazul acelor instituții unde SCMI funcționează în acest
moment, stadiul de implementare variază de la unul incipient – cu începere cu
câteva săptămâni înainte de participarea la discuția de grup, până la avansat – cu
începere în la scurt timp după emiterea OMFP 946/2005.
Cu toate acestea, punctul de start al implementării SCMI nu este în mod necesar un
indicator suficient în aprecierea progresului acestui proces, acesta variind în funcție
de multipli factori, nu în ultimul rând în funcție de resursele informaționale,
financiare, sau umane disponibile în cadrul unităților de învățământ.
S-a constatat în cadrul discuțiilor că, în general, respondenții nu pot detalia cu
precizie care este stadiul de implementare propriu-zisă a SCMI, în special din cauza
dificultăților de definire clară a acestui sistem. În schimb, odată ce discuțiile au fost
297
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
conduse înspre elemente specifice SCMI, s-a observat că, și dacă nu au o imagine de
ansamblu, respondenții pot să identifice sau să descrie unele elemente
componente.
Fiecare grup în parte a menționat sau descris diverse elemente cu privire la
implementarea SCMI în cadrul instituției pe care o reprezintă. Datorită varietății
acestora, nu vor fi detaliate în cele ce urmează. Menționăm doar că respondenții
amintesc aspecte precum: numirea și activitatea comisiei de monitorizare a SCMI,
întocmirea planului de implementare a SCMI, inventarierea activităților fiecărui
departament, actualizarea fișelor posturilor, identificarea riscurilor și înscrierea
acestora în registrul riscurilor, elaborarea codului de etică, actualizarea
regulamentului de ordine interioară, elaborarea unor protocoale de comunicare
internă și externă, elaborarea procedurilor operaționale, punerea bazelor
organigramei, centralizarea semestrială a informațiilor și raportarea anuală.
Se menționează, de asemenea, de către unii dintre participanți, începerea
implementării celor douăzeci și cinci de standarde ale SCMI.
Cu toate acestea, există unele discuții de grup în care participanții declară că, din
câte cunosc, în pofida faptului că a fost implementat SCMI, în instituțiile de
învățământ în cadrul cărora își desfășoară activitatea nu există planuri de
implementare a SCMI sau comisii de monitorizare a acestuia.
Ceea ce se remarcă în cadrul majorității discuțiilor de grup este faptul că pentru
majoritatea respondenților este neclar conceptul de „funcție sensibilă”. Unii
respondenți oferă răspunsuri lipsite de coerență: pe de o parte dau anumite
exemple de funcții pe care le văd drept sensibile, iar, pe de altă parte, consideră că
toate funcțiile din cadrul instituției pot fi considerate sensibile. În cadrul unor alte
unități de învățământ, respondenții nu știu cum pot identifica aceste funcții
sensibile.
Respondenții care știu despre ce este vorba în cazul funcțiilor sensibile constată o
problemă de procedură: SCMI prevede rotația periodică a persoanelor care ocupă
funcțiile sensibile, dar în unitățile de învățământ nu există suficient personal calificat
care să poată prelua atribuțiile acestor persoane; prin urmare, regula este
considerată absurdă.
Majoritatea respondenților declară că procesul de implementare a SCMI se
derulează conform legislației și informațiilor primite din partea instituțiilor
supraordonate și nu semnalează abateri în acest sens. Unele proceduri, conform
298
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
cerințelor, sunt întocmite în cadrul unităților de învățământ, datorită
particularităților care trebuie avute în vedere.
Diferența dintre procedurile primite din partea instituțiilor supraordonate și cele
elaborate intern constă, în viziunea unora dintre participanți, în complexitatea
textului, cele realizate intern fiind semnificativ mai scurte și mai simple. Datorită
acestui fapt, unii participanți declară că acestea din urmă sunt respectate în măsură
mai ridicată.
Gestionarea riscurilor este un aspect important, declarativ, în majoritatea unităților
de învățământ analizate, însă există puțini respondenți pot oferi detalii concrete
privind principalele riscuri identificate, respectiv privind strategiile elaborate în
combaterea acestora.
Principalele obstacole întâmpinate în implementarea SCMI în unitățile școlare
incluse în acest demers de cercetare calitativă sunt:
Suprasolicitarea angajaților, datorită unui volum ridicat de muncă generat de
sarcinile aferente activității cotidiene, dar și a altora, precum cele legate de SCMI
sau de alte forme de control;
Birocrația ridicată;
Personalul redus, în general;
Lipsa instruirii și îndrumării personalului responsabil de implementarea SCMI;
Timpul fizic ridicat necesar pentru întreprinderea activității didactice și a celei de
control intern;
Terminologia ambiguă sau greoaie utilizată în formularea legislației (fapt care
îngreunează punerea sa în aplicare);
Lipsa unei informări adecvate.
Centralizarea și transmiterea datelor cu privire la procesul de implementare a
sistemului de control se întâmplă, după cum spun câțiva respondenți, bianual, în
timp ce, conform declarațiilor altora, această raportare are loc anual.
Lecțiile pe care unii dintre respondenți spun că le-au învățat din implementarea
SCMI se referă la respectarea standardelor în procedurile operaționale și la
autoevaluarea activităților desfășurate.
2.4. Impactul SCMI asupra activității instituției Părerile sunt împărțite în rândul persoanelor intervievate atunci când vine vorba
despre impactul SCMI asupra activității instituțiilor de învățământ pe care le
reprezintă. De asemenea, întrucât SCMI nu a fost implementat în unele dintre școlile
299
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
anchetate, în discuțiile cu acești subiecți nu se obțin informații cu privire la acest
subiect.
În unele unități de învățământ participante la studiu, SCMI este perceput ca având o
influență benefică asupra activității. Participanții văd controlul intern ca pe o rutină
pozitivă ce contribuie la construirea unui mediu ordonat și echilibrat.
Unii dintre participanți declară că nu au avut nimic de învățat din aplicarea SCMI sau
că nu au văzut o schimbare în modul în care se derulează activitatea instituției în
urma implementării sale. SCMI este văzut ca fiind abuziv în cazul unei instituții
școlare, din anumite puncte de vedere, întrucât anumite aspecte evaluate nu sunt
văzute drept relevante pentru procesul educațional.
Prin prisma caracterului cronofag al controlului intern, alți respondenți menționează
că acesta scade eficiența actului educațional. În același timp, alți respondenți
consideră, însă, că SCMI nu are niciun impact asupra actului educațional.
În ceea ce privește eficientizarea activității, există unele persoane care subliniază că
SCMI îmbunătățește calitatea actului educațional și evidențiază modalitatea prin
care mecanismul funcționează în acest sens: aplicate în repetate rânduri,
procedurile se transformă în automatisme, iar sarcinile angajaților sunt în
consecință, mai ușor de realizat. Acești respondenți tind să aibă o experiență mai
îndelungată în implementarea SCMI, motiv pentru care au avut ocazia să vadă
beneficiile funcționării acestui sistem.
Drept influențe pozitive ale implementării SCMI asupra activității, participanții la
aceste discuții au amintit:
- Eficientizarea activității și organizării acesteia în unitatea școlară;
- Eficientizarea și transparentizarea comunicării interne;
- Permite autoreglarea activității din unitățile școlare;
- Responsabilizarea angajaților;
- Scăderea absenteismului elevilor ca urmare a implementării unor măsuri de
securitate;
- Facilitarea obținerii unui număr crescut de aprobări de investiții și reparații;
- Reușește să ghideze angajații unităților de învățământ în munca lor și să crească
stima de sine și satisfacția privind munca;
Influențe negative ale implementării SCMI în unitățile de învățământ discutate de
respondenți sunt:
- Timp suplimentar petrecut pentru completarea unor documentații care nu le
pare respondenților să aducă valoare adăugată activităților instituției;
300
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Este perceput ca fiind o povară birocratică suplimentară, ce defavorizează
activitatea didactică din unitățile de învățământ;
- Reprezentând o verificare intensă a fiecărei activități derulate de angajații
unității de învățământ, creează un sentiment de frustrare cu privire la lipsa de
încredere în cadrele didactice și abilitățile lor profesionale proiectată de
Ministerul Educației Naționale;
- Suprapunerea activităților între diferitele comisii cu sarcini de evaluare a
activității unităților școlare;
- Munca redundantă depusă de angajații din unitățile de învățământ pentru a
întocmi situații al căror conținut deja există sub altă formă;
- Rigiditatea controlului intern;
- Respectarea unor proceduri presupune renunțarea la unele moduri de lucru cu
care angajații s-au obișnuit.
Percepțiile participanților la discuții sunt diverse în ceea ce privește raportările din
cadrul SCMI. Unii dintre aceștia consideră că raportările către minister sunt doar
parțial valorificate, acest lucru fiind datorat volumului mare de informații provenite
de la toate unitățile de învățământ din țară; singurele informații pe care acești
respondenți consideră că ministerul le valorifică sunt cele care dezvăluie
disfuncționalități semnificative.
Alți participanți la discuții consideră că rezultatele momentan nu sunt valorificate în
nicio formă de vreuna dintre instituțiile cu care unitatea de învățământ colaborează
(Ministerul Educației Naționale, Primărie, Inspectoratul Școlar Județean) și, astfel, se
întărește percepția acestor respondenți că implementarea SCMI este, de fapt, lipsită
de un scop real.
Conform altor opinii, rezultatele rapoartelor referitoare la SCMI sunt exclusiv de uz
intern, acest lucru fiind perceput într-o notă pozitivă, ei considerându-se ca fiind cei
mai în măsură să înțeleagă contextul în care se desfășoară întreaga lor activitate,
după rigori relevante cadrului lor intern.
Unii dintre respondenți, de asemenea, și-ar dori ca rezultatele activității de control
intern să fie valorificate printr-un schimb de bune practici între unități de
învățământ.
301
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.5. Evaluarea sistemului de control intern Unii dintre participanți aduc în discuție ideea cum că SCMI nu aduce nimic nou din
punctul de vedere al procedurilor, ci constă într-o serie de activități pe care școala le
îndeplinea și înainte, dar care acum trebuie structurate altfel. Mai mult decât atât,
aceștia consideră că SCMI îngreunează activitatea cadrelor didactice, întrucât le
aduce responsabilități în plus.
Cu toate acestea, majoritatea intervievaților pot identifica puncte forte ale acestui
sistem, pe care le vom prezenta în manieră sintetică în cele ce urmează:
- Eficientizarea activității (atât din perspectiva actului educațional, cât și din
perspectivă administrativă);
- Creșterea capacității de organizare a instituțiilor;
- Evoluția instituției ca urmare a respectării standardelor de calitate;
- Responsabilizarea colectivului de angajați;
- Oportunitatea unităților de învățământ de a colabora și de a face schimb de
bune practici;
- Identificarea riscurilor și a modalităților de preîntâmpinare a acestora;
- Remedierea problemelor identificate în derularea activității unităților de
învățământ;
- Îmbunătățirea calității serviciilor educaționale oferite;
- Îmbunătățirea managementului timpului;
- Îmbunătățirea comunicării interne, dar și a celei externe;
- Rolul coeziv, prin prisma îmbunătățirii comunicării interne;
- Alcătuirea fișelor posturilor;
- Creșterea motivației angajaților (ca urmare a monitorizării și evaluării
constante);
- Formarea continuă a cadrelor didactice și a personalului auxiliar;
- Elaborarea unui set de proceduri clare, specifice fiecărei activități;
- O cunoaștere detaliată a activității desfășurate în departamentele unităților
școlare;
- O stare de „liniște” generată de urmarea unor proceduri clare (siguranța lucrului
făcut la standarde ridicate de profesionalism);
- Îmbunătățirea performanțelor profesionale și personale ale cadrelor didactice și
ale personalului auxiliar;
Punctele slabe ale SCMI amintite de respondenți sunt:
302
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Limbajul tehnic și neclar utilizat în formularea legislației;
- Conținutul legislației nu este adaptat realității din teren;
- Îndrumarea insuficientă oferită de autoritățile supraordonate (ISJ sau MEN)
privind implementarea SCMI în unitățile de învățământ;
- Volumul mare de muncă pe care îl presupune SCMI în raport cu activitatea
didactică propriu-zisă (acest aspect negativ este potențat, de asemenea, de lipsa
resurselor umane specializate care ar putea facilita implementarea SCMI);
- Lipsa unei informări și a unei instruiri consistente a responsabililor cu privire la
scopul, obiectivele și beneficiile SCMI, dar și cu privire la modalitățile concrete
de implementare;
- Documentația voluminoasă care trebuie alcătuită;
- Faptul că timpul dedicat activităților didactice are de suferit, lucru care duce la
scăderea calității actului educațional și, implicit, la înrăutățirea rezultatelor
elevilor;
- Lipsa personalul specializat și dedicat care să gestioneze SCMI;
- Redundanța diverselor forme de control cărora sunt supuse unitățile de
învățământ;
- Subiectivitatea inerentă controlului intern;
- Cadrele didactice nu sunt motivate pentru a se implica în activități aferente
SCMI (din cauza lipsei unor recompense financiare sau de altă natură)
- Lipsa unor spații de depozitare a documentelor;
- Teama că exigențele sistemului vor crește de asemenea manieră încât personalul
școlii nu va mai putea face față solicitărilor;
Celor mai mulți dintre respondenți le este dificil să dea exemple de bune practici. Cu
toate acestea, unii dintre ei propun exemplele următoare:
- Situația în care un lider sau un manager utilizează propriul exemplu pentru a-i
motiva pe angajați să facă față volumului mare de muncă;
- Elaborarea unor proceduri de bună comunicare internă (comunicare empatică,
susținerea reciprocă în îndeplinirea sarcinilor de serviciu și relații apropiate, de
prietenie, utilizarea unui grup pe o platformă de e-mail);
- Definirea protocoalelor de comunicare externă (buna comunicare cu
Inspectoratul Școlar Județean este percepută ca un rezultat al implementării
SCMI în ISJ-uri în cadrul uneia dintre unitățile de învățământ investigate);
- Scăderea absenteismului în rândul elevilor ca urmare a implementării anumitor
măsuri de gestionare a acestui risc;
303
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Managementul eficient al timpului;
- Definirea rolului resurselor umane, alocarea posturilor în funcție de competențe;
- Delegarea eficientă a sarcinilor.
2.6. Nevoia de informare și instruire
Gradul de informare a participanților la discuțiile de grup variază în funcție de nivelul
de implementare a SCMI la nivelul școlii, așa cum s-a menționat anterior, tinzând, de
asemenea, să fie mai redus în mediul rural, respectiv mai ridicat în mediul urban.
Cu toate acestea, în rândul majorității participanților (cu puține excepții), indiferent
de gradul lor autoevaluat de informare, se face simțită nevoia de informare și de
instruire suplimentară cu privire la modul de implementare și de funcționare a SCMI.
Lipsa personalului instruit este menționată în repetate rânduri de către respondenți
drept unul dintre principalele obstacole în implementarea acestui sistem.
Un număr foarte redus al participanților la aceste focus grupuri a participat la sesiuni
de informare sau formare cu privire la SCMI până la momentul desfășurării focus
grupurilor.
Majoritatea informațiilor deținute privind implementarea și gestionarea SCMI pe
care le dețin persoanele intervievate sunt obținute prin studiu individual.
Principalele modalități de informare amintite de către aceștia sunt:
- internetul (sunt amintite în primul rând site-urile web ale inspectoratelor
școlare județene, Ministerului Educației Naționale, dar și ale altor instituții);
- participarea la ședințe în cadrul unității de învățământ;
- discuții cu directorii unităților școlare;
- sesiuni de instruire pe tema controlului intern (în puține cazuri);
- documentele oficiale transmise sau publicate MEN, conținând aspecte
legislative;
- diferite documente transmise de inspectoratul școlar județean;
- discuții informale (cu colegi – față în față, pe forumuri etc.);
- ordonatorul de credite
- primăria localității.
Percepția unora dintre aceștia este că informarea prin intermediul acestor metode
nu este eficientă de fiecare dată, întrucât clarificările sau interpretările pe care le
obțin astfel nu provin de fiecare dată din surse autorizate și există riscul unor
interpretări eronate.
304
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Lipsa sesiunilor de instruire, dar și a unui ghid de îndrumare, care să explice
procedurile și noțiunile aferente SCMI îi face pe respondenți să își dorească un plus
de inițiativă din partea instituțiilor publice în dezvoltarea unor proiecte de informare
a personalului din școli.
Cursurile de formare în SCMI ar trebui să se adreseze, în special, membrilor
comisiilor de monitorizare a SCMI, conducătorilor departamentelor, directorilor
unităților de învățământ, contabililor sau secretarilor. Se consideră, însă, că acestea
ar fi benefice pentru toți angajații școlii.
Asemenea cursuri de informare sau formare ar trebui să se axeze pe explicitarea
conceptului de sistem de control managerial intern, identificarea și gestionarea
riscurilor, clarificarea unor aspecte legislative, dar și pe elemente de aplicabilitate
practică a sistemului. Sesiunile de informare cu privire la SCMI sunt considerate a fi
utile și prin prisma percepției respondenților cum că apar schimbări legislative
frecvente, odată cu care vin și modificări ale unor cerințe adresate unităților de
învățământ.
Frecvența recomandată a acestor cursuri sau sesiuni de informare sau pregătire este
semestrială sau anuală. Se subliniază ideea ca astfel de cursuri să fie gratuite,
întrucât bugetul școlilor nu permite realizarea unor investiții în acest sens.
Sunt însă și persoane care spun că nu este nevoie de cursuri de formare sau de
specializare pe tema sistemului de control managerial intern, deoarece astfel de
informații pot fi accesate de către toți cei interesați, în măsura în care pot dedica
timp suficient acestei activități.
Cei prezenți sunt și în favoarea elaborării unui ghid de implementare a SCMI, care să
fie structurat, concis și practic, și care să poată fi accesat în formă electronică. Un
astfel de ghid ar trebui să conțină informații explicative despre legislația specifică
SCMI, o descriere generală a SCMI și a rolului său, modalități de implementare,
descrieri ale experienței practice a mai multor unități de învățământ, precum și
modele de proceduri și de documente ce trebuie elaborate în cadrul acestui proces.
Întocmirea unui astfel de ghid ar trebui să aibă la bază nevoile identificate în practica
mai multor unități de învățământ. Persoanele care realizează acest ghid ar trebui să
aibă atât pregătire teoretică în domeniu, cât și experiență practică în implementarea
SCMI.
305
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.8. Recomandări de îmbunătățire În general, recomandările care vin din partea persoanelor care au participat la
aceste discuții de grup sunt relativ similare, principalele teme recurente făcând
referire la necesitatea îndrumării din partea instituțiilor supraordonate pe parcursul
implementării SCMI, la o mai bună alocare a resurselor în domeniul învățământului,
în scopul evitării suprasolicitării angajaților, precum și la o relaxare a birocrației în
instituțiile din sistemul educațional.
De asemenea, se conturează necesitatea percepută de către persoanele intervievate
de armonizare sau de comasare a formelor de control implementate în cadrul
unităților de învățământ, în scopul eliminării redundanțelor și pentru
decongestionarea activității personalului din aceste instituții.
În cele ce urmează vor fi prezentate principalele recomandări ale reprezentanților
instituțiilor de învățământ investigate:
Recomandări generale:
- Clarificarea legislației în ceea ce privește statutul cadrelor din unitățile de
învățământ (cu toate că unitățile de învățământ sunt entități publice, cadrele
didactice și auxiliare nu au statut de funcționari publici); această informație poate
crea confuzii în ceea ce privește obligativitatea implementării SCMI în unitățile de
învățământ;
- Reevaluarea necesității implementării SCMI, în contextul în care deja există alte
tipuri de control exercitate asupra unităților de învățământ;
- Externalizarea procesului de implementare a SCMI sau a anumitor etape unor
entități specializate în acest tip de activitate și oferirea de susținere financiară
pentru unitățile școlare de mici dimensiuni, care nu își permit să achiziționeze
servicii de consultanță;
- Relaxarea îndatoririlor birocratice solicitate cadrelor didactice;
- Distribuirea gratuită către unitățile de învățământ a tuturor informațiilor și
instrumentelor prin intermediul cărora trebuie implementat SCMI;
- Folosirea documentației exclusiv în format electronic (evitarea tipăririi aduce
beneficii multiple, inclusiv de ordin financiar);
- Regândirea SCMI în funcție de specificul sistemului educațional și în funcție de
profilul unităților de învățământ;
306
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Simplificarea procedurilor, pentru a le crește eficiența;
- Creșterea salariilor angajaților din unitățile de învățământ, în scopul motivării lor
pentru a depune o muncă de calitate.
- Existența, în unitățile de învățământ, a personalului responsabil în mod exclusiv de
SCMI, astfel încât profesorii să se poată dedica activității didactice;
Recomandări adresate MEN:
- Implicarea MEN în procesul de instruire a responsabililor de implementarea SCMI
din unitățile de învățământ și oferirea unei îndrumări constante, din partea unor
persoane specializate;
- Transmiterea de feedback de către MEN în urma analizei rapoartelor transmise de
unitățile de învățământ;
- Standardizarea modalității de implementare a SCMI în sistemul educațional, astfel
încât unitățile de învățământ să poată implementa sistemul fără erori și cu eforturi
minime;
- Întocmirea unui ghid de îndrumare complet cu privire la SCMI;
- Organizarea unor sesiuni de informare și instruire cu privire la sistemul de control
managerial intern.
- Îmbunătățirea comunicării dintre minister și instituțiile subordonate, pentru a se
evita distorsionarea informațiilor transmise;
- Calibrarea solicitărilor ministerului la resursele unităților de învățământ din teritoriu
(în special financiare sau umane);
- Acordarea unei mai mari autonomii școlilor în luarea deciziilor;
- Lansarea unor platforme online, la nivelul cărora să poată fi centralizate toate
rapoartele de evaluare;
- Organizarea unor demersuri colective cu scopul de a crește atractivitatea meseriei
de profesor în rândul tinerilor, pentru combaterea fluctuației personalului.
- Îmbunătățirea comunicării între departamentele Ministerului Educației Naționale,
pentru ca instituțiile de învățământ să nu mai primească solicitări redundante
307
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Recomandări adresate ISJ:
- Implicarea ISJ în procesul de instruire a responsabililor de implementarea SCMI din
unitățile de învățământ și oferirea unei îndrumări constante, din partea unor
persoane specializate;
- Constituirea unor grupuri de lucru cu persoanele implicate în implementarea SCMI
din mai multe unități de învățământ, pentru a facilita transmiterea de bune practici;
- Transmiterea de feedback unităților de învățământ în urma analizei rapoartelor
transmise.
2.9. Rezumat
Din spusele participanților reiese că necesitatea unor sisteme de control care să
evalueze gradul în care sunt respectate regulile și procedurile în unitățile de
învățământ nu este pusă la îndoială, dar modul în care acestea sunt implementate,
concret, în acest moment, nu este văzut de fiecare dată într-o lumină pozitivă, ele
fiind percepute drept generatoare a unui volum mare de muncă, care duce la
suprasolicitarea personalului didactic.
Gradul de informare a respondenților atunci când vine vorba despre implementarea
SCMI, respectiv privind scopul și rolurile acestuia variază, cu precădere în funcție de
stadiul de implementare a SCMI în cadrul unității de învățământ pe care o
reprezintă, respectiv în funcție nivelul de implicare proprie în implementarea,
monitorizarea sau gestionarea SCMI.
S-a remarcat că sistemul de control managerial intern este relativ frecvent
confundat cu evaluarea și asigurarea calității actului educațional, existând, de
asemenea, și intervievați care nu sunt familiarizați deloc cu sistemul de control
managerial intern.
În general, participanții au un grad de cunoaștere mai avansat despre controlul
extern din partea ARACIP.
Puși în situația de a alege dintre ARACIP și SCMI, din punctul de vedere al impactului
mai mare asupra instituțiilor de învățământ pe care le reprezintă, cea mai mare
parte a respondenților își exprimă preferința pentru controlul intern, întrucât acesta
este permanent și se bazează pe îndrumare și suport, mai degrabă decât pe
aplicarea unor sancțiuni.
308
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Alți participanți, deși văd asemănări între controlul intern și cel extern, îl consideră
pe cel din urmă ca fiind mai relevant, întrucât are în vedere calitatea actului
educațional.
În cele mai multe situații, însă, relația dintre cele două sisteme de evaluare este
văzută drept complementară, una adresându-se evaluării calității actului didactic, în
timp ce SCMI se adresează cu precădere celui administrativ.
Unii respondenți percep o diferență stilistică în implementarea celor două forme de
control: SCMI presupune deschidere, flexibilitate, nuanțare în oferirea de soluții, pe
când ARACIP presupune mai curând rigiditate, formalism, fiind un instrument de
calibrare extern.
Așa cum s-a menționat anterior, unii dintre participanții la discuțiile de grup tind să
facă o confuzie între conceptul de control managerial intern și conceptul de evaluare
și asigurare a calității educației. Astfel, descriind modul în care funcționează SCMI în
cadrul instituției pe care o reprezintă, unii dintre aceștia tind să confunde anumite
etape și activități.
În general, modul în care este descrisă implementarea și funcționarea SCMI în cadrul
unităților de învățământ investigate este haotic, menționându-se etapele
fundamentale, însă nestructurat și incoerent în cele mai multe situații. În
majoritatea unităților de învățământ sunt amintite doar unele etape sau doar unele
documente aferente implementării și funcționării acestui sistem de control
managerial intern.
Volumul mare de muncă, nivelul de specializare redus al personalului implicat și
lipsa unei informări corespunzătoare au îngreunat implementarea sistemului, în
viziunea participanților, aspecte menționate spontan în cele mai multe discuții de
grup organizate în cadrul acestui studiu.
Se conturează problema procedurilor greoaie, care pot transforma implementarea
sistemelor de tipul SCMI într-o activitate automatizată, lipsită de conținut și care
duce, prin urmare, la scăderea eficienței instrumentului.
În cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost implementat SCMI,
iar respondenții descriu strict activități desfășurate de Comisia pentru Evaluarea și
Asigurarea Calității (CEAC). În cazul acelor instituții unde SCMI funcționează în acest
moment, stadiul de implementare variază de la unul incipient – cu începere cu
câteva săptămâni înainte de participarea la discuția de grup, până la avansat – cu
începere în la scurt timp după emiterea OMFP 946/2005. Punctul de start al
implementării SCMI nu este în mod necesar un indicator suficient în aprecierea
309
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
progresului acestui proces, acesta variind în funcție de multipli factori, nu în ultimul
rând în funcție de resursele informaționale, financiare, sau umane disponibile în
cadrul unităților de învățământ.
Respondenții nu pot aprecia cu precizie care este stadiul de implementare propriu-
zisă a SCMI, în special din cauza dificultăților de definire clară a acestui sistem. În
schimb, odată ce discuțiile au fost conduse înspre elemente specifice SCMI, s-a
observat că, și dacă nu au o imagine de ansamblu, respondenții pot să identifice sau
să descrie unele elemente componente.
Puținii respondenți care știu despre ce este vorba în cazul funcțiilor sensibile
constată o problemă de procedură: SCMI prevede rotația periodică a persoanelor
care ocupă funcțiile sensibile, dar în unitățile de învățământ nu există suficient
personal calificat care să poată prelua atribuțiile acestor persoane; prin urmare,
regula este considerată absurdă.
Principalele obstacole întâmpinate în implementarea SCMI în unitățile școlare
investigate sunt:
- Suprasolicitarea angajaților, datorită unui volum ridicat de muncă generat de
sarcinile aferente activității cotidiene, dar și a altora, precum cele legate de SCMI
sau de alte forme de control;
- Birocrația ridicată;
- Personalul redus, în general;
- Lipsa instruirii și îndrumării personalului responsabil de implementarea SCMI;
- Timpul fizic ridicat necesar pentru întreprinderea activității didactice și a celei de
control intern;
- Terminologia ambiguă sau greoaie utilizată în formularea legislației (fapt care
îngreunează punerea sa în aplicare);
- Lipsa unei informări adecvate.
Părerile sunt împărțite în rândul persoanelor intervievate atunci când vine vorba
despre impactul SCMI asupra activității instituțiilor de învățământ pe care le
reprezintă. De asemenea, întrucât SCMI nu a fost implementat în unele dintre școlile
și grădinițele investigate, în discuțiile cu acești subiecți nu se obțin informații cu
privire la acest subiect.
În unele unități de învățământ, SCMI este perceput ca având o influență benefică
asupra activității. Participanții văd controlul intern ca pe o rutină pozitivă ce
contribuie la construirea unui mediu ordonat și echilibrat. Pe de altă parte, unii
dintre participanți declară că nu au avut nimic de învățat din aplicarea SCMI sau că
310
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
nu au văzut o schimbare în modul în care se derulează activitatea instituției în urma
implementării sale.
În ceea ce privește eficientizarea activității, există unele voci care subliniază că SCMI
îmbunătățește calitatea actului educațional și evidențiază modalitatea prin care
mecanismul funcționează în acest sens: aplicate în repetate rânduri, procedurile se
transformă în automatisme, iar sarcinile angajaților sunt în consecință, mai ușor de
realizat. Acești respondenți tind să aibă o experiență mai îndelungată în
implementarea SCMI, motiv pentru care au avut ocazia să vadă beneficiile
funcționării acestui sistem.
Percepțiile participanților la discuții sunt diverse în ceea ce privește raportările din
cadrul SCMI. Unii dintre aceștia consideră că raportările către minister sunt doar
parțial valorificate, în timp ce alții consideră că nu sunt valorificate deloc.
Unii dintre participanți aduc în discuție ideea cum că SCMI nu aduce nimic nou din
punctul de vedere al procedurilor, ci constă într-o serie de activități pe care școala le
îndeplinea și înainte, dar care acum trebuie structurate altfel.
În rândul majorității participanților (cu puține excepții), indiferent de gradul lor
autoevaluat de informare, se face simțită nevoia de informare și de instruire
suplimentară cu privire la modul de implementare și de funcționare a SCMI.
Un număr foarte redus al participanților la aceste focus grupuri a participat la sesiuni
de informare sau formare cu privire la SCMI până la momentul desfășurării focus
grupurilor.
Majoritatea informațiilor deținute privind implementarea și gestionarea SCMI pe
care le dețin persoanele intervievate sunt obținute prin studiu individual.
Lipsa sesiunilor de instruire, dar și a unui ghid de îndrumare, care să explice
procedurile și noțiunile aferente SCMI îi face pe respondenți să își dorească un plus
de inițiativă din partea instituțiilor publice în dezvoltarea unor proiecte de informare
a personalului din școli.
Asemenea cursuri de informare sau formare ar trebui să se axeze pe explicitarea
conceptului de sistem de control managerial intern, identificarea și gestionarea
riscurilor, clarificarea unor aspecte legislative, dar și pe elemente de aplicabilitate
practică a sistemului. Sesiunile de informare cu privire la SCMI sunt considerate a fi
utile și prin prisma percepției respondenților cum că apar schimbări legislative
frecvente, odată cu care vin și modificări ale unor cerințe adresate unităților de
învățământ.
311
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cei prezenți sunt și în favoarea elaborării unui ghid de implementare a SCMI, care să
fie structurat, concis și practic, și care să poată fi accesat în formă electronică. Un
astfel de ghid ar trebui să conțină informații explicative despre legislația specifică
SCMI, o descriere generală a SCMI și a rolului său, modalități de implementare,
descrieri ale experienței practice a mai multor unități de învățământ, precum și
modele de proceduri și de documente ce trebuie elaborate în cadrul acestui proces.
În general, recomandările care vin din partea persoanelor care au participat la
aceste discuții de grup sunt relativ similare, principalele teme recurente făcând
referire la necesitatea îndrumării din partea instituțiilor supraordonate pe parcursul
implementării SCMI, la o mai bună alocare a resurselor în domeniul învățământului,
în scopul evitării suprasolicitării angajaților, precum și la o relaxare a birocrației în
instituțiile din sistemul educațional.
De asemenea, se conturează necesitatea percepută de către persoanele intervievate
de armonizare sau de comasare a formelor de control implementate în cadrul
unităților de învățământ, în scopul eliminării redundanțelor și pentru
decongestionarea activității personalului din aceste instituții.
3. Percepția SCMI la nivelul MEN
3.1. Introducere
Au fost intervievate 24 persoane reprezentante ale diverselor direcții și unități
din cadrul Ministerului Educației Naționale. Aceste întâlniri au ca obiectiv principal
evidențierea percepției respondenților asupra mecanismului de funcționare a SCMI și
înțelegerea felului în care acest sistem de control a modelat activitatea participanților.
Respondenții au fost, în cea mai mare parte, directorii respectivelor unități, media
aproximativă a vechimii lor în instituție fiind de 10 ani. În general, opiniile participanților
la această etapă a studiului calitativ au diferit foarte mult, atât din cauza faptului că
aceștia activează în domenii diferite, dar și pentru că demonstrează abordări distincte
cu privire la ceea ce presupune managementul.
3.2. Aspecte generale
Reprezentanții Ministerului Educației consideră că, atât la nivelul MEN, cât și în alte
instituții publice, se funcționează, într-o anumită măsură, pe baza unor cutume care
312
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
nu sunt regularizate sub forma unor proceduri, ceea ce dă naștere unor situații în
care asumarea responsabilităților e difuză.
Totuși lipsa unei standardizări a felului cum sunt transmise informațiile și a felului
cum sunt instruiți responsabilii SCMI, dă naștere unui mozaic de practici în ceea ce
privește întreaga activitate a personalului intervievat.
Acești respondenți subliniază că, în același timp, în cadrul ministerului existau
proceduri de dinainte de apariția OMFP 946/2005. Un alt aspect amintit este acela
că atât în minister, cât și în unitățile subordonate, conformarea la reguli și proceduri
este mai accentuată în departamentele financiare, în special datorită implementării
OG 119/1999, privitoare la controlul financiar preventiv.
Toți respondenții sunt familiarizați cu cerințele OMFP 946/2005, însă cei mai mulți
constată că acesta a fost dificil de implementat la nivelul Ministerului Educației
Naționale. Principala problemă identificată în acest sens este cea a imposibilității de
adaptare a unor solicitări venite din domeniul financiar în domeniul educației. La
această dificultate se adaugă și limbajul greu de înțeles venit din domeniul
finanțelor. În plus, este subliniat excesul de birocrație (trebuie întocmite multe
documente, a căror utilitate respondenții nu o regăsesc în practică).
Cei intervievați mai evidențiază slaba comunicare între instituții, care a creat o
responsabilitate difuză în ceea ce privește implementarea sistemului de control
managerial intern; la aceasta se adaugă confuzia multor manageri ai unor instituții
subordonate cauzate de emitentul ordinului (a fost neclar, mult timp, dacă ordinul
emis de Ministerul Finanțelor Publice trebuie respectat de entități publice care nu îi
sunt subordonate).
Mulți dintre reprezentanții MEN sunt de părere că există un raport de
complementaritate între controlul intern și controlul extern, atâta vreme cât
managementul instituțiilor în cauză înțeleg scopurile diferite ale celor două
instrumente (evaluare de natură calitativă prin intermediul controlului intern,
respectiv evaluare mai curând cantitativă prin intermediul celui extern). Pe de altă
parte, alți respondenți subliniază că birocrația aferentă celor două forme de control
și suprapunerea acestora cu privire la anumite elemente sunt cronofage și nu
permit cadrelor didactice să se concentreze pe activitatea lor principală, cea
didactică. Cei mai mulți reprezentanți MEN consideră, pentru o instituție, că cel mai
util este controlul intern, întrucât acesta permite analiza în profunzime a
proceselor interne și corecția în timp real a erorilor.
313
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3.3. Grad de informare și interes
Chiar dacă, în general, interviurile au evidențiat o varietate destul de bogată de
opinii privind subiectele abordate, în ceea ce privește nevoia de informare au fost
remarcate mai multe practici comune.
Cei mai mulți dintre intervievați își autoevaluează gradul de informare cu privire la
SCMI, pe o scală de la 1 la 10, cu o notă de șapte spre opt, niciunul dintre ei
considerând că este informat în totalitate, dar toți subliniind că au acces măcar la o
sursă de informare cu privire la SCMI.
În general, există un grup restrâns de persoane, de cele mai multe ori un singur
angajat în cadrul unei direcții, care are definită ca sarcină de lucru informarea cu
privire la SCMI. Se procedează în acest fel din cauza volumului foarte mare de
muncă, deci a activităților diverse, care se împart, la nivelul unui departament, între
toți angajații.
La nivel de sinteză observăm că gradul de informare auto-evaluat este destul de
mare, chiar dacă respondenții consideră, în unanimitate, că este loc de îmbunătățiri.
„Mozaicul” de opinii apare mai degrabă la nivelul practicilor, astfel: Unii consideră că
le este suficient să se pună la punct singuri cu legislația în domeniu, alții considerând
suficiente consiliile de lucru și dezbaterile cu colegii, în acest sens.
Timpul prea scurt, alocat informării față de SCMI, reprezintă o nemulțumire
majoritară, cu atât mai mult cu cât, de multe ori, respondenții s-au simțit datori să
lucreze în afara orelor de program, pentru a pregăti activități ce în mod firesc țin de
natura funcției pe care o ocupă. În acest sens, se conturează dorința de a fi înființată
o serie de sesiuni de informare, dar care să nu limiteze timpul pentru alte activități,
și nici să nu le ocupe din timpul liber.
3.4. Surse de informare
Sursele de informare sunt destul de diverse, dar pot fi, în principiu, grupate în trei
mari categorii: internetul (consultarea legislației), ședințele și discuțiile cu colegii,
acestea reprezentând principalele surse la care respondenții apelează pentru o
informare corectă cu privire la modul de implementare a SCMI.
Totuși, deși diverse, sursele de informare nu sunt validate de foarte multe studii de
caz, majoritatea respondenților arătându-se nemulțumiți de faptul că trebuie să
314
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
adapteze constant cadrul legislativ la contextul în care acesta este aplicat (cu riscul
de a-și pierde din relevanță).
În consecința celor sus menționate, se observă o auto-responsabilizare a unora
dintre participanți, în sensul informării, ca reacție la lipsa unor sesiuni de instruire
detaliate. Care să prezinte, practic, mecanismele de implementare și funcționare a
sistemului de control managerial intern.
3.5. Modul de funcționare a sistemului de control managerial intern
Foarte puțini dintre participanții la această etapă a studiului au o imagine de
ansamblu asupra implementării SCMI la nivelul MEN.
Una dintre persoanele care reprezintă secretariatul comisiei de monitorizare din
cadrul MEN prezintă o perspectivă mai amplă asupra implementării SCMI la nivelul
întregii instituții, detaliind numirea comisiei de monitorizare și componența
acesteia.
Alte voci conturează o percepție asupra modalității în care ar trebui să se deruleze
implementarea SCMI, prin prisma funcțiilor pe care respondenții le-au avut anterior.
Totuși, acestea sunt într-o oarecare măsură lipsite de consistență, în sensul în care,
bazându-se doar pe practici anterioare, respondenții nu cunosc în profunzime
detaliile din spatele modalităților de implementare.
În schimb, prin prisma celor mai mulți dintre respondenți, sistemul de control
managerial intern la nivelul direcțiilor se rezumă la întocmirea și transmiterea de
rapoarte privind acest control intern, la elaborarea și actualizarea procedurilor sau
la completarea de chestionare de autoevaluare.
Unele direcții au un număr mai mare de proceduri, bazându-și activitatea doar pe
acestea, altele au un număr mai mic de proceduri, iar altele au elaborat un număr
foarte mic de proceduri, din cauza naturii activității pe care o desfășoară.
Cel mai frecvent utilizate cuvinte asociate cu implementarea SCMI la nivelul
ministerului sunt: proceduri și rapoarte.
Cu privire la documentele produse în cadrul sistemului de control managerial intern
sunt amintite de cei mai mulți respondenți, așa cum am precizat anterior,
rapoartele.
315
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Acestea se elaborează semestrial, conform părerilor unor respondenți sau
trimestrial, conform altora. În sensul centralizării datelor, respondenții îl amintesc, în
calitate de responsabil, pe secretariatul comisiei de implementare SCMI (identificat
de respondenți prin Unitatea Politici Publice, sau, cel mai des, prin personalizarea
acesteia – nominalizarea directorului acestei unități).
Principala problemă pe care o mare parte dintre intervievați o constată cu privire la
SCMI este lipsa de aplicabilitate a legislației care reglementează acest sistem la
realitatea din domeniul educației.
3.6. Probleme privind implementarea SCMI
Principala problemă, pe care o mare parte dintre intervievați o constată cu privire la
SCMI, este lipsa de aplicabilitate a legislației care reglementează acest sistem la
realitatea din domeniul educației. Cauza acestei probleme o reprezintă, în principal,
generalitatea ordinului, dar și rigiditatea procedurilor. Aceasta din urmă devine un
obstacol în sensul în care elemente specifice sistemului de învățământ nu se
regăsesc în alte domenii în care SCMI este aplicabil, crescând în acest fel gradul de
dificultate al aplicării corecte a standardelor. Concret, relevanța procedurilor
(generale) scade, pe măsură ce sunt aplicate pe domenii sau activități specifice.
O altă problemă constatată cu privire la legislație este că terminologia este dificil de
înțeles.
Cea de-a doua problemă care atrage atenția reprezentanților MEN este cea a
resurselor umane (fluctuația personalului, număr redus de persoane angajate,
slaba pregătire a personalului MEN cu privire la utilitatea sau implementarea SCMI).
O altă problemă constatată este comunicarea neclară cu privire la implementarea
SCMI.
În ceea ce privește centralizarea datelor rezultate în urma implementării SCMI sunt
subliniate două dificultăți: una dintre ele este cauzată de fluctuația de personal, iar
cea de-a doua privește responsabilitatea difuză în ceea ce privește oferirea
feedback-ului cu privire la rapoartele primite de la direcții.
Încă o dificultate constatată de respondenți este cea a rotirii personalului pe
funcțiile sensibile, care este imposibil de realizat. Respondenții mai constată o
ultimă problemă, care ține de lipsa unei organizări coerente interne a instituției.
O altă problemă, care ține mai degrabă de raportare, o constituie lipsa de
compatibilitate dintre calendarele de referință, în sensul în care Curtea de Conturi
316
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
solicită raportare pe an calendaristic, iar sistemul educațional funcționează pe an
școlar/universitar.
Nu în ultimul rând, o altă dificultate constatată de reprezentanții MEN este
rezistența la schimbare care se observă în cazul organizației. Concret, schimbarea
practicilor, mai ales a celor care au rezultate favorabile, este privită cu reticență.
3.7. Impactul implementării SCMI asupra activității MEN
Influențele pozitive ale implementării SCMI la nivelul ministerului sunt conturate în
jurul a două teme principale: organizare/eficientizare și rigoare.
În acest sens, reprezentanții MEN subliniază pe de-o parte rigurozitatea pe care
controlul intern o impune, ceea ce are un rol decisiv în responsabilizarea
personalului și pe de altă parte, respondenții consideră că prin reglementarea
activităților derulate în instituție, se clarifică, pentru toate persoanele implicate,
fluxul prin care se realizează activitatea.
Un alt impact pozitiv, dar indirect, este menționat pentru cazurile în care
managementul unităților de învățământ au înțeles scopul SCMI în sensul
eficientizării activităților derulate în respectivele unități. Totuși, validarea acestui
impact este realizată de un număr mic de respondenți, care au o perspectivă mai
optimistă cu privire la impactul acestui sistem asupra actului de învățământ, ce
constată îmbunătățiri mai degrabă la nivelul universităților.
Influențele negative menționate constau în volumul mare de muncă pe care
angajații trebuie să îl depună, ceea ce creează sentimente de frustrare și ineficiență.
Un alt aspect negativ constatat este acela că implementarea SCMI este caracterizată
de formalism, întrucât procedurile nu sunt interiorizate și nu există un feedback pe
baza căruia activitatea să fie îmbunătățită.
3.8. Impactul implementării SCMI asupra actului educațional
Majoritatea reprezentanților MEN consideră că sistemul de control managerial
intern nu are un impact asupra actului educațional. În acest sens, respondenții oferă
următoarele argumente pentru a-și susține opinia: personalul din învățământ nu
are cunoștințe cu privire la SCMI, drept urmare nu-i înțelege utilitatea; controlul
317
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
managerial intern nu este implementat la nivelul unităților de învățământ sau este
implementat doar formal, fără ca procedurile să fie interiorizate; fluctuația
personalului (în special cel din inspectorate) nu permite transmiterea eficientă a
cunoștințelor și experienței în implementare.
3.9. Relația cu instituțiile din coordonare
Conform opiniilor respondenților, lista instituțiilor subordonate Ministerului
Educației se regăsește într-o anexă a Hotărârii de Guvern nr. 185/2013, varianta
republicată. Pe parcursul interviurilor se conturează ideea că ministerul este foarte
activ pe partea de relaționare, acesta interacționând atât cu inspectoratele, cu
unitățile școlare din teritoriu și cu familiile elevilor, cât și cu o serie de alte
organizații, anume Centrul Național de Evaluare, Institutul de Științe, Centrul
Național de Dezvoltare a Învățământului Profesional și Tehnic, și Institutul Limbii
Române.
În termeni de proximitate, mai mulți respondenți par să considere unitățile școlare
ca un partener oarecum distant. Conform unui respondent, acest fapt este cauzat
de efortul de descentralizare a sistemului, de creștere a autonomiei instituțiilor din
teritoriu. Astfel, ministerul este responsabil cu activitatea inspectoratelor județene,
iar acestea au rolul de a controla unitățile școlare.
Instituțiile subordonate Ministerului Educației, adică inspectoratele școlare
județene, cluburile școlare, palatele copiilor, casele corpului didactic, au obligația să
transmită direct către minister rapoartele privind implementarea SCMI.
Comunicarea între minister și unitățile școlare este facilitată de inspectorate și se
realizează prin adrese și prin instrucțiuni de aplicare a legislației.
În ceea ce privește relația cu unitățile școlare, este menționat și un actor extern
sistemului de învățământ, anume primăriile. Acestea sunt percepute ca ordonatori
de credite pentru unitățile școlare, al căror patrimoniu aparține autorităților locale.
În general sunt evidențiate două situații distincte: una în care unitățile școlare
primesc procedura standard și alta în care primesc o procedură adaptată la
contextul acestora. Majoritatea respondenților subliniază rolul ministerului în a
elabora unele proceduri pe care le transmite în teritoriu spre implementare, iar
unitățile se descurcă în acest sens, individual. Sunt menționate și cazuri specifice, în
cazul altor proceduri, când MEN oferă cadre adaptate fiecărei unități de învățământ,
după specificul nevoilor.
318
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3.10. Evaluarea SCMI
Puncte tari ale SCMI sunt:
- existența acestuia (ca răspuns la o nevoie instituțională de organizare internă);
- faptul că experții MEN (dar și persoane din unitățile subordonate) au depus
toate eforturile pentru a adapta cerințele legislative la domeniul educației;
- elaborarea procedurilor; acestea din urmă sunt utile întrucât structurează și
optimizează activitățile;
- rigurozitatea pe care sistemul de control managerial intern o aduce;
- conștientizarea unor acțiuni ce trebuie îndeplinite.
Punctele slabe ale SCMI amintite de respondenți sunt:
- legislația este prea generală și, prin urmare, neadecvată domeniului
învățământului;
- formalismul în implementare;
- procedurile diverselor instituții subordonate MEN nu sunt corelate între ele;
- incoerența în demersuri (lipsuri în comunicarea inter-departamentală la nivelul
ministerului, existența unor alte sisteme de control care solicită același tip de
documente din partea ministerului, suprapunându-se peste cerințele SCMI).
3.11. Nevoia de informare și instruire
Majoritatea respondenților nu au participat în trecut la cursuri pe tema controlului
managerial intern. Doar cinci persoane declară că au participat la astfel de sesiuni de
instruire. Câțiva dintre respondenți relatează că aceste cursuri au fost organizate la
nivel de colectiv, între colegi, neelaborându-se, în schimb, un ghid de instructaj până
în prezent.
Totuși, sunt mai multe voci susțin existența unor sesiuni de instruire, sub forma unor
cursuri informale, ce au existat și în trecut, și care aveau rolul de a aduce spre
dezbatere diverse aspecte ale SCMI. Majoritatea participanților văd instructajele ca
fiind foarte importante și utile. În acest sens, respondenții ar prefera cursuri
orientate pe prezentarea de bune practici și cu studii de caz, aplicabile în mod
specific pe activitatea MEN și a instituțiilor subordonate.
Datorită accesului destul de ridicat la materiale informative (privind implementarea
SCMI) respondenții sunt, în unanimitate, în favoarea unor cursuri cu aplicabilitate
practică. Concret, aceștia duc lipsa unor studii de caz, prezentate cu putere de
319
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
exemplu, care să valideze legislația (destul de accesibilă pentru respondenți) și deci,
informațiile cuprinse în proceduri sau chiar într-un ghid de îndrumare.
În acest sens, respondenții enumeră ca teme necesare de abordat, în astfel de
cursuri de instruire următoarele: modalitățile de evaluare, de coordonare,
managementul riscurilor și gestiunea funcțiilor sensibile. Toate acestea sunt aspecte
care nu pot fi încadrate într-o colecție de reguli sau proceduri, ci trebuie să fie
explicate practic, pe baza unor studii de caz.
Totuși, principala sugestie a respondenților, care unește cele mai multe păreri, o
reprezintă organizarea de cursuri separate pentru personalul din conducere și cel
din execuție, date fiind responsabilitățile foarte diferite ale acestora. Ca
disponibilitate de participare, cei intervievați subliniază că ar dori să participe la
cursuri scurte, condensate, de weekend, de câteva ori pe an.
Întocmirea unui ghid practic de implementare a SCMI, care să conțină exemple și
studii de caz ar ușura înțelegerea metodologiei de implementare SCMI și ar ajuta
rezolvarea anumitor situații excepționale, cu care se confruntă responsabilii de
implementare. Acest ghid ar putea conține, o paralelă între controlul managerial
intern și celelalte forme de control existente. Este important ca acest ghid să fie
practic, simplu și concis. Una dintre recomandările respondenților este ca ghidul să
fie în format electronic și să aibă o dimensiune interactivă pentru a fi mai accesibil.
3.12. Recomandări de îmbunătățire
Sugestiile de îmbunătățire privind legislația se referă la două aspecte:
- primul este referitor la în primul rând la adaptarea legislației la specificului
domeniilor în care este aplicată;
- cel de-al doilea aspect vizează armonizarea ordinului privind SCMI cu legislația
privind calitatea actului educațional.
Sugestiile ce privind resursele umane vizează:
- formarea atentă cu privire la SCMI a tuturor persoanelor din managementul
sistemului educațional;
- organizarea unor divizii specializate pe SCMI în cadrul fiecărei unități/instituții
din sistemul educațional.
O sugestie legată de comisia SCMI din cadrul MEN este ca aceasta să își asume
responsabilități, să fie mai activă și să ofere îndrumare direcțiilor din cadrul MEN.
320
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Alte propuneri de îmbunătățire vizează optimizarea organizării interne a
ministerului (colaborare și comunicare între direcții, revizuirea și corelarea
procedurilor deja existente în MEN).
O altă recomandare, care apare pe parcursul mai multor discuții purtate cu
reprezentanții MEN este ca accentul în cursurile de instruire să fie pus pe explicarea
standardelor și a aspectelor mai dificile conținute în legislația privind controlul
intern, cum ar fi procedurile de audit sau managementul riscului.
Principala sugestie a respondenților, care unește cele mai multe păreri, o reprezintă
organizarea de cursuri separate pentru personalul din conducere și cel de execuție,
date fiind responsabilitățile diferite ale acestora.
Tot în termeni de adresabilitate sunt unii respondenți consideră că ar trebui
elaborat un curs, referitor la SCMI, pentru toți angajații MEN, întrucât controlul
intern vizează toate nivelurile instituției, cu tot personalul implicat în activitate și
implicit, toate departamentele acesteia.
Câteva voci menționează următoarele teme ca exemple de topic-uri de discuții în
viitoarele cursuri de instruire: riscurile și detalierea acestora, sistemele de raportare,
precum și un set de metode prin care angajații se pot implica în procesul de
dezvoltare a legislației, pentru a democratiza procesul de elaborare a legilor.
4. Percepția SCMI la nivelul ISJ
4.1. Introducere
În cadrul acestei etape de studiu au fost realizate patruzeci și două de interviuri cu
reprezentanți ai inspectoratelor școlare județene la nivel național.
Respondenții au fost fie inspectori școlari generali sau inspectori școlari general-
adjuncți, fie alți inspectori sau angajați ai instituției, care au fost desemnați să
răspundă.
În unele cazuri, interviurile au fost realizate cu două persoane. Aceste situații s-au
întâlnit acolo unde inspectorii școlari generali au dorit să sprijine în realizarea
studiului, însă au recunoscut că nu au cunoștințele necesare cu privire la
implementarea SCMI în instituție pentru a oferi răspunsuri relevante pentru studiu.
Vechimea celor intervievați în inspectorate variază de la câteva luni până la ani
îndelungați (câțiva dintre respondenți sunt aproape de ieșirea la pensie și
321
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
menționează că și-au derulat în inspectorat o bună parte din activitatea
profesională).
Cei mai mulți dintre intervievați sunt membri sau președinți ai comisiei de
monitorizare SCMI în instituția pe care o reprezintă.
4.2. Aspecte generale
Regulile și procedurile sunt respectate, în mare măsură, în instituțiile publice,
conform opiniilor participanților la această etapă a studiului. Acolo unde opiniile
diferă, argumentele principale oferite sunt cele legate de excepții cauzate de
încărcătura birocratică, numărul redus de persoane angajate sau dimensiunea mică
a instituțiilor (în special a unităților de învățământ din mediul rural), unde școlile
funcționează, în mare măsură, pe baza cutumelor și a regulilor informale.
Reprezentanții inspectoratelor școlare județene sunt cu toții de acord că există
nevoia unui control al modului în care regulile și procedurile sunt respectate. Acest
control are rolul de a crește performanța instituțională printr-o optimizare a
activității și corectarea posibilelor erori. Respondenții consideră, însă, că un astfel de
control ar trebui să ghideze, să îndrume activitatea, fără a fi coercitiv și fără a aplica
sancțiuni. În plus, în unele regiuni este subliniată nevoia ca exercitarea acestui
control să fie pusă în sarcina unei unități interne, dar care să fie specializată strict pe
această activitate, fără să aibă alte responsabilități.
Toți participanții la această etapă a studiului cunosc OMFP946/2005 și înțeleg că
rolul controlului managerial intern este cel de optimizare și eficientizare a
activității unei instituții. Elementele definitorii ale acestuia, așa cum sunt exprimate
de respondenți, diferă de la regiune la regiune: unii intervievați amintesc planul de
dezvoltare și implementarea a douăzeci și cinci de standarde, alții amintesc
concepte ca „registru de riscuri”, „funcții sensibile”. Cel mai frecvent concept
întâlnit, însă, în definirea SCMI este „procedură”. Cei intervievați subliniază că
atitudinea inițială în cadrul instituției pe care o reprezintă a fost reticența față de
implementarea acestui sistem; în plus, este evidențiat faptul că legislația care
reglementează controlul intern este dificil de înțeles și greu de adaptat sistemului de
învățământ.
Cunoștințele respondenților cu privire la evaluarea calității învățământului
preuniversitar prin intermediul ARACIP sunt mai vaste, respondenții putând nuanța
și oferi mai multe detalii în ceea ce privește evaluarea externă. Cei mai mulți dintre
intervievați apreciază ca fiind benefică activitatea ARACIP, prin intermediul căreia
322
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
crește calitatea actului educațional și a celui managerial. Cu toate acestea, sunt
aduse și critici care vizează: volumul mare de muncă, număr mare de documente
solicitate, superficialitate în evaluare, sume de bani foarte mari solicitate. Cel mai
important aspect negativ menționat cu privire la ARACIP, însă, este acela că
evaluarea nu este realizată în profunzime, se verifică mai curând cantitatea decât
calitatea.
Reprezentanții inspectoratelor școlare județene constată că cele două forme de
control (intern și extern) sunt complementare. Deși părerile sunt împărțite în ceea
ce privește impactul pe care fiecare dintre acestea le are asupra activității unităților
de învățământ, există argumente puternice pentru fiecare dintre ele: controlul
extern este realizat cu un grad mai mare de obiectivitate și este mai relevant pentru
activitatea didactică, iar controlul intern are avantajul că, fiind o evaluare complexă
și în timp real a instituției, este mai curând un control de profunzime, cu rol de
autoreglare și este mai relevant pentru activitățile manageriale și cele care țin de
domeniul administrativ. Ca dezavantaj al ambelor forme de control (și, cu atât mai
mult, al amândurora realizate împreună) este menționat volumul mare de muncă și
birocrația. Unii respondenți consideră că evaluarea externă verifică inclusiv
implementarea SCMI, aceasta din urmă fiind, astfel, subsumată activităților
îndeplinite pentru activitățile specifice calității actului educațional.
În unele regiuni s-a evidențiat opinia că cele două forme de control ar trebui
comasate.
4.3. Gradul de informare și interes
Respondenții se autoevaluează, în general, ca fiind bine informați cu privire la
implementarea SCMI, cei mai mulți dintre ei având în prezent sau în trecut funcții în
comisia de monitorizare a inspectoratului pe care îl reprezintă. Cu toate acestea, există
și câțiva respondenți care nu se consideră bine informați.
Unii dintre intervievați evidențiază aici rolul pe care l-au avut în formarea
directorilor unităților de învățământ subordonate cu privire la implementarea SCMI.
Interesele profesionale ale respondenților cu privire la implementarea SCMI sunt
date, pe de o parte, de statutul de manageri ai instituțiilor, ceea ce determină o
preocupare față de eficientizarea activității, iar, pe de altă parte, de statutul de
membri ai comisiei SCMI.
323
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4.4. Surse de informare
Cea mai frecvent amintită sursă de informare utilizată de respondenți pentru
familiarizarea cu cerințele privitoare la SCMI este legislația (OMFP 946/2005
actualizat, alte ordine ale Ministerului Educației sau Ministerului Finanțelor, alte
decizii sau comunicate ale acestor instituții). Pe lângă această sursă de informare,
mai sunt menționate revista Tribuna Învățământului și comunicarea cu colegii (alți
inspectori, persoane din cadrul MEN, directori de unități de învățământ, auditori)
Ca și canale de informare sunt precizate internetul (site-uri web ale ministerelor mai
sus menționate, e-mail-uri, discuții pe forumuri, portaluri educaționale,
videoconferințe) și întâlnirile față în față (ședințe interne). Mai sunt utilizate, de
asemenea, și comunicarea telefonică, prin fax sau poștă.
În plus, sunt amintite cursurile de formare la care respondenții au participat, dar și
consultări cu firme specializate pe consultanță în management.
În toate regiunile, cele mai de încredere surse de informare cu privire la SCMI sunt
consultarea legislației și discuțiile cu colegii (în special auditori și juriști).
4.5. Modul de funcționare a SCMI
Respondenții descriu maniera în care funcționează sistemul de control managerial
intern în instituțiile pe care le reprezintă în mod nestructurat, cu precădere cei care
nu sunt implicați direct în implementarea sau în monitorizarea acestuia.
În general, intervievații menționează înființarea comisiilor de implementare a SCMI,
componența acestora și rolul lor în implementarea și monitorizarea întregului
sistem. Sunt detaliate, de asemenea: elaborarea planurilor de dezvoltare, a
planurilor de activitate, stabilirea obiectivelor și activităților specifice acestora,
elaborarea procedurilor (și verificarea respectării acestora), a registrului riscurilor,
raportarea (semestrială și anuală), transmiterea chestionarelor de evaluare.
Unii respondenți menționează că nu toate standardele solicitate în legislația care
reglementează SCMI sunt implementate în instituțiile pe care le reprezintă, în
special din cauza lipsei personalului specializat.
În cadrul unei regiuni este specificată împărțirea comisiei în două grupuri de lucru:
un grup responsabil cu elaborarea și implementarea procedurilor specifice SCMI, iar
al doilea grup responsabil cu verificarea procedurilor și a modului în care au fost
elaborate și implementate.
324
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Responsabilitatea implementării SCMI, așa cum o prezintă respondenții, este în
sarcina inspectorilor generali și a comisiei de monitorizare SCMI.
Cei mai mulți intervievați au ținut să precizeze întocmirea procedurilor ca o
activitate esențială a implementării SCMI (unii dintre ei amintind că sunt în
colaborare cu o firmă specializată pe consultanță de management pentru elaborarea
acestora).
Documente amintite de respondenți ca fiind elaborare pe baza activităților specifice
SCMI sunt: planul de dezvoltare, decizii de numire ale persoanelor din comisie, fișe
de evaluare, liste ale activităților procedurabile, proceduri, fișe de post, chestionare,
registrul de riscuri, rapoarte (care centralizează datele rezultate în urma
activităților).
Printre dificultățile apărute în implementarea sistemului de control managerial
intern sunt menționate:
- lipsa de resurse umane, financiare și de timp;
- fluctuația personalului;
- faptul că legislația nu este suficient articulată și aplicabilă domeniului
învățământului;
- dificultăți în înțelegerea terminologiei specifice SCMI;
- responsabilitatea difuză survenită din neclarități sau exprimări prea generale în
cadrul legislativ care reglementează SCMI;
- suprapunerea solicitărilor venite din partea mai multor instituții în ceea ce
privește raportarea și impunerea unor termene prea strânse pentru a asigura
timpul necesar pentru pregătirea atentă a documentelor;
- volumul mare de documente care trebuie întocmite;
- blocarea achizițiilor conduce la apariția unor probleme în ceea ce privește
logistica și dotările tehnologice de care dispun inspectoratele școlare județene –
calculatoarele și programele informatice sunt uzate moral, iar în unele cazuri
chiar și spațiul de depozitare este insuficient;
- lipsa tehnologiei moderne care adaugă la timpul necesar întocmirii anumitor
documente;
- probleme apărute în comunicarea cu unitățile subordonate (întârzieri în
răspunsuri);
- punerea în practică a procedurilor (unii respondenți menționează că nu există o
cultură a lucrului organizat);
- lipsa auditului intern (în special pentru departamentul de contabilitate);
325
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- imposibilitatea implementării anumitor standarde (cum ar fi identificarea
funcțiilor sensibile și de rotirea personalului pe aceste posturi);
- rezistența la schimbare în cadrul organizației.
Posibile soluții la problemele amintite mai sus de respondenți sunt următoarele:
- modificarea legislației care reglementează SCMI (normele de aplicare să fie
specifice sistemului de învățământ);
- numirea de personal dedicat exclusiv activităților de control intern;
- instruirea managerilor unităților de învățământ cu privire la utilitatea controlului
intern;
- elaborarea unui ghid de implementare a SCMI specific domeniului educației;
- elaborarea unui set de documente-machetă și a unor proceduri de referință,
care să fie utilizate drept modele în instituții;
- creșterea nivelului salarial pentru angajați și deblocarea posturilor;
- diseminarea de bune practici;
- optimizarea tehnologiei existente la nivelul inspectoratelor.
4.6. Impactul SCMI asupra activității instituției
Impactul SCMI asupra activității instituțiilor pe care le reprezintă participanții la
această etapă a studiului este ilustrat mai curând în termeni pozitivi, în principal
prin prisma eficienței organizatorice pe care procedurile elaborate în urma aplicării
sistemului de control intern o aduc. În plus, este subliniat rolul de autoreglare pe
care SCMI îl îndeplinește cu privire la activitatea inspectoratelor județene (sunt
identificate erori, acestea sunt corectate); de asemenea, sunt amintite ca fiind
aspecte pozitive identificarea riscurilor instituționale și definirea mai clară a
obiectivelor.
Respondenții din toate regiunile au subliniat, însă, și aspectele negative ale
implementării SCMI, care țin de volumul mare de muncă generat și numărul mare
de documente care trebuie elaborate. De asemenea, procesul de familiarizare cu
legislația care reglementează controlul intern a fost, pentru cei mai mulți
intervievați, laborios, limbajul fiind greu accesibil, iar legislația fiind dificil de adaptat
la domeniul educației.
Opiniile cu privire la impactul SCMI asupra actului educațional sunt diferite de la
regiune la regiune. Cele mai multe păreri, însă, converg înspre constatarea că
această formă de control are mai curând un impact indirect, pozitiv asupra actului
326
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
de învățământ; acesta constă în influența pe care o mai bună organizare o are
asupra activităților didactice și responsabilizării angajaților din sistem. Unii
respondenți subliniază faptul că activitatea de consiliere realizată de inspectorate cu
privire la controlul intern îmbunătățește, la rândul său, calitatea actului educațional.
Drept aspect negativ privind influența asupra actului de învățământ, intervievații
precizează încărcarea cadrelor didactice cu sarcini suplimentare, ceea ce le
deplasează concentrarea de pe activitatea didactică.
Respondenții constată valorificarea rezultatelor activității de control managerial
intern prin trei perspective: valorificarea de către instituția care implementează
SCMI, valorificarea de către MEN, valorificarea de către unitățile subordonate.
Reprezentanții ISJ-urilor din toate regiunile sunt de acord că rezultatele activității
de control intern sunt utilizate intern pentru eficientizarea activităților derulate și
remedierea deficiențelor constatate. În ceea ce privește punerea în valoare a
rezultatelor SCMI de către minister, părerile sunt divergente: unii respondenți
consideră că aceste rezultate sunt utilizate pentru îmbunătățirea cadrului legislativ;
alți intervievați, în schimb, nu cred că rapoartele transmise de ei sunt utilizate în
vreun fel de minister (întrucât nu au primit feedback). Într-una dintre regiuni este
subliniat rolul de model pe care inspectoratele îl au astfel încât, spun participanții la
studiu, rezultatele activității SCMI din inspectorat servesc drept model unităților de
învățământ. O altă perspectivă asupra utilizării rezultatelor este aceea că rezultatele
ar trebui valorificate prin realizarea schimburilor de bune practici între inspectorate.
Cel mai des amintite lecții învățate de respondenți prin derularea activităților de
control managerial intern sunt: organizarea activității, colaborarea între
departamentele instituției, comunicarea cu colegii, familiarizarea cu diverse aspecte
legislative, elaborarea de proceduri, gestionarea unor situații problematice.
4.7. Evaluarea sistemului de control intern
Punctele tari ale existenței sistemului de control managerial intern, în opinia
reprezentanților inspectoratelor școlare județene sunt:
- elaborarea procedurilor, care duc la eficientizarea activității instituționale;
- îmbunătățirea comunicării și a colaborării din interiorul inspectoratelor;
- identificarea riscurilor instituționale;
- o bună pregătire a persoanelor care sunt implicate în comisiile de monitorizare;
- fluidizarea circuitului informațional;
327
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- responsabilizarea personalului instituțiilor publice;
- existența unor obiective concrete care trebuie atinse în organizarea activității;
- feedback-ul oferit de rezultatele autoevaluării;
- reducerea timpului de soluționare a problemelor.
Punctele slabe ale existenței SCMI menționate de intervievații în această etapă a
studiului sunt următoarele:
- nivelul ridicat al birocrației;
- volumul mare de muncă;
- lipsa unor activități de formare a personalului responsabil de implementarea și
monitorizarea SCMI
- inadaptarea suficientă a SCMI la nivelul sistemului de învățământ;
- lipsa auditului (în special în domeniul financiar-contabil);
- neclaritatea unor instrucțiuni de implementare;
- lipsa resurselor financiare alocate activităților specifice SCMI;
- lipsa unor modele de proceduri sau a unor formulare standardizate pentru
implementarea SCMI în instituțiile din sectorul educațional;
- schimbarea personalului din comisia de monitorizare (aceasta duce la
implementarea parțială și superficială a sistemului de control);
- timpul de raportare foarte scurt, ceea ce duce la creșterea riscului să apară erori
în completarea documentelor;
- imposibilitatea rotirii persoanelor care dețin funcții sensibile din cauza
personalului redus ca număr din cadrul inspectoratelor și unităților de
învățământ.
Elemente care funcționează bine în implementarea SCMI la nivelul inspectoratelor
județene sunt: elaborarea procedurilor, comunicarea internă și externă, respectarea
termenelor, optimizarea activității în anumite departamente (cum ar fi mobilitatea
personalului didactic), modele de leadership adecvate, întâlniri periodice cu membrii
comisiilor de implementare.
Elemente mai puțin funcționale amintite sunt: fluctuația de personal din
componența comisiei, lipsa de personal calificat, supra-aglomerarea sarcinilor,
implementarea sistemului caracterizată de formalism. Factori care influențează
negativ implementarea ar fi rezistența la schimbare, lipsa modelelor de
implementare a SCMI și a informațiilor despre acesta, volumul mare de muncă al
inspectorilor școlari.
328
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Printre soluțiile de remediere a aspectelor ce influențează negativ implementarea
SCMI sunt menționate:
- simplificarea legislației și adaptarea acesteia la specificul învățământului;
- organizarea unor cursuri de formare;
- înființarea unor posturi de auditori la nivel județean;
- organizarea unui serviciu de consultanță cu privire la SCMI la nivelul
ministerului;
- diseminarea bunelor practici;
- simplificarea documentației care trebuie întocmită;
- crearea unei platforme informatice care să faciliteze centralizarea și raportarea
cu privire la SCMI;
- deblocarea posturilor și alocarea resurselor pentru angajarea de personal
specializat, dedicat în întregime activităților SCMI;
- remunerarea corespunzătoare a personalului responsabil de implementarea
SCMI;
- diseminarea rezultatelor implementării SCMI la nivelul tuturor unităților
subordonate MEN;
- elaborarea unui ghid de implementare a SCMI.
Drept responsabili pentru eșecurile în implementarea controlului managerial intern
sunt identificați inițiatorii legislației aferente acestuia, lipsa de informare și pregătire
a persoanelor responsabile de implementare, comunicarea insuficientă din partea
MEN privind importanța implementării acestui sistem. Alți responsabili pentru
eșecuri sunt persoanele membre ale comisiei de monitorizare, însă acestora le sunt
atribuite, în aceeași măsură, și succesele în implementare. Pentru implementarea cu
succes a SCMI mai sunt considerați responsabili liderii instituțiilor.
Unii respondenți identifică suprapuneri ale controlului managerial intern cu alte
forme de control (la nivelul unităților de învățământ – cu CEAC, iar la nivelul
inspectoratelor – cu inspecții ale ministerului, respectiv cu controale desfășurate de
Curtea de Conturi). Totuși, inclusiv reprezentanții ISJ-urilor care constată aceste
suprapuneri menționează că aceasta este un aspect pozitiv, întrucât activitățile și
informațiile pot fi analizate din perspective diferite, ceea ce oferă o perspectivă mai
complexă asupra instituțiilor.
329
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4.8. Relația cu instituțiile din coordonare
Unii respondenții descriu dialogul bilateral între inspectoratele școlare județene și
unitățile din subordonare cu privire la implementarea SCMI, detaliind: transmiterea
legislației de către inspectorat către unitățile de învățământ, solicitarea rapoartelor
cu privire la activitățile concrete desfășurate (acestea urmând a fi transmise, mai
departe, spre MEN). Totuși, în unele regiuni intervievații subliniază că inspectoratele
școlare nu au responsabilități în ceea ce privește implementarea SCMI la nivelul
unităților de învățământ, acestea din urmă având ca ordonator de credit Primăriile
(prin urmare, trebuind să le raporteze celor din urmă). Unii respondenți
menționează, de asemenea, organizarea de către reprezentanții inspectoratelor a
unor cursuri de formare la care au participat membri ai unităților de învățământ.
Cooperarea cu instituțiile conexe este mai strânsă, respondenții evidențiind faptul
că transmit toate solicitările primite de la minister cu privire la modul de
implementare a controlului intern către aceste unități, dar și că verifică și aprobă
planurile lor de dezvoltare. Unitățile conexe transmit solicitări de informare, iar
auditorii ISJ realizează verificări vizavi de modul de implementare a SCMI.
Cooperarea dintre inspectoratele școlare județene și MEN cu privire la SCMI se
rezumă la informarea din partea ministerului asupra termenelor de predare a
rapoartelor, legislației sau altor informații diverse și transmiterea rapoartelor
(anuale, semestriale, trimestriale), respectiv a solicitărilor de clarificare a legislației
de către inspectorate. Unii respondenți menționează, suplimentar, și organizarea de
către MEN a unor cursuri de formare sau sesiuni de informare pe diferite tematici.
Foarte puțini intervievați precizează că persoanele responsabile din minister
răspund întrebărilor referitoare la implementarea SCMI și respondenții subliniază
nevoia ca ministerul să fie implicat mai activ în îndrumarea unităților subordonate
cu privire la SCMI.
Cele mai eficiente modalități de comunicare cu toate instituțiile supraordonate,
subordonate sau conexe sunt cele online (site web, e-mail, videoconferințe) sau
întâlniri față în față.
330
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4.9. Nevoia de informare și instruire
Numărul reprezentanților ISJ-urilor care au participat la sesiuni de
informare/instruire și a celor care nu au participat este aproximativ egal. Printre cei
care au participat la astfel de cursuri, opiniile cu privire la utilitatea lor sunt
împărțite. În schimb, unii respondenți amintesc de participarea la unor sesiuni de
informare realizate de firme specializate în consultanță în domeniul
managementului, care au fost benefice prin prisma oferirii unor exemple practice,
foarte utile.
În ceea ce privește organizarea unor astfel de sesiuni de instruire în viitor, toți
respondenții sunt de acord privind utilitatea lor. Singurul aspect negativ precizat în
legătură cu participarea la astfel de cursuri este cel al resurselor financiare / de timp
pe care participanții trebuie să le pună la dispoziție.
Sunt propuse mai multe modalități de organizare: cu membri ai managementului
inspectoratelor de la nivelul regiunilor, în echipe mixte (inspectori școlari și
reprezentanți ai MEN), „în cascadă” (reprezentanții MEN să instruiască inspectorii
școlari, iar aceștia, la rândul lor, să instruiască managementul unităților
subordonate).
Grupul de persoane cărora ar trebui să fie adresat un astfel de curs (în opinia celor
mai mulți participanți la această etapă a studiului) ar fi membrii comisiilor de
monitorizare a implementării SCMI. Alți respondenți consideră, în schimb, că astfel
de sesiuni de instruire ar trebui să se adreseze tuturor persoanelor care lucrează în
domeniul învățământului, iar un alt grup de intervievați sugerează că doar
managementul instituțiilor (inspectorate, unități de învățământ) ar trebui să
participe.
Tematica abordată de astfel de sesiuni de informare este largă, fiecare dintre
reprezentanții inspectoratelor oferind mai multe propuneri. Printre cel mai frecvent
amintite teme menționăm: explicarea detaliată a OMFP 946/2005, a scopului SCMI
și a utilității implementării acestuia; modalitatea de implementare concretă a OMFP
946/2005 în domeniul învățământului; elaborarea și completarea anumitor
documente (cum ar fi registrul riscurilor); oferirea de exemple concrete din practică
specifică domeniului învățământului; termene de implementare; calendar anual al
activităților specifice SCMI.
Unii respondenți sugerează ca un posibil Manual / Ghid de implementare SCMI să
fie prezentat și discutat în cadrul sesiunilor de instruire.
331
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cei mai mulți dintre reprezentanții inspectoratelor au menționat spontan nevoia
întocmirii unui ghid de implementare a SCMI. Acesta ar trebui să explice legislația
care reglementează SCMI pe înțelesul tuturor, să fie simplu/concis/succint, să ofere
modele și exemple de bună practică, să ofere modele de documente standardizate,
modele de proceduri, modele de fișe de evaluare.
Ghidul de implementare ar trebui să se adreseze tuturor persoanelor angajate în
sistemul de învățământ, dar, cu precădere, liderilor instituțiilor în cauză.
4.10. Recomandări de îmbunătățire
Recomandările pe care reprezentanții inspectoratelor școlare județene le-au făcut
pentru îmbunătățirea implementării SCMI sunt următoarele:
Recomandări generale:
- debirocratizarea sistemului de învățământ;
- simplificarea legislației;
- alocarea de fonduri pentru salarii mai mari și suplimentarea resursei umane;
- organizarea concursurilor pentru ocuparea funcțiilor de management și de
control din cadrul instituțiilor din sistemul de învățământ.
În rolul Ministerului Educației ar cădea:
- elaborarea unor norme de aplicare SCMI specifice sistemului de învățământ
(formarea unei echipe în cadrul ministerului care să se ocupe de acest aspect);
- organizarea unor sesiuni de informare pe marginea SCMI (unii respondenți
sugerează ca formatorii în ceea ce privește SCMI să fie unici, astfel încât toți
cursanții la nivel național să fie informați în mod unitar);
- întocmirea unui ghid de implementare;
- elaborarea unor instrumente de evaluare comune tuturor inspectoratelor,
pentru a putea face comparații la nivel național;
- oferirea de feedback ISJ-urilor pe baza rapoartelor;
- organizarea unor unități specializate exclusiv pe implementarea SCMI (fără alte
responsabilități) în cadrul fiecărei instituții;
- oferirea posibilității unităților de învățământ să angajeze juriști care i-ar putea
ajuta la îndeplinirea anumitor activități specifice SCMI;
- sporirea descentralizării și a autonomiei unităților de învățământ.
Rolul inspectoratelor școlare județene în îmbunătățirea implementării SCMI
presupune:
332
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- implicarea activă a acestora în clarificarea tuturor informațiilor disponibile cu
privire la controlul managerial intern către unitățile de învățământ subordonate;
- organizarea unor mese rotunde (informale) în care persoanele implicate în
implementarea SCMI din mai multe județe să schimbe păreri vizavi de modul de
realizare a controlului intern.
Unitățile de învățământ ar trebui, la rândul lor, să se implice în mod activ în
îmbunătățirea implementării controlului managerial intern prin:
- responsabilizarea comisiilor de monitorizare;
- implicarea cadrelor în derularea activităților specifice SCMI;
- realizarea unor schimburi de experiență.
4.11. Rezumat
Reprezentanții inspectoratelor școlare județene sunt cu toții de acord că există
nevoia unui control al modului în care regulile și procedurile sunt respectate. Acest
control are rolul de a crește performanța instituțională printr-o optimizare a
activității și corectarea posibilelor erori.
Toți participanții la această etapă a studiului cunosc OMFP946/2005 și înțeleg că
rolul controlului managerial intern este cel de optimizare și eficientizare a
activității unei instituții. Cel mai frecvent concept întâlnit în definirea SCMI este
„procedură”.
Cunoștințele respondenților cu privire la evaluarea calității învățământului
preuniversitar prin intermediul ARACIP sunt mai vaste, respondenții putând nuanța
și oferi mai multe detalii în ceea ce privește evaluarea externă.
Reprezentanții inspectoratelor școlare județene constată că cele două forme de
control (intern și extern) sunt complementare. În unele regiuni s-a evidențiat opinia
că cele două forme de control ar trebui comasate.
Respondenții se autoevaluează, în general, ca fiind bine informați cu privire la
implementarea SCMI, cei mai mulți dintre ei având în prezent sau în trecut funcții în
comisia de monitorizare a inspectoratului pe care îl reprezintă.
Cel mai frecvent amintite surse de informare utilizate de respondenți pentru
familiarizarea cu cerințele privitoare la SCMI sunt legislația și comunicarea cu
colegii. Drept canale de informare sunt amintite, cel mai frecvent, internetul și
întâlnirile față în față.
În general, intervievații menționează înființarea comisiilor de implementare a SCMI,
componența acestora și rolul lor în implementarea și monitorizarea întregului
333
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
sistem. Sunt detaliate, de asemenea: elaborarea planurilor de dezvoltare, a
planurilor de activitate, stabilirea obiectivelor și activităților specifice acestora,
elaborarea procedurilor, a registrului riscurilor, verificarea respectării acestora,
raportare (semestrial și anual), transmiterea chestionarelor de evaluare.
Responsabilitatea implementării SCMI, așa cum o prezintă respondenții, este în
sarcina inspectorilor generali și a comisiei de monitorizare SCMI.
Cei mai mulți intervievați au ținut să precizeze întocmirea procedurilor ca o
activitate esențială a implementării SCMI.
Dintre dificultățile apărute în implementarea sistemului de control managerial
intern amintim: lipsa resurselor umane, faptul că legislația nu e aplicabilă în
domeniul învățământului, suprapunerea solicitărilor venite din partea mai multor
instituții în ceea ce privește raportarea și impunerea unor termene prea strânse
pentru a asigura timpul necesar pentru pregătirea atentă a documentelor, volumul
mare de documente care trebuie întocmite.
Posibile soluții la problemele amintite mai sus de respondenți sunt următoarele:
modificarea legislației care reglementează SCMI (normele de aplicare să fie specifice
sistemului de învățământ), numirea de personal dedicat exclusiv activităților de
control intern; instruirea managerilor unităților de învățământ cu privire la utilitatea
controlului intern; elaborarea unui ghid de implementare a SCMI specific domeniului
educației.
Impactul SCMI asupra activității instituțiilor pe care le reprezintă participanții la
această etapă a studiului este ilustrat mai curând în termeni pozitivi, în principal
prin prisma eficienței organizatorice pe care procedurile elaborate în urma aplicării
sistemului de control intern o aduc.
Respondenții din toate regiunile au subliniat, însă, și aspectele negative ale
implementării SCMI, care țin de volumul mare de muncă generat și numărul mare
de documente care trebuie elaborate.
Cei mai mulți respondenți consideră că această formă de control are mai curând un
impact indirect, pozitiv asupra actului de învățământ; acesta constă în influența pe
care o mai bună organizare o are asupra activității didactice și responsabilizării
angajaților din sistem.
Ca și aspect negativ asupra actului de învățământ, intervievații precizează
încărcarea cadrelor didactice cu sarcini suplimentare, ceea ce le deplasează
concentrarea de pe activitatea didactică.
334
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cel mai des amintite lecții învățate de respondenți prin derularea activităților de
control managerial intern sunt: organizarea activității, colaborarea între
departamentele instituției, comunicarea cu colegii, familiarizarea cu diverse aspecte
legislative, elaborarea de proceduri, gestionarea unor situații problematice.
Reprezentanții ISJ-urilor din toate regiunile sunt de acord că rezultatele activității de
control intern sunt utilizate intern pentru eficientizarea activităților derulate și
remedierea deficiențelor constatate. În ceea ce privește punerea în valoare a
rezultatelor SCMI de către minister, părerile sunt divergente: unii respondenți
consideră că aceste rezultate sunt utilizate pentru îmbunătățirea cadrului legislativ;
alți intervievați, în schimb, nu cred că rapoartele transmise de ei sunt utilizate în
vreun fel de minister (întrucât nu au primit feedback).
Punctele tari ale existenței sistemului de control managerial intern, în opinia
reprezentanților inspectoratelor școlare județene sunt: eficientizarea activității
instituționale, îmbunătățirea comunicării și a colaborării din interiorul
inspectoratelor, identificarea riscurilor instituționale, o bună pregătire a persoanelor
care sunt implicate în comisiile de monitorizare.
Punctele slabe ale existenței SCMI menționate de intervievații în această etapă a
studiului sunt următoarele: nivelul ridicat al birocrației, volumul mare de muncă,
lipsa unor activități de formare a personalului responsabil de implementarea și
monitorizarea SCMI, inadaptarea suficientă a SCMI la nivelul sistemului de
învățământ, lipsa unor modele de proceduri sau a unor formulare standardizate
pentru implementarea SCMI în instituțiile din sectorul educațional, rotarea
personalului din comisia de monitorizare (aceasta duce la implementarea parțială și
superficială a sistemului de control).
Responsabili pentru eșecuri sunt persoanele membre ale comisiei de monitorizare,
însă acestora le sunt atribuite, în aceeași măsură, și succesele în implementare.
Pentru implementarea cu succes a SCMI mai sunt considerați responsabili liderii
instituțiilor.
Responsabilitățile ISJ-urilor cu privire la primirea unor rapoarte din partea unităților
de învățământ este neclară: unii respondenți declară că primesc astfel de rapoarte,
pe când alții menționează că acestea nu intră în responsabilitatea lor. Cooperarea
inspectoratelor cu unitățile conexe este strânsă, inspectoratele transmițând acestor
unități toate solicitările ministerului și fiind, de asemenea, responsabile pentru
raportare.
335
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Cooperarea dintre inspectoratele școlare județene și MEN cu privire la SCMI se
rezumă la informarea din partea ministerului asupra termenelor de predare a
rapoartelor, legislației sau altor informații diverse și transmiterea rapoartelor
(anuale, semestriale, trimestriale), respectiv a solicitărilor de clarificare a legislației
de către inspectorate.
Numărul reprezentanților ISJ-urilor care au participat la sesiuni de
informare/instruire și a celor care nu au participat este aproximativ egal.
În ceea ce privește organizarea unor astfel de sesiuni de instruire în viitor, toți
respondenții sunt de acord privind utilitatea lor.
Grupul de persoane cărora ar trebui să fie adresat un astfel de curs (în opinia celor
mai mulți participanți la această etapă a studiului) ar fi membrii comisiilor de
monitorizare a implementării SCMI.
Tematica abordată de astfel de sesiuni de informare este largă; amintim aici:
explicarea detaliată a OMFP 946/2005, elaborarea și completarea anumitor
documente (cum ar fi registrul riscurilor), oferirea de exemple concrete din practică
specifică domeniului învățământului.
Cei mai mulți dintre reprezentanții inspectoratelor au menționat spontan nevoia
întocmirii unui ghid de implementare a SCMI. Acesta ar trebui să explice legislația
care reglementează SCMI pe înțelesul tuturor, să fie simplu/concis/succint, să ofere
modele și exemple de bună practică, să ofere modele de documente standardizate,
modele de proceduri, modele de fișe de evaluare.
Recomandările pe care reprezentanții inspectoratelor școlare județene le-au făcut
pentru îmbunătățirea implementării SCMI sunt următoarele: debirocratizarea
sistemului de învățământ; simplificarea legislației. Rolul ministerului în
îmbunătățirea sistemului de control intern ar fi, printre altele, de a elabora norme
de aplicare SCMI specifice sistemului de învățământ și un ghid de implementare, de
a organiza sesiuni de informare cu privire la SCMI, de a oferi feedback ISJ-urilor pe
baza rapoartelor primite de la acestea.
Inspectoratele școlare județene ar trebui să se implice activ în clarificarea tuturor
informațiilor disponibile cu privire la controlul managerial intern către unitățile de
învățământ subordonate.
Unitățile de învățământ ar trebui, la rândul lor, să se implice în mod activ în
îmbunătățirea implementării controlului managerial intern prin: responsabilizarea
comisiilor de monitorizare, implicarea cadrelor în derularea activităților specifice
SCMI și realizarea unor schimburi de experiență.
336
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 5. Concluzii și recomandări ale analizei
ex-ante
În acest capitol vom prezenta o analiză succintă a rezultatelor cercetării, cu
accent pe dificultățile apărute în implementarea sistemului de control intern în
instituțiile de învățământ din România și propunerea celor mai pertinente strategii și
modalități de a corecta lipsurile sistemice şi a reduce breşele existente în actualul
SCMI, având la bază principiile eficacităţii, eficienţei, fiabilității și respectării legilor și
regulamentelor.
Rezultatul principal este destul de clar: cauza cel mai des citată, inerția
administrativă, nu este singura explicație pentru lipsa de eficacitate a controlului intern,
deficiențele sunt în principal structurale. Studiul calitativ asupra percepțiilor diverșilor
actori (profesori, inspectori, personal de auxiliar, etc.) susține această observație, având
în vedere factorii luați în considerare:
- Percepția conceptelor iar, ca și consecință, domeniul limitat de dezvoltare a
controlului. Noțiunile-cheie de: managementului riscului, performanței, procese,
calitate, proceduri, funcții sensibile sunt înțelese și asumate de către actorii în
moduri foarte diferite. Neînțelegere reciprocă a conceptelor și aplicarea lor a dus
la utilizarea controlului intern în zonele financiare restrânse, în loc de a-l
transforma într-un instrument de management răspândit pe scară largă.
- Factorul cultural. Nu putem vorbi de o cultură a managementului, a gestionării
riscurilor, a muncii conform unor proceduri. Conceptul „formelor fără fond” este
potrivit în descrierea implementării SCMI în școli.
- Resursele umane. Perimetrul limitat de aplicare controlului este, de asemenea,
legat de problemele administrative cu privire la responsabilități și putere. Unele
sfere de influență, lipsa efectivă de personal sau fluctuațiile de oameni pot
conduce la o schemă eterogenă de conducere a controlului intern, cu roluri
funcționale și ierarhice complexe. O consecința majoră este aceea că gestionarea
funcțiilor sensibile nu este realizabilă.
- Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Șefii de instituții urmăresc
realizarea obiectivelor unui an școlar și sunt mai puțin dispuși să investească într-
o abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, ele sunt axați pe
337
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
reducerea expunerii școlii la un raport critic (de reacție) în loc să construiască o
viziune integrată a controlului intern (pro-acțiune).
Teoretic, controlul intern ar trebui să fie o abordare comprehensivă, dar ritmul
său de implementare difuz și lent a dus la tendința de a limita câștigurile preconizate în
materie de eficiență și eficacitate. În acest context ne întrebăm: Care este situația
actuală a implementării SCMI, la nivel local, județean și național, care sunt responsabilii
pentru adaptarea și punerea în aplicare a abordării în propriul context specific?
Analizând în detaliu datele calitative putem spune că a existat o lipsă de resurse
umane calificate pentru testarea, implementarea sistemului și gestionarea auditului de
proces, dar și deficiențe în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate sistemului
de învățământ.
Deși s-au menționat îmbunătățiri incontestabile în eficientizarea instituțională,
respondenții subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea
câmpului de aplicabilitate al controlului intern, nu este încă suficient de clară. În
primul rând, este de notat faptul că abordările controlului intern (legate de
contabilitate, bugete, salarii etc.) sunt fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea
trebuie să fie comprehensivă. Potențialul de valorificare și adaptarea controlului intern
la condițiile specifice ale fiecărui departament depinde de bunăvoința și viziunea
actorilor responsabili care sunt constrânși de managerii lor care decid cum ar trebui să
realizat proiectul. Nu putem vorbi de o abordare instituțională unitară, iar coordonarea
între ministere, departamente, unități teritoriale (ISJ, școli) este rară.
Numărul și diversitatea cerințelor emise de către autorități ajută la perpetuarea
neînțelegerii rolului sistemului de către cadrele didactice și, în special, de către
conducere, care nu sunt interesați în mod special de problema. Această situație este cu
atât mai mult o problemă deoarece controlul intern a fost deja stabilit, atât în teorie cât
și în practică, iar angajamentul conducerii de nivel înalt este un element cheie pentru
succes.
Unii responsabilii cu implementarea controlului intern scot în evidență rolul
ambiguu al acestuia și spun că acesta este pus în aplicare pur și simplu pentru a
satisface cerințele legale. Prin urmare, există o disonanță între realitatea de pe teren și
situația dorită, care este în detrimentul eficienței și viabilității procesului. Un sistem de
control intern ar trebui să fie construit treptat, o dată cu capacitatea instituției de a
înțelege riscurile de crește.
Aproape în unanimitate, intervievații au subliniat faptul că punerea în aplicare a
controlului intern, a determinat departamentele să-și formalizeze activitățile prin
338
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
identificarea proceselor și a responsabilităților. Acest lucru a avut consecințe
semnificative, și a pus, decidenții, să reflecteze profund la organizarea lor funcțională și
la metodele de lucru. Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea acestei re-
gândiri. Cu toate acestea, impactul procesului a fost până acum limitat, nu toate
activitățile au fost clar identificate, centralizate sau formalizate într-un mod consistent.
Cu toate acestea, controlul intern a ajutat la declanșarea unor reflecții profunde cu
privire la natura metodelor și mijloacelor de activitate, care sunt în concordanță cu
obiectivele curente ale instituției de învățământ.
Așadar, introducerea soluțiilor de management al controlului într-o școală
implică o serie de provocări. Prima dintre acestea este asociată cu înțelegerea și
aplicarea cerințelor legislative în vigoare. A doua provocare majoră este legată de
stabilirea de sarcinilor, obiectivelor și indicatorilor care ilustrează funcționarea școlii.
Din păcate, aceste acțiuni sunt efectuate în contextul legislației confuze în vigoare.
Acest lucru face ca deciziile să nu fie pe deplin conforme cu cerințele și ideea de
management al controlului, dar se potrivește bine într-un sistem birocratic ca cel al unei
instituții publice.
O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la
managementul controlului este formarea personalului. Pe de o parte, se încadrează în
contextul ariilor managementului controlului stabilite de către ministrul educației, iar pe
de altă parte, este o condiție necesară pentru buna desfășurare a procedurilor din școli.
Apoi, este importantă varianta în care se raportează angajații la
managementului controlului. Nu numai formarea persoanelor responsabile de
îndeplinirea sarcinilor relevante în managementul controlului, este importantă, ci și
sensibilizarea tuturor angajaților în această privință. Nevoia apare, în primul rând, din
faptul că aceștia se pot constitui în potențiale amenințări de realizare eficientă a
obiectivelor dorite. Prin urmare, aceste aspecte ar trebui considerate ca teme pentru
posibile revizuiri ale soluțiilor de management al controlului.
Posibilele arii de îmbunătățire a implementării SCMI pot fi structurate în funcție
de nivelele decizionale: central, județean și local.
Arii de îmbunătățire la nivel strategic:
Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei sistemului de
educație, inclusiv descentralizarea sistemului;
339
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului
controlului public trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte
legi relevante (referire la legislația ARACIP).
Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina MEN, ci trebui
să existe o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de reformă
publică.
Legea este doar un prim pas în reforma sistemului de educație, ar trebui să
existe o strategie națională pentru punerea în aplicare și menținerea acesteia.
Arii de îmbunătățire la nivel de coordonare:
Viziune: Este necesară o viziune și o bună comunicare cu privire la
managementul controlului.
Control: Înțelegerea că managementul controlului nu este un tip nou de
activități de control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile
de management și personal.
Monitorizare: să nu se concentreze pe existența unor procese birocratice, ci să
promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul
riscului și pe măsurarea realizării obiectivelor.
Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar directorilor de școli pentru
construirea de noi abordări în cadrul instituțiilor.
Arii de îmbunătățire la nivel operațional:
Creșterea gradului de conștientizare al managementului și profesionalism prin:
- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale;
- introducerea unor programe pilot;
- împărtășirea/diseminarea de bune practici.
Crearea de instrumente de management:
- standarde, ghiduri, metodologii;
- serviciu de audit intern profesional;
- instrumente de auto-evaluare, etc.
Punerea în aplicare a managementului controlului în școli devine astăzi o
necesitate. Construirea unui sistem de control eficient necesită, printre altele, crearea
de structuri organizatorice relevante și ierarhice, proceduri operaționale, instrucțiuni
interne, precum și împărțirea responsabilității, metode de lucru care vor permite
reducerea la maximum a erorilor și a pierderilor în cadrul instituției.
340
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Dezvoltare managementului controlului este astfel un proces iteractiv care
implică îmbunătățirea continuă a performanței și a managementului școlar. Sistemul de
management existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în
conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri.
Standarde și cadre de referință recunoscute la nivel internațional sau național
oferă puncte de referință comune cu privire la tendințele în managementul modern și
oferă o abordare globală, structurată a controlului intern. Cu toate acestea, trebuie
amintit că, maniera de planificare cea mai rațională nu garantează succesul dacă nu este
susținută de un sistem relevant de control. De asemenea, nu ar trebui să se
supraestimeze importanța controlului intern, deoarece aceasta nu este un “panaceu
universal” pentru toate neregulile de management și erori. Acest sistem este creat de
oameni și pentru oameni și poate genera erori și trebuie văzut ca un instrument de
lucru în atingerea obiectivelor dorite.
341
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PARTEA III. Analiza raportului intermediar de evaluare a
capacitații de implementare a SCMI și formularea de
propuneri de îmbunătățire
CAPITOLUL 1. Precizări metodologice
Acest document a fost pregătit de grupul de grupul de experți SCMI ai MECS și
experții ARES, în cadrul activității B1.4 Analiza raportului intermediar de evaluare a
capacitații de implementare a SCMI si formularea de propuneri de îmbunătățire,
componentă a proiectului PODCA Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MECȘ și a
instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern
(SCMI), cod SMIS 37635.
Documentul reflectă concluziile și propunerile de îmbunătățire a activității SCMI
elaborate de ARES, amendate și modificate pe baza comentariilor și observațiilor
experților SCMI din cadrul MECS.
Experții SCMI au analizat varianta inițială a livrabilului ARES în cadrul activității
B1.4 Analiza raportului intermediar de evaluare a capacitații de implementare a SCMI si
formularea de propuneri de îmbunătățire, precum și raportul intermediar de diagnoză
privind capacitatea de implementare a SCMI, cu anexele aferente, elaborat în cadrul
activității B 1.3 Elaborarea unui raport intermediar de diagnoza privind capacitatea de
implementare a sistemelor de control managerial intern.
Prima parte a raportului B1.3 cuprinde a analiză documentară din perspectivă
evolutivă a cadrului legislativ și managerial existent. A doua parte se referă la analiza
ex-ante a percepției asupra SCMI, Colectarea datelor fiind realizată, în principal, prin:
interviuri semi-structurate pentru 24 de persoane cu funcții de conducere din
cadrul ministerului și 42 de inspectori școlari generali sau adjuncți (câte unul
din fiecare județ);
1200 de chestionare face to face pentru cadre didactice;
32 de focus grupuri cu personalul didactic (4 /regiune, din care 2 in mediul
rural, 2 in mediul urban).
342
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Experții MECS au analizat și rapoartele parțiale și sintetice elaborate de ARES în
urma cercetării de teren. Aceste documente, împreună cu toate livrabilele elaborate de
către echipa de experți tehnici SCMI din cadrul MECS, au stat la baza elaborării
concluziilor și recomandărilor formulate de ARES.
Conform evaluării experților SCMI din cadrul MECS, activitățile și rezultatele
raportate sunt în conformitate cu obiectivele acordului de parteneriat cu ARES. Au fost
respectate standardele Beneficiarului privind elaborarea livrabilelor conform graficului
de activități. Au fost livrate documente din care rezultă îndeplinirea completă,
corespunzător perioadei de raportare, a indicatorilor de proiect. Partenerul P2- ARES a
colaborat foarte bine cu echipa de experți tehnici SCMI din cadrul MEN in elaborarea
planurilor de interviuri, a componentei grupului țintă si a conținuturilor chestionarelor
aplicate. Documentele elaborate de partener în cadrul activității B1 Realizarea unei
diagnoze privind capacitatea de implementare a SCMI (cu subcomponentele B1.1, B1.2,
B1.3 finalizate) îndeplinesc standardele de calitate si sunt in conformitate cu toate
obiectivele stabilite in cadrul parteneriatului.
Structura materialului intitulat B1.4 Analiza raportului intermediar de evaluare a
capacitații de implementare a SCMI și formularea de propuneri de îmbunătățire este
următoarea:
4. Constatările analizei documentare din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ
și managerial existent;
5. Rezultatele analizei ex-ante a percepției SCMI;
6. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI.
În prima parte, principalele probleme identificate in cadrul analizei documentare
se regăsesc integral in documentul pe care grupul de experți MEN l-a întocmit in aceeași
perioada. Acestea au fost grupate de partener in 2 subcategorii:
Blocaje în implementarea SCMI;
Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status–quo” și noua cultură
organizațională determinată de implementarea SCMI.
In partea a 2-a sunt listate principalele constatări, concluzii și recomandări desprinse din
Analiza ex-ante a percepției asupra SCMI. Aceste concluzii sunt grupate în funcție de
nevoia de îmbunătățire identificată, după cum urmează:
Aspecte generale în implementarea SCMI;
Gradul de implementare al activităților de control intern;
Problemele identificate în implementarea SCMI;
Impactul SCMI asupra educației;
343
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Nevoile de informare și instruire SCMI;
Evaluarea SCMI. Puncte tari vs. puncte slabe.
În partea a 3-a sunt prezentate principalele recomandări privind
implementarea SCMI:
Recomandări privind factorii cheie care influențează implementarea controlului
intern;
Recomandări privind cadrul de implementare a SCMI;
Recomandări privind rolul MEN în implementarea SCMI;
Bune practici care ar putea fi implementate pentru îmbunătățirea SCMI.
344
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 2. Constatări și concluzii
În acest capitol vom prezenta o analiză succintă a rezultatelor cercetării, cu
accent pe dificultățile apărute în implementarea sistemului de control intern în
instituțiile de învățământ din România și propunerea unor strategii și modalități de a
corecta lipsurile sistemice și de a reduce deficiențele existente în actualul SCMI, având
la bază principiile eficacității, eficienței, fiabilității, respectării legilor și regulamentelor.
Controlul intern ar trebui să aibă o abordare comprehensivă, dar ritmul său de
implementare difuz și lent la nivelul instituțiilor de învățământ românești, a dus la
tendința de a limita câștigurile preconizate în materie de eficiență și eficacitate. În acest
context ne întrebăm: Care este situația actuală a implementării SCMI, la nivel local,
județean și național în țara noastră? Care sunt principalele probleme apărute? Cine
sunt responsabilii pentru adaptarea și punerea în aplicare a abordării în propriul
context specific?
Pentru a putea răspunde acestor întrebări, ne-am propus să prezentăm
principalele constatări structurate în două subcapitole, respectiv constatările analizei
documentare din perspectivă evolutivă a cadrului legislativ și managerial existent,
pentru ca în partea a doua să ne axăm pe rezultatele analizei ex-ante a percepției SCMI.
1. Analiza documentară
Principalele probleme identificate in cadrul analizei documentare se regăsesc
integral in documentul pe care grupul de experți MEN l-a întocmit in aceeași perioada.
Acestea au fost grupate de partener in 2 subcategorii:
A) Blocaje în implementarea SCMI
La nivelul capacității administrative a MEN, în anul 2014, au putut fi identificate
următoarele probleme:
Misiunea și Valorile organizației:
Direcţiile nu sunt implicate de manieră regulată și consistentă în procesul de
stabilire a obiectivelor MEN.
345
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Direcţiile nu sunt implicate în sesiuni de consultare privind analiza obiectivelor
MEN (asemenea întâlniri formalizate nu reprezintă o cutumă organizațională în
MEN).
Managementul organizațional:
Blocarea posturilor la nivelul MEN determină o încărcare prea mare cu sarcini a
personalului existent (insuficiența personalului);
Bugete prea mici;
Lipsa stimulentelor (extrinseci) pentru performanță (problema salariilor mici);
Absența unei forme instituționalizate de comunicare inter-departamentală a
problemelor şi identificare a potențialelor soluții;
Cooperare inter-departamentală deficitară;
Inexistența unei unități de analiză/cercetare care să furnizeze suportul științific
necesar activității direcțiilor.
Resursele organizaționale:
Deficit de personal;
Deficit în actualizarea informațiilor cu care se lucrează;
Deficit în formarea personalului. Sunt necesare cursuri specifice si transversale;
Necesitatea introducerii unor stimulente extrinseci precum bonusurile de
performanță;
Limitarea politizării în angajare.
Evaluarea și monitorizarea:
Necesitatea introducerii de criterii de evaluare potrivit performanței
organizaționale. Lipsa unor proceduri clare de cuantificare a livrabilelor organizaționale
poate genera ineficiență, iar blocajele generate de fluctuația forței de muncă și
necalificarea acesteia accentuează lipsa de performanta.
Comunicarea și coordonarea organizaţională:
La nivelul MEN, nu există o practică a comunicării formale ori informale inter-
departamentale şi nici o formă instituţionalizată de coordonare interdepartamentală.
Existenţa a două niveluri de management educaţional (central şi judeţean) creşte gradul
de eşec al coordonării în lipsa unor mecanisme clare, neunivoce de comunicare.
Imaginea instituţională:
La nivelul MEN apar rar şi neregulat, sesiuni de diseminare (internă şi externă) a
activităţilor de succes.
La nivelul MEN, sesiunile de diseminare (internă şi externă) a bunelor practici
sunt organizate foarte rar şi neregulat.
346
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Realizarea de elemente de identificare vizuală pentru MEN şi campanii de
promovare a rezultatelor MEN sunt considerate activităţi necesare creşterii
impactului social al MEN şi indirect, a motivării personalului MEN.
B) Aspecte transversale generate de conflictul dintre „status–
quo” și noua cultură organizațională determinată de
implementarea SCMI
Probleme cheie identificate în procesul de schimbare a STRUCTURII organizaţionale:
Lipsa de viziune în alinierea sistemelor organizaţionale la schimbările cerute de
prevederile OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările
ulterioare;
Resurse limitate.
Probleme cheie identificate în schimbarea CULTURII organizaţionale:
Planificarea carierei;
Estimarea performanţelor;
Dezvoltarea programelor de formare şi învăţare continuă;
Managementul recompenselor ( compensări şi beneficii);
Promovare şi delegare;
Separarea atribuţiilor.
Probleme cheie identificate în procesul de schimbare organizaţională prin ÎNVĂȚARE:
Pentru managementul de top:
Necunoaşterea principiilor schimbării/ modernizării instituţionale implicite prin
implementarea SCMI;
Apelarea la soluţiile rapide;
Neaprecierea importantei leadership-ului;
Ignorarea problemelor angajaţilor;
Lipsa programelor de formare în problematica SCMI
Lipsa credibilităţii în formatori.
Pentru angajaţi:
Sentimentul lipsei de control asupra situaţiilor;
Sentimentul lipsei de direcţie;
Responsabilităţi mari versus timp disponibil;
Incertitudine;
Mari aşteptări pentru sine;
347
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Preferinţa pentru status-quo.
Probleme identificate referitor la componenta STRATEGIE:
Strategiile organizaționale elaborate nu prevăd sisteme coerente de evaluare și
monitorizare a rezultatelor;
Lipsa unei viziuni unitare atât la nivel central cât și la nivelul structurilor
subordonate;
Necesitatea dezvoltării unui sistem unitar de criterii, indicatori și proceduri
printr-o riguroasă colectare a datelor, astfel încât SCMI să fie transparent, iar
măsurile de corijare/ adaptare să fie optimizate.
Probleme identificate referitor la componenta SISTEM:
Infrastructura și resursele din sistemul de învățământ sunt de slabă calitate;
Resursa umană din sistemul de învățământ îmbătrânește îngrijorător;
Necesitatea de a consolida capacitatea managerială a Ministerului Educației
Naționale, a inspectoratelor școlare și a unităților conexe;
Necesitatea implementării unui sistem informatizat de management al
informației.
Probleme identificate referitor la componenta STAKEHOLDERI (factori implicați):
Necesitatea dezvoltării unui parteneriat instituțional la nivel național;
Absența unor evaluări ex-ante
Implicare scăzută în dezvoltarea unui sistem de monitorizare și evaluare;
Slaba eficiență a mecanismelor de asigurare a răspunderii ( cine este responsabil,
pentru ce și în fața cui);
Schimbarea rolurilor vechi cu cele noi conduc fie spre goluri, fie spre
suprapuneri, inclusiv la nivelul sistemului educațional.
Probleme identificate referitor la componenta ABILITĂȚI DOBÂNDITE:
Insuficiența resurselor umane calificate în implementarea SCMI;
Insuficiența resurselor calificate pentru consiliere;
Lipsa unei stimulări adecvate în ceea ce privește participarea la programe de
formare pe tematica SCMI a personalului din structurile subordonate MEN;
Insuficienta promovare a culturii manageriale în învățământul preuniversitar;
Lipsa de direcție strategică la nivelul managementului de top în învățământul
preuniversitar;
Inițiativă scăzută în derularea unor programe de reconversie profesională
adecvate tipului de intervenție structurală;
348
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Lipsa capacității manageriale (capacitate de planificare, responsabilitatea
alocărilor, etc.);
Dificultăți în trecerea de la proiectare a SCMI la implementare;
Incoerență în implementare;
Prea multă teoretizare și prea puțină practică în implementare.
Probleme identificate referitor la componenta IMPLEMENTARE DE POLITICI
NAȚIONALE:
În sistemul de învățământ a avut loc o deconcentrare (delegare a autorității de
decizie la nivelurile ierarhice inferioare – inspectorate și unități școlare) și nu o
descentralizare care presupune o relație mult mai consistentă cu comunitatea
locală și care să favorizeze o implementare eficientă a prevederilor OMFP 946/
2005, republicat;
Delegarea de autoritate la nivel local a fost realizată înaintea pregătirii adecvate
a personalului pentru asumarea noilor responsabilități ce fac obiectul OMFP
946/ 2005, republicat;
Lipsa de stimulente și de răspundere pentru introducerea măsurilor de reforma
și pentru implementarea standardelor de control intern/ managerial, implicit:
aceasta situație este percepută ca o încărcare suplimentară pentru care nu
există stimulente și recompense;
Sistemul de comunicare a datelor în interiorul sistemului educațional este în
continuare deficitar, nu exista o strategie de comunicare a informațiilor la nivel
inter- instituțional.
Dependența ISJ-urilor de situația economică a județelor;
Creșterea decalajelor între regiuni și județe cu consecințe în ceea ce privește
implementarea uniformă a SCMI;
Construirea bugetelor locale nu este nici transparentă și nici predictibilă, ceea ce
limitează capacitatea administrației locale de a-și asuma responsabilități
manageriale și de proiectare strategică.
2. Analiza ex-ante a percepției asupra SCMI
Rezultatul principal care reiese din analiza datelor empirice, este destul de clar:
cauza cel mai des citată - inerția administrativă - nu este singura explicație pentru lipsa
de eficacitate a controlului intern, deficiențele fiind în principal structurale.
349
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Studiul calitativ asupra percepțiilor diverșilor actori (profesori, inspectori, personal de
auxiliar, etc.) susține această observație, având în vedere următoarele aspecte:
Percepția conceptelor (legislația) legate de SCMI. Noțiunile-cheie de:
managementului riscului, performanței, procese, calitate, proceduri, funcții sensibile
sunt înțelese și asumate de către actori în moduri foarte diferite. Neînțelegerea
reciprocă a conceptelor și aplicarea lor a dus la utilizarea controlului intern în zonele
financiare restrânse, în loc de a-l transforma într-un instrument de management
răspândit pe scară largă.
Factorul cultural. Nu putem vorbi de o cultură a managementului, a eticii muncii, a
auto-evaluării activității, a gestionării riscurilor, a reglementării activității conform
unor standarde. Conceptul „formelor fără fond” este potrivit în descrierea
implementării SCMI în școli.
Resursele umane. Perimetrul limitat de aplicare a controlului este, de asemenea,
legat de problemele administrative cu privire la responsabilități și putere. Unele
sfere de influență, lipsa efectivă de personal sau fluctuațiile de oameni pot conduce
la o schemă eterogenă de conducere a controlului intern, cu roluri funcționale și
ierarhice complexe. O consecința majoră este aceea că gestionarea funcțiilor
sensibile nu este realizabilă.
Componenta IT a controlului. Lipsa unui software care să centralizeze datele
generate intern (operaționale, financiare, nefinanciare, de conformitate) face ca
executarea și controlarea activității să fie greoaie și afectează capacitatea conducerii
de a lua decizii bazate pe calitatea, actualitatea și accesibilitatea informațiilor. La fel,
lipsa unei platforme care să faciliteze schimbul de bune practici în ceea ce privește
implementarea SCMI la nivelul instituțiilor face ca demersul de învățare să fie unul
solitar.
Procedurile operaționale (proceduri de implementare, standarde, formulare,
chestionare, instrucțiuni de completare, modalități de centralizare, raportare). Lipsa
rutinei în lucru cu procedurile face ca valoarea adăugată să fie minimizată, iar
eficiența instrumentelor de management să fie scăzută. Întârzierile procedurale
determină întârzieri în realizarea sarcinilor de lucru.
Consumul de timp. Existența unor cutume instituționale, având ca și consecință
imediată, inerția în a face lucrurile altfel, sunt o cauză a percepției instrumentelor
controlului ca ineficiente și, mai mult, consumatoare de timp în dauna activităților
didactice.
350
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Informarea, comunicarea managerială. La nivelul MEN, nu există o practică a
comunicării formale ori informale inter-departamentale, inter-instituționale şi nici o
formă instituţionalizată de coordonare interdepartamentală. Comunicarea
managerială este deficitar realizată din cauza unui sistem de comunicare rigid.
Obiectivele pe termen scurt ale managementului. Șefii de instituții urmăresc
realizarea obiectivelor unui an școlar și sunt mai puțin dispuși să investească într-o
abordare cuprinzătoare pe termen mediu. Prin urmare, sunt axați pe reducerea
expunerii școlii la un raport critic (de reacție) în loc să construiască o viziune
integrată a controlului intern (pro-acțiune).
2.1. Aspecte generale privind implementarea SCMI Respectarea regulilor și procedurilor la nivel instituțional. Organizarea
instituțională pe baza componentelor procesuale și structurale în vederea realizării
obiectivelor propuse și în conformitate cu anumite principii, reguli, norme și criterii
nu este pusă la îndoială de către intervievați. În cadrul acestei componente se
evidențiază procedurile care reprezintă totalitatea pașilor ce trebuie urmați, a
metodelor de lucru și a regulilor de aplicat, în vederea executării activităților,
atribuțiilor sau sarcinilor.
Necesitatea controlului. Modul în care procedurile sunt integrate în componentele
sistemului de organizare al entității, adaptate obiectivului specific, bine înțelese și
bine aplicate, este considerat a fi imperios necesar. În schimb, realizarea efectivă a
controlului este discutabilă, evaluarea fiind lăsată în sarcina unei instanțe externe, în
special, Inspectoratul Județean, la nivel intern asumarea responsabilității fiind
difuză.
Evaluarea externă prin ARACIP versus evaluarea prin SCMI. Conceptele și
activitățile presupuse de controlul intern și cel de evaluarea și asigurarea calității
educației nu sunt clar delimitate la nivelul mental, mai ales pentru angajații școlilor.
La nivel de cunoaștere a cerințelor operaționale, balanța se înclină în favoarea
controlului extern realizat de ARACIP. În schimb, la nivel de impact perceput asupra
activității instituțiilor educative, controlul intern este văzut ca fiind mai eficient, mai
ales prin funcțiile sale de îndrumare și suport. Balanța se echilibrează, când vine
vorba de utilitatea celor două sisteme, majoritatea respondenților considerându-le
necesare și complementare.
351
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Notorietatea și gradul de informare. 78% dintre persoanele intervievate declară că
au auzit de SCMI, reglementat prin OMFP 946/2005. Tot din analiza datelor de
sondaj în rândul cadrelor didactice, se poate susține faptul că stadiul de
implementare a SCMI în cadrul unităților de învățământ din România este avansat,
în special având în vedere răspunsurile date în cazul dimensiunilor privind cele
douăzeci și cinci de standarde SCMI. Gradul de informare autoevaluat al
respondenților privind acest sistem este foarte ridicat, mai ales în rândul angajaților
MEN, la polul opus aflându-se personalul didactic din mediul rural, care dețin cele
mai puține informații.
Datele furnizate de focus grupurile cu angajați ai școlilor (profesori și personal
nedidactic) și interviurile cu inspectorii școlari și angajații din MEN, scot în evidență
rolul ambiguu al controlului, confuzia termenilor, neînțelegerea modalităților de
implementare și spun că acesta este pus în aplicare pur și simplu automat pentru a
satisface cerințele legale. Prin urmare, există o disonanță între realitatea de pe teren
și situația dorită, care este în detrimentul eficienței și viabilității procesului.
2.2. Gradul de implementare a SCMI Nu toate instituțiile publice subordonate direct sau aflate în coordonarea
Ministerului Educației Naționale au capacitatea și personalul format din punct de
vedere profesional să-și asume noile responsabilități asociate cu SCMI.
Multe dintre instituțiile vizate se luptă să facă față proceselor bugetare
ineficiente odată cu tehnicile perimate de contabilitate și de planificare. Diferențele de
capacitate administrativă a instituțiilor din teritoriu determină diverse obstacole în
încercarea de a implementa sisteme de control managerial intern eficiente. De exemplu,
ISJ-urile din orașele mari par a fi mai pregătite să se implice în practicile și procedurile
de control managerial intern din moment ce au un mai mare acces la surse de venit (ex.
parteneriate public – privat, fonduri structurale atrase prin proiecte) și o capacitate
administrativă mai puternică. Instituțiile din orașele mai mici (considerând capacitatea
financiară totală și populația) se confruntă în mod continuu cu probleme de bază
precum: deficite bugetare, disponibilizări, lipsa personalului calificat sau numărul redus
de angajați față de necesitățile instituționale, etc.
La nivelul instituțiilor educaționale nu s-a realizat încă o legătura coerentă între
misiune, strategia de modernizare, stabilirea obiectivelor generale, a obiectivelor
352
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
specifice, a activităților, a atribuțiilor și responsabilităților din fișa postului,
elaborarea indicatorilor de performanță pentru măsurarea gradului de realizare a
obiectivelor care trebuie îndeplinite.
Acest fapt duce de la bun început la o percepție greșită a implementării
sistemului de control intern/managerial, care are ca scop principal evaluarea riscurilor
în îndeplinirea acestor obiective și introducerea acelor activități de control care pot
conduce la diminuarea sau eliminarea acestora.
Managementul riscurilor este unul dintre cele mai importante standarde ale
controlului care ar trebui definite corect în documentul „Registrul riscurilor”. In
general, sistemul de management al riscurilor existent în diferite entități nu
contribuie la îmbunătățirea eficienței și eficacității activităților și nu furnizează o
abordare sistematică care să permită conducerii să-și concentreze atenția și
resursele de care dispune asupra anumitor arii de risc semnificative pentru
operațiunile pe care le desfășoară.
Funcționarea sistemului de control managerial intern se rezumă, în principal, la
următoarele aspecte, fără a avea pretenția de exhaustivitate la nivelul tuturor
instituțiilor: constituirea comisiei de monitorizare, elaborarea și actualizarea
procedurilor, actualizarea fișelor de post, completarea chestionarelor de
autoevaluare, identificarea riscurilor și înscrierea acestora în Registrul Riscurilor,
elaborarea codului de etică, actualizarea regulamentului de ordine interioară,
elaborarea unor protocoale de comunicare internă și externă, respectiv întocmirea
și transmiterea de rapoarte.
Ba mai mult, în cazul unora dintre unitățile de învățământ studiate nu a fost
implementat SCMI, iar respondenții descriu strict activitățile desfășurate de Comisia
pentru Evaluarea și Asigurarea Calității (CEAC), apărând confuzii, de asemenea, și în
cazul reprezentanților ISJ cu privire la anumite activități de control intern sau audit.
2.3. Probleme implicate în implementarea SCMI Analizând în detaliu datele calitative putem spune că a existat o lipsă de resurse
umane calificate pentru testarea, implementarea sistemului și gestionarea auditului
de proces.
Deficiențe au existat și în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate
sistemului de învățământ.
353
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
O altă provocare importantă în implementarea de soluții referitoare la
managementul controlului este formarea personalului responsabil cu aplicarea
legislației SCMI.
Modul în care se raportează angajații la managementului controlului este
important. Nu numai formarea persoanelor responsabile de îndeplinirea sarcinilor
relevante în managementul controlului, este esențială, ci și sensibilizarea tuturor
angajaților în această privință. Nevoia apare, în primul rând, din faptul că aceștia se
pot constitui în potențiale amenințări de realizare eficientă a obiectivelor dorite.
Prin urmare, aceste aspecte ar trebui considerate ca teme pentru posibilele revizuiri
ale soluțiilor de management al controlului.
Înțelegerea și aplicarea cerințelor legislative în vigoare se constituie în bariere
semnificative de implementare a controlului. Formularele privind raportările,
planurile și procedurile de implementare sunt prea complicate, iar limbajul este
mult prea tehnic.
Deși s-au menționat îmbunătățiri incontestabile în eficientizarea instituțională,
respondenții subliniază faptul că formalizarea necesară procesului și extinderea
câmpului de aplicabilitate al controlului intern, nu este încă suficient de clară.
Stabilirea sarcinilor, obiectivelor și indicatorilor care ilustrează funcționarea școlii
este un alt indicator relevant în realizarea controlului. Din păcate, aceste acțiuni
sunt efectuate în contextul legislației confuze în vigoare. Acest lucru face ca deciziile
să nu fie pe deplin conforme cu cerințele și ideea de management al controlului, dar
se potrivește bine într-un sistem birocratic ca cel al unei instituții publice.
Standardul funcții sensibile nu este înțeles de către majoritatea intervievaților, iar o
politică adecvată de rotație a salariaților pe aceste funcții nu poate fi pusă în
practică din cauza personalului calificat redus.
Parcimonia informațiilor furnizate oficial, deficitul de informație, lipsa suportului cu
privire la practicile, modalitățile concrete de a opera cu instrumentele controlului,
au făcut ca personalul să se simtă depășit de situație și să suplinească lipsa de
cunoștințe prin timpul de muncă suplimentar alocat.
Abordările controlului intern (legate de contabilitate, bugete, salarii etc.) sunt
fragmentate, chiar dacă, prin definiție, abordarea trebuie să fie comprehensivă.
Potențialul de valorificare și adaptare a controlului intern la condițiile specifice
fiecărui departament depinde de bunăvoința și viziunea actorilor responsabili care
sunt constrânși de managerii lor care decid cum ar trebui să realizat proiectul.
354
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Nu putem vorbi de o abordare instituțională unitară, iar coordonarea între
ministere, departamente, unități teritoriale (ISJ, școli) este rară. Slaba comunicare
între instituții a creat o responsabilitate difuză în ceea ce privește implementarea
sistemului de control managerial intern; la aceasta se adaugă confuzia multor
manageri ai unor instituții subordonate cauzate de emitentul ordinului (a fost
neclar, mult timp, dacă ordinul emis de Ministerul Finanțelor Publice trebuie
respectat de entități publice care nu îi sunt subordonate).
Numărul și diversitatea cerințelor emise de către autorități ajută la perpetuarea
neînțelegerii rolului sistemului de către cadrele didactice și, în particular, de către
conducere, care nu sunt interesați în mod special de problema. Această situație este
cu atât mai mult o problemă deoarece controlul intern a fost deja stabilit, atât în
teorie cât și în practică, iar angajamentul conducerii de nivel înalt este un element
cheie pentru succes.
Lipsa de compatibilitate dintre calendarele de referință atunci când vine vorba de
raportări. Curtea de Conturi solicită raportare pe an calendaristic, iar sistemul
educațional funcționează pe an școlar/universitar.
2.4. Impactul SCMI asupra educației Impactul prezent al aplicării sistemului de control intern asupra activităților din
învățământ este redus.
Punerea în aplicare a controlului intern, a determinat departamentele să-și
formalizeze activitățile prin identificarea proceselor și a responsabilităților. Acest
lucru a avut consecințe semnificative, și a pus, decidenții, să reflecteze profund la
organizarea lor funcțională (definirea obiectivelor și strategiei instituționale,
elaborarea procedurilor, evaluarea, managementul riscurilor, responsabilitatea
managerială, comunicarea pe orizontală și pe verticală), la metodele de lucru sau
managementului timpului. Controlul intern a jucat un rol important în declanșarea
acestei re-gândiri.
La fel, controlul intern a ajutat la declanșarea unor reflecții profunde cu privire la
natura metodelor și mijloacelor de activitate, care sunt în concordanță cu
obiectivele curente ale instituției de învățământ. Cu toate acestea, impactul
procesului a fost până acum limitat, nu toate activitățile au fost clar identificate,
centralizate sau formalizate într-un mod consistent.
355
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2.5. Nevoile de informare și instruire în domeniul SCMI
Mulți conducători ai instituțiilor educaționale nu au fost instruiți în legătură cu
importanța și modalitățile efective de implementare a sistemului de control, iar
acest fapt a făcut să fie perceput doar ca o altă formă de birocrație. Deseori,
procedurile prea complicate au afectat eficiența activităților, iar nevoia de prea
multe semnături sau documente au făcut procesul de control intern foarte lent și de
neînțeles pentru profesori și personalul auxiliar.
Cunoștințele și competențele dobândite în lucrul cu instrumentele controlului sunt
rezultatul studiului individual al legislației, al diverselor informări transmise ierarhic
sau a unor materiale postate pe internet. Diversele discuții, dezbateri informale cu
superiorii sau colegii au constituit un alt mijloc de clarificare a întrebărilor,
neînțelegerii multiplelor aspecte ale controlului. Perfecționarea pe această cale
poate să nu aibă întotdeauna efectul scontat întrucât sursele de informare nu sunt
întotdeauna valide și de încredere.
Principalele surse de informare folosite sunt:
internetul (sunt menționate site-urile web ale inspectoratelor școlare județene,
Ministerului Educației Naționale, dar și ale altor instituții);
informările interne ale superiorilor din cadrul instituției;
sesiunile de informare derulate de structurile supraordonate (ISJ, MEN);
expertiza colegilor din instituție;
Monitorul Oficial;
discuții informale (cu colegi – față în față, pe forumuri etc.).
Un plus de inițiativă din partea instituțiilor publice în dezvoltarea unor proiecte de
informare a personalului din școli și a unui ghid de îndrumare este un deziderat des
invocat. Sistemul de comunicare ar trebui conceput ca un organism dinamic, capabil în orice
moment să se adapteze nevoilor de informare şi de reacţie ale angajaţilor. Este
obligatoriu ca persoanele care participă la redactarea unei proceduri să aibă să aibă
experienţă bogată în coordonarea procesului managerial, o viziune de ansamblu
asupra interdependenţelor existente între diferite acțiuni, să cunoască prevederile
legislative în domeniu şi cerințele managementului calității. Procedurile „redactate”,
in general toate rapoartele, demersurile aferente SCMI sa devina instrumente
uzuale, de management operațional si strategic, ceea ce înseamnă să fie integrate in
356
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
funcționarea oricăror tipuri de instituții publice din sistemul de educație si formare
profesională/
2.6. Evaluarea SCMI. Puncte tari sv. puncte slabe
Punctele tari ale Sistemului de Control Managerial Intern, identificate de către
cei mai mulți dintre respondenți sunt:
- Oferă conducătorului instituţiei o asigurare obiectivă că lucrurile merg în
direcția bună prin faptul că identifică aspectele de îmbunătăţit şi măsurile
pertinente care pot fi luate în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite.
- Eficientizarea activității (atât din perspectiva actului educațional, cât și din
perspectivă administrativă);
- Managementul sistematic al riscului o dată cu introducerea Registrului de
risc;
- Îmbunătățirea calității serviciilor educaționale oferite (măsurate prin
rezultatele școlare ale elevilor);
- Minimizarea abaterilor și riscului de nereguli;
- Îmbunătățirea cooperării și comunicării în cadrul instituției;
- Contribuie la respectarea regulilor și procedurilor;
- Asigură realizarea unui control permanent al activității;
- Reglementează activitățile instituționale prin proceduri;
- Responsabilizează colectivul de angajați;
- Contribuie la creșterea motivației angajaților (ca urmare a monitorizării și
evaluării constante).
Principalele puncte slabe menționate de către subiecții intervievați sunt:
- Legislație deficitară, „ambiguitatea” cadrului legislativ (limbajul tehnic și
neclar) care guvernează structurile de control;
- Birocrația (SCMI generează un volum prea mare de documente);
- Absența unui cadru metodologic concis de implementare a standardelor, în
special a funcțiilor sensibile;
- Lipsa unor reguli de etică a muncii și a persoanelor specializate în
implementarea SCMI;
- O ineficientă delegare a responsabilității pe verticală, cât și pe orizontală;
- Inerția și lipsa motivării cadrelor didactice de a se implica în activități
aferente SCMI (din cauza lipsei unor recompense financiare sau de altă
natură);
357
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
- Volumul mare de muncă presupus de aplicarea SCMI și lipsa de timp a
personalului instituțiilor;
- Accesul limitat la informație pentru personalul interesat;
- Managementul deficitar al procesului de training;
- Insuficienta implicare, coordonare și consiliere a autorităților supraordonate
(ISJ sau MEN) privind implementarea SCMI în unitățile de învățământ;
- Lipsa unor spații de depozitare a documentelor;
- Comunicare interdepartamentală deficitară.
Exemple de bună practică în implementarea sistemului de control intern.
Persoanele intervievate își doresc să obțină informații despre funcționarea
controlului intern care să se adauge bunelor practici deja achiziționate:
- conștientizarea rolului pe care îl au procedurile în eficientizarea unei
instituții;
- înțelegerea rolului auto-evaluării în creșterea performanței;
- conștientizarea importanței comunicării și reglementarea acesteia prin
implementarea unor protocoale de comunicare internă și externă;
- dobândirea unui set de principii și practici de gestionare a timpului;
- operarea cu instrumentele controlului (proceduri, fișe de post, cod etic,
registrul riscurilor);
- conștientizarea rolului resurselor umane și alocarea eficientă pe posturi;
- dobândirea unor abilități de a delega eficient sarcinile.
358
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
CAPITOLUL 3. Principalele recomandări privind
îmbunătățirea implementării
SCMI
1. Recomandări privind factorii cheie care influențează implementarea controlului intern
Pentru a stabili/menține un sistem de control intern este nevoie să se
îmbunătățească eficiența operațiunilor, fiabilitatea raportării financiare și conformitatea
cu normele și reglementările aplicabile. Calea de urmat ar putea fi:
Sensibilizarea ministerului / departamentelor cu privire la necesitatea unui sistem
de control intern și de gestionare a riscurilor care să fie încorporate în activitățile
zilnice ale organelor de conducere pentru a reduce decalajul dintre retorica bunei
guvernări și a practicilor actuale ale acestora;
Construirea unui cadru de control intern și de gestionare a riscurilor pe baza
standardelor / orientările, celor mai bune practici recunoscute pe plan internațional
care pot fi folosite ca referință pentru dezvoltarea unui cadru de control intern/ de
gestionare a riscurilor din cadrul diferitelor sectoare și activități; și
Inițierea de măsuri de dezvoltare a abilităților pentru punerea în aplicare efectivă a
acestora.
Un leadership decisiv care să fie responsabil pentru proiectarea, implementarea,
supervizarea, menținerea și documentarea sistemului intern de control;
Personal implicat și responsabilizat în propria muncă și care să-și exercite funcțiile
în acord cu politicile instituționale asumate oficial, cu procedurile, reglementările și
codul etic.
2. Recomandări privind cadrul de implementare a SCMI Recomandări la nivel strategic:
Managementul controlului trebuie considerat o parte a reformei sistemului de
educație, inclusiv descentralizarea în fapt a sistemului;
359
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Mijloace legale necesare pentru punerea în aplicare a managementului controlului
public trebuie să fie coordonate în mod adecvat cu toate celelalte legi relevante
(referire la legislația ARACIP).
Dezvoltarea managementului controlului nu intră doar în sarcina MEN, ci trebui să
existe o cooperare strânsă cu alte instituții implicate în procesul de reformă publică.
Legea este doar un prim pas în reforma sistemului de educație, ar trebui să existe o
strategie națională pentru punerea în aplicare și menținerea acesteia.
Recomandări la nivel de coordonare:
Viziune: Este necesară o viziune și o bună comunicare cu privire la managementul
controlului.
Control: Înțelegerea că managementul controlului nu este un tip nou de activități de
control, ci un sistem de management care să implice toate nivelurile de
management și personal.
Monitorizare: să nu se concentreze pe existența unor procese birocratice, ci să
promoveze un nou stil de management bazat pe planificare, managementul riscului
și pe măsurarea realizării obiectivelor.
Program: Asigurarea timpului și sprijinului necesar directorilor de școli pentru
construirea de noi abordări în cadrul instituțiilor.
Recomandări la nivel operațional:
Creșterea gradului de conștientizare al managementului și profesionalism prin:
- furnizarea de seminarii, conferințe și instruiri profesionale; ateliere tematice;
- introducerea unor programe pilot;
- împărtășirea/diseminarea de bune practici.
Crearea de instrumente de management:
- standarde, ghiduri, metodologii;
- implementarea unor sisteme informatice de culegere, stocare și raportare a
datelor necesare controlului intern;
- serviciu de audit intern profesional;
- instrumente de auto-evaluare, etc.
Nivelul operațional al recomandărilor este amplu detaliat de către respondenții
intervievați, poate și pentru că le este și cel mai familiar:
360
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
a) Programe de formare în problematica SCMI
→ Există așteptări din partea personalului din instituțiile aflate în coordonare MEN
ca ministerul să se implice activ în identificarea unor resurse de îmbunătățire a
activității SCMI, în special prin informarea și formarea oamenilor cu privire la
implementarea SCMI.
→ Acestea ar trebui să aibă un spectru de adresabilitate care îi alătură pe cei direct
implicați în sistemul de control, membrii comisiilor de monitorizare, șefi de
departamente, directori de școli, contabili, secretari, pe toți cei interesați să-și
lărgească informația referitoare managementul controlului.
→ Programa cursurilor ar trebui să cuprindă: noțiuni de bază ale controlului,
clarificări terminologice, identificarea și gestionarea riscurilor, explicarea si
definirea procedurilor, standardelor, modalități de evaluare și auto-evaluare,
exemple de bune practici, studii de caz, utilizarea instrumentelor SCMI,
completarea rapoartelor etc.
b) Ghid de îndrumare privind sistemul de control
→ Ministerul Educației ar trebui să realizeze și să disemineze prin conferințe,
întâlniri cu toți cei interesați, un Ghid al implementării SCMI.
→ Principala prioritate a ghidului ar fi explicitarea limbajului confuz din descrierea
standardelor prevăzute în legislație și descriere modului de aplicabilitate a
acestora la specificul sistemului educațional.
→ Atributele prin care este definit ghidul cel mai frecvent sunt: structurat, succint,
practic, format electronic și letric.
→ Aspectele teoretice relative la standarde, legislație, proceduri, instrumente
trebuie armonios împletite cu exemple concrete din munca efectivă cu SCMI
(e.g. formularea unei proceduri, a fișelor de post, identificarea riscurilor, a
funcțiilor sensibile etc.).
→ Cei responsabili de diseminarea publică a acestui Ghid ar trebui să aibă o
temeinică pregătire teoretică și practică, astfel încât să poată asigura o
prezentarea interactivă a SCMI și să răspundă la nevoile de clarificare.
→ Forma finală a ghidului SCMI ar trebui validată printr-un proces de informare și
consultare a persoanelor responsabile cu implementarea SCMI.
361
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
c) Informatizarea sistemului de control
→ MEN ar trebuie să acorde suport instituțional prin informatizarea sistemului de
control. Ar trebui să implementeze un software prin care să se culeagă, stocheze
și prelucreze toate datele sistemului de control managerial intern.
→ Avantajele implementării acestuia ar fi: instrument modern de muncă pentru
angajații din sistem, timp scăzut de realizare a documentației și, implicit,
eficientizarea muncii, actualizarea permanentă a datelor din sistem, accesarea
datelor în timp real.
→ Această soluție IT ar avea impact la nivelul întregii entități întrucât ar asigura un
management eficient al activității de gestionare a riscurilor prin administrarea
facilă a datelor actualizate privind riscurile la care este expusă organizația,
generarea automată de rapoarte, trasabilitatea activității de management al
riscurilor, monitorizarea proactivă a planurilor de răspuns și delegarea și
urmărirea sarcinilor.
→ În plus, platforma ar putea devenio resursă de informare (prin ghid, legislație,
bune practici etc.) și de interacțiune între actorii repsonsabili de implementarea
SCMI (prin secțiunea FORUM sau consultanță SCMI)
3. Recomandări privind rolul MEN în implementarea SCMI
Modificări legislative (OMFP 946/ 2005, republicat, cu modificările și completările
ulterioare). Se impun modificări sistemice ale controlului managerial, creșterea
adaptabilității la sistemul educațional și, în special, îmbunătățirea metodologiei de
aplicare, simplificarea documentației.
Optimizarea circuitelor și fluxurilor informaționale din interiorul unităților
subordonate MEN, ierarhizarea competențelor de decizie, reducerea numărului și
volumului documentelor, standardizarea acestora;
Întărirea furnizării de expertiză, de a sprijini și pregăti structurile interne ale
instituțiilor publice, de a contracta servicii externe acolo unde este cazul, de a
asigura coerența și inter-operabilitatea întregului sistem, precum și de a verifica și
oferi recomandări instituțiilor publice;
Implementarea strategiei de descentralizare a învățământului preuniversitar și
creșterea autonomiei locale; acest lucru presupune redistribuirea responsabilităților,
362
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
a autorității decizionale și a răspunderii publice pentru funcțiile educaționale
specifice și transferul competențelor decizionale de la nivel central la nivel local,
participarea tuturor factorilor de decizie relevanţi (stakeholderi) la luarea deciziilor
de la nivel local.
MEN să asigure o bună coordonare şi monitorizare a procesului de dezvoltare a
SCMI prin înființarea unui Serviciu/ Departament de Consultanță la nivel central, cu
reprezentare și la nivel local.
Realizarea unor acţiuni de conştientizare a managementului de vârf în vederea
asigurării înţelegerii corecte a activităţii de audit intern, atât în ceea ce priveşte
metodologia de audit, cât, mai ales, în ceea ce priveşte valoarea adăugată de
această funcţie la nivelul entităţii publice.
Continuarea eforturilor de implementare a sistemului de control intern, iar
participarea managerilor și a conducătorilor de compartimente la cursurile de
instruire care au ca temă controlul intern/managerial să fie cât mai activă ;
Realizarea și diseminarea unui Ghid de îndrumare privind sistemul de control în
cadrul sistemului de învățământ; aceasta ar trebui să fie accesibil atât pe suport de
hârtie, cât și electronic și să cuprindă aspecte practice legate de implementarea
SCMI (clarificări terminologice, modul de interpretare a standardelor, formularea
procedurilor, completarea rapoartelor, registrelor etc.)
Diseminarea bunelor practici în cadrul unor conferințe/ sesiuni de informare /
grupuri de lucru organizate de către minister la nivel local și/sau regional.
Îmbunătățirea comunicării dintre secretariatele SCMI prin crearea unei platforme
electronice de discuții.
Informatizarea, tehnologizarea sistemului de control. Implementarea unui
software care să faciliteze centralizarea, raportarea și accesarea datelor SCMI, bune
practici, legislație, ghiduri de implementare a SCMI. Rolul/funcțiile noului sistemului
informatic proiectat și implementat trebuie sa se suprapună exact peste nevoile
identificate la nivelul sistemului de educație si al departamentelor MECS.
Identificarea funcțiilor considerate ca fiind sensibile. Pentru fiecare funcţie
sensibilă, este necesară o analiză de risc şi să se instituie controale corespunzătoare.
După ce titularul unui post a exercitat aceeaşi funcţie sensibilă timp de 5 ani,
conducătorul compartimentului, respectiv al entităţii publice propune, respectiv
decide să transfere salariatul din funcţia sensibilă sau să implementeze controale
suplimentare, care să reducă riscul rezidual la un nivel acceptabil.
363
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Asigurarea unui audit intern și auditori independenți ca parte a sistemului de
control intern care ar trebui să furnizeze un set de proceduri foarte sigure.
Implementarea celor trei obiective strategice propuse de proiectul Strategiei de
modernizare a MEN:
- Reformularea strategică a mandatelor organizaţionale şi corelarea acestora cu
posibilităţile reale de finanţare şi aşteptările beneficiarilor;
- Îmbunătăţirea calităţii, transparenţei şi predictibilităţii proceselor decizionale;
- Dezvoltarea unui sistem coerent şi sustenabil de management al resurselor
umane.
Controlul financiar preventiv delegat la M.E.N. va intensifica activitatea de
consiliere, oferită din proprie iniţiativă pe problemele procesului de implementare a
Standardelor de control intern/managerial.
4. Bune practici care ar putea fi implementate pentru îmbunătățirea sistemului de control intern
Din literatura de specialitate și din practica altor state europene sunt cunoscute
mai multe practici care stau la baza implementării / dezvoltării sistemului de control
intern, care se pot aplica și în cazul școlilor:
a) Organizarea sistemului de control intern
Gestionarea strictă a riscurilor
Sistem de management al riscurilor:
stabilirea unor obiective strategice pentru instituție;
un plan operațional cu obiective operaționale;
un plan strategic pe o perioadă de minim 3 ani;
stabilirea activităților, termenelor limită, rezultatelor dorite și a
indicatorilor de performanță;
împărțirea responsabilităților între participanții la proces;
inventarierea resurselor necesare pentru a îndeplini obligațiile legate
de managementul riscului;
informarea angajaților cu privire la importanța și relevanța
managementului riscului.
364
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Realizarea unui manual privind managementul riscurilor în școală (Registrul
de Risc);
Sistem informatic restructurat;
Obiective privind calitatea operațiunilor (Punerea în aplicare a unui audit
contabil pentru a înțelegerea riscurilor legate de tranzacțiile operaționale);
Responsabilitatea pentru standardizarea controlului contabil intern, care îi
vizează pe toți actorii implicați;
Cadru metodologic comun
Un cadru conceptual comun, bazat pe standarde și împărtășirea referințelor
comune;
Un cadru organizatoric pentru a structura actorii de control intern: structuri
naționale și descentralizate de supraveghere și de gestionare a riscurilor;
Un set de instrumente comune: o hartă proces, o hartă de risc, planuri de
acțiune, diagramele funcționale, manuale de proceduri contabile, etc.
Servicii suport
Inițiative de creștere a gradului de conștientizare de la cel mai înalt nivel,
ministerial, la nivel de școală;
Un sistem de instruire/formare;
Servicii pentru a ajuta școlile să implementeze mecanismul la nivel
operațional;
Recomandări privind auditul financiar – contabil.
Monitorizare permanentă
Rețea de utilizatori tip releu pentru a valorifica experiența de bază și de a
pune în comun bunele practici;
Un buletin informativ publicat în mod regulat privind diverse aspecte legate
de implementarea controlului.
b) Funcționarea sistemului de control intern
Unități de supraveghere și conducere la nivel ministerial pentru a monitoriza și
implementa sistemul de control intern:
Definirea planului de acțiune ministerial;
Stabilirea responsabililor pentru coordonarea implementării, definirii
acțiunilor și adaptarea instrumentelor, implementarea sistemului de
control la nivelul entităților;
365
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Monitorizarea planurilor de acțiune;
Auditul sistemului intern de control.
Îmbunătățirea continuă a procesului de control intern (analiza de risc,
cartografierea riscurilor, acțiuni destinate să controleze riscurile, evaluarea eficienței
acestora pe baza auditurilor).
Raportare. La nivel central datele sunt agregate într-un Raport anual de control
intern care explică problemele identificate de control intern și progresele realizate
în cursul anului.
***
Ca o concluzie generală, putem afirma că punerea în aplicare a managementului
controlului în sectorul educațional este astăzi o necesitate, mai ales ca urmare a
modificărilor aduse de utilizarea sporită a tehnologiei, globalizare, implicarea sectorului
privat în administrația publică și a cererii publicului pentru o mai mare responsabilitate
și transparență în operațiunilor guvernamentale.
Dezvoltarea managementului controlului este un proces interactiv care implică
îmbunătățirea continuă a performanței și a managementului școlar. Sistemul de
management existent trebuie să fie structurat, formalizat și îmbunătățit, în
conformitate cu nevoile identificate și în funcție de costuri. În cadrul instituțional, este
responsabilitatea echipei de top management (conducerea instituției) să proiecteze un
modus operandi pentru sistemul de control. Aceste sisteme sunt create de oameni și
pentru oameni. Aplicarea lor ca o “formă fără fond” este disfuncțională atât pentru
angajații MEN, cât și pentru instituții per ansamblu. SCMI trebuie asimilat în cultura
organizațională pentru a putea deveni un instrument operativ in vederea implementării
unui management performant și axat pe rezultate.
366
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PARTEA IV. Concluzii și recomandări rezultate în urma
dezbaterilor raportului intermediar cu
personalul implicat în activităţi specifice
SCMI
1. Aspecte metodologice
Raportul intermediar al acestui studiu a fost prezentat și discutat în cadrul a
patru dezbateri organizate în Cluj (31.03.2015), Craiova(12.03.2015),
Constanța(19.03.2015) şi Iași(26.03.2015) cu personalul implicat în activități specifice
controlului managerial intern. Aceste întâlniri au fost organizate și moderate de către
experți partenerilor P1 şi P2, cu sprijinul experţilor MECS. Au participat persoane din
cadrul Ministerului și instituțiilor subordonate (inspectori ISJ, directori de școli și
grădinițe din mediul urban și mediul rural, personal al Casei Corpului Didactic).
Scopul acestei subactivități B1.5 a fost acela de a prelua cele mai bune practici
de la specialiștii implicați în implementarea sistemelor de control managerial intern și
de a colecta idei pentru completarea raportului final de diagnoza a SCMI din cadrul
activităţii B1.
Pentru a sintetiza și centraliza opiniile participanților la aceste dezbateri li s-a
solicitat acestora să lucreze pe echipe și să noteze recomandările într-un formular care
conține 14 probleme cheie rezultate în urma analizei documentare și a studiului în teren
relativ la problematica implementării SCMI.
Informațiile înscrise în aceste formulare au fost centralizate și analizate
exhaustiv, iar recomandările astfel obținute au fost grupate pe două paliere principale:
recomandări strategice de nivel 1 și recomandări strategice de nivel 2 a căror
implementare imediată ar putea avea efecte pozitive asupra SCMI. Acestea sunt
detaliate în continuare.
367
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
2. Recomandări strategice21
Răspunsurile sintetice consemnate de către participanții la dezbateri confirmă și
întăresc rezultatele obținute în cadrul studiului de teren desfășurat anterior.
Propunerile de îmbunătățire a SCMI menționate în aceste formulare nu reprezintă o
noutate, ele sunt recurente de la un grup la altul și cuprind aceleași aspecte menționate
în cadrul interviurilor și focus-grupurilor realizate. Așadar, propunem o prezentare a
recomandărilor mult mai restrânsă, pentru a evidenția ceea ce își doresc, aproape
obsesiv, angajații din structurile MECS referitor la măsurile care ar putea facilita
implementarea SCMI. Totuși, menționăm că succesul implementării sistemului de
control ține de punerea în aplicare a tuturor măsurilor de eliminare a barierelor
existente în prezent. Cu alte cuvinte, ordonarea făcută de noi este una care are menirea
să înlesnească identificarea măsurilor cu care se recomandă a se începe procesul de
îmbunătățire a SCMI și nu are rolul de a neglija sau chiar elimina, pe cele care nu sunt în
fruntea ierarhiei. De altfel, măsurile care privesc îmbunătățirea / schimbarea modului
de implementarea a SCMI sunt interdependente.
Prin urmare, vom grupa propunerile strategice pe două nivele prioritare în
implementare, urmând ca pentru fiecare din problemele prezentate în formular să
prezentăm o sinteză a soluțiilor propuse.
Prezentul set de recomandări strategice a ținut cont și de obervațiile experților
MECS privind posibilitatea de reformă a modului de implementare a SCMI în raport de
resursele existente, legislație, specificul sistemului educațional și în raport de alți factori
relevanți.
21 Concluziile și recomandările inițiale au fost amendate cu observațiile și sugestiile experților SCMI ai MECS la varianta raportului B1.6 după organizarea dezbaterilor și transmise ARES în luna mai 2015
368
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
a) Recomandări strategice de nivel 1:
1. Platformă informatică interactivă
Cerințe generale:
- să aibă un rol, preponderent, de informare și suport;
- ar fi utilă reunificarea platformelor de raportare a datelor și extragere a
indicatorilor în funcție de problematica ARACIS, SCMI etc.
- posibilitatea ca informațiile statistice culese și stocate să fie accesate
autonom de către toți factorii interesați (școală, inspectorate, minister);
- platforma trebuie să devină singurul instrument de raportare pentru
instituțiile din coordonarea MECS, fără a dubla raportările actuale.
Design și conținut:
- platformă interactivă, ușor de accesat și utilizat (”user-friendly”);
- să includă un forum de discuții;
- să includă un motor de căutare;
- să ofere consultanță on-line de către experți în SCMI;
- să includă un Ghid de implementare a SCMI;
- să cuprindă exemple de bună practică pe niveluri de învățământ;
- să includă documente tip resursă (legislație actualizată, exemple de
proceduri, inventarul funcțiilor sensibile, definiri conceptuale,
inventarierea riscurilor pe nivele de învățământ, informații legate de
implementarea standardelor).
2. Ghid de împlementare a SCMI
- Explicarea într-un limbaj accesibil a legislației SCMI
- Inserarea unor instrumente tip (proceduri, inventarul funcțiilor sensibile,
registrul riscurilor), specifice fiecărui nivel de învățământ;
- inserarea acestuia în platforma IT.
3. Compatibilizarea și armonizarea legislației privind calitatea educației cu
legislația SCMI și adaptarea la particularitățile sistemului de învățământ
preuniversitar.
369
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
4. Informarea și instruirea tuturor celor implicați în problematica SCMI
Cerințe generale:
- Organizarea unor sesiuni periodice de informare, instruire a personalul
implicat în SCMI de către experți în SCMI;
- Includerea problematicii SCMI în tematica cursurilor de formare în
managementul educațional a personalului didactic;
- Organizarea de dezbateri cu privire la implementarea SCMI;
- Activități de promovare, conștientizare a rolului, beneficiilor și
importanței SCMI la nivelul tuturor angajaților din sistemul de
învățământ;
- Diseminarea internă a informațiilor privind SCMI de către directorii
unităților de învățământ;
b) Recomandări strategice de nivel 2:
5. Simplificarea procedurilor operaționale, adaptarea acestora la specificul
nivelelor sistemului educațional
- elaborarea acestora către persoane cu competențe specifice pornind de
la nevoile, problemele, specificul unității și raportându-se la legislația
specifică;
- revizuirea periodică a procedurilor
- configurarea unui set de proceduri operaționale pentru întregul sistem
preuniversitar.
6. Resurse umane
- Motivarea financiară a personalului cu atribuții SCMI (normarea
personalului contractual care este responsabilizat în cadrul SCMI);
7. Bunele practici ar putea fi diseminate prin instituțiile de tip resursă (cei care știu)
pe niveluri educaționale (gradiniță, gimnaziu, liceu etc.)
370
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
3. Prezentare sintetică a recomandărilor consemnate în formularele distribuite în cadrul dezbaterilor
În tabelele de mai jos sunt prezentate principalele recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI așa cum au rezultat din dezbateri: Tabel 1. Recomandări de îmbunătățire a implementării SCMI
PROBLEMA
VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:
1. Legislația privind SCMI este deficitar înțeleasă. Conceptele cuprinse în standarde nu suficient precizate.
1. Adecvarea legislației la specificul învățământului și particularizarea pe nivele educaționale (preșcolar, primar, gimnazial, liceal). Utilizarea unui limbaj accesibil și a unui index explicativ al termenilor, conceptelor. Necesitatea unei coerențe legislative, cel puțin la nivelul unui an școlar.
2. Organizarea unor sesiuni de informare și formare pentru înțelegerea conceptelor în trepte (primul pas instruirea directorilor de unități, pentru ca aceștia la rândul lor să îi instruiască pe membrii comisiei SCMI).
3. Adaptarea standardelor la sistemul educațional preuniversitar, detalierea acestora și chiar reducerea numărului lor. Realizarea unor norme metodologice de aplicare a lor și punerea în concordanță cu standardele ARACIP.
2. SCMI este perceput ca o formă fără fond, neasimilat în cultura organizațională. Nu există o cultură a controlului intern, ci mai degrabă a celui extern.
1. Formarea tuturor persoanelor din sistemul de învățământ pentru înțelegerea și implementarea standardelor SCMI, transformarea acestora în valori ale instituției (cultura organizațională), includerea în planul managerial al unității.
2. Motivare financiară a personalului implicat în SCMI, remunerarea acestuia.
3. Responsabilizarea și asimilarea rolului specific fiecărui șef de departament. Responsabilizarea și asimilarea rolului managerial.
4. Corelarea între ARACIP și SCMI întrucât folosesc aceleași surse de date. Studierea posibilității asimilării CEAC in cadrul SCMI.
371
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PROBLEMA
VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:
3. SCMI nu este perceput ca o prioritate în raport cu activitățile educaționale curente și este privit ca o activitate adițională, formală, consumatoare de timp și resurse.
1. Informarea, popularizarea în cadrul organizației școlare a activităților comisiei SCMI, a rolului și beneficiilor acesteia pentru instituție. Conștientizarea cadrelor didactice asupra necesității respectării procedurilor elaborate, având astfel certitudinea luării deciziilor corecte în orice situație.
2. Simplificarea documentației cerute de SCMI astfel încât personalul din învățământ să se poată concentra în mai mare măsură pe activitățile didactice.
3. Organizarea unor schimburi de experiență între școli în vederea diseminării bunelor practici.
4. Deficitul de resurse umane din cadrul sistemului de educație creează probleme în implementarea SCMI.
1. Normarea personalului contractual care este responsabilizat în cadrul SCMI. Investirea în resurse umane din cadrul sistemului de educație. Sprijin, suport tehnic în implementarea SCMI la nivelul unităților de învățământ de către echipa de proiect.
2. Înființarea unui post / a unei comisii / unui departament la nivel de Școală / Consorțiu de școli / Inspectorat Școlar / Consiliu Local care să gestioneze problematica SCMI/ARACIP. Pentru unitățile mici, angajarea unor specialiști sau consilieri care să aibă în gestiune mai multe școli. Externalizarea gestionarii SCMI unor firme specializate în domeniu.
3. Comasarea școlilor mici în vederea asigurării personalului didactic și auxiliar la nivel de unitate școlară. Alcătuirea de consorții școlare. Poate doar angajarea unei persoane în organizație care să se ocupe de SCMI/arondarea la mai multe unități ca și consilier.
4. Degrevarea directorilor de norma didactică. Deblocarea posturilor sau suplimentarea personalului.
5. Creșterea costului standard pe elev, prin suplimentarea bugetului. Resurse bugetare alternative (proiecte EU).
5. La nivelul sistemului de învățământ nu tot personalul are competențe specifice consolidate pentru
1. Dobândirea competențelor prin cursuri certificate, gratuite de formare și studiu individual. Organizarea de cursuri pedagogice și sesiuni de informare-formare în cadrul comisiilor metodice cu teme privind SCMI.
2. Înființarea la nivel județean a unor structuri care să
372
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PROBLEMA
VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:
implementarea SCMI. coordoneze activ SCMI din unitățile de învățământ preuniversitar.
3. Diseminarea bunelor practici între școli. Elaborarea de către MECS de documentație model care poate fi adaptată la specificul unității școlare.
6. NU există o platformă IT a controlului intern care să permită integrarea operativă a datelor privind implementarea SCMI
1. Elaborarea unei platforme IT.
Cerințe legate de aceasta:
- să includă un forum la nivel național privind implementarea SCMI;
- să furnizeze consultanță on-line în vederea îmbunătățirii activității comisiei SCMI;
- să aibă rol de informare (Publicarea de materiale informative în sprijinul implementării SCMI, legislație actualizată, exemple de bună practică);
- să fie tip resursă (motor de căutare, revizuire, actualizare); - să fie interactivă, accesibilă; - să relaționeze cu alte baze de date existente (ex. ARACIP)
la nivel instituțional; - să fie inclusă și pe site-urile ISJ având un rol de îndrumare; 2. Toate platformele IT existente de culegere și prelucrare a
datelor ar trebui să fie integrate într-una singură care poate fi accesată de către toți factorii interesați (școală, inspectorat, minister);
3. Instruirea persoanelor din instituție pentru utilizarea platformei, formarea specialiștilor IT pentru a gestiona datele.
7. Procedurile operaționale nu au intrat în rutină și nu generează plus valoare în activitatea de management și în educație
1. Simplificarea procedurilor operaționale, adaptarea acestora la specificul sistemului educațional și orientarea elaborării acestora către persoane cu competențe specifice pornind de la nevoile/problemele/specificul organizației și raportându-se la legislația specifică.
2. Dezbaterea procedurilor elaborate la nivel de comisii/departamente. Elaborarea acestora de către responsabilii de comisie/departamente (grupuri de lucru);
373
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PROBLEMA
VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:
3. Diseminarea periodică a procedurilor (1 dată la 3 luni) astfel încât să fie făcute cunoscute personalului unităților educaționale; acest lucru reprezentând un prim pas în conștientizarea, însușirea și asumarea conținuturi lor.
4. Elaborarea unui ghid care să cuprindă proceduri generale. Configurarea unui set de proceduri standard pentru întregul sistem educativ.
8. Comunicarea pe tema SCMI în cadrul MECS și cu structurile din coordonare este deficitară
1. Stabilirea de către conducătorul unității a unei strategii de transmitere a informației. Stabilirea unui mod de comunicare MECS și structurile din teritoriu.
2. Transmiterea în teritoriu a unor instrumente de lucru accesibile structurilor. Asigurarea unui flux informațional electronic pentru consultanță.
3. Introducerea unei platformei IT poate asigura o comunicare eficientă prin crearea unui portal de informații relevante pentru SCMI cu acces liber / forum de discuții.
4. Organizarea periodică a unor sesiuni de informare-formare / de lucru.
5. Crearea unui departament distinct la nivelul ISJ /MECS care să ofere consultanță cu privire implementarea SCMI.
9. Predomină centrarea pe obiectivele educaționale și pe termen scurt, fiind ignorate obiectivele de management și pe termen mediu și lung
1. Obiectivele SCMI să fie cuprinse în Planul de Dezvoltare Instituțională /Planul Anual Strategic cât și în planurile manageriale. Proiectarea managerială a comisiei să fie elaborată pe termen mediu și lung cu respectarea eficientizării resurselor financiare, materiale și umane.
2. Stabilirea programelor în vederea implementării lor. Asigurarea continuității manageriale la nivelul instituției și al grupului educațional.
3. Stabilitate, legislativă astfel încât strategiile pe termen mediu și lung să poată fi puse în practică.
4. Separarea la nivelul unităților a activităților educative (realizate de profesori) de cele administrativ -manageriale (realizate de personal specializat).
374
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PROBLEMA
VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:
10. Există deficiențe în stabilirea structurilor și instrumentelor adecvate implementării SCMI în sistemul de învățământ.
1. Elaborarea unui set de instrumente tip specifice fiecărui nivel de învățământ.
2. Elaborarea unui ghid de aplicare și monitorizare a activităților SCMI.
3. Înființarea mai multor structuri la nivel de județ privind oferirea de consultanță - Centru de resurse și consultanță.
4. Decizia și modul de implementare a standardelor trebuie să plece de la nivel superior spre cel inferior. Activitățile să aibă un caracter unitar și coordonat.
11. Înțelegerea deficitară și aplicarea problematică a cerințelor legislative fac formularele privind raportările, planurile și procedurile de implementare să fie percepute ca fiind prea complicate, cu un limbaj mult prea tehnic.
1. Adaptarea limbajului la particularitățile învățământului preuniversitar și simplificarea cerințelor legislative privind raportările. Stabilirea unui format unic de raportare.
2. Simplificarea formularelor și adecvarea procedurilor la cerințele legislative specifice fiecărui nivel de învățământ.
3. Redactarea normelor metodologice în limbaj accesibil, adecvat sistemului de învățământ, cu exemple practice, situații concrete, întâlnite în activitatea zilnică.
4. Acordarea de sprijin, îndrumare de către juriști.
12. Standardul funcțiilor sensibile nu este înțeles de către majoritatea intervievaților din cadrul MECS. Nu a fost întocmit inventarul funcțiilor sensibile în toate cazurile.
1. Aprofundarea standardului / adaptarea la nivelul sistemului de învățământ. În prezent, în unele unități nu există posibilitatea rotirii cadrelor, iar identificarea funcțiilor sensibile în unitate este formală, nu se poate implementa pentru că nu există suport legislativ.
2. Întocmirea de către MECS a inventarului funcțiilor sensibile adaptate sistemului de învățământ preuniversitar în concordanță cu resursele umane disponibile.
3. Definirea clară a funcțiilor sensibile la nivelul instituției de învățământ.
4. Elaborarea unui ghid de identificare, definire a funcțiilor sensibile; a unor criterii de evaluare și a modalităților de aplicare ale acestui standard.
13. Nu sunt stabilite măsuri de gestionare a riscurilor identificate și evaluate la
1. Elaborarea unui ghid explicativ privind măsurilor de gestionare a riscurilor identificate. Exemple de bună practică.
375
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
PROBLEMA
VĂ RUGĂM SĂ MENȚIONAȚI MINIM 2 RECOMANDĂRI:
nivelul activităților din cadrul compartimentului.
2. Inventarierea la nivelul MECS a tuturor categoriilor de riscuri posibile în vederea identificării pe platforma IT de către fiecare școală. Întocmirea unui inventar de posibile măsuri de gestionare a riscurilor pe niveluri de învățământ.
3. Dobândirea de competențe prin cursuri de formare în managementul riscurilor.
4. Clarificarea termenului ”risc”.
14. NU există un sprijin consistent din partea MECS cu privire la practicile, modalitățile concrete de a opera cu instrumentele controlului intern
1. Organizarea unor sesiuni periodice de informare-formare. Diseminarea bunelor practici. Realizarea unui ghid al bunelor practici.
2. Stabilirea la nivel de minister unor comisii de monitorizare, îndrumare, control.
3. În cadrul platformei IT implementate să se regăsească sprijin real din partea MECS pentru implementarea SCMI.
4. Elaborare de ghiduri de implementare a SCMI.
376
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Tabel 2. Propuneri de îmbunătățire a SCMI
BUNE PRACTICI Vă rugăm să menționați minim 4:
Puteți detalia exemple de bună practică în implementarea sistemului de control intern ?
1. Dezbateri în activitățile de formare ale directorilor - Cercul Directorilor.
2. Stabilirea în planul managerial a activităților concrete pe domenii funcționale. Identificarea riscurilor în funcție de acțiunile stabilite. Alcătuirea registrului de riscuri pe compartimente, maxim 2-3 riscuri. Identificarea reală a funcțiilor sensibile în instituție.
3. Elaborarea de proceduri specifice armonizate cu procedurile CEAC. Identificarea riscurilor și elaborarea procedurilor cu implicarea angajaților.
4. Colaborare între Consiliul Local și școli: instruiri, testare în școli, asistență la raportări. Cursuri organizate de către primărie.
5. Dezbateri organizate în cadrul ISJ.
Care sunt principalele măsuri care trebuie luate pentru îmbunătățirea capacității administrative a inspectoratelor școlare și a instituțiilor subordonate de implementare a SCMI?
1. Organizarea periodică a unor sesiuni de instruire a membrilor SCMI cu participarea unor invitați din partea structurilor cu rol de monitorizare și control. Organizarea unor dezbateri / grupe de lucru privind SCMI de către ISJ și CCD. Includerea în tematica cursurilor pedagogice, inclusiv a celor cu directorii a problematicii SCMI.
2. Diseminarea informațiilor legislative în vederea cunoașterii legislației specifice. Schimburi de bune practici între unități.
3. Adaptarea legislației SCMI la nivelul învățământului preuniversitar.
4. Implementarea unei platforme IT. 5. Formarea unor specialiști pe SCMI în ISJ-uri. 6. Un centru/persoană care să consilieze/îndrume/coordoneze unitățile. Compartiment specializat în ISJ cu resurse umane suport.
7. Suplimentarea fondurilor. Alocarea de resurse umane și financiare.
8. Reducerea nr. comisiilor la nivel școlar și simplificarea activităților lor.
377
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Propuneri formulate de participanți pentru designul platformei informatice.
1. Platforma să fie interactivă. Un consultant permanent să ofere explicații, lămuriri în cadrul unui forum.
2. Să fie accesibilă, o interfață prietenoasă și ușor de utilizat.
Specific, ar trebui să cuprindă:
3. Link-uri pentru legislație, proceduri funcționale și operaționale, standarde
4. Ghid metodologic 5. Forum de discuții cu administrator de forum. 6. Documente resursă: modele de proceduri, Informații pentru implementarea fiecărui standard, definiri conceptuale, modele de decizii, model de regulament de constituire a grupului de lucru, inventarierea riscurilor pe nivele de învățământ.
7. Exemple de bună practică pe niveluri de învățământ.
378
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Anexe
Anexa 1. Norme privind modul de nominalizare a membrilor Comitetului
pentru Audit Public Intern. Conform hotărârii 235/2003
Art. 1
(1) Comitetul pentru Audit Public Intern este un organism cu caracter consultativ, care funcționează pe ranga
Unitatea Centrala de Armonizare pentru Auditul Public Intern din Ministerul Finanțelor Publice.
(2) Comitetul pentru Audit Public Intern este format din:
a) președintele Camerei Auditorilor Financiari din Romania;
b) 2 profesori universitari cu specialitate în domeniul auditului public intern;
c) 3 specialiști cu înalta calificare în domeniul auditului public intern;
d) 2 experți în contabilitate publica;
e) 1 expert în domeniul juridic;
f) 1 expert în sisteme informatice;
g) directorul general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern.
Art. 2
(1) Membrii Comitetului pentru Audit Public Intern, cu excepția președintelui Camerei Auditorilor Financiari din
Romania și a directorului general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern, sunt selectați în
baza propunerilor formulate de ministere și instituții publice, ca urmare a scrisorilor de intenție adresate în acest
scop de către ministrul finanțelor publice.
(2) Pentru desemnarea profesorilor universitari cu specialitate în domeniul auditului public intern se vor consulta
cel puțin 5 instituții de învățământ superior din Romania.
(3) Desemnarea auditorilor specialiști cu o înalta calificare în domeniul auditului public intern se efectuează prin
consultarea următoarelor instituții publice:
a) ministere cu atribuții economice, respectiv Ministerul Industriei și Resurselor, Ministerul Agriculturii,
Alimentației și Pădurilor, Ministerul Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței;
b) ministere cu atribuții sociale, respectiv Ministerul Educației și Cercetării, Ministerul Sănătății și Familiei,
Ministerul Muncii și Solidarității Sociale;
c) instituții publice din sistemul de apărare naționala, ordine publica, securitate și siguranța, respectiv Ministerul
Aparerii Naționale, Ministerul de Interne, Serviciul Roman de Informații, Serviciul de Telecomunicații Speciale,
379
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Serviciul de Informații Externe.
(4) Pentru desemnarea experților în domeniul contabilității publice se va consulta Corpul Experților Contabili și
Contabililor Autorizați din Romania, precum și Asociația Generala a Economiștilor din Romania.
(5) Pentru desemnarea de experți în domeniul juridic se va consulta Ministerul Justiției, iar pentru desemnarea de
experți în sisteme informatice se va consulta Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației.
(6) Instituțiile nominalizate la alin. (2) - (5) formulează propuneri în termen de 10 zile de la primirea scrisorilor de
intenție.
(7) Persoanele desemnate depun la Secretariatul tehnic al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public
Intern un curriculum vitae detaliat, precum și alte materiale reprezentative privind activitatea lor.
(8) Ministrul finanțelor publice, pe baza analizei documentației prezentate, precum și a consultărilor directe cu
persoanele nominalizate, aproba prin ordin lista membrilor Comitetului pentru Audit Public Intern, care se publica
în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Art. 3
(1) Calitatea de membru al Comitetului pentru Audit Public Intern încetează în următoarele situații:
a) la cerere;
b) în cazul incapacității de a-si exercita atribuțiile o perioada mai mare de 6 luni;
c) în cazul unei condamnări penale aplicate în baza unei hotărâri judecătorești ramase definitiva;
d) deces.
(2) Constatarea situațiilor prevăzute la alin. (1) este de competenta președintelui Comitetului pentru Audit Public
Intern, care le aduce la cunoștința ministrului finanțelor publice.
(3) Încetarea calitativi de membru în situațiile prevăzute la alin. (1) se dispune prin ordin al ministrului finanțelor
publice, la sesizarea președintelui Comitetului pentru Audit Public Intern.
(4) Locul de membru al Comitetului pentru Audit Public Intern devenit vacant se ocupa după aceeași procedura
utilizata la numirea acestuia.
Art. 4
(1) Directorul general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern este numit de ministrul
finanțelor publice numai după obținerea avizului favorabil al Comitetului pentru Audit Public Intern și a rezultatului
obținut în urma parcurgerii etapelor de selecție stabilite în desfășurarea concursurilor și examenelor pentru
ocuparea funcțiilor publice.
(2) în vederea obținerii avizului candidații pentru funcția de director general depun la Secretariatul tehnic al
Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern un curriculum vitae detaliat privind activitatea în
domeniul auditului, precum și alte documente reprezentative privind activitatea lor.
380
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
(3) Comitetul pentru Audit Public Intern analizează materialul documentar al fiecărui candidat și efectuează
consultări directe cu persoanele nominalizate în legătura cu activitatea profesionala desfășurata, conform
procedurii prevăzute în Regulamentul de organizare și funcționare al Comitetului pentru Audit Public Intern,
urmând ca în termen de 10 zile să emită și să comunice avizul favorabil sau nefavorabil, după caz.
Art. 5
(1) Directorul general al Unității Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern poate fi eliberat din funcție de
către ministrul finanțelor publice numai cu avizul Comitetului pentru Audit Public Intern.
(2) Ministrul finanțelor publice își exprima intenția de eliberare din funcție a directorului general al Unității
Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern printr-o scrisoare adresata Comitetului pentru Audit Public
Intern, însoțită de motivația corespunzătoare.
(3) Comitetul pentru Audit Public Intern analizează motivele, efectuează investigațiile necesare și în termen de 10
zile prezintă avizul favorabil sau nefavorabil la cererea de eliberare din funcție a directorului general al Unității
Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern.
381
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Anexa 2. Codul privind conduita etică a auditorului intern. Conform
OMFP 252/2004
CAPITOLUL 1. Introducere
ART. 1
Codul privind conduita etică a auditorului intern reprezintă un ansamblu de principii şi reguli de conduită
care trebuie să guverneze activitatea auditorilor interni.
ART. 2
Prevederile Codului privind conduita etică a auditorului intern se aplică salariaţilor care ocupă funcţia de
auditor intern în cadrul entităţilor publice care au obligaţia de a organiza structuri de audit public intern
conform prevederilor Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern.
ART. 3
Scopul Codului privind conduita etică a auditorului intern este crearea cadrului etic necesar desfăşurării
profesiei de auditor intern, astfel încât acesta să îşi îndeplinească cu profesionalism, loialitate,
corectitudine şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea să
aducă prejudicii instituţiei sau autorităţii publice în care îşi desfăşoară activitatea.
ART. 4
Realizarea scopului prezentului cod privind conduita etică a auditorului intern presupune îndeplinirea
următoarelor obiective:
a) performanţa - profesia de auditor intern presupune desfăşurarea unei activităţi la cei mai ridicaţi
parametri, în scopul îndeplinirii cerinţelor interesului public, în condiţii de economicitate, eficacitate şi
eficienţă;
b) profesionalismul - profesia de auditor intern presupune existenţa unor capacităţi intelectuale şi
experienţe dobândite prin pregătire şi educaţie şi printr-un cod de valori şi conduită comun tuturor
auditorilor interni;
c) calitatea serviciilor - constă în competenţa auditorilor interni de a-şi realiza sarcinile ce le revin cu
obiectivitate, responsabilitate, sârguinţă şi onestitate;
382
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
d) încrederea - în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, auditorii interni trebuie să promoveze cooperarea şi
bunele relaţii cu ceilalţi auditori interni şi în cadrul profesiunii, iar sprijinul şi cooperarea profesională,
echilibrul şi corectitudinea sunt elemente esenţiale ale profesiei de auditor intern, deoarece încrederea
publică şi respectul de care se bucură un auditor intern reprezintă rezultatul realizărilor cumulative ale
tuturor auditorilor interni;
e) conduita - auditorii interni trebuie să aibă o conduită ireproşabilă atât pe plan profesional, cât şi
personal; f) credibilitatea - informaţiile furnizate de rapoartele şi opiniile auditorilor interni trebuie să fie
fidele realităţii şi de încredere.
ART. 5
Codul privind conduita etică a auditorului intern este structurat în două componente esenţiale:
a) principiile fundamentale pentru profesia şi practica de audit public intern;
b) regulile de conduită care impun normele de comportament pentru auditorii interni.
CAPITOLUL. 2 Principii fundamentale
ART. 6
În desfăşurarea activităţii auditorii interni sunt obligaţi să respecte următoarele principii fundamentale:
A. Integritatea
Conform acestui principiu, auditorul intern trebuie să fie corect, onest şi incoruptibil, integritatea fiind
suportul încrederii şi credibilităţii acordate raţionamentului auditorului intern.
B. Independenţa şi obiectivitatea
1. Independenţa. Independenţa faţă de entitatea auditată şi oricare alte grupuri de interese este
indispensabilă; auditorii interni trebuie să depună toate eforturile pentru a fi independenţi în tratarea
problemelor aflate în analiză; auditorii interni trebuie să fie independenţi şi imparţiali atât în teorie, cât şi
în practică; în toate problemele legate de munca de audit independenţa auditorilor interni nu trebuie să
fie afectată de interese personale sau exterioare; auditorii interni au obligaţia de a nu se implica în acele
activităţi în care au un interes legitim/întemeiat.
2. Obiectivitatea. În activitatea lor auditorii interni trebuie să manifeste obiectivitate şi imparţialitate în
redactarea rapoartelor, care trebuie să fie precise şi obiective; concluziile şi opiniile formulate în rapoarte
trebuie să se bazeze exclusiv pe documentele obţinute şi analizate conform standardelor de audit;
auditorii interni trebuie să folosească toate informaţiile utile primite de la entitatea auditată şi din alte
surse. De aceste informaţii trebuie să se ţină seama în opiniile exprimate de auditorii interni în mod
imparţial. Auditorii interni trebuie, de asemenea, să analizeze punctele de vedere exprimate de entitatea
auditată şi, în funcţie de pertinenţa acestora, să formuleze opiniile şi recomandările proprii; auditorii
interni trebuie să facă o evaluare echilibrată a tuturor circumstanţelor relevante şi să nu fie influenţaţi de
propriile interese sau de interesele altora în formarea propriei opinii.
383
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
C. Confidenţialitatea
1. Auditorii interni sunt obligaţi să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau
documentele despre care iau cunoştinţă în exercitarea atribuţiilor lor; este interzis ca auditorii interni să
utilizeze în interes personal sau în beneficiul unui terţ informaţiile dobândite în exercitarea atribuţiilor de
serviciu.
2. În cazuri excepţionale auditorii interni pot furniza aceste informaţii numai în condiţiile expres prevăzute
de normele legale în vigoare.
D. Competenţa profesională
Auditorii interni sunt obligaţi să îşi îndeplinească atribuţiile de serviciu cu profesionalism, competenţă,
imparţialitate şi la standarde internaţionale, aplicând cunoştinţele, aptitudinile şi experienţa dobândite.
E. Neutralitatea politică
1. Auditorii interni trebuie să fie neutri din punct de vedere politic, în scopul îndeplinirii în mod imparţial a
activităţilor; în acest sens ei trebuie să îşi menţină independenţa faţă de orice influenţe politice.
2. Auditorii interni au obligaţia ca în exercitarea atribuţiilor ce le revin să se abţină de la exprimarea sau
manifestarea convingerilor lor politice.
CAPITOLUL 3 Reguli de conduită
ART. 7
Regulile de conduită sunt norme de comportament pentru auditorii interni şi reprezintă un ajutor pentru
interpretarea principiilor şi aplicarea lor practică, având rolul să îndrume din punct de vedere etic
auditorii interni.
1. Integritatea:
a) exercitarea profesiei cu onestitate, bună-credinţă şi responsabilitate;
b) respectarea legii şi acţionarea în conformitate cu cerinţele profesiei;
c) respectarea şi contribuţia la obiectivele etice legitime ale entităţii;
d) se interzice auditorilor interni să ia parte cu bună ştiinţă la activităţi ilegale şi angajamente care
discreditează profesia de auditor intern sau entitatea publică din care fac parte.
2. Independenţa şi obiectivitatea:
a) se interzice implicarea auditorilor interni în activităţi sau în relaţii care ar putea să fie în conflict cu
interesele entităţii publice şi care ar putea afecta o evaluare obiectivă; b) se interzice auditorilor interni
să asigure unei entităţi auditate alte servicii decât cele de audit şi consultanţă;
c) se interzice auditorilor interni, în timpul misiunii lor, să primească din partea celui auditat avantaje de
natură materială sau personală care ar putea să afecteze obiectivitatea evaluării lor;
d) auditorii interni sunt obligaţi să prezinte în rapoartele lor orice documente sau fapte cunoscute de ei,
384
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
care în caz contrar ar afecta activitatea structurii auditate.
3. Confidenţialitatea: se interzice folosirea de către auditorii interni a informaţiilor obţinute în cursul
activităţii lor în scop personal sau într-o manieră care poate fi contrară legii ori în detrimentul obiectivelor
legitime şi etice ale entităţii auditate.
4. Competenţa:
a) auditorii interni trebuie să se comporte într-o manieră profesională în toate activităţile pe care le
desfăşoară, să aplice standarde şi norme profesionale şi să manifeste imparţialitate în îndeplinirea
atribuţiilor de serviciu;
b) auditorii interni trebuie să se angajeze numai în acele misiuni pentru care au cunoştinţele, aptitudinile
şi experienţa necesare;
c) auditorii interni trebuie să utilizeze metode şi practici de cea mai bună calitate în activităţile pe care le
realizează; în desfăşurarea auditului şi în elaborarea rapoartelor auditorii interni au datoria de a adera la
postulatele de bază şi la standardele de audit general acceptate;
d) auditorii interni trebuie să îşi îmbunătăţească în mod continuu cunoştinţele, eficienţa şi calitatea
activităţii lor; şeful compartimentului de audit public intern, respectiv conducătorul entităţii publice,
trebuie să asigure condiţiile necesare pregătirii profesionale a auditorilor interni, perioada alocată în acest
scop fiind de minimum 15 zile lucrătoare pe an;
e) auditorii interni trebuie să aibă un nivel corespunzător de studii de specialitate, pregătire şi experienţă
profesionale elocvente;
f) auditorii interni trebuie să cunoască legislaţia de specialitate şi să se preocupe în mod continuu de
creşterea nivelului de pregătire, conform standardelor internaţionale;
g) se interzice auditorilor interni să îşi depăşească atribuţiile de serviciu.
CAPITOLUL 4. Dispoziţii finale
ART. 8
Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern/organul ierarhic superior verifică
respectarea prevederilor Codului privind conduita etică a auditorului intern de către compartimentele de
audit public intern şi poate iniția măsurile corective necesare, în cooperare cu conducătorul entităţii
publice în cauză.
ART. 9
În conformitate cu art. 19 alin. (6) din Legea nr. 672/2002, prevederile Codului privind conduita etică a
auditorului intern sunt obligatorii pentru toţi auditorii interni din entităţile publice, care au obligaţia de a
organiza structuri de audit public intern.
ART. 10
385
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Conducătorul structurii de audit public intern are responsabilitatea să se asigure că toţi auditorii interni
cunosc valorile şi principiile conţinute în Codul privind conduita etică a auditorului intern şi acţionează în
consecinţă.
386
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Anexa 3. Standardele de control intern/ managerial la entitățile publice.
Conform OMFP nr. 946/2005
A. MEDIUL DE CONTROL
Standardul 1 - ETICA, INTEGRITATEA
Standardul 2 - ATRIBUTII, FUNCTII, SARCINI
Standardul 3 - COMPETENTA, PERFORMANTA
Standardul 4 - FUNCTII SENSIBILE
Standardul 5 - DELEGAREA
Standardul 6 - STRUCTURA ORGANIZATORICA
B. PERFORMANTE și MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 7 - OBIECTIVE
Standardul 8 - PLANIFICAREA
Standardul 9 - COORDONAREA
Standardul 10 - MONITORIZAREA PERFORMANTELOR
Standardul 11 - MANAGEMENTUL RISCULUI
Standardul 15 - IPOTEZE, REEVALUARI
C. INFORMAREA și COMUNICAREA
Standardul 12 - INFORMAREA
Standardul 13 - COMUNICAREA
Standardul 14 - CORESPONDENTA
Standardul 16 - SEMNALAREA NEREGULARITAILOR
D. ACTIVITATI DE CONTROL
Standardul 17 - PROCEDURI
Standardul 18 - SEPARAREA ATRIBUTIILOR
Standardul 19 - SUPRAVEGHEREA
Standardul 20 - GESTIONAREA ABATERILOR
Standardul 21 - CONTINUITATEA ACTIVITATII
387
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Standardul 22 - STRATEGII DE CONTROL
Standardul 23 - ACCESUL LA RESURSE
E. AUDITAREA și EVALUAREA
Standardul 24 - VERIFICAREA și EVALUAREA CONTROLULUI
Standardul 25 - AUDITUL INTERN
388
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Anexa 4. Lista procedurilor întâlnite în organizațiile furnizoare de educație
din perspectiva sistemului privind controlul managerial intern
Tabel 1. Lista procedurilor întâlnite în organizațiile furnizoare de educație din perspectiva sistemului
privind controlul managerial intern
Nr.
crt.
Cod
procedură*
Titlul** Elaborare/Verificare/ Aprobat /Aplicare
1. PS Comunicarea internă şi externă Coordonator CEAC, membru Comisia SCMI
Elab/Aplicare/Monit
2. PS Accesul la resurse Coordonator CEAC, membru Comisia SCMI
Elab/Aplicare/Monit
3. PS Circuitul documentelor Coordonator CEAC, membru Comisia SCMI
Verif/Aplicare/Monit
4. PS Funcţiile sensibile Consilier etic /Director adjunct, membru în /Comisia
SCMI /Aplicare CEAC
5. PS Identificarea nevoilor de formare Comisia pe perfecţionare şi formare continuă/ Director
adjunct, membru în Comisia SCMI/ CEAC
6. PS Semnalarea neregulilor şi gestionarea
abaterilor
Comisia SCMI/ Director adjunct, membru în Comisia
SCMI /CEAC
7. PS
Implementarea Programului de
dezvoltare a sistemului de control
managerial intern
Coordonator CEAC, membru în Comisia SCMI /Director
adjunct, membru în Comisia SCMI /CEAC
8. PS Managementul riscurilor Comisia SCMI/ Director adjunct, membru în Comisia
SCMI /CEAC
9. PS Arhivarea documentelor şi
înregistrărilor
Secretar/ secretar-şef /Director membru în Comisia
SCMI /Secretariat /Echipa managerial/Financiar-
contabil + achiziţii
10. PS Realizarea inventarului Administrator/ Contabil-şef/ Director
Aplicare CEAC
11. PO Managementul riscurilor-Contabilitate Contabil-şef, / Director adjunct, membru în Comisia
389
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
SCMI/ Director /Echipa managerială /Financiar-
contabil + achiziţii /Tehnic-administrativ
12. PO Managementul riscurilor- Secretariat Secretar-şef, /Director adjunct/Director /CEAC
13. PO Activitatea de organizare şi
funcţionare a casieriei
Contabil/ Contabil-şef /Director / Financiar- contabil +
achiziţii
14. PO Angajamentele bugetare Contabil /Contabil-şef /Director Informare aplicare şi
arhivare/Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
15. PO Atribuirea contractelor de achiziţie
publică (achiziţie directă)
Responsabil achiziții publice la nivelul unității
/Contabil-şef/Director Informare aplicare şi arhivare
Secretariat/ Financiar- contabil + achiziţii
16. PO Completarea Registrului Cartea mare Contabil/ Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi
arhivare Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
17. PO
CFPP (Procedura operațională de
control intern privind activitatea de
control financiar preventiv)
Contabil/ Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi
arhivare Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
18. PO Completarea Registrului jurnal Contabil/ Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi
arhivare Secretariat/ Financiar- contabil + achiziţii
19. PO Completare Revisal Secretar /Secretar-şef /Director Informare aplicare şi
arhivare Secretariat/ Financiar- contabil + achiziţii
20. PO Întocmirea Programului anual al
achiziţiilor publice
Responsabil achiziții publice la nivelul unității
/Contabil-şef/ Director/ Informare aplicare şi arhivare
Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
21. PO
Organizarea și conducerea
Contabilității
Contabil /Contabil-şef/ Director Informare aplicare şi
arhivare Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
22. PO Completarea Registrului de casă
Contabil /Contabil-şef /Director/ Informare aplicare şi
arhivare Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
23. PO Întocmirea situaţiilor financiare
Contabil /Contabil-şef /Director/ Informare aplicare şi
arhivare Secretariat /Financiar- contabil + achiziţii
24. PO Întocmirea statelor de personal
Contabil /Contabil-şef /Director/ Informare aplicare şi
arhivare Secretariat/ Financiar- contabil + achiziţii
*Procedură sistem/ operaţională (PS)/ (PO) **Structură procedură, conform OMFP 946/2005
390
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Anexa 5. Prezentarea succintă a cadrului de organizare şi funcţionare al
entităţii publice evaluate
Ministerul Finanţelor Publice
Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern
Serviciul Operaţional de Audit Public Intern
Misiunea de evaluare a progreselor în asigurarea condiţiilor pentru integrarea controlului financiar preventiv propriu în
sfera răspunderii managerial din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale
Perioada evaluată: 01.01.2011 – 28.02.2013
Lista principalelor documentele necesare pentru desfăşurarea misiunii
Nr.
crt. Denumirea documentului
Prezentarea succintă a cadrului de organizare şi funcţionare al entităţii publice evaluate
1. Actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea entităţii publice evaluate
2. Regulamentul de organizare şi funcţionare al entităţii publice evaluate
3. Organigrama entităţii publice evaluate
4. Situaţia actuală privind numărul de personal
5. Actul de numire al persoanelor cu funcţii de conducere
6. Fişele posturilor pentru personalul angajat în cadrul structurilor cuprinse în evaluare
7. Stat de funcţii
8. Stat de salarii, sporuri
Analiza generală a principalilor indicatori privind execuţia bugetară pe anii aferenţi perioadei evaluate
9. Bugetele de venituri şi cheltuieli pe anii 2011 şi 2012
10. Execuţia bugetară pe anii 2011 şi 2012
11. Situaţia principalilor indicatori privind execuţia bugetară în perioada analizată, raportările pe anii 2011 şi 2012
Analiza activităţii de achiziţii publice
12. Organizarea structurii cu atribuţii în domeniul achiziţiilor publice
13. Programul de achiziţii publice pe anii 2011 şi 2012
391
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
14. Lista procedurilor de achiziţii publice derulate pe anii 2011 şi 2012, dosarele de achiziţii publice
Analiza activităţii de control financiar preventiv propriu
15. Organizarea structurii cu atribuţii în domeniul controlului financiar preventiv propriu
16. Actele de decizie internă de numire a persoanelor cu atribuţii în domeniul controlului financiar preventiv propriu
17. Adresa prin care UCASMFC - MFP a comunicat avizul privind persoanele nominalizate pentru exercitarea vizei
CFPP, respectiv pentru Normele proprii referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv propriu
18. Registrul de evidenţă a operaţiunilor care se supun vizei de control financiar preventiv propriu
19. Rapoartele trimestriale privind activitatea de control financiar preventiv propriu transmise la MFP
20. Cadrul general/specific al operaţiunilor supuse vizei de control financiar preventiv propriu
21. Normele metodologice specifice referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv propriu
22. Actul de decizie internă de aprobare a Normelor metodologice specifice referitoare la exercitarea controlului
financiar preventiv propriu
23. Situaţia operaţiunilor supuse vizei de CFPP în perioada evaluată, inclusiv refuzurile de viză
24. Procedura pentru îndrumarea metodologică, coordonarea şi monitorizarea activităţii de control financiar
preventiv propriu
25. Lista cursurilor de pregătire profesională în vederea îmbunătăţirii activităţii desfăşurate prin aprofundarea
cadrului general al operaţiunilor supuse controlului financiar preventiv propriu
26.
Normelor metodologice proprii privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor
publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale (ALOP) , inclusiv
Anexele cu persoanele nominalizate pentru ALOP
27. Actul de decizie internă de aprobare a Normele metodologice proprii privind angajarea, lichidarea,
ordonanţarea şi plata cheltuielilor
Analiza controlului financiar preventiv delegat
28. Raportările periodice (trimestriale) referitoare la activitatea de control financiar preventiv delegat
29. Situaţia statistică a operaţiunilor supuse vizei CFPD în perioada evaluată (intenţii de refuzuri de viză, refuzuri de
viză, avize consultative)
30. Rapoartele trimestriale elaborate de controlorii delegaţi privind implementarea Programului de dezvoltare a
sistemului de control managerial în entitatea evaluată
31. Alte analize şi informări întocmite de controlorul financiar delegat la entitatea evaluată (dacă este cazul)
Analiza activităţii de audit public intern
32. Organizarea structurii de audit intern
33. Lista entităţilor aflate în subordine/în coordonare/sub autoritate, cu menţionarea structurilor la care este
392
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
organizată activitatea de audit intern
34. Statul de funcţii al structurii de audit intern
35. Normele metodologice specifice de audit intern
36. Actul de decizie internă de aprobare a Normelor metodologice specifice de audit intern
37. Proceduri operaţionale pentru activitatea de audit intern
38. Planurile multianuale şi planurile anuale, iniţiale şi actualizate, ale structurii de audit intern, inclusiv anexele,
pentru perioada evaluată.
39. Decizia conducerii entităţii evaluate pentru numirea şefului structurii de audit intern
40. Lista centralizatoare a activităţilor auditabile la nivelul entităţii evaluate
41. Registrul riscurilor pentru activitatea de audit intern
42. Lista altor activităţi şi lucrări realizate de auditorii interni, la solicitarea conducerii
43. Dosarele privind avizele acordate pentru numirea/revocarea auditorilor interni din cadrul structurii de audit
intern evaluate
44. Dosarele privind avizele acordate pentru numirea/destituirea conducătorilor structurilor de audit intern din
cadrul entităţilor aflate în subordine/în coordonare/sub autoritate
45. Dosarele permanente şi de lucru ale misiunilor de audit intern realizate în perioada evaluată (rapoartele de
audit intern elaborate şi avizate de conducerea entităţii)
46. Situaţia iregularităţilor identificate şi raportate cu ocazia desfăşurării misiunilor de audit intern
47. Raportările periodice şi anuale ale auditului intern către conducerea entităţii şi UCAAPI
48. Informaţii privind programele/proiectele cu finanţare externă derulate de entitatea evaluată
49. Ghiduri practice pentru funcţiile suport şi pentru cele specifice
Manualele de audit public intern
50. Programul de asigurare şi îmbunătăţire a calităţii activităţii de audit intern
51. Programul de pregătire profesională a auditorilor interni, tematicile abordate şi persoanele participante
52. Aprecierea mediului de control intern în entitatea supusă evaluării
53. Actul de decizie internă privind înfiinţarea structurii cu atribuţii în monitorizarea, coordonarea şi îndrumarea
metodologică a procesului de dezvoltate a sistemului de control managerial (Comisia de monitorizare)
54. Atribuţiile Comisiei de monitorizare
55. Descrierea activităţilor/Lista activităţilor desfăşurate de structura cu atribuţii în monitorizarea, coordonarea şi
îndrumarea metodologică a procesului de dezvoltate a sistemului de control managerial
56. Programul de dezvoltare a sistemului de control managerial
393
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Actul de decizie internă pentru aprobarea Programului de dezvoltare a sistemului de control managerial
57. Situaţiile centralizatoare trimestriale şi anuale privind stadiul implementării SCM, în conformitate cu Anexa 3,
Cap. I din OMFP nr. 946/2005, republicat
58. Gestionarea riscurilor la nivelul entităţii (Registrul riscurilor, nominalizarea persoanelor responsabile, proceduri)
59. Chestionarului de autoevaluare
60. Situaţia elaborării procedurilor formalizate pe activităţi
61. Rapoarte ale Curţii de Conturi şi ale altor organisme de control, de audit sau de evaluare abilitate
394
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Anexa 6. Analiza comparativă a SCMI România si statele UE
395
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Bibliografie:
* * * ISO 9001:2000 ”Sisteme de management al calităţii”
* * * SR EN ISO 9000:2001. ”Sisteme de management al calităţii”
* * * Standardul SR ISO 10011:1994. ”Ghid pentru auditarea sistemelor
* * * Standardul SR ISO 10011:1994. „Ghid pentru auditarea sistemelor calităţii” Partea a II-a – ”Criterii de
calificare pentru auditorii sistemelor calităţii”.
* * * Standardul SR ISO 10011:1994. „Ghid pentru auditarea sistemelor calităţii”. Partea a III-a –
Managementul programelor de audit
* * * Standardul SR ISO 10013:1997. ”Ghid pentru elaborarea manualelor calităţii”
* * * Standardul SR ISO 8402:1995. ”Managementul calităţii şi asigurarea calităţii”. Vocabular
* * * Standardul SR ISO 9001:1995. ”Sistemele calităţii. Modul pentru asigurarea calităţii în proiectare,
dezvoltare, producție, montaj si service”
* * * Standardul SR ISO 9004:1:1995. ”Managementul calităţii şi elementele sistemului calităţii”. Partea I –
Ghid
* * * Standardul SR ISO 9004:2:1995.” Managementul calităţii şi elementele sistemului calităţii”. Partea I –
Ghid pentru servicii
* * *ISO 9004:2000 ”Sisteme de management al calităţii. Linii directoare pentru îmbunătăţirea
performanţelor”
[1] http://www.ifac.org/auditing-assurance/about-iaasb;
[3] http://www.ifac.org/about-ifac;
[3] http://www.intosai.org/news.html;
[4] http://www.coso.org/aboutus.htm;
[5] Stephen Bernhut (May 2002). "Setting the standard". CA Magazine. Retrieved 6 November 2011;
[6] SC 1902, c. 58, as amended by SC 1951, c. 89 and SC 1990, c. 52;
[7] http://ec.europa.eu/budget/biblio/publications/publication_en.cfm#compendium:
”Compendium of the public internal control systems in the EU Member States”, pag. 221, 2012;MFP,
Raportul privind activitatea de audit intern din sectorul public pe anul 2011
Aguayo Rafael – ”Dr. Deming: the American who taught the Japanese about quality”, A Fireside Book,
New York, 1991.
396
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Alain Caumeil, Improving the Quality of Public Accounts: the Internal Control Process, France's Experience,
PFUE Seminar, 2007.
ALGUAZIL Thomas, BONNIN Aurélie, L’application du New Public Management est-elle adaptée aux
organisations publiques françaises d’aujourd’hui?, suport de curs 2009-2010.
Anexe OMFP nr. 946/2005, republicat;
Anna Pikos, Implementation of the Risk Management Process through a Gaming Scenario in Public Sector
Organizations, în Management and Business Administration. Central Europe2012.
Arhiva UPP privind implementarea SCMI din perioada 2009-2014
Asociația Auditorilor Interni România, Standardele Internaționale pentru Practica Profesionala a Auditului
Intern
Bratianu, C. ”Implementing strategic management in the Romanian higher education system”, în: Rusu,
C., ”Management of technological changes”, Editura Economică, Bucureşti, 1999.
Chenicheri Sid Nair, Leonard Webster. Patricie Mertova, Leadership and Management of Quality in Higher
Education, Chandos Publishing, 2010
COMPENDIU AL SISTEMELOR DE CONTROL PUBLIC INTERN ÎN STATELE MEMBRE ALE UNIUNII EUROPENE,
Comisia Europeană, 2012.
Compendium of the public internal control systemsin the EU Member States, 2012
Crosby, PhB ”La calidad sin lagrimas”, Mexico, McGraw Hill, 1997
Curtea de Conturi, Ghid de evaluare a sistemului de control intern în entităţile publice, 2011
Dinu Mihai, Comunicarea. Repere fundamentale, Ed. a II-a, Bucureşti, Editura Algos, 2000
Dinu, Mihai, Comunicarea, Editura Şiinţifică, Bucureşti, 1997.
Dragulanescu, N. ”De la calitatea controlată, la calitatea totală”, Bucureşti, Editura Alternative, 1996.
Edelman Murray, Words that succeed and policies that fall, N.Y., 1971
Edyta Bielioska-Dusza, ESSENCE AND SIGNIFICANCE OF MANAGEMENT CONTROL IN PUBLIC SECTOR IN
POLAND, în CONTEMPORARY ISSUES IN BUSINESS, MANAGEMENT AND EDUCATION, 2011
Elena Joiţa, Management şcolar, Elemente de tehnologie managerială, Ed. “Gheorghe –Cârţu Alexandru”,
1995
Evaluating and Improving Internal Control in Organizations, by Professional Accountants in Business
Committee International Good Practice Guidance, 2012.
Evans, J.R. Lindsay, M. ”The management and control of qulity”, New York, West Publishing Co., 1993
Evelina Graur, Tehnici de comunicare, Editura Mediamira, Cluj Napoca, 2001
Fiske John, Introducere în ştiinţele comunicării, Iaşi, Polirom, 2003
397
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
François-Xavier Merrien, La Nouvelle Gestion publique: un concept mythique, Lien social et Politiques, nr.
41, 1999, http://id.erudit.org/iderudit/005189ar
Gael Sandrin, Franck Guarnieri, Setting up internal control in French state administration: defi ciencies and
prospects for a performance instrument. 33rd Annual Conference of the European Group for Public
Administration of IIAS, Sep 2012, Bucarest, Romania. 15 p.
Gerstle Jacques, Comunicarea politică, Institutul European, Iaşi, 2002
Ghiţă Marcel, ”Auditul Intern”, Editura Economică , 2009.
Guide du contrôle interne comptable et financier dans le secteur public local, Service des Collectivités
Locales, Sous-direction de la Gestion Comptable et Financière des Collectivités Locales, septembrie 2010.
Handfield, R. ”Quality Evaluation, International Journal of Purcharsing and Materials Management”, vol.
32, nr. 2, 1996
http://controlmanagerial.ro/index.php
http://www.edums.ro/SCIM%202013.pdf
Ian Hawkesworth, Richard Emery, et all, Budgeting in Bulgaria, OECD Journal on Budgeting, Volume
2009/3
Ion Ţoca – Mangement educaţional, EDP, 2002
Jean-Marie Mottoul, Gouvernance, Audit et Contrôle interne, prezentare 2010.
Kamiske, F. Gerd, Brauer Jorg Peter – ”Managenmet de la qualité de A – Z”, Masson, Paris, 1995.
Lect.univ. dr. Dan Ţogoe, Ec. C. Întorsură, Ec. A. Guşeţu, Ghid Practic-Modele de Proceduri Operaţionale,
Editura George Tofan, Suceava, 2007
Legea 672/2002, republicată, privind auditul public intern;
Marcin Komaoda, Chalenges in the implementation of management control of units of the sphere of public
finance in Poland, ÎN MANAGEMENT CONSULTIN , Cracow, 2011.
Marcin Komaoda, Risk management in management control, în Proceedings in the Electronic
International Interdisciplinary Conference: 3. - 7. September 2012.
Marek Cwiklicki and Miros law Golanko, Role of management control from the perspective of New Public
Management, July 2013
Marek Dwiklicki, Marek Jabłooski, Management consulting, The Central and Eastern European
Perspective, Cracow, 2011.
Marek LISINSKI, Mark ŠARUCKIJ, Internal Audit as an Improvement Tool for Public Sector Organizations.
Case of Poland
Marinescu Valentina, Introducere în teoria comunicării. Principii, modele, aplicaţii, Bucureşti, Editura
Tritonic, 2003
Mariusz Siwoo, Financial control concerning the education system in Poland,
398
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Maurice Baslé, Nouvelle performance publique ou/et nouvelle gouvernance publique en France? Quelles
références à quelles modélisations? Institut de Management Public et Gouvernance Territoriale, mai 2014.
MDRAP, Ghid privind elaborarea procedurilor de sistem şi operaţionale în cadrul Ministerului Dezvoltării
Regionale şi Turismului, 2010.
MFP, Unitatea centrala de armonizare a sistemelor de management financiar si control, Indrumar
metodologic pentru dezvoltarea controlului intern in entitatile publice.
Michael Ruffner and Joaquin Sevilla, Public Sector Modernisation: Modernising Accountability and Control,
OECD JOURNAL ON BUDGETING – VOLUME 4, 2004.
Ministerul Finantelor Publice, Directia generala de control financiar preventive, Manualul de control
financiar preventive.
Ministerul Finanţelor Publice, Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern, Serviciul
Operaţional de Audit Public Intern, Misiunea de evaluare a progreselor în asigurarea condiţiilor pentru
integrarea controlului financiar preventiv propriu în sfera răspunderii manageriale din cadrul Ministerului
Educaţiei Naţionale.
Miran Gostiša, Co-ordination and Harmonization of the Public Internal Financial Control Central
Harmonisation Unit (2009), Ljubljana.
Moldovenu, G. Dobrin, C. ”Metode actuale de management operaţional”, Editura MATRIX ROM,
Bucureşti, 2000
Monika Kos, Financial Management and Control Arrangements in Practice, Seminario internacional de
auditoria e controllo interno, Universidade dos Correios – Brasília, 2014
Nataša Prah, Co-operation between the Ministry of Finance and the Court of Audit regarding the Public
Financial Control, (2008), Ankara, Turkey
Nicolae George Drăgulănescu Standarde pentru evaluarea calităţii în învăţământul superior din România
Nita Mircea ,”Communication Europeenne” - Miskolc University Press, Miskolc, Hungary, 2008.
Nita Mircea, Strategii si tehnici de comunicare managerială, Editura SNSPA-FCRP, Bucuresti,2003.
O.G. nr. 119/1999, republicată, privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv;
Olaru, M. (coord.), ”Managementul calităţii. Tehnici şi instrumente”, Editura ASE, Bucureşti, 1999
Olaru, M. (coord.), ”Tehnici şi instrumente utilizate în managementul calităţii”, Bucureşti, Editura
Economică, 2000
OMECT 4748-2008 CFP MECTS p 16
OMFP nr. 1649/2011 privind modificările OMFP nr. 946/2005, pentru aprobarea Codului controlului
intern/managerial, cuprinzând standardele de control intern/managerial la entitățile publice și pentru
dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial;
OMFP nr. 1702/2005 pentru aprobarea Normelor privind organizarea și exercitarea activităţii de consiliere
desfăşurate de către auditorii interni din cadrul entităţilor publice.
399
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
OMFP. Nr. 946/2005, republicat, pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinzând
standardele de control intern/managerial la entitățile publice și pentru dezvoltarea sistemelor de control
intern/managerial;
Ordin 3852/2010 privind aprobarea Normelor metodologice proprii referitoare la documentele,
cuircuitului acestora și persoanele împuternicite să efectueze operațiunile legate de angajarea, lichidarea,
ordonanțarea și plata cheltuielilor, precum și organizarea și raportarea anajamentelor bugetare și legale.
Ordin ministrului finanţelor publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlorului intern,
cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea
sistemelor de control managerial.
Ordin pentru aprobarea Comisiei de monitorizare și îndrumare metodologică cu privire la sistemul de
control intern/managerial al Ministerului Educației Naționale;
Ordinul de ministru nr 4812/2004 privind elaborarea listelor de verificare, a obiectivelor controlului
financiar preventive propriu din MECTS.
Parker, G.W. ”Costurile calităţii”, traducere Voicu, D., Editura Codex, Bucureşti, 1998
Petrescu, L., Sturzu, A. ”Contribuţii ale diferitelor persoalităţi în domeniul calităţii”, A III-a Conferinţã
naţionalã de dispozitive de prelucrare, asamblare şi control, Bucureşti 1995.
Petrescu, L., Sturzu, A. ”Din experienţa sistemului de producţie Toyota”, A III-a Conferinţă naţională de
dispozitive de prelucrare, asamblare şi control, Bucureşti, 1995.
Popescu, S. (coord.) ”Bazele managementului calităţii”, Editura Casa Cărţii de Știintă, Cluj-Napoca, 1999
PUBLIC INTERNAL FINANCIAL CONTROL IN THE REPUBLIC OF BULGARIA, REPUBLIC OF BULGARIA
MINISTRY OF FINANCE, SOFIA, SEPTEMBER 2005
Raport asupra sistemului de control intern/managerial la data de 31.12.2014;
Raport privind analiza documentară din perspectiva evolutivă, a cadrului legislativ și managerial existent
Rapport 2013 sur le contrôle interne comptable et financier de l’état et de ses établissements publics
Risk Management and Risk Analysis [Twinning Project]. (2004). Ljubljana: Budget Supervision Office of RS.
Rodica Cândea, Dan Cândea, Comunicarea managerială aplicată, Editura Expert, 1998
Rusu, B. ”Managementul calităţii totale în firmele mici şi mijlocii”, Editura Economică, Bucureşti, 2001
Shannon C., W. Weaver, The Mathematical Theory of Communication, N.Y.,1963
Shingo, S. ”Il sistema di produzione Toyota”, Franco Angeli, Milano, 1985
Situația centralizatoare, semestrială, privind stadiul implementării sistemului de control intern/managerial
la data de 30.06.2014, la nivelul ministrului și al structurilor subordonate;
Situația centralizatoare, semestrială, privind stadiul implementării sistemului de control intern/managerial
la data de 31.12.2013, la nivelul ministrului și al structurilor subordonate;
400
UNIUNEA EUROPEANĂ Fondul Social European
GUVERNUL ROMÂNIEI Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice
Instrumente Structurale 2007-2013
„Îmbunătățirea eficacității organizaționale a MEN și a instituțiilor subordonate prin dezvoltarea sistemului de control managerial intern (SCMI)”” Proiect cofinanţat din Fondul Social European, prin Programul Operațional „Dezvoltarea Capacității Administrative”
SMIS 37635
Situația centralizatoare, semestrială, privind stadiul implementării sistemului de control intern/managerial
la data de 31.12.2012, la nivelul ministrului și al structurilor subordonate;
Situația Sintetică a rezultatelor evaluării;
Tatjana Horvat, Transferring internal control knowledge from legislation to school management: the case
of Slovenia (2011) at International Conference on Management, Knowledge and Learning, 2011.
Tihomir Staykov, Pepa Hadzhieva, CHALLENGES BEFORE BULGARIAN STATE UNIVERSITIES FOR
DEVELOPMENT OF FINANCIAL MANAGEMENT AND CONTROL SYSTEMS IN SPENDING PUBLIC FUNDS,
International Academic Conference, 2014.
Venera Mihaela Cojocaru, Introducere în managementul educaţiei, EDP, Bucureşti, 2004.