1
Dr. GHEORGHE STNGU
DREPT FINANCIAR
PUBLIC Partea I
Editura Vasile Goldi University Press
Arad 2007
2
Descrierea CIP a Bibliotecii Naionale a Romniei
STNGU GHEORGHE
Drept financiar public partea I / Gheorghe
Stngu Arad: Vasile Goldi University Press, 2007
I.S.B.N.: (10) 973-664-175-9;
(13) 978-973-664-175-6
Tiprit la S.C. TIPO STAMPA S.R.L.
Tel.: 0257-349004; 0743-258782
3
CUPRINS:
CAP. I. FINANELE PUBLICE.. 5
1. Noiunea de finane publice.... 5
2. Finanele publice moderne.......................................... 11
3. Obiectul reglementrilor juridice financiare i
conceptul de drept financiar public ................................
18
4. Normele dreptului financiar public. ... 21
5. Raportul juridic de drept financiar public... 26
6. Dreptul financiar, parte a dreptului public...... 28
CAP. II. BUGETELE PUBLICE. 33
1. Noiunea de buget public............................................ 33
2. Regimul juridic al bugetelor publice n Romnia ...... 36
3. Istoricul bugetelor publice.......................................... 37
4. Bugetul de Stat............................................................ 40
5. Natura juridic a bugetului de stat.. 45
6. Principiile dreptului bugetar. .. 47
7. Cuprinsul bugetului de stat i clasificaia bugetar. 60
8. Bugetul asigurrilor sociale de stat..... 65
9. Bugetele locale.... 71
10. Bugetul public naional... 92
11. Bugetul general consolidat 93
CAP. III. PROCEDURA BUGETAR... 101
1. Introducere.. 101
2. Elaborarea proiectului de buget.. 102
3. Aprobarea bugetului prin Legea bugetului. 104
4. Execuia bugetului... 105
4
5. Ordonatorii de credite................................................ 112
6. ncheierea execuiei bugetare...................................... 115
7. Controlul execuiei bugetare... 118
8. Aprobarea execuiei bugetare.. 121
CAP. IV. TREZORERIA. 123
1. Consideraii generale. . 123
2. Organizarea i funcionarea trezoreriei statului..... 126
3. Funciile trezoreriei..... 127
CAP. V. CHELTUIELILE PUBLICE. 135
1. Caracteristicile i componentele cheltuielilor publice.... 135
2. Clasificarea cheltuielilor............................................. 137
CAP. VI. CREDITUL PUBLIC... 143
1. Definiie...................................................................... 143
2. Caracteristicile creditului public................................. 144
3. Elementele tehnice ale creditului public. ................... 145
4. Plasarea mprumuturilor de stat. ................................ 146
5. Rambursarea mprumuturilor de stat........................... 147
6. Alte operaiuni privind mprumuturile de stat............. 149
7. Clasificarea mprumuturilor de stat............................. 149
8. Datoria Public............................................................ 150
Concepte i expresii necesare nelegerii dreptului
bugetar ..........................................................................
157
BIBLIOGRAFIA........................................................... 169
5
Cap.I. FINANELE PUBLICE.
1. Noiunea de finane publice.
tiina finanelor publice are ca obiect studierea modului
de gestionare a finanelor publice. n literatura de specialitate,
finanele publice sunt definite n mai multe feluri:
- fonduri bneti la dispoziia autoritilor statului
(venituri ale statului i ale autoritilor administrativ-teritoriale,
resurse bneti prelevate la dispoziia statului n vederea
ndeplinirii sarcinilor funciilor i sarcinilor statului, mijloace de
acoperire a cheltuielilor administraiei de stat i ale
colectivitilor locale etc.);
- bani i bunuri utilizate pentru funcionarea instituiilor
publice;
- totalitatea resurselor i sarcinilor care se refer la
activitatea instituiilor publice (venituri publice, cheltuieli
publice, buget, datorie public, trezorerie public, precum i
regulile care stabilesc regimul acestora);
- mijloacele de intervenie a statului n economie
(impozite, mprumuturi, alocaii bugetare, subvenii etc.);
- ansamblul de activiti desfaurate de sectorul public al
economiei, inclusiv administrarea finanelor publice i politicile
financiare;
- relaiile sociale, de natur economic, care apar n
procesul constituirii fondurilor publice, a resurselor bneti i al
repartizrii acestora n scopul satisfacerii nevoilor generale ale
societii.
6
n economia modern, finanele publice nu mai reprezint
un simplu mijloc de asigurare a acoperirii cheltuielilor statului, ci,
un mijloc de intervenie a acestuia n economie.
Astfel, atenia specialitilor este ndreptat ctre studierea
instrumentelor cu ajutorul crora statul poate interveni n viaa
economic, a modalitilor de finanare a proceselor economice, a
relaiilor sociale.
Prin urmare, se poate spune c finanele reprezint acea
parte a relaiilor economico-sociale exprimate n form bneasc,
care se folosesc n procesul repartiiei produsului intern brut i cu
ajutorul crora se formeaz, se repartizeaz i gestioneaz
fondurile bneti ale statului i ale agenilor economici necesare
reproduciei sociale, aciunilor social-culturale, satisfacerii
celorlalte cerine comune ale societii i ale cetenilor.
n rile cu economie de pia, deci i n Romnia,
finanele se grupeaz n dou mari categorii: finane publice
(asociate cu statul) i finane private (asociate cu instituiile cu
capital privat).
a. Finanele publice
- sunt asociate cu statul, cu unitile administrativ-
teritoriale cu alte instituii de drept public;
- se confrunt cu probleme de echilibru financiar;
- statul poate lua msuri cu moneda naional n care se
constituie fondurile sau resursele financiare;
- resursele necesare realizrii funciilor i sarcinilor
statului se procur de la persoane fizice i juridice prin msuri de
constrngere (impozite i taxe) i msuri contractuale
(mprumuturi publice).
7
- sunt folosite n scopul satisfacerii nevoilor generale ale
societii;
- gestiunea finanelor publice este supus dreptului public.
b. Finanele private
- sunt asociate cu instituiile cu capital privat, societi
comerciale, bnci, societi de asigurare, etc.;
- se confrunt cu probleme de echilibru financiar;
- resursele necesare funcionrii instituiilor private sunt
realizate din resurse proprii, iar n completare, de pe pia, pe
baze contractuale, n condiiile rezultate n urma confruntrii
cererii cu oferta de capital de mprumut;
- sunt folosite n scopul realizrii de profit de ctre
ntreprinztorii individuali sau de ctre acionarii (asociaii)
societilor comerciale;
- gestiunea finanelor private este supus dreptului
comercial.
Rezult c finanele publice exprim relaii social-
economice bneti asociate statului, unitilor administrativ-
teritoriale, prin intermediul crora se formeaz i se repartizeaz
resursele financiare publice n scopul dezvoltrii economice i
sociale a statului, satisfacerii celorlalte nevoi publice, iar finanele
private exprim relaii social-economice bneti asociate
sectorului privat.
Nevoile individuale i nevoile publice.
n desfurarea activitii economico-sociale, oamenii au o
serie de nevoi.
Aceste nevoi sunt individuale, publice (sociale sau
colective) sau semipublice.
8
Nevoile individuale reprezint nevoile primordiale ale
omului, respectiv nevoia de hran, mbrcminte, adpost,
deplasare etc. i sunt satisfcute pe seama bunurilor private.
Nevoile publice reprezint nevoile de aprare, de protecie
social, de asisten cnd se afl ntr-o situaie social critic etc.
i sunt satisfcute pe seama bunurilor publice;
Nevoile semipublice mbin trsturi ale nevoilor
individuale cu cele publice i sunt satisfcute att pe seama
bunurilor private, ct i pe seama bunurilor publice;
Aa cum rezult din cele prezentate mai sus, pentru
satisfacerea nevoilor oamenilor (indiferent de natura acestora)
exist bunuri private i bunuri (utiliti) publice. n funcie de
modul cum acestea particip la satisfacerea nevoilor oamenilor se
pot distinge asemnri i deosebiri ntre acestea.
Bunurile private reprezint alimente, haine, locuine,
transport etc.i se procur direct de la productori sau de la cei
care le comercializeaz, fiind concureniale i divizibile.
Achiziionarea unui bun privat este condiionat de plata
unui pre, acesta stabilindu-se pe pia, n funcie de raportul
existent ntre cererea consumatorilor i oferta productorilor;
Acesta se afl n cantiti limitate, datorit factorilor de
producie i a cererii consumatorilor poteniali i se consum de
ctre o singur persoan.
Bunurile (utilitile) publice reprezint ajutorul social,
mijloacele pentru aprarea mpotriva diverselor agresiuni sau
mpotriva calamitilor naturale etc.;
Ele sunt asigurate numai de ctre autoritile publice.
9
Achiziionarea unui bun public nu este condiionat de
plata vreunei contribuii i nici nu se face n detrimentul altei
persoane, se afl n cantiti nelimitate, sunt neconcureniale i
indivizibile i de acestea beneficiaz ntreaga societate, indiferent
dac acetia au participat sau nu la efortul de finanare a acestora.
Din cele artate mai sus se poate observa c, participarea
autoritilor publice la satisfacerea nevoilor colective (publice sau
sociale) este determinat de imposibilitatea sectorului privat de a
oferi anumite bunuri i servicii deoarece acesta nu este organizat,
sub raport tehnic, s desfoare astfel de activiti (cum ar fi
aprarea naional), nu poate stabili cu exactitate care sunt
beneficiarii acestora pentru a le solicita plata preului datorat sau,
dei este capabil s produc anumite bunuri i servicii publice nu
i asum o asemenea sarcin, din cauza incapacitii
beneficiarilor de a suporta costul acestora.
a. Coninutul economic al finanelor publice.
Pentru satisfacerea nevoilor generale ale colectivitilor
sunt necesare anumite resurse bneti la dispoziia autoritilor
publice. Aceste fonduri se constituie pe seama unui transfer de
valoare, de putere de cumprare de la diverse persoane fizice i
juridice la dispoziia organelor administraiei de stat, centrale i
locale i invers cum ar fi impozite i taxe, respectiv subvenii i
ajutoare.
n condiiile existenei produciei de mrfuri i ale aciunii
legii valorii, repartiia celei mai mari pri a produsului creat n
economie se face prin intermediul banilor, iar fluxurile financiare
mbrac form bneasc.
10
Aceste fluxuri, exprimate valoric, ce apar n procesul
formrii i repartiiei fondurilor financiare, pentru satisfacerea
nevoilor societii constituie relaii financiare, denumite n
continuare finane.
Sfera finanelor exprim:
- un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu
nerambursabil;
- un mprumut de resurse bneti pe o perioad de timp
determinat;
- un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bneti,
n schimbul unei contraprestaii care depinde de producerea unui
fenomen aleatoriu;
b. Funciile finanelor publice.
Finanele publice au fost create i exist pentru a servi la
realizarea unor obiective determinate, la realizarea anumitor
sarcini care nu puteau fi nfptuite pe alt cale. Finanele publice
i ndeplinesc misiunea social prin intermediul a dou funcii:
funcia de repartiie i funcia de control.
Funcia de repartiie a finanelor publice const n
constituirea fondurilor la dispoziia autoritilor publice i n
distribuirea lor.
Aa cum reiese din definiia dat mai sus, funcia de
repartiie a finanelor publice cunoate dou etape distincte:
constituirea fondurilor i distribuirea acestora.
n prima etap, cea de constituire a fondurilor, persoanele
fizice i juridice particip la formarea fondurilor de resurse
financiare publice prin impozite i taxe, dobnzi la mprumuturi
acordate, rambursarea mprumuturilor etc. Persoanele juridice
11
care particip la formarea fondurilor sunt din toate sectoarele
sociale: public, mixt i privat.
Ce-a de-a doua etap a funciei de repartiie const n
distribuirea fondurilor de resurse financiare publice ctre diveri
beneficiari. Repartiia propriu-zis este precedat de o
inventariere a nevoilor publice existente n perioada de referin,
cuantificarea acestora n expresie bneasc i ierarhizarea lor n
funcie de importana pe care o au pentru societate.
2. Finanele publice moderne.
Formarea finanelor publice este rezultatul unui proces
istoric ndelungat i complex, care este determinat de evoluia
vieii sociale, de la apariia comunitilor i pn la apariia
formelor statale cu scopul de a asigura condiii pentru acumularea
de mijloace bneti necesare ntreinerii instituiilor statului i
ndeplinirii funciilor sale.
Expresia finane publice se presupune c deriv din
expresia latin financia pecuniaria, care nsemna a ncheia o
tranzacie patrimonial prin plata unei sume de bani.
Una dintre primele caracterizri teoretice ale finanelor
publice susinea c acestea sunt diferite mijloace prin care
persoanele publice statul, comunele, instituiile, etc., i procur
resursele bneti necesare ndeplinirii activittii lor.
n literatura de specialitate francez, finanele sunt
caracterizate ca fiind operaiuni financiare privind cheltuielile
publice, susinnd c exist cheltuieli publice care trebuie
acoperite i pentru aceasta trebuie stabilit cine s suporte aceste
cheltuieli prin impozite, taxe i alte contribuii instituite n
12
scopul constituirii fondurilor bneti necesare acoperirii
cheltuielilor publice.
n literatura financiar din statul nostru s-a afirmat c
statul i celelalte organizaii publice sunt i subiecte economice
i, n aceast calitate, ele desfoar o economie financiar, ca
activitate de procurare i ntrebuinare de mijloace bneti pentru
acoperirea cheltuielilor lor colective.
ntr-adevr, statul, organele de stat sunt entiti nu numai
de autoritate public, ci i economice, n sensul c ntreinerea i
funcionarea lor pretinde un consum de valori materiale sau
bneti.
Finanele publice au fost caracterizate ca fiind relaii
sociale de natur economic, ce apar n procesul realizrii i
repartizrii, n form bneasc, a resurselor necesare statului
pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale.
Asemntor, finanele publice sunt caracterizate ca relaii
referitoare la formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ce se
acumuleaz n bugetele publice i se utilizeaz n mod
nerambursabil pentru satisfacerea nevoilor generale ale
societii.
Asocierea finanelor publice cu statul este un element
constant n evoluia finanelor publice. ns atitudinea statului n
utilizarea i aplicarea procedeelor financiare a evoluat trecnd de
la neintervenionism ctre intervenionismul statal.
n cercetarea tiinific a noiunii de finane publice s-au
conturat dou concepii, concepia clasic de finane publice i
concepia modern de finane publice.
13
Astfel, n etapa aplicrii finanelor publice clasice statul
respect liberalismul economic, reglementnd veniturile i
cheltuielile publice, astfel c acestea s influeneze ct mai puin
iniiativa privat, libera concuren i relaiile economico-sociale
existente; deci activitatea economic trebuia s se desfoare
conform principiului laissez-faire, laissez-passer.
Aceast etap a fost specific perioadei de dezvoltare
economico-social de la sfritul secolului al XIX-lea i nceputul
secolului XX.
n perioada de dup primul rzboi mondial i pn n
zilele noastre concepia modern despre finanele publice a admis
i chiar susinut intervenia statului n economie prin diferite
modaliti, ntre care i decizia structurii cheltuielilor publice,
reglementarea impozitelor i a altor venituri publice, etc.
Pentru statul modern, finanele publice sunt n primul
rnd, un mijioc de intervenie n viaa social-economic, de
executare a unei influene pozitive pentru organizarea ntregii
societi, dar continu s finaneze i sarcinile administrative.
Rolul intervenionist i efectele economico-sociale ale
actelor i operaiunilor financiare de interes public sunt diferite de
la un stat la altul, deoarece att impozitele i celelalte venituri, ct
i stabilirea cheltuielilor publice sunt reglementate i aplicate
diferit, n funcie de opiunile politice ale parlamentelor i
guvernelor din fiecare stat.
Conform opiunilor politice, n fiecare dintre statele
moderne se stabilesc att ordinea i proporia cheltuielilor
publice, ct i felul i cuantumul impozitelor, taxelor,
mprumuturilor i celorlalte procedee de procurare a fondurilor
14
bneti ale statului, cu efectele fiscale ale repartiiei ndatoririlor
bneti ntre ceteni i agenii economici.
Structura modern a finanelor publice i sistemul
financiar din statul nostru.
Din caracterizrile privind finanele publice rezult c
acestea au alctuirea unui ansamblu de acte i operaiuni
financiare grupate n raport cu finalitatea lor practic, aceste
grupri reprezentnd componentele structurale ale finanelor
publice.Structura finanelor publice a evoluat cu asemnri i
deosebiri de la un stat la altul, precum i n cursul timpului,
condiionat de evoluia trebuinelor bneti publice i a
posibilitilor de realizare a veniturilor publice oferite de
dezvoltarea economiilor naionale, cu influene conjuncturale
inevitabile.
Din antichitate i pn n prezent, n structura finanelor
publice s-au pstrat dou componente, cheltuielile publice i
veniturile publice, completate n funcie de necesiti cu
mprumuturile publice.Pentru corelarea acestora a fost promovat
bugetul statului i bugetele locale.Componentele structurale
actuale ale finanelor publice n cele mai multe state
contemporane cu economie de pia i regim parlamentar
democratic sunt urmtoarele:
- bugetul de stat;
- cheltuielile publice;
- veniturile publice;
- mprumuturile de stat;
- finanele unitilor administrativ-teritoriale.
15
Bugetul de stat a aprut n evoluia istoric a finanelor
publice n scopul corelrii cheltuielilor cu veniturile statului i a
devenit procedeul financiar central, cu nsemntate politic
fundamental, nsemntate ce deriv din faptul c fiecare buget
anual al statului este aprobat numai de parlament.
ns importana bugetului de stat se apreciaz n special
prin prisma cuprinsului su de cheltuieli i de venituri publice.
Cheltuielile publice sunt componenta finanelor publice
cu nsemntate primordial n ansamblul actelor i operaiunilor
financiare, felul i proporia cheltuielilor statului fiind aprobate
de ctre parlament prin fiecare buget de stat.
Veniturile publice sunt i ele de importan deosebit
datorit relaiei dintre ele i cheltuielile publice. Astfel, stabilirea
i realizarea unui anumit cuantum bnesc de venituri reprezint
condiia elementar a efecturii unui cuantum bnesc
corespunztor de cheltuieli publice.
mprumuturile de stat interne i externe sunt
determinate de cele mai multe ori de necesitatea completrii
veniturilor publice ordinare i uneori de necesitatea constituirii
unor resurse investiionale subordonate intereselor publice.
Finanele unitilor administrativ-teritoriale i
descentralizarea.
Procesele economice i politice contemporane au avut
efecte i asupra administraiilor locale, care sunt expresia
democratic cea mai apropiat de cetean.
Teoreticienii dreptului financiar vorbesc despre o regul a
descentralizrii: bunstarea social se maximizeaz dac
16
serviciile publice sunt realizate de nivelul administrativ cel mai
apropiat de cetean.
Principiile pe care se bazeaz aceast teorie sunt
urmtoarele:
beneficiile sociale ale diverselor funcii publice au arii
de interes de dimensiuni diferite;
principiul echivalenei fiscale: dac o administraie) are
n sarcin un serviciu public ea trebuie s decid asupra
cheltuielilor necesare n concordan cu veniturile publice
disponibile. Un nou serviciu public implic cheltuieli
suplimentare, care presupun venituri suplimentare, deci taxe i
impozite mai mari.
principiul subsidiaritii: dac o funcie public poate fi
realizat de un nivel administrativ inferior, atunci acesta trebuie
s conduc i s finaneze realizarea respectivei funcii;
principiul decizional: dac un serviciu public a fost
transmis n competena unui nivel al administraiei locale, atunci
acesta trebuie s decid discreionar privind realizarea
respectivului serviciu.
Descentralizarea reprezint transferul de autoritate i
responsabilitate pentru serviciile publice dinspre nivelurile
centrale (Guvern) ctre administraiile publice locale sau ctre
sistemul privat. Principalele tipuri de descentralizare sunt:
politic, administrativ, financiar, i economic. Fiecare tip are
diferite caracteristici, implicaii politice i condiii de succes.
Pe plan european, se manifest un interes sporit pentru
descentralizarea financiar n administraiile locale.
17
n centrul dezbaterilor i ale reformelor instituionale
realizate n ultimii ani, au stat o serie de aspecte importante ale
vieii sociale. Majoritatea serviciilor sectorului public trebuie
oferite de administraia local deoarece beneficiile sunt localizate,
iar costurile mai reduse. Guvernul central trebuie s ofere numai
serviciile exclusiv naionale cum ar fi aprarea, politica extern i
alte cteva.
Pe lng aceste componente structurale ale finanelor
publice, n structura finanelor publice moderne sunt incluse i
finanele organizaiilor internaionale.
Finanele organizaiilor internaionale cuprind actele i
operaiunile de formare i ntrebuinare a fondurilor bneti
necesare acestor organizaii.
Dup anul 1989 structura finanelor publice din ara
noastr a devenit asemntoare cu cea din statele contemporane
occidentale.
Conceptul de sistem financiar a fost legiferat n statul
nostru prin Constituia Romniei din anul 1991, cu referire la
,,formarea, administrarea i ntrebuinarea resurselor financiare
ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale
instituiilor publice.
Conform acestei dispoziii, sistemul financiar romn este
un complex de acte, operaiuni i instituii autoritare publice de
natur financiar sau cu atribuii administrativ-financiare i de
control, privind formarea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale
statului, unitilor administrativ teritoriale i altor entiti de
interes public.
18
Din capitolele Legii finanelor publice i din dispoziiile
generale i speciale ale altor legi ce privesc finanele, rezult c
structura actual a finanelor publice din statul nostru are
urmtoarele componente:
- ansamblul bugetar public care cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele
fondurilor speciale, bugetul trezoreriei publice, bugetele
instituiilor publice i bugetele regiilor autonome de interes
naional i local;
- cheltuielile i veniturile publice ale tuturor bugetelor din
ansamblul bugetar public;
- mprumuturile interne i externe de stat i garantate de
stat, care genereaz datoria public din statul nostru.
n contextul acestor componente principale se pot
individualiza i alte componente structurale ale finanelor publice
din statul nostru, cum sunt:
- finanele locale, finanele instituiilor publice, ca i
finanele regiilor autonome de interes naional i local.
Acestor componente structurale ale finanelor publice li se
altur controlul financiar, exercitat n scopul promovrii
conformitii actelor i operaiunilor de constituire i utilizare a
fondurilor bneti publice.
3. Obiectul reglementrilor juridice financiare i
conceptul de drept financiar public.
Actele i operaiunile financiar-publice se realizeaz
practic pe baza reglementrilor prevzute n normele juridice
financiare.
19
Obiectul reglementrilor juridice financiare este
circumscris de componentele structurale ale finanelor publice.
n statul nostru, obiectul reglementrii juridice financiare
cuprinde:
- bugetul statului;
- cheltuielile bugetare;
- veniturile bugetare mpreun cu mprumutul de stat;
- bugetul asigurrilor sociale de stat;
- bugetele locale;
- finanele instituiilor publice i regiilor autonome;
- controlul financiar de interes public.
Totalitatea normelor juridice ce reglementeaz finanele
publice din Romnia sunt intitulate drept financiar, drept
financiar public sau dreptul finanelor publice, denumirea de
drept financiar fiind cea mai rspndit n ultimele decenii. n
cuprinsul dreptului financiar se remarc dreptul bugetar i dreptul
fiscal. Dreptul bugetar grupeaz normele juridice privind
cuprinsul bugetului de stat, bugetului asigurrilor sociale de stat,
bugetelor locale, ct i procedura elaborrii, adoptrii, executrii
i ncheierii acestora, toate cele trei bugete avnd denumirea
generic, prevzut chiar n textul Constituiei de Buget public
naional.
Dreptul fiscal, denumit i legislaie fiscal grupeaz
normele juridice care reglementeaz detaliat impozitele, taxele i
celelalte venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale,
norme referitoare la procedura fiscal a stabilirii, ncasrii i
urmririi impozitelor i taxelor i norme privind sancionarea
20
faptelor i omisiunilor de evaziune fiscal, toate acestea fiind
cuprinse n Codul fiscal i Codul de procedur fiscal.
Pe lng dreptul bugetar i dreptul fiscal, dreptul financiar
mai cuprinde norme referitoare la creditul public i norme privind
controlul financiar preventiv i de gestiune, controlul financiar de
stat, precum i controlul financiar exercitat de Curtea de Conturi.
Dreptul financiar a fost definit de ctre specialiti n
diverse feluri.
n opinia lui Ioan Condor dreptul financiar reprezint
ansamblul normelor juridice care au ca obiect procedeele, actele
i operaiunile prin intermediul crora se mobilizeaz,
repartizeaz i administreaz fondurile bneti publice pentru
satisfacerea nevoilor generale ale societii.
Dan Drosu aguna definete dreptul financiar ca fiind
totalitatea actelor normative care reglementeaz relaiile de
constituire, repartizate i utilizare a fondurilor bneti ale statului
i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-
economice ale societii.
n opinia lui Ion Gliga, opinie la care aderm, dreptul
financiar din statul nostru reprezint ansamblul normelor
juridice instituite conform conceptului modern al finanelor
publice contemporane, care reglementeaz, n regim de drept
public, constituirea i ntrebuinarea fondurilor bneti ale statului
i ale celorlalte colectiviti publice, precum i controlul financiar
de interes public.
21
4. Normele dreptului financiar public.
Norma juridic este o regul de conduit general i
impersonal stabilit sau recunoscut de stat i a crei respectare
obligatorie este garantat de fora coercitiv a statului. Pornind de
la definiia normei juridice, norma de drept financiar se poate
defini ca ,,o regul de conduit stabilit sau recunoscut de stat
care cuprinde drepturile i obligaiile subiectelor participante la
raportul de drept financiar i a crei respectare este asigurat de
autoritatea de stat.
Normele dreptului financiar reglementeaz actele i
operaiunile ce alctuiesc finanele publice, iar importana lor se
apreciaz n contextul necesitii i importanei ntregii
reglementri financiare.
Ca i celelalte norme juridice, normele dreptului financiar
au caracter general, impersonal, privesc un numr nedeterminat
de subiecte de drept i se aplic repetat n timp, ori de cte ori
sunt ndeplinite condiiile vizate de ele.
Ca excepie de la aceasta, unele norme ale dreptului
financiar au un caracter individual n virtutea anumitor necesiti
financiare curente i n scopul mplinirii respectivelor necesiti.
De exemplu, legile de adoptare sau aprobare a bugetelor
anuale de stat, pe lng dispoziiile generale cuprind i dispoziii
care stabilesc individual cuantumul bnesc al unor transferuri,
subvenii etc., acordate anumitor uniti administrativ-teritoriale,
regii autonome etc.
Din punct de vedere al structurii logico-juridice, normele
dreptului financiar cuprind i ele cele trei elemente specifice
normelor juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea, cu unele
22
particulariti determinate de specificul financiar al obiectului de
reglementare i de interesul financiar public.
Ipoteza normelor de drept financiar prevede mprejurrile
n care urmeaz s se aplice dispoziiile cuprinse n aceste norme
juridice.
De exemplu, Legea finanelor publice prevede n mod
ipotetic c resursele financiare se constituie cu ajutorul
impozitelor, taxelor i contribuiilor prelevate de la persoane
juridice i fizice.
Dispoziia normei dreptului financiar prevede conduita
subiectelor de drept vizate de aceste norme. Acestea pot fi
onerative - care oblig subiectele de drept s acioneze ntr-un
anumit fel, permisive - care permit subiectelor de drept s
efectueze anumite operaiuni financiare sau s svreasc
anumite acte financiare i prohibitive care interzic subiectelor de
drept comiterea unor acte sau operaiuni de natur financiar sau
cu implicaii financiare.
Sanciunea cuprins n normele dreptului financiar este
reglementat potrivit interesului de constituire a fondurilor
bneti ale statului i ale altor colectiviti publice, ca i
ntrebuinarea conform a acestor fonduri bneti de ctre
organele de stat i instituiile publice beneficiare.
Dintre sanciunile prevzute de dreptul financiar, unele
sunt identice cu cele cuprinse n alte norme juridice, iar altele
specifice i exclusive pentru domeniul de aplicare al dreptului
financiar.
Ca sanciune prevzut de dreptul financiar, ce se aplic
n condiii asemntoare cu cele cuprinse n alte norme juridice,
23
este remarcabil amenda bneasc care se aplic pentru
sancionarea unor contravenii din domeniul financiar.
Ca sanciuni specifice i exclusive pentru sfera de aplicare
a dreptului financiar sunt remarcabile majorrile de ntrziere,
prevzute n cazurile de neplat n termenele legale a impozitelor
i taxelor datorate de ctre orice subiect de drept.
Pe lng sanciunile amenzii i majorrilor de ntrziere
prevzute de normele dreptului financiar, nclcrile acestor
norme atrag i alte sanciuni.
Astfel, abaterilor disciplinare li se aplic sanciuni
disciplinare, pe cnd n cazul nclcrilor grave care ntrunesc
elementele constitutive ale infraciunilor se aplic pedepsele
prevzute de Codul penal.
Conform practicii legislative actuale din statul nostru,
actele normative prin care sunt instituite normele dreptului
financiar sunt: legile, hotrrile guvernamentale, ordonanele
guvernamentale i instruciunile Ministerului Finanelor.
Legile sunt cele mai importante acte normative emise
pentru domeniul finanelor publice, datorit ndrituirilor
parlamentului de a reglementa prin legi formarea, administrarea,
ntrebuinarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale
unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice.
n concordan cu aceast ndrituire parlamentar
general, dispoziiile Constituiei rii prevd c tot prin legi se
aprob bugetele anuale de stat i se stabilesc impozitele, taxele i
orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului
asigurrilor sociale de stat.
24
ntre legile prin care sunt instituite normele dreptului
financiar este remarcabil Legea finanelor publice nr.500/2004,
perfecionnd astfel structura modern a finanelor publice i
oferind posibilitatea constituirii i ntrebuinrii mai eficiente a
resurselor financiare publice anuale necesare, n condiiile
economice i sociale actuale din statul nostru.
Legea finanelor publice a introdus conceptul resurselor
financiare publice care se constituie i se gestioneaz printr-un
sistem de bugete, ncepnd cu bugetul de stat i ncheind cu
bugetele entitilor publice cu caracter autonom.
ntre dispoziiile novatoare i perfecionatoare ale acestei
legi sunt remarcabile cele privind procedura rectificrii bugetului
pn la sfritul lunii noiembrie, inserarea n cuprinsul legilor
bugetare anuale a aciunilor fiscale necesare n funcie de evoluia
economiei i a necesitilor de cheltuieli publice, condiii noi
pentru completarea veniturilor curente ale bugetelor locale din
bugetul de stat, execuia de cas a bugetului prin trezoreria
finanelor publice, calificarea contravenional i sancionarea ca
atare a unora dintre nclcrile normelor de procedur bugetar.
Sunt de remarcat deasemenea Codul fiscal i Codul de
procedur fiscal.
Hotrrile guvernamentale - se emit pentru organizarea
executrii legilor i deci sunt acte normative prin care se instituie
norme juridice necesare pentru executarea dispoziiilor generale
din Legea finanelor publice i din celelalte legi de specialitate
financiar.
Prin organizarea i funcionarea trezoreriei finanelor
publice s-au reglementat condiiile efecturii operaiunilor de
25
trezorerie n aplicarea dispoziiilor generale din Legea finanelor
publice referitoare la necesitatea acestor operaiuni n execuia
bugetar anual.
Ordonanele guvernamentale sunt emise ,,n temeiul unei
legi speciale de abilitare i sunt acte normative prin intermediul
crora, n domeniul financiar, sunt instituite reglementri privind
mai ales impozitele i taxele, potrivit necesitilor de
perfecionare operativ a legislaiei fiscale din ara noastr n
etapa actual de tranziie la economia de pia.
Instruciunile Ministerului Finanelor sunt acte normative
prin care se instituie norme juridice care dezvolt i detaliaz
cuprinsul dispoziiilor generale din Legea finanelor publice i din
celelalte legi de specialitate financiar.
De exemplu, pentru aplicarea practic a dispoziiilor
generale din Legea impozitului pe salarii, au fost emise
instruciunile Ministerului Finanelor privind tehnica de calcul a
acestui impozit. Uneori instruciunile Ministerului Finanelor sunt
intitulate norme metodologice i sunt aprobate prin ordine ale
acestui minister.
Aceste norme pot fi grupate n ,,regulamente privind
anumite operaiuni financiare.
Concomitent cu aceste acte normative emise de organele
legislative i executive avnd competen teritorial general,
consiliile judeene, oreneti i comunale instituie norme juridice
privind bugetele locale prin hotrri referitoare la aprobarea i
executarea acestor bugete.
Aceste acte normative au aplicabilitate local i sunt
emise n concordan cu dispoziiile referitoare la finanele locale
26
din Legea administraiei publice locale i cu dispoziiile generale
din alte legi de specialitate financiar cu aplicabilitate teritorial
general.
5. Raportul juridic de drept financiar public.
Raporturile juridice financiare sunt formate de ,,relaiile
sociale care iau natere i se sting n procesul constituirii,
repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului i care sunt
reglementate de normele juridice financiare.
Aceste raporturi se recunosc prin ,,finalitatea financiar-
public.
Elementele constitutive ale raporturilor juridice
financiare, la fel ca i n cazul celorlalte raporturi juridice sunt:
subiectele participante, obiectul i coninutul.
Subiectele participante la raporturile de drept financiar
sunt:
a) statul, reprezentat de un organ administrativ-financiar i
de control financiar investit cu atribuii n procesul de constituire,
repartizare i utilizare conform a fondurilor bneti ale statului,
organelor de stat, instituiilor i altor colectiviti publice.
Astfel, ca prime subiecte participante n aceste raporturi
juridice apar de cele mai multe ori organele Ministerului
Finanelor, organele financiare ale unitilor administrativ
teritoriale i organele de control financiar public.
De exemplu, organele Ministerului Finanelor particip
ca prime subiecte n raporturile juridice de finanare a celorlalte
ministere i a altor organe centrale de stat, iar organele financiare
ale unitilor administrativ-teritoriale particip ca prime subiecte
27
n raporturile juridice de finanare a organelor de stat i
instituiilor publice locale, n raporturile juridice fiscale cu agenii
economici, cu cetenii, etc.
b) al doilea subiect participant n raporturile juridice
financiar-publice poate fi orice alt organ de stat dect cele
administrative financiare de stat i de control financiar, ca i
instituiile publice crora le sunt reglementate att drepturile de a
fi finanate din bugetul de stat sau din bugetele locale, ct i
obligaiile de ntrebuinare a fondurilor bneti primite n cadrul
acestei finanri.
De asemenea, poate fi orice unitate economic, persoan
fizic sau alt subiect de drept crora le sunt reglementate
obligaiile de a declara bunurile impozabile, de a plti impozitele
stabilite i de a accepta controlul financiar de stat. Primul subiect
participant la raporturile financiar- publice are o poziie autoritar
fa de cellalt subiect deoarece reprezint interesele financiare
ale statului.
Coninutul raporturilor financiar publice este format din
drepturile i obligaiile subiectelor participante i este distinct de
coninutul celorlalte raporturi juridice datorit naturii financiar-
publice a acestor drepturi i obligaii.
Obiectul raporturilor juridice financiar publice se identific
potrivit concepiei din teoria general a dreptului, care susine c
obiectul raportului juridic este aciunea, bunul material sau valorile
vizate de drepturile i obligaiile subiectelor participante.
Astfel, obiectul celor mai multe dintre raporturile
financiar-publice l reprezint fondurile bneti sau sumele de
bani ce se stabilesc i se acord n raporturile juridice de finanare
28
bugetar, ce se individualizeaz i se ncaseaz ca impozite i
taxe, ce se realizeaz prin procedeele creditului public etc.
Alturat acestora, obiectul raporturilor juridice de
procedur bugetar l reprezint aciunile sau operaiunile de
ntocmire a proiectelor bugetelor ministerelor i a altor organe de
stat, obiectul raporturilor juridice de urmrire silit a creanelor
fiscale prin poprire sau prin urmrirea bunurilor mobile i imobile
ale subiectelor debitoare etc.
n funcie de componentele structurale ale finanelor
publice raporturile financiar publice se divid n:
- raporturi juridice de venituri bugetare,
- raporturi juridice de cheltuieli publice,
- raporturi juridice bugetare sau fiscale,
- raporturi juridice de credit public,
- raporturi juridice de control financiar.
n cadrul raporturilor juridice financiar publice, ntre
subiectele participante la aceste raporturi apar adesea diverse
litigii.
Aceste litigii se soluioneaz, de cele mai multe ori, n
primul rand pe calea jurisdiciei administrativ-financiare, de ctre
organele administraiei finanelor publice sub conducerea
Ministerului Finanelor, urmat dac este cazul (sau chiar de la
nceput) de jurisdicia de drept comun.
6. Dreptul financiar, parte a dreptului public.
Dreptul pozitiv cuprinde ansamblul normelor juridice n
vigoare la un moment dat.
29
Prima divizare a dreptului aparine jurisconsultului Ulpian
din statul antic roman, care a mprit dreptul n drept public i
drept privat, aceast divizare fiind preluat i de teoria
contemporan a dreptului. Din ramura dreptului public fac parte
dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul internaional
public, dreptul financiar i altele, iar din ramura dreptului privat
fac parte dreptul civil, dreptul comercial i altele.
Dreptul financiar este o ramur distinct a dreptului public
deoarece, la fel ca celelalte ramuri de drept public i n relaia de
apropiere i interferen cu ele, este instituit n scopul satisfacerii
unor necesiti i interese generale sau publice.
n cadrul dreptului public din statele contemporane locul
dreptului financiar este apreciat n mod diferit.
Astfel, n literatura francez de specialitate s-a exprimat
opinia c dreptul financiar ,,este a patra ramur a dreptului public,
alturat dreptului constituional, dreptului administrativ i
dreptului international public.
n teoria general a dreptului din statul nostru, dreptul
financiar este expus dup dreptul constituional i dreptul
administrativ datorit apropierii i interferenei sale mai ales cu
dreptul administrativ. n acelai timp, dreptul financiar se
interfereaz cu alte ramuri ale dreptului pozitiv intern, precum cu
dreptul internaional public i dreptul comunitar.
Relaia dreptului financiar cu dreptul constituional este
realizat prin prioritatea i importana acestuia din urm.
Astfel, dispoziiile constituionale privind principiile
generale de organizare i conducere statal, drepturile i
ndatoririle cetenilor etc., prevd i conceptul de buget public-
30
naional, competena parlamentului de a aproba bugetele anuale
de stat, obligaia cetenilor de a contribui prin impozite i taxe la
acoperirea cheltuielilor publice, precum i alte dispoziii de drept
financiar.
Aceste staturi constituionale au nsemntatea orientrii
generale concepionale a cuprinsului normelor dreptului
financiar, exprimnd relaia dintre dreptul constituional i dreptul
financiar.
Relaia dreptului financiar cu dreptul administrativ este
deterrninat de faptul c dreptul administrativ cuprinznd norme
referitoare la organizarea i funcionarea tuturor organelor puterii
executive, include i norme privind conducerea, organizarea i
funcionarea organelor financiare de stat care fac parte din
administraia de stat i constituie administraia finanelor publice.
n concordan cu aceast reglementare juridic a
bugetului de stat i a bugetelor locale, a veniturilor i cheltuielilor
bugetare, a creditului public i a controlului financiar de stat este
instituit cu specificul de reglementare administrativ-financiar,
n regim de drept public extins asupra actelor juridice,
operaiunilor tehnic-financiare i a raporturilor juridice din
domeniul finanelor publice.
Este remarcabil c, n cadrul acestei interferene complexe
ntre dreptul financiar i dreptul administrativ, aplicarea unor
dispoziii speciale din dreptul financiar se completeaz cu
anumite dispoziii generale din dreptul administrativ.
De asemenea, n cadrul acestei interferene complexe,
finanele locale i bugetele unitilor administrativ-teritoriale sunt
reglementate prin dispoziii ce se completeaz reciproc, mai ales
31
n ceea ce privete procedura ntocmirii i aprobrii bugetelor
locale.
Dreptul financiar are relaii cu dreptul penal n virtutea
dispoziiilor referitoare la constatarea infraciunilor din domeniul
financiar de ctre organele de drept financiar.
Cu dreptul muncii i proteciei sociale, dreptul financiar
are relaii n virtutea dispoziiilor de finanare a acestei protecii
din bugetul asigurrilor sociale de stat.
Cu dreptul procesual civil, dreptul financiar are relaii
datorit interferenei normelor privind executarea silit a
creanelor bugetare cu cele referitoare la executarea silit a
creanelor bneti de natur civil.
Relaia dreptului financiar cu dreptul internaional public
este evideniat mai ales de existena mai multor convenii
interstatale determinate de necesiti i interese financiare cum
sunt conveniile de mprumuturi externe, cele de evitare a
impunerii duble a veniturilor care se obin pe teritoriul statului
nostru i se transmit n alte state ori invers etc.
n condiiile dezvoltrii dreptului comunitar, ca ansamblu
de norme convenionale interstatale privind nfiinarea i
activitatea comunitii europene, s-a afirmat existena dreptului
financiar comunitar.
Acesta cuprinde conceptele i normele referitoare la
bugetele anuale ale Uniunii europene, la impozitele, taxele i
politica fiscal comunitar, controlul financiar comunitar, etc.
n mprejurarea actual a aderrii Romniei ca membru al
Comunitii Europene, n contextul adoptrii conceptelor
comunitare privind circulaia mrfurilor, persoanelor i
32
capitalurilor, se dezvolt i ,,o relaie conceptual ntre dreptul
financiar roman i dreptul financiar comunitar.
33
Cap. II BUGETELE PUBLICE
1. Noiunea de buget public.
Comunitile mai mari sau mai mici, inclusiv cele statale,
pentru a exista i pentru a desfura diverse activiti au nevoie
de resurse financiare.
n timpurile moderne obinerea i cheltuirea acestor
resurse a inceput sa se faca in cadrul unui program financiar
organizat de catre autoriti pe o anumit perioad, acesta primind
denumirea de buget public.
Satisfacerea nevoilor i intereselor comunitii n acest
cadru se putea face ns doar n limitele mijloacelor financiare
obinute tot de la acestea.
Echilibrul ntre venituri i cheltuieli a devenit astfel unul
din primele principii bugetare.
ntrucat principalele venituri publice se obineau din
impozitarea produselor agricole, bugetele au fost de la bun
inceput anuale, ca i acestea din urm (recoltele).
Bugetul public devine un instrument n mna autoritilor
pentru a previziona resursele i alocarea lor cu scopul punerii n
practic a diverse politici, pentru a conduce, pentru a guverna.
Aadar bugetul este nu numai un act de previziune i
conducere ci i un document politic.
Pentru ca bugetele publice aa cum le caracterizeaz chiar
denumirea lor sunt un mijloc de satisfacere a nevoilor colective,
34
acest program financiar trebuie s in seama de capacitatea de
satisfacere a nevoilor colective, de puterea de contribuie a
cetenilor i agenilor economici, ntruct acetia ca i
contribuabili au resursele limitate.
Instituiile publice, statul, nu-i pot desfura activitatea
fr s-i elaboreze programele pe o perioad determinat, i fr
a avea resurse financiare, s prevad nite venituri i nite
cheltuieli.
Acest program financiar necesar satisfacerii nevoilor
colective este bugetul public.
Veniturile publice, provenind n principal, din impozite i
taxe, ar putea genera mari inechiti n repartiia sarcinilor fiscale
asupra membrilor societii, dac nu s-ar prevedea, pe baza
acestui program financiar, adic a bugetului public, raportul
dintre nevoile sociale i puterea de contribuie a cetenilor i
agenilor economici. Facultatea de contribuie a subiecilor
impozabili trebuie s alctuiasc i msura n care e bine s se
satisfac anumite nevoi generale care pot fi utile, necesare sau
indispensabile.
ntr-adevr, prin intermediul bugetului public se poate
stabili un echilibru ntre nevoile colective i mijloacele cu care
ele se acoper.
De aceea, un buget bine alctuit d posibilitatea, la nivel
macroeconomic, Parlamentului i Guvernului s realizeze o
imagine de ansamblu, aproape exact asupra raportului dintre
valoarea bunurilor materiale i imateriale create ntr-o economie
financiar i valoarea eforturilor fcute pentru realizarea lor.
Acelai scop se urmrete i la nivel microeconomic.
35
n concepia ce st la baza sistemului bugetar din statele
moderne, a prevedea, adic a stabili n mod analitic nevoile
financiare ale unei perioade, de obicei un an, i a da acestor
previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de ctre
toi cei care suport sarcinile materiale ale bunei funcionri a
administraiei publice, constituie o obligaie primordial a
organelor statului.
Ca atare, a face un buget nseamn a enumera, e evalua i
a compara, n mod periodic, dinainte i pe o perioad de timp n
viitor, cheltuielile de fcut i veniturile de perceput.
Legea contabilitii publice din 1929 definea bugetul
public astfel:
Bugetul este actul prin care sunt prevzute i n prealabil
aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale unor
instituiuni publice.
Din cuprinsul acestei definiii rezult trei elemente
specifice ale bugetului public:
- bugetul public este un act de previziune, n sensul c
prezint un tablou evaluativ i comparativ de venituri publice,
adic indic sursele bneti ale bugetului;
- bugetul public este un act de autorizare, prin care
puterea executiv este mputernicit de puterea legislativ s
cheltuieasc i s perceap venituri n acord cu prevederile
bugetare;
- bugetul public este un act anual, deci limitat n timp la o
perioad mai optim pentru a se efectua programarea i a se
urmri execuia bugetar.
36
n prezent, nu exist o definiie legal, expres i complet
a bugetului public, ntruct Legea finanelor publice nu are o
astfel de prevedere, iar n doctrin nc nu s-a cristalizat o
definiie anume.
2. Regimul juridic al bugetelor publice n Romnia.
Transformrile multiple ale vieii economice i sociale,
dup anul 1989, au determinat o schimbare profund i n
domeniul finanelor publice.
O prim direcie de aciune a vizat nlocuirea
reglementrilor depite cu altele mai potrivite obiectivelor
trecerii de la o economie supercentralizat la o economie de pia
funcional.
Prin adoptarea Constituiei Romniei, a fost statuat faptul
c impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat se
stabilesc numai prin lege, iar impozitele i taxele locale se
stabilesc de consiliile locale sau judeene, n limitele i n
condiiile legii.
Un pas important a fost realizat prin elaborarea legii
finanelor publice prin care s-a definit cadrul financiar general i
s-a creat instrumentul juridic pentru elaborarea i execuia
bugetului public naional.
Politica financiar adoptat prevedea continuarea
restructurrii cheltuielilor bugetare, simultan cu aplicarea unui
pachet de msuri fiscale, care s lrgeasc substanial baza
impozabila i, astfel, s se contrabalanseze fenomenul de erodare
a veniturilor bugetului de stat.
37
Aceste msuri au inclus schimbri fundamentale n
sistemul de impozitare.
Pentru a spori baza de venituri a bugetelor locale, a fost
promovat i aprobat, Legea impozitelor i taxelor locale, prin
care se eliminau discriminrile ntre societile comerciale cu
capital de stat i cele cu capital privat, ntre persoanele fizice din
mediul urban i cel rural, ntre proprietarii de bunuri impozabile
(salariai sau alte persoane fizice), care desfoar o activitate n
mod independent.
Toate aceste deziderate s-au concretizat, n principal, n
legea finanelor publice nr. 500/2002 i a Ordonanei de urgen a
Guvernului nr. 45/2003 privind finanele publice locale, precum
i n Codul fiscal i Codul de procedur fiscal.
n concluzie, sistemul bugetar din Romnia are la baz
prevederile Constituiei, a Legii privind finanele publice nr.
500/2002, a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 45/2003
privind finanele publice locale, aprobat cu modificri prin
Legea nr. 108/2004 i ale legilor bugetare anuale.
Dispoziiile legii finanelor publice se aplic n domeniul
elaborrii, aprobrii i executrii bugetelor publice
Urmnd principiile unui management eficient al finanelor
publice, Legea nr. 500/2002 privind finanele publice a regndit
ntreaga procedur bugetar.
3. Istoricul bugetelor publice.
Cuvntul buget i gsete originea n vechea limb
francez i anume, expresia bouge i bougette, care exprimau
nelesul de pung de piele sau pung de bani. Anglo-saxonii au
38
mprumutat noiunea de la francezi care mpreun cu italienii, o
aveau din Evul Mediu. n legislaia francez ns, noiunea este
utilizat din anul 1806 n Legea privitoare la finane. La scurt
timp, expresia s-a rspndit i n celelalte state din Europa.
n Romnia, cuvntul buget apare pentru prima dat n
Regulamentul Organic al Munteniei i Moldovei, pus n aplicare
n anii 1831-1832.
n acest document juridic ntlnim cuvntul Biudje i
expresia nchipuirea cheltuielilor anului viitor.
Fr a avea caracter bugetar n nelesul de astzi al
cuvntului, nc din secolul al XVII-lea se gsesc condici de
venituri i cheltuieli din vremea lui Gheorghe Vod, relative la
Moldova, precum i Condica de venituri i cheltuieli din vremea
lui Brncoveanu (1694-1704) relative la Muntenia.
Principiile dreptului bugetar modern au luat fiin mai
nti n Anglia i apoi s-au rspndit n celelalte state din Europa.
Dreptul bugetar n Romnia este de dat recent.
n 1858, cnd Convenia de la Paris stabilete principiul
liberei administraii a Principatelor Romne pe linie financiar,
Domnul avnd iniiativa pregtirii bugetului, care trebuia supus
Adunrii Elective pentru a fi votat. Sub domnia lui Alexandru
Ioan Cuza, la 29 noiembrie 1860, s-a votat un Regulament de
Finane, care este considerat prima lege de organizare financiar.
Constituia de la 1866 i cea din 1923 consacr principiul
c bugetul se voteaz de Adunarea Deputailor i c nici un
impozit nu se poate percepe dect n temeiul unei legi.
Dreptul bugetar din Romnia a evoluat n conformitate cu
dezvoltarea economic a rii, pn la reforma financiar din
39
1949, adoptat ca urmare a naionalizrii principalelor mijloace
de producie. n noile condiii s-a trecut la o concepie fiscal
impus de economia planificat centralizat, bazat pe un plan
economic general i pe un plan financiar n concordan cu
primul.
n evoluia ulterioar a organizrii finanelor din statul
nostru, bugetul de stat, ca plan financiar anual, cuprindea
fondurile bneti centralizate ale statului i repartizarea acestora
n concordan cu obiectivele planului naional unic, pentru
finanarea dezvoltrii economiei naionale, aciunilor social-
culturale, aprrii rii i altor nevoi ale societii.
Existena unor judee cu o dezvoltare economic inegal,
datorat condiiilor economice, istorice, demografice i aezrii
geografice deosebite n interiorul rii a determinat o lung
perioad de timp prevederea de subvenii de la bugetul central
spre bugetele locale, pentru acele judee care nu i-au realizat
venituri suficiente pentru a acoperi cheltuielile proprii.
n cadrul politic, economic i juridic ce a nceput a se edifica
dup anul 1989, un loc deosebit de important revine
mecanismului financiar. Acesta trebuie s asigure stabilitatea
economic, social i politic a statului.
O component esenial a mecanismului de guvernare o
reprezint finanele publice. Aceasta explic urgena acordat
elaborrii i apoi adoptrii Legii finanelor publice, care
reprezint o adevrat Cart financiar a Romniei moderne.
La elaborarea legii s-a avut n vedere experiena i
practica legislativ n materie din ri avansate ca Frana, Italia,
Germania, ct i tradiiile finanelor publice romneti, iar unele
40
prevederi ale legii au fost dezbtute cu experi din rile
menionate i din cadrul unor organisme financiare internaionale.
Cea mai mare parte a legii este consacrat principiilor de
elaborare, aprobare, execuie i ncheiere a bugetului public.
4. Bugetul de Stat.
Bugetul de stat exprim fluxurile financiare care iau
natere n procesul repartizrii produsului intern brut, ocazionate
de formarea resurselor i efectuarea cheltuielilor publice n
conformitate cu obiectivele de politic economic, social i de
alt natur ale fiecrei perioade.
Sistematiznd noiunile din diverse acte normative ct i
din doctrina juridic i economic referitoare la bugete se poate
spune c bugetul de stat este:
- document-program, prin care statul prevede anual
mrimea i structura veniturilor i cheltuielilor din cadrul
economiei publice;
- act de previziuni, sub forma unui tablou evolutiv si
comparativ al veniturilor publice, precum si a destinaiilor
acestora;
- act de autorizare, prin care, puterea executiv este
mputernicit de puterea legislativ s efectueze cheltuieli i s
perceap venituri n acord cu prevederile legale;
- act anual, deoarece se elaboreaz n fiecare an, avnd
putere de aciune pe parcursul unui exerciiu financiar (n
Romnia corespunde cu anul calendaristic);
41
- act juridic, prin care se prevd i se aprob, prin lege,
veniturile i cheltuielile anuale ale statului sau ale instituiilor
publice;
- sistem de fluxuri financiare, prin care se exprim att
fluxurile financiare privind formarea resurselor bneti publice,
ct i fluxurile financiare ce se degaj n procesul de gestionare al
acestora;
- instrument de politic a statului n domeniul fiscalitii,
n sensul c, prin buget, se poate reflecta politica fiscal propriu-
zis sub aspect juridic, reprezint un act prin care sunt prevzute
i autorizate veniturile i cheltuielile anuale ale statului;
- sub aspect economic, subliniaz corelaiile
macroeconomice i, n special, legtura cu nivelul i evoluia
produsului intern brut (PIB).
Bugetul general consolidat cuprinde ansamblul bugetelor,
componente ale sistemului bugetar, agregate i consolidate pentru
a forma un ntreg.
Bugetul statului a aprut la nceputul perioadei istorice
contemporane, determinat de necesitatea lui ca act decizional al
veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului i ca procedeu de
corelare a acestora.
Etimologic, cuvntul ,,buget i are originea n latinescul
,,bulgo, a crui semnificaie este aceea de ,,sac sau ,,pung de
bani.
Ulterior, n Frana s-au folosit expresiile ,,bouge i
,,bougette, cu sensul de ,,punguli sau ,,scule.
n Anglia, prin cuvntul ,,budget se nelegea mapa de
piele a cancelarului tezaurului, n care erau aduse n Parlament
42
documentele referitoare la situaia veniturilor i cheltuielilor
statului.
n ara noastr, ca forme embrionare ale bugetului statului
se cunosc ,,Condica de venituri i cheltuieli din timpul lui
Constantin Brncoveanu i ,,smile visteriei din timpul lui
Nicolae Mavrocordat care de fapt erau mai mult dri de seam
asupra veniturilor i cheltuielilor, ntocmite la sfritul anilor n
Muntenia i Moldova.
Ca procedeu evoluat i cu denumirea devenit modern,
bugetul a fost introdus n Principatele Romne prin
Regulamentele Organice ale Munteniei i Moldovei, puse n
aplicare n anii 1831-1832.
n aceste documente ntlnim cuvntul bindje sau
,,bugea i expresia ,,nchipuirea cheltuielilor anului viitor.
Dup unirea Principatelor Romne, legea de contabilitate
public din 1864 a prevzut, n terminologia de atunci, c ,,toate
veniturile statului i cheltuielile neaprate pentru acoperirea
osebitelor servicii, aezate conform legilor, trebuie autorizate
pentru fiecare an de o lege anual de finane i formeaz bugetul
general al statului.
Ulterior, legile noastre de contabilitate public din 1903 i
1929 au preluat caracterizarea oficial a bugetului statului
cuprins n decretul francez din 1864 referitor la contabilitatea
public, statund c acest buget este ,,actul prin care sunt
prevzute i n prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale
ale statului sau ale altor servicii publice.
43
Actualitatea modern a acestei definiii este confirmat de
faptul c elementele ei eseniale au fost preluate i pentru
caracterizarea oficial a bugetului Comunitilor Europene.
Regulamentul financiar al acestor comuniti precizeaz
c bugetul lor este ,,actul care prevede i autorizeaz n prealabil,
n fiecare an cheltuielile i veniturile comunitilor.
n literatura de specialitate s-au exprimat i alte definiii
ale bugetului de stat.
Astfel s-a afirmat c bugetul este ,,un stat de prevedere a
veniturilor i cheltuielilor pe o perioad determinat sau c
bugetul ,,este un program de cheltuieli ce urmeaz a se efectua i
din venituri ce urmeaz a se realiza ntr-o perioad determinat.
Bugetul de stat a mai fost definit ca fiind ,,planul financiar
al statului prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile pentru
o perioad determinat de timp.
Dintre toate definiiile i caracterizrile bugetului de stat
exprimate n literatura i legislaia financiar a devenit preferat
pn n zilele noastre cea consacrat prin legea francez a
contabilitii publice, conform creia ,,bugetul statului este un act
de stabilire i autorizare a veniturilor i cheltuielilor anuale ale
statului.
Concomitent cu rolul autorizator al veniturilor i
cheltuielilor, din punct de vedere tehnico-financiar i n
ansamblul finanelor publice, bugetul statului este necesar i
important ca act i procedeu de corelare a cuantumurilor bneti
anuale de venituri i cheltuieli.
Importana financiar a bugetului statului este apreciat i
prin prisma implicaiilor economice i sociale ale veniturilor i
44
cheltuielilor bugetare. n acest sens, R. Muzellec, n lucrarea
,,Finances publiques susine c ,,bugetul modern este un act
intervenionist prin aciunea veniturilor asupra structurii
economiei i productiv prin cea mai mare parte a cheltuielilor.
Aciunile care exprim rolul intervenionist al bugetului
de stat n etapa actual sunt numeroase i reprezint i aciuni de
politic financiar. ntre acestea, predomin autorizarea unor
impozite care s favorizeze progresul economic, ca i aprobarea
ntre cheltuielile bugetare, a subveniilor destinate unor ramuri
economice ori chiar finanarea bugetar integral a unor obiective
economice importante.
Rolul intervenionist al bugetului de stat este ,,constant i
cu evoluii conjuncturale.
Este constant datorit naturii bugetului, de act decizional
i autorizator al veniturilor i cheltuielilor publice din fiecare an,
care au inevitabil efecte sociale i economice att asupra plilor
de impozite i taxe, ct i asupra beneficiarilor de cheltuieli
bugetare.
Evoluiile conjuncturale ale rolului bugetului de stat sunt
mai pronunate n etape de restructurri economice, de
modernizri ale serviciilor publice.
Tot n mod constant i cu evoluii conjuncturale este
remarcabil decizia veniturilor i cheltuielilor anuale ca opiuni
de politic financiar ale parlamentelor i guvernelor din fiecare
stat, aceste opiuni fiind exprimate i chiar dovedite de felul i
proporiile veniturilor, de categoriile i proporiile cheltuielilor
autorizate prin legile de aprobare a fiecrui buget de stat.
45
5. Natura juridic a bugetului de stat.
n literatura de specialitate au fost exprimate mai multe
opinii i teorii cu privire la natura juridic a bugetului de stat i
anume:
- bugetul statului este un act-condiiune de natur
administrativ;
- bugetul statului este o lege propriu-zis;
- bugetul statului este att o lege ct i un act
adminstrativ;
- bugetul statului este un act de planificare financiar.
A. Bugetul statului - act condiiune de natur
administrativ.
Aceast teorie a fost exprimat i susinut acordnd
prioritate determinant faptului c, n statele moderne, prin
bugetele anuale se condiioneaz att veniturile, ct i cheltuielile
statului, sub aspecte pariale diferite, ns comune actelor
administrative de acest fel.
Referitor la partea de venituri dac, potrivit necesitii de
stabilire i autorizare a veniturilor bugetare, prin bugetul anual se
condiioneaz, realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale
respectivului buget, se poate concluziona c bugetul veniturilor
este un act condiiune.
n ceea ce privete partea de cheltuieli a bugetului de stat,
potrivit acestei teorii, bugetul anual al statului este condiia
obinerii din trezoreria public a sumelor de bani destinate
cheltuielilor bugetare, prin acest buget stabilindu-se i aprobndu-
se i cuantumul bnesc al fiecreia dintre cheltuielile programate
a se efectua.
46
Astfel se apreciaz c i bugetul cheltuielilor este un act
de condiiune.
B. Bugetul statului-lege propriu-zis.
Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului pornete
de la ideea c ,,legea este orice decizie emanat de la puterea
legislativ, iar mprejurarea n care ,,bugetul statului este o
decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zis.
n literatura de specialitate s-a apreciat c ,,bugetul
statului este o lege numai n sens formal i nu n sens material
pentru c el ,,este elaborat sub form de lege, conform procedurii
legislative.
C. Bugetul statului-att lege, ct i act administrativ.
Potrivit acestei teorii bugetul statului este att o lege, ct
i un act de natur administrativ; este ,,lege n prile lui
creatoare de dispoziii generale i act administrativ n prile lui
creatoare de acte individuale i concrete.
Astfel, partea de venituri a bugetului de stat este
considerat creatoare de dispoziii generale n toate statele n care
se aplic principiul anualitii impozitelor i taxelor, iar partea de
cheltuieli este considerat creatoare de acte individuale i
concrete de natur administrativ, deoarece votul dat cheltuielilor
bugetare de ctre parlament se produce n sfera de aplicare a
legilor preexistente referitoare la deschiderea de credite bugetare
i alte procedee de cheltuieli bugetare.
Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare unor
norme juridice preexistente i ,,rmne conform unor reguli
generale, este un act individual de natur administrativ.
47
D. Bugetul statului-act de planificare financiar.
Potrivit acestei teorii ,,bugetul statului este un act de
planificare financiar care, n urma adoptrii de ctre organul
suprem al puterii de stat printr-o lege emis n acest scop,
dobndete natura juridic de lege.
Bugetul, ca plan financiar, constituie un plan de directiv
care se aprob n fiecare an prin lege i cuprinde indicatori
financiari privind modul de realizare a veniturilor i de efectuare
a cheltuielilor centralizate ale statului.
Pentru acreditarea sau repudierea acestor teorii, practica
aprobrii bugetelor anuale n statele contemporane nu ofer i
argumente convingtoare.
Exist o varietate deschis de legi de aprobare a bugetelor
statelor moderne, dar rmne cu valoare teoretic constant
aprobarea fiecrui buget anual printr-o lege i menirea acestei
legi de a autoriza realizarea anumitor venituri i efectuarea
anumitor cheltuieli, cu efectul de condiionare a cuantumului lor
bnesc.
Se poate concluziona c bugetul statului aprobat anual
printr-o lege dobndete natura de act legislativ al crui cuprins
este determinat de necesitatea stabilirii i autorizrii veniturilor i
cheltuielilor bugetare anuale, cu completri impuse de necesitile
cojuncturale din fiecare stat.
6. Principiile dreptului bugetar.
n concordan cu obiectul de reglementare al Legii
finanelor publice nr. 500/2002, n cuprinsul dreptului financiar
public se remarc n primul rnd partea privind bugetul statului.
48
Pentru reglementarea juridic a bugetului de stat ca parte
a dreptului financiar public n literatura financiar contemporan
este utilizat denumirea ,,drept bugetar.
Dreptul bugetar grupeaz normele jurdice privind
cuprinsul bugetului de stat i procedura elaborrii, adoptrii,
executrii i ncheierii acestui buget.
n statul nostru, datorit faptului c Legea finanelor
publice a introdus conceptul bugetului public naional alctuit din
bugetul de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de
stat, dreptul bugetar grupeaz normele privind toate aceste trei
bugete i are un cuprins extins n comparaie cu dreptul bugetar
din celelalte state.
Principalele norme ale dreptului nostru bugetar sunt cele
cuprinse n Legea finanelor publice i au aplicabilitate nelimitat
n timp.
n conformitate cu aceste norme cu caracter bugetar se
elaboreaz i se aprob anual fiecare dintre cele trei tipuri de
bugete componente ale bugetului public naional i se procedeaz
la executarea i ncheierea acestor bugete.
Din dreptul bugetar mai fac parte actele normative prin
care se reglementeaz cuantumurile bneti anuale ale veniturilor
i cheltuielilor fiecruia dintre aceste bugete, i anume legile de
adoptare a bugetelor anuale de stat i al asigurrilor sociale de
stat, ca i hotrrile consiliilor comunale, oreneti i judeene
de aprobare a bugetelor locale, actele normative ale Guvernului i
Ministerului Finanelor prin care se reglementeaz operaunile de
trezorerie i alte operaiuni de elaborare, executare i ncheiere a
bugetului de stat.
49
Din punct de vedere al reglementrii juridice, dreptul
bugetar nu se suprapune reglementrilor privind impozitele i
celelalte venituri bugetare sau mprumuturilor de stat, dar
aplicarea practic a normelor de drept bugetar se interfereaz cu
aplicarea reglementrilor juridice referitoare la impozite, taxe i
mprumuturi interne de stat deoarece executarea bugetelor anuale
de stat implic perceperea impozitelor i taxelor, realizarea
celorlalte venituri bugetare i n funcie de necesiti,
mprumuturi de stat destinate completrii veniturilor bugetare, n
vederea efecturii cheltuielilor prevzute n fiecare dintre aceste
bugete.
nsemntatea dreptului bugetar n cadrul dreptului
financiar public se recunoate n primul rnd prin prisma rolului
i importanei bugetului de stat ca ,,act de stabilire i autorizare a
veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului.
Aplicarea dreptului bugetar i procedura elaborrii,
aprobrii executrii i ncheierii bugetului de stat sunt guvernate
de anumite principii. Aceste principii reies din prezentarea
bugetului ca un act, n care sunt prevzute i autorizate anual
veniturile i cheltuielile bugetare.
Principiile dreptului bugetar modern au luat fiin mai
nti n Anglia i apoi s-au rspndit i n celelalte state din
Europa.
n doctrina modern a finanelor publice sunt unanim
admise urmtoarele principii: anualitatea, unitatea, universalitatea
i echilibrarea bugetului de stat, aceste principii fiind consacrate
i n Regulamentul Financiar al Comunitilor Europene.
50
Pe lng principiile anualitii, unitii, universalitii i
echilibrrii bugetare, n teoria finanelor publice au fost exprimate
i alte principii i anume publicitatea bugetului de stat,
specializarea bugetar i nonafectaiunea veniturilor bugetare.
a. Principiul anualitii bugetului de stat.
Potrivit acestui principiu, perioada de timp pentru care se
ntocmete i n care se execut bugetul de stat se limiteaz la un
an. Deci, conform principiului anualitii, bugetul trebuie aprobat
n fiecare an de ctre Parlament.
Anualitatea permite Parlamentului s examineze proiectul
bugetului de stat i odat cu acesta s exercite i controlul asupra
politicii executivului.
Factorii care influeneaz data nceperii anului bugetar
sunt diveri:
- caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acestuia,
perioada de lucru a Parlamentului, tradiia etc.
Din punct de vedere istoric, anualitatea bugetului este
considerat prima regul bugetar aplicat n practic. Este un
principiu apreciat att din punct de vedere tehnic financiar, cat i
din cel al autorizrii parlamentare.
Din punct de vedere tehnic-financiar, dimensionarea
anual a veniturilor i cheltuielilor nvedereaz mai exact
posibilitile de plat ale economiei i nevoile financiare. O
perioad mai lung sau mai scurt de un an nu este edificatoare
sub aspect tehnico-financiar.
Din punct de vedere al autorizrii parlamentare, principiul
anualitii bugetului de stat a fost acceptat potrivit concepiei care
pretinde ,,emiterea oricrei decizii parlamentare cu precauie i n
51
mod temeinic, ct i exercitarea de ctre puterea legiuitoare a
unui control eficace n timp asupra puterii executive.
Principiul anualitii bugetului de stat a mai fost susinut
i de ,,raiunea economic de a corespunde ritmului vieii sociale
i periodicitii anuale a produciei agricole.
n practica internaional anul bugetar poate coincide sau
nu cu anul calendaristic. Astfel, n ri ca Austria, Belgia,
Brazilia, Frana, Germania - anul bugetar coincide cu anul
calendaristic (1 ianuarie - 31decembrie).
n alte ri ca Marea Britanie, Canada, Japonia etc., anul
bugetar ncepe la 1 aprilie i se termin la 31 martie anul urmtor.
n S.U.A. anul bugetar dureaz ntre 1 octombrie - 31
septembrie anul urmtor, iar n Australia, Italia, Suedia anul
bugetar este cuprins ntre 1 iulie - 30 iunie anul urmtor.
Cu toat consacrarea pricipiului anualitii bugetului de
stat, n unele state din S.U.A. i n unele landuri germane s-au
adoptat bugete bienale datorit avantajului de a simplifica n timp
operaiunile de elaborare i ncheiere a bugetelor.
n acelai stat este legiferat practica comunitar a
,,previziunilor bugetare plurianuale, care sunt cheltuieli pentru
lucrri publice ce pot fi finalizate numai n mai muli ani, urmnd
ca aceste cheltuieli s fie repartizate i cuprinse n bugetele
anuale de stat corespunztoare programului de realizare
plurianual.
Principiul anualitii bugetului de stat se aplic
reglementndu-se aa numitul exerciiu bugetar anual care este de
fapt, perioada de timp reglementat cu datele de nceput i de
sfrit ale executrii fiecrui buget de stat.
52
n ara noastr, Legea finanelor publice stabilete c
exerciiul bugetar este anual i coincide cu anul calenderistic i se
ncheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul
Finanelor.
Execuia bugetar se ncheie la 31 decembrie a fiecrui
an, iar orice venit nencasat i orice cheltuial neefectuat pn la
aceast dat se va incasa sau se va plti, dup caz, n contul
bugetului pe anul urmtor. Creditele bugetare neutilizate pn la
ncheierea anului sunt anulate de drept.
Constituia Romniei consacr principiul anualitii n
elaborarea, aprobarea i executarea bugetului de stat.
De la acest principiu este prevzut o singur excepie -
dac Legea bugetului de stat nu este aprobat cu cel puin 3 zile
nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare
cifrele bugetului de stat al anului precedent, pn la adoptarea
noului buget.
b. Principiul unitii (unicitii) bugetare.
Unitatea bugetului este un principiu care pretinde
elaborarea n fiecare an a unui buget unic de stat. Astfel, ntr-un
singur document se nscriu toate veniturile i cheltuielile bugetare
anuale.
Din punct de vedere financiar, acest principiu asigur o
cunoatere clar, de ansamblu, a situaiei financiare a rii.
Multiplicarea bugetelor ar putea mpieta asupra unei vederi de
ansamblu asupra veniturilor i cheltuielilor publice.
Din punct de vedere politic, principiul unitii bugetare
faciliteaz realizarea controlului Parlamentului asupra bugetului
53
de stat i exercitarea puterii sale de decizie n materia finanelor
publice.
Elaborarea i aprobarea n fiecare exerciiu financiar a
unui singur buget de stat ofer, posibilitatea de a cunoate exact
veniturile i cheltuielile anuale, raportul dintre acestea i deci
situaia echilibrat ori deficitar a finanelor statului.
Cu toate avantajele tehnic-financiare i politice, n foarte
multe state contemporane s-a renunat la unitatea bugetului de
stat i s-a preferat procedeul pluralitii bugetare.
Procedeul pluralitii bugetare se aplic declarndu-se
bugetul statului ca buget ordinar, sau general sau central i
admindu-se alturat acestuia i alte bugete: - extrordinare,
anexe, speciale, autonome etc.
Toate aceste alte bugete sunt obinuit mai mici sau de
importan mai mic dact bugetul ordinar, care rmne
,,principalul act financiar, deci principalul component al
finanelor publice din care se finaneaz cele mai generale i
comune trebuine publice i i sunt afectate venituri ordinare i de
obicei cu cel mai mare randament financiar.
Bugetele extraordinare sunt, practicate cu caracter
temporar pentru situaii excepionale, fiind alturate bugetului
ordinar al statului i aprobate tot de parlament odat cu acesta. n
bugetele extraordinare se nscriu cheltuieli considerate ca fiind
excepionale pentru: crize economice, conflicte militare,
militarizarea economiei naionale, acoperirea unor pierderi din
calamiti naturale.
54
De regul, veniturile unor astfel de bugete se asigur pe
baza unor impozite special instituite n acest scop, sau a
mprumuturilor publice.
Practica bugetelor extraordinare a fost i este diferit de la
un stat la altul, cea mai ndelungat i divers practic de acest fel
fiind cunoscut n Frana, cu multe bugete extraordinare create n
scopuri militare i pentru ,,lucrri publice. n Anglia, bugetele
extraordinare au fost admise condiionat de reglementarea prin
legi speciale i s-au creat mai ales pentru lucrri de comunicaii
publice.
Istoria finanelor publice romneti a cunoscut existena
unor bugete extraordinare astfel:
- ntre anii 1932-1936 a aprut un buget extraordinar
pentru lichidarea urmrilor crizei economice de la nceputul
anilor 30.
- Au mai existat ca bugete extraordinare: Bugetul
Fondului Aprrii Naionale (1935), Bugetul Fondului Naional al
Marinei (1936) etc.
Bugetele anexe au fost i sunt practicate cu o frecven i
rspndire mai mare dect bugetele extraordinare deoarece
corespund unor trebuine conjuncturale frecvente, mai ales de
sporire a fondurilor bneti necesare unor ramuri economice sau
de activitate, exploatrii unor servicii publice etc.
Bugetele anexe se elaboreaz pe lng bugetul central i
se aprob de ctre Parlament, odat cu acesta, prin legea de
aprobare a bugetului de stat.
Ele se ntocmesc de ctre unele instituii pubilce,
intreprinderi industriale sau comerciale de stat etc.
55
n prezent, n statul nostru, conform dispoziiilor Legii
finanelor publice se pot constitui ,,fonduri bneti speciale, ale
cror bugete se aprob de Parlament ca anex la bugetul de stat.
Fondurile bneti speciale, anexe ale bugetului de stat,
care n ultimii ani au fost aprobate pentru sntate, nvmnt,
cercetare .a. sunt de utilitate conjunctural i se preconizeaz
desfiinarea lor n funcie de stabilizarea i restructurarea
economic i bugetar.
Bugetele autonome sunt reglementate tot ca excepie de la
principiul unitii bugetare, pentru colectiviti de interes public
crora prin lege li s-a stabilit autonomie i care au personalitate
juridic.
Din punct de vedere financiar, aceast autonomie
nseamn dreptul de a avea buget propriu aprobat de organul
propriu de conducere, ntre acest buget i bugetul statului
existnd doar anumite relaii fie n prile de venituri, fie n cele
de cheltuieli.
n prezent, n ara noastr sunt autonome bugetele
unitilor administrativ teritoriale, bugetele asigurrilor sociale de
stat i bugetele regiilor autonome organizate n ramurile
strategice ale economiei naionale industria de armament,
energetic, transporturi, etc.
c. Principiul universalitii bugetului de stat.
Prinicipiul universalitii bugetului de stat este ,,un
principiu de aplicare a dreptului bugetar. Acest principiu este
prezentat uneori independent, alteori mbinat cu principiul unitii
bugetului de stat.
56
Universalitatea bugetului de stat impune ca acest buget s
cuprind ,,in extenso toate veniturile i toate cheltuielile statului
din fiecare exerciiu financiar.
Elaborarea bugetului anual de stat conform principiului
universalitii prezint att avantaje ct i dificulti.
Pricipalul avantaj al acestui principiu este de ordin politic.
n mprejurarea n care bugetul de stat este prezentat
parlamentului spre dezbatere i aprobare este alctuit ,,in
extenso, cuprinznd toate veniturile i toate cheltuielile anuale,
acest cuprins complet al bugetului de stat permite cunoaterea
exact a politicii sau orientrii financiare de stat din fiecare an i
exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare de
ctre legisiativ.
Dificultatea principal a aplicrii principiului
universalitii bugetare este generat de dimensiunea bugetului
brut care cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile bugetare de
stat.
Dificultile tehnico-financiare ale aplicrii principiului
universalitii bugetare au promovat, alturat ,,procedeul
bugetului brut, ,,procedeul bugetului net, care cuprinde numai
soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile
bugetare.
n cazul n care veniturile sunt mai mari dect cheltuielile
acest sold se nscrie n partea de venituri a bugetului de stat, iar n
cazul n care cheltuielile sunt mai mari dect veniturile acest sold
se nscrie n partea de cheltuieli a bugetului de stat.
Folosirea soldurilor nete n locul sumelor n valoare
absolut face ca procedeul bugetului net s fie criticat pentru
57
faptul c permite camuflarea cuantumurilor bneti reale fie ale
unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare de stat.
innd cont de avantajele i dificultile constatate n
practic, s-a recurs la ,,procedeul bugetului mixt, n care, pentru
anumite sectoare, investiii, ramuri de activitate, instituii, etc. n
bugetul anual de stat se nscriu toate veniturile i cheltuielile, iar
pentru celelalte ramuri, instituii, etc., se nscriu numai soldurile
nete.
d. Pricipiul echilibrrii bugetului de stat.
Echilibrarea bugetului de stat presupune ntocmirea unui
buget echilibrat, balansat, adic veniturile s acopere integral
cheltuielile.
n contradicie cu echilibrul bugetar, deficitele bugetare
aveau n trecut consecina declarrii bancrutei sau insolvabilitii
statului, iar n prezent ele pot accentua inflaia ori de cte ori se
recurge la emisiuni monetare pentru acoperirea acestor deficite.
n condiiile evoluiei liberal-capitaliste a economiilor
naionale din statele moderne industrializate s-a renunat la uzana
tradiional a echilibrrii n fiecare stat veniturilor i cheltuielilor
bugetului de stat i s-au folosit deficitele bugetare ca mijloc de
influenare a dezvoltrii economice prin ntrebuinarea de ctre
stat a unei importante pri a capitalurilor disponibile pe piaa
intern deoarece li se ofer statelor posibilitatea de a obine
constant mprumuturi interne pentru acoperirea acestor deficite.
Diferit de aceasta, n statele moderne cu economii
naionale mai puin prospere echilibrul bugetar a rmas un
deziderat legiferat. Astfel, Legea finanelor publice din statul
nostru consacr acest deziderat prevznd ndatoririle Guvernului
58
i ale Ministerului Finanelor de a urmri ,,asigurarea, meninerea
sau mbuntirea echilibrului bugetar.
n etapele prospere ale ciclului economic, pentru
acoperirea deficitelor bugetare intervenite n etapele de declin
economic s-au