Capacitación de la Alta Dirección Pública en la Argentina
Un estudio de caso en perspectiva comparada
Mg. Maximiliano Campos Ríos
UBA - INAP Argentina
Estado y Administración Pública
Trabajo preparado para su presentación en el 9.o Congreso Latinoamericano de
Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia
Política (ALACIP). Montevideo, 26 al 28 de julio de 2017
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Capacitación de la Alta Dirección Pública en la Argentina
Un estudio de caso en perspectiva comparada
Por Maximiliano Campos Ríos1
Resumen
El buen funcionamiento del servicio civil es fundamental para la implementación exitosa de
políticas públicas, puesto que, en definitiva, es quien debe llevar a cabo esa tarea. Por su
parte, las Escuelas de Gobierno desempeñan un papel clave en la capacitación de los
servidores civiles —particularmente, de la Alta Dirección Pública—. El presente trabajo tiene
como objetivo analizar la Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente del Instituto
Nacional de Administración Pública (INAP) de la Argentina, como estudio de caso de
Escuela de Gobierno en perspectiva comparada. Para ello, se tomará como referencia la línea
de trabajo que proponen las escuelas más prestigiosas a nivel mundial, tanto desde la teoría
como desde la praxis. En primer lugar, se abordará la importancia de la jerarquización del
servicio civil diferenciando la Alta Dirección Pública de las burocracias estatales. En segundo
lugar, se mencionarán algunos casos exitosos de Escuelas de Gobierno en América Latina y
en Europa. En tercer lugar, se desarrollará el marco institucional argentino para dar paso a la
descripción de los proyectos de la Escuela de Alta Dirección Pública. Finalmente, se arribará
a una conclusión que vincule las secciones anteriores.
Introducción
Los procesos sociales actuales dan cuenta de la necesidad de analizar las formas de
interacción que se desarrollan al interior del propio Estado, especialmente, aquellas cuyo
propósito son su constante mejora y actualización.
1 Profesor e investigador de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Exsecretario Académico de la Carrera de
Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Excoordinador de la
Escuela Superior de Gobierno. Coordinador de la Escuela de Alta Dirección Pública del INAP Argentina. Correo
electrónico: <[email protected]>.
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La revolución tecnológica ha impactado en el vínculo entre el Estado y la sociedad creando
nuevas problemáticas sociales a las que este debe atender de alguna u otra forma y para las
cuales debe contar con cuadros técnicos preparados. Por ejemplo, en los países en vías
desarrollo, son más los hogares que cuentan con teléfono móvil que los que tienen acceso a
electricidad o agua potable. En los últimos diez años, el total de usuarios de Internet se ha
triplicado (Banco Mundial, 2016). América Latina no ha sido la excepción a este proceso: «El
ingreso per cápita ha aumentado, la clase media se ha expandido, el nivel de educación de los
ciudadanos se ha elevado, y la revolución de las telecomunicaciones ha permitido que los
ciudadanos estén cada vez más conectados, mejor informados, y que exijan más y mejores
servicios» (Moreno, 2014: XIX).
Sin embargo, estos avances derivaron en procesos de crisis, y la mayoría de los países
latinoamericanos carecen de equipos y burocracias que estén a la altura de las circunstancias.
Por ello, resulta indispensable, y hasta urgente, contar con recursos humanos formados y
capacitados para emprender cambios y lograr resultados eficientes. Estos cambios no se
reducen a la modernización estatal, sino que supone dar respuestas eficaces e innovadoras a
un cúmulo de demandas cada vez más exigentes y complejas para recuperar así la confianza
en las instituciones públicas.
En este contexto, los problemas sociales que requieren solución a partir de políticas públicas2
son muy diferentes a los de la última década del siglo XX. También lo son los tiempos
requeridos para esas soluciones, y «el sector público parece haberse adaptado menos
rápidamente a estos nuevos tiempos» (Moreno, 2014: XIX). Por consiguiente, la inmediatez
de los flujos de información que dominan las interacciones entre el Estado y la sociedad es un
factor que obliga a repensar el tipo de respuestas que el Estado brinda.
El ritmo vertiginoso de los cambios sociales, culturales y tecnológicos obliga al Estado a
modernizarse. La administración pública no puede ni debe permanecer ajena a las
transformaciones que ocurren en su entorno. De lo contrario, se transformará en un enclave
obsoleto que interactúa con una sociedad en permanente evolución e intenta resolver sus
problemas, en general, infructuosamente. Entonces ¿cómo se logra una gestión pública acorde
2 «Conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva adelante un gobierno para solucionar los problemas
que los ciudadanos y él mismo consideran prioritarios en un momento determinado» (Tamayo Sáez, 1997: 2).
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a las nuevas demandas, que incluya nuevas herramientas tecnológicas y que, por ello, sea más
eficiente, eficaz y esté en consonancia con los desafíos del siglo XXI?
Ensayar una respuesta obliga a analizar la génesis y la conformación del aparato estatal,
incluyendo tanto a la burocracia como a quienes forman parte de la Alta Dirección Pública (en
adelante, ADP), dos estamentos centrales para la administración estatal y la gestión de
programas y proyectos públicos. Si bien el interrogante planteado presenta cierta complejidad,
su respuesta es sencilla: capacitación de los diferentes estamentos de la administración.
Los agentes que componen la administración pública —empleados, funcionarios y
directivos— son la respuesta para conocer las dificultades que se presentan a la hora de
implementar políticas. Por ello, la profesionalización de la función pública es una condición
necesaria para el desarrollo. Esto supone que los servidores públicos deben poseer «una serie
de atributos, como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el
desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y
valores de la democracia» (CLAD y NU, 2003: 3). Puntualmente, además de las burocracias
estatales, es relevante hacer foco en la jerarquización y la capacitación de la ADP, constituida
por personal técnico reclutado —al menos, en parte— meritocráticamente, cuya tarea consiste
en garantizar la articulación entre la burocracia y los miembros del Gobierno, es decir,
funcionarios políticos.
Por esta razón, los objetivos tendientes a lograr mayor eficacia y eficiencia en la gestión se
encuentran ligados al desarrollo técnico, la formación y la capacitación de esa capa directiva.
Esto posibilita profesionalizar el servicio civil en su conjunto a partir de los líderes de equipo
y —de ser posible— independientemente de los avatares políticos.
En función de lo expuesto anteriormente, el presente trabajo tiene como objetivo analizar la
Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente del Instituto de Administración Pública
(INAP) de la Argentina, como estudio de caso de Escuela de Gobierno en perspectiva
comparada. Para ello, se tomará como referencia la línea de trabajo que proponen las escuelas
más prestigiosas a nivel mundial, tanto desde la teoría como desde la praxis. En primer lugar,
se abordará la importancia de la jerarquización del servicio civil diferenciando la Alta
Dirección Pública de las burocracias estatales. En segundo lugar, se mencionarán algunos
casos exitosos de Escuelas de Gobierno en América Latina y en Europa. En tercer lugar, se
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desarrollará el marco institucional argentino para dar paso a la descripción de los proyectos de
la Escuela de Alta Dirección Pública. Finalmente, se arribará a una conclusión que vincule las
secciones anteriores
I. ¿Por qué es relevante para el Estado contar con directivos y burocracia
jerarquizados?
Los funcionarios del sector público son el primer punto para esbozar una respuesta al
interrogante central, ya que ellos son quienes llevan a cabo las tareas del servicio público.
Según Oszlak, el servicio civil puede definirse «como un conjunto de reglas jurídicas e
instrumentales relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibilidad de
personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades
encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad» (2009: 2). Para referirse a este
entramado, el autor utiliza el concepto de burocracia estatal. Este trabajo tomará esa
recomendación y usará ese término para hacer referencia a los servidores civiles que no
forman parte de la ADP, incluidos en la Figura 1 como servidores públicos.
Los altos directivos forman parte de un conjunto de posiciones bisagra entre los niveles
puramente políticos, de carácter electivo o de designación discrecional, y los niveles
profesionales, técnicos y operativos de la administración pública. Reclutada —al menos en la
teoría— meritocráticamente3, la ADP tiene como misión conducir las políticas públicas
definidas.
Sería razonable cuestionarse por qué es relevante que esas capas de la pirámide jerárquica
estatal estén expuestas a procesos de capacitación, jerarquización y actualización
permanentes. Del mismo modo, debe plantarse por qué es importante que sea el propio Estado
quien impulse o, incluso, brinde estos procesos de capacitación.
Una primera respuesta surge de modo intuitivo: si se los piensa como estamentos
independientes del poder político en cuanto a su ingreso al Estado —aunque luego lleven a la
3 Posteriormente, se argumentará que, en la Argentina, eso no sucede en la práctica.
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práctica directivas del gobierno de turno—, generar ese proceso y transformarlo en política de
Estado es beneficioso, por un lado, para jerarquizar profesionalmente el servicio civil de
modo incremental y, por otro, para contribuir al desarrollo de políticas públicas estables.
En este punto, es conveniente dividir la exposición entre la relevancia de la jerarquización de
las burocracias estatales y la Alta Dirección Pública, y el desarrollo de instituciones
especializadas para la formación de estos estamentos. Sin duda, la génesis y los objetivos de
cada institución responden a la visión sobre los servicios civiles de cada país y al papel o la
importancia que estos le asignan a su formación.
El análisis de Cortázar Velarde, Lafuente y Sanginés (2014) sostiene que uno de los
determinantes de la capacidad institucional del Estado reside en el hecho de que las
burocracias estatales sean profesionales. «Los funcionarios de carrera cumplen un rol
protagónico en la mayor parte del diseño de las políticas públicas y en todo el proceso de
implementación, por lo que su labor tiene un alto impacto en la calidad de la entrega de bienes
y servicios» (2014: 3).
Arellano (2008, citado en Oszlak, 2009: 23) agrega que «la función más importante de un
servicio civil en una democracia es reducir la discrecionalidad de los políticos en el manejo de
la administración pública». Por consiguiente, su participación en el diseño y la
implementación de políticas públicas estables y de largo plazo resulta fundamental. De hecho,
Zuvanic y Iacoviello (2010: 25) sostienen que «una burocracia profesional puede ser un freno
a la arbitrariedad y una salvaguarda de la seguridad jurídica». Lógicamente, es de suponer que
cumplirán mejor con ambos roles, en la medida en que sean más profesionales, estén más
capacitados y tengan a su disposición herramientas lo más actuales posibles.
En palabras de Chudnovsky (2015: 18), «una burocracia establecida bajo parámetros de un
servicio civil por mérito, y no permeado por prácticas clientelares, facilita que un gobierno
que accedió al poder bajo el juego político democrático implemente sus políticas públicas».
Además, retribuirán mejor la inversión que el Estado realiza al contratarlos, que, según el BID
(Cortázar Velarde, Lafuente y Sanginés, 2014), ronda, en promedio, el 5 % de la fuerza
laboral en los países de América Latina.
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Respecto a la ADP, es necesario considerar que todas las reformas exitosas del servicio civil
en el mundo tomaron como eje el fortalecimiento de capacidades a partir de recomendaciones
de organismos, tales como el BID, el Banco Mundial, el CLAD y la OCDE (Iacoviello et al.,
2011). Esto se debe a que, tal como sostienen Cortázar Velarde, Lafuente y Schuster (2014:
78), este segmento «tiene a su cargo funciones ejecutivas indispensables para el diseño y la
implementación de las políticas públicas, y funciona como mecanismo articulador entre los
políticos electos y la administración pública».
Por ello, desarrollar «mayores competencias para el manejo de las tecnologías gerenciales
apropiadas de quienes ejercen los cargos estratégicos y con función de conducción en las
diferentes áreas del Estado» (Pulido, 1999: 3) se vuelve central para generar un efecto
cascada hacia las burocracias estatales. En este sentido, y en consonancia con Moore (1998),
Iacoviello et al. (2009: 165) sostienen que los directivos públicos deben «descubrir, definir y
crear valor público… —y convertirse en— …actores importantes al ayudar a descubrir y
definir lo que sería valioso para la ciudadanía… —y no solo— …limitarse a diseñar los
medios para cumplir los propósitos establecidos en los mandatos».
En conclusión, profesionalizar el servicio civil redundaría en una mayor estabilidad de las
políticas públicas, mejor calidad de los bienes y servicios provistos por el Estado y mayor
control interno sobre los funcionarios políticos. Sin embargo, no es posible lograr esos
objetivos simplemente con capacitación a las burocracias estatales. Debe ocurrir un efecto
cascada producido por la jerarquización de la ADP, cuyos integrantes tienen —a partir de su
liderazgo—la posibilidad tanto de agregar valor social como de generar cambios en el área en
que trabaje. Este efecto solo puede generarse si reciben la capacitación pertinente para tener
«cierta sensibilidad hacia temas de coyuntura pública-política y una visión innovadora de las
problemáticas y debilidades de la administración» (Lavanderos, 2006: 84) y así
transmitírselas a sus equipos. La estrategia de formación de ADP que se adopte dará como
resultado diferentes instituciones, pero también denotará la visión respecto del papel que
desempeña el Estado en dicho proceso.
Resta analizar las diferentes estrategias de capacitación desarrolladas en América Latina y
Europa y sus resultados: burocracias diversas y asimétricas en cuanto a los servicios que
prestan.
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II. Estrategias de formación y jerarquización del servicio civil en Europa y América
Latina
Por las razones anteriormente descriptas, tanto en Europa como en América Latina, los
Estados trabajan permanentemente en la jerarquización de su servicio civil. Además, muchos
de ellos tienen Escuelas de Gobierno estatales que funcionan con ese objetivo.
Relevar los principales institutos o escuelas orientados a la capacitación —y, en algunos
casos, también al reclutamiento— del servicio civil en América Latina y en Europa permitirá
entender la lógica que impera en los diferentes Estados. Para estructurar el análisis, serán
centrales dos puntos: el modelo a partir del cual las escuelas organizan sus cursos —es decir,
si tienen una oferta fija o si se adaptan a las necesidades— y los ejes temáticos sobre los
cuales hacen foco esos cursos.
La adopción de estrategias permite conocer la forma en la que se gestiona el servicio civil.
«Las políticas de planificación de recursos humanos, reclutamiento y selección, desarrollo
profesional, e incentivos para su profesionalización… son un factor condicionante
fundamental para lograr atraer, retener y motivar a personas idóneas que desarrollen estas
tareas» (Moreno, 2014: XIX).
Los países de América Latina —la mayoría, con sus respectivos institutos o escuelas— hacen
énfasis en la capacitación de servidores civiles, pertenezcan a la ADP o a las burocracias
estatales. Según el BID (Cortázar Velarde y Lafuente, 2014), entre 2003 y 2013, se ha
registrado en la Región un progreso en la modernización del servicio civil, aunque este se
mantiene relativamente bajo. El Organismo cuantifica el proceso tomando como parámetro el
promedio del Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC). En una escala de 0 a 100, los 16
países incluidos en el estudio se encuentran en el punto 38.
Más aún, el problema también debe incluir una visión acerca del peso del empleo público en
cada país. De acuerdo con datos de los análisis realizados por CIPPEC (Diéguez y Gasparin,
2016), en América Latina, la participación del empleo público en el total de ocupados ronda,
en promedio, el 12 %, mientras que, en la Argentina, esta proporción llega al 18 %.
Asimismo, el informe establece que este porcentaje es muy desigual en los diferentes países
de la Región: mientras que Venezuela encabeza el ranking con el 19 %, Perú registra solo el
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8 %. En el medio, se sitúan Paraguay con el 10 %, Chile y Brasil con el 12 %, y Uruguay con
el 15 %.
La mayoría de estos países han desarrollado diferentes estrategias de capacitación y
modernización. Brasil, Chile, Colombia, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y
Uruguay son algunos ejemplos. Como señala el informe del BID, «todos los gobiernos de la
Región, conscientes de este desafío, suscribieron en 2003 la Carta Iberoamericana de la
Función Pública, que define las bases que configuran un sistema profesional y eficaz de
servicio civil, y provee un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de
gestión para lograrlo» (Cortázar Velarde y Lafuente, 2014: XXI).
Las Escuelas de Gobierno o institutos creados con el objetivo de formar a la ADP tienen
misiones muy diferentes. No obstante, el objetivo básico consiste en impulsar una «revolución
educativa y ocupar el espacio que otras organizaciones han dejado vacante,
fundamentalmente, convencidas de la urgencia de contar con mejores gobernantes para
construir mejores sociedades» (Morales García, 1997: 112). Por tanto, las posibilidades
desarrolladas en la América Latina y en Europa son múltiples, y estas variaciones permiten
vislumbrar la estrategia y la visión de cada país respecto de su servicio civil y sus altos
directivos.
Chile y México no tienen un organismo específico que se encargue de capacitar al servicio
civil, lo cual no implica que no impulsen procesos de capacitación. Por el contrario, el caso
chileno es uno de los más destacados de América Latina en cuanto a la jerarquización del
servicio civil en general.
Los lineamientos relativos a la capacitación son definidos por la Dirección Nacional del Servicio
Civil y se aplican de modo descentralizado… La planificación de la formación sigue una lógica
presupuestaria a través de la definición del programa de capacitación, que es anual y, en ciertos
casos, bianual. Sin embargo, desde la DNSC, se promueve que la planificación se haga en tres
niveles: i) una a largo o mediano plazo para definir las capacidades necesarias para cumplir con la
estrategia institucional a cuatro años, ii) una anual general, y iii) un espacio de contingencia para
enfrentar requerimientos emergentes (Llano, 2014: 29).
En Chile, el servicio civil y la Alta Dirección Pública dependen de una Dirección Nacional
descentralizada, con personalidad jurídica y patrimonio propio del Ministerio de Hacienda.
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Esta implementa políticas de gestión y desarrollo de personas y altos directivos con el
objetivo de fortalecer la función pública y contribuir a la modernización del Estado. De esta
manera, promueve un empleo público de calidad y un Estado que se encuentre al servicio de
los ciudadanos.
Creado en 2003, a partir de la Ley N.o 19 882, el servicio civil chileno cuenta con una Unidad
de Gestión del Desarrollo, que se encarga de la capacitación con el objetivo de «fortalecer las
capacidades de los servicios públicos de la Administración Central del Estado… de impulsar
y lograr una mejora de la calidad y el impacto de la capacitación en el sector público, y, por
ende, aumentar la productividad y calidad de los bienes y servicios que requiere la
ciudadanía» (Gobierno de Chile).
En paralelo, existe la Escuela Nacional de Administración Pública (ENA), que estructura su
oferta académica en función de las indicaciones de la Dirección Nacional del Servicio Civil y
la lleva a todos los rincones del país. Esta Escuela no se define como un organismo público4.
Su figura legal se enrola dentro de los proveedores oficiales del Estado, ya que la ENA se ha
incorporado al Registro Oficial Electrónico.
Por su parte, México cuenta con el Instituto Nacional de Administración (INAP), que alberga
en su interior a la Escuela Nacional de Profesionalización Gubernamental (ENPG). La
particularidad más llamativa del INAP mexicano es el carácter de asociación civil de su figura
legal. No se trata de un ente público, tal como sucede en el caso chileno.
Según los datos del sitio web, la ENPG tiene como principal función «dirigir y coordinar la
instrumentación de los programas de estudio… con el fin de atender a servidores públicos y
personas interesadas en participar en ellos… promover la profesionalización de los servidores
públicos en los diferentes órdenes de gobierno» (Instituto Nacional de Administración
Pública).
Respecto de la temática de interés que atañe al trabajo, la ENPG desarrolló el Programa de
Alta Dirección de Dependencias y Entidades Públicas (PADEP), cuyo propósito consiste en
4 Como dato anecdótico, su página web no contiene el dominio .gob.
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desarrollar las habilidades directivas de los servidores públicos fortaleciendo sus
competencias para dirigir las funciones que su nivel de responsabilidad implica.
En el otro extremo, se encuentran aquellos países que han resuelto encarar la capacitación del
servicio civil a partir de instituciones públicas. Mientras que Paraguay, República Dominicana
cuentan con un Instituto Nacional de Administración Pública; Brasil, Perú, Uruguay tienen
una Escuela Nacional de Administración Pública; en el caso de Colombia, la Escuela Superior
de Administración Pública. Con diferentes matices y grados de desarrollo, estas instituciones
le proponen al servicio civil una capacitación organizada y basada en competencias.
Perú y República Dominicana son los casos más destacados de este modelo. Bajo la órbita de
la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), el primero cuenta con la Escuela
Nacional de Administración Pública (ENAP), cuya misión consiste en
formar y capacitar en temas de administración y gestión pública a servidores públicos. La Escuela
tiene diferentes líneas de trabajo que abarcan la formación de directivos y la capacitación para
fortalecer competencias en los servidores públicos, pero prioriza su accionar en el ámbito
subnacional, es decir, en gobiernos regionales y locales en temas de ética y servicio al ciudadano
(Escuela Nacional de la Administración Pública).
La ENAP peruana tiene tres líneas de formación: Programas de Formación Breve, de tres
meses; Programas de Formación Amplia, de dos años; y Programas de Capacitación, que
incluye cursos específicos.
En República Dominicana, el INAP es una institución pública, dependiente del Ministerio de
Administración Pública, que se ocupa de formar, capacitar, perfeccionar y actualizar a los
empleados del Estado. Con el objetivo de capacitar a los ciudadanos que aspiren a ingresar al
servicio público, diseña los planes, programas y eventos de capacitación acorde a las
necesidades.
Los ejemplos de Uruguay y Brasil resultan más cercanos al caso de la Argentina. En los
últimos años, Brasil ha desarrollado un modelo que combina virtudes de los sistemas públicos
con aquellos que no lo son. Por un lado, la ENAP ofrece capacitaciones que se basan en
Planes Anuales de Capacitación, propuestos de manera descentralizada por diferentes
organismos. Estos evalúan las competencias que necesitan mejorar para que, luego, la ENAP
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formule parte de su oferta académica. Por el otro, se ofrecen cursos y seminarios fijos
elaborados a partir de competencias deseables para el servicio civil brasileño. Entre algunos
ejemplos, pueden citarse Gestión de Información, Monitoreo y Evaluación; Gestión de
Tecnología de la Información; Gestión de Procesos; Gestión de Proyectos Urbanos; Gestión
Presupuestaria y Financiera; Logística Pública; Planeamiento y Gestión; Educación,
Innovación y Docencia. Un dato destacable de su oferta es la impronta federal: dirigida a
nuevos funcionarios de Estados subnacionales.
Creada en 1986, la ENAP brasileña depende del Ministerio de Planificación, Presupuesto y
Gestión. Su misión consiste en desarrollar las habilidades de los servidores para aumentar la
capacidad del Gobierno a la hora de gestionar políticas públicas. Esta noción de Escuela de
Gobierno —más reciente— se asocia a la idea de formar al personal permanente para el
Estado, y desarrollar líderes y funcionarios públicos con programas estratégicos para mejorar
la gestión pública con métodos educativos que valoran la educación teórica y aplicada.
El caso uruguayo representa otra manera de llevar a cabo la capacitación. La ENAP de
Uruguay depende de la Oficina Nacional del Servicio Civil. Su misión es «promover,
desarrollar y coordinar la formación permanente de los trabajadores del Estado con el doble
objetivo de transformar las organizaciones estatales para lograr mayor eficacia y eficiencia en
la prestación de los servicios a la ciudadanía y dignificar el rol de los funcionarios como
servidores públicos, promoviendo su desarrollo personal» (Escuela Nacional de
Administración Pública). Entre su oferta, se encuentran cursos de formación permanente y un
programa con dos variantes: capacitación destinada a la dirección media —mandos medios—
y un programa de inducción dirigido a los nuevos contratados, para que puedan incorporarse
al nuevo contexto laboral previo conocimiento de la normativa y de los aspectos
procedimentales y éticos.
Como se ha desarrollado, América Latina presenta un mapa de variadas posibilidades en
cuanto a la formación y la capacitación de la ADP y el servicio civil. Sin embargo, Europa no
es una excepción a la regla y muestra asimetrías semejantes.
El caso más conocido —y uno de los ejemplos internacionales— es el de la ENA francesa.
Fundada el 9 de octubre de 1945 por el General Charles De Gaulle para ampliar el acceso al
Estado través de un examen de ingreso común, se ha convertido en el modelo para los
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institutos del resto del mundo. Esto se debe no solo a que es una de las escuelas más antiguas,
sino también a la calidad de la oferta académica y a su papel en el ingreso al servicio civil.
Su oferta se divide en dos ejes centrales: formación inicial y formación continua. Los
graduados de la formación inicial —luego de haber aprobado el examen de ingreso de
carácter excluyente— consiguen empleo en ministerios, embajadas, prefectura y altos cuerpos
administrativos. La formación continua les da a los empleados públicos posibilidad de
crecimiento dentro del Estado o les brinda la oportunidad de cursar una maestría con un nivel
muy alto de especificidad. También cuenta con ciclos internacionales, que pueden generar
convenios de reciprocidad. Algunos de los cursos ofrecidos en capacitación continua son
Comunicación y Liderazgo; Apoyo a la Gestión de la Evolución; Reforma Territorial;
Dinamización y Perspectiva de Planes de Carrera; y Transformación y Eficiencia de la Acción
Pública.
El INAP español, uno de los más antiguos en el mundo, se creó en 1958. Es un organismo
autónomo, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la
Dirección General de la Función Pública. Sus funciones se nuclean a partir de cuatro áreas de
actividades; selección de funcionarios; formación y perfeccionamiento de empleados
públicos; estudios y publicaciones; y relaciones internacionales. Puntualmente, en el área de
formación y perfeccionamiento de empleados públicos, el INAP tiene seis programas
destinados a diferentes públicos, que dan cuenta de la amplitud de su tarea: Directivos
Públicos; Empleados Públicos en Funciones de Gestión, de Administración y Auxiliares;
Administración Local; Administración Electrónica; Idiomas y Lenguas Cooficiales; y Cursos
Selectivos para Funcionarios en Prácticas.
Otra de las escuelas pioneras del mundo se encuentra en Italia. Fundada en 1957, la Escuela
Nacional de la Administración (SNA, por sus siglas en italiano) apunta a «seleccionar,
reclutar y formar a los funcionarios y dirigentes públicos, y a constituirse en el nodo central
del sistema único de reclutamiento y formación pública con el fin de mejorar la eficiencia y
calidad de la Administración Pública Italiana» (Escuela Nacional de la Administración).
Esta Escuela ofrece programas de entrenamiento para nuevos dirigentes o servidores civiles,
directamente reclutados por ella, para aquellos que están trabajando actualmente en el Estado
y para quienes deseen hacerlo y no se encuentren en Italia. Algunos cursos ofrecidos son
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Diseño de Medidas de Tratamiento del Riesgo; Principios de Economía de la Corrupción;
Introducción a la Tecnología para la Administración Digital; Análisis de Impacto de la
Reglamentación; e-government; y Técnicas de Escritura para la Administración Pública.
Otros dos ejemplos relevantes para el análisis son las Escuelas de Alemania y de la Unión
Europea. En 1969, el Ministerio Federal del Interior de Alemania fundó la Academia Federal
de Administración Pública. Su tarea es dar entrenamiento práctico y avanzado para quienes
formen parte de la administración federal. Los cursos se dictan en varias ciudades y tienen
base en una plataforma de estudios en línea, en la que se cargan los programas, y en un
sistema interactivo de entrenamiento —también en línea—, por medio del que pueden
comunicarse todos los involucrados. Algunos cursos a disposición son Liderazgo;
Tecnologías de la Información; Desarrollo del Personal; Gestión del Personal; y Derecho y
Administración.
El Instituto Europeo para la Administración Pública, de la Unión Europea (UE), se fundó en
Maastricht, Países Bajos, en 1981. Su misión consiste en otorgarle apoyo a la UE, a sus
Estados miembro y a los países asociados al Instituto —incluso gobiernos subnacionales—
proveyendo servicios relevantes y de alta calidad para desarrollar las capacidades de los
servidores civiles involucrados en temas relacionados con la Unión. El instituto realiza cursos
y seminarios abiertos a cualquier servidor civil que desee inscribirse —con un contenido
diseñado por el mismo instituto— o a pedido de los diversos gobiernos antes mencionados.
Algunos de los cursos abiertos son Toma de Decisiones; Transparencia; Protección de Datos
Personales; Asociación Público-Privada; Evaluación de la Construcción de Capacidades;
Administración de Recursos Humanos; y Administración Pública.
Modelos de capacitación, estrategias y concepciones
La descripción anterior arroja datos significativos que permiten pensar en diferentes modelos
y estrategias de los Estados vinculados a la formación, la capacitación y el mecanismo para
reclutar aspirantes al servicio civil y a la Alta Dirección Pública. Retomando las variables de
desarrollo del servicio civil, puede ensayarse una primera caracterización.
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El informe del BID (Cortázar Velarde y Lafuente, 2014) establece diferentes grupos según
avances y logros. El primero lo conforman aquellos países que, si bien partieron de una
situación inicial más problemática —es decir, con una menor línea de base—, han logrado dar
un salto importante en cuanto a su Índice de Desarrollo del Servicio Civil. Entre estos,
podemos mencionar a El Salvador, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y República
Dominicana, países que han avanzado en la confección de instrumentos normativos y
técnicos, leyes y sistemas de información, y en el fortalecimiento de las entidades de recursos
humanos.
Un segundo grupo parte de una línea de base relativamente más baja que el promedio. Aquí se
encuentran Bolivia, Guatemala y Honduras, que han presentado estancamiento en los últimos
años, ya que sus esfuerzos para modernizar el servicio civil no han sido suficientes o no han
dado los frutos esperados.
El tercer grupo se compone por aquellos países con una buena puntuación en el diagnóstico de
2004, pero, que, sin embargo, no han registrado avances en los últimos años. Aquí se ubican
Brasil, Colombia, Costa Rica, México y Uruguay, países que, quizá, tenían la difícil tarea de
emprender reformas de una mayor complejidad.
Por último, el informe menciona el caso de Chile, que ha registrado un avance relevante desde
la medición inicial. La implementación y la expansión del Sistema de Alta Dirección Pública
(SADP) y la aplicación de procedimientos de selección competitivos para los cargos
contratados han sido los factores que contribuyeron a que Chile transitara de una etapa de
formalización a otra donde sea posible asegurar la calidad del servicio civil.
Retomando el análisis, y teniendo en cuenta estas variables, podría pensarse en diferentes
estrategias de capacitación. Si bien Chile figura como ejemplo de reforma en materia de
capacitación del servicio civil, la política emprendida por el Gobierno chileno no ha logrado
constituir un organismo que planifique una capacitación general desde el propio Estado. No
obstante, esto no quita que las capacitaciones que se llevan adelante sean acordes a lo que
cada área necesita. Esta concepción podría definirse como una estrategia mixta: el Estado
realiza la capacitación a través de un ente específico. A esto se suma la tarea que el servicio
civil realiza para reclutar nuevos cuadros estatales.
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También se destacan Perú y República Dominicana, ya que se ocupan del reclutamiento de
servidores civiles, algo poco usual por parte de otros institutos de capacitación en América
Latina. Por el contrario, en Europa —además de la capacitación—, los Estados y sus
respectivos institutos ponen el foco en el reclutamiento de potenciales funcionarios. Estos son
los casos de España, Francia e Italia, que tienen los tres institutos más antiguos del mundo.
En esta línea, los modelos estatales también incluyen escuelas o institutos públicos cuya
misión no es reclutar nuevos miembros, sino capacitarlos e, incluso, diagramar la formación
de la ADP. En este grupo, aparecen Brasil, Colombia, Perú, España, Francia, entre otros.
En contraposición, otros países con institutos públicos dictan los mismos cursos para todos los
funcionarios basados en competencias genéricas. Aquí puede mencionarse a México,
Paraguay, República Dominicana, Uruguay, Alemania o Italia.
Al analizar las diferentes escuelas del mundo, tres ejes temáticos se repiten sistemáticamente:
administración pública —entendida ampliamente como una inducción a procesos propios del
ámbito laboral del servidor civil—, liderazgo y gestión de equipos; y tecnologías de la
información y la comunicación aplicadas a la administración pública. Además, dados los
casos de éxito, es posible pensar que es deseable reclutar nuevos servidores civiles a partir de
la formación en una Escuela de Gobierno —Francia, Perú— y enfocar los cursos de manera
específica, ya sea por familia de puestos —Francia, Perú— o por dependencia —Chile,
Brasil—.
En conclusión, además de las diferencias en el énfasis en capacitación o en reclutamiento de
servidores civiles, también existen divergencias en la organización de los cursos y en los tipos
de capacitaciones que se desarrollan. En gran medida, esto deja entrever la estrategia general
y la visión de cada país.
III. EL INAP y la Escuela de Alta Dirección Pública en la Argentina: marco
institucional y proyectos
Este análisis comparado obliga a pensar cuál es la situación actual de nuestro país. El servicio
civil argentino está regulado por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), cuyo
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objetivo consiste en revitalizar la carrera administrativa con un elemento de alta estabilidad en
el tiempo y con impactos a mediano y largo plazo en el funcionamiento del Estado, a partir de
la constitución de un servicio civil profesional regido por principios de equidad y mérito
(Morano, 2011).
El SINEP está basado en su antecedente inmediato, el Sistema Nacional de la Profesión
Administrativa (SINAPA). Este sistema partía de una nueva valoración de la responsabilidad
jerárquica de los puestos y de la complejidad de las tareas que realizaban. Esto derivó en la
conformación de seis niveles entre los que se distribuía la totalidad de los puestos (Bonifacio,
1995). Cada nivel desarrolla una carrera de agente —mientras permanece en el puesto— a lo
largo de diez grados en los que transcurre una carrera horizontal. Para ascender de grado, es
necesario satisfacer determinados requisitos, como antigüedad, capacitación y desempeño en
el cargo. Para ascender de nivel, se requiere una nueva evaluación del agente.
Si bien este es el contexto general en el que se inscribe el servicio civil en el país, la acción de
la Escuela de Alta Dirección Pública, dependiente de la Dirección Nacional homónima y del
INAP, se basa en el Plan Nacional de Modernización —Decreto N.o 434/2016—, que «es el
instrumento mediante el cual se definen los ejes centrales, las prioridades y los fundamentos
para promover las acciones necesarias orientadas a convertir al Estado en el principal garante
del bien común». Este plan se divide en cinco ejes: Plan de Tecnología y Gobierno Digital;
Gestión Integral de Recursos Humanos; Gestión por Resultados y Compromisos Públicos;
Gobierno Abierto e Innovación Público; y Estrategia País Digital. La actividad de la Escuela
se enmarca en el segundo, cuyos objetivos se refieren a capacitación y calidad de la
formación, y jerarquización de la carrera administrativa y de la ADP.
Justamente, como se ha argumentado anteriormente, la Escuela se focaliza en este último
segmento, el directivo, sobre el cual es necesario hacer una aclaración. El marco normativo
argentino estipula que es necesario ganar un concurso de oposición y antecedentes para
formar parte de la ADP —idoneidad garantizada—, y que la duración de los cargos debe ser
de entre cinco y siete años —estabilidad garantizada —.
Sin embargo, en la práctica, esto no sucede. Menos del 1 % de la ADP argentina ha sido
designada a través de concurso, es decir, una pequeñísima minoría. El resto cuenta con una
designación transitoria mediante decretos que las autoridades políticas renuevan cada 180
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días. Hacer operativa esa norma puede significar por sí solo un enorme avance para la
jerarquización de la ADP en nuestro país. Sin embargo, es necesario tener en cuenta su
contracara: que no funcione podría decir algo sobre la propia dinámica del sistema político
argentino. Quizá, una regulación más flexible que permita designar a la mayor parte de la
ADP de manera meritocrática y al resto políticamente —posiciones que requieran personas de
confianza de los funcionarios— pueda aplicarse más fácilmente.
Como se ha aclarado anteriormente, la Dirección Nacional Escuela de Alta Dirección Pública
forma parte del Ministerio de Modernización de la Nación. Depende de la Secretaría de
Empleo Público y del INAP (ver Figura 2). La responsabilidad primaria de la mencionada
Dirección Nacional es «intervenir en el diseño, planificación e implementación de los
programas y planes de capacitación de la alta dirección pública del sector público nacional y
de los aspirantes a formar parte de la misma» (Decisión Administrativa N.o 339/2017). Entre
las principales acciones, se destacan las siguientes: detección de necesidades de capacitación
para funcionarios de la ADP; gestión de procesos y procesamientos para difundir y desarrollar
la oferta académica del segmento mencionado; implementación de programas específicos
junto con el Consejo Federal de Modernización e Innovación en la Gestión Pública
(COFEMOD) y la Secretaría País Digital; diseño y ejecución de programa de concursos.
La Escuela de Alta Dirección Pública tiene hoy la oportunidad de alinear sus objetivos no solo
con el Plan Nacional de Modernización del Estado, sino también con la teoría y las lecciones
extraídas de los casos exitosos en América Latina y Europa en jerarquización del servicio
civil. Pero esto representa un desafío: en el corto plazo, este radical cambio de orientación
puede redundar en la implementación de programas inéditos en el país y, en el mediano o
largo plazo, en una reforma del servicio civil más profunda sustentada en el correcto
funcionamiento de esas capacitaciones. Estar a la altura de ese desafío resulta imperioso para
el desarrollo de capacidades en la ADP, en el servicio civil en su conjunto y, por tanto, para el
mejor desempeño del Estado argentino.
En este sentido, el objetivo general de la Escuela es constituirse en una herramienta para
construir y consolidar una administración pública que esté al servicio del ciudadano y en
función de los parámetros de eficiencia, eficacia y calidad en la prestación de servicios, de
acuerdo con el Plan Nacional de Modernización del Estado. Esto se logra a partir del diseño
de organizaciones innovadoras y flexibles orientadas a la gestión por resultados. En esta línea,
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la Escuela apunta a convertirse en el órgano de formación de referencia del servicio civil —
particularmente, de la Alta Dirección Pública— a nivel nacional y de los aspirantes
profesionales que desean ingresar al Estado.
De la idea general, surgen tres objetivos específicos:
1. Brindarle una formación de calidad a la Alta Dirección Pública, con foco en
habilidades directivas y en estudios de casos a partir de experiencias en la gestión.
2. Jerarquizar el servicio civil mediante capacitaciones específicas, intercambios y becas.
3. Identificar y formar a posibles futuros cuadros de reemplazo, orientados a una gestión
ética, transparente y meritocrática.
Conclusiones
El Estado argentino está en deuda con la sociedad: necesita colocarse a la vanguardia de las
herramientas tecnológicas para poder abrirse a ella y solucionar sus problemas. El Plan
Nacional de Modernización constituye un paso importantísimo para dar respuesta a las
demandas de un Estado más eficiente y abierto. En dicho marco, se ubica la tarea y el papel
del INAP.
Si bien la Argentina cuenta con una base normativa relativamente sólida que permite llevar
adelante un proyecto de jerarquización del servicio civil —y, específicamente, de la Alta
Dirección Pública— como el que la Dirección presenta, está claro que esto no es factible de
realizar si no se tienen en cuenta el aporte de los académicos especializados en administración
pública y las experiencias que otras reformas han dejado como aprendizaje.
En este sentido, desde el INAP y la Escuela de Alta Dirección Pública, se está trabajando para
colocar al Estado argentino a la vanguardia no solo tecnológica, sino a aquella referida a las
buenas prácticas de la gestión pública. El comienzo de ese proceso es la jerarquización de la
ADP, que tiene una enorme influencia en el éxito del diseño y la implementación de las
políticas públicas. Por ello, el foco está puesto en el Programa de Formación en Habilidades
Directivas para la ADPN y otro para la ADP de provincias, municipios y delegaciones
nacionales en el interior del país. Las becas para integrantes del servicio civil —junto con los
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convenios específicos— y, sobre todo, el ingreso de profesionales altamente calificados al
sector público son complementos que ayudarán a alcanzar el objetivo. Estos programas están
alineados con la meta final de largo plazo de la Escuela Alta Dirección Pública: estar a la
altura de sus mejores pares, tanto de América Latina como de Europa.
El objetivo no es solo generar un servicio civil más calificado —y, por lo tanto, más
preparado para responder de manera eficaz y eficiente las demandas de la ciudadanía a través
de políticas públicas—, sino también avanzar hacia una reforma más amplia del servicio civil,
acorde a las buenas experiencias latinoamericanas. Dar este primer paso de manera prudente,
pero informada y firme es fundamental para construir una política de largo plazo.
Anexo
Figura 1. Pirámide jerárquica del empleo en la Administración Pública Nacional (APN)
Fuente: Elaboración propia
PPllaannttaa ppeerrmmaanneennttee ++ ttrraannssiittoorriiaa ++ ccoonnttrraattooss
CCaarrggooss ppoollííttiiccooss
((11330000))
AAllttaa DDiirreecccciióónn PPúúbblliiccaa
((33330000))
SSeerrvviiddoorreess ppúúbblliiccooss
((221100 330000))
MMiinniissttrrooss
SSeeccrreettaarriiooss
SSuubbsseeccrreettaarriiooss
AAddmmiinniissttrraacciióónn cceennttrraall
DDiirreecccciióónn NNaacciioonnaall
DDiirreecccciióónn GGeenneerraall
DDiirreecccciioonneess
SSuubbddiirreecccciioonneess
CCoooorrddiinnaacciioonneess
OOrrggaanniissmmooss ddeesscceennttrraalliizzaaddooss
CCaarrggooss ddiirreeccttiivvooss oo
ggeerreenncciiaalleess
SSeerrvviicciioo
cciivviill
((AAPPNN))
20
Figura 2. Organigrama de la Secretaría de Empleo Público del Ministerio de Modernización de la Nación
Fuente: Decisión Administrativa N.o 339/2017
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