8/12/2019 CDG - Para examinar el retorno a la bicameralidad en el Per (2014)
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PARAEXAMINARELRETORNOALABICAMERALIDADENELPER
Csar Delgado-Guembes (1)
SUMARIO: I CARENCIAS REPRESENTATIVAS EN EL UNICAMERALISMO 1. Condiciones inapropiadaspara que las agrupaciones partidarias preparen y seleccionen a los militantes o invitados quepostulan como candidatos 2. Dedicacin desproporcionada a actividades individuales populistasque no agregan valor en los productos institucionales 3. Seleccin de temas o materias de debatey votacin sin definicin de los principios, metas, objetivos que debe cumplirse programada einstitucionalmente en una agenda de largo plao !. "nsuficientes filtros para seleccionar la calidadde los productos y resultados institucionales #. $o e%iste evaluacin, seguimiento, ni control decalidad sobre la ejecucin e implementacin de los productos aprobados con acuerdo institucional&. '%cesivo n(mero de Comisiones impide concentracin de los representantes en temasprioritarios bajo estudio, debate y decisin ). Distorsiones de las suplencias *. +nualidad depuestos directivos . "nsuficiencias del debate en el -leno 1. '%ceso de delegacinrepresentativa al personal de confiana II LOQUEDEBEEVITARSEYNODEBETENERLUGARENELBICAMERALISMO 1. /edundancia representacional 2. /eiterancia funcional 3. +usencia de
especialiacin org0nica en los perfiles de puestos !. Debilitamiento de la agencia deintermediacin #. Sustentar su e%istencia en raones de pura rutina y de inercia istrica III HACIALACONGRUENCIADELMODELOORGANIZACIONAL
Con esta contribucin al esfuerzo realizado por el Centro de Capacitacin y
Estudios del Congreso pretendo exponer algunos de los criterios conforme a los
cuales vengo definiendo la posicin que adopto en relacin con el rgimen de
Cmaras parlamentarias en el Per.
1 El autor es abogado !"#$%& t iene estudios de pregrado en f i losof'a !"()*!"(+% y ,a concluido el posgrado en sociolog'a -(% por la Pontif icia /niversidadCatlica del Per. En su condicin de investigador de la institucin parlamentaria ,apubl icado li br os y art'culos especializados sobre el estatuto& la organizacin& gestin& procesos ynormatividad parlamentaria entre los que se cuenta Manual del Parlamento -!-%0 Para laRepresentacin de la Repblica (2011)0 Prerrogativas Parlamentarias -(%0 Congreso:
Procedimientos Internos !""+%0 y u! Parlamento ueremos !""-%. Es profesor de derec,o&gestin y procesos parlamentarios en varias universidades peruanas. Est vinculadolaboralmente al Congreso desde !"#& donde se ,a desempe1ado en posiciones asesoriales yfuncionariales. 2ue 3ub 4ficial 5ayor de la Cmara de 6iputados !""!*!""-%& 4ficial 5ayor delCongreso -$%& 6irector 7eneral Parlamentario -$& y -!%& 6irector de Comisiones -)*-8%& 9efe del 6epartamento de :nvestigacin y 6ocumentacin Parlamentaria -"*-!!%& yasesor de la 3ubcomisin de ;cusaciones Constitucionales& de la Comisin de elator'a& ;genda y ;ctas.
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3i bien fui entrenado y recib' formacin prctica ba?o el per'odo bicameral& y
adems dentro del per'odo de vigencia del venerable >eglamento :nterior de las
Cmaras =egislativas del a1o !#+$ que rigi en la Cmara de 6iputados ,asta el
a1o !"##& me ,a tocado traba?ar ba?o el rgimen unicameral instalado ba?o la
vigencia de la Constitucin de !""$. Es cierto que la decisin de adoptar un
rgimen bicameral tendr'a consecuencias afines a mis preferencias
eminentemente personales& profesionales y sub?etivas& porque se tratar'a de una
opcin que me encontrar'a preparado y adems en capacidad de aportar para su
implementacin. Pero ,abiendo declarado la esfera de mis naturales preferencias
e intereses personales& sub?etivos y profesionales& esta dimensin no puede ser la
que presida un anlisis y una propuesta que no debe ni puede decidirse con el
sesgo de mi singularidad personal. Cierto es que no resulta sencillo ni muy clarodistinguir las esferas individuales de las que corresponden al mbito de la
comunidad para la que se crean o reforman las instituciones& pero me resulta ms
cmodo de?ar expresados mis escrpulos personales de forma que el lector quede
satisfec,o con la declaracin del conflicto dentro del cual debo proceder a
examinar esta cuestin.
=o que sigue en consecuencia son puntos de partida que me orientan para
aclararme a m' mismo antes que a nadie en qu medida el bicameralismo puede
ser una alternativa apropiada para me?orar la gestin del Congreso peruano. 3e
trata de una presentacin preliminar de la cuestin& y el ob?etivo es pensar la
situacin general de la representacin para definir o establecer si existen aspectos
de la organizacin y procesos parlamentarios que ?ustificar'an la adopcin del
bicameralismo como una alternativa que me?ore las ineficiencias actuales.
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I
CARENCIASREPRESENTATIVASENELUNICAMERALISMO
=a realidad y experiencia reciente del unicameralismo como propuesta pol'tica del
constituyente que emerge luego del autogolpe de !""-& nos muestra una realidad
que permite caracterizar el rgimen representativo actual con aspectos entre los
cuales quiz los ms saltantes puedan ser los que se apuntan a continuacin.
1. Condiciones inapropiadas para que las agrupaciones paridarias preparen
! seleccionen a los "ilianes o in#iados que posulan co"o candidaos
Porque el centro del debate ,a de?ado de ser la cuestin ideolgica que polariz a
occidente y oriente entre el capitalismo y el comunismo& entre libertad o igualdad&
o entre democracia y dictadura& la vida pol'tica exige ,oy a los partidos que
seleccionen a sus cuadros y a sus candidatos segn ob?etivos ms prosaicos&
como lo son el mantenimiento de una vigencia que les asegure el acceso a
puestos de poder. Para mantenerse vigentes los partidos pol'ticos que operan el
sistema desde !""$ necesitan captar el voto del electorado con campa1as que
deben ser financiadas por aliados dispuestos a invertir en posiciones
representativas& y apoyadas con figuras capaces de atraer con mayor facilidad el
voto a travs de la popularidad de los candidatos. 6e a,' el dficit representativo
en materia de operadores capacitados o entrenados en gestin de los procesos
estatales& porque esos mismos puestos tienden a ser ocupados los financistas o
por las figuras populares que llegan para aumentar el nmero de esca1os y de
votos de los partidos con los que se al'an.
6e otro lado& ?unto con la lgica de operacin basada en una estrategia de vote
see"ingpor partidos que gestionan su posicin en el sistema pol'tico segn el
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modelo del catc# all parties& que construye candidatos segn su capacidad de
sumar y maximizar votos& se suma la frmula del doble voto preferencial que sirve
para que las agrupaciones partidarias pierdan capacidad de mane?o& direccin y
conduccin de sus equipos en razn a la legitimidad externa que genera la
seleccin por un canal a?eno al de la organizacin partidaria.
$. %edicaci&n desproporcionada a aci#idades indi#iduales populisas
que no agregan #alor en los producos insiucionales
5e refiero de modo espec'fico y directo al errneo sobredimensionamiento de
tareas que se asocian al e?ercicio de la funcin representativa& como lo son laatencin prioritaria que se otorga a la presencia f'sica en las localidades y
circunscripciones por las que postularon los congresistas& en desmedro del
cumplimiento de tareas t'picamente estatales del Congreso en las que se concreta
esa misma funcin representativa como lo son las legislativas y de control intra e
interorgnico entre poderes del Estado y otros rganos constitucionales.
El nfasis en la proximidad con las bases territoriales del mandato ,a afectado
notablemente el procesamiento social y pol'ticamente efectivo de la demanda de
intervencin estatal del Congreso en los dominios legislativo y de control pol'tico&
generando de este modo vac'os tcnicos que progresivamente se de?an en manos
de los otros organismos constitucionales o estatales& los mismos que& ante las
ineficiencias tcnicas e institucionales del parlamento copan la escena estatal
desplazando as' la vigencia y eficacia del parlamento en la solucin de problemas
de 'ndole pblica que no sabe atender me?or. 3e trata de un concepto de la
funcin representativa desligado de los procesos institucionales& que parece ser
consecuencia de una visin del Congreso como agencia populista de atencin de
la demanda sin procesar.
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=a priorizacin del contacto externo de los congresistas tiene en ltimo trmino
fines electorales& 'ntimamente vinculados al propsito de mantener al
representante en una campa1a latente an entre fec,as electorales& disposicin y
alternativa que se agudiza cuando los congresistas organizan su estrategia de
accin y comunicacin con alto peso meditico. @o son extra1os los casos& por
e?emplo& en los que los congresistas conceden entrevistas a los medios en las
galer'as del ,emiciclo durante el desarrollo de una sesin& independientemente de
que al ,acerlo as' interrumpan el debate& o el silencio que suele reinar cuando se
concede un minuto de silencio para ,onrar el fallecimiento de algn persona?e
distinguido& o de que exi?an que se les reconozca el voto desde las galer'as para
alguna votacin en curso.
=a idea de que representar es alienar la atencin de las responsabilidades de los
representantes con las tareas estatales que debe cumplir el Congreso es una
forma de descuidar y tambin de incumplir el mandato& as' ese descuido e
incumplimiento consista en la parad?ica prctica de via?ar a las localidades e
intensificar el contacto con la poblacin. Cuando los via?es y el contacto se
anteponen a la contraccin que deben mantener personalmente los congresistas a
las tareas estatales sobre las que el Congreso tiene responsabilidades
constitucionales la consecuencia es el empobrecimiento en la gestin estatal del
Congreso. A ese empobrecimiento tambin es parte de la degeneracin del
rgimen democrtico que& por definicin constitucional& en el Per& es
fundamentalmente representativo. =as formas participativas en el rgimen
parlamentario en ltimo trmino desestabilizan y afectan la eficiencia y la
gobernabilidad del pa's cuando se pone por delante el esquema populista y
electorero en detrimento de la concentracin con la que deben emprender sus
funciones legislativas y de control pol'tico quienes deben representar al pueblo
ante el Estado.
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'. Selecci&n de e"as o "aerias de de(ae ! #oaci&n sin de)inici&n de los
principios* "eas* o(+ei#os que de(e cu"plirse progra"ada e
insiucional"ene en una agenda de largo pla,o
=a experiencia del unicameralismo se ,a caracterizado por la definicin de la
agenda de las sesiones segn criterios de coyuntura& reciprocidad entre las
distintas agrupaciones parlamentarias& o capacidad de agencia e influencia del
gobierno.
3egn esta lgica lo que se debate o vota en las Comisiones o en el Pleno no se
selecciona en base a la importancia o prioridad de los temas para alcanzar un
ob?etivo o meta nacional o institucional& sino en funcin de las distintas agendas delos actores interesados en atender demandas populares de las localidades o de
potenciales electores.
El pragmatismo conforme al cual se define la agenda es una metodolog'a de
operacin que limita el impacto colectivo de los productos que se debaten y
aprueban en el parlamento& los mismos que tienen escasa trascendencia nacional.
3in visin de futuro y sin perspectiva de colectividad dif'cilmente puede utilizarse
eficientemente el tiempo y los recursos en beneficio del pa's. Be a,' una
responsabilidad en la representacin que no practica el planeamiento de sus
actividades y procesos con vistas a la toma de decisiones que optimicen y
prioricen el traba?o representativo con fines pblicos.
3i bien la experiencia del planeamiento no ,a sido a?ena al parlamento nacional&
sta se redu?o al per'odo en el cual presidiera el Congreso Carlos 2errero Costa&
quien ba?o su conduccin lider el proceso de planeamiento estratgico para el
per'odo -!*-8& entre los diversos grupos parlamentarios y en el que
colaboraron adems los estamentos del servicio parlamentario. El esfuerzo de
planeamiento se complement con buen criterio con la aprobacin de las
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sucesivas ;gendas =egislativas ;nuales& en las que se prioriz los temas de
estudio y debate en conformidad con el plan estratgico multianual.
=a experiencia del per'odo liderado por Carlos 2errero Costa lamentablemente no
,a sido sostenida por los sucesivos per'odos. 3e trata de una buena prctica sin
continuidad por las 5esas 6irectivas de los per'odos siguientes. =a falta de visin
de futuro y la actitud aplastante de un tipo de actitud pol'tica que antepone la
coyuntura presentista& el pragmatismo rentista y el clculo de beneficios segn
una agenda difusa de intereses& o clientes& no claros ni declarados& son formas
que niegan valor pblico en proporciones alarmantes en los diversos procesos
parlamentarios.
-. Insu)icienes )ilros para seleccionar la calidad
de los producos ! resulados insiucionales
;s' como la tarea representativa tiene como una exigencia elemental la
identificacin de ob?etivos y metas colectivas de largo plazo& es igualmente una
prctica indispensable el establecimiento de estndares y caracter'sticas para el
ingreso o admisin de demandas de procesamiento institucional& no menos que de
estndares y caracter'sticas para la adopcin de acuerdos y conclusin de
productos o resultados corporativos.
Con el inicio del unicameralismo el Per cambia radicalmente su concepto
,istrico de parlamento. Probablemente el nico cambio ms importante y
esencial en el modelo que dise1a y aplica el rgimen que lider el ingeniero
2u?imori& pero que mantienen y agudizan los dems reg'menes desde entonces
,asta ,oy& fue acelerar y recalentar todos los procesos de produccin de debates
y resultados institucionales.
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6e a,' por e?emplo la significativa reduccin del tiempo para debatir y estudiar las
iniciativas que llegan como demanda externa& que ,a tra'do tambin como
consecuencia los escasos y pobres niveles de valor agregado en el procesamiento
de la demanda colectiva. =a aceleracin y recalentamiento generados por la
reduccin del tiempo de estudio y debate se concretan tanto en la eliminacin del
debate general como resultado del cual se determina si una iniciativa es admisible
y debe enviarse a una o ms Comisiones& y a cules& sustituyendo este paso por
la asignacin de dic,a tarea a un icepresidente en la 5esa 6irectiva& que
obviamente procede a su sola discrecin& sin el tamiz del debate plural entre
grupos parlamentarios que deber'a tener lugar en el Pleno.
6e manera similar la aceleracin y recalentamiento institucional que generapobreza en el valor agregado de la representacin& tambin ocurre con la
sustitucin de la modalidad de debate art'culo por art'culo de las propuestas que
contienen los dictmenes e informes de las Comisiones por un solo debate
proporcional de totalidad entre todas las agrupaciones& debate en el que se
atribuye facultades decisorias al Presidente de la Comisin& quien a su solo criterio
y discrecin puede determinar el texto que se somete a votacin. ; este arreglo
debe sumarse la inutilidad de la regla relativa a la obligatoriedad de la segunda
votacin& que en la prctica se exonera en ms del " por ciento de los casos& con
lo cual el proceso de recalentamiento se intensifica privando a los representantes
de espacios adicionales de prevencin& prudencia y reflexin.
3i a estas caracter'sticas se suma el recurso a los ata?os que prev el >eglamento
para exoneracin de env'o a Comisiones& de dictamen& de publicacin de los
dictmenes& de ampliacin de la agenda de la sesin& o de priorizacin en la
agenda& mediante sesiones virtuales de la 9unta de Portavoces que adopta sus
acuerdos con criterio ponderado y del nmero proporcional de representantes que
la integra& la consecuencia son alt'simos niveles de impredecibilidad en la calidad
de los resultados institucionales.
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Pero& adems& cuando existen los filtros que tienen el ob?etivo de asegurar
estndares en los distintos procesos parlamentarios& en la prctica del rgimen
parlamentario peruano se advierte y constata que si bien existen reglas y
requisitos para la presentacin de iniciativas& y para la presentacin de dictmenes
o informes& la gran carencia es el ,bito& la disposicin y la voluntad de que esas
reglas y requisitos se observen y cumplan. Predomina una actitud generalizada de
resignacin en los operadores que adoptan un estilo de comprensin mera y
puerilmente formal de unas y otros. 3e asume que el solo ,ec,o de enunciar el
requisito y organizar algn que otro argumento ba?o el ep'grafe exigido en el
>eglamento basta para que se den por cumplidos. =as instancias que examinan y
controlan los procesos de produccin de resultados institucionales asumen su
tarea con niveles ba?os de responsabilidad. A este tipo de actitud esta difundida ental grado que forma parte de la cultura que mina y agudiza el descrdito
parlamentario cuando se analizan o comentan el tipo& la materia o el nmero de
leyes que arro?a a la sociedad peridica y regularmente el Congreso& per'odo tras
per'odo.
. No e/ise e#aluaci&n* segui"ieno* ni conrol de calidad so(re la
e+ecuci&n e i"ple"enaci&n de los producos insiucionales
Precisamente en relacin con el incumplimiento de los requisitos de presentacin
otra grave carencia en el sistema representativo es que no existe modo de
comprobar que todas la venta?as y necesidades invocadas durante el proceso de
estudio y deliberacin se cumplen.
=a ausencia de datos verificables o medibles en el tiempo respecto de la situacin
existente antes de la presentacin de las proposiciones de ley0 la omisin de
estimados& clculos o pronsticos sobre el cambio y me?ora que representar la
ley que se propone como solucin eficaz de la problemtica existente0 y en
consecuencia la ausencia de evaluacin de la eficacia de la ley aprobada y vigente
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como alternativa para eliminar las inconveniencias sociales detectadas al
momento de proponerla& son incentivos para seguir usando el sistema
representativo sin ninguna responsabilidad respecto a la proliferacin desmedida
de normas sobre las que se desconoce su impacto en la colectividad.
El ocano de supuestos sobre las virtudes de las leyes& de este modo& mantiene la
calidad de la ley& y de los representantes que la producen con su voto& en una
situacin ilusoria o fantstica& porque no se llega a demostrar ni acopiar evidencia
respecto a la eficacia de las normas que se propusieron y aprobaron.
3i el Congreso es la agencia estatal natural en la produccin de la ley y tambin
en el control pol'tico del gobierno& debe esperarse que el propio Congreso sea lainstancia ms interesada en demostrar con transparencia de qu manera sus
productos y resultados ,an sido valiosos y se ?ustifica en los procesos conforme a
los cuales la demanda ,a sido transformada en un producto que me?ora
efectivamente la calidad de vida colectiva. 3in evidencia ni prueba de que los
productos son lo beneficiosos que se argument que pudieran serlo el Congreso
no tiene manera de acreditar que su intervencin ,a sido beneficiosa o
provec,osa para el pa's.
;s' como no ,ay manera de demostrar que las leyes ,an cumplido el ob?etivo en
razn del cual se afirm que era necesario aprobarlas& tampoco ,ay modo de
saber si las leyes se aplican segn se previ que deb'an serlo& ni de determinar si
la ley de presupuesto se aplica y rinde los resultados que se aprob que
generaran. 6e modo similar el propio Congreso carece de informacin sobre los
modos en los que tanto el gobierno como el aparato ?urisdiccional del Estado
interpreta y aplica las normas y las disposiciones aprobadas por la representacin
popular.
Esta carencia muestra un vac'o en la operacin del Congreso que no tiene
previsin en el dise1o organizacional& y cuya ausencia adems bien podr'a actuar
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como un espacio institucional que debe explotarse. 3lo cuando se evalan los
productos concluidos por una organizacin se aprende cmo puede me?orarse. =a
inexistencia de una metodolog'a que permita analizar la gestin institucional y el
valor colectivo que tienen los resultados y productos entregados a la comunidad
niega oportunidades de fortalecer y optimizar el desempe1o de la funcin
representativa que los congresistas realizan por cuenta de la comunidad ante el
Estado.
0. E/cesi#o n"ero de Co"isiones i"pide concenraci&n de los
represenanes en e"as prioriarios (a+o esudio* de(ae ! decisi&n
/n mal que se repite en la ,istoria representativa del Per es el criterio que se
utiliza para determinar el nmero de Comisiones que deben estudiar las iniciativas
legislativas. =as razones que determinan ese nmero var'an per'odo tras per'odo&
pero en general forman parte del ideario programtico del partido que gana una
eleccin& las mismas que refuerza y se complementan con el criterio reglamentario
que se1ala que las Comisiones se crean segn la estructura de sectores que
define el nmero y competencias de los ministerios en el Poder E?ecutivo.
Estos supuestos de dise1o organizacional se refuerzan con el incentivo y
conveniencia prctica que representa para los congresistas la posibilidad de
mayor acceso a puestos visibles que les permita actuar como voceros y agentes
de decisin ante los medios y ante el Pleno del Congreso. >educir el nmero de
Comisiones ,ace inevitablemente ms ruda y re1ida la competencia entre las
expectativas de visibilidad meditica y pblica. A a ello se suma que quienes se
resisten a permanecer en grados variados de anonimato son quienes se opondrn
a reformar el >eglamento si lo que pretenden es contar con la expectativa y
oportunidad de ser directivo de alguna Comisin durante el per'odo para el que fue
electo.
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=a consecuencia es que el contexto no resulta de los ms favorables para que la
reproduccin de la debilidad organizacional se supere o elimine. ; lo cual se suma
que son quienes pretenden llegar a un puesto en la 5esa 6irectiva del Congreso
los que necesitan mantener alto y cultivar el mayor nmero de Comisiones& porque
de ese modo tienen ms posibilidades de negociar y transar las ad,erencias que
necesitan para que aumente el nmero de votos y posibilidades de ser electos. El
sistema de dficit& de esta manera& reproduce un c'rculo vicioso que afecta la
calidad del proceso representativo.
DPor qu se le atribuye la capacidad de disminuir la calidad del proceso
representativo a este factor 2undamentalmente porque el mayor nmero de
Comisiones& en relacin con el nmero de congresistas& tiene por efecto&irremediablemente& el mayor nmero de puestos que cubrir y atender por el
con?unto de representantes& porque esos puestos se distribuyen
proporcionalmente entre las agrupaciones parlamentarias. ; mayor nmero de
Comisiones se sigue tambin mayor exigencia a las agrupaciones para quedar
proporcionalmente representadas en los puestos que se les reservan.
Fanto mayor es el nmero de Comisiones tambin mayor es la exigencia para las
agrupaciones con menor nmero de miembros& porque siendo pocos tendrn que
mantener presencia en ms puestos. =os grupos parlamentarios con mayor
nmero de miembros cubren la mayor exigencia de presencia en puestos
delegando su espacio representativo entre los congresistas cuyo tiempo no resulta
partidariamente tan relevante& o entre los que s' son relevantes pero pueden
quedar cubiertos mediante el rgimen de las suplencias.
=a consecuencia ineludible& por lo tanto& es que el exceso de puestos por cubrir
debilita la posibilidad efectiva de responsabilizarse respecto de los temas y
asuntos que debe conocer cada Comisin. ; mayor nmero de puestos por cubrir
por cada congresista aumenta tambin la exigencia de operar de manera
informada& conociendo el fondo de los distintos temas de la agenda& as' como el
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tipo de posicin pol'tica que deber sostenerse durante la etapa de estudio y
anlisis por cuenta de la agrupacin a la que se pertenece. El resultado es que& o
los congresistas se ausenten por falta de tiempo& que se los reemplace por sus
suplentes& que cumplan parte importante de su funcin quienes actan como sus
asesores o personal de confianza& que simplemente asistan para evitar que se les
descuente la falta en sus ingresos mensuales sin llegar a participar de manera
significativa o a participar de manera desinformada% en los debates& y que al
momento de votar voten sin conocer el fondo de la materia& sin calidad de
compromiso& o simplemente se abstengan.
/n sistema con estas caracter'sticas debiera significar que quienes pretenden
me?ora la calidad del rgimen representativo debieran poner las condiciones paracambiarlo reduciendo o eliminando los arreglos que conducen a su ineficacia y& en
consecuencia& a da1os pblicos para la colectividad a la que representan. 3in
embargo& a1o tras a1o y per'odo tras per'odo el mismo sistema se reproduce
privilegiando la nocin pragmtica de que ms conviene mantenerlo en razn al
rgimen de incentivos que permite la transaccin o negociacin de respaldos en la
aspiracin de quienes pretenden ocupar un puesto en la 5esa 6irectiva que se
elige anualmente.
2. %isorsiones de las suplencias
=a exigencia de asistencia durante las sesiones del Pleno y de las Comisiones
produce inevitablemente ausencias. =as ausencias se convierten en signo de
incumplimiento& torpeza funcional& rela?o tico o negligencia. @aturalmente a los
congresistas y a los grupos parlamentarios les incomoda verse en la posicin del
faltoso o de quien tolera o condona la irresponsabilidad en el cumplimiento de un
mandato constitucional y popular.
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Para acu1ar la imagen de la responsabilidad se previ en el >eglamento la figura
del suplente en la membres'a a las Comisiones. =a idea central es que para no
perder la proporcionalidad en las votaciones los grupos parlamentarios pueden
acreditar un orden de reemplazo de los titulares por quienes los sucedern cuando
exista impedimento o dificultad de asistir de la 'ndole que fuera. =a suplencia
surge cuando un miembro de Comisin enferma o via?a y no puede asistir& tanto
como si durante la sesin debe salir de la sesin para ir a su 6espac,o& a una
conferencia de prensa& para conversar fuera de la sesin o para atender
necesidades biolgicas indelegables.
Confiar que detrs de un titular ,ay un suplente permite en efecto mantener
relativamente el equilibrio entre las posiciones pol'ticas en relacin al voto y a lasdecisiones de la Comisin& pero no es til para generar un nivel de debate
suficientemente informado. Fampoco es til para asegurar la legitimidad de los
acuerdos de las Comisiones& porque el principio de que los grupos parlamentarios
puedan mantener la proporcionalidad entre ellos no elimina las discordias o
discrepancias irresueltas al interior de los propios grupos. =os inadecuados niveles
internos de integracin o disciplina& y la inexistencia de espacios de discusin al
interior de los grupos para asumir una posicin colectiva respecto de los temas
cotidianos de las Comisiones& resulta en la posibilidad de que no exista
consistencia& primero& entre la posicin del titular y del suplente& y luego entre la
posicin que uno u otro sostengan durante el debate en la Comisin y la que sus
voceros o los distintos miembros del grupo asuman en el debate en el Pleno.
=a falta de representatividad de los grupos parlamentarios en las Comisiones&
consecuencia de grados significativos de indisciplina o de inco,erencia
organizacional& genera que las suplencias se conviertan en una alternativa cuya
nica virtud consista en la ocupacin f'sica de puestos para evitar el descuento de
los titulares cuando no pueden estar presentes en una sesin. 4bviamente este
tipo de Gventa?asH ms parecen un recurso para eludir el cumplimiento de un
mandato cuyos extremos son especialmente ms grandes entre otras cosas
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porque los propios congresistas se convierten en v'ctimas de la lgica rentista en
razn de la cual prefieren tener ms Comisiones y no las que sean temticamente
necesarias en funcin del nmero de grupos y de las posibilidades efectivas de
sus miembros para asistir y participar de manera responsable e informada.
3. Anualidad de puesos direci#os
/na caracter'stica central de la gobernabilidad es la sostenibilidad de las
iniciativas& procesos y ob?etivos de las instituciones en el tiempo. Cuando los
ob?etivos y metas de las instituciones son definidas& dise1adas& establecidas e
implementadas con el concurso real y grados elementales de consenso entre losdiversos actores que operan las instituciones& los resultados pueden alcanzarse de
manera razonable y regular independientemente de los su?etos que actan como
titulares de las iniciativas y procesos institucionales.
=a ausencia de participacin efectiva de los actores& operadores y titulares de los
procesos& sin embargo& mella de manera esencial y trascendente la capacidad de
aplicacin de las iniciativas& de los procesos y de los ob?etivos. 3e convierten en
iniciativas& procesos y ob?etivos particulares definidos con el criterio coyuntural e
interesado de los actores& operadores y titulares que e?ercitan sus funciones con
criterio miope& maximizando el poder temporal que les corresponde durante su
mandato& independientemente del beneficio y del futuro del pa's.
Este ltimo es el caso de los puestos directivos que se elige con periodicidad
anual en la 5esa 6irectiva del Congreso. Porque el mandato en un puesto
directivo dura slo un a1o la visin regular y el propsito frecuente de los
congresistas es explotar y maximizar lo ms intensamente posible la capacidad
que les reconoce el sistema para disponer y tomar decisiones en las distintas
esferas directivas sobre las que tiene competencia la 5esa 6irectiva.
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=a lgica de este concepto directivo y de este tipo de funcionamiento tiene como
resultado que la agenda del Congreso queda sensiblemente orientada segn un
modelo coyuntural que sacrifica el uso de los procesos con una perspectiva que
asegure la agregacin de valor en la demanda que se transforma en productos
institucionales. El modelo coyuntural prioriza las solicitudes de accin colectiva de
acuerdo a los requerimientos particulares de la agencia en que se convierten los
intereses electorales de los congresistas. =a agenda es una relacin de intereses
particulares sin ms ,orizonte ,istrico que el que de satisfacer los grupos de
inters local o nacional con los que cultiva algn v'nculo& principalmente de
finalidad electoral& el representante.
Cuando existen m'nimos institucionales perceptibles y compartidos& segn unavisin de futuro y de largo plazo& es posible armonizar la dimensin electoral que
afecta la intervencin o accin parlamentaria. Cuando la esfera prospectiva del
mandato se minimiza o no existe slo queda la posibilidad de reducir el mandato a
la complacencia de los beneficios e intereses de quienes generan la expectativa
de una relacin electoralmente positiva o satisfactoria.
En este escenario la anualidad de los puestos directivos complota con otros
factores propios del dise1o o de las prcticas organizacionales que ocasionan
fallas cr'ticas en la operacin de la institucin representativa. ;dems de los
graves efectos que ocasiona agendar materias sin ningn tipo de concierto ni plan
colectivo& conforme al cual se priorice qu es institucionalmente ms importante y
qu exige la atencin de los planes de traba?o& de estudio y de debate de las
Comisiones y del Pleno& el per?uicio que incidentalmente causa es el reforzamiento
de otras ineficiencias organizacionales como las que se ,a referido en relacin con
el nmero de Comisiones y con la atomizacin de las agendas de stas que se
establecen con una lgica feudal& como si cada una fuera una isla desconectada
del Pleno o& peor an& como si el Pleno fuera el espacio que cada una debe
conquistar para formalizar los arreglos alcanzados en la provincialidad marginal de
su mbito.
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El resultado natural es una prdida de sinergia organizacional lamentable& a lo que
se suman tambin lamentables grados de ineficiencia institucional que significan
en ltimo trmino un grado penoso de irresponsabilidad en el e?ercicio pol'tico del
mandato representativo por quienes reciben autorizacin del pueblo para actuar
por su cuenta y en su inters.
4. Insu)iciencias del de(ae en el Pleno
4tra forma de agravar las carencias del rgimen representativo ,a sido la reforma
que tuvo por propsito reducir el nmero y extensin de los debates en el Pleno&cuyo supuesto fue la desconcentracin de competencias deliberativas y
transaccionales del Pleno para trasladrselas al sistema de Comisiones.
3i el peso e importancia que ten'a el Pleno en el debate parlamentario se asign a
las Comisiones era previsible que& si no se introduc'an reformas trascendentales
en el rol de esta etapa del proceso& el ob?eto o finalidad deliberante del Pleno
representar'a un grave revs en la funcin del parlamento y del rgimen
representativo como instancia de debate plural en la que se tomaban las
decisiones finales que se entrega a la sociedad.
=as Comisiones ,an adquirido en la actualidad un papel muy parecido al que en
algn momento cumpli el rgimen feudal& porque la desconcentracin del Pleno
,a causado el sobredimensionamiento de su papel& y de modo singular el de los
Presidentes de Comisin que tienen competencia para aceptar su?eto a su nico
albedr'o las modificaciones propuestas durante el debate en el Pleno. Cuando el
rgimen de Comisiones no est en condiciones de garantizar la eficiencia del
proceso de agregacin de valor& de acopio extenso y plural de fuentes de
informacin& ni de siquiera asegurar que son los congresistas miembros de
Comisin los que personalmente investigan& estudian y preparan su participacin e
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intervenciones en el debate& cuando estas condiciones no se cumplen lo que
quiera que de ellas depende para que el Pleno debata se construye sobre una
base falsa y defraudatoria.
Por esta razn es que las reglas de debate que eliminan la discusin sobre la idea
general de las proposiciones y la evaluacin de los requisitos de admisibilidad o
procedencia constitucional y reglamentaria se convierten en una puerta abierta
para el procesamiento laxo de propuestas normativas& conforme al cual se
transfiere a las Comisiones alternativas legislativas impropias o inconvenientes. =o
anterior se agrava cuando los dictmenes adoptados en sesiones de Comisin en
las que no solamente los miembros no son suficientemente representativos de sus
grupos& sino que participan sin conocer adecuada ni informadamente la materiasobre la que intervienen& si acaso concurren y no acontece que quien vot fue el
suplente que tampoco tuvo oportunidad de informarse satisfactoriamente respecto
de la naturaleza& alcances y efectos que se pretende lograr con la propuesta ba?o
anlisis y discusin.
A a ello debe a1adirse que luego de un debate ligero sobre la totalidad de la
iniciativa dictaminada en el que puede muy bien ocurrir que el tiempo asignado a
los grupos con menor cantidad de integrantes no pase de cinco minutos&
independientemente de cun extensa sea la iniciativa% el texto aprobado por el
Pleno quede su?eto a la decisin tcnica que acepte el Presidente de la Comisin.
=a revisin que sobre el texto final aprobado realizaba antes la Comisin de
>edaccin es ,oy obsoleta. @o se utiliza.
=a suma de condiciones adversas resulta en un proceso cuya finalidad no es
asegurar la aprobacin de normas socialmente convenientes o necesarias& sino
cumplir con la formalidad de las reglas que permiten que la mayor'a convierta en
ley lo que quiera que ,aya sido incluido en la agenda de la sesin& sin plan alguno
ni ob?etivos nacionales o institucionales que ,ayan sido materia de acuerdo por las
fracciones parlamentarias. 6e a,' el abultamiento de leyes cuya tramitacin y
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aprobacin sean formalmente irrefutables& pero que concreta y materialmente
sean de dudosa necesidad y conveniencia. 5ientras los operadores del proceso
legislativo no ordenen su accin institucional segn una visin de lo que se quiera
para el pa's& conforme a la cual se prioricen las tareas y planes de las Comisiones
y del Pleno en un cronograma de estudio& deliberacin y votacin& es muy
probable que sigan pasando por leyes propuestas mal concebidas& peor
evaluadas& psimamente discutidas en el Pleno y redactadas sin garant'as
adecuadas de legitimidad con el acuerdo pluralmente acordado.
15. E/ceso de delegaci&n represenai#a al personal de con)ian,a
Basta el a1o !"## ningn representante& excepto limitadamente los que
integraban las 9untas 6irectivas de las Cmaras ten'a posibilidad de contar con
personal de confianza contratado a su servicio. Ese a1o se toma la decisin de dar
facilidades y apoyo a los 6espac,os individuales de 6iputados y de 3enadores de
contratar a un asesor y a una secretaria. En esta condicin operaron todos los
6espac,os ,asta el a1o !""-. ; inicios del Congreso Constituyente de !""$ se
mantiene la misma dinmica de apoyo con personal de confianza& y
progresivamente se aumenta la cantidad de personal en los 6espac,os.
El a1o -!& que coincide con el uso de la modalidad de distrito mltiple para la
eleccin de los congresistas& empieza el aumento de la cantidad de personal de
confianza en los 6espac,os ,asta llegar a un nmero nominal que llega a oc,o
puestos. 6e esta cantidad de puestos algunos cuentan con un rgimen flexible&
conforme al cual es posible desdoblar las plazas entre varios colaboradores. =a
flexibilidad ,a generado una tendencia a desdoblar las plazas que en algunos
casos est fuera del control institucional& porque se mane?a a base de arreglos
particulares en el 6espac,o de cada congresista& porque con la remuneracin
reconocida a un mismo puesto se contrata a dos& tres o ms personas que
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reportan o establecen algn tipo de v'nculo slo con el 6espac,o de un
congresista.
En paralelo al esquema generalizado del rgimen de apoyo se ,a producido otra
tendencia simultnea& que consiste en el progresivo deterioro de la
institucionalidad en el apoyo que presta el servicio parlamentario como cuerpo
especializado que reporta fundamentalmente al Estado y no a una fuerza pol'tica
ni persona en particular. El deterioro del servicio parlamentario puede plantearse
como una consecuencia del progresivo aumento del papel ?ugado por el personal
de confianza.
En efecto& en la medida en que el personal de confianza de los 6espac,os ,a idoen aumento ,a crecido tambin la expectativa de este personal de incorporarse al
servicio parlamentario con el ob?eto de ganar y acceder a las venta?as de
permanencia que son propias de la indeterminacin en el plazo de contratacin del
servicio parlamentario.
Cuando en el Congreso slo exist'a la nocin del traba?o estatal prestado por el
cuerpo de personal con experiencia en los procesos parlamentarios quienes
integraban la planta sol'an contar con el e$pertisey destrezas que los calificaban
para desarrollar sus funciones de manera neutral a quienes quiera que fueran las
mayor'as parlamentarias. 3in embargo& con el aumento de personal de confianza
y de las expectativas que ste trae consigo& progresivamente el servicio
parlamentario es repoblado con una lgica de funcionamiento y operacin segn
la cual la atencin se sesga en razn del origen pol'tico del personal de confianza
que ingresa al servicio parlamentario.
Parte de esta lgica se ,a agudizado rgimen tras rgimen a punto tal que& contra
toda tendencia previa& en la estructura orgnica del servicio parlamentario se ,a
pervertido la nocin de la l'nea de carrera y el acceso a las posiciones de direccin
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,oy pueden ser ocupadas indiferentemente a la experiencia o capacidades
organizacionales que los puestos requieren.
3in embargo& adems del efecto que la creciente presencia e impacto del personal
de confianza causa en el servicio parlamentario& se nota otro efecto quiz ms
grave en el sistema representativo del rgimen unicameral. Este efecto es el
relacionado con la mayor dependencia que tienen los congresistas del personal de
confianza& del que se valen con cada vez mayor intensidad para cumplir con el
mandato popular recibido.
3i bien es cierto los congresistas son quienes en ltimo trmino toman las
decisiones y se responsabilizan por ellas& y por lo tanto no pueden excusar susresultados en las deficiencias que pudieran existir en su eleccin o designacin del
personal cuya contratacin requieren& la delegacin que efectan en el personal
de confianza tiende a desvincularlos con la operacin propiamente dic,a de los
procesos parlamentarios en curso& porque se incrementa su dependencia de la
visin& capacidades& experiencias& ,bitos y percepciones del personal que
cumple tareas asociadas a las funciones propias del mandato representativo.
El resultado es que a diferencia del representante que existi en el Per ,asta el
a1o !"##& cuando cada uno ten'a que ,acerse cargo personalmente de las
responsabilidades y tareas propias del estudio y debates en las Comisiones o en
el Pleno& con el aumento relativo de un tipo de representante con mayor nexo con
las localidades que con la problemtica propiamente estatal consecuencia del uso
del distrito mltiple en la eleccin de los congresistas& en reemplazo del distrito
nico o nacional que rigi entre !""+ y el a1o -%& el representante que llega al
Congreso a partir del a1o -!& con abundante apoyo de personal de confianza en
sus 6espac,os& el grado de desentendimiento personal y estrec,o con las
funciones in,erentes al mandato ,an aumentado. Por lo tanto tambin debe
anunciarse una forma de degradacin en la calidad del ya dbil v'nculo
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representativo entre el congresista y labores constitucionales y estatales que debe
cumplir.
Puede verse entonces dos efectos notables que resultan del abuso de la prctica
que consiste en facilitar el traba?o parlamentario mediante la contratacin de
personal de confianza. Primero& se ,a debilitado la calidad de los servicios que el
servicio parlamentario presta al Estado. A segundo& se ,a debilitado la contraccin
que los representantes prestaban antes al v'nculo con las funciones que les
corresponde cumplir.
Es un caso pues en el que el exceso de ayuda ,a supuesto una forma de
superproteccin del mandatario que se convierte en una causa del deterioro delrgimen representativo a nivel estatal por las debilidades que ,a creado en el
servicio parlamentario% y a nivel de los operadores de las funciones
constitucionales por la desatencin progresiva que resulta de la menor
contraccin personal del congresista con las tareas que debiera desempe1ar sin el
elevado grado de delegacin que protagoniza su personal de confianza%.
=a situacin descrita exige una tarea quirrgica importante& de manera que no se
desvirte ms el margen de apoyo que puede recibir un congresista. El ncleo
central de la responsabilidad parlamentaria es representar al pa's en el e?ercicio
de las funciones constitucionales prescritas& esto es& legislar y controlar al
gobierno. Esa es la esencia de la democracia representativa y obviar este
mandato es una forma tambin de negar tanto formas democrticas de gobierno&
como la modalidad representativa prescrita en el texto constitucional
Iuiz un modo de enderezar el sesgo y distorsiones actuales lo sea reducir al
mximo la modalidad de apoyo a los 6espac,os minimizando el nmero de
puestos asignables& pero a la vez fortalecer el centro de gravitacin de los grupos
parlamentarios proveyndolos de equipos multidisciplinarios que los ,abiliten en el
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proceso de toma de decisiones representativas en los diversos rganos de los que
son miembros sus integrantes.
II
LO6UE%E7EEVITARSE8NO%E7ETENERLU9ARENEL7ICAMERALISMO
=as lecciones aprendidas del bicameralismo son fuente importante para rec,azar
algunas modalidades de su funcionamiento que no garantizan la optimizacin del
rgimen representativo peruano. =a existencia de un rgimen unicameral durantems de - a1os de?a ver vac'os y aspectos indeseables cuya reparacin parece
urgente y necesaria. =a cuestin es determinar qu es lo que no se quiere que
tenga el rgimen bicameral si se lo propone como una alternativa eficaz para
superar las carencias y prctica representativa del unicameralismo que se ,a
mantenido desde su aparicin a fines del siglo JJ.
=as siguientes pueden ser algunas de las caracter'sticas que ser'a deseable evitar
que tuviera un rgimen bicameral en el que no se repitan las fallas ,istricas y en
lo posible se eliminen o neutralicen las deficiencias y limitaciones observadas
durante la experiencia del unicameralismo.
1. Redundancia represenacional
/na primera y bsica leccin es evitar que las dos cmaras sean elegidas sobre la
misma base electoral territorial& gremial& o estamental%& para evitar que una y otra
operen como mellizas duplicando en el sistema estatal el mismo origen electoral.
3i alguna venta?a debiera tener el bicameralismo ser'a la ampliacin de la base
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plural en la representacin de la comunidad ante el Estado& lo cual es una forma
de me?orar la calidad representativa del rgimen pol'tico.
=o que exige esta condicin es que se defina un origen distinto para la segunda
Cmara& que no suponga la eleccin de sus miembros en circunscripciones
departamentales. =a opciones bsicas son compensar el origen y base local que
es propio del distrito mltiple con el origen nacional y genera del distrito nico para
la segunda Cmara& la misma que adems puede integrar otro tipo de
representantes cuya designacin se genere mediante un proceso de agregacin
corporativa basado en la participacin de etnias& gremios& o instituciones. =a
eleccin mediante la frmula del distrito nacional representa una variacin
importante que compensa la tendencia al localismo propia del distrito mltiple& y lapresencia de representantes tnicos& gremiales y corporativos ampl'a el espectro
de la diversidad de origen del poder en cumplimiento del principio representativo.
$. Reierancia )uncional
Es tambin una leccin de la ,istoria del bicameralismo que las dos cmaras no
cumplan ambas las mismas funciones& reiterando la segunda lo que la otra ,ace.
Contra el criterio generalmente repetido& es intil& estril e ineficiente la nocin de
Cmara revisora que duplica y superpone simtricamente todas las funciones de
la otra. Cuando las dos Cmaras repiten las mismas funciones no slo se pierden
oportunidades de desarrollar y ofrecer productos institucionales distintos y de
me?or calidad& sino que la yuxtaposicin de los dos rganos en el cumplimiento de
las mismas funciones no ?ustifica la inversin social en el rgimen representativo
del sistema pol'tico.
3uele argumentarse que el bicameralismo aumenta la capacidad reflexiva del
rgimen representativo& porque la Cmara revisora o detiene o retrasa las prisas
del unicameralismo& o me?ora la calidad de los resultados esperables terminados
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por la primera Cmara. 3iendo innegable& y ms all del ,ec,o f'sico de que
duplicar el proceso legislativo en dos instancias ,ace ms lenta la produccin de
resultados& esa visin del bicameralismo asume como cierto el supuesto de que el
mayor nmero de veces que un mismo asunto es revisado permite ms
oportunidades de evitar errores. El supuesto parece basarse& sin embargo& en una
la falacia que consiste en que el nmero de veces que un tema se debate
aumenta la capacidad reflexiva de la agencia.
=a reflexin tiene poco que ver con el nmero de pasos que un mismo asunto se
plantea& porque sea una o ms Cmaras no es una propiedad in,erente al
proceso ni a las Cmaras que el producto me?ore. =a reflexin depende& en
realidad& de la capacidad de los operadores de los procesos y de los miembros delas Cmaras. /na sola Cmara puede ser ms reflexiva que tres& y un solo
individuo puede tambin serlo ms que cien. 3i los partidos realizan a cabalidad el
entrenamiento y ,abilitan a sus militantes para competir en el sufragio electoral& la
seleccin que ellos realicen es la me?or garant'a para la calidad del parlamento. 3i
los perfiles para ocupar los puestos representativos se descuidan y los partidos
presentan a candidatos cuya capacidad y competencias son insatisfactorias el
descuido no puede salvarse con el dispendio que significa aumentar el nmero de
Cmaras porque la mayor cantidad de representantes carentes de destrezas
representativas no asegura me?ores resultados en la institucin parlamentaria.
3i la premisa y la decisin tomada es que el rgimen es bicameral& una condicin
bsica del dise1o de su funcionamiento es que cada rama del parlamento asuma
funciones distintas y no se repitan las mismas en ambas. =a distribucin de tareas
y de responsabilidades se basa en el principio de que las unidades
organizacionales en que se convierten cada una de las ramas del parlamento son
ms tiles si se especializan y comparten las diversas tareas y actividades que
permiten el e?ercicio ms productivo y eficiente posible de la representacin. =a
yuxtaposicin de las mismas tareas en los dos rganos del parlamento anula las
virtudes de contar con dos Cmaras.
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Es cierto que ,istricamente y operativamente la experiencia ,a sido y sigue
siendo que una Cmara acte como revisora de la otra. Este dise1o tiene especial
sentido en los pa'ses con una clara delimitacin de los distintos or'genes
representativos& como ocurre en la divisin de Cmaras en el >eino /nido& o como
acontece en la mayor'a de pa'ses de rgimen federal.
3iendo deseable que cuando ,ay dos Cmaras se generen sinergias y formas de
coordinacin y colaboracin& esta necesidad y deseo aumentan de modo
significativo en pa'ses de rgimen unitario de gobierno. Ello exige una actitud y
posicin ms innovadora& imaginativa y creativa en el proceso de dise1o de un
modelo bicameral& porque no obstante las diferentes frmulas basadas en elorigen de las Cmaras segn distinto tipo de circunscripcin o distrito& la
diversidad de origen puede seguir siendo un arreglo deficiente si ambas ramas del
Congreso se limitan a duplicar mecnica y simtricamente prcticamente las
mismas funciones o tareas por las que es responsable la institucin
representativa.
En concordancia con esta l'nea y lgica se requiere definir y plantear las
situaciones o casos ms relevantes que permitir'an distribuir las funciones entre
cada una de las Cmaras de forma que slo de modo excepcional o extraordinario
una de ellas revise los acuerdos de la otra antes que se tenga una iniciativa o
propuesta por corporativamente definitiva.
'. Ausencia de especiali,aci&n org:nica en los per)iles de puesos
Para que el bicameralismo tenga la propiedad de convertirse en un modelo
organizacional superior al unicameral ser necesario que el plantel de
representantes que acceda a los esca1os de una y otra Cmara no se diferencie
nicamente por la edad de sus integrantes. 3i se admite como parte del modelo la
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conveniencia de evitar la reiterancia funcional& es congruente con esa lgica que
quienes sean miembros de ellas renan como requisito las capacidades y
competencias propias del perfil de los puestos que permitirn el ptimo
funcionamiento de la especialidad en cada una de ellas.
Esta caracter'stica tiene una dificultad normativa& porque de acuerdo al tipo de
Estado y sociedad que la Constitucin establece el derec,o pasivo de
participacin pol'tica reconoce la capacidad de cualquier peruano de acceder a un
puesto representativo a condicin de que& adems de tener la condicin de
ciudadano mayor de edad y de origen peruano& sin in,abilitacin de los derec,os
pol'ticos y civiles& tenga una edad determinada. Cualquier otro requisito basado en
caracter'sticas espec'ficas tendr'a la dificultad de ser considerado una forma dediscriminacin o de impedimento de acceso al e?ercicio de la representacin
pol'tica de la sociedad.
=a experiencia contradice el principio constitucional& porque durante el e?ercicio del
mandato representativo se observa y constata que la radicalidad de apertura en el
acceso genera severas deficiencias y distorsiones en el cumplimiento de las
funciones estatales que le corresponde a la institucin representativa. 6e todas las
deficiencias quiz la ms notable es la insuficiente experiencia o competencias en
gestin pblica y en el marco de operacin constitucional del Estado. =as
capacidades adquiridas en la diversidad de actividades que forman parte de la
esfera o dominio privado pueden contribuir complementaria y aleatoriamente en el
cumplimiento de tareas representativas& pero el desempe1o eficaz del puesto
requiere el entendimiento y comprensin cabal de los parmetros y condiciones
propios de la dimensin pblica del Estado.
3i bien es cierto los talentos desarrollados en la actividad privada no deben ser
materia de forma alguna de discriminacin contra actividades y personas exitosas
en aqulla& el e?ercicio efectivo de un puesto representativo s' demanda una
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formacin& aprendiza?es& capacidades& ,abilidades y actitudes compatibles con las
tareas y cultura propia del Estado.
; partir de las dos premisas anteriores& esto es& la ausencia tanto de redundancia
representacional por origen que las Cmaras tengan un origen electoral distinto
conforme al cual la visin de quienes resultan elegidos no duplica el localismo al
que tiende la Cmara de 6iputados elegida por distritos mltiples% como de
reiterancia funcional que exista distribucin efectiva de funciones y tareas en un
esquema asimtrico que niega el modelo de Cmaras revisoras%& la consecuencia
es que el mismo modelo especifique el distinto tipo de perfil que se espera que
cumplan quienes sean miembros de una y otra Cmaras. =a cuestin es cmo
definir esos perfiles de puestos y competencias sin a la vez afectar el principio dela libertad de acceso a un puesto representativo que reconoce la Constitucin.
El dilema no tiene una solucin normativa sino operativa y supone la interaccin
entre tres factores cr'ticosK el Estado& el Congreso y los partidos pol'ticos. 3egn el
rgimen pol'tico nacional la actividad estatal se sustenta en el principio del origen
representativo del poder popular en la repblica. =os partidos pol'ticos son la
agencia natural de seleccin de los cuadros de candidatos entre los que el pueblo
elige. Por esta razn los partidos se convierten en la agencia especializada en la
definicin de los potenciales representantes. Para que cumplan esta misin deben
contar con los medios razonables para ,onrar la misin que el rgimen pol'tico les
conf'a.
/na vez establecidas las distintas funciones y tareas propias de cada una de las
Cmaras empieza la programacin del entrenamiento y capacitacin en los
partidos pol'ticos& de forma que optimice el valor agregado que debe potenciar con
la certificacin de calidad de los candidatos que presente en las elecciones
parlamentarias. Con el proceso de certificacin que debe otorgar y garantizar el
partido se cumple con la exigencia in,erente a la especialidad pol'tica de cada una
de las Cmaras& porque a los requisitos constitucionales relativos a la edad& la
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nacionalidad y la ,abilitacin pol'tica se agregan los que ,ayan contribuido a
aportar los partidos con el proceso de entrenamiento& capacitacin y certificacin
con el que selecciona a quienes propondr como candidatos.
Cuando el perfil de puestos y competencias de cada cmara asegura la
aproximacin a la visin de un futuro pol'ticamente ms representativo y
productivo en el parlamento nacional se estrec,a la brec,a entre lo deseable y lo
factible. Cuando existe la oportunidad y la voluntad de revisar la situacin del
rgimen representativo que ,a resultado como consecuencia del unicameralismo
lo peor que podr'a ocurrir ser'a desperdiciar la ocasin sin innovar y proponer
alternativas que no repitan los errores del bicameralismo. El ob?etivo en una
coyuntura de reforma es descubrir espacios inexplorados de actuacin eintervencin que fortalezcan la posicin institucional del rgimen representativo.
@o recurrir mecnicamente a dise1os obsoletos que fueron probablemente
ptimos cuando se los propuso ,ace tres siglos o ms. El desaf'o consiste en
concretar las venta?as del bicameralismo segn un tipo y dise1o organizacional
capaz de generar mayor valor y me?ores resultados pol'ticos tanto que el
unicameralismo vigente como el que limitadamente ser'a capaz de ofrecer un
bicameralismo definido segn el criterio clsico de las cmaras revisoras.
-. %e(ilia"ieno de la agencia de iner"ediaci&n
En la medida que parte importante del peso que se pone en el xito de la reforma
en el rgimen representativo se fi?a en el dif'cil y complicado proceso de
entrenamiento& capacitacin y certificacin que se encomienda a los partidos
pol'ticos& se deduce que lo menos deseable ser'a cargar a estas organizaciones
con exigencias y responsabilidades sin proveerlos de los medios necesarios para
que cumplan su misin. Privarlos de medios ser'a una forma de negar la visin de
futuro de la que se parte.
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Por lo tanto& para que la instancia partidaria pueda asumir su responsabilidad y
garantizar razonable y confiablemente que los perfiles de puestos y competencias
son suficientemente asegurados con los candidatos que postulan al pueblo en el
proceso electoral& el propio sistema pol'tico debe respaldar el rol que se les
asigna.
=os frentes de apoyo para la labor de los partidos pol'ticos son varios. En primer
trmino parece ser de ayuda especial el reconocimiento de la atribucin plena de
facultades para integrar las listas de candidatos segn la certificacin que estn
dispuestos a ofrecer a la sociedad. Para ello es deseable la modificacin del
sistema electoral de forma que las listas sean cerradas y bloqueadas& de manera
que no quepan variantes que los exima de mane?o en el desempe1o de lasfunciones parlamentarias. 3i se espera que se responsabilicen de la certificacin
que otorgan y de las competencias que garantizan en el e?ercicio de los puestos&
no puede privrselos de medios cr'ticos para llegar a puestos representativos
segn las prioridades y orden de calificacin conforme al cual se llega a una lista
de candidatos.
=as supuestas e ilusorias venta?as del voto preferencial representan el detrimento
de la capacidad de gestin de los partidos& a los que se condena a invitar a
quienes les me?oren oportunidades de ganar la eleccin sea mediante el
financiamiento de las campa1as o mediante el arrastre de popularidad de figuras
sin vida partidaria. El voto preferencial es un incentivo para la perversin de la
lgica partidaria& que slo los debilita y los somete a la complacencia utilitaria.
En segundo trmino& convenios de capacitacin con instituciones educativas. =a
necesidad de opciones de capacitacin va asociada con la generacin de
oportunidades entre las escuelas de formacin especializadas en gestin de la
demanda pblica y en organizacin de la estructura estatal. =a temtica de la
gobernabilidad y del planeamiento prospectivo& las bases del funcionamiento
operativo del Estado& las reglas de organizacin constitucional del rgimen pol'tico
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y de manera especial las relativas a la naturaleza y caracter'sticas de la institucin
parlamentaria son parte de la malla de conocimientos en los que se espera la
certificacin con la que los partidos avalan al equipo de candidatos que propone al
electorado. =os partidos tienen la opcin de recurrir al entrenamiento in #ouse& o a
la contratacin de los servicios por instituciones educativas especializadas con las
que realicen la tercerizacin del entrenamiento. En cualquier caso existe un ncleo
indelegable a terceros constituido por el adiestramiento en la doctrina del partido y
en la formacin en actitudes y virtudes c'vicas y partidarias.
Fercero& financiamiento de la capacitacin y certificacin. 3er'a una pretensin
vana esperar que la reforma del rgimen representativo se basara slo en la
modificacin de la Constitucin o del >eglamento del Congreso. Emprender unareforma en ese nivel es una tarea vana& estril e improductiva. Cuando se
formulan alternativas para reformar el parlamento con las reglas que definen la
conducta y los procesos institucionales se equivoca el punto de gravitacin. =as
reformas del parlamento son pstumas o tard'as cuando el enfoque queda en la
sola redefinicin de los procesos parlamentarios o las reglas de operacin y
agregacin de valor de la demanda pol'tica. =a reforma empieza antes. A&
adems& no es gratuita.
En efecto ya es demasiado tarde para reformar el parlamento cuando se prescinde
que todos los procesos y reglas dependen de quienes las operan. El punto cr'tico
e institucionalmente ms gravitante es el papel que cumplen los partidos pol'ticos
en el proceso de capacitacin y de certificacin de los equipos de candidatos que
proponen al electorado. Pero ese proceso ni es gratis ni el barato. =os partidos se
organizan conforme a un tipo de asociacin en el que no se concibe el inters
lucrativo. 3e los concibe como instancias desprendidas y desinteresadas en la
ganancia. Pero por ms altruista que sea una organizacin su fin colectivo
requiere medios y recursos para alcanzarlo. Cuando ,ay mecenas que ofertan su
ayuda generosa los partidos tienen gran parte del problema solucionado& pero el
altruismo del mecenazgo no es precisamente un bien en el que la sociedad sea
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prdiga. Puede ,aber mecenas& pero mecenas desinteresados es una especie
todav'a ms complicado de encontrar.
Para compensar la dificultad de las tareas emprendidas por los partidos se ,a
planteado con alguna insistencia la necesidad de prever el financiamiento de
actividades de los partidos pol'ticos. =a propuesta tiene cr'ticas importantes
basadas principalmente en las deficiencias y vicios observados en la naturaleza
poco seria de las agrupaciones y movimientos que emergen como clubes de
aventureros que se lanzan al escenario pol'tico con la esperanza de satisfacer el
ego y deseo de fama& poder o dinero de quienes los impulsan con fines
eminentemente electoreros. 3in embargo& una propuesta integral basada en la
visin integral del sistema en el que los partidos ocupan un papel cr'tico generauna situacin significativamente distinta.
3i se tratara de asignar fondos pblicos a partidos que del nombre slo ex,iben la
etiqueta de una caricatura carece de sentido botar desaprensivamente los escasos
recursos pblicos en empresas de improvisacin pol'tica. =a situacin es en efecto
muy distinta si se concibe a los partidos como los principales garantes de la
operacin del rgimen representativo a travs de la certificacin que garantizan de
la capacitacin y ,abilidades de sus cuadros para desempe1ar eficazmente las
funciones representativas en el parlamento. @o es lo mismo asignar recursos para
desperdiciarlos en un esquema de partidos parasitarios& que invertirlos en el
potenciamiento de me?ores cuadros representativos educados y formados segn
la dinmica de cada uno de los partidos pol'ticos.
3in riesgos razonablemente asumidos no puede ,aber ganancias. Para que el
c'rculo vicioso rompa su espiral de experiencias indeseadas es necesario tomar
accin& confiar y apostar por el uso sano de una alternativa cuyo fin es curar el
rgimen pol'tico del mal que padece. 3i no se puede confiar en los ncleos
saludables de nuestra propia identidad colectiva no cabe ninguna esperanza. ;nte
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el fatalismo de derrotas prematuras es preferible emprender riesgos y luc,ar
desde la entra1a dura de la fe en nuestra propia condicin ,istrica y pol'tica.
Cuarto& apoyo de las instancias que deben validar el proceso interno de los
partidos segn el cual el acceso a una posicin como candidato no se entiende
como una forma de limitar el derec,o pol'tico a la participacin en los procesos
electorales derec,o igualitario a ser elegido%. 3e trata en buena cuenta del
e?ercicio de colaboracin y control ,ermenutico que realizan el sistema electoral a
cargo principalmente del 9urado @acional de Elecciones y de la 4ficina @acional
de Procesos Electorales& as' como los rganos ?urisdiccionales que forman parte
del Poder 9udicial y del Fribunal Constitucional.
@o es dif'cil suponer& imaginar ni prever que ms de una persona que se sienta
afectada por el proceso de definicin de las candidaturas a cargo de los partidos
pol'ticos recurra a cualquiera de estas instancias con el propsito de eliminar las
limitaciones fi?adas para optimizar la calidad del rgimen representativo. =a
interpretacin maximalista del derec,o pasivo de participacin y acceso a la vida
pol'tica le?os de afirmar la calidad de la vida democrtica tiende a convertir el
sistema pol'tico en un escenario proclive a la perversin o corrupcin de las
instituciones& costumbres y prcticas de organizacin colectiva.
3i una parte significativa del malestar y de la miseria del rgimen representativo lo
genera la necesidad de fondos para organizar las campa1as& o las ineficiencias
del voto preferencial& en la medida que inducen a los partidos a la prctica de
invitar a candidatos que los apoyen con el financiamiento o la postulacin de
personas de escasa significacin o valor para el partido& aunque de especial
utilidad para aumentar el nmero de sus esca1os& el bien pblico que se conf'a a
los partidos se anula cuando ellos mismos carecen de medios eficaces para
asumir directamente su responsabilidad sin los incentivos negativos de las
concesiones a las que el pragmatismo los fuerzan y obligan.
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. Susenar su e/isencia en ra,ones de pura ruina ! de inercia ;is&rica
@o parece un argumento slido reemplazar el proceso de indagacin e innovacin
organizacional de las ms importantes instituciones del Estado sustituyendo la
observacin y el anlisis del funcionamiento y resultados con la invocacin de que
el bicameralismo es una forma ms conveniente para el pa's por el solo ,ec,o de
que ello ,a ocurrido as' en la mayor parte de nuestra ,istoria.
3iendo innegable que los pa'ses tienen tradiciones y tienen una ,istoria en las
cuales se concretan el arraigo y la identidad colectivos& no es menos cierto que
unas y otra no son inmutables y exigen la adecuacin a las distintas necesidadesexternas e internas que los tiempos imponen. Conservar el perfil de las
instituciones no obstante las deficiencias colectivas que se observan y padecen en
nombre del arreglo o convencin que alguna vez se plante como deseable puede
convertirse en una decisin destructiva de los propios or'genes en los que se
basaron los arreglos y convenciones fundacionales.
Existe pues un innegable valor en la ,istoria del Per la afinidad con el
bicameralismo. El unicameralismo es ,istricamente una excepcin que se
construy fundamentalmente no para fortalecer la institucin parlamentaria sino
para facilitar las necesidades organizacionales del gobierno y del Poder E?ecutivo.
6e a,' que la velocidad de los procedimientos no ,aya me?orado la calidad de los
planteamientos ni de los resultados del debate y de la coordinacin parlamentaria&
sino precisamente todo lo contrario. El bicameralismo eleva los costos de
transaccin del gobierno con el Congreso& no slo por el nmero de Cmaras sino
tambin porque los liderazgos se duplican y& en relacin con el 3enado& se
me?oran.
Existen razones ,istricas para comprender el origen del unicameralismo y otras
para voltear la mirada una vez ms al bicameralismo. /nas y otras sin embargo no
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son suficientes cuando lo que se busca es una respuesta para la sostenible
gobernabilidad y el desarrollo futuro de nuestra colectividad con productos
representativamente ms idneos. 6e lo que se trata es de reconocer y denunciar
qu est mal para encontrar las razones por las cuales eso ocurre& para definir
una meta y ob?etivos segn los cuales comparar el desarrollo que nos proponemos
alcanzar& para establecer el proceso y las actividades que nos corresponder
realizar para anular las deficiencias encontradas& y para aproximarnos al estado
deseado que proyectamos en el futuro inmediato como nuestro destino.
III
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El bicameralismo puede efectivamente ser un instrumento de perfeccionamiento
de la misin representativa del Congreso. =o que debe precisarse es cul es el
espacio que no llega a cubrirse eficientemente con el arreglo unicameral que
puede cumplirse me?or con el bicameral. Est definitivamente le?os del
bicameralismo la pretensin de solucionar o de eliminar los dif'ciles problemas
representativos que confronta el parlamento peruano& porque su existencia no
tiene ese tipo de propiedad& y no existe una cura mgica ni milagrosa capaz de
sanar imperfecciones que nacen fuera de la sede de la institucin parlamentaria
como en los ciudadanos& como en los partidos pol'ticos& o como en el propio
sistema electoral%. =a cuestin es mantener la perspectiva de los problemas y la
capacidad de las alternativas institucionales para solucionar problemas concretos
y espec'ficos ms all de la ra'z de una situacin para la que el bicameralismo nollega ser su solucin.
=a alternativa del bicameralismo puede pues muy bien ser una respuesta
adecuada respecto de algunos de los problemas organizacionales de la institucin
parlamentaria& con la cual cabr'a me?orar la capacidad de gestin por la que es
constitucionalmente responsable el Congreso. El dise1o de esa alternativa debe
basarse& sin embargo& en la afirmacin plena del principio de democracia
representativa segn el cual los congresistas deben focalizar y concentrar el
e?ercicio de su mandato prioritariamente en las dos funciones estatales ms
importantes de la agencia representativa& la legislacin y el control pol'tico.
3i existen espacios organizacionales descuidados o inexplotados cabe identificar
con claridad qu y cmo ser posible que una segunda Cmara se especialice en
desarrollar las tareas desatendidas por el rgimen unicameral. =a principal
exigencia ser que el dise1o del rgimen representativo sea congruente con la
visin del Congreso que se desea recrear& y con los ob?etivos y tareas que formen
parte de sus funciones constitucionales.
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; partir de la visin y de los ob?etivos definidos a un trmino futuro debe definirse
el dise1o de la estructura organizacional con la cual se planea alcanzar las metas
y resultados institucionales. Parte de la congruencia organizacional supondr
luego la determinacin de los puestos y los perfiles de competencias necesarios
para que la estructura organizacional alcance los ob?etivos y metas& y realice las
tareas y actividades que los procesos institucionales requieran. 6e igual manera
es una exigencia adicional que los procesos se redise1en de forma tal que la
estructura operada con personal calificado segn los perfiles de puestos asegure
la agregacin de valor en la transformacin de la demanda en los productos
institucionales.
;dvertir cules son las tareas no cubiertas es de por s' una oportunidad parafortalecer los procesos y la posicin pol'tica del Congreso en el rgimen
representativo del Per. 2alta la concurrencia de visiones en este sentido y la
voluntad de decisin que lleve a concretar el dise1o en una estructura y personal
con competencias suficientes para ,acerlo realidad.
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