Download pdf - Comisión Nacional Forestal Conservación de los … Funcional Desarrollo Económico 1 Comisión Nacional Forestal . Conservación de los Recursos Forestales . Auditoría de Desempeño:

Grupo Funcional Desarrollo Económico

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Comisión Nacional Forestal

Conservación de los Recursos Forestales

Auditoría de Desempeño: 11-1-16RHQ-07-0376

DE-117

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Fiscalizar el manejo sustentable de los recursos forestales, para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Alcance

Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión, en los que se analizaron los aspectos de eficiencia, eficacia y economía.

Para la eficiencia, se analizó la integración de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de los Programas Presupuestarios “E013 Proárbol-Prevención y Combate de Incendios Forestales”, “S110 Proárbol-Programa de Pago por Servicios Ambientales”, “S122 Pro árbol.- Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales” y “U003 Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal”; se verificó la integración y actualización del Inventario Nacional Forestal y de Suelos, y se revisó la integralidad y funcionamiento del Sistema Integral de Gestión de Apoyos (SIGA).

Para el análisis de la eficacia, se analizó la situación de la superficie forestal del país con base en las Series I, II, III y IV de las “Cartas de uso actual de suelo y vegetación” del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, que corresponde a los años de 1976 a 2007, las cuales utilizó la entidad fiscalizada sobre la superficie de los recursos forestales; se verificó el cumplimiento de los indicadores en materia de reforestación, de diagnóstico y tratamiento fitosanitario de la superficie forestal, de incendios forestales, y de servicios ambientales; así como los registros de las plantas sembradas, supervivientes, y muertas del periodo 2007-2011; se revisaron los criterios y las estadísticas para la determinación de las superficies de área potencial y elegible aplicables a los programas de reforestación, de suelos, de sanidad forestal y de servicios ambientales en 2011; la superficie atendida con acciones de reforestación, restauración de suelos, sanidad forestal y servicios ambientales del periodo 2007-2011; y se analizó la superficie afectada por incendios, las brigadas y brigadistas por incendio en ese periodo.

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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En el apartado de economía, se analizó el presupuesto aprobado, modificado y ejercido por la CONAFOR en 2011, así como el gasto de los programas presupuestarios “E013 Pro árbol-Prevención y Combate de Incendios Forestales”, “S110 Proárbol-Programa de Pago por Servicios Ambientales”, “S122 Proárbol.- Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales” y “U003 Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal” en el periodo 2007-2011, así como los apoyos destinados mediante estos programas.

Antecedentes

En 1917 se constituyó la Secretaría de Agricultura y Fomento (SAF) encargada de coordinar al sector forestal, mediante acciones de conservación, aprovechamiento y restauración, elementos integrantes del manejo forestal. 1/

Después de casi 10 años de que se instituyó la SAF, en 1926, se promulgó la primera Ley Forestal,2/ la cual dispuso que los aprovechamientos forestales fueran desarrollados por cooperativas ejidales dueñas de los terrenos y prohibió a las empresas extranjeras realizar aprovechamientos en tierras que eran propiedad de comunidades y ejidos.

En 1946, se instituyó en la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), 3/ la Dirección General Forestal y de Caza y Pesca, con objeto de establecer concesiones de aprovechamiento forestal por empresas privadas nacionales y extranjeras, mediante la instrumentación de Unidades Industriales de Explotación Forestal (UIEF), mecanismo que propició el monopolio del aprovechamiento, la transformación y la comercialización de los recursos forestales, y en consecuencia, generó presiones en la superficie forestal que incrementó la deforestación de los bosques; en respuesta, a partir de 1960 el gobierno federal reactivó el reparto agrario con la expropiación de latifundios y la redistribución de la tenencia de la tierra. Asimismo, en 1965, la SAG elaboró el primer Plan Nacional Forestal, en el que se definió acciones de ordenación forestal y de manejo técnico.

En 1976, con la publicación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se incorporó a la estructura administrativa del Ejecutivo Federal, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), para unificar la política agrícola, forestal y de recursos hídricos. En materia forestal, se estableció la estrategia de fomentar la participación de los ejidos y comunidades en la producción forestal por medio del establecimiento de empresas sociales forestales, caracterizadas por un correcto manejo del bosque y eficiente organización.4/

En 1982, con las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal5/ se instituyó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), con el objeto de conservar los ecosistemas para el desarrollo de comunidades, así como proteger y restaurar los sistemas ecológicos del país. Esta secretaría formuló el Plan Nacional de Ecología 1984-1988, que representó el primer esfuerzo por elaborar un diagnóstico de la situación

1/ Diario Oficial, 31 de diciembre de 1917. 2/ Diario Oficial, 21 de abril de 1926. 3/ Diario Oficial, 21 de diciembre de 1946. 4/ Diario Oficial, 29 de diciembre de 1976. 5/ Diario Oficial, 22 de diciembre de 1982.


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ambiental y propuso acciones conjuntas entre la SARH y la SEDUE para la conservación de los recursos forestales.

Por decreto presidencial, en 1986, se estableció como un órgano consultivo, sin autoridad ni capacidad coercitiva; la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR),6/ y, en ese mismo año, se reformó la Ley Forestal 7/ para incorporar los conceptos de manejo integral de los recursos forestales, zonificación forestal y concesiones de servicios técnicos forestales; así como autorización de permisos de aprovechamiento forestal sólo para dueños y poseedores de los terrenos forestales. En consecuencia, en 1988, se expidió la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente 8/ que, además de establecer el aprovechamiento racional de los recursos forestales, reguló los permisos y aprovechamientos forestales.

En 1992, la SEDUE se transformó en la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)9/ encargada de conducir y evaluar la política general del desarrollo; articular sus objetivos, estrategias, programas y políticas con el medio ambiente; ejecutar acciones para asegurar la conservación y restauración de los ecosistemas forestales para el desarrollo de la comunidad, y otorgar apoyos técnicos y económicos mediante el Programa Nacional de Reforestación.

En el contexto internacional, México participó en la Cumbre de la Tierra o Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992, que exhortó a los países a garantizar el desarrollo sustentable y el manejo apropiado de todos los tipos de bosques, para lo cual se emitió la Declaración de Principios sobre los Bosques; se realizaron convenciones sobre diversidad biológica, cambio climático y desertificación, y se elaboró el plan de acción para el siglo XXI, denominado Agenda 21. Asimismo, en 1993, México participó en el Seminario Internacional de Expertos sobre Desarrollo Sustentable de los Bosques Boreales y Templados, organizado por el gobierno de Canadá en Montreal, con objeto de definir criterios e indicadores en el aprovechamiento forestal sustentable.

En 1994, se estableció la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP),10/ que respondió a la necesidad de planear el manejo de los recursos naturales y establecer políticas ambientales desde un punto de vista integral.

Con las reformas a la Ley Forestal en 1997,11/ se incorporó el concepto de manejo forestal sustentable y se enfatizó en la mitigación de impactos ambientales, así como en la optimización del equilibrio con los objetivos sociales y económicos.

En septiembre de 2000, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) realizó, en Nueva York, la Cumbre del Milenio en la que se suscribieron los Objetivos de Desarrollo del

6/ Diario Oficial, 6 de febrero de 1986. 7/ Diario Oficial, 30 de mayo de 1986. 8/ Diario Oficial, 28 de enero de 1988. 9/ Diario Oficial, 25 de mayo de 1992. 10/ Diario Oficial, 28 de diciembre de 1994. 11/ Diario Oficial, 20 de mayo de 1997.


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Milenio, que están orientadas a lograr el desarrollo de las naciones y erradicar la pobreza extrema, para el 2015. El séptimo objetivo del milenio consiste en garantizar la sustentabilidad del medio ambiente, por lo que en materia de bosques se estableció el indicador “Proporción de superficie cubierta por bosques y selvas calculada respecto de la superficie terrestre nacional.”12/

De acuerdo con el diagnóstico del Programa Nacional Forestal 2001-2006, en 2000, la tasa de deforestación de México se situó entre las más altas del mundo, estimaciones indicaron que la superficie deforestada fue de 600 mil hectáreas anuales. Para responder a esta problemática, en 2000 se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,13/ que transformó a la SEMARNAP en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con objeto de fomentar la protección, la restauración y la conservación de los ecosistemas y recursos forestales, así como de los bienes y servicios ambientales, a fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable.

Por Decreto Presidencial, el 4 de abril del 2001, se transformó la CONAFOR, como organismo público descentralizado, sectorizado a la SEMARNAT con el objeto de “desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservación y restauración en materia forestal, así como participar en la formulación y aplicación de planes y programas de la política de desarrollo forestal sustentable”.

En 2003, se decretó la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, vigente en 2012,14/ que abrogó a la Ley Forestal de 1997, que tiene por objeto regular y fomentar la conservación, protección, restauración, producción, ordenación, cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del país y sus recursos, con el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable. Asimismo, esta ley otorgó a la CONAFOR la facultad de desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de protección, conservación y de restauración en materia forestal, así como participar en la formulación de los planes y programas y en la aplicación de la política de desarrollo forestal sustentable y sus instrumentos.

De acuerdo con el documento Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales 2010 de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), en el periodo 2000-2005, México reportó una pérdida anual de 235,000 hectáreas de bosques y selvas, y para el periodo 2005-2010, fue del orden de las 155,000 ha anuales.

En 2007, la reforestación alcanzó 319.0 miles de hectáreas, esto es, el 34.7% de la superficie deforestada en ese mismo año, por lo que la pérdida neta de superficie forestal fue de 599.8 miles de hectáreas;15/ y en 2010, los bosques cubrieron el 34.0% de la superficie de tierra de América del Norte y representaron el 17.0% del área de bosque del mundo.

12/ Organización de las Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2000. 13/ Diario Oficial, 30 de noviembre de 2000. 14/ Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de febrero de 2003 y

la última reforma se publicó el 4 de junio de 2012 en el DOF. 15/ Según la Comisión Nacional Forestal con base en información del Inventario Nacional Forestal y de Suelos, México ocupa

el lugar número 12 entre las naciones con mayor índice de pérdidas de bosques.


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En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 dentro del Eje Rector 4 “Sustentabilidad Ambiental”, se propuso el relativo a “Frenar el deterioro de las selvas y bosques en México”. En congruencia con este objetivo, en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, se estableció en el Eje estratégico Agenda Verde “Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres y su biodiversidad”, dos objetivos en materia de restaurar y reforestar las tierras forestales degradadas y deforestadas y valorar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales, los servicios ambientales y la biodiversidad.

En alineación al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y al Programa Sectorial de medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, el Programa Institucional de la Comisión Nacional Forestal 2007-2012 estableció como propósitos principales reducir la pérdida de superficie forestal; incrementar la superficie forestal restaurada, y proteger la capacidad de los ecosistemas forestales para proporcionar bienes y servicios ambientales. De lo anterior, en el programa estratégico se plantearon 11 objetivos y 13 estrategias orientados a la sustentabilidad de los recursos forestales.

La CONAFOR, en 2011, operó 10 programas presupuestarios, de los cuales 4 fueron en materia de conservación de los recursos forestales, como se muestra en el cuadro siguiente:

PROGRAMAS AMBIENTALES EN MATERIA DE CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS FORESTALES, 2011

Programa Presupuestario Objetivo

E013 Proárbol.-Prevención y Combate de Incendios Forestales.

Contribuir a la conservación del patrimonio forestal nacional, evitando el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales, mediante el desarrollo e implementación de programas integrales para el análisis, prevención y control de incendios forestales, con la participación de los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil.

S110 Proárbol.- Programa de Pago por Servicios Ambientales

Contribuir a la conservación de los recursos forestales, utilizando los mecanismos de pago por servicios ambientales.

S122 Proárbol.- Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales

Contribuir a conservar y restaurar los ecosistemas mediante la recuperación de la vegetación forestal y la restauración de suelos.

U003 Proárbol.-Producción de planta y programas especiales de restauración forestal

Contribuir a la conservación y restauración de los ecosistemas forestales mediante la reforestación de áreas degradadas con planta de calidad.

FUENTE: Comisión Nacional Forestal, Oficio núm. UAJ-1113/2012 del 28 de Agosto de 2012, Matriz de Indicadores para Resultados 2011.


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Resultados

1. Eficiencia

Análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios S110, S122, E013 y U003

a) Lógica vertical

Con la revisión de la MIR de los cuatro programas presupuestarios: “S110 Proárbol- Programa de Pago por Servicios Ambientales”, “S122 - Proárbol - Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales”, “E013 Prevención y Combate de Incendios Forestales” y el “U003 Proárbol -Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal”, se verificó que la CONAFOR realizó la alineación con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y con el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012.

b) Lógica horizontal

Programa Presupuestario “S110- Proárbol- Programa de Pago por Servicios Ambientales”

El indicador del nivel Fin se considera adecuado, ya que mide la superficie forestal que resulta apoyada por la CONAFOR por pago de servicios ambientales.

Los dos indicadores del nivel Propósito se consideran adecuados para medir el objetivo de este nivel, ya que hacen referencia a la cobertura de la superficie con potencial para proveer servicios ambientales, así como la que permanece incorporada al pago de dichos servicios, lo cual es congruente con el propósito del programa consistente en apoyar las áreas de atención prioritaria que proveen servicios ambientales para su conservación.

Respecto de los cuatro indicadores de nivel Componente, dos que miden la superficie incorporada al pago de servicios ambientales hidrológicos y derivados de la biodiversidad, se consideran inadecuados, ya que sólo hacen referencia a un dato absoluto, sin contar con un parámetro respecto de lo que el programa prevé atender; para cada uno de los indicadores que miden la proporción de mujeres apoyadas y las regiones indígenas, de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, apoyadas con el programa, si bien ambos indicadores están definidos de forma correcta, no se observa su vinculación con el propósito, ni con el fin del programa.

Los dos indicadores del nivel Actividad se consideran adecuados, ya que están referenciados con las acciones que se realizan en el programa consistentes en medir las solicitudes que fueron dictaminadas respecto de las recibidas en ese año y las que finalmente resultaron apoyadas con el programa.

Asimismo, la dimensión “eficacia” es incorrecta en 4 (44.4%) de 9 indicadores, los que se ubican en los niveles de Componente y Actividad, ya que deben ser de Eficiencia, y el tipo estratégico es inadecuado sólo en 2 (50.0%) de 4 de los indicadores del nivel Componente, ya que deben ser de gestión.


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En 8 (88.9%) de los 9 indicadores del programa sólo se justifican 5 criterios para su elección, el de aporte marginal menciona que no aplica, y en 1 (11.1%) se justifican los seis criterios de elección del indicador.

Programa Presupuestario “S122 Proárbol- Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales”

El indicador de Fin es inadecuado para medir el objetivo del programa, ya que sólo mide la superficie atendida en acciones de restauración y reforestación en relación con lo programado para el periodo 2007-2012, pero no considera la superficie forestal total del país, por lo que no se puede evaluar en qué medida dichas acciones lograrán la recuperación de la vegetación forestal y la restauración de suelos, para contribuir a conservar y restaurar los ecosistemas, conforme al objetivo de este nivel.

Los dos indicadores del nivel Propósito se consideran adecuados para medir el objetivo, ya que hacen referencia a la cobertura de la superficie conservada y restaurada en relación con el porcentaje de plantas que sobreviven en un campo de reforestación, con lo cual es posible medir las hectáreas de terreno susceptibles de restauración forestales en proceso de deterioro que son atendidas con acciones del programa. Se considera que este último indicador corresponde al nivel Componente, por considerarse uno de los bienes y servicios que el programa ofrece.

Respecto de los cuatro indicadores de nivel Componente se consideran adecuados, porque miden el cumplimiento en las acciones de reforestación, así como de conservación y restauración que se realizan con el apoyo del programa. Se considera que los indicadores relacionados con la medición de la cobertura de la meta de reforestación, conservación y de restauración corresponde al nivel de Propósito y no de Componente; los objetivos planteados corresponden más a objetivo de nivel Propósito; y no se incluyen objetivos e indicadores relacionados con la entrega de apoyos que son los bienes y servicios que ofrece el programa.

De los cuatro indicadores de Actividad, se determinó que el denominado “Cobertura de apoyos asignados” corresponde a uno del nivel Componente, por corresponder a los bienes y servicios que ofrece el programa; y en cuanto a los otros tres indicadores, que miden los apoyos que cuentan con convenios de adhesión, los que son finiquitados y los que cuentan con el apoyo inicial, se considera que si bien forman parte de las actividades que realiza el programa, dichas acciones no corresponden a la totalidad de las que se realizan, ya que se omite la recepción de solicitudes; la dictaminación de estas solicitudes, y las que resultaran seleccionadas.

La dimensión “eficacia” de 6 (54.5%) de los 11 indicadores es incorrecta, ya que los que aquellos que están relacionados con los niveles de Componente (2) y de actividad (4) son de eficiencia. De igual manera en dos indicadores de nivel Componente el tipo es de Gestión porque miden el avance en el logro de los procesos y actividades.

En 9 de los 11 indicadores (81.8%) se justifican los 6 criterios para su elección: claridad, relevancia, economía, monitoreable, adecuado y aporte marginal; y en 1 (18.2%) indicador


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se justifican 5 de 6 criterios para su elección, ya que en el de aporte marginal establece que no se aplica.

Programa Presupuestario “E013 Proárbol - Prevención y Combate de Incendios Forestales”

El indicador de Fin se considera adecuado porque mide la superficie que resultó afectada por incendios forestales en un año, en relación con la superficie promedio anual afectada en casi 10 años (1995-2006), lo cual permite obtener la tasa de variación de la superficie anual afectada por incendios, para poder evaluar la contribución del programa en conservación del patrimonio forestal nacional, y evitar el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales.

El indicador de Propósito se considera inadecuado, ya que sólo mide el promedio de la superficie forestal que resultó afectada por cada incendio ocurrido, pero no el propósito del programa de reducir el impacto negativo ocasionado por incendios.

Los dos indicadores de nivel Componente resultan adecuados porque están relacionados con las acciones que se realizan en términos de la oportunidad para combatir los incendios y las obras para reducirlos, aunque ninguno de ellos mide el porcentaje de incendios que ocurren y que son atendidos por el programa.

Los indicadores de nivel de Actividad se consideran adecuados, ya que se refieren a las acciones que mediante el programa se ejecutan, relativas al conjunto de las actividades para combatir incendios forestales y capacitar a personas en el combate de los mismos.

El tipo estratégico de los dos indicadores del nivel Componente es incorrecto, ya que al medir las acciones realizadas con respecto de las programadas deben de considerarse de gestión; y en cuanto a la dimensión de un indicador del nivel de Componente y dos de Actividad, se deben clasificar como de eficiencia y no de eficacia por hacer referencia al cumplimiento de acciones programadas.

De los 6 indicadores, en 3 (50.0%) se justifican los 6 criterios para su elección: claridad, relevancia, economía, monitoreable, adecuado y aporte marginal; y en 3 (50.0%) sólo se explican 5 de estos criterios de selección, el de aporte marginal se señala como no aplicable.

Programa Presupuestario “U003 Proárbol -Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal”

El indicador de nivel de Fin se considera inadecuado, ya que sólo mide el avance en los trabajos de reforestación, pero no indica en qué medida contribuye a la conservación y reforestación de los ecosistemas forestales.

Los dos indicadores de nivel Propósito para medir el objetivo de este nivel se consideran adecuados, ya que hacen referencia a la cobertura de la superficie de atención prioritaria para programas de restauración y de sanidad forestal, lo cual es congruente con el propósito del programa consistente en contribuir a la conservación y restauración de los ecosistemas forestales.


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Respecto de los seis indicadores de nivel Componente, se consideran adecuados, ya que hacen referencia a la superficie comprometida para la reforestación forestal en cuencas, así como a la cobertura de diagnóstico y tratamiento fitosanitario para su restauración.

De los cuatro indicadores de nivel de Actividad, sólo 1 se considera inadecuado, ya que hace referencia únicamente a la cobertura de apoyos fitosanitarios con recursos asignados, pero no indica en qué medida dichos apoyos fitosanitarios contribuyen a la conservación y restauración de los recursos forestales.

Los tres indicadores de nivel de Actividad se consideran adecuados, ya que hacen referencia a la superficie con acciones de conservación y restauración, así como la adquisición de planta y germoplasma.

Asimismo, la dimensión “eficacia” es incorrecta en 6 (46.2%) de 13 indicadores ubicados en los niveles de Fin, Propósito, Componente y Actividad, y el tipo estratégico es inadecuado en el nivel de Componente, ya que deben ser de eficiencia, sólo 7 (53.8) corresponden a eficacia y al tipo de gestión ubicados en los niveles de Componente y Actividad. De igual manera en 1 de los indicadores de nivel Propósito el tipo es de gestión, por que mide el avance en el logro de los procesos y actividades.

En 9 de los 13 indicadores (69.2%) se justifican los 6 criterios para su elección: claro, relevante, economía, monitoreable, adecuado y aporte marginal; y en 4 (30.8%) indicadores se justifican 5 de los 6 criterios para su elección y el de aporte marginal se señala como no aplicable.

Véase acción(es): 11-1-16RHQ-07-0376-07-001 11-1-16RHQ-07-0376-07-002

2. Inventario Nacional Forestal y de Suelos

La CONAFOR no concluyó ni publicó el Inventario Nacional Forestal y de Suelos (INFyS) 2004-2009, meta que se comprometió en la Estrategia 4, Objetivo 1. Conservar los ecosistemas y su biodiversidad del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, y la Estrategia 7.1, Objetivo 7 del Programa Institucional 2007-2012 de la CONAFOR, debido a que las entidades federativas no han logrado establecer sus Inventarios Estatales Forestal y de Suelos.

Al respecto, se constató que de 2007 a 2011 la CONAFOR realizó actividades para impulsar la elaboración de los inventarios estatales forestales y de suelos con 26 entidades federativas, consistentes en reuniones de trabajo con los gobiernos de los estados con la finalidad de dar a conocer los instrumentos de política forestal estatal, lo cual permitió que en 2011, de siete inventarios estatales programados, cinco (71.4%) se lograron establecer: Jalisco, Querétaro, Distrito Federal, Veracruz y Estado de México, lo que representó el 15.6% de las 32 entidades federativas.

Véase acción(es): 11-1-16RHQ-07-0376-07-003 11-1-16RHQ-07-0376-07-004


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3. Sistema Integral de Gestión de Apoyos (SIGA)

En 2011, la CONAFOR operó el Sistema Integral de Apoyos (SIGA), con objeto de apoyar, facilitar y agilizar los procesos y las tareas realizadas por la Coordinación General de Planeación e Información, en lo que respecta al control, seguimiento y manejo de la información para el programa Proárbol.

Con la revisión del SIGA, se constató que de los 10 apartados que debió contener, 9 (90.0%) cumplieron con el 100.0% de los campos, y 1 (10.0%) con el 73.3%, como se detalla en el cuadro siguiente:


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CONTENIDO DEL SISTEMA INTEGRAL DE GESTIÓN DE APOYOS

Apartado Campos Cumple

Total de campos

% de campos

completos Sí No

Total 77 9 86 89.5

Administración de solicitudes Captura de folio manual:

Año, folio manual, estado, municipio, población o localidad

5 0 5 100.0

Tipo de solicitante Personalidad jurídica, tipo de solicitante, nombre, apellido paterno, apellido materno, estado civil, fecha de nacimiento, sexo, estado o entidad de nacimiento, nacionalidad de origen, Clave Única de Registro de Población, Registro Federal de Contribuyentes, dirección.

13 0 13 100.0

Capturar representante legal

Datos del representante legal, documento que lo acredita como representante legal, nombre, apellido paterno, apellido materno, Clave Única de Registro de Población, Registro Federal de Contribuyentes, dirección.

8 0 8 100.0

Registrar predio Nombre del terreno, tipo de predio, régimen de propiedad, estado, municipio, población o localidad, referencias para la ubicación del predio, número de UMAFOR, superficie total, coordenadas, nombre del propietario, tipo de poseedor.

12 0 12 100.0

Registrar apoyos solicitados

Tipo de apoyo, cantidad solicitada, monto de aportación, monto solicitado, unidad de medida, observaciones.

6 0 6 100.0

Información general Superficie cubierta con terrenos forestales (hectáreas), ¿Cuenta con autorización y registro UMA, fecha de autorización, número de registro, fecha de validación, tipo de manejo proyectado, especies de interés y como se van a aprovechar?, ¿el predio está en una ANP? ¿Cuál?, programa de apoyo, unidad responsable, nombre, año, clave, folio, superficie mínima.

11 4 15 73.3

Registrar documentación entregada

Requisitos disponibles: acta de asamblea, acta de asamblea donde se decida solicitar el apoyo, identificación oficial del órgano de gobierno, acta de asamblea donde se elija representante legal, documento que acredite la representación legal, identificación del representante legal.

6 0 6 100.0

Administración de convocatorias

Fecha de inicio de los programas y fecha de término. 2 0 2 100.0

Dictámenes Dictámenes técnicos

Técnico, fecha de dictamen, aprobación, observaciones, monto dictaminado, cantidad dictaminada, estímulo al buen manejo forestal, estímulo pronta respuesta, refrendo, criterios de prelación, criterios sociales y calificación total.

12 0 12 100.0

Dictámenes de Comité Comité dictaminador, fecha de dictamen del Comité, recurso asignado, monto dictaminado, monto estatal, cantidad dictaminada por el Comité, Cantidad ampliada.

7 0 7 100.0

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por la Comisión Nacional Forestal, con el oficio núm. UAJ-856/2012 del 5 de julio de 2012.


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El apartado que no estuvo completo fue el de “información general” que no cumplió con 4 de los 15 campos establecidos, ya que no fue posible localizarlos en el sistema; y la base de datos de 2011 del SIGA, es una herramienta de gestión y no de captura, ya que la recolección de datos se hace de forma separada lo que incrementa potencialmente el riesgo de incurrir en errores humanos al momento de capturar los datos al sistema, sin que se acreditará las medidas implementadas por la CONAFOR para la administración de este riesgo.

Véase acción(es): 11-1-16RHQ-07-0376-07-005

4. Eficacia

Conservación de los recursos forestales

En 2011, la CONAFOR no estableció el indicador para medir la pérdida de la superficie forestal, aun cuando la Auditoría Superior de la Federación, en la revisión de la Cuenta Pública 2007, recomendó establecer metas para evaluar el cumplimiento del propósito de “reducir la pérdida de la superficie forestal” que se establecieron en el Programa Institucional Forestal 2007-2012.

A fin de comunicar al Órgano interno de Control en la Comisión Nacional Forestal los hallazgos que pudieran ser constitutivos de responsabilidades administrativas, mediante el oficio núm. DGADGF/732/2012 del 29 de noviembre de 2012 se hizo del conocimiento de esa instancia para que, en el ámbito de sus atribuciones, realice las gestiones que resulten procedentes.

Con base en las “Cartas de uso de suelo actual y vegetación” que elaboró el INEGI y utilizó la CONAFOR para integrar su Inventario Nacional Forestal y de Suelos, se determinó que en el periodo 1976-2007 la superficie forestal del país disminuyó 412.7 miles de hectáreas, al pasar de 152,819.7 miles de hectáreas en 1976 a 140,027.2 miles de hectáreas en 2007, como se detalla en el cuadro siguiente:


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CAMBIOS EN EL USO DE SUELO Y EN LA VEGETACIÓN DE MÉXICO, 1976-2007 (Miles de hectáreas)

Tipo de vegetación o de uso de suelo Serie I, Serie II, Serie III, Serie IV, Tasa de cambio anual 5/

1976 1993 2002 2007 1976-1993 1993-2002 2002-2007 1976-2007

Ha % Ha Ha Ha % Ha %

Superficie total del país 1/ 194,259.8 194,368.8 194,436.6 195,643.3

Total Superficie forestal del país 2/ 152,819.7 144,848.2 141,812.6 140,027.2 (468.9) (0.3) (337.3) (0.2) (357.1) (0.3) (412.7) (0.3)

Subtotal vegetación primaria 3/ 120,456.0 104,371.9 99,659.1 97,177.1 (946.1) (0.8) (523.6) (0.5) (496.4) (0.5) (750.9) (0.7)

Subtotal vegetación secundaria 4/ 32,363.7 40,476.3 42,153.5 42,850.1 477.2 1.3 186.4 0.5 139.3 0.3 338.3 0.9

Total uso del suelo 41,440.1 49,520.6 52,623.9 55,616.1 475.3 1.1 344.8 0.7 598.4 1.1 457.3 1.0

Agostadero

inducido

Pastizal inducido y cultivado 14,319.1 17,725.0 18,901.5 18,890.3 200.3 1.3 130.7 0.7 (2.2) n.s. 147.5 0.9

Vegetación sabanoide n.d 170.9 144.1 129.5 ------- ------ (3.0) (1.9) (2.9) (2.1) ------- ------

Plantación

forestal Bosque inducido y cultivado 30.6 25.5 36.7 41.7 (0.3) (1.1) 1.2 4.1 1.0 2.6 0.4 1.0

Agricultura Agricultura (de humedad,

riego, temporal, acuacultura) 26,032.7 29,086.0 30,929.4 32,281.4 179.6 0.7 204.8 0.7 270.4 0.9 201.6 0.7

Agua Cuerpos de agua 857.8 1,405.1 1,353.0 2,675.6 32.2 2.9 (5.8) (0.4) 264.5 14.6 58.6 3.7

Zona

urbana

Zona urbana y

asentamientos humanos 199.9 1,108.2 1,259.3 1,597.6 53.4 10.6 16.8 1.4 67.7 4.9 45.1 6.9

FUENTE: Elaborado por la ASF con información de la “Agenda Verde. Conservación y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres y su biodiversidad” del Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, pág. 20; con base en las Carta de uso actual del suelo y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Series I, II, III y IV.

1/ La superficie total del país en las cuatro Series que elaboró el INEGI presentan variaciones debido a las metodologías empleadas.

2/ La superficie forestal del país se reconoce también como “total de vegetación”.

3/ Vegetación primaria: es aquella en la que la vegetación original no presenta alteración o pérdida (INEGI, 2009a). La vegetación que se desarrollaría en un área, en condiciones ambientales similares a las actuales, sin la influencia humana. Indica que la comunidad de vegetación representada en la cartografía de Uso del Suelo y Vegetación del INEGI a escala 1:250,000, conserva en su mayoría, las especies del ecosistema original (primaria). INEGI, 2009b. Inventario Nacional Forestal y de Suelos, Informe de resultados 2004-2009, CONAFOR, pág.202.

4/ Vegetación secundaría: es el estado sucesional de la vegetación original en el que hay indicios de que ha sido eliminada o perturbada a un grado que ha sido modificada sustancialmente (INEGI, 2009b). Indica que hubo la destitución total o parcial de la comunidad de vegetación, representada en el sistema de clasificación del INEGI, ya sea por algún cambio de uso del suelo o por causas naturales o inducidas; y actualmente es evidente la recuperación de la comunidad vegetal, en alguna de las etapas sucesionales de vegetación secundaria arbórea, arbustiva o herbácea (INEGI, 2009b). Inventario Nacional Forestal y de Suelos, Informe de resultados 2004-2009, CONAFOR, pág.202, 203.

5/

De acuerdo con las Series I, II, III y IV del INEGI, en el periodo 1976-2007 la superficie con vegetación primaria16/ mantuvo una pérdida constante, siendo la menor la registrada de 2002 a 2007 de 496.4 miles de hectáreas, correspondiente a una tasa negativa anual de 0.5%, mientras que en el periodo 1976-1993 la superficie forestal que se perdía anualmente

16/ Es aquella en la que la vegetación original no presenta alteración o pérdida (INEGI, 2009a). Inventario Nacional Forestal

y de Suelos, Informe de resultados 2004-2009, CONAFOR, pág.202.


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fue de 946.1 miles de hectáreas. Por el contrario, la vegetación secundaria17/ se incrementó anualmente: el periodo 2002-2007 fue el que presentó el menor aumento con 139.3 miles de hectáreas, mientras que de 1976 a 1993 se registró el mayor aumento en la superficie de vegetación secundaria de 477.2 miles de hectáreas.

Con base en esos datos, la ASF estimó, ceteris paribus, que de 2008 a 2012, la pérdida de la superficie se ubicaría en 2,367.4 miles de hectáreas de vegetación primaria, en contraste con una ganancia de 1,594.7 miles de hectáreas en vegetación secundaria, lo que en conjunto representará una pérdida total de 1,042.8 miles de hectáreas de superficie forestal del país al 2012, lo que significaría que el propósito de reducir la pérdida de superficie forestal no se cumpliría.


5. Reforestación de la superficie forestal

Mediante el programa presupuestario “S122 Proárbol - Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales”, la CONAFOR cumplió en 84.0% la meta del indicador “Porcentaje de supervivencia en campo de la reforestación”; en 80.7% la del indicador “Porcentaje de avance en las acciones de reforestación”, y en 73.1% la de “Porcentaje de avance en las acciones de conservación y restauración de suelos forestales”, como se detalla en el cuadro siguiente:

INDICADOR EN MATERIA DE REFORESTACIÓN ESTABLECIDOS EN LA MATRIZ DE INDICADORES DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO S122, 2011

Denominación del Indicador Unidad de

Medida Meta Índice de

cumplimiento Original Alcanzada

Porcentaje de supervivencia en campo de la reforestación

Porcentaje 55.0 46.2 84.0

Porcentaje de avance en las acciones de reforestación

Porcentaje 100.01/ 80.72/ 80.7

Porcentaje de avance en las acciones de conservación y restauración de suelos forestales

Porcentaje 100.03/ 73.14/ 73.1

FUENTE: Comisión Nacional Forestal, Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario S122 “Proárbol.- Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales”, proporcionada con el oficio núm. UAJ-1113/2012 del 28 de agosto de 2012.

1/ Representa 343.7 miles de hectáreas.




17/ Es el estado sucesional de la vegetación original en el que hay indicios de que ha sido eliminada o perturbada a un grado

que ha sido modificada sustancialmente (INEGI, 2009b). Inventario Nacional Forestal y de Suelos, Informe de resultados 2004-2009, CONAFOR, pág.202, 203.


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El cumplimiento de las metas se explicó por el periodo prolongado de sequía y un evento de tormenta invernal que se registró en amplias zonas del noroeste del país. Bajo este escenario, se afectó negativamente la sobrevivencia de las plantaciones; no fue posible ejecutar acciones suficientes de conservación, y existieron beneficiarios que reportaron finiquitos del programa pendientes de entregar, otros beneficiaros solicitaron prórroga en algunos proyectos y la fecha para realizar las obras prevista se planteó el 31 de enero de 2012 (de acuerdo a las reglas de operación 2011), situación que impidió reportar dentro del mismo ejercicio el 100.0% de las acciones apoyadas en 2011.

En el periodo 2007-2011, el número de plantas sembradas se incrementó 9.2%, en promedio anual, al pasar de 322,133.7 miles de plantas sembradas en 2007 a 458,359.2 miles de plantas en 2011, aunque el número de plántulas supervivientes disminuyó 13.0%, en promedio anual, al pasar de 185,548.9 miles de plantas supervivientes en 2007 a 121,980.9 miles de plantas supervivientes en 2010, lo que significó un decremento de 7.1 puntos porcentuales en el índice de supervivencia de plantas, al pasar de 57.6% en 2007 a 46.2% en 2010, como consecuencia de las condiciones meteorológicas atípicas que afectaron negativamente la sobrevivencia de las plantaciones.

En 2011, con las 458,359.2 miles de plantas sembradas, la CONAFOR reforestó 480.7 miles de hectáreas, lo que significó una cobertura del 0.3% de las 138,041.2 miles de hectáreas de la superficie forestal del país. Además, en ese año, la CONAFOR apoyó la conservación y restauración de 80.1 miles de hectáreas, con lo que la superficie total atendida fue de 560.8 miles de hectáreas.

La superficie reforestada se incrementó anualmente 8.9%, de 341.4 miles de hectáreas reforestadas en 2007 a 480.7 miles de hectáreas en 2011, mientras que la cobertura de plantas supervivientes por hectárea reforestada se mantuvo entre 0.5 y 0.6 miles de plantas durante los cuatro años.

En lo que corresponde a la conservación y restauración de suelos, la superficie apoyada se incrementó, en promedio anual, 14.0%, de 47.4 miles de hectáreas en 2007 a 80.1 miles de hectáreas en 2011.

6. Sanidad forestal

Mediante el Programa Presupuestario U003 “Proárbol.- Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal”, la CONAFOR cumplió en 112.6% la meta del indicador “Porcentaje de avance en las acciones de diagnóstico fitosanitario”, al apoyar una superficie de 675.9 miles de hectáreas de las 600.0 miles de hectáreas programadas; y en 104.0% la del indicador “Porcentaje de avance en las acciones de tratamiento fitosanitario” al apoyar 41.6 miles de hectáreas de las 40.0 miles de hectáreas programadas.

En 2011, la CONAFOR determinó la existencia de 675.9 miles de hectáreas dañadas con potencial de recibir tratamiento fitosanitario, lo que significó que, con base en la cartografía del INEGI de 2007, para ese año el 0.5% de la superficie forestal del país se encontró dañada, de la cual el 72.5% se consideró elegible para recibir apoyos de tratamiento fitosanitario y de la que finalmente se apoyaron 41.6 miles de hectáreas.


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En el periodo 2007-2011, la superficie apoyada para restauración disminuyó a una tasa media anual de 2.3%, al pasar de 45.7 miles de hectáreas apoyadas en 2007 a 41.6 en 2011, mientras que la superficie que la CONAFOR determinó como dañada por plagas y enfermedades aumentó 0.5%, en promedio anual, al pasar de 663.7 miles de hectáreas en 2007 a 675.9 en 2011.

Mientras la superficie forestal afectada por plagas y enfermedades creció en 0.5%, en promedio anual, la que resultó apoyada para su restauración, mediante tratamiento fitosanitario, disminuyó 2.3% en promedio anual, al pasar de 45.7 miles de hectáreas en 2007 a 41.6 en 2011.

Por lo tanto, los datos revelaron que por cada 100 hectáreas que durante el periodo 2007-2011 resultaron afectadas por plagas y enfermedades, se logró restaurar 6.6 hectáreas, índice que se alcanzó en 2008 y fue superado en 2007 (6.9 hectáreas) y 2010 (7.1 hectáreas), pero inferior en 2009 y 2011, cuando por cada 100 hectáreas afectadas se restauraron 6.2 hectáreas.

7. Prevención y combate de incendios forestales

En 2011, la CONAFOR registró la ocurrencia de 12,113 incendios forestales presenciados en las 32 entidades federativas, que afectaron 956,404.8 hectáreas, lo que significó que por cada incendio se afectaron 79.0 hectáreas, índice que resultó superior en 163.2%. En relación con la meta prevista de lograr una superficie menor o igual a 30.0 hectáreas afectadas por incendio, por lo que en lugar de disminuir la superficie afectada por incendios, ésta aumentó a 79.0 las hectáreas afectadas por incendio, ya que de acuerdo con la CONAFOR los efectos que ocasionaron los 162 incendios registrados en el Estado de Coahuila afectaron, en conjunto, una superficie de 424,540.7 hectáreas, que representaron el 44.4% de la superficie que se afectó en 2011.

En el periodo 2007-2011, se registraron 43,435 incendios, que afectaron una superficie de 1,740,778.4 hectáreas, lo que significó que en ese periodo el 1.0% de la superficie territorial resultó afectada y que por cada incendio que ocurrió se dañaron 40.1 hectáreas.

El número de incendios presentados en el país aumentó 19.7% en promedio anual, al pasar de 5,893 los registrados en 2007 a 12,113 en 2011. Este crecimiento se presentó tanto en los incendios provocados por el hombre, con una tasa media anual de 19.5%, como en los provocados por la naturaleza, en 31.5%, en promedio; además, la presencia de incendios se generó más por la intervención del hombre, al representar el 98.4% (42,724) de los 43,435 registrados en el periodo 2007-2011, mientras que los ocasionados por fenómenos naturales significaron el 1.6% (711) del total.

Para 2011, la eficiencia con que la CONAFOR detectó y llegó al lugar del incendio para su combate, fue la menor: mientras en 2007 logró detectar el incendio en 00:34 minutos, siendo 2008 el de menor tiempo con 00:27 minutos, para 2011 fue de 00:51 minutos, superado por el registrado en 2009 de 00:52 minutos; y en el caso de la llegada al incendio, ya que en 2007 fue de 01:14 hrs., mientras que en 2011 fue de 01:39 hrs.


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En cuanto a la intensidad en el incendio, se constató que mientras en 2007 la duración del incendio fue de 11:28 hrs., para 2011 fue de 13:15 hrs., los más intensos fueron los registrados en 2009 que duraron 15:25 hrs. El comportamiento de este indicador tuvo su efecto en el tiempo empleado por la CONAFOR para abatir los incendios; así, mientras en 2007 se empleó 13:16 hrs., para 2011 fueron 15:45 hrs., el mayor tiempo utilizado fue el que se registró en 2009 con 17:22 hrs.

En el periodo 2007-2011, el incremento en el número de incendios, que fundamentalmente son ocasionados por el hombre, y el aumento en la intensidad y durabilidad de éstos, no fue proporcional al número de brigadistas que la CONAFOR registró, como se detalla en el cuadro siguiente:

PROMEDIO DE BRIGADISTAS POR INCENDIO, 2007-2011

Concepto 2007

(a)

2008

(b)

2009

(c)

2010

(d)

2011

(e)

Total

(f)1/ TMCA

Incendios 5,893 9,735 9,569 6,125 12,113 43,435 19.7

Provocados por el hombre 5,813 9,576 9,415 6,046 11,874 42,724 19.5

Provocados por la naturaleza 80 159 154 79 239 711 31.5

Duración del incendio (horas) 11:28 09:12 15:25 10:19 13:15 59:39 n.a.

Brigadistas 7,441 9,447 7,107 7,933 9,623 41,551 6.6

Brigadistas por incendio 1.3 1.0 0.7 1.3 0.8 1.0 (10.9)

FUENTE: Comisión Nacional Forestal, información proporcionada con el oficio núm. UAJ-1113/2012 del 28 de agosto de 2012.

TMCA: Tasa Media de Crecimiento Anual:

1/ (f)=(a)+(b)+(c)+(d)+(e)

Del análisis realizado se obtuvo que, en promedio anual, por cada incendio hubo 1.0 brigadista, los años con mayor número de brigadistas fueron 2007 y 2009 con 1.3 brigadistas por incendio y 2009 fue el año con menor número de brigadistas 0.7, le siguió 2011 con 0.8 brigadistas por incendio.

La Auditoría Superior de la Federación comparó la superficie afectada por incendios con la reforestada por la CONAFOR, y determinó que por cada hectárea afectada por incendio se reforestó 0.5 hectáreas.

El índice que en 2011 se registró de 0.2 hectáreas reforestadas por cada hectárea afectada por incendio fue el menor del periodo 2007-2011, y los índices más altos fueron en 2007 y 2010, cuando por cada hectárea afectada por incendio se logró reforestar 2.4 hectáreas (2007) y 2.3 hectáreas (2010).

La tasa media anual de este índice fue de 32.4%, al pasar de 2.4 hectáreas reforestadas por cada hectárea afectada en 2007 a 0.5 en 2011, consecuencia de que la superficie afectada


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por incendio aumentó 61.2%, en promedio anual, mientras que la superficie reforestada sólo se incrementó en 8.9% en promedio anual.

De tal manera que mientras en 2007, el 0.1% de la superficie territorial del país resultó afectada con incendios forestales, la CONAFOR logró reforestar el 0.2% de superficie; y para 2011, estos porcentajes se ubicaron en 0.5% y 0.2%, respectivamente.

Véase acción(es): 11-1-16RHQ-07-0376-07-007 11-1-16RHQ-07-0376-07-008 11-1-16RHQ-07-0376-07-009

8. Servicios ambientales

Mediante el programa presupuestario “S110 Proárbol - Programa de Pago por Servicios Ambientales”, la CONAFOR cumplió en 98.1% la meta del indicador “Superficie incorporada anualmente al pago de servicios ambientales hidrológicos”, y en 106.4% la del indicador “Superficie incorporada anualmente al pago de servicios ambientales derivados de la biodiversidad”, como se detalla en el cuadro siguiente:

INDICADORES DE LAS METAS ESTABLECIDAS EN LA MATRIZ DE INDICADORES PARA RESULTADOS DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO S110 “PROGRAMA DE PAGOS

POR SERVICIOS AMBIENTALES”, 1/ 2011

Denominación del indicador Unidad de

medida

Meta original

Meta alcanzada

Índice de cumplimiento

a b c=(b/a)*100

Total 460.0 464.7 101.0

Superficie incorporada anualmente al pago de servicios ambientales hidrológicos (PSAH)

Miles de Hectáreas

300.0 294.4 98.1

Superficie incorporada anualmente al pago de servicios ambientales derivados de la biodiversidad (CABSA)

Miles de Hectáreas

160.0 170.3 106.4

FUENTE: Comisión Nacional Forestal, Matriz de Indicadores para Resultados del programa presupuestario S110 “Proárbol.- Programa de Pago por Servicios Ambientales”, proporcionada con el oficio núm. UAJ-113/2012 del 28 de agosto de 2012.

1/ Superficie incorporada al pago por servicios ambientales mediante Reglas de Operación.

Los porcentajes de cumplimiento obedecieron a la asignación de recursos para la ejecución de 558 proyectos que permitieron incorporar 464.7 miles de hectáreas de las que 462.4 miles de hectáreas (99.5%) fueron con recursos fiscales y 2.3 miles de hectáreas (0.5%) con recursos provenientes de intereses del Fondo Forestal Mexicano. Las 464.7 miles de hectáreas apoyadas mediante el programa presupuestario S110 en las 32 entidades federativas representaron el 0.9% de la superficie determinada por la CONAFOR como área elegible (53,506.5 miles de hectáreas).

En el periodo 2007-2011, la superficie apoyada para el pago de servicios ambientales disminuyó, en promedio anual, 6.6%, al pasar de 610,411.8 hectáreas en 2007 a 464,709.3 en 2011. El año que más superficie se apoyó fue 2007 con 610.4 miles de hectáreas, lo que


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representó el 1.1% de la superficie elegible; entre 2008 y 2010 se logró apoyar el 0.8% de dicha superficie, y a partir de 2011, este índice aumentó a 0.9% en relación con la superficie elegible. En el periodo 2007-2011, el total de la superficie apoyada con pagos por servicios ambientales fue de 2,548.2 miles de hectáreas, lo que significó el 0.9% de la superficie elegible.

Durante el periodo 2007-2011, se incorporaron 2,762.9 miles hectáreas al esquema de pago por servicios ambientales, lo que significó que para 2011 la CONAFOR superó en 105.9% la meta sexenal relativa a apoyar 2,610 miles de hectáreas del Programa Institucional de la CONAFOR 2007-2012.

Al 2011, la CONAFOR no llevó a cabo la valoración de los bienes y servicios ambientales que generaron los ecosistemas forestales que apoyó ya que el Instituto Nacional de Ecología no había elaborado la metodología que se debe aplicar para este fin.

Véase acción(es): 11-0-16D00-07-0376-07-001

9. Estrategia de conservación de los recursos forestales mediante la entrega de apoyos del ProÁrbol

Con base en las estadísticas de la superficie potencial y apoyada, así como de los apoyos solicitados y autorizados por la CONAFOR, con cargo en los programas presupuestarios del ProÁrbol en 2011, la ASF, mediante el método de correlación determinó la asociación entre los apoyos otorgados con la superficie potencial, a fin de evaluar que la distribución del presupuesto, por entidad federativa, de los programas ProÁrbol S122 (Conservación y Reforestación), ProÁrbol U003 (Plagas y Enfermedades) y ProÁrbol S110 (Servicios ambientales) respondió a la superficie potencial o a las solicitudes recibidas por los beneficiarios.

Los resultados de las correlaciones, por entidad federativa y programa presupuestario, sugieren que para las cuatro modalidades de apoyo de los programas presupuestarios del ProÁrbol, la estrategia se basó en la atención de las solicitudes o número de apoyos referidos (coeficientes entre 0.399 y 0.816) más que en razón de las dimensiones de la superficie potencial (coeficientes entre 0.223 y 0.445), de lo que se desprende que la distribución de los recursos de los tres programas ProÁrbol se canalizó a las entidades con mayor número de solicitudes en lugar de los estados con mayor superficie potencial.


10. Economía

Tendencia de los recursos destinados a los programas ambientales

En 2011, la CONAFOR erogó 6,653,686.7 miles de pesos, superiores en 3.6% (237,074 miles de pesos) al presupuesto aprobado, de los que el 62.7% (4,172,029.1 miles de pesos) fue para los programas ambientales, el 34.2% (2,276,974.4 miles de pesos) para los programas de carácter económicos y el 3.1% (204,683.2 miles de pesos) para gastos de operación.

El presupuesto ejercido en 2011 en los programas ambientales por 4,172,029.1 miles de pesos fue superior al presupuestado en 8.4% (3,850,393.9 miles de pesos) y se distribuyó en


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programas de conservación y reforestación, 71.6% (2,987,511.7 miles de pesos), y de restauración, 28.4% (1,184,517.4 miles de pesos).

Se constató que el comportamiento del gasto de los cuatro programas ambientales no fue proporcional al registrado en el número y monto de los apoyos, así como a la superficie apoyada, como se detalla en el cuadro siguiente:

TASA MEDIA DE CRECIMIENTO ANUAL DEL NÚMERO Y MONTO DE LOS APOYOS, SUPERFICIE APOYADA Y GASTO DE LOS PROGRAMAS AMBIENTALES, 2007-2011

Programa Presupuestario

TMCA 2007-2011

Superficie apoyada

Apoyos otorgados

Monto del apoyo

Presupuesto ejercido

CONAFOR E013 Proárbol - Prevención y Combate de Incendios Forestales

61.21/ 0 0 11.5

S110 Proárbol - Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA)

(6.6) (21.1) (2.4) (0.5)

S122 Proárbol - Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales (PROCOREF)

9.6 (8.8) (0.3) 1.9

U003 Proárbol Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal"

(2.3) 81.4 148.4 9.1

Fuente: Comisión Nacional Forestal, información remitida mediante el oficio núm. UAJ-1113/2012 del 28 de agosto de 2012.

1/ Se refiere a la superficie afectada por incendios forestales.

2/ Cantidad de planta producida.

3/ Costo Unitario por planta.

n.d. No disponible.

En el periodo 2007-2011, en el programa presupuestario S110 “Proárbol - Programa de Pago por Servicios Ambientales”, el presupuesto ejercido disminuyó en promedio anual 0.5%, lo cual se reflejó en la disminución de la superficie apoyada en 6.6%, en los apoyos otorgados en 21.1% en promedio anual y en 2.4% del monto.

Para el programa S122 “Proárbol - Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales” su presupuesto se incrementó en 1.9%, lo cual se reflejó en la superficie apoyada que creció en promedio a una tasa media anual de 9.6%, pero los apoyos como el monto otorgado disminuyeron a una tasa media anual de 8.8% y 0.3%.

En el caso del programa U003 “Proárbol Producción de Planta y Programas Especiales de Restauración Forestal" su presupuesto se incrementó en 9.1%, la superficie apoyada disminuyó en 2.3%, lo cual se reveló en los apoyos como el monto otorgado los cuales crecieron a una tasa media anual de 81.4% y 148.4%, pero no así para la superficie apoyada que disminuyó a una tasa media anual de 2.3 debido a que el apoyo se incrementó de 2010


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a 2011 en un 22.0%, en promedio por hectárea; por lo anterior, la eficiencia en los recursos otorgados coadyuvó de forma directa a la reforestación.

Acciones

Recomendaciones al Desempeño

11-0-16D00-07-0376-07-001.- Para que el Intituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, en coordinación con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, conjuntamente con la Comisión Nacional Forestal, elaboren un programa de trabajo para definir e instrumentar la metodología para valorar los bienes y servicos ambientales, a fin de evaluar el impacto de los apoyos otorgados por servicios ambientales. [Resultado 8]

11-1-16RHQ-07-0376-07-001.- Para que la Comisión Nacional Forestal revise, analice, y en su caso, modifique los indicadores de la Matriz de Indicadores para Resultados de los programas presupuestarios a su cargo, a efecto de que, en su definición y contenido, cumpla con la Metodología de Marco Lógico y las disposiciones emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. [Resultado 1]

11-1-16RHQ-07-0376-07-002.- Para que la Comisión Nacional Forestal determine que los programas presupuestarios estén alineados a cada uno de los programas que opera mediante el Proárbol y los someta a la aprobación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a fin de que en la Matriz de Indicadores para Resultados que se elabore para cada programa, se incluya los indicadores estratégicos y de gestión suficientes y adecuados para evaluar el cumplimiento de los objetivos de cada uno de ellos. [Resultado 1]

11-1-16RHQ-07-0376-07-003.- Para que la Comisión Nacional Forestal elabore un programa de trabajo de mediano plazo con objetivos, metas, indicadores, tiempos de ejecución y responsables de su implementación, para impulsar que las entidades federativas realicen los inventarios estatales forestal y de suelos, que permita establecer el Inventario Nacional Forestal y de Suelos. [Resultado 2]

11-1-16RHQ-07-0376-07-004.- Para que la Comisión Nacional Forestal instrumente mecanismos de coordinación o colaboración con los gobiernos estatales para propiciar la elaboración de los Inventarios Estatales Forestal y de Suelos, que permitan concretar el Inventario Nacional Forestal y de Suelos. [Resultado 2]

11-1-16RHQ-07-0376-07-005.- Para que la Comisión Nacional Forestal evalúe la conformación y el contenido del Sistema Integral de Gestión de Apoyos, a fin de garantizar que se integre con los campos señalados en el Manual del Usuario y que la información de los beneficiarios de los apoyos se realice directamente en el sistema a fin de prevenir errores y omisiones. [Resultado 3]

11-1-16RHQ-07-0376-07-006.- Para que la Comisión Nacional Forestal desarrolle una estrategia en coordinación con las instancias federales y estatales responsables de las acciones para la conservación de los recursos forestales, que eviten la degradación y deforestación de los bosques y selvas del país. [Resultado 4]


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11-1-16RHQ-07-0376-07-007.- Para que la Comisión Nacional Forestal elabore un estudio respecto de las zonas de mayor riesgo de ocurrencia de incendios provocados por le hombre, y apartir de ello, con apoyo de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y las instancias estatales y municipales que corresponda, instrumente una estrategia para reforzar la vigilancia en dichas zonas, a fin de inhibir los incendios de este tipo, fenómenos que afectan la pérdida de la superficie forestal. [Resultado 7]

11-1-16RHQ-07-0376-07-008.- Para que la Comisión Nacional Forestal fortalezca sus campañas de prevención de incendios forestales en los lugares donde se registren los mayores riesgos de incendios provocados por el hombre. [Resultado 7]

11-1-16RHQ-07-0376-07-009.- Para que la Comisión Nacional Forestal revise y analice la pertinencia de continuar con la aplicación del indicador "Superficie promedio afectada por incendio" y, en su caso, se modifique para reportar el impacto de las acciones en las que incide de manera directa en el combate de los incendios. [Resultado 7]

11-1-16RHQ-07-0376-07-010.- Para que la Comisión Nacional Forestal redefina su estrategia de apoyos de los programas de ProÁrbol, a fin de que éstos se focalicen hacia las zonas prioritarias de atención que permitan avanzar hacia la conservación, restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos forestales. [Resultado 9]

Consecuencias Sociales

Los apoyos que la CONAFOR otorgó para conservar, restaurar y aprovechar los recursos forestales fueron marginales, ya que para efectos de conservación de los recursos forestales se logró cubrir el 0.6% (560.8 miles de hectáreas) de la superficie determinada como potencial (92,905.0 miles de hectáreas); en restauración, la superficie atendida mediante los apoyos representó el 6.2% (41.6 miles de hectáreas) de la superficie determinada como dañada por plagas y enfermedades (675.9 miles de hectáreas), y en relación con el aprovechamiento, la entidad fiscalizada destinó apoyos para el 0.9% (464.7 miles de hectáreas) de la superficie susceptible de recibir apoyos (53,506.4 miles de hectáreas).

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 7 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 11 Recomendación(es) al Desempeño.

Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente con motivo de 1 irregularidad(es) detectada(s).

Dictamen: con salvedad

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.


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La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, el desempeño de la Comisión Nacional Forestal cumplió con las disposiciones normativas aplicables de otorgar apoyos mediante el ProÁrbol para impulsar acciones de conservación, restauración y aprovechamiento de los recursos forestales, en materia forestal, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a:

En materia de conservación, al 2011 la CONAFOR no logró constituir el Inventario Nacional Forestal y de Suelos 2004-2009, ya que para ese año sólo 5 (15.6%) de las 32 entidades federativas establecieron su inventario estatal forestal y de suelos, por lo que para ese año aún se careció del instrumento de política forestal que permitiera conocer información precisa y actualizada sobre la cuantía, ubicación y condiciones de los recursos forestales del país, así como evaluar el impacto de la política en términos de reducir la pérdida de superficie forestal.

En materia de restauración, en 2011, mediante el programa de prevención de incendios forestales, la CONAFOR registró el combate de 12,113 incendios forestales que afectaron una superficie de 956,404.8 hectáreas, lo cual significó la afectación de 79.0 hectáreas por incendio, por lo que no se alcanzó la meta de que la superficie afectada por incendio fuera de 30.0 hectáreas. Se verificó que los programas de prevención de incendios no han logrado los resultados esperados, ya que de los 12,113 incendios registrados en 2011, el 98.0% (11,874) fueron provocados por el hombre.

En materia de aprovechamiento de recursos forestales, la CONAFOR no estableció la metodología para efectuar la valoración de los bienes y servicios ambientales generados en las áreas que fueron apoyadas mediante el Proárbol.

La auditoría reveló que los apoyos que la CONAFOR otorgó para conservar, restaurar y aprovechar los recursos forestales resultaron limitados, ya que con los apoyos otorgados por la CONAFOR para efectos de conservación de los recursos forestales se logró cubrir el 0.6% (560.8 miles de hectáreas) de la superficie determinada como potencial (92,905.0 miles de hectáreas); en restauración, la superficie atendida mediante los apoyos representó el 6.2% (41.6 miles de hectáreas) de la superficie determinada como dañada por plagas y enfermedades (675.9 miles de hectáreas), y en relación con el aprovechamiento, la entidad fiscalizada destinó apoyos para el 0.9% (464.7 miles de hectáreas) de la superficie susceptible de recibir apoyos (53,506.4 miles de hectáreas).

A ello se sumó, que, en 2011, los apoyos que destinó la CONAFOR mediante el Proárbol para la conservación, la restauración y el aprovechamiento de los recursos forestales siguió una estrategia basada en la atención de las solicitudes presentadas en las entidades federativas, en lugar de privilegiar los estados con mayor superficie potencial y de mayor prioridad.


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Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Analizar los objetivos e indicadores definidos en cada uno de los niveles de la MIR en relación con los propuestos en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012 (Lógica vertical y horizontal).

2. Constatar que el Inventario Nacional Forestal y de Suelos se integró y actualizó conforme a la normativa.

3. Revisar que los registros del Sistema Integral de Gestión de Apoyos (SIGA) se encuentran sin errores y omisiones, estén completos y contengan las validaciones requeridas.

4. Verificar que el SIGA permite generar reportes, estadísticas, mapas de cobertura y temáticos e informes para la evaluación del funcionamiento y resultados de los recursos forestales.

5. Identificar la superficie total del país, la forestal y la degradada en el periodo 2007-2011 para valorar la situación de los recursos forestales.

6. Verificar el cumplimiento de las metas relacionadas con las plantas sembradas y los índices de supervivencia de éstos en número y superficie en el periodo 2007-2011.

7. Determinar la superficie restaurada en el periodo 2007-2011, mediante los apoyos otorgados por el programa presupuestario "S122 Proárbol - Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales".

8. Constatar y clasificar los factores que afectaron la superficie forestal del país en el periodo 2007-2011.

9. Constatar los factores que propiciaron los incendios forestales, así como la superficie afectada en el periodo 2007-2011.

10. Determinar la superficie forestal que resulto apoyada en el periodo 2007-2011 de la superficie apoyada mediante el programa presupuestario "S110 Proárbol - Programa de Pago por Servicios Ambientales".

11. Identificar el número y monto de los apoyos otorgados, así como la superficie apoyada mediante los programas presupuestarios seleccionados.

12. Identificar los recursos destinados a los programas ambientales, así como el presupuesto aprobado y ejercido en materia de conservación, reforestación y restauración.


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Áreas Revisadas

Las coordinaciones generales de Producción y Productividad; de Conservación y Restauración; de Administración; de Planeación e Información; de Educación y Desarrollo Tecnológico, y de Gerencias Estatales.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículos 1, párrafo segundo; 27, fracción II, segundo párrafo; 45, párrafo primero.

2. Ley de Planeación: Artículos 3°, párrafo segundo, y 27.

3. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Criterios para la elaboración y revisión de la Matriz de Indicadores para Resultados de programas presupuestarios incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011. Numerales 5, 7, 8, 12, 13 y 20.

Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Artículos 12, fracción X; 22, fracción X, y 34, fracción XIII; 45, fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII y IX.

Reglamento de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Artículos 10 y 11.

Manual de Usuario del Sistema Integral de Gestión de Apoyos (SIGA) II. Apartados Información General y registrar la documentación entregada.

Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. Artículo 14, fracción I, cuarta norma, tercer párrafo.

Manual de Organización de la Comisión Nacional Forestal. Apartado 150.04.

Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012. Apartado 3.4. Relación de objetivos, indicadores y metas para 2012.

Reglas de Operación del Programa ProÁrbol de la Comisión Nacional Forestal. Artículo 19-bis.

Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Artículo 114, fracción III.


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Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.

Cometarios de la Comisión Nacional Forestal


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