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Comisin Nacional del Agua
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Gua para la constitucin de organismos operadores intermunicipalesde agua potable, drenaje, alcantarillado,tratamiento y disposicin de aguas residuales
D. R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos NaturalesBoulevard Adolfo Ruiz Cortines No. 4209 Col. Jardines en la Montaa,C. P. 14210, Tlalpan, Mxico, D. F.
Comisin Nacional del AguaInsurgentes Sur No. 2416 Col. Copilco El BajoC.P. 04340, Coyoacn, Mxico, D.F.
Sudireccin General de Planeacin
Versin digital hecha en MxicoDistribucin gratuita. Prohibida su venta.Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.Se utiliza la reproduccin sin alteraciones del materialcontenido en esta obra, sin fines de lucro y citando la fuente.
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C
Introduccin 7
Captulo 1
La asociacin intermunicipal como una herramienta para garantizar el derecho humano
al agua y la sostenibilidad de los servicios 11
1.1 La gestin de servicios urbanos 11
1.2 El derecho humano al agua 14
1.3 Convenio administrativo 17
1.4 La naturaleza de los convenios intermunicipales 19
1.5 Elementos de los convenios intermunicipales 19
1.6 Creacin de un organismo operador intermunicipal 19
Captulo 2
Las economas de escala en la prestacin de los servicios pblicos de agua potable,drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 25
2.1 Marco terico y conceptual de las economas de escala 25
2.2 Evidencia emprica de las economas de escala 32
2.3 Ventajas y beneficios 34
2.4 Recomendaciones 36
Captulo 3
Participacin ciudadana en organismos operadores intermunicipales 39
3.1 Informacin 39
3.2 Consulta 41
3.3 Decisin 41
3.4 Formas y niveles de participacin 41
3.5 Mecanismos 42
3.6 Propuesta de participacin ciudadana organizada para organismos
operadores intermunicipales 45
Capitulo 4
Elementos para la intermunicipalidad 49
4.1 Comisin Integradora Intermunicipal. 49
4.2 Acta de cabildo 49
4.3 Estructura de los convenios intermunicipales 52Glosario 55
Fuentes consultadas 59
Anexos 61
A. Modelo de acta de cabildo para la intermunicipalidad 61
B. Modelo de convenio de coordinacin intermunicipal 68
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S
C Comisin Econmica para Amrica Latina y El caribe
CI Convenio intermunicipal
C Comisin Nacional del Agua
C Comit de Planeacin para el Desarrollo Municipal
C Constitucin Poltica de Los Estados Unidos Mexicanos
CTM Costo total promedio
EME Escala mnima eficiente
OOI Organismo operador intermunicipal
PC Participacin ciudadana
PNH Programa Nacional Hdrico
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I
El Programa Nacional Hdrico 2014-2018
(PNH) establece como objetivo tres: Forta-
lecer el abastecimiento de agua y el acceso a los
servicios de agua potable, alcantarillado y sa-
neamiento, ya que el Estado en sus tres rdenes
de gobierno y en sus mbitos de competencia,
enfrenta un enorme reto para la provisin delos servicios de agua potable, drenaje, alcan-
tarillado, tratamiento y disposicin de aguas
residuales a la poblacin, y cumplir con el de-
recho humano al agua.
El objetivo antes citado prev el incremento de
las coberturas de agua potable y alcantarillado
en zonas urbanas y rurales, privilegiando a la
poblacin vulnerable; el suministrar agua de ca-
lidad para el uso y consumo humano a fin de
prevenir padecimientos de origen hdrico; el
mejorar la eficiencia fsica en el suministro de
agua en las poblaciones; el apoyar o crear orga-
nismos metropolitanos o intermunicipales para
la prestacin de los servicios de agua potable,
drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposi-
cin de aguas residuales; y la promocin de los
instrumentos de coordinacin que permitan la
regulacin de estos servicios.
En relacin a estos fines, el objetivo uno del
PNH Fortalecer la gestin integrada y susten-
table del agua, plantea estrategias encaminadas
a fortalecer la gobernanza y gobernabilidad del
agua -estrategias 1.5 y 1.6- representa una
oportunidad para el fomento de organismos
operadores de los servicios de agua potable, dre-
naje, alcantarillado, tratamiento y disposicin
de aguas residuales de carcter intermunicipal
y bajo criterios de sostenibilidad, en los aspectos
tcnicos y jurdicos.
Mediante estos objetivos, el Gobierno de la
Repblica apoya la creacin de organismos me-
tropolitanos e intermunicipales, que puedan
integrar a los organismos operadores locales. Se
pretende crear instancias con atribuciones para
planear, programar, estudiar, proyectar, operar,
administrar, conservar y mejorar los sistemas de
agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento
y disposicin de aguas residuales y reso de las
mismas, con la finalidad de proporcionar de ma-
nera integral y eficiente los servicios; asimismo,
que contribuyan a una mejor administracin y
preservacin de las fuentes de abastecimiento de
forma conjunta entre municipios y estados.
La problemtica hdrica actual de nuestro pas
requiere de soluciones viables a largo plazo. Se
tiene como principal discusin el: Cmo lograrun acceso ms equitativo y una prestacin ms
eficiente de los servicios de agua potable?, al ha-
blar de eficiencia se hace la vinculacin con las
economas de escala, al aprovecharlas para di-
mensionar la prestacin de los servicios.
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En la economa mexicana, donde la mayora de
los servicios la prestacin estatal funge como
monopolio natural, como es el caso de los ser-
vicios de agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de aguas residuales,
la coordinacin intermunicipal permite que esta
concentracin sea una propiedad econmica
para la creacin o generacin de economas
de escala, que proporcionan beneficios como la
reduccin de los costos por unidad producida
o abastecida, lo que se traduce en una tarifa
media reducida para la poblacin, as se incide
en la creacin orden econmico en donde la
asignacin de recursos y el nivel de actividad lo
deciden conjuntamente los entes participantes.
Por tanto, en esta Gua se presenta el tema de
las economas de escala, as como un anlisis
de las ventajas y beneficios que ofrecen cuando
se aplican en la estructura de prestacin de
servicios pblicos.
Con el propsito de contribuir a alcanzar lo
antes mencionado, se ha visto la conveniencia
de elaborar la presente Gua, que proporcione
herramientas de poltica pblica que permitan
a los municipios llevar a cabo su mandato cons-
titucional de proveer a la poblacin de servicios
pblicos de agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de aguas residuales
de manera continua y de calidad (Constitu-
cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
artculo 115, fraccin III), teniendo como eje
fundamental el derecho humano al agua ypermitiendo sinergias con los otros rdenes de
gobierno y la sociedad misma, para garantizar
este derecho de forma sostenible.
Tomando en cuenta la importancia del agua,
se impulsa a los municipios que buscan imple-
mentar nuevos mecanismos que les permitan
la generacin de iniciativas locales, orientadas,
primero, a atender la necesidad de garantizar los
derechos de la poblacin y la viabilidad de los
servicios de agua potable y saneamiento, a los
diferentes sectores usuarios, ambicionando, a la
par, el cumplimiento efectivo del derecho cons-
titucional de la poblacin en territorio mexicano
a disponer de agua y saneamiento, y reducir las
reiteradas y costosas consecuencias de la im-
previsin, tales como las prdidas irreparables
del vital lquido, las elevadas y crecientes eroga-
ciones gubernamentales para reparar impactos
negativos en la poblacin, bienes, servicios, in-
fraestructura y actividades econmicas.
Este proceso de cambio consiste primeramente
en dimensionar la importancia del agua, de ello
depende que los gobiernos municipales adopten
e implementen modelos de planeacin y gestin
con una visin ms amplia y con repercusiones
no solo inmediatas, sino con efectos a largo
plazo, dando origen a la participacin activa de
la sociedad en este proceso, de manera que la in-
termunicipalidad, a travs de la herramienta del
convenio intermunicipal, permita desarrollar ca-
pacidades operativas y administrativas en el tema
de los recursos hdricos y pueda dar soluciones efi-
caces a las diversas problemticas que presentan
los organismos operadores en la actualidad.
Por esta razn es fundamental que para la
elaboracin y ejecucin de los convenios in-
termunicipales, se tenga presente el concepto
mismo de convenio diferencindolo de otrostipos de relaciones contractuales, su natura-
leza jurdica, identificar sus elementos bsicos
de existencia, el marco normativo en el cual se
desarrollan y sentar las bases para un proce-
dimiento estandarizado de legalizacin, de tal
forma que las diferentes etapas convencionales
se ajusten plenamente a las necesidades de las
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entidades municipales y a la normatividad apli-
cable, segn sea el caso.
El objetivo de la presente Gua es explicar las
directrices generales que rigen la intermunici-
palidad mediante la herramienta de convenio
intermunicipal, a la luz de los principios jur-
dicos contenidos en la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos (C), de la
normatividad estatal y municipal, y rescatando
y analizando las experiencias exitosas de los
convenios intermunicipales en diferentes enti-
dades del pas; reafirmando la importancia de
la asociacin intermunicipal para la provisin
de los servicios pblicos de agua potable, dre-naje, alcantarillado, tratamiento y disposicin
de aguas residuales y para la realizacin efectiva
del derecho humano al agua.
Se propone esta Gua como un instrumento til,
gil y de fcil comprensin para los servidores
pblicos de las administraciones pblicas mu-
nicipales, de los organismos operadores de agua
potable y saneamiento municipales y de la ciuda-
dana en general, que permita conocer, aplicar y
dar seguimiento a las diferentes etapas del proce-
dimiento para convenir entre entes municipales.
Asimismo, los lineamientos y procesos contenidos
en esta Gua encaminados a la formalizacin de
Convenios Intermunicipales, son el resultado del
estudio y anlisis de diversos casos de asociacin
o coordinacin intermunicipal nacional, de los
que se recogieron las experiencias que permitirn
a los gobiernos municipales y estatales formular
una poltica pblica idnea encaminada a im-
pulsar la asociacin intermunicipal en nuestro
pas.
Para contribuir a la consolidacin de los obje-
tivos planteados en el PNH, en el contenido
de este documento se encuentran los pasos
a seguir a manera de que la intermunicipa-
lidad se pacte con estricto apego a derecho, es
decir, se proporcionan los lineamientos parala celebracin y ejecucin de los convenios
intermunicipales, observando los principios,
procedimientos y disposiciones legales esta-
blecidas en la diversa normatividad aplicable al
caso especfico.
Actualmente la intermunicipalidad a travs del
manejo de los convenios entre las entidades mu-
nicipales, reviste una gran importancia, ya que
por medio de stos se consolidan alianzas con
sus similares, que les permiten a ambas forta-
lecerse para cumplir sus funciones y alcanzar
los fines que les han sido encomendados, con-
forme al mandato contenido en el artculo 115
constitucional.
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1.1 L
En la ltima dcada la calidad y cobertura de
los servicios pblicos se ha transformado en una
demanda social a considerarse al momento de
disear polticas pblicas, enfocadas a elevar
progresivamente la calidad de vida mediante el
desarrollo econmico y social de cada regin.
La gestin de los servicios pblicos se encuentra
ligada al estudio de las funciones del Estado y
su relacin con los bienes e intereses pblicos
y el bienestar social. La tarea municipal, por su
parte, trasciende a una esfera fundamental en la
redefinicin de lo pblico, dado que representa
el origen de la demanda social para el fortaleci-
miento de la descentralizacin y la participacin
social, como bases para poder aplicar polticaspblicas y sociales econmicamente eficientes.
Los servicios pblicos se entienden como la
oferta de elementos para la satisfaccin de ciertas
necesidades primordiales de la comunidad, pero
no debe limitarse a ello y por el contrario, se les
debe considerar como una oportunidad que va
ms all de la prestacin de un servicio, que con-
siste en utilizar diversos instrumentos y medios
con los cuales la ciudadana debe contar para el
pleno desarrollo de su potencial humano, so-
cial y econmico. Como lo establece la C,
en su artculo 115, (que se expone en lneas
subsecuentes), los municipios tienen la respon-
sabilidad de proveer a la poblacin de distintos
servicios pblicos, sin embargo es necesario
poner nfasis en que no todos cuentan con las
mismas condiciones para el cumplimiento de
sus funciones. Lo anterior debe dimensionarse
correctamente, en tanto que el municipio es el
ltimo escaln del aparato del Estado y el primer
peldao de acceso al sistema pblico que tienen
los ciudadanos.
En lo que respecta a la prestacin del serviciode agua potable, drenaje, alcantarillado, tra-
tamiento y disposicin de aguas residuales, la
responsabilidad se encuentra ntimamente rela-
cionada con el trabajo del organismo operador
a cargo de proveer dicho servicio, es decir, la
inspeccin de los colectores de agua residual,
la limpieza de las redes y el mantenimiento ge-
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neral de las instalaciones y equipos, recae en el
ente mencionado. El hacer frente a esta situacin
es precisamente lo que impulsa a considerar la
alternativa de formalizar la intermunicipalidad
a travs de los Convenios Intermunicipales, los
cuales constituyen una herramienta para que las
entidades municipales mejoren sus funciones
en materia hdrica, incrementando su cobertura
y mejorando la calidad en la prestacin de los
servicios.
De esta manera, debe entenderse a la in-
termunicipalidad como un instrumento de
fortalecimiento institucional, cuyo objetivo
principal radica en la asociacin o coordinacinvoluntaria de gobiernos municipales para la
ms eficaz prestacin de los servicios pblicos,
independientemente de la delimitacin de sus
territorios e inclusive del nivel econmico que
predomine en su poblacin; simboliza una es-
trecha vinculacin con cuestiones vitales como
la calidad de vida de las mayoras sociales que se
encuentren en situacin de marginacin y que
tienen nulo acceso o grandes dificultades, para
acceder a servicios pblicos bsicos como el del
agua potable. La intermunicipalidad fortalece la
capacidad de establecer polticas pblicas que
redunden en un incremento de la equidad social.
En esta asociacin de voluntades, se debe acoger
el proyecto en comn para dar respuesta a ne-
cesidades especficas que puedan otorgar la
prestacin, mejorar o hacer ms eficiente la
condicin el servicio de agua potable, drenaje,alcantarillado, tratamiento y disposicin de
aguas residuales, brindando un mejor nivel de
vida a los ciudadanos de los municipios parte.
El compromiso dentro de la intermunicipa-
lidad, radica en coadyuvar en los proyectos
de organismos y asociaciones, con el objeto
de que aquellos servicios a los que como en-
tidad municipal est obligado a prestar, y que
presentan rezago en la cobertura, calidad o
eficiencia, rindan mayores frutos con estrate-
gias y programas diseados e implementados
con la colaboracin de otros gobiernos locales,
logrando con ello el mejoramiento y moderni-
zacin de la gestin municipal.
De esta manera la intermunicipalidad debe
surgir como una figura de derecho pblico, fun-
damentada en una facultad constitucional de los
ayuntamientos del pas, en la que se materia-
liza la unin voluntaria de municipios mediante
un convenio intermunicipal con propsitos yfines especficos, para mejorar la prestacin de
servicios pblicos o para hacer ms eficiente el
ejercicio de las funciones que les competen en
sus respectivos territorios, mediante esquemas
flexibles de organizacin. Ahora bien, la decisin
autnoma de los ayuntamientos para asociarse
les compete a ellos mismos aprobarla y elegir la
forma administrativa, operativa y financiera que
les resulte ms conveniente, de manera que los
Congresos Estatales no intervienen, salvo, en
los casos en donde los municipios que decidan
asociarse pertenezcan a Entidades Federativas
distintas, por lo que debern contar con la
aprobacin que al efecto deber otorgar la Legis-
latura de los Estados a los que pertenezcan los
municipios participantes (vase Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Art-
culo 115, Fraccin III).
La prestacin de servicios pblicos mediante la
intermunicipalidad no representa el nacimiento
de una nueva figura administrativa con jerarqua
mayor a los ayuntamientos, ni un mecanismo in-
directo de ofrecer servicios. De conformidad a lo
que establece la Constitucin Poltica de nuestro
pas, la gran mayora de las Constituciones Esta-
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1. Una constante es la similitud de problemas que comparten los municipios. La eficiencia de un sistema operador de aguapotable se relaciona con el proceso de captar, conducir, regularizar, potabilizar y distribuir el agua, desde la fuente natural,hasta los usuarios, cumpliendo con la calidad exigida.
tales y diversas Leyes Municipales, se est frente
a una alternativa real, prevista en el marco legal,
tendiente a mejorar las estructuras tcnicas y ope-
rativas necesarias para la prestacin de servicios o
el ejercicio de las funciones y, como se ha men-
cionado, propiciar el incremento de la capacidad
poltica y de organizacin de los municipios.
Por otra parte en cuanto a la prestacin del ser-
vicio de agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de aguas residuales,
aunque representan los menos, existen en el pas
organismos operadores intermunicipales (OOI)
que han demostrado jugar un papel importante y
adecuado en la gestin de sus servicios, as comoen el logro de una buena calidad de vida urbana,
lo que favorece la igualdad de oportunidades
y la integracin ciudadana, haciendo posible
construir de manera participativa orientaciones
estructurales para el desarrollo sustentable de
los organismos operadores. Los gobiernos muni-
cipales que convinieron trabajar bajo la figura de
intermunicipalidad, demuestran un gran inters
y una amplia capacidad para definir sus polticas
de servicios urbanos y explorar formas eficientes
de concretarlas, aunado a una mejor gestin y
planificacin que repercute en el desarrollo eco-
nmico y la universalidad de los servicios, todo
lo anterior, sustentados en la facultad de asocia-
cin que les otorga la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos.
Por tanto, atender la recurrente y creciente pro-
blemtica del agua, la cual, representa para losservidores pblicos municipales un enorme reto
y a fin de hacerle frente es necesario apoyarse
en fuentes diversas y confiables para tomar de-
cisiones informadas y oportunas. As, la figura
jurdica de la asociacin intermunicipal ofrece
una serie de bondades y ventajas que han sido
valuadas en la prctica por diversos pases alre-
dedor del mundo con xito, y a nivel nacional
por tan solo unos cuantos municipios que, de
igual manera, han experimentado el xito y las
ventajas que brinda la asociacin intermuni-
cipal1mediante la figura del Convenio para la
prestacin de los servicios de agua potable, dre-
naje, alcantarillado, tratamiento y disposicin
de aguas residuales. Estas ventajas se presentan
de manera sintetizada en comparacin con la
problemtica de los OO en la figura 1.
Con el fin de proporcionar la informacin delprocedimiento de creacin de organismos ope-
radores intermunicipales, mediante esta Gua,
se intenta orientar y responder a las dudas que
pudieran generarse ante la implementacin de
esta alternativa legal, de una manera ms rpida
y comedida, impulsando la creacin de nuevos
mecanismos jurdicos idneos, explotando las
potencialidades y oportunidades que repre-
sentan en relacin a todos los temas asociados
con los recursos hdricos.
Esto resulta muy oportuno, dada la disminucin
de disponibilidad de agua, su persistente con-
taminacin y la sobreexplotacin de acuferos;
lo que dicho sea, representan un riesgo para el
cumplimiento del derecho humano al agua, en-
tendido ste, en trminos de la C como el
derecho de toda persona a disponer de agua sufi-
ciente, salubre, aceptable y asequible para el usopersonal y domstico (Artculo 4, prrafo sexto).
Siendo la intermunicipalidad un instrumento
que representa ms ventajas y beneficios ten-
dientes a garantizar el derecho humano al agua,
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entre otras cosas para programar coordinada y
complementariamente recursos presupuestarios,
teniendo el adecuado sustento jurdico en la for-
malizacin del acto y en la ejecucin del mismo.
En razn de esto, es que surge la pertinencia de
promover la creacin de OOI, con la modalidad
jurdica que mejor convenga en cada caso, toda
vez que se trata de un organismo operador de la
administracin pblica, salvaguardando los de-
rechos de las partes asociadas de manera que se
refleje en un mejor servicio hacia la poblacinrespecto de la accesibilidad del recurso hdrico,
incrementando el cumplimiento en cantidad y
calidad e involucrando el acceso a la informa-
cin sobre el agua, el derecho de solicitar, recibir
y difundirla con apego a una poltica de trans-
parencia y activando la participacin ciudadana
(Resolucin, Observacin General No.15, 2010).
1.2 E
Como se ha precisado en lneas anteriores, el
derecho humano al agua se encuentra recono-
cido en las diversas disposiciones nacionales,
primeramente en la C, en leyes Estatales
e incluso en las locales. Mxico se sum a los
pases que incluyen en su Constitucin el de-
recho humano al agua, desde el ao 2012, de
esta manera, se inici el proceso para definir las
bases, apoyos y modalidades para garantizar elacceso, la disposicin y el saneamiento de agua
para consumo personal y domstico en forma
suficiente, salubre, aceptable y asequible, carac-
tersticas incluidas en este derecho. El pas como
Estado Parte del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, se oblig,
en trminos de los artculos 11 y 12, desarro-
Figura 1. Costo Total Promedio a Corto y Largo Plazo.
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llados en la observacin No. 15 de las Naciones
Unidas, a respetar, proteger y cumplir el derecho
humano al agua en los trminos siguientes:
El agua es un recurso natural limitado y
un bien pblico fundamental para la vida
y la salud. El derecho humano al agua es
indispensable para vivir dignamente y es
condicin previa para la realizacin de
otros derechos humanos ()
El derecho humano al agua es el derecho
de todos a disponer de agua suficiente,
salubre, aceptable, accesible y asequible
para el uso personal y domstico. Unabastecimiento adecuado de agua sa-
lubre es necesario para evitar la muerte
por deshidratacin, para reducir el riesgo
de las enfermedades relacionadas con el
agua y para satisfacer las necesidades de
consumo y cocina y las necesidades de
higiene personal y domstica (Resolu-
cin, Observacin General No.15, 2010).
Bajo este argumento es que se define la obliga-
cin de respetar, como una exigencia al Estado
Parte (Mxico), que implica abstenerse de in-
terferir, directa o indirectamente en el ejercicio
del derecho al agua, de manera que el Estado no
realice prctica o actividad tendiente a negar o
restringir el acceso al agua potable, reducir o
contaminar ilcitamente el agua, negar o des-
truir la infraestructura para su distribucin,
como una medida punitiva.
Con el objetivo de atender el cumplimiento de
cada una de las obligaciones contenidas en el
Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, se buscan mecanismos via-
bles en los que figure el derecho a un sistema de
abastecimiento y gestin del agua, que ofrezcan
igualdad de oportunidades para que los ciuda-
danos disfruten del derecho humano al agua.
De esta manera en uso del ordenamiento po-
ltico y jurdico nacional, se busca impulsar la
figura de gestin asociativa y cooperativa de los
gobiernos locales, para que a travs de la for-
malizacin de los convenios intermunicipales
cuenten con los mecanismos y herramientas
orientados a la prestacin del servicio de agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposicin de aguas residuales.
La intermunicipalidad se constituye como una
modalidad legal en la que pueden apoyarse losayuntamientos como alternativa de gestin y
trabajo, de manera que se consolide en una
prctica importante para el desarrollo local y
regional, ya que la intermunicipalidad consiste
en un esquema avanzado de descentralizacin
horizontal, de fortalecimiento institucional y
de modernizacin administrativa de los mu-
nicipios, lo que actualmente constituye una
solucin viable para garantizar el derecho hu-
mano al agua.
La coordinacin intermunicipal como instru-
mento de poltica econmica
De igual manera se convierte en instrumento de
poltica econmica. En la economa mexicana,
donde muchos medios de produccin operan
en mercados altamente concentrados y en la
mayora de los servicios la prestacin estatalfunge como monopolio natural, como es el caso
de los servicios de agua potable, drenaje, alcan-
tarillado, tratamiento y disposicin de aguas
residuales, la coordinacin intermunicipal
formalizada en un convenio de intermunicipa-
lidad permite que esta concentracin sea una
propiedad econmica para la creacin o genera-
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cin de economas de escala, que proporcionan
beneficios como la reduccin de los costos por
unidad producida o abastecida, lo que se traduce
en una tarifa media reducida para la poblacin
de las localidades parte del convenio, as se in-
cide en el cumplimiento a los indicadores del
derecho humano al agua, creando un orden eco-
nmico en donde la asignacin de recursos y el
nivel de actividad lo deciden conjuntamente los
entes participantes.
En este orden econmico, el papel de los con-
venios intermunicipales se acrecienta debido
a que las partes comienzan a tomar profunda
conciencia de la capacidad, cantidad y calidadde su intervencin en la prestacin del servicio
de agua potable, alcantarillado, drenaje, trata-
miento y disposicin de aguas residuales; que
va desde el anlisis de la distribucin, consumo,
precios, empleos e ingresos, de manera que la
coordinacin se convierte un instrumento de
apoyo al crecimiento econmico.
La Coordinacin intermunicipal como
instrumento de poltica social
La coordinacin intermunicipal constituye un
instrumento de una naturaleza poltico-social, es
decir, est dirigida a contribuir a la eliminacin
o alivio de las problemticas sociales, e impulsar
la atencin de necesidades permanentes u oca-
sionales de ndole general, el bienestar material
de la sociedad que ser beneficiada; al propsito
adicional de fomentar el mejoramiento del nivelde vida y las aspiraciones laudables de los ciuda-
danos a travs de garantizar el derecho humano
al agua de forma sostenible, principalmente de
aquellos que han enfrentado una difcil proble-
mtica para la prestacin de los servicios de agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposicin de aguas residuales.
La coordinacin intermunicipal como
instrumento de poltica financiera
En el pas existe un desequilibrio entre los di-
versos municipios, lo que provoca considerables
diferencias en el desarrollo de las distintas
zonas y entidades del pas. Este desequilibrio
provoca la coexistencia de diversos niveles so-
cioeconmicos y por ende diferentes niveles de
vida, en vista de esto, el Estado Mexicano im-
pulsa la creacin de organismos operadores a
efecto de proporcionar un servicio pblico, el
cual fungir, en la medida de lo posible, como
un instrumento de poltica financiera, al fo-
mentar el desarrollo municipal, utilizando unmecanismo de coordinacin tcnica y financiera
entre las autoridades municipales, y activando la
participacin del sector social.
De lo anterior se deduce que a travs de la
coordinacin intermunicipal formalizada me-
diante los convenios intermunicipales, como
instrumentos administrativos de naturaleza
y repercusin variable, las cuales se utilizan
como mecanismos dirigidos a propiciar mejores
niveles de vida a los ciudadanos mediante la
prestacin del servicio de agua potable, alcan-
tarillado, drenaje, tratamiento y disposicin de
aguas residuales; con ello, queda manifiesta y
operante la necesidad de llevar a cabo el forta-
lecimiento de los municipios, coordinndose los
gobiernos municipales para atender la presta-
cin de servicios pblicos, para una poblacin
creciente y cada vez ms consciente; a travs deestas convenciones de orden pblico, se propone
lograr un mayor desarrollo relativo, obteniendo
con ello una mejor y ms equitativa distribucin
del recurso hdrico.
Los convenios abren las perspectivas a los go-
biernos municipales para que pongan en prctica
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los procedimientos sistematizados, tendientes
a garantizar una mayor cobertura del derecho
humano al agua; as mismo, para que inicien
acciones proclive a reformar su administracin,
como una respuesta necesaria que les posibi-
lite atender tcnica y administrativamente las
demandas que exige el cumplimiento de su obli-
gacin. Siendo a travs de los C.I. que se apoye
al municipio, como ente idneo para participar
en forma ms directa y funcional en la planea-
cin y ejecucin de los planes y programas del
Gobierno Federal.
1.3 C
Considerada la intermunicipalidad como un
mecanismo viable para garantizar el derecho
humano al agua reconocido en nuestra Cons-
titucin, sta debe ser formalizada mediante
un convenio de colaboracin intermunicipal.
En razn de esto, el convenio de colaboracin
intermunicipal tendr el carcter de adminis-
trativo, al distinguirse por su juridicidad, su
bilateralidad y contractualidad, la igualdad de
sus partes, su formalidad, su rgimen jurdico
dismil del derecho privado, y, sobre todo, su fi-
nalidad, en este caso la realizacin efectiva del
derecho humano al agua.
El convenio, para efectos de la intermunicipa-
lidad, es el acto jurdico administrativo realizado
por la administracin pblica en ejercicio de su
funcin administrativa para producir efectosjurdicos entre las partes suscriptoras, en razn
de que ambas partes acuerdan obligaciones mu-
tuas y recprocas, para la coordinacin de un
servicio pblico, derivado de la necesidad y/o
conveniencia de inters pblico que dicha coor-
dinacin implica.
Los convenios celebrados entre entes de la
Administracin Pblica, afirma Jacinto Faya
Viesca: son de contenido esencialmente jur-
dico, pero sus fines rebasan lo legal al producirse
consecuencias en el mundo de la economa, de
las finanzas, de la poltica y la sociedad (Sn-
chez, 2015).
Por tanto, los convenios intermunicipales son
el instrumento para lograr una bien entendida
poltica de realizacin efectiva del derecho hu-
mano al agua, que tienda a llevar a la prctica el
gran objetivo de la integracin nacional, condi-
cin bsica para generar el desarrollo econmico
y social de los municipios ms marginados y suconsecuente integracin al proceso de desa-
rrollo nacional.
De manera que la Constitucin al establecer el
contenido del artculo 115, Fraccin III:
Artculo 115. Los estados adoptarn,
para su rgimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo,
democrtico, laico y popular, teniendo
como base de su divisin territorial y
de su organizacin poltica y adminis-
trativa, el municipio libre, tendr a su
cargo las funciones y servicios pblicos
siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de susaguas residuales;
b) Alumbrado pblico.
c) Limpia, recoleccin, traslado, trata-
miento y disposicin final de residuos;
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d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su
equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos
del artculo 21 de esta Constitucin,
polica preventiva municipal y trn-
sito; e
i) Los dems que las Legislaturas localesdeterminen segn las condiciones te-
rritoriales y socio-econmicas de los
municipios, as como su capacidad
administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitu-
cional, en el desempeo de las funciones
o la prestacin de los servicios a su cargo,
los municipios observarn lo dispuesto
por las leyes federales y estatales.
Los municipios, previo acuerdo entre sus
ayuntamientos, podrn coordinarse y
asociarse para la ms eficaz prestacin de
los servicios pblicos o el mejor ejercicio
de las funciones que les correspondan.
En este caso y tratndose de la asocia-
cin de municipios de dos o ms Estados,
debern contar con la aprobacin de laslegislaturas de los Estados respectivas.
As mismo cuando a juicio del ayunta-
miento respectivo sea necesario, podrn
celebrar convenios con el Estado para
que ste, de manera directa o a travs
del organismo correspondiente, se haga
cargo en forma temporal de algunos de
ellos, o bien se presten o ejerzan coor-
dinadamente por el Estado y el propio
municipio;
Las comunidades indgenas, dentro del
mbito municipal, podrn coordinarse
y asociarse en los trminos y para los
efectos que prevenga la ley.
Prev la celebracin de convenios inter-
municipales, constituyendo texto vigente y
aplicable, que permite la celebracin de estos
actos jurdicos en donde se pueden establecer
derechos y obligaciones, con la finalidadde producir un efecto de derecho, es decir,
consecuencias jurdicas, con vigencia en el
espacio y en el tiempo, en beneficio de la
sociedad.
As pues, el objetivo o finalidad predominante
del convenio de intermunicipalidad ser la pres-
tacin de un servicio pblico como medio para
garantizar la realizacin efectiva de un derecho
humano (en este caso al agua), quedando sujeta
su ejecucin, como ya se ha insistido, al rgimen
jurdico determinado en la constitucin federal
y locales, es decir, la coordinacin.
De acuerdo a lo referido, para el caso que nos
ocupa, para prestar el servicio de agua po-
table, drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposicin de aguas residuales, mediante el
acuerdo de voluntades entre entes municipaleses preciso celebrar convenios, dado que la fina-
lidad es el cumplimiento de objetivos comunes
de inters pblico; que de acuerdo a sus es-
pecificaciones y naturaleza, son de carcter
intermunicipal, de all que se les denomine con-
venios intermunicipales.
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L
19
1.4 L
La figura jurdica de los convenios desde la pers-
pectiva de la C (y en los cuales se basa la
creacin de OOI), como se enunci en el tema
que antecede, no participa de la misma naturaleza
de los convenios tpicos regulados por el Cdigo
Civil, en razn de que las partes que intervienen
son entes de derecho pblico aunado a la natu-
raleza del fin a alcanzar, que en este caso es el
inters pblico, para garantizar el acceso al agua
potable y con ello el derecho humano al agua.
En este orden de ideas los convenios intermu-
nicipales son convenciones cuya finalidad es
la provisin de servicios pblicos, que abren la
posibilidad a que dos o ms gobiernos munici-
pales, respetando su autonoma concurran a la
ejecucin de mecanismos legales para alcanzar
un bien comn. Es en este contexto, que el con-
cepto de convenio administrativo abarca, para
el caso que nos ocupa, a los instrumentos ju-
rdicos aplicados a las polticas pblicas y a la
administracin; por lo que el convenio intermu-
nicipal se convierte en un instrumento jurdico
de primer orden en la planeacin municipal, lle-
vando en su naturaleza un profundo sentido de
formalidades en materia de planeacin y aplica-
cin de recursos financieros y administrativos,
conducentes a asegurar el cumplimiento de las
estrategias y objetivos en l propuestos.
1.5 E
Como se ha visto, es posible establecer a groso
modo cules son los elementos bsicos que dan
origen a los Convenios Intermunicipales,
Juridicidad, entendida como la previsin de
la existencia del convenio en la norma.
Bilateralidad, que implica obligaciones y
derechos para las partes participantes.
Contractualidad, entendida como la
materializacin del convenio.
La igualdad de las partes, en el entendido que
se trata de entes con igualdad jurdica, en
razn de que se encuentran jerrquicamente
en un mismo plano; se entiende esta igualdad
de manera independiente de la disparidad
que pueda existir en cuanto a las aportaciones
realizadas por cada parte, destinadas a la
integracin del patrimonio del OOI.
Su formalidad, en razn de que parasu existencia y validez, es necesaria la
autorizacin de los cabildos respectivos.
Su rgimen jurdico dismil del derecho
privado, ya que no se rige por disposiciones
de derecho privado, al contar con normativas
propias y exclusivas.
Su finalidad, enfocada en este caso, a la
realizacin del derecho humano al agua, el
cual reviste un inters pblico.
1.6 C
Derivado de la coordinacin de los gobiernos
municipales y para la adecuada y eficaz fun-
cionalidad de la intermunicipalidad, a travs
del convenio que se suscriba, se crear un or-ganismo, el cual se propone se constituya como
Organismo Pblico Descentralizado con perso-
nalidad jurdica y patrimonio propios y deber
tener el carcter de organismo fiscal autnomo,
cuya finalidad ser la prestacin de los servicios
de agua potable, alcantarillado, drenaje, trata-
miento y disposicin de aguas residuales.
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Entre las funciones y obligaciones del orga-
nismo operador intermunicipal se sugiere que al
menos prevea:
Planear, estudiar, proyectar, aprobar,
construir, conservar, mantener, ampliar,
rehabilitar, administrar y operar las obras
y sistemas de agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposicin de
aguas residuales, as como su reso;
Administrar los ingresos que se deriven de
la prestacin de los servicios pblicos a su
cargo;
Aplicar las cuotas por la prestacin de los
servicios a su cargo; Formular y mantener actualizado el padrn
de usuarios de los servicios a su cargo;
Rendir un informe financiero a los
municipios que lo integran;
Rendir anualmente a los ayuntamientos
que lo integran, un informe de las labores
realizadas durante el ejercicio anterior, as
como del estado general del organismo;
La construccin, operacin, mantenimientoy administracin de las fuentes de abasto
de agua subterrnea y superficial, as como
de las redes de conduccin y distribucin
de las aguas;
Realizar todas las actividades y actos
jurdicos encaminados directa o
indirectamente al cumplimiento de sus
objetivos.
Asimismo, se considera conveniente que la es-tructura orgnica bsica del organismo operador
sea la siguiente:
A. Consejo Directivo Intermunicipal
Se sugiere que funja como rgano colegiado,
al integrarse por los Presidentes y Sndicos
Municipales de cada municipio, quienes con-
taran con el derecho de voz y voto, por ende
las decisiones seran tomadas por mayora;
dentro de la representacin podr optarse por
nombrar a un Presidente (elegido del y por el
Consejo) quien contara con voto de calidad,
as como un Secretario. De igual manera
pueden participar en el consejo representantes
de la sociedad civil, quienes podrn realizar
las observaciones y recomendaciones que con-
sideren pertinentes o necesarias, gozando del
derecho de voz.
Se propone que el Consejo Directivo In-
termunicipal tenga entre sus facultades yatribuciones:
Establecer en el mbito de su competencia,
los lineamientos y polticas en la materia,
as como determinar las normas y criterios
aplicables, conforme a los cuales debern
prestarse los servicios agua potable,
drenaje, alcantarillado, tratamiento y
disposicin de aguas residuales, y aprobar
la realizacin de las obras que para eseefecto se requieran.
Autorizar y enviar para su aprobacin las
cuotas y tarifas derivadas de la prestacin
del servicio de agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposicin
de aguas residuales, y dependiendo de
la normativa aplicable en cada Estado,
se remitir a la Legislatura Local para su
aprobacin;
Designar y remover, en su caso, al Director
General;
Resolver sobre los asuntos en materia de
conservacin, potabilizacin y saneamiento
del agua, dentro del mbito de competencia
municipal, que le someta a su consideracin
el Director General;
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21
Otorgar poder general para actos de
administracin y de dominio as como para
pleitos y cobranzas con todas las facultades
generales o especiales que requieran poder
o clusula especial conforme a la Ley, as
como revocarlos y substituirlos; adems,en su caso, efectuar los trmites para la
desincorporacin de los bienes del dominio
pblico que se requiera enajenar;
Administrar, a travs del Director General,
el patrimonio del organismo y cuidar de su
adecuado manejo;
Conocer y, en su caso, autorizar el
Programa y Presupuesto Anual de Egresos
del organismo, conforme a la propuesta
formulada por el Director General;
Autorizar la contratacin de los crditos
que sean necesarios para la prestacin de
los servicios y realizacin de las obras, de
conformidad a la normatividad aplicable;
Aprobar los proyectos de inversin del
organismo; examinar y aprobar, para su
presentacin al Cabildo, los presupuestos
anuales, estados financieros y los informes
que deba presentar el Director General;
Recomendar la extensin de los servicios a
otros municipios a fin de que se celebren en
los trminos de Ley los convenios respectivos,
para la ampliacin de la intermunicipalidad;
Proponer el reglamento intermunicipal
para la prestacin del servicio de agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento
y disposicin de aguas residuales del
organismo, conforme a la legislacin queresulte aplicable;
Proponer el reglamento interior del
organismo intermunicipal as como
los Manuales de Organizacin, de
Procedimientos y de Servicios Pblicos,
conforme a la legislacin que resulte
aplicable para su posterior aplicacin;
Resolver sobre la admisin e integracin
de nuevos municipios al Organismo
Intermunicipal.
B. Direccin General
La Direccin general podr ser presidida por
quien designe el Consejo y fungir como titular
del organismo, as mismo acatar las instruc-
ciones del Consejo.
El Director General del Organismo ser el eje-
cutor de los acuerdos del Consejo y el superior
jerrquico de todas las reas que integren el Or-
ganismo. Ser atribucin del Director General
nombrar a los titulares de las reas que integrenel Organismo, as como todo el dems personal,
pudiendo delegar esta facultad en los titulares
de cada rea.
Se propone que considere las siguientes
funciones:
Planear y coordinar los programas de
mejoramiento institucional; facilitar la toma
de decisiones mediante la promocin del usode instrumentos y prcticas administrativas
efectivas; as como la presupuestacin y
asignacin de los recursos de la Institucin;
Presentar los estados financieros e informes
estadsticos del Organismo al Consejo
Directivo Intermunicipal para autorizar los
gastos del presupuesto y, a su vez, apoyen las
decisiones y acuerdos del Consejo;
Proponer al Consejo Directivo Intermunicipallas cuotas y tarifas derivadas de la prestacin
de los servicios de agua potable, drenaje,
alcantarillado, tratamiento y disposicin de
aguas residuales.
Presentar los anteproyectos de presupuestos
ante el Consejo Directivo Intermunicipal
para su anlisis y aprobacin, as como
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programar y realizar los pagos de los bienes,
servicios e inversiones necesarios para el
funcionamiento de las reas del Organismo,
y aprobar el pago o refrendo de los cheques,
pagars y otros documentos negociables del
Organismo, que hayan sido firmados poraquellos servidores autorizados para ello;
Coordinar el desarrollo de los estudios
convenientes para el mejoramiento del
resultado financiero, optimizar la eficiencia
operativa e incrementar la satisfaccin de
los usuarios por los servicios prestados y
asignar los recursos necesarios para el mejor
funcionamiento de las distintas reas de
responsabilidad del Organismo;
Asegurar el mejoramiento de los sistemas
de informacin, telecomunicaciones, y en
general de la red de voz y datos;
Garantizar a los usuarios un servicio eficiente
y gil, mediante la constante actualizacin
del Padrn, la aplicacin de las disposiciones
tarifarias vigentes y la implementacin de los
sistemas de facturacin adecuados, as como
los que permitan el acceso a los sistemas de
medicin y control de consumo domiciliarioen las mejores condiciones para los usuarios;
Realizar las acciones orientadas a la mejora
continua del Proceso de Facturacin;
Aplicar las tarifas a los usuarios, de acuerdo
a los consumos, caractersticas y usos de los
predios;
Administrar las acciones necesarias para
definir y solucionar los problemas planteados
por los usuarios;
Asegurar los resultados necesarios en la
recuperacin de la cartera por cobrar del
Organismo.
Establecer los mecanismos a efecto de
contribuir a formar una sociedad informada
y responsable en su relacin con el agua y
el medio ambiente, a travs de iniciativas
de educacin, capacitacin e informacin
orientadas a la gestin integrada del agua,
estableciendo las modalidades para estar
en contacto permanente con los usuarios
como un medio informativo y tambin
de comunicacin para recibir quejas,sugerencias, comentarios, reportes de fugas
y cualquier expresin por parte de sta
concerniente a los servicios que se prestan.
Establecer los mecanismos para la realizacin
de la cobranza y la administracin de los
recursos financieros.
Proporcionar y administrar los recursos
humanos y materiales necesarios para su
funcionamiento y operacin.
La planeacin de las obras de infraestructura
que se requieran, as como de su
mantenimiento.
Establecer los mecanismos para que
el suministro de agua sea en calidad y
cantidad suficiente para el usuario, y en
su caso, establecer los mecanismos para
el tratamiento de las aguas que requieran
saneamiento.
Las dems que le correspondan de acuerdo
con esta ley, las dems leyes y reglamentos
vigentes en el Estado.
Para la mejor operacin del sistema se sugiere
que se conformen las siguientes reas operativas,
con base al Reglamento Interno del Organismo
Operador Intermunicipal:
Contralora.- Que fiscalice los recursos.
rea del Cultura del Agua y Participacin
Ciudadana.- Se encargar de contribuir a
formar una sociedad informada, participativa y
responsable en su relacin con el agua y el medio
ambiente, a travs de iniciativas de informacin,
educacin, capacitacin y consulta orientadas a
la gestin integrada del agua.
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rea de Finanzas.- Se encargar de la cobranza
y la administracin de los recursos financieros.
rea de Bienes y Suministros.- Se encargar
de proporcionar y administrar los recursos
humanos y materiales necesarios para su
funcionamiento y operacin. rea Tcnica de obras y proyectos.- Se
encargar de la planeacin de las obras de
infraestructura que se requieran, as como de
su mantenimiento.
rea de Abastecimiento, control de calidad y
tratamiento de aguas.- Encargada de que el
suministro de agua sea en calidad y cantidad
suficiente para el usuario, y en su caso, realizar
el tratamiento de las aguas residuales.Sin perjuicio de esto, se podrn establecer reas
o sub reas adicionales, que se juzguen conve-
nientes, de acuerdo al caso particular.
Sin embargo, no por el hecho de ser enti-
dades descentralizadas de las administraciones
municipales asociadas, implica que sean inde-
pendientes de la asociacin; por el contrario,
los organismos operadores de las asociaciones,
debern estar supeditados y dirigidos por los
consejos intermunicipales o mesas directivas
en funciones. Desde el punto de vista admi-
nistrativo y tcnico sern autnomos, pero
orgnicamente la subordinacin proviene de
las autoridades municipales asociadas que con-
forman el consejo o mesa directiva.
El convenio de asociacin, as como el decreto
de creacin del organismo operador intermuni-cipal, debern publicarse en el peridico o gaceta
oficial de los Estados, y en el de los municipios
contratantes, de existir, para todos los efectos le-
gales que sean necesarios durante su operacin.
La prctica institucional de la asociacin, ms
importante y decisiva, ser que el consejo o
mesa directiva, se rena peridicamente para
tomar decisiones colegiadas fundamentales,
tales como la asignacin del presupuesto, la
aprobacin de planes y programas de operacin,
las estrategias de largo plazo, la modificacin de
los reglamentos municipales, la aprobacin de
las tarifas del servicio, entre otras.
Por lo general, el procedimiento de aprobacin
que se sigue en las asociaciones que ya operan
en el pas, es por consenso; aunque tambin
se prev, en caso necesario, el de la votacin
simple entre los miembros del consejo o mesa
directiva. La formalizacin de los acuerdos en
esta instancia directiva, siempre tendr que serpor escrito, mediante actas o minutas firmadas
por todos los miembros.
La operacin del servicio pblico objeto de la
asociacin municipal, seguir siendo responsa-
bilidad de los municipios miembros, los cuales
lo prestaran a travs del OOI. Por eso, en una
primera etapa, los asociados podrn subsidiar
el servicio, asignndole recursos del presu-
puesto de egresos para que el organismo pueda
operar. Posteriormente, con el establecimiento
y homologacin de un esquema tarifario por la
prestacin conjunta del servicio, se sentarn las
bases econmicas para que el organismo ope-
rador pueda ser auto sustentable, en el mediano
y largo plazos.
Otro factor clave es que los operarios del or-
ganismo tendrn que ser contratados con basea un perfil de puesto acorde con las funciones
que van a desempear, buscando la especiali-
zacin de los servidores. No obstante, es bsico
que todos los miembros del organismo operador
reciban capacitacin y asistencia tcnica siste-
mtica y permanente, sobre todos los aspectos
del servicio pblico en su conjunto. Slo as es
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posible la mejora continua del servicio y de la
propia asociacin municipal.
Mediante esta modalidad de prestacin y
administracin de los servicios es posible imple-
mentar mecanismos de planeacin estratgica
de mediano y largo plazo. Lo recomendable ser
proyectar un plan a 25 o 30 aos, que asegure
la prestacin del servicio como una funcin per-
manente y con acciones de mejora continua.
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Este captulo tiene como objetivo presentar
de manera clara y precisa, el tema de las eco-
nomas de escala, y en especfico, un anlisis
de las ventajas y los beneficios que ofrecen
cuando se aplican en la estructura de pres-
tacin de servicios pblicos, como lo es el de
agua potable, drenaje, alcantarillado, trata-
miento y disposicin de aguas residuales; de
igual forma se aborda la relacin de las eco-
nomas de escala con el derecho humano al
agua.
2.1 M
Entender la problemtica que se presenta ac-
tualmente alrededor de la prestacin de los
servicios pblicos de agua potable, drenaje, al-
cantarillado, tratamiento y disposicin de aguas
residuales versa principalmente en dos puntos:
el agua potable como derecho fundamental y el
costo, sostenibilidad y viabilidad econmica de
la prestacin del servicio.
El primer punto busca dar un estatus de derecho
al agua, a fin de reclamar herramientas jurdicas
que permitan el acceso, es decir el efectivo goce
del derecho, a toda la poblacin a una cantidad
suficiente de agua de excelente calidad, lo que
nos lleva a que el agua debe ser asequible para
todos, independientemente de la capacidad
econmica que tengamos, esto da pauta al se-
gundo punto: la existencia de una cobertura en
la prestacin del servicio pblico de agua po-
table de forma general y homognea para todos;
esto nos lleva a una bsqueda en la literatura
acadmica contempornea sobre la generacinde economas de escala en la prestacin de los
mencionados servicios pblicos, que nos per-
mita tener bases slidas para asegurar que el
aprovechamiento de economas de escala es una
solucin a esta problemtica.
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En la literatura generada por algunos estudios2
sobre el tema existe un consenso de que los ser-
vicios de agua potable, drenaje, alcantarillado,
tratamiento y disposicin de aguas residuales,
poseen una estructura industrial o de mercado
de monopolio natural y geogrfico, principal-
mente por lo oneroso que resulta interconectar
unos sistemas con otros. La mayora de los pases
de Amrica Latina ha asumido diversas formas
organizativas y ha experimentado mutaciones
en el transcurso del tiempo, sin embargo, la ma-
yora optaron por descentralizar estos servicios a
nivel municipal, lo que ha generado prestadores
pequeos, ineficientes, con escasas capacidades
de recuperacin de costos, dificultades tcnicaspara mantener un servicio de calidad en el corto
plazo y restricciones financieras para expandir
las coberturas y mejorar la sustentabilidad am-
biental al largo plazo.
Las relaciones entre las diversas estructuras que
han presentado estos servicios en la mayora de
pases en las ltimas dcadas, sugiere que ms
que un problema de opciones radicales como la
descentralizacin o centralizacin del servicio,
plantea una solucin que busque estructurar
sistemas equilibrados, donde las atribuciones
legales y polticas sean asignadas a niveles de
gobierno adecuados y donde los roles del sector
pblico y privado, se complementen, para ofrecer
un servicio de calidad que permita la realizacin
efectiva del derecho humano al agua.
La generacin de polticas pblicas que aprove-chen las economas de escala abre un camino a
la solucin de esto, generando un sistema equi-
librado que permite generar costos medios de
produccin que posibiliten trasladar las ganan-
cias de eficiencia a los consumidores mediante
mayor calidad y sustentabilidad del servicio,
con tarifas menores. Por ende las economas
de escala que se pueden lograr contribuyen con
recursos al crculo vicioso de eficiencia-cober-
tura-sustentabilidad social y ambiental (Ferro
& Lentini, 2010, p. 55). Esto no significa que
la sola concentracin de los servicios generara
economas de escala.
Para comprender esto es necesario definir Qu
son las economas de escala? Cmo funcionan?
y Cmo se miden? Para dar una posible so-lucin a estas preguntas es necesario hacerlo
desde la concepcin de la teora econmica.
El economista Estadounidense Gregory Mankiw,
en su libro Principios de Economa, ejemplifica y
define de forma muy clara el trmino economa
de escala:
No se puede entender lo que significa la eco-
noma de escala, si no se comprende la relacin
del costo total promedio (CTM) en el corto y el
largo plazo, para esto consideremos por ejemplo
un fabricante de automviles, que desea pro-
ducir ms automviles en un periodo de slo
unos cuantos meses, la empresa no puede mo-
dificar el nmero o tamao de sus fbricas. La
nica manera en que puede producir un nmero
mayor de automviles es el contratar a ms tra-
bajadores en las fbricas que ya tiene. El costo deestas fbricas es, por lo tanto, un costo fijo en el
corto plazo. En contraste, en un periodo de va-
2. Una institucin que ha aportado sendos trabajos sobre experiencias en la prestacin de servicios de agua potable y alcan-tarillado en Amrica Latina es la C, a travs de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), estosestudios (se pueden mencionar los siguientes: Jouravlev, 2003a y 2004; Solanes y Jouravlev, 2005; Ordoqui, 2007; Valen-zuela y Jouravlev, 2007; Lentini, 2008; Alfaro, 2009) han sido enfocados en identificar los factores preponderantes de lasustentabilidad y desempeo econmico, social y ambiental de estos servicios. Dentro de estos factores se encuentra unode relevante importancia que es la estructura industrial del sector agua.
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rios aos, la empresa puede expandir el tamao
de las fbricas, construir nuevas fbricas, o ce-
rrar fbricas anticuadas. Entonces, el costo de
sus fbricas es un costo variable en el largo plazo.
Debido a que muchas de las decisiones son fijas
para el corto plazo, pero variables para el largo
plazo, las curvas de costos en el largo plazo
para las empresas son diferentes de las curvas
de costos a corto plazo. La grfica 1 representa
un ejemplo y nos muestra tres curvas de costos
totales promedio a corto plazo: para una fbrica
pequea, otra mediana y una grande. Tambin
muestra la curva de costos total promedio para
el largo plazo. Conforme la empresa se mueve a
travs de la curva de largo plazo, va ajustando el
tamao de su fbrica a las diferentes cantidades
de produccin.
La grfica 1 ofrece un ejemplo de cmo un
cambio en la produccin altera los costos en los
diferentes horizontes de tiempo. Cuando la em-
presa quiere aumentar su produccin de 1,000 a2,000 automviles por da, no tiene otro opcin,
en el corto plazo, ms que la de contratar a ms
trabajadores en sus fbricas de tamao medio
ya existentes. Debido al producto marginal de-
creciente, el costo total promedio aumenta de
$10,000 a $12,000 dlares por automvil. En el
largo plazo, sin embargo, la empresa puede au-
mentar no slo el nmero de trabajadores sino el
tamao de sus fbricas, y el costo total promedio
regresar a ser de $10,000 dlares.
Asimismo, la grfica muestra la relacin exis-
tente entre los costos de corto y largo plazo.
La curva de costos total promedio para el largo
plazo tiene una forma U mucho ms plana que
la curva de costos total promedio a corto plazo.
Adems, todas las curvas de costos a corto plazo,
se ubican por encima o sobre la curva de costos
Costototal
medio ($)
Economasde escala
0 1.000 1.200
Rendimientosconstantesde escala Deseconomas
deescala
Cantidad deautomviles al da
12.000
10.000
CTMea cortoplazo con
una fbrica
pequea
CTMea cortoplazo con
una fbrica
media
CTMea cortoplazo con
una fbrica
grande CTMea largo plazo
Grfica 1. Costo total promedio a corto y largo plazos.
Fuente: Principios de Economa, Gregory Mankiw, 5. Ed., 2009, pag.280.
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de largo plazo. Estas caractersticas se dan de-
bido a que las empresas tienen mayor flexibilidad
en el largo plazo. En esencia, a largo plazo, la
empresa puede escoger qu curva de corto plazo
quiere utilizar. Pero en el corto plazo, tiene que
utilizar la curva de corto plazo que se escogi en
el pasado (Mankiw, 2009).
Esta curva en forma de U, que relaciona los
costos medios con la produccin, es uno de los
postulados de la teora econmica, su razona-
miento versa en que el proceso productivo gana
en economas aumentando el nivel de produc-
cin, pero hasta cierto punto, cuando los costos
medios dejan de disminuir. Cuando en un nivelde produccin los costos medios se estabilizan
(permanecen constantes), se dicen que los rendi-
mientos y las economas son constantes a escala.
Y el nivel de produccin donde son mximas
las economas de escala, se llama Escala M-
nima Eficiente (EME). Estas escalas mnimas
no son coincidentes en todas las industrias, ni
en todos los sectores, sino que son propias en
condiciones de mercado y tecnologa. Cuando
los costos medios a largo plazo comienzan a au-
mentar, comienzan las deseconomas de escala,
es decir, cada unidad adicional que se produzca
ser a un costo medio mayor, lo cual deja de ser
redituable para el negocio y la expansin de la
escala (Ferro & Lentini, 2010).
Como se puede observar, la forma de la curva
del costo total promedio, en el largo plazo, arroja
mucha informacin acerca de los procesos deproduccin con los que cuenta la empresa para la
fabricacin de un bien. En especial, nos dice, que
tanto vara el costo con la escala (esto es, el ta-
mao) de las operaciones de la empresa. Es decir,
sintetizando: cuando el costo total promedio
(costo por unidad producida) a largo plazo dismi-
nuye, conforme la cantidad producida aumenta,
se dice que hay economas de escala. Cuando
el costo total promedio a largo plazo aumenta,
conforme aumentan los niveles de produccin se
dice que hay deseconomas de escala. Cuando el
costo total promedio, largo plazo, no vara con
relacin a los diferentes niveles de produccin,
se dice que hay retornos constantes de escala.
En este ejemplo, la empresa tiene economas de
escala a niveles bajos de produccin, retornos
constantes de escala a niveles medios de produc-
cin y deseconomas de escala niveles altos de
produccin (Mankiw, 2009).
Desde el punto de vista econmico la empresa
presentara economas de escala cuando loscostos por unidad producida (Costo Total Pro-
medio, CTM) disminuyen con el aumento de
la produccin. Es decir que conviene producir
grandes volmenes, dado que se prorratean
mejor los costos totales. Esto es vlido para
muchas industrias y procesos productivos. Sin
embargo, Cmo entenderlo en la prestacin
de servicios y en especfico para los de agua
potable? Ya que en un servicio no se generan
productos, sino que es una actividad que busca
satisfacer las necesidades de un cliente. Por lo
que para entender esto necesitamos explicar
cmo esta propiedad econmica se utiliza en la
prestacin de este servicio.
Los servicios de agua potable operan mediante
etapas que consisten en la captacin y con-
duccin de agua cruda, la potabilizacin, el
eventual almacenamiento, el transporte y la dis-tribucin. Derivado de estas inicia el proceso de
saneamiento que comienza con la recoleccin
de aguas servidas, su transporte, tratamiento y
finalmente la disposicin de aguas.
Dentro de este sistema la produccin y distri-
bucin de agua son altamente dependientes del
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Stock de capital que consiste en plantas pota-
bilizadoras y redes de suministro y captacin.
Aunado a esto extraer agua subterrnea implica
mayores costos de operacin, consistentes en
perforacin y bombeo, mientras que los costos
de potabilizacin son mayores para el agua
superficial. Adems existen diferencias en el
proceso de distribucin, en el tamao del rea
de servicio y en la densidad de clientes.
Desde el punto de vista terico estos supuestos
configuran una funcin de costos que se puede
utilizar en los servicios de agua potable, as
mismo los estudios empricos sobre economas
de escala en estos servicios la utilizan para podermedir la existencia de las economas de escala.
En el contexto de los sistemas abastecedores de
agua potable hay dos razones que favorecen el
uso de una funcin de costos. Primero, los ope-
radores o empresas que operan, estn obligadas
a proveer el servicio, independientemente que
dicha produccin no maximice beneficios. Se-
gundo, estos suelen ser tomadores de precios
de los factores de produccin, por lo que, las
decisiones que adopten pueden ser mejor carac-
terizadas como de minimizacin de costos.
Los estudios muestran diversos parmetros
de anlisis para medir la existencia de econo-
mas de escala en estos servicios de agua, sin
embargo, todos utilizan lo que en economa se
conoce como un correlato de la funcin de costos
llamado E que es la elasticidad de costos res-pecto a la escala, es decir, como cambian los
costos (C) en trminos porcentuales ante un
dado porcentaje de cambio en la escala (tamao
de la empresa, organismo o firma). Si E=1, hay
economas de escala constantes y la produccin
se caracteriza por retornos constantes a escala.
Si E>1, la produccin se caracteriza por dese-
conomas de escala (retornos decrecientes a
escala de produccin). Si E
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poblacin creciente en el largo plazo. De este
modo, la planta que se construya debe servir
para prestar el servicio hasta el ltimo da de
su vida til. As, por ejemplo, la planta prestar
en el ao 1 servicio a 100 mil personas y en el
ao 30 a 200 mil, de tal forma que ya en el
ao 1 podr servir a 200 mil.
2. Costos de arranque: Antes que una firma
empiece a producir, debe incurrir en ciertos
costos de lanzamiento o arranque. Esos costos
pueden ser erogados an sin produccin
y no variar proporcionalmente con sta.
Muchas veces son independientes del nivel de
produccin. Una clase importante de costosde lanzamiento son los de investigacin y
desarrollo, destinados a nuevos productos,
procesos y mercados o inversiones en
ampliacin de capacidad. En el sector de agua
potable y alcantarillado, estos costos van
asociados al proyecto para la construccin
inicial de un sistema, y por tanto, los gastos
asociados van desde los estudios de ingeniera
de pre factibilidad hasta todos los costos
administrativos para crear una empresa.
3. Recursos especializados y la divisin del
trabajo (y del capital): Hay capital humano
y fsico que, conforme la unidad productiva
aumenta su escala, se torna ms especfico en
su uso y ms eficiente.
4. La experiencia aumenta la productividad de
los factores humanos en el uso de los restantesinsumos y extiende las economas de escala
que se hubieran podido conseguir. Es una
consecuencia de la especializacin con el paso
del tiempo. Los efectos de aprendizaje pueden
ser importantes en la prctica, si bien se
agotan una vez que un nuevo proceso ha sido
implementado o un nuevo producto lanzado
en poco tiempo. En una industria dinmica el
aprendizaje es (casi) permanente.
5. Retornos volumtricos a escala, tambin
llamados economas dimensionales: Pueden
ocurrir en cada producto o proceso que usa
recipientes o caeras. La capacidad o el
producto depende de volmenes, pero los costos
estn determinados por el rea superficial del
contenedor. El volumen se relaciona al cubo de
sus dimensiones lineales (ancho, alto y dimetro),
pero el rea superficial se vincula solamente
con el cuadrado de las mismas. Aplica a laconduccin por caeras y al almacenamiento.
Otro ejemplo, si excavamos, los costos no varan
en directa proporcin con dimetro de tubera.
6. Economas de concentracin de existencias:
Cuando la produccin se incrementa, la razn
de equipos de reserva a operativos puede
caer. Similares principios se aplican a los
inventarios de bienes finales: las firmas con
ventas grandes pueden necesitar relativamente
menos inventarios que las compaas con
ventas pequeas para afrontar la misma
probabilidad de quedarse sin existencias.
7. Un determinante importante del nmero de
plantas operado por una firma son sus costos
y necesidades de transporte, puesto que si
cada filial provee productos para un mercado
geogrficamente segmentado o local, y sobrela base de insumos locales, la necesidad de
transporte disminuye. El nmero ptimo de
plantas y su tamao sern determinados por
la interaccin entre economas de escala y
costos de transporte. La operacin de pocas
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plantas incrementa los costos agregados de
produccin, pero reduce los costos totales de
transporte necesario para la distribucin.
8. Integracin de acuerdo con un sistema ambiental
relevante, como el caso de la cuenca hidrogrfica
en los servicios de agua potable y alcantarillado:
decisiones racionales de extraccin de agua
cruda y descarga de aguas servidas, ahorran
recursos que en caso contrario pueden gastarse
varias veces. Crean incentivos (y posibilidades)
para la internalizacin de externalidades
(manejo de cuencas y fuentes de captacin y
control de la contaminacin hdrica).
De acuerdo a Ferro y Lentini estas son algunas de
las ms importantes y la explicacin que dan es
que esta existencia de las economas de escala es
que estas aparecen por las indivisibilidades esto
significa que con cierto costo medio es posible
hacer cosas a gran escala que en pequea escala
implica mayor costo (Church & Ware, 2000).
As como hay diversas razones para la creacin o
aumento de las economas de escala, tambin la
literatura acadmica habla sobre la desaparicin
o lmite de estas, analizan qu pasara si la em-
presa de tamao eficiente se vuelve ineficiente?
Se podra dividir y solucionar el problema ya
que pequeas unidades eficientes podran tener
costos muy bajos, pero esto ocasionara una pr-
dida de control centralizado al costo de mayor
ineficiencia, lo que genera un cuello de botella
en las capacidades de control de la capacidadempresarial o gerencia. Esta limitacin cen-
tral que la teora reconoce y que adjudica a la
creciente imposibilidad de obtener y procesar
informacin, controlar y auditar desempeos, es
la que determina entre otras la escala mnima
eficiente. Es decir, si se tiene una administracin
ineficiente, esta no podr o no tendr capacidad
para administrar una escala grande pero con un
sistema de gestin eficiente, se puede gestionar
a gran escala (Ferro & Lentini, 2010, p. 13)
Como hemos visto hasta aqu las economas de
escala se vinculan con la tendencia decreciente
de los costos medios, es decir el costo por unidad
producida, en el largo plazo a medida que la pro-
duccin aumenta. Estas economas pueden estar
presentes en la prestacin de servicios de agua
potable, alcantarillado, tratamiento y disposicin
de aguas residuales, en las obras (principalmente,
economas de escala de largo plazo, dado que enel corto plazo las redes y plantas estn fijas), y
en la operacin y administracin (economas de
escala de corto plazo, en la gestin y mediante ra-
cionalizacin de recursos comunes de direccin
superior, gerencia general, administracin, conta-
bilidad, finanzas, atencin al cliente, facturacin,
mantenimiento de redes y plantas, compras y
contrataciones, atraccin de talento al sector,
nuevas tecnologas de productos y procesos, po-
sicin frente a la regulacin, poder negociador
frente a proveedores, etc.). Tambin hay econo-
mas de escala en la prospectiva del sector al
planificar la expansin compartiendo recursos,
programando mantenimiento y evitando dupli-
caciones de obras y en la coordinacin del uso
de los recursos hdricos en el aprovechamiento
de las fuentes de suministro y en las descargas
de aguas residuales evitando ruinosas duplica-
ciones de obras y gastos de tratamiento (Ferro &Lentini, 2010, p. 7), la generacin o aumento de
economas de escala est presente en todos los
procesos del sistema, el punto est en formular las
polticas pblicas que permitan esta generacin o
aumento y aprovechar estas economas de escala.
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2.2 E
En los diversos estudios que se han realizado3
las economas de escala se miden como la re-
accin de los costos a cambios porcentuales en
el producto, el nmero de clientes y el rea ser-
vida. Se asume que la densidad de clientes y el
producto por clientes se mantienen constantes.
Para la estimacin de las economas de escala
en estos se requiri en primer lugar, definir el
producto (y) y en segundo lugar definir una
funcin de produccin (F) o costos(C). Una vez
definido el producto (ya sea como volumen deagua, habitantes o conexiones servidas), resto
definir la funcin de produccin que describe a
la tecnologa.
Ferro, Lentini y Mercdier, son los investiga-
dores que realizaron un aporte significativo a la
literatura sobre las economas de escala, la esti-
macin de estas economas se realiz bajo tres
parmetros de anlisis:
1) Cantidad de unidades producidas;
2) Nmero de clientes y
3) Extensin y densidad del rea servida.
Definieron la existencia de economas de es-
cala con los parmetros antes mencionados de
la EME, midindolas como la reaccin de los
costos a cambios porcentuales en el producto,
el nmero de clientes y el rea de servicio, asu-
miendo que la densidad de clientes y el producto
por clientes se mantiene constante.
Los resultados que obtuvieron son que la estruc-
tura de la prestacin de servicios de agua potable
y saneamiento, presenta caractersticas de mo-
nopolio natural y geogrfico, avance tecnolgico
lento, mercados difcilmente desafiables, altadensidad poltica y social y pocos incentivos para
la participacin privada. Estos factores han ge-
nerado distintos arreglos institucionales que no
siempre han respondido a cuestiones de eficiencia.
Esta estructura organizacional observada en los
estudios es el principal elemento que orienta
la agregacin o regionalizacin que es normal-
mente el potencial de conseguir economas
de escala proveyendo servicios a una base de
clientes mayor, a un costo unitario menor, as
como tambin incrementar el tamao y la efi-
ciencia de las nuevas inversiones a modo de
3. El uso de funciones de costos para estimar economas de escala en el sector de agua potable y saneamiento tiene susorgenes en adaptaciones de estudios estadsticos realizados para el sector elctrico por el Economista Americano MarcNerlove, especialista en economa agrcola y econometra quien en 1963 utiliz una funcin de costos Cobb-Douglas(log-lineal) para estimar economas de escala en el sector elctrico en Estados Unidos. La funcin Cobb-Douglas ha sidoampliamente utilizada en gran parte de la literatura por su simplicidad y la facilidad para interpretar sus resultados. No
obstante lo anterior, impone restricciones innecesarias a la tecnologa de produccin (Ferro, Lentini, & Mercadier, 2010,p. 4). Posteriormente en 1976, los economistas americanos Laurits R. Chistensen y William H. Greene actualizaron elestudio de Nerlove utilizado la funcin de costos trans-logartmica introducida por Christensen, Dale W. Jorgenson, yLawrence J. Lau en 1973, buscando capturar las variaciones en las economas de escala que la funcin Cobb-Douglas nodetectaba. La funcin de costos trans-logartmica tiene la ventaja de ser ms flexible que la funcin de costos de Cobb-Dou-glas. No impone restricciones a priori sobre las posibilidades de sustitucin de los factores de produccin y permite quelas economas de escala varen de acuerdo con el nivel de producto, lo que hace posible capturar la forma de U de la curvade costos medio (Christensen & Greene, 1976). Otra de las limitaciones que tiene la funcin trans-logartmica es que encontextos multiproducto no es posible medir el comportamiento de los costos cuando el nivel de produccin es cero. Estoes un obstculo para la estimacin de economas de alcance y resulta relevante para el sector de agua y saneamiento, noslo porque uno puede, a su vez, considerar al servicio de agua potable como suma de una serie de procesos y analizar laseconomas de escala y alcance de cada uno de stos (captacin, produccin, transporte, distribucin y comercializacin).
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compartir proyectos de infraestructura y ac-
ceder al financiamiento a gran escala. Las nuevas
unidades regionales cubren una cierta rea geo-
grfica delineada por una cuenca hidrogrfica o
fronteras administrativas de estados, provincias,
regiones o departamentos. Los principales fac-
tores que conducen a esta agregacin incluyen la
bsqueda de mayor eficiencia a travs de apro-
vechamiento de economas de escala, el acceso
a los recursos de agua y el manejo integrado de
los recursos hdricos, la bsqueda de mayor ca-
pacidad profesional y personal ms calificado,
acceso al financiamiento o a la participacin del
capital privado, as como poder compartir los
costos entre reas de servicio de mayores costoscon otras de menores costos (Frone, 2008).
As mismo, encontraron que la motivacin para
realizar estos estudios ha sido distinta en cada
pas. Por ejemplo, los primeros estudios en
Estados Unidos se vinculan con la excesiva ato-
mizacin, entindase como descentralizacin
excesiva, del sector en este pas y la discusin
entre la operacin por parte del sector pblico
o privado; distinto es el caso de Inglaterra que
centro el estudio de sus investigaciones en las
posibles ganancias de eficiencia por la mayor es-
cala resultante de las fusiones en la prestacin
de los servicios de agua potable. El caso de Eu-
ropa Continental se centra en la preocupacin
por la bsqueda de la EME en la prestacin de
los servicios y finalmente los estudio recientes
realizados por instituciones como la C que
buscan incentivar la generacin de estas escalasen la prestacin de estos servicios.
Sin minimizar la motivacin que haya generado
los estudios, afirma Ferro y Lentini que la agrega-
cin puede entenderse como estructura industrial
o aglomeracin que brinda una oportunidad
nica para racionalizar los sistemas, redisear
organigramas, revisar contratos y relaciones con
proveedores, jubilar o retirar voluntariamente
empleados, reasignar puestos de trabajo, etc.
siento todas estas mejoras potenciales, depen-
diendo de los incentivos y la capacidad de gestin
(Ferro & Lentini, 2010, p. 37).
Esta consolidacin se define como: el agru-
pamiento de varios prestadores en una nica
estructura de gestin. Puede variar en escala
(dos o varias reas de servicio de alcance muni-
cipal, una pequea rea o una amplia regin), en
alcance (desde agua en bloque, a un proceso ver-
ticalmente integrado; compras en comn o varias
funciones, desde operacin y mantenimientoa inversin y financiamiento) y en duracin o
carcter del proceso (voluntarios, obligatorios
impuestos por algn poder superior; temporales
o duraderos). La consolidacin hace referencia
a un proceso de acuerdo mutuo de reunir varios
sistemas en uno solo. Se la ve generalmente como
un proceso ms amplio que el de regionalizar y
puede implicar fusiones entre sistemas