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Consultoría Nacional – “Análisis del Marco

Legal e Institucional Vigente para la

Implementación de REDD+ en Paraguay”

Informe final correspondiente

a los Productos

2, 3, 4 y 5

Por

Dr. Alejandro José Piera Valdés

Asunción - Paraguay

2

Índice

Glosario de Abreviaciones (orden alfabético)………………………………………………....5

Resumen Ejecutivo……………………………………………….............................................8

1. Introducción…………………………………………………………………………..11

1.1. Sobre el contenido de la consultoría………………………………………………...11

1.2. Cambio climático……………………………………………………………………11

1.3. Qué implica REDD+?.................................................................................................12

2. Problemática jurídica…………………………………………………………………15

2.1. Carbono - De La Propiedad del Carbono a la Noción de Derechos

sobre el Carbono……………………………………………………………………..15

2.1.1. El carbono como activo intangible independiente……………………………….15

2.1.2. El carbono como un elemento accesorio a la tierra………………………………16

2.1.3. La noción de la titularidad de los derechos sobre el carbono…………………….17

2.1.4. El Marco jurídico Paraguayo y el carbono……………………………………….19

2.2. Gobernanza forestal…………………………………………………………………19

2.2.1. ¿Quiénes gobiernan los bosques?...........................................................................20

2.2.2. Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM)……………………………………..20

2.2.3. Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)……………………………………..21

2.2.4. Secretaría del Ambiente (SEAM)………………………………………………..22

2.2.5. Instituto Forestal Nacional (INFONA)…………………………………………..22

2.2.6. Coordinación de funciones entre SEAM e INFONA…………………………….23

2.2.7. Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA)………………………..25

2.2.8. Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales………………………26

2.2.9. El Ministerio Público……………………………………………………………..26

2.2.10. Poder Judicial…………………………………………………………………….26

2.2.11. ¿Cómo están regulados los bosques?.....................................................................26

2.2.11.1. Protección constitucional…………………………………………………….26

2.2.11.2. Compromisos del Paraguay en el marco de los tratados

Internacionales……………………………………………………………………27

2.2.11.3. Marco interno………………………………………………………………...28

2.3. Otras cuestiones determinantes en materia de gobernanza………………………….30

2.3.1. Acceso a la Información………………………………………………………….30

2.3.2. Acceso a la participación pública………………………………………………...31

3

2.3.3. Acceso a la Justicia……………………………………………………………….32

2.4. Sistema de monitoreo y control forestal……………………………………………..32

2.5. Aplicación de la normativa ambiental……………………………………………….33

2.6. Tenencia de la tierra…………………………………………………………………33

2.6.1. Marco legal de la tenencia de la tierra en Paraguay……………………………..33

2.6.2. Otros desafíos, respecto del enfoque de tenencia de la tierra para

REDD+…………………………………………………………………………...34

2.6.3. Sugerencias para la implementación de REDD+………………………………...35

2.7. Salvaguardas Ambientales y Sociales……………………………………………….35

2.7.1. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

(CMNUCC)………………………………………………………………………35

2.7.2. De las salvaguardas con relación a los pueblos indígenas……………………….37

2.7.2.1.Constitución Nacional……………………………………………………………37

2.7.2.2.El Convenio No. 169 de la OIT………………………………………………….38

2.7.2.3.La Declaración de las Naciones Unidas de los Pueblos Indígenas………………41

2.7.2.4.Recomendaciones con relación a los pueblos indígenas…………………………42

2.8. Financiación…………………………………………………………………………43

2.8.1. Canalización de los Recursos. Posibles Esquemas………………………………43

2.8.2. Algunos Fondos en la Legislación Paraguaya……………………………………45

2.8.2.1.Fondo Rotatorio de SENASA……………………………………………………45

2.8.2.2.Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria……………………………………..46

2.8.2.3.Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal y de Semillas…………………...46

2.8.2.4.Fondo Especial de Conservación de la Vida Silvestre…………………………...47

2.8.2.5.Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas Bajo Dominio

Público……………………………………………………………………………47

2.8.2.6.Fondo de Desarrollo Forestal…………………………………………………….48

2.8.2.7.Fondo Ambiental del Sistema Nacional del Ambiente…………………………..49

2.8.2.8.Fondo Fiduciario – Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria…………………49

2.8.2.9.Fondo Rotativo Especial – Crédito Agrícola de Habilitación……………………50

2.8.2.10. Fondo de Pensión Alimentaria……………………………………………….50

2.8.3. El Caso FONACIDE……………………………………………………………..50

2.8.4. Características de los Fondos…………………………………………………….50

2.8.5. Una Alternativa Diferente – Un Fideicomiso para REDD+ en

Paraguay………………………………………………………………………….53

4

3. Definiciones legales…………………………………………………………………..54

4. Marco legal institucional para instrumentos de monitoreo, contabilidad,

registro e información sobre la implementación de REDD+………………………...56

4.1. Registros e Inventarios………………………………………………………………56

4.2. Evaluación de impacto ambiental……………………………………………………57

5. Instrumentos de gobernanza………………………………………………………….58

5.1. Instrumentos de gobernanza de forma……………………………………………….59

5.2. Instrumentos de gobernanza de fondo……………………………………………….59

5.2.1. Protección a Bosques por la Ley 422/73…………………………………………59

5.2.2. Áreas Silvestres Protegidas (ASP)……………………………………………….61

5.2.3. Fomento a la forestación y reforestación………………………………………...63

5.2.4. De la prohibición de transformar superficies con cobertura

boscosa………………………………………………………………………...…64

5.2.5. Servicios ambientales…………………………………………………………….65

5.2.6. Del Derecho Real de Superficie Forestal………………………………………...67

6. Resolución de conflictos……………………………………………………………..68

6.1. De los Sumarios ante la SEAM……………………………………………………...69

6.2. De los hechos punibles vinculados a los bosques…………………………………...69

7. Salvaguardas sociales y ambientales…………………………………………………70

8. Identificación de Cuellos de Botella…………………………………………………70

9. Sistematización de reuniones………………………………………………………...70

10. Conclusiones y recomendaciones…………………………………………………….70

Bibliografía……………………………………………………………………………….73

5

Glosario de Abreviaciones (orden alfabético)

AFD Agencia Financiera de Desarrollo

ANDE Administración Nacional de Electricidad

ARP Asociación Rural del Paraguay

Art. Artículo

ASP o ASPs Áreas Silvestres Protegidas

BCP Banco Central del Paraguay

CITES Convención sobre el Comercio Internacional de

Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres

CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre

Cambio Climático

CNULD Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la

Desertificación, en los Países Afectados por la Sequía

Grave o la Desertificación, en particular en África

CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CONADERNA Comisión Nacional de Defensa de los Recursos

Naturales

CONAM Consejo Nacional del Ambiente

COP Conferencia de Estados Partes

CSA Certificados de Servicios Ambientales

DAP Diámetro medido a la altura del pecho

Declaración Declaración sobre los Derechos de los Pueblos

Indígenas

DIA Declaración de Impacto Ambiental

DOF Documento de Origen Forestal

DRSF Derecho Real de Superficie Forestal

e.g. exempli gratia

ETS Mecanismos de Comercio de Emisiones

EvIA Evaluación de Impacto Ambiental

FAPI Federación de Autodeterminación de los Pueblos

Indígenas

FEPRINCO Federación de la Producción, Industria y el Comercio

6

FONACIDE Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo

FRELs Niveles de Referencia de Emisiones Forestales

GEI o GEIs Gases de Efecto Invernadero

IFN Inventario Forestal Nacional

INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

INFONA Instituto Forestal Nacional

IPCC Panel Inter-Gubernamental sobre Cambio Climático

IPTA Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria

LRM Letras de Regulación Monetaria

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MDN Ministerio de Defensa Nacional

MEC Ministerio de Educación y Culto

MH Ministerio Hacienda

MIC Ministerio de Industria y Comercio

MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones

MRE Ministerio de Relaciones Exteriores

MSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

MRV Monitoreo, Reporte y Verificación

NFMS Sistema Nacional de Monitoreo Forestal

No. Número

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organización No Gubernamental

PAN Política Ambiental Nacional

PGA Plan de Gestión Ambiental

PGN Presupuesto General de la Nación

REDD+ Reducción de Emisiones de Gases de Efecto

Invernadero causadas por la Deforestación y

Degradación de los Bosques, la Conservación y el

Incremento de las Capturas de Dióxido de Carbono

REL Niveles de Emisiones de Referencia Forestal

SAS Secretaría de Acción Social de la Presidencia

SEAM Secretaría del Ambiente

SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental

7

SENAVE Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de

Semillas

SFN Servicio Forestal Nacional

sgtes. siguientes

SINASIP Sistema de Áreas Silvestres Protegidas

SIS Sistema de Información sobre las Salvaguardas

SISNAM Sistema Nacional del Ambiente

SNIF Sistema Nacional de Información Forestal

STP Secretaría Técnica de Planificación

TFCA Tropical Forest Conservation Act

UCINY Unión de Comunidades Indígenas de la Nación Yshir

UIP Unión Industrial Paraguaya

U$D Dólares Americanos (Estados Unidos)

8

Resumen Ejecutivo

El Panel Inter-Gubernamental sobre Cambio Climático (IPCC – por sus siglas en

inglés) estimó que las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs – por sus siglas en

inglés) provenientes del cambio de uso de suelo, donde la deforestación ocupaba un rol

preponderante, oscilaban entre un 10 a 25% del total global de dichas emisiones. Así, después

de la combustión de los combustibles fósiles, la deforestación de los bosques es la segunda

causa del cambio climático. En países en desarrollo, la deforestación alcanza casi un 90% de

las emisiones nacionales.

A los efectos de analizar los aspectos legales que inciden en la implementación de

REDD+, es preciso escudriñar qué exactamente implica REDD+. Esta iniciativa ha sido

lanzada en el marco de las negociaciones internacionales del cambio climático orientada a la

reducción de emisiones de GEIs resultantes de la deforestación y la degradación de los

bosques con especial énfasis en países en desarrollo. Estos países son compensados por la

reducción de emisiones y la protección de los bosques. La reducción de dichas emisiones

debe ser “demostrable, transparente y verificable.” Además de ello, esta iniciativa tiene en

consideración factores como “la conservación, la gestión de los bosques y el aumento [de los

sumideros de carbono] en los bosques.” Ahora bien, si las iniciativas no son llevadas adelante

teniendo en consideración las salvaguardas socio-ambientales, ellas podrían afectar

negativamente “los medios de subsistencia, la cultura y la biodiversidad de los pueblos

indígenas y otras comunidades dependientes de los bosques.”

En el año 2013, el Marco de Varsovia establece ciertos elementos que se erigen como

los pilares requeridos para la implementación efectiva de REDD+. Éstos son: i) el diseño de

una estrategia nacional o plan de acción, que determine las actividades a realizar; ii) el

establecimiento de niveles de referencia de emisiones forestales (FRELs - por sus siglas en

inglés), que aporten la forma de medición de las reducciones de GEIs y las capturas de

carbono; iii) el diseño e implementación de un Sistema Nacional de Monitoreo Forestal

(NFMS - por sus siglas en inglés), que aporte la contabilidad de las reducciones de GEIs que

se alcancen y las capturas de carbono que se logren; iv) el diseño e implementación de un

sistema de información sobre las salvaguardas (SIS), el cual indicará quiénes finalmente

resultan beneficiados con REDD+ y en qué medida.

Más recientemente, a finales de 2015, la Conferencia de Estados Partes ha adoptado el

denominado “Acuerdo de París.” Dicho instrumento tiene como objeto central el de “reforzar

la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo

sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.” El Acuerdo de París [r]econoce la

importancia que revisten los recursos financieros adecuados y previsibles, incluidos los pagos

basados en los resultados, según proceda, para la aplicación de enfoques de política e

incentivos positivos destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la

degradación forestal y promover la función de la conservación, la gestión sostenible de los

bosques y el aumento de las reservas.”

La implementación de REDD+ presenta numerosos desafíos al ordenamiento jurídico

del país donde se ejecute. Este informe se enfoca en analizar la problemática jurídica

relacionada con: i) la propiedad del carbono; ii) la tenencia de la tierra; iii) la gobernanza

forestal; iv) el régimen de salvaguardas; iv) el mecanismo para canalizar el financiamiento

internacional de pagos por resultados; v) el sistema de monitoreo y el control forestal; y vi)

la aplicación de la normativa ambiental.

9

Esta consultoría ha arribado a varias conclusiones. En primer lugar, en el Paraguay no

existe un marco jurídico específico que establezca la propiedad del carbono o que determine

quiénes serán los beneficiarios de los derechos de utilización de, por ejemplo, los créditos de

carbono. La problemática del carbono puede ser abordada de varias maneras.

Una opción sería considerar al carbono como un activo independiente a la tierra. Bajo

este esquema, como lo constituye el caso del Perú, por imperio del marco jurídico, el Estado

es titular de los recursos naturales. El carbono sería entonces un recurso natural. En atención

a ello, el Estado puede distribuir sus beneficios equitativamente a las comunidades. Ahora

bien, el conflicto podría darse si el titular de la tierra tiene un interés distinto a aquel que

explota el carbono. Bajo esta opción, es el marco jurídico el que determina que el Estado

detenta la titularidad de los recursos naturales – concepto que incluiría al carbono. No

necesariamente este sea el caso del Paraguay.

Una segunda alternativa sería considerar al carbono como un elemento accesorio a la

tierra. Aquí se aplicarían las reglas del Art. 1962 del Código Civil Paraguayo. La titularidad

sobre los derechos del carbono correría la misma suerte del régimen de tenencia de la tierra.

Una tercera alternativa sería no centrarse en la titularidad del carbono, sino basar el

enfoque en la titularidad de los derechos sobre el carbono. Aquí el legislador tiene la

posibilidad de decidir quiénes serán los titulares de dichos derechos o quiénes serán los

beneficiarios de los mismos – ello con independencia a la titularidad de la tierra. La

separabilidad sobre derechos forestales, con relación a la titularidad de la tierra, ha sido

admitida en Paraguay con la Ley de Derecho Real de Superficie Forestal.

En segundo lugar, sobre la Gobernanza Forestal, en cuanto a los sujetos que

gobiernan los bosques, se puede concluir que: a) existe una multiplicidad de sujetos creados

por distintas leyes, con atribuciones sobre la gobernanza forestal. Los principales actores con

atribuciones ejecutivas son la SEAM, autoridad de aplicación de la legislación en materia

ambiental, y el INFONA, autoridad de aplicación de la legislación en materia forestal; b)

ambas instituciones tienen la obligación de crear sistemas nacionales de información. La

SEAM está encargada del Sistema Nacional de Información Ambiental. El INFONA está

encargado del Sistema Nacional de Información Forestal; c) la aplicación de la Ley Forestal,

la Ley de Fomento de la Forestación y Reforestación y la Ley de Valoración y Retribución de

Servicios Ambientales, requieren de acciones coordinadas de la SEAM y el INFONA para su

ejecución.

En tercer lugar, el régimen de propiedad de tierra en Paraguay presenta serias

dificultades que deben ser subsanadas en caso que se decida implementar REDD+ con

alcance nacional. Una alternativa sería implementar REDD+ para proyectos específicos, cuya

implementación serviría además para mejorar la gobernanza. La consultaría también

considera que los pagos por resultado (e.g., beneficios) obtenidos por la implementación de

proyectos bajo el esquema REDD+ no solamente deberían ser destinados a aquellos actores

que detentan la titularidad de las tierras, sino también a aquellos que detentan su legítima

posesión.

En cuarto lugar, en cuanto a las Salvaguardas Ambientales y Sociales, particularmente

en lo relativo a los derechos de los pueblos indígenas, de acuerdo con el marco legal vigente,

el Estado Paraguayo tiene la obligación de consultar con los mismos antes de la

10

implementación de cualquier iniciativa bajo el esquema de REDD+ que afecte las tierras de

propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de un

derecho consuetudinario. A tal efecto, sin lugar a equívocos, corresponde que sus

representantes integren la gobernanza de la implementación de REDD+.

En quinto lugar, en cuanto a la Financiación de REDD+, en base a los casos

nacionales revisados y a los efectos de asegurar la credibilidad del sistema para la captación

principalmente de inversión extranjera, planteamos la alternativa de crear un fideicomiso para

REDD+ en Paraguay.

En sexto lugar, cualquier implementación de iniciativas REDD+ requerirá de un

robusto sistema de MRV. Esto podría estar a cargo del INFONA, en estrecha colaboración

con la SEAM.

11

1. Introducción

1.1. Sobre el contenido de la consultoría

Este informe corresponde a los Productos 2, 3, 4 y 5 de la consultoría nacional

“Análisis del marco legal e institucional vigente para la implementación de REDD+ en

Paraguay” (ROLAC-2015-027). Tal como es requerido por sus términos de referencia, la

consultoría expone un diagnóstico sobre los principales instrumentos legales que abordan los

temas de gobernanza forestal, tenencia de la tierra, y la propiedad del carbono.

Además, se presenta un diagnóstico sobre otros temas cuyo análisis resulta esencial

con miras a la implementación de los programas REDD+ en Paraguay. El informe contiene

consideraciones, observaciones y comentarios sobre la revisión del marco legal institucional

vigente que eventualmente tendrían incidencia en la implementación de REDD+. Asimismo,

se identifica determinadas debilidades y/o vacíos del marco legal vigente que podrían

representar un obstáculo o un desincentivo para la implementación de proyectos o iniciativas

bajo el esquema REDD+. El informe aporta sugerencias a la consultoría internacional para el

diseño de la propuesta de marco jurídico para la implementación de REDD+, especialmente

en lo referente a las salvaguardas y al financiamiento.

Asimismo, el informe aporta definiciones legales, referencias al marco institucional

para el monitoreo, contabilidad, registro e información sobre la implementación de REDD+,

e instrumentos de gobernanza. Finalmente, el informe contiene un resumen ejecutivo con la

indicación de los cuellos de botellas, referencias a las lecciones aprendidas, así como las

recomendaciones y conclusiones finales.

Cabe resaltar que este informe no abarca los instrumentos no vinculantes del marco

jurídico, tales como las estrategias, políticas, planes y programas.1 El informe tampoco se

expide sobre el desempeño real de las instituciones relacionadas.

1.2. Cambio climático

En términos generales, el cambio climático significa el cambio de las propiedades

estadísticas del clima durante un período prolongado de tiempo, usualmente décadas,

independientemente a la causa a la cual se deba dicho cambio. Cuando esta variación resulta

de la actividad humana, el fenómeno es conocido como cambio climático antropogénico.2 De

hecho, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)

trata aquellos cambios que directa o indirectamente son atribuidos a las actividades humanas

que puedan alterar la composición de la atmósfera global por un período prolongado de

1 Ver L. Denier et al., L. El Pequeño Libro de los Marcos Jurídicos para REDD+. Global Canopy Programme,

Oxford (Reino Unido), disponible en:

http://www.globalcanopy.org/sites/default/files/ElPequenoLibroDeLosMarcosJuridicosParaREDD+.pdf [Little

Redd Book]. 2 Ver National Snow and Ice Data Center, “Climate Change” online:

http://nsidc.org/arcticmet/glossary/climate_change.html.

12

tiempo.

3 Substancial evidencia científica demuestra que las actividades humanas han

incrementado considerablemente las concentraciones atmosféricas de los denominados gases

de efecto invernadero (GEIs). A su vez, la emisión de GEI produce cambios drásticos en el

clima.4

Para responder a estos problemas, en 1992 los Estados adoptaron la CMNUCC. Este

instrumento busca establecer un marco legal internacional para estabilizar la concentración de

GEIs en la atmósfera a un nivel que pudiera prevenir una interferencia antropogénica

peligrosa con el sistema del clima.5

Como su nombre lo indica, la CMNUCC es un acuerdo marco. Como tal, el

instrumento no establece objetivos o límites específicos de mitigación o reducción de

emisiones para los Estados. El instrumento tampoco contiene un mecanismo de ejecución. A

pesar de ello, la CMNUCC ha cimentado las bases jurídicas para el intercambio de

información entre los Estados sobre los GEIs, el establecimiento de políticas nacionales,

regionales e internacionales sobre mitigación de emisiones, el desarrollo de inventarios

nacionales y la cooperación internacional en la preparación o adaptación a los impactos del

cambio climático.

A los efectos de operacionalizar los objetivos de la CMNUCC, en 1997 los Estados

negociaron el Protocolo de Kioto.6

Este instrumento impuso objetivos específicos de

reducción de GEIs para países desarrollados sobre la base de un período de 5 años. En la

Conferencia de Estados Partes celebrada en Paris a finales de 2015, se ha acordado el

esquema post-Kioto.

El Panel Inter-Gubernamental sobre Cambio Climático (IPCC – por sus siglas en

inglés) estimó que las emisiones de GEIs provenientes del cambio de uso de suelo, donde la

deforestación ocupaba un rol preponderante, oscilaban entre un 10 a 25% del total global de

dichas emisiones.7

Así, después de la combustión de los combustibles fósiles, la

deforestación de los bosques es la segunda causa del cambio climático.8 En países en

desarrollo, la deforestación alcanza casi un 90% de las emisiones nacionales.9 A pesar de la

posición de ciertos Estados influyentes a favor de incluirlas, las emisiones provenientes de la

deforestación y la degradación de los bosques no forman parte del Protocolo de Kioto.10

3 Ver Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 9 Mayo 1992, 1771 UNTS 107 Art.

3 [CMNUCC]. 4 Ver Stuart Bell & Donald McGillivray, Environmental Law, Sixth Ed. (London: Oxford, 2006); Richard

Macrory et al., (eds.) Principles of European Environmental Law: Proceedings of the Avosetta Group of

European Environmental Lawyers (Groningen: Europa Law Publishing, 2004). 5 Ibid.

6 Ver Protocolo de Kioto a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 11

Diciembre 1997, U.N. Doc FCCC/CP/1997/7/Add.1, 37 I.L.M. 22, art. 2.2 (1998) [Protocolo de Kioto]. 7 Ver IPCCC, Land Use Change and Forestry (Oxford: Oxford University Press, 2000). Ver además Anna Knox

et al., Forest Carbon Rights Guidebook: A Tool for Framing Legal Rights to Carbon Benefits Generated

through Redd+ Programming (Vermont: USAID, 2012) página 1 [Knox]. La Ley No. 5211/2014 define a los

GEIs como aquellos “compuestos gaseosos que en concentraciones aumentadas en la atmósfera por emisiones

de fuentes antrópicas retienen las radiaciones térmicas que provienen del sol y permiten su retención

potenciando el efecto invernadero y provocando, en consecuencia, un aumento de la temperatura media del

planeta.” Ver Ley No. 5211/2014, De Calidad del Aire, Art. 4 (15). 8

Ver FCCC/CP/2005/Misc.1, Presentación de los Gobiernos de Papua Nueva Guinea y Costa Rica

[Presentación Papua Nueva Guinea & Costa Rica]. 9 Ver Knox, página 1.

10 Ver Presentación Papua Nueva Guinea & Costa Rica.

13

1.3. Qué implica REDD+?

A los efectos de analizar los aspectos legales que inciden en la implementación de

REDD+, es preciso escudriñar qué exactamente implica REDD+. Esta iniciativa ha sido

lanzada en el marco de las negociaciones internacionales del cambio climático orientada a la

reducción de emisiones de GEIs resultantes de la deforestación y la degradación de los

bosques con especial énfasis en países en desarrollo. Estos países son compensados por la

reducción de emisiones y la protección de los bosques.11

La reducción de dichas emisiones

debe ser “demostrable, transparente y verificable.”12

Además de ello, esta iniciativa tiene en

consideración factores como “la conservación, la gestión de los bosques y el aumento [de los

sumideros de carbono] en los bosques.”13

Ahora bien, si las iniciativas no son llevadas

adelante teniendo en consideración las salvaguardas socio-ambientales, ellas podrían afectar

negativamente “los medios de subsistencia, la cultura y la de los pueblos indígenas y otras

comunidades dependientes de los bosques.”14

En el 2007, la décimo tercera Conferencia de Estados Partes (COP/13) de la

CMNUCC consideró la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y

degradación de los bosques a título voluntario en países en desarrollo,15

y en particular un

programa de trabajo sobre aspectos metodológicos. En este contexto, el proceso global de

cooperación a largo plazo abarcó iniciativas de mitigación del cambio climático, incluyendo

“[e]nfoques de política e incentivos para las cuestiones relativas a la reducción de las

emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques en los países en

desarrollo y la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento

de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo.”16

Como bien lo reconociera el Acuerdo (Político) de Copenhague en el 2009, negociado

por ciertos Estados durante la COP/15, la reducción de emisiones de GEIs provenientes de la

deforestación y la degradación forestal, requerirá considerables “incentivos positivos” y “la

movilización de recursos financieros de los países desarrollados” a favor de los países en

desarrollo.17

Posteriormente, en el 2010, la COP/16 alentó a los Estados a llevar adelante medidas

de mitigación orientadas a reducir las emisiones resultantes de la deforestación y degradación

11

Ver María Eugenia Recio, “The Warsaw Framework and the Future of REDD” (2014) 24:1 Yearbook of

International Law 37 página 38 [María Eugenia Recio]. 12

Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 2/CP.13, Reducción de las Emisiones Derivadas de la Desforestación

en los Países en Desarrollo: Métodos para Estimular la Adopción de Medidas, Anexo (Orientación Indicativa). 13

Ver Sebastien Shoeck & Irene Ramos Urrutia, Pueblos Indígenas & REDD+ en el Perú: Análisis y

Recomendaciones para el Cumplimiento de los Derechos a la Consulta, Territorio y Recursos Naturales a la

Luz del Derecho Internacional (Lima: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, 2012) página 1 [Shoeck &

Ramos Urrutia]. 14

Ibid. Básicamente el mecanismo REDD+ consiste en ofrecer compensación económica a los países que

realicen acciones en sus territorios, que obtengan la reducción de las emisiones de GEIs con motivo de: i) la

reducción o eliminación de la deforestación y la degradación ambiental; y b) conservación, forestación o

reforestación de los bosques, implementando una gestión sostenible y obteniendo como resultado la

conservación o la mejora de las reservas forestales de carbono. REDD+ se considera un mecanismo de pagos

basado en resultados. 15

Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 2/CP.13, Reducción de las Emisiones Derivadas de la Desforestación

en los Países en Desarrollo: Métodos para Estimular la Adopción de Medidas. 16

Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 1/CP.13, Plan de Acción de Bali, párrafo 1 (b) (iii). 17

Ver FCCC/CP/2009/11/Add.1, Decisión 2/CP.15, Acuerdo de Copenhague, párrafo 6.

14

de los bosques, conservar las reservas forestales de carbono, gestionar sosteniblemente los

bosques e incrementar las reservas de carbono.18

Las reducciones de emisiones obtenidas a

través de dichas medidas deben ser nuevas, adicionales y previsibles.19

A su vez, las

actividades llevadas adelante deben ser medidas, verificadas y notificadas.20

La

implementación de REDD+ debe respetar las salvaguardas pactadas en los Acuerdos de

Cancún –el “marco con el que la comunidad internacional acordó abordar los problemas que

plantea el cambio climático.”21

Durante su implementación, REDD+ debe priorizar la protección de los derechos de

las comunidades afectadas. Simultáneamente, el respeto a las salvaguardas tiene como efecto

que se minimicen los riesgos de controversias entre particulares o entre particulares y el

Estado, lo cual a su vez atrae las inversiones al programa. A los efectos de poder respetar las

salvaguardas, se debe por ejemplo, tener claridad en cuanto a: i) quiénes ostentan los

derechos de tenencia de la tierra donde serán ejecutados los proyectos REDD+ y qué alcance

tienen esos derechos; ii) quiénes tienen derechos sobre el carbono y qué implican esos

derechos; iii) quiénes ejercen la gobernanza forestal, que es el ámbito en el cual se

implementa REDD+ y cuál es el alcance de sus atribuciones; iv) cuál es la participación de

los indígenas en el proceso de implementación REDD+; y v) cómo se canalizará el

financiamiento.

Posteriormente, en el año 2013, el Marco de Varsovia establece los siguientes

elementos que se erigen como los pilares requeridos para la implementación efectiva de

REDD+:22

i) el diseño de una estrategia nacional o plan de acción, que determine las

actividades a realizar; ii) el establecimiento de niveles de referencia de emisiones forestales

(FRELs - por sus siglas en inglés), que aporten la forma de medición de las reducciones de

GEIs y las capturas de carbono; iii) el diseño e implementación de un Sistema Nacional de

Monitoreo Forestal (NFMS - por sus siglas en inglés), que aporte la contabilidad de las

reducciones de GEIs que se alcancen y las capturas de carbono que se logren; iv) el diseño e

implementación de un sistema de información sobre las salvaguardas (SIS), el cual indicará

quiénes finalmente resultan beneficiados con REDD+ y en qué medida.

Más recientemente, a finales de 2015, la Conferencia de Estados Partes ha adoptado el

denominado “Acuerdo de Paris.” Dicho instrumento tiene como objeto central el de “reforzar

la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo

sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.”23

El Acuerdo de Paris [r]econoce la

importancia que revisten los recursos financieros adecuados y previsibles, incluidos los pagos

basados en los resultados, según proceda, para la aplicación de enfoques de política e

incentivos positivos destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la

degradación forestal y promover la función de la conservación, la gestión sostenible de los

18

Ver FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la Labor del Grupo de

Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención: Enfoques de Política e

Incentivos Positivos para las Cuestiones Relativas a la Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación

y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo; y Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de

los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo, párrafo 70. 19

Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre la Financiación Basada en los

Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace Referencia en la Decisión

1/CP.16, párrafo 1. 20

Ibid., párrafo 3. 21

Ver Little Redd Book, páginas 24-25. 22

Ver Bruno Guay, “El marco de Varsovia para REDD+” (Programa ONU-REDD, Panamá). 23

Ver FCCC/CP/2015/10/Add.1.

15

bosques y el aumento de las reservas.”

24 El Acuerdo de Paris recomienda que los Estados

adopten medidas para aplicar y apoyar mecanismos relativos a pagos basados en los

resultados dentro del marco establecido y las orientaciones ya brindadas en el contexto

internacional del Convenio.25

En el Paraguay, el sector privado ya ha implementado proyectos REDD+. Por

ejemplo, bajo el esquema REDD+, la organización no gubernamental (ONG) Guyra

Paraguay, ha lanzado una iniciativa de conservación de bosques en el Alto Paraguay. Con el

patrocinio de Swire Pacific Offshore, el proyecto es llevado adelante por Guyra y la Unión de

Comunidades Indígenas de la Nación Yshir (UCINY).26

2. Problemática jurídica

La implementación de REDD+ presenta numerosos desafíos al ordenamiento jurídico

del país donde se ejecute. Este informe se enfoca en analizar la problemática jurídica

relacionada con: i) la propiedad del carbono; ii) la tenencia de la tierra; iii) la gobernanza

forestal; iv) el régimen de salvaguardas; iv) el mecanismo para canalizar el financiamiento

internacional de pagos por resultados; v) el sistema de monitoreo y el control forestal; y vi)

la aplicación de la normativa ambiental.

2.1. Carbono - De La Propiedad del Carbono a la Noción de Derechos sobre el

Carbono

Esclarecer quién detenta la propiedad del carbono27

deviene de suma importancia, ya

que ello implica determinar quiénes poseen el derecho a generar, poseer y comercializar los

créditos de carbono. En otras palabras, la propiedad del carbono determina el nacimiento de

sus beneficios y las responsabilidades asociadas a la conversión y manejo de los bosques.

Asimismo, el mercado internacional de carbono se basa en un sistema de créditos directos,

mecanismo que necesariamente requiere la presencia de “titulares” de tales derechos.

Existen tres enfoques con respecto a la propiedad sobre el carbono. Éstos son:

2.1.1. El carbono como activo intangible independiente

Esta concepción parte de la premisa que el Estado es el propietario de todos los

recursos naturales. En Perú, por ejemplo, el Art. 66 de la Constitución Política claramente

establece que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio del Estado.

Éste es soberano en su aprovechamiento. En este contexto, el carbono constituiría un recurso

natural. Por ende, el propietario del terreno no es el propietario del carbono capturado. Éste

24

Ibid. 25

Ibid. 26

Extraído de sitio web de ONG Guyra Paraguay, disponible en:

http://www.guyra.org.py/index.php?option=com_k2&view=item&id=907:monitoreo-social-del-proyecto-

redd&lang=es (Última revisión 10/04/2016). 27

El carbono es un elemento químico constituido por átomos de la misma clase. Como tal, el carbono es uno de

los elementos principales de todo recurso natural. Por ejemplo, pasto, árboles, bosques y vegetales. Al quemar

un bosque, se libera a la atmósfera el carbono (que se convierte en dióxido de carbono – uno de los principales

GEIs) que en ese momento se encuentra depositado en los árboles. Es por ello que los árboles o bosques son

considerados “sumideros de carbono” (carbon sinks – terminología utilizada en Inglés).

16

constituye un activo independiente que se separa del sumidero (depósito) donde se almacena

el carbono.

Según Hugo Che Piu Deza, “definir la titularidad de las reducciones de emisiones

encuentra muchas dificultades debido a la confusión sobre su naturaleza. En ese sentido, es

necesario decir que la reducción de emisiones es un bien jurídico diferente del suelo, los

bosques, los servicios ecosistémicos y el carbono. Si bien estos elementos se encuentran

estrechamente ligados, son conceptos diferentes, y por eso los derechos que existen sobre

cada uno de ellos no necesariamente otorgan derechos sobre los otros, y no siempre se ven

afectados por las disposiciones que se pudieran hacer de aquellos.”28

Una de las críticas a este enfoque radica en el hecho que el titular de la tierra podría

tener un interés distinto a aquel que explota el carbono. Al ser el Estado el titular del carbono,

éste puede determinar a quién asignará los beneficios derivados de dicha titularidad. Por

ejemplo, bajo un esquema centralizado de pagos por resultado, el Estado podría distribuir

tales beneficios a las comunidades campesinas, comunidades indígenas, propietarios y/o

arrendatarios de predios rurales. Bajo este enfoque, la titularidad de la tierra no es utilizada

como la base para decidir quién recibe los beneficios.

2.1.2. El carbono como un elemento accesorio a la tierra

Debido a su constante cambio, el titular del carbono sería el titular del medio o de la

cosa a la que se encuentra adherida. Bajo este enfoque, se concibe al carbono como un

accesorio al derecho principal de la titularidad de la tierra.

Según el Art. 1962 del Código Civil Paraguayo, “la propiedad de una cosa comprende

simultáneamente la de los accesorios que se encuentran en ella, unidos de un modo natural o

artificial. Todas las construcciones, plantaciones, sus frutos naturales, civiles e industriales,

productos y otras existentes en la superficie o en el interior de un terreno, aunque estén

separados, pertenecen al propietario, salvo que por un motivo jurídico especial, hubiesen de

corresponder al usufructuario, al locatario, o a otro.”

Aunque esta disposición sigue la regla del derecho romano que lo accesorio sigue la

suerte del principal, también contempla la posibilidad que, por otros motivos jurídicos que el

legislador lo considerare pertinente, la titularidad sobre el elemento accesorio pudiera recaer

en una persona distinta al titular del inmueble.

Concebir al carbono como un elemento accesorio a la titularidad de la tierra tropieza

con marcadas dificultades. A pesar de lo dispuesto en el Art. 7 de la Ley 1639/2000,29

por

28

Ver Hugo Che Piu Deza, “Diferenciando las Reducciones de Emisiones de los Servicios Ecosistémicos y el

Carbono”, online:

http://dialogosdelareladefa.blogspot.com/search/label/Titularidad%20de%20las%20Reducciones%20de%20Emi

siones.

29

Ver Ley No. 1639/2000, Que Modifica y Amplía la Ley No. 536 del 16 de Enero de 1995, “De Fomento a la

Forestación y Reforestación”, Art. 7. La Ley No. 1639/2000 prohíbe el cambio de uso del suelo de aquellas

propiedades que hubieran sido beneficiadas con incentivos forestales. En este sentido, en aquellos casos en los

que el inmueble fuera vendido o transferido, la obligación de conservación conforme al plan de manejo

aprobado recae sobre el nuevo adquirente.

17

ejemplo, pensemos en un supuesto que la tierra sea transferida y el nuevo propietario no

deseare continuar con un proyecto bajo el marco REDD+ para evitar la deforestación.

Asimismo, la incertidumbre con respecto a la titularidad de los derechos de tenencia

de la tierra, superposiciones de títulos y los problemas relativos a la mensura y titulación,

imposibilitarán la determinación de quién debería ser el acreedor de los beneficios. Esto

podría constituirse en un desincentivo a la hora de buscar atraer inversiones extranjeras para

la implementación y desarrollo de proyectos REDD+.

2.1.3. La noción de la titularidad de los derechos sobre el carbono

Otra alternativa es centrarse en la titularidad de los derechos sobre el carbono, en

contraposición al énfasis dado anteriormente a la titularidad del carbono. Bajo este esquema,

el legislador define quiénes serán los titulares de los derechos sobre el carbono.30

Por derecho sobre el carbono se entiende el derecho al beneficio de la venta de los

créditos de carbono que eventualmente pudieran ser generados.31

Para Gerardo Novoa

Herrera, estos créditos constituyen bienes incorporales o intangibles que solamente podrían

ser considerados como “títulos o valores” en el caso que una ley especial les conceda tal

cualidad.32

Los derechos al beneficio generado por el carbono son independientes a la titularidad

de la tierra.33

En el Paraguay existen antecedentes que separan el derecho al beneficio de

ciertos elementos ubicados en un determinado inmueble del derecho de propiedad.

Por ejemplo, el derecho real de superficie forestal (DRSF) concibe la posibilidad que

el “titular de un inmueble susceptible de contener plantaciones forestales o bosques naturales,

constituya a favor de terceros o superficiarios, un derecho de aprovechamiento o disposición

sobre los bienes forestales plantados sobre la superficie de su propiedad o sobre los bienes

que se encuentren en el inmueble en forma de bosque natural.”34

Ahora bien, el derecho (a

separar y otorgar a terceros este aprovechamiento) lo tiene solamente el titular del inmueble.

El DRSF puede incluir bienes tales como plantaciones o masas arbóreas resultantes de

la actividad forestal, madera o frutos de los árboles. Estos bienes pueden ser objeto de

negocios jurídicos llevados a adelante por terceros, con independencia al inmueble al que

están adheridos y a su titular. Por ende, al constituirse un DRSF, automáticamente se separa

el titular del inmueble de la persona física o jurídica que explote los derechos emergentes de

los beneficios generados por la acumulación, por ejemplo, de carbono.

Por su parte, el marco legal paraguayo sobre servicios ambientales –entre los cuales se

encuentran los relacionados con la mitigación de las emisiones de GEIs tales como la

reducción, el secuestro, el almacenamiento y la absorción de carbono–, define al beneficiario

30

Ver Knox, página 7. 31

Ver Alain Karsenty et al., “Carbon Rights, REDD+ and Payments for Environmental Services” (2014) 35

Environmental Science & Policy 20 página 27. 32

Ver Gerardo Novoa Herrera, “Tributación sobre la Transferencia de los Créditos de Carbono (CERs)” Revista

Peruana de la Empresa, página 315. 33

Anna Knox et al sugieren que los derechos al beneficio del carbono secuestrado deben delinearse claramente.

Ver Knox, página 1. 34

Ver Ley No. 4890/2013, Derecho Real de Superficie Forestal, Art. 1.

18

de los mismos, como aquel que “recibe los beneficios generados por la prestación de

servicios ambientales.”35

Ahora bien, la norma en cuestión expresamente aclara que la

retribución por la prestación de los servicios ambientales solamente puede recaer en los

propietarios o poseedores de elementos de la naturaleza que contribuyan a la generación de

servicios ambientales.36

Varios países han dejado de lado el concepto de la propiedad del carbono, por la

noción de la titularidad de los derechos sobre el carbono. En algunos países, la persona física

o jurídica que lleva adelante proyectos orientados a reducir o mitigar las emisiones de gases

de efecto invernadero (GEI), puede inscribirlo en el Registro Estatal de Emisiones.37

Similarmente, en Guatemala el marco jurídico claramente establece que “los derechos,

tenencia y negociación de unidades de reducción de emisiones de carbono u otros gases de

efecto invernadero, así como los certificados, pertenecerán a los dueños titulares de los

proyectos.”38

En el Paraguay, el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (Proyecto), que

actualmente se encuentra en estudio en el Congreso Nacional, concibe la posibilidad de

generar iniciativas relacionadas con los mercados de carbono.39

Las actividades generadoras

de certificados de reducción de GEIs, tendrán acceso a los mercados voluntarios y regulados

de carbono.

Según el Proyecto, “los derechos, tenencia y negociación de unidades de reducción de

emisiones de carbono u otros gases de efecto invernadero, así como los certificados

pertenecerán a los dueños titulares de los proyectos generadores.”40

Ahora bien, el Proyecto

aclara que solamente podrán ser titulares de dichas iniciativas “los propietarios o poseedores

legales de las tierras.”41

Esto incluye tanto a personas físicas, jurídicas como al propio

Estado.42

Lo ideal seria seguir el modelo adoptado por el ordenamiento jurídico de Guatemala

donde la titularidad del derecho de utilización de los beneficios del carbono reside en la

persona que lleva adelante la iniciativa, abarcando al titular del inmueble o aquella persona

que estuviera ejerciendo legítimamente la posesión del mismo. Ello pudiera incluir a un

arrendatario o las comunidades indígenas que estuvieran asentadas en el inmueble en virtud

de un derecho consuetudinario.43

Es decir, otorgar el derecho al beneficio del carbono a

aquella persona que lleva adelante una iniciativa orientada a reducir emisiones, incentiva la

atracción de inversiones.44

El inversor extranjero verá con buenos ojos el hecho que él

pudiera ser el titular de tales derechos, aunque no sea el titular o poseedor del inmueble

donde dicha iniciativa es implementada.

35

Ver Ley No. 3001/2006, De Valoración y Retribución de Servicios Ambientales, Art. 2 [Ley 3001/2006]. 36

Ibid., Art. 5. El término “poseedores” incluiría aquellos pueblos indígenas que detentan derecho

consuetudinario de posesión, siendo por lo tanto, acreedores de la retribución legal por la generación de

servicios ambientales. 37

Ley General de Cambio Climático (México) http://faolex.fao.org/docs/pdf/mex137515.pdf 38

Ver Ley de Cambio Climático (Guatemala), Art. 22. 39

Ver Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (Paraguay), Art. 30. 40

Ibid. 41

Ibid. 42

Ibid. 43

Ibid. 44

Ver Alain Karsenty et al., “Carbon Rights, REDD+ and Payments for Environmental Services” (2014) 35

Environmental Science & Policy 20 página 27.

19

Enfocar el otorgamiento de tales derechos solamente en los propietarios de los

inmuebles o en aquellos que ejerzan la posesión legítima del mismo, podría acarrear ciertos

beneficios, ya que induciría a formalizar y regularizar los profundos problemas relacionados

con la tenencia de la tierra en el Paraguay, donde inmuebles de grandes extensiones no

cuentan con título de propiedad.

Ahora bien, esta alternativa solamente induciría a formalizar la tenencia de la tierra,

siempre y cuando los incentivos o pagos por resultados sean significativamente atractivos y

sustancialmente superiores a los ingresos obtenidos por la explotación habitual de ella. Para

que esto suceda, el precio de la tonelada de carbono debería ser exponencialmente superior al

actual.

2.1.4. El Marco jurídico Paraguayo y el carbono

Hasta la fecha, en el Paraguay no existe un marco jurídico específico que establezca la

propiedad del carbono o que determine quiénes deberían ser los beneficiarios de los derechos

de utilización emergentes de, por ejemplo, créditos de carbono. Es por ello que la titularidad

del carbono podría interpretarse de varias maneras.

En primer lugar, la Constitución Nacional taxativamente dispone que los minerales

gaseosos que se encuentran en estado natural son del dominio del Estado.45

La Constitución

Nacional no aclara si dichos bienes son del dominio público o privado del Estado. Sin

embargo, al remitirnos al Código Civil encontramos que sería un bien del dominio privado.46

Si el carbono fuera parte de un mineral gaseoso en estado natural sería considerado como del

dominio privado del Estado. Por el contrario, si éste no fuera el caso, el carbono sería un bien

de los particulares.47

Según el Código Civil, el derecho de propiedad sobre un inmueble se extiende al

espacio aéreo.48

Todo lo que se encuentra incorporado al suelo de una forma orgánica

constituye un “inmueble por naturaleza.” Este sería el caso de la vegetación.49

Inclusive,

fuera del derecho de propiedad, en institutos tales como el usufructo y la posesión de buena

fe, el derecho sobre el carbono puede ser considerado como un fruto civil.50

La ausencia de un marco jurídico específico sobre los derechos a la utilización de los

beneficios generados por el carbono crea una notable inseguridad jurídica que sin lugar a

equívocos será un elemento disuasorio a la hora de dotar de credibilidad a las iniciativas a ser

desarrolladas bajo el esquema REDD.+ Ahora bien, este problema se resolvería con una

norma que centre la titularidad del derecho de utilización de los beneficios del carbono en la

persona, física o jurídica, que llevara adelante las iniciativas, ya sea ella titular o poseedor

legítimo del inmueble afectado.

2.2. Gobernanza forestal

45

Ver Constitución Nacional, Art. 12. Ver Código Civil, Art. 1900. 46

Ver Código Civil, Arts. 1898, 1900, 1906. 47

Ver Código Civil, Art. 1906. 48

Ver Código Civil, Art. 1956. 49

Ver Código Civil, Art. 1874. 50

Ver Código Civil, Arts. 1890, 2054.

20

Es imprescindible analizar la estructura de la gobernanza forestal vigente en el país, a

los efectos de obtener previsibilidad en cuanto a su relación con el alcance y los objetivos de

REDD+. En este sentido es importante identificar los aspectos de la gobernanza forestal que

son compatibles y diferenciar aquellos que deban ser modificados o complementados para

que la implementación de REDD+ se lleve adelante de una forma transparente y

participativa,51

eficaz, eficiente y equitativa.52

En el segundo caso, la implementación de

REDD+ puede ser tomada como un instrumento para mejorar la gobernanza nacional, en el

sentido de contribuir a fortalecer la seguridad jurídica.

Los componentes del sistema de gobernanza son i) el marco jurídico – componente

que se refiere a las normas locales, ii) el marco institucional – componente que se refiere a los

órganos de administración pública y iii) el marco de cumplimiento – componente que se

refiere a la capacidad de seguimiento y aplicación de normas (medidas coercitivas

administrativas o judiciales) y a la solución de controversias (negociación, mediación,

arbitraje).

En este informe se tienen en cuenta los instrumentos legales que abordan la

gobernanza forestal en Paraguay. Es decir, el análisis versa sobre el marco jurídico positivo y

el marco institucional.

2.2.1. ¿Quiénes gobiernan los bosques?

En el Paraguay, un gran número de instituciones públicas participan de la gobernanza

forestal, incluyendo pero sin limitarse al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el

Instituto Forestal Nacional (INFONA), la Secretaría del Ambiente (SEAM), el Sistema

Nacional del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) –que a su

vez está integrado por una vasta lista de actores del sector público, privado y organizaciones

no gubernamentales53

–, el Ministerio Público – UE Delitos Contra el Ambiente, el Instituto

Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA) y CONADERNA.

Atendiendo a la multiplicidad de sujetos que intervienen en la gobernanza forestal, es

menester determinar el alcance de sus atribuciones y analizar la relación e interacción entre

las mismas.

2.2.2. Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM)

El SISNAM ha sido creado por Ley 1561/2000 y está integrado por: i) entidades

públicas nacionales, departamentales, municipales; con competencia ambiental; ii) entidades

privadas con objetivos ambientales.54

Tiene actualmente como entidades a: i) la CONAM y

ii) la SEAM.55

Su función principal es evitar conflictos interinstitucionales, vacíos o

superposiciones de competencia.56

51

Ver Documento FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Apéndice I Numeral 2 b). 52

Siguiendo los conceptos acuñados en el Little Redd Book, el vocablo “eficaz” en la aplicación de REDD+ se

refiere al grado de disminución de emisiones que se puede lograr; “eficiente” a la relación costos (economía) –

eficacia y “equidad” al grado en que se evita o reduce consecuencias negativas sociales y ecológicas de las

medidas de REDD+. Ver Little Redd Book. 53

Ver Decreto No. 10579/2000, Art. 14; Decreto No. 10961/2000. 54

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 2; Decreto No. 10579/2000, Art. 10. 55

Ver Decreto No. 10579/2000, Art. 11. 56

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 2.

21

2.2.3. Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)

El CONAM es un órgano colegiado creado con el objeto de definir la política

ambiental nacional (PAN). Es una instancia consultiva y supervisora.57

Está integrado por las

siguientes instituciones:58

i) SEAM;

ii) Hacienda (MH);

iii) MAG;

iv) Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE);

v) Ministerio de Industria y Comercio (MIC);

vi) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS);

vii) Ministerio de Educación y Culto (MEC);

viii) Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC);

ix) Ministerio de Defensa Nacional (MDN);

x) Ministerio del Interior;

xi) Secretaría de Acción Social de la Presidencia (SAS);

xii) Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (STP);

xiii) Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT);

xiv) Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal;

xv) Corporación de Obras Sanitarias;

xvi) Administración Nacional de Electricidad (ANDE);

xvii) Federación de la Producción, Industria y el Comercio (FEPRINCO);

xviii) Unión Industrial Paraguaya (UIP);

xix) Asociación Rural del Paraguay (ARP);

xx) Secretarías de Ambiente de los Gobiernos Departamentales;

57

Ibid., Arts. 3 y 5. 58

Ver Decreto No. 10579/2000, Art. 14; Decreto No. 10961/2000.

22

xxi) Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria;

xxii) Sociedad Científica del Paraguay;

xxiii) Asociación de Organizaciones no Gubernamentales;

xxiv) Red de Organización no Gubernativas Ambientales;

xxv) Red de entidades al servicio de las Comunidades Indígenas;

xxvi) Representantes de los municipios afectados;

xxvii) Consejo de Universidades; y

xxviii) Círculo de Periodistas para la Salud y el Ambiente.

El alto número de sus integrantes hace presumir la poca efectividad de este cuerpo

colegiado.

2.2.4. Secretaría del Ambiente (SEAM)

Anteriormente, el MAG era el organismo encargado de “velar por la preservación,

conservación y restauración de los recursos renovables y del medioambiente, a fin de lograr

niveles de producción y productividad sostenibles y permanentes, así como una mejor calidad

de vida de la población.”59

Con la Ley 1561/2000 se crea la “Secretaría del Ambiente” y se deroga, bajo

enunciación general, todas las disposiciones legales contenidas en la Ley 81/1992 que

conferían al MAG -específicamente a su Sub-Secretaría de Recursos Naturales y Medio

Ambiente-, facultades de formular políticas, regulación, reglamentación y facultades de

fiscalización de planes y programas en materia ambiental.60

Bajo el nuevo esquema, estas

funciones fueron asignadas a la SEAM.

La SEAM, fue creada como una entidad con personería jurídica de derecho público,

autónoma, autárquica, con patrimonio propio y de duración indefinida.61

Además, la SEAM

fue designada como autoridad de aplicación de todas las disposiciones legales que legislen en

materia ambiental.

2.2.5. Instituto Forestal Nacional (INFONA)

El INFONA fue creado por Ley 3464/2008, en reemplazo del Servicio Forestal

Nacional y fue reglamentado por Decreto 3929/2010. Es una entidad con personería jurídica

de derecho público, autárquica y descentralizada, con patrimonio propio y autonomía

administrativa.62

Se vincula con el Poder Ejecutivo a través del MAG.63

59

Ver Ley No. 81/1992, Art. 3 (e). 60

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 39. 61

Ibid., Art. 7 y Art. 14 (o). 62

Ver Ley No. 3464/2008, Art. 1 63

Ibid., Art. 3

23

El objeto principal del INFONA es asumir la administración, la promoción y el

desarrollo sostenible de los recursos forestales del Paraguay, en cuanto a su defensa,

mejoramiento, ampliación y uso racional.64

El INFONA es la autoridad de aplicación de las

siguientes leyes:65

i) Ley Nº 422/1973, Forestal, que regula la protección, conservación,

mejoramiento y acrecentamiento de los recursos forestales; y Ley Nº 536/1995, De Fomento

de la Reforestación.

De acuerdo con el Decreto 3929/2010 que reglamenta la Ley 3464/2008, el INFONA

también es autoridad de aplicación de las demás normas jurídicas que se relacionen

directamente con el sector forestal.66

De igual manera, vale destacar que el INFONA tiene a su cargo la formulación y

ejecución de la política forestal nacional,67

la administración, conservación, ordenamiento y

control de los recursos forestales del país.

Además, es el órgano con jurisdicción administrativa sobre el patrimonio forestal del

Estado, compuesto por tierras forestales fiscales, bosques fiscales y viveros fiscales.68

2.2.6. Coordinación de funciones entre SEAM e INFONA

La SEAM es el organismo central encargado de la elaboración, ejecución y

fiscalización de la política ambiental nacional,69

mientras que el INFONA, creado con

posterioridad a la SEAM, tiene a su cargo la política forestal nacional.70

Es objeto principal del INFONA es administrar los recursos forestales del país y

defender su utilización racional71

. En este marco, el INFONA ha creado internamente entre

otras, las siguientes direcciones:

i) Dirección del Sistema Nacional de Información Forestal72

, dependiente de

la Presidencia del INFONA, que coordina el Sistema Nacional de

Información Forestal (SNIF) y los Inventarios Forestales Nacionales; y

ii) Dirección de Catastro y Monitoreo de Bosque Nativo73

, dependiente de la

Dirección General de Bosques.

Por su parte, la SEAM tiene a su cargo organizar y administrar el Sistema Nacional de

Información Ambiental y el Sistema Nacional de Defensa del Patrimonio Ambiental.74

64

Ibid., Art. 4 65

Ibid., Art. 5 66

Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 2. 67

Ver Ley No. 3464/2008, Art. 6 (a). 68

Ver Ley No. 422/1973, Art. 9. 69

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 11. 70

Ver Ley No. 3464/08, Art. 6 inc. (a). 71

Ibid. 72

Ver Manual de Funciones del INFONA, disponible en:

http://www.infona.gov.py/application/files/2414/2773/9099/Manual_de_Funciones_INFONA.pdf. 73

Ibid. 74

Ibid., Art. 12 inc. (l) y (m).

24

Asimismo, la SEAM fiscaliza las actividades de explotación de recursos naturales,

como los bosques75

y la fiscalización de la gestión de organismos públicos, para asegurar la

sustentabilidad de los procesos de aprovechamiento de recursos naturales.76

Por su parte, el INFONA tiene como atribución específica, fiscalizar la extracción,

industrialización y comercialización de productos maderables y no maderables provenientes

del aprovechamiento de bosques.77

La SEAM es el ente investido de representación gubernamental para la suscripción de

convenios internacionales en materia ambiental.78

Por su parte, el INFONA tiene como función, promover la inversión pública y privada

para incrementar la producción y comercialización de recursos forestales y otros servicios

ambientales.79

En cuanto a las atribuciones conferidas como autoridad de aplicación, si bien la

SEAM ha sido designada como autoridad de aplicación de todas las disposiciones legales en

materia ambiental;80

el INFONA, creado con posterioridad, ha sido específicamente

designado como autoridad de aplicación de la Ley N° 422/1973 “Forestal”, de la Ley 536/94

“de Fomento a la Forestación y Reforestación”81

y de las demás normas jurídicas que se

relacionen directamente con el sector forestal.82

Respecto de la Ley 422/1973, la Ley 1561/2000 circunscribe la autoridad de la SEAM

“a los asuntos que conciernan a su ámbito de competencia, y en coordinación” con el

INFONA.83

La SEAM y el INFONA conjuntamente han recibido el mandato legal de realizar un

inventario en la Región Oriental de los bosques nativos del país, a los efectos de la aplicación

de la Ley 2524/2004 conocida como de Deforestación Cero.84

En virtud de la Ley 422/1973 los particulares deben mantener una reserva legal de

bosques naturales.85

En virtud de dicha ley, el INFONA es la autoridad de aplicación. Ahora

bien, según la Ley 3001/2006, aquellos sujetos que no hayan cumplido con la reserva legal

establecida en la Ley 422/193 deberán adquirir Certificados de Servicios Ambientales (CSA),

cuyas condiciones de adquisición son determinadas por la SEAM.86

Nótese la interacción

entre el INFONA y la SEAM.

75

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 12 inc. (n). 76

Ibid., Art. 12 inc. (b) y (g). 77

Ver Ley No. 3464/2008, Art. 6 inc. (c). 78

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 12 inc. (f). 79

Ver Ley No. 3464/2008, Art. 6 inc. (f). 80

Ver Ley No. 1561/1000, Art. 14 inc. (o) 81

Ver Ley No. 3464/1008, Art. 5. 82

Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 2. 83

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 15 (b). 84

Ver Ley No. 2524/2004, De prohibición en la región oriental de las actividades de transformación y

conversión de superficies con cobertura de bosques, Art. 4. 85

Ver Ley No. 422/1973, Art. 42. 86

Ver Ley No. 3001/2006, Arts. 2 (a) y 12.

25

En otras palabras, el mandato legal en cuestiones atingentes a la protección forestal

recae tanto sobre la SEAM como en el INFONA. Resulta más que obvia la necesidad de

coordinación entre ambas instituciones para que las políticas públicas del sector ambiental

puedan ser impulsadas eficazmente.

Por otra parte, a los efectos de la implementación de REDD+ en Paraguay, es

necesario determinar la viabilidad de la descentralización de funciones que ofrece el marco

legal vigente.

La SEAM tiene la obligación de promover la descentralización de sus atribuciones a

través de los gobiernos departamentales y municipales, a quienes debe prestar asistencia

técnica y transferencia de tecnología a los efectos de facilitar el fortalecimiento institucional

de estos órganos.87

La asistencia técnica y transferencia de tecnología debe establecerse caso

por caso, a través de convenios.

Las municipalidades como órganos de descentralización, tienen entre sus funciones

las cuestiones ambientales. Sin embargo, las mismas no están obligadas a prestar servicios a

cargo del gobierno central, mientras no sean transferidos los recursos vía convenios

específicos de delegación de competencias.88

Por su parte, el INFONA descentraliza sus

funciones a través de sus Oficinas Regionales.89

2.2.7. Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA)

El IPTA fue creado por Ley 3788/2010, como persona jurídica autárquica de derecho

público.90

Su conexión con el Poder Ejecutivo es por conducto del Ministerio de Agricultura

y Ganadería.91

El objetivo del IPTA es desarrollar los programas de investigación y de tecnología

que permitan elevar la productividad de los productos de origen agropecuario y forestal, de

manera a tornarlos competitivos para el mercado nacional e internacional.92

Entre sus

funciones, se encuentra generar y adoptar nuevas tecnologías en el sector forestal, ejecutar las

políticas y programas da investigación, y la difusión de tecnología de su competencia.93

El IPTA se erige como el órgano de aplicación de los tratados, convenios y acuerdos

internacionales relacionados a la investigación agropecuaria y forestal suscritos por el

gobierno.94

Asimismo, el IPTA debe crear una Dirección de Programas en el área de

“investigación forestal y de recursos naturales.”95

2.2.8. Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales

87

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 13 y Decreto 10579/2000, Arts. 2 y 36. 88

Ver Ley No. 3966/2010 Orgánica Municipal, Art. 12. 89

Ver Ley No. 3464/2008, Art. 2. 90

Ver Ley No. 3788/2010, Art. 1. 91

Ibid., Art. 3. 92

Ibid., Art. 5. 93

Ibid., Art. 6 (a). 94

Ibid., Art. 6 (f). 95

Ibid., Art. 33. Según su propia carta orgánica, el 10% del presupuesto del INFONA debería ser destinado para

que para el IPTA realice investigación forestal. Ahora bien, este presupuesto no siempre se destina a tal

actividad.

26

Desde el Poder Legislativo, cabe destacar como actor principal a la Comisión

Bicameral denominada “Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales”

(CONADERNA), creada por Ley 40/1990, que fue modificada por Ley 5413/2015. Las

funciones principales de la CONADERNA son: i) promover el análisis y estudio de proyectos

de ley de contenido ambiental; ii) coordinar con otras instituciones dentro del proceso

legislativo la elaboración de proyectos de ley; iii) y difundir las leyes ambientales y promover

la preservación de los recursos naturales.96

2.2.9. El Ministerio Público

El Ministerio Público, creado por la Ley 1562/2000 “Orgánica del Ministerio

Público”, fue investido como entidad representante de los intereses de la sociedad ante los

órganos jurisdiccionales del Estado, por mandato constitucional.97

El Ministerio Público tiene el deber y la atribución de “promover acción penal pública

para defender el patrimonio público y social, el ambiente y otros intereses difusos, así como

los derechos de los pueblos indígenas.”98

A tal efecto, cuenta con una Unidad Penal Especializada Ambiental, la cual a su vez

cuenta con una Dirección de Medio Ambiente que provee los medios y personal técnico en

ramas propias de las ciencias de la naturaleza, a los efectos de recabar pruebas durante el

proceso de investigación fiscal.

2.2.10. Poder Judicial

El Poder Judicial no cuenta con tribunales especializados del fuero ambiental. El

Tribunal de Cuentas interviene como órgano revisor de los actos administrativos. Por otro

lado, las causas relativas a delitos penales se tramitan en el fuero penal. Los reclamos de

indemnizaciones por daños y perjuicios son atendidos por el fuero civil y comercial.

2.2.11. ¿Cómo están regulados los bosques?

2.2.11.1. Protección constitucional

La Constitución Nacional otorga protección al medio ambiente99

y establece el

derecho de las personas de vivir en un ambiente saludable.100

El mandato constitucional para

la elaboración del marco legal interno en materia ambiental establece los siguientes

delineamientos:101

i) prevenir, regulando las actividades susceptibles de alterar el ambiente y

restringiendo o prohibiendo actividades que sean consideradas

peligrosas;102

96

Ver Ley No. 40/1990; Ley No. 5413/2015. 97

Ver Constitución Nacional, Art. 266. 98

Ibid., 268. 99

Ibid., Art. 8. 100

Ibid., Art. 7. 101

Ibid. 102

Ibid.

27

ii) sancionar, tipificando delitos ecológicos e imponiendo las sanciones

penales correspondientes; y

iii) compensar e indemnizar por el daño causado.

2.2.11.2. Compromisos del Paraguay en el marco de los tratados internacionales

Paraguay ha ratificado una serie de tratados relacionados, directa o indirectamente,

con la protección de los bosques.

Entre otros, estos incluyen a:

i) la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de

fauna y flora silvestres (CITES);103

ii) la Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de las bellezas

escénicas naturales de los países de América;104

iii) la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y

natural;105

iv) el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono;106

v) el Convenio sobre Cambio Climático;107

vi) Convenio sobre La Diversidad Biológica;108

vii) Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología;109

viii) la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación, en

los países afectados por la sequía grave o la desertificación, en particular en

África (CNULD);110

ix) el Convenio internacional para la protección de las obtenciones de

vegetales;111

x) el Protocolo de Kioto;112

xi) el Acuerdo Marco de Medio Ambiente del Mercosur;113

103

Ver Ley No. 583/1976; Ley No. 1253/1987. 104

Ver Ley No. 758/1979. 105

Ver Ley No. 1231/1986. 106

Ver Ley No. 61/1992. Esta ley ratifica el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la

capa de ozono y su enmienda. 107

Ver Ley No. 251/1993. 108

Ver Ley No. 253/1993. 109

Ver Ley No. 2309/2003. 110

Ver Ley No. 970/1996. 111

Ver Ley No. 988/1996. 112

Ver Ley No. 1447/1999. 113

Ver Ley No. 2068/2003.

28

xii) el Acuerdo sobre cooperación para el combate al tráfico ilícito de madera,

suscripto con Brasil;114

xiii) el Acuerdo en materia de recursos naturales y medio ambiente;115

xiv) el Acuerdo suscripto entre Estados Unidos y Paraguay en el marco del

programa Tropical Forest Conservation Act (TFCA), para el

establecimiento de un fondo de conservación de bosques tropicales y de un

Consejo de conservación de bosques tropicales y la reducción de ciertas

deudas mantenidas con el gobierno de los Estados Unidos de América y sus

Agencias.116

2.2.11.3. Marco interno

Paraguay ha declarado de interés público el aprovechamiento y el manejo racional de

los bosques, de las tierras forestales, de los recursos forestales y de determinados recursos

naturales renovables.117

La ley define a las tierras forestales como “las que por sus condiciones agrológicas

posean aptitudes para la producción de maderas y otros productos forestales.”118

La ley trata a

las tierras forestales y a los bosques como sinónimos, a los efectos de su clasificación.119

La

ley obliga a la protección, la conservación y el aumento de los recursos forestales, prohíbe las

devastaciones y la utilización irracional de los bosques120

y restringe el ejercicio de los

derechos sobre los mismos, sean de propiedad privada o pública, a las disposiciones legales y

reglamentarias.121

Las restricciones principales son las siguientes:

i) para el aprovechamiento de los bosques, se requiere autorización previa del

INFONA,122

la cual puede ser otorgada sujeta al cumplimiento del régimen

de aprovechamiento dispuesto por ley;123

ii) el aprovechamiento debe realizarse conforme a un plan autorizado, cuyo

incumplimiento conlleva sanciones;124

iii) el transporte y la comercialización de madera se realiza con guías otorgadas

por el INFONA;125

114

Ver Ley No. 751/1995. 115

Ver Ley No. 614/1995. 116

Ver Ley No. 3003/2006. 117

Ibid., Art. 1. 118

Ver Ley No. 422/1973, Art. 3. 119

Ibid., Arts. 4, 5, 6 y 7. 120

Ibid., Art. 23. 121

Ibid., Art. 1. 122

Ibid., Art. 24. 123

Ibid., Arts. 33 a 42. 124

Ibid., Art. 25. 125

Ibid., Art. 26.

29

iv) los sujetos que realicen actividad de aprovechamiento deben estar

inscriptos en el INFONA y deben notificar anualmente sobre la superficie

boscosa aprovechada;126

v) se prohíbe el aprovechamiento de recursos naturales renovables en los

lugares destinados a parques nacionales;127

y

vi) se establece una reserva legal mínima para los inmuebles rurales con más

de 20 hectáreas en zonas forestales. La reserva es del 25% de su área de

bosque natural. En caso de no haber tenido dicho mínimo al momento de la

entrada en vigencia de la Ley 422/1973, se ha impuesto la obligación de

reforestar una superficie equivalente al 5% de la superficie del inmueble.128

A los efectos del control y catastro de los bosques y de las actividades humanas que se

realizan sobre los mismos, el INFONA debe mantener un Registro Público Forestal, en el

cual, entre otra información, debe mantener un registro de propiedad de bosques y terrenos

forestales fiscales, municipales, comunales y privados y un registro de plantaciones forestales

que se acojan a los incentivos otorgados por la Ley 422/73.

Originariamente, la Ley Forestal, estableció algunos incentivos para fomentar las

actividades en tierras forestales, tal como la exención de impuesto inmobiliario para el área

de bosques cultivados en tierras forestales129

y otros incentivos tributarios.130

La Ley 536/95 subió los incentivos en los “suelos de prioridad forestal.” Según dicha

ley, son tales “cuando los estudios técnicos especializados concluyan que su aptitud

productiva es preferentemente forestal.”131

El incentivo principal consiste en la bonificación por una sola vez en un mismo

territorio, del 75% de los costos directos de la implantación y en la bonificación de 75% de

los costos directos derivados de la conservación, durante los 3 primeros años, y siempre que

las actividades se ejecuten de conformidad con el Plan de Manejo Forestal aprobado.132

La ley 1639/2000 que modifica y amplía la Ley 536, dispone la prohibición de

cambiar el uso de la tierra beneficiada con los incentivos de forestación y reforestación y

dispone que en caso de venta del inmueble, la obligación de conservación conforme al plan

de manejo aprobado, recae sobre el nuevo adquirente.133

A tal efecto, el INFONA debe

inscribir en la Dirección General de Registros Públicos el certificado de aprobación del plan

de manejo sobre el inmueble afectado.134

Con el Estatuto Agrario, se crea un incentivo muy importante. En dicha ley, la

actividad de “manejo y aprovechamiento de bosques naturales de producción, de

126

Ibid., Arts. 27 y 28. 127

Ver Decreto No. 11681/1975, Art. 71. 128

Ver Ley No. 422/1973, Art. 42. 129

Ibid., Art. 43; Decreto No. 11681/1975, Art. 57. 130

Ibid., Arts. 44, 45 y 46; Decreto No. 11681/75, Art. 58. 131

Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 (a). 132

Ibid. Art. 7. 133

Ver Ley No. 1639/2000, Art. 7. 134

Ver Decreto No. 20.299/03; Decreto No. 945/1995, Art. 35.

30

reforestación o forestación” pasa a ser considerada un “aprovechamiento productivo.”

Entonces, a partir de dicha ley, la forestación, reforestación o conservación de bosques en por

lo menos el 30% de la superficie agrológicamente útil de un inmueble, torna al mismo no

pasible de ser considerado latifundio improductivo. Ello quiere decir, no sujeto a

expropiación.135

En el 2004, se ha promulgado la Ley 2524 que prohíbe temporalmente la realización

de cambio de uso de tierras con cobertura forestal en la Región Oriental del país,136

a los

efectos de poner un freno temporal a la deforestación. Esta prohibición temporal ha sido

extendida hasta el 31 de diciembre de 2018.137

Por otro lado, en lo que respecta a regulación penal, la ley 716/96 “que sanciona los

delitos contra el medio ambiente”, penalizando los actos que atentan contra el equilibrio del

ecosistema, contra la sustentabilidad de los recursos naturales y contra la calidad de la vida

humana.138

Esta ley complementa la ley 515/94 que prohíbe la exportación y el tráfico rollos,

trozos y vigas de madera y a las disposiciones del Código Penal.

2.3. Otras cuestiones determinantes en materia de gobernanza

2.3.1. Acceso a la Información

El acceso a la información ha sido incluido como un elemento de las salvaguardas

establecidas en el Acuerdo de Cancún. Este aspecto guarda relación directa con la

transparencia en la gestión. En asuntos ambientales, se lo vincula con el acceso a la justicia.

En el caso particular de REDD+, el acceso a la información implica que los pueblos

indígenas, los miembros de comunidades locales, o toda persona con un interés legítimo,

puedan averiguar si la realización de actividades REDD+ pueda crearles algún riesgo,

oportunidad o dificultad.

El marco legal paraguayo reconoce el derecho de las personas a recibir información

veraz, responsable y ecuánime. Además, el ordenamiento jurídico dispone que las fuentes

públicas de información sean libres para todos139

y que los ciudadanos tengan derecho a

participar en los asuntos públicos. En virtud de la ratificación de tratados internacionales,

Paraguay ha asumido la obligación de informar sobre actividades que impacten

negativamente en el ambiente,140

y sobre medidas de mitigación del cambio climático.141

Recientemente Paraguay ha incorporado a su marco legal, una ley especial de acceso

a la información pública.142

En virtud a dicha ley, las entidades que manejan fuentes públicas

de información (e.g., Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Policía Nacional,

135

Ver Ley No. 1863/2001, Arts. 4 y 9. 136

Ver Ley No. 2524/2004, Art. 2. 137

Ver Ley No. 5045/2012. 138

Ver Ley No. 716/1996, Art. 1. 139

Ver Constitución Nacional, Art. 28. 140

Ver Ley No. 567/1995 Convenio de Basilea; Ley No. 253/1993 Convenio Diversidad Biológica; Principios

10, 18 y 19 de la Declaración de Río. 141

Ver Ley No. 251/1993 Cambio Climático; Ley No. 1447/1993, Protocolo Kioto. 142

Ver Ley No. 5282/2014.

31

gobiernos departamentales) tienen la obligación de habilitar una oficina de acceso a la

información pública.143

En lo referente a información pública en materia ambiental, el Poder Ejecutivo debe

mantener a disposición del público información sobre:

i) las declaraciones de impacto ambiental y los planes de manejo forestal; y

ii) el estado y la calidad de los elementos del medio ambiente.144

Asimismo, los procesos de evaluación de impacto ambiental, la información

presentada por los proponentes de proyectos (AIA), sean públicos o privados, debe ser puesta

a disposición del público y de los organismos afectados por un plazo legal determinado.145

En el mismo proceso, la SEAM, entidad a cargo de dicha evaluación, tiene la facultad

de realizar consultas a personas, instituciones y administraciones previsiblemente afectadas

por la ejecución de cada proyecto en particular.146

Por otro lado, el archivo del registro público forestal que lleva el INFONA es

considerado de uso público.147

2.3.2. Acceso a la participación pública

La participación pública se consagra como una de las salvaguardas establecidas en el

Acuerdo de Cancún. Al respecto, el Estado Paraguayo asumió la obligación de promover una

efectiva participación de la sociedad civil en el tratamiento de las cuestiones ambientales148

y

específicamente, la de promover y facilitar la participación del público en el estudio del

cambio climático y sus efectos y en la elaboración de las respuestas adecuadas.149

En cuanto a la descentralización para permitir el acceso a la participación ciudadana,

las municipalidades tienen la obligación de promover la participación de los habitantes del

municipio en la gestión municipal y el desarrollo de las asociaciones ciudadanas para la

realización de actividades de interés municipal, convocando incluso a audiencias públicas

para brindar información, recabar opinión de la ciudadanía, evaluar la calidad de los servicios

o debatir otros asuntos de interés público.150

Como se analizará más adelante, el derecho de participación y consulta de los pueblos

indígenas se encuentra reconocido en el ordenamiento jurídico paraguayo.

2.3.3. Acceso a la Justicia

143

Ibid., Art. 6. 144

Ibid., Art. 10 (i), (j). 145

Ver Ley No. 294/1993, Art. 8. 146

Ibid., Art. 4 inc. (c). 147

Ver Decreto No. 11681/1975, Art. 34. 148

Ver Acuerdo Marco MERCOSUR sobre Medio Ambiente, Art. 3 inc. e) 149

Ver CMNUCC, Art. 6 a) iii 150

Ver Ley No. 3966/2010, Arts. 66 y 69.

32

De acuerdo con el mandato constitucional, el marco legal debe garantizar que los

sujetos, individuales o colectivos, tengan acceso a reclamar medidas de defensa del

ambiente.151

En lo que respecta al marco de cumplimiento de la legislación ambiental, como ha

sido expuesto previamente, el Poder Judicial no cuenta con tribunales especializados del

fuero ambiental. En sede judicial, los actos administrativos pueden ser revisados por el

Tribunal de Cuentas. Los reclamos de indemnizaciones por daños y perjuicios se tramitan

ante el fuero civil y comercial.

Por otro lado, en materia penal, el Ministerio Público tiene el deber y la atribución de

promover acción penal pública, en representación de los intereses de la sociedad, para

defender el patrimonio público y social, el ambiente y otros intereses difusos, así como los

derechos de los pueblos indígenas.152

2.4. Sistema de monitoreo y control forestal

De acuerdo con la Decisión 9/CP.19 de la CMNUCC, la ejecución de medidas

basadas en resultados y la financiación deben necesariamente ser medidas y verificadas.153

El

esquema a ser implementado debe poder ser verificable y objeto de supervisión del exterior

para sea considerado creíble.154

Como los expertos lo señalan, REDD+ debe ser medible.155

El mecanismo debe

determinar que las reducciones en emisiones son adicionales a las reducciones que hubieran

tenido lugar de cualquier manera.156

En el mundo existen muchos escépticos sobre la verdadera contribución de REDD+ a

la reducción de emisiones de GEI. Por ende, el gran desafío es demostrar la adicionalidad del

esquema.157

Las reglas del monitoreo y control forestal pueden formar parte del instrumento

constitutivo del fideicomiso que se explicará más abajo. El sistema de vigilancia forestal

debería ser robusto y proporcionar datos transparentes y verificables.158

2.5. Aplicación de la normativa ambiental

151

Ver Constitución Nacional, Art. 38. 152

Ibid., Art. 268 (2). 153

Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre Financiación Basada en los

Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace referencia en la Decisión

1/CP.16, párrafo 70. 154

Ver Annecoos Wiersema, “Climate Change, Forests, and International Law: REDD’s Descent into

Irrelevance” (2014) 47 Vanderbilt Journal of Transnational Law 1 página 58. 155

Ver Jen Iris Allan & Peter Dauvergne, “The Global South in Environmental Negotiations: The Politics of

Coalitions in REDD+” (2013) 34 Third World Quarterly 8 1307 página at 1312 156

Ver Annecoos Wiersema, “Climate Change, Forests, and International Law: REDD’s Descent into

Irrelevance” (2014) 47 Vanderbilt Journal of Transnational Law 1 página 58. 157

Ver Robin B. Matthews et al, “Implementing REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and

Degradation): Evidence on Governance, Evaluation and Impacts from the REDD-Alert Project” (2014) 19 Mitig

Adapt Strateg Glob Change 907 página 925. 158

Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 11/CP.19, Modalidades de los Sistemas Nacionales de Vigilancia

Forestal. Ver además María Eugenia Recio, página 51.

33

Otro factor que requiere ser atendido para una efectiva implementación de REDD+ en

Paraguay tiene relación con la aplicación del marco jurídico en materia ambiental. El

cumplimiento de la normativa ambiental es, en el mejor de los casos, pobre. REDD+ debe

buscar mecanismos para lograr el fortalecimiento institucional de los diversos entes con

injerencia en el tema.

2.6. Tenencia de la tierra

El análisis de la tenencia de la tierra es importante para determinar la viabilidad de los

programas REDD+, los problemas eventuales que pudieran ser enfrentados en la fase de

ejecución, los sujetos interesados en participar y las asignaciones de los pagos por resultado.

De igual manera, el régimen de la tenencia de la tierra tendrá un efecto directo en la

obtención de las inversiones extranjeras. En el contexto REDD+, a diferencia del contexto

nacional de servicios ambientales, se espera que los compradores de los créditos de carbono

sean primordialmente extranjeros.159

La incertidumbre con respecto a dicho régimen incidiría negativamente en la

confiabilidad de los proyectos. Asimismo, si el marco legal no resulta claro, conglomerados

empresariales y políticos podrían obtener derechos para destinar la tierra a otros usos,

dejando de lado la implementación de REDD+.

2.6.1. Marco legal de la tenencia de la tierra en Paraguay

Siguiendo con el esquema sobre regímenes de propiedad de tierra en Paraguay,

propuesto por Ezequiel Santagada en el informe sobre “Problemática de la tenencia de la

tierra en el Paraguay, de cara a la implementación del Programa REDD+”,160

tenemos que los

inmuebles pueden ser:

a) del Dominio público del Estado

Estos bienes comprenden a las bahías, puertos y ancladeros; los ríos y todas las aguas

que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces; las playas de los ríos; los lagos

navegables y sus álveos; y los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas

construidas para utilidad común.161

Según el Código Civil, este tipo de bienes son

inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Además de la clasificación del Código Civil, la Carta Orgánica Municipal consagra

como del dominio público de los municipios, entre otros, a bienes tales como las calles,

avenidas, caminos, puentes, pasajes, las plazas, parques, inmuebles destinados a edificios

públicos, ríos y lagos.162

Por otro lado, la Ley 352/1994 crea el régimen jurídico de las áreas

silvestres protegidas (ASP). Aunque no las considera expresamente como parte del dominio

159

Ver Margaret Skutsch et al., “Alternative Models for Carbon Payments to Communities under REDD+: A

Comparison Using the Polis Model of Actor Inducement” (2011) 14 Environmental Science & Policy 140

página143. 160

En archivo con el autor. 161

Ver Código Civil, Art. 1898. 162

Ver Ley No. 3966/2010.

34

público del Estado, la ley concede ciertas características similares. Las ASPs son inalienables

e imprescriptibles.163

Una gran parte de las ASPs, no posee títulos.

b) del Dominio privado del Estado

Son bienes del dominio privado del Estado las islas que se formen en toda clase de

ríos o lagos, los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de

dueño; los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural, con

excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas.164

Asimismo, todos los inmuebles

rurales sin dueños son propiedad del INDERT.165

Según el Estatuto Agrario, “los campos

comunales serán inembargables, imprescriptibles, indivisibles e inalienables.”166

c) Propiedad privada

Forman parte de la propiedad privada, las tierras de las comunidades indígenas,167

los

lotes adjudicados bajo el esquema de la reforma agraria,168

las propiedades de las colonias

menonitas.169

Independientemente a la modalidad de dominio, el régimen de tenencia de la

tierra en Paraguay enfrenta numerosos desafíos. Un gran número de tierras no cuenta con la

debida titulación. Existen títulos superpuestos. Cuando existe título de propiedad, muchas

veces las dimensiones obrantes en el documento no coinciden con la extensión real del

inmueble.

2.6.2. Otros desafíos, respecto del enfoque de tenencia de la tierra para REDD+

A las consideraciones arriba mencionadas, cabe agregar a los efectos de la

implementación de REDD+, que los incentivos económicos para la conservación de bosques

deben competir con la rentabilidad actualmente obtenida por otros usos de la tierra, como la

agricultura y la ganadería.

Por otro lado, no es menos importante tener en consideración que en Paraguay existe

una gran desproporción en la distribución de extensiones de tierra, por lo que basar la

implementación de REDD+ en la tenencia de la tierra, podría derivar en otorgar los mayores

beneficios a quienes más tierra detentan en el país; con lo cual no se sostendría la distribución

equitativa de beneficios y la colaboración a la mitigación de la pobreza, como propone

REDD+.

2.6.3. Sugerencias para la implementación de REDD+

A los efectos de que los actuales problemas con el marco legal de la tenencia de la

tierra en Paraguay no resulte un obstáculo para la implementación de REDD+, planteamos las

siguientes sugerencias:

163

Ver Ley No. 352/1994. 164

Ver Código Civil, Art. 1900. 165

Ver Ley No. 2419/2004. 166

Ver Ley No. 1863/2001, Art. 30. 167

Ver Ley No. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Indígenas. 168

Ver Ley No. 1863/2001. 169

Ver Ley No. 514/1921.

35

i) no basar el pago en la tenencia de la tierra, sino enfocarlo en el “pago por

resultados”, en base al trabajo o inversión realizada. De esta forma, la

probabilidad de que la distribución sea equitativa se acrecienta; y

ii) pensar en un alcance de implementación “por proyecto”, y no nacional de manera

general. Por ejemplo, implementar REDD+ específicamente sobre las tierras

declaradas Áreas Silvestres Protegidas (ASP). De esta manera, REDD+ se

beneficiaría de la protección legal especial de este tipo de tierras y a su vez,

REDD+ se convertiría en un vehículo para lograr su efectiva implementación, al

solucionar los problemas de falta de mensura y título de estas tierras en particular.

2.7. Salvaguardas Ambientales y Sociales

En la siguiente sección se analizan las salvaguardas ambientales y sociales. Como

bien lo señala Sheila Abed, dichas salvaguardas deben ser examinadas a la luz de la realidad

local de cada país.170

Es por ello que este informe brinda particular atención a las

implicancias del esquema REDD+ para las comunidades indígenas.

2.7.1. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático

(CMNUCC)

En el contexto de la CMNUCC, los Estados partes han acordado que la mitigación de

las emisiones de GEIs en el sector forestal, incluye medidas tales como:

i) la reducción de las emisiones debidas a la deforestación;

ii) la reducción de las emisiones debidas a la degradación forestal;

iii) la conservación de las reservas forestales de carbono;

iv) la gestión sostenible de los bosques; y

v) el incremento de las reservas forestales de carbono.171

Las medidas de mitigación deben:

i) lograr los objetivos perseguidos por la CMNUCC;

ii) ser compatibles con el objetivo de la integridad ambiental y tener en cuenta las

múltiples funciones de los bosques y otros ecosistemas;

iii) llevarse a cabo de conformidad con las circunstancias, los objetivos y las

prioridades de desarrollo y las capacidades de los países y respetar su

soberanía;

170

Ver Sheila Abed, “Consultoría: Asesora en Políticas Programa ONU REDD – Componente SEAM” (2013),

página 6. 171

Ver FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la Labor del Grupo de

Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención.

36

iv) ser compatibles con las necesidades y los objetivos nacionales de desarrollo

sostenible de los Estados Partes;

v) aplicarse en el contexto del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza,

respondiendo al mismo tiempo al cambio climático;

vi) basarse en resultados;

vii) ser compatibles con las necesidades de adaptación del país;

viii) promover la gestión sostenible de los bosques; y

ix) contar con apoyo financiero.

Al adoptar tales medidas de mitigación, los Estados deben tener en consideración las

siguientes salvaguardas ambientales y sociales:

i) la compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas

forestales nacionales y los acuerdos internacionales;172

ii) la transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal

nacional;

iii) el respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y

los miembros de las comunidades locales;173

iv) la participación plena y efectiva de todos los interesados, incluyendo a los

pueblos indígenas;

v) la compatibilidad de las medidas de conservación de los bosques naturales y

la diversidad biológica;

vi) vi) evitar los riesgos de reversión; y

vii) reducir el desplazamiento de emisiones (carbon leakage).174

De acuerdo con el Marco de Varsovia adoptado por la décimo novena Conferencia de

Estados Partes de la CMNUCC, aquellos Estados que obtengan pagos basados en resultados

172

Ver FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la Labor del Grupo de

Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención, Apéndice I, Orientación y

Salvaguardas Aplicables a los Enfoques de Política y los Incentivos Positivos para las Cuestiones Relativas a la

Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo;

y función de la conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de

Carbono de los Países en Desarrollo, párrafo 2. 173

Ibid. 174

Ibid.

37

deben implementar un sistema con la información más reciente relativa a la forma en que

hayan tenido en consideración las salvaguardas.175

Los Estados han reconocido la importancia de “la participación plena y eficaz”, así

como la contribución del conocimiento de los pueblos indígenas en las medidas de mitigación

del cambio climático mediante la reducción de emisiones de la deforestación y degradación

de los bosques.176

La implementación de cualquier medida tendiente a lograr dichas

reducciones debe tener en consideración las necesidades específicas de los pueblos

indígenas.177

2.7.2. De las salvaguardas con relación a los pueblos indígenas

2.7.2.1.Constitución Nacional

Al reconocer su existencia, nuestra Carta Magna define a los pueblos indígenas como

aquellos “grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado

paraguayo.”178

El marco constitucional garantiza un sinnúmero de derechos a los pueblos indígenas,

incluyendo:

i) el de “desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat”;179

ii) el de “aplicar libremente sus sistemas de organización política, social,

económica, cultural y religiosa”;180

iii) el de “la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias”;181

175

Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre la Financiación basada en los

Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace referencia en la Decisión

1/CP.16, párrafo 70, párrafo 4. 176

Ver FCCC/CP/2009/11/Add.1, Decisión 4/CP.15, Orientación Metodológica para las Actividades

Destinadas a Reducir las Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal y la Función de la

Conservación, la Gestión de Bosques Sostenible y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los

Países en Desarrollo. Ver además FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado

de la Labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención,

I, párrafo 7. 177

Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 2/CP.13, Reducción de las Emisiones Derivadas de la Desforestación

en los Países en Desarrollo: Métodos para Estimular la Adopción de Medidas (Preámbulo). 178

Ver Constitución de la República del Paraguay, Art. 62. El Convenio No. 169 de la Organización

Internacional del Trabajo define a los pueblos indígenas como aquellos que “[descienden] de poblaciones que

habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la

colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que cualquiera que sea su situación

jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.”

Ver Ley No. 234/1993, Que Aprueba el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países

Independientes, adoptado durante la 76° Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en Ginebra el 7 de

Junio de 1989, Art. 1 (b) [Convenio OIT No. 169]. Ver además, Ley No. 370/1994, Que Aprueba el Convenio

Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, Art. 1.

Asimismo, La Ley No. 904/1981 considera comunidad indígena “a [un] grupo de familias extensas, clan o grupo

de clanes, con cultura y un sistema de autoridad propios que habla una lengua autóctona y convive en su habita

común.” Ver Ley No. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Indígenas, Art 2. 179

Ibid., Art. 63. 180

Ibid., Art. 64. 181

Ibid.

38

iv) a la “propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para

la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida”;182

v) a no ser trasladados de su hábitat sin su consentimiento expreso;183

vi) a “participar en la vida económica, social, política y cultural del país;184

vii) a la exoneración de prestar servicios sociales, civiles o militares;185

viii) En aquello que no sea incompatible con el orden público, el ordenamiento

jurídico paraguayo reconoce a las comunidades indígenas el derecho a aplicar

sus normas consuetudinarias.186

Asimismo, además de reconocer tales derechos a favor de los pueblos indígenas, el

marco constitucional impone ciertas obligaciones al Estado. Éstas guardan relación con el

deber de respetar sus “particularidades culturales” referentes a la “educación formal.”187

Más específicamente, el Estado debe defender a los pueblos indígenas “contra la

regresión demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminación ambiental, la

explotación económica y la alienación cultural.”188

2.7.2.2.El Convenio No. 169 de la OIT

En el año 1989, la Organización International del Trabajo adoptó el Convenio No.

169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Aunque el Paraguay ha

ratificado dicho instrumento internacional, no existe norma expresa en el derecho positivo

interno que delimite su alcance. Sin embargo, teniendo en consideración que el Convenio

incluye disposiciones de derechos humanos, ellas son de naturaleza auto-ejecutiva. La

ausencia de una norma expresa no puede ser un argumento admisible para negar la existencia

de tales derechos.

El Convenio busca proteger los valores, las prácticas sociales, culturales, religiosas y

espirituales de los pueblos indígenas.189

Para el Convenio, los pueblos indígenas son

acreedores de varios derechos, entre los cuales se destacan el derecho a:

182

Ibid. La Constitución Nacional expresamente establece que es obligación del Estado paraguayo proveer

dichas tierras en forma gratuita a los pueblos indígenas. Además de encontrarse expresamente exonerada de

todo tributo, para la implementación de los proyectos REDD+ resulta necesario recordar que el marco

constitucional dispone que dichas tierras son consideradas “inembargables, indivisibles, intransferibles,

imprescriptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas.” Ibid. Ver

además Ley No. 3231/2007, Que Crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena; Decreto No.

8234/2011, Por el Cual se Reglamenta la Ley No. 3321/07 Que Crea la Dirección General de Educación

Escolar Indígena. 183

Ibid. 184

Ibid., Art. 65. 185

Ibid., Art. 67. Ver además el Convenio OIT N° 169, Art. 11. 186

Ver Ley No. 904/1981, Art. 5. Ver además Ley No. 919/1996, Que Modifica y Amplía Varios artículos de la

Ley No. 904 de Fecha 18 de Diciembre de 1981 Estatuto de las Comunidades Indígenas. 187

Ibid., Art. 66. 188

Ibid. 189

Ver Convenio OIT N° 169, Art. 6.

39

i) ser consultados ante la posible adopción de medidas que los afecten;190

ii) participar en las diversas iniciativas “en la misma medida que otros sectores de

la población”;191

iii) decidir sus propias prioridades;192

y

iv) a la propiedad y posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan.193

El Convenio dispone que los derechos a los recursos naturales existentes en las tierras

de los pueblos indígenas “deberán protegerse especialmente.”194

Los “derechos” incluyen la

participación en la utilización, administración y la conservación de los recursos naturales.195

En el caso que el Estado sea el titular sobre los recursos naturales existentes en las

tierras, el Convenio no solamente otorga a los pueblos indígenas el derecho a ser consultado

sobre las medidas a ser adoptadas, sino además el derecho a participar en los beneficios por la

utilización de tales recursos, así como a percibir una indemnización equitativa por cualquier

daño que pudieran sufrir.196

En el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos interpretó que al contener una significación colectiva,

los conceptos de propiedad y posesión de las tierras de las comunidades indígenas “no

necesariamente corresponde a la concepción clásica de propiedad.”197

A pesar de ello dichos conceptos se encuentran incorporados en el derecho a la

propiedad privada reconocido por el Art. 21 de la Convención Interamericana de Derechos

Humanos.198

Así, los pueblos indígenas tienen “derecho al uso y goce de sus bienes,”199

en

atención a su “cultura, usos, costumbres y creencias.”200

Asimismo, el Convenio obliga a los Estados partes a respetar la relación de los

pueblos indígenas con la tierra.201

Los Estados partes deben establecer los mecanismos

necesarios dentro del marco jurídico para que los pueblos indígenas puedan presentar sus

reivindicaciones de tierras.202

190

Ibid., Arts. 2, 3 y 4. 191

Ibid., Art. 6. 192

Ibid., Art. 7. 193

Ibid., Art. 13. Asimismo, el Convenio dispone que los Estados deben adoptar salvaguardas en aquellos casos

en que los pueblos indígenas no sean los ocupantes exclusivos de una determinada propiedad pero que hayan

tenido tradicionalmente acceso a la misma para sus actividades tradicionales de subsistencia. Ibid., Art. 14. 194

Ibid. 195

Ibid. 196

Ibid. 197

Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay

(Sentencia de 29 de marzo de 2006), página 70, online:

http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_146_esp2.pdf [Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa

vs. Paraguay]. 198

Ibid. 199

Ver Convención Interamericana de Derechos Humanos, Art. 21. 200

Ver Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, página 70. 201

Ver Convenio OIT N° 169, Art. 13. 202

Ibid., Art. 14.

40

Los Estados partes tienen la obligación de impedir que “personas extrañas [a los

pueblos indígenas se aprovechen] de [sus] costumbres o de su desconocimiento de las leyes

por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras

pertenecientes a ellos.”203

Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “los derechos territoriales

indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho

colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una

condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar

a cabo sus planes de vida. La propiedad sobre la tierra garantiza que los miembros de las

comunidades indígenas conserven su patrimonio cultural.”204

En Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte Interamericana de

Derechos Humanos dijo que “[l]a cultura de los miembros las comunidades indígenas

corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a

partir de su estrecha relación con sus tierras tradicionales y recursos naturales, no solo por ser

éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento

integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.”205

Al establecer el régimen legal para la regularización de los asentamientos de 10

comunidades indígenas, la Ley No. 1372/1988 definió a dichos asentamientos como “un área

física conformada por un núcleo de casas, recursos naturales, cultivos, plantaciones y su

entorno inmediato, ligados en lo posible a su traducción cultural, atribuyéndose una

superficie mínima de veinte hectáreas.”206

Nótese que el concepto de asentamiento incluye a

los recursos naturales allí existentes.

Los derechos a la participación y la consulta “se aplican de manera general a las

actuaciones del Estado, sin que se limite su ámbito a algún tema en particular. Por ello, el

derecho a la participación y a la consulta se aplican a las iniciativas que está tomando el

Estado en la implementación de REDD+.”207

En el caso que el Estado quisiera llevar adelante una iniciativa bajo el esquema

REDD+ en tierras indígenas no tituladas, pero sobre la cual han venido ejerciendo la posesión

en virtud a un derecho consuetudinario, el Estado debería primeramente realizar las gestiones

necesarias para titular dichas extensiones de tierras a favor de la comunidad indígena en

cuestión.208

203

Ibid., Art. 17 (3). 204

Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay

(Sentencia del 17 de Junio de 2005) página 82, online:

http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf [Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs.

Paraguay]. 205

Ver Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, página 70. 206

Ver Ley No. 1372/1988, Que Establece un Régimen Para la Regularización de los Asentamientos de las

Comunidades Indígenas, Art. 3. Ver además, Ley No. 43/1989, Por el Cual se Modifican Disposiciones de la

Ley No. 1372/1988, Que Establece un Régimen Para la Regularización de los Asentamientos de las

Comunidades Indígenas, Art. 3. 207

Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 111. 208

Ibid., página 130.

41

Asimismo, si dicha iniciativa fuere desarrollada en tierras donde los pueblos indígenas

han “tenido tradicionalmente acceso para aprovechar los recursos naturales existentes en

ellas, deberá garantizar el derecho a los beneficios.”209

De igual manera, según el Convenio, los Estados deben realizar estudios

conjuntamente con los pueblos indígenas a los efectos de determinar “la incidencia social,

espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas

puedan tener” sobre los mismos.210

En este sentido, en Saramamka v. Surinam, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha interpretado que los estudios de impacto social y ambiental “deben considerar

los impactos acumulativos que hayan generado otros proyectos y además, deben contener un

Estudio de Impacto en Derechos Humanos.”211

Según la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, estos estudios constituyen “salvaguardas” para garantizar la “subsistencia” de los

pueblos indígenas.212

2.7.2.3.La Declaración de las Naciones Unidas de los Pueblos Indígenas

Según las Naciones Unidas, el proceso de colonización ha conllevado la pérdida de

las tierras, los territorios y los recursos originales de los pueblos indígenas.213

Es por ello que,

a los efectos de respetar y promover sus derechos intrínsecos, y en particular a los

relacionados a sus tierras, territorios y recursos,214

en el año 2007 la Asamblea General de las

Naciones Unidas ha adoptado la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

(Declaración).

Para la Declaración, el “respeto de los conocimientos, las culturas y las prácticas

tradicionales indígenas contribuye al desarrollo sostenible y equitativo y a la ordenación

adecuada del medio ambiente.”

La Declaración reconoce un sinnúmero de derechos a favor de los pueblos indígenas,

a saber:

i) a ser consultados; 215

ii) a participar en los programas económicos y sociales que les conciernan;216

209

Ibid. 210

Ver Convenio OIT N° 169, Art. 8 211

Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Saramamka vs. Surinam, Interpretación de la

Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008,

Serie C No. 185, párrafo 154. 212

Ver Corte Interamericana de Derecho Humanos, Caso Sarayacu vs. Ecuador, párrafo 205. 213

Ver Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 107a sesión plenaria,

13 de Septiembre de 2007, online:

http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf. 214

Ibid. 215

Ibid., Art. 32 (2). En materia ambiental, un ejemplo exitoso de proceso consultivo con las comunidades

indígenas constituye el procedimiento para la otorgamiento de licencias para la producción de carbón vegetal.

Ver SEAM, Resolución No. 90/2009, Por el Cual se Establece los Términos de Referencia para el

Otorgamiento de Licencias Ambientales para la Producción de Carbón Vegetal por parte de Comunidades

Indígenas de la Región Occidental, Chaco Paraguayo, de fecha 3 de Agosto de 2009. Ver además Ley No.

3232/2007, De Asistencia Crediticia a las Comunidades Indígenas, Art. 10.

42

ii) al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales;217

iii) a poseer, utilizar y desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos;218

iv) a una reparación por los recursos que tradicionalmente hayan poseído u

ocupado;219

v) a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la

utilización de sus tierras o territorios y otros recursos;220

y

vi) a recibir asistencia financiera y técnica.221

Asimismo, según la Declaración, estos derechos son “indispensables para [la]

existencia, bienestar y desarrollo integral” de los pueblos indígenas.222

En este contexto, los

Estados deben asegurar el reconocimiento y la protección jurídica de las tierras, territorios y

recursos,223

así como establecer mecanismos para la prevención y al resarcimiento de “todo

acto que tenga por objeto o consecuencia desposeer [a los pueblos indígenas]” de los

mismos.224

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, las declaraciones de las Naciones

Unidas, por lo general, no son vinculantes. Ahora bien, ellas son ciertamente indicativas de la

posición predominante de la comunidad internacional con respecto a un tema determinado.

Además, en muchos casos, dichas declaraciones reconocen derechos humanos que han sido

incorporados con anterioridad en otros instrumentos internacionales.

2.7.2.4.Recomendaciones con relación a los pueblos indígenas

El Estado debe consultar cualquier iniciativa bajo el esquema REDD+ que afecte las

tierras de propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de

un derecho consuetudinario.

El derecho a la propiedad y la posesión del territorio de los pueblos indígenas

comprende además el derecho a la participación en la utilización de los recursos naturales,225

los cuales a su vez incluyen a aquellos renovables y no renovables.226

REDD+ no podría

generar diferencias socioeconómicas en perjuicio de los pueblos indígenas.227

216

Ver Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 107a sesión plenaria,

13 de Septiembre de 2007, online:

http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf, Art. 23. 217

Ibid., Art. 21 (1). 218

Ibid., Art. 26 (2). 219

Ibid., Art. 28. 220

Ibid., Art. 32. 221

Ibid., Art. 39. 222

Ibid. 223

Ibid., Art. 26 (3). 224

Ibid., Art. 8 (2). 225

Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 100. 226

Ibid., página 95. 227

Ver Convenio OIT N° 169, Arts. 2, 3 y 4.

43

La participación efectiva de los pueblos indígenas en iniciativas REDD+ pudiera

lograrse a través de la inclusión de sus representantes en el mecanismo de gobernanza del

fideicomiso comentado más abajo.

2.8. Financiación

Aunque REDD+ ha sido extensamente debatido en el contexto de las negociaciones

internacionales de la CMNUCC, a la fecha no existe consenso sobre cómo el mecanismo será

financiado en el corto, mediano y largo plazo.228

En este sentido, aunque el Marco de Varsovia ha brindado a los países en desarrollo

mayor claridad con respecto a los requerimientos metodológicos a la hora de implementar

iniciativas REDD+, los incentivos financieros para inducir a una participación efectiva

todavía continúan ausentes en el esquema.229

Los analistas internacionales consideran que podría existir un sinnúmero de fuentes de

financiamiento,230

pudiendo proceder de múltiples fuentes públicas, privadas, nacionales,

bilaterales y multilaterales.231

Entre otras, las fuentes de financiamiento podrían incluir a:

i) los créditos de carbono generados por los países como resultado de una

reducción de sus emisiones;

ii) recursos proporcionados en donación ya sea por un actores públicos como

privados;

iii) mecanismos de comercio de emisiones (ETS), voluntarios u obligatorios,

ya sean nacionales o regionales.232

2.8.1. Canalización de los Recursos. Posibles Esquemas

Como lo mencionan Shoeck & Ramos Urrutia, “[l]as iniciativas REDD+ involucran a

muchos actores: instituciones internacionales, gobiernos, autoridades regionales y locales,

bancos, empresas, ONG, pueblos indígenas y la sociedad civil en general, sin que las

relaciones entre estos actores sean reguladas de manera clara.”233

Hasta la fecha, las negociaciones internacionales han dejado librado a los Estados la

modalidad de la canalización de los recursos de pagos por resultados obtenidos con motivo de

la implementación de REDD+.

Aquí los Estados tendrían tres opciones a considerar:

228

Ver Knox, página 5; Shoeck & Ramos Urrutia, página 108. 229

Ver María Eugenia Recio, página 40. 230

Ibid. 231

Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre la Financiación Basada en los

Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace Referencia en la Decisión

1/CP.16, párrafo 70, párrafo 1. 232

Ibid. 233

Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 109.

44

i) un esquema descentralizado;

ii) un esquema centralizado; o

iii) un esquema mixto.

En el esquema descentralizado, los participantes privados acceden directamente a los

pagos por resultados con una mínima intervención del Estado. Bajo este esquema, el rol del

Estado quedará probablemente reducido a actividades relacionadas con el monitoreo,

verificación y supervisión de los bosques, así como cierta certificación de las tareas

realizadas por el participante privado. Desde la perspectiva del mismo, la gran ventaja de este

esquema radicaría en la mayor agilidad a la hora de recibir los pagos, ya que se evita en gran

medida la burocracia estatal.

Por otro lado, desde la perspectiva del Estado, este esquema podría presentar tres

problemas puntuales, a saber:

i) limita el rol del Estado;

ii) dificulta el robustecimiento institucional de los órganos de aplicación; y

iii) dificulta la utilización de los recursos por pagos por resultados para atender las

salvaguardas.

En el esquema centralizado, todos los recursos obtenidos son canalizados única y

exclusivamente a través del Estado, quien luego distribuirá los beneficios, en atención a

ciertos criterios que, al menos en principio, deberían tener en consideración:

i) las actividades realizadas por el participante privado;

ii) la necesidad del fortalecimiento institucional de los entes con injerencia en las

cuestiones relativas a los proyectos REDD+ y

iii) la observancia de las salvaguardas. Shoeck & Ramos Urrutia sostienen que

“[e]l involucramiento del Estado garantizaría que se tome sistemáticamente en

cuenta la opinión de los [pueblos] indígenas y, de ser necesario, que se logre

su consentimiento.”234

Desde el punto de vista del Estado, la gran ventaja de este esquema radica en el hecho

que los fondos obtenidos no serían única y exclusivamente utilizados para distribuir

beneficios al participante privado, sino que se atenderían otros aspectos que pudieran ser

considerados importantes desde una perspectiva de política pública ambiental. Otra ventaja

estaría dada por el hecho que se reforzaría el rol del ente fiscalizador.235

Ahora bien, desde la perspectiva del participante privado, el gran riesgo de este

esquema sería que la burocracia estatal imperante imposibilite el recupero de la inversión

234

Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 127. 235

Ibid., página 127.

45

realizada. Si ello fuera así, se constituiría en un considerable desincentivo para la

implementación de proyectos orientados a evitar la deforestación y degradación de los

bosques.

Además de ello, se debe tener en cuenta que varios autores son de la opinión que

múltiples iniciativas bajo el esquema REDD+, con múltiples mecanismos de financiación y

múltiples donantes, continuarán existiendo y no necesariamente dentro del esquema de la

CMNUCC.236

Una tercera alternativa sería adoptar un esquema mixto, donde pudiera existir una

marcada influencia del sector estatal pero con participación de los actores privados en la

canalización de los fondos. Ello se podría lograr siguiendo los delineamientos del caso

FONACIDE más abajo comentado.

2.8.2. Algunos Fondos en la Legislación Paraguaya

A los efectos de alcanzar fines específicos, el ordenamiento jurídico paraguayo ha

instituido una gran variedad de fondos, los cuales no son exclusivos del sector ambiental.

Más abajo se describen las principales características de varios fondos. Posteriormente, se

analizan las limitaciones que dichos fondos pudieran presentar para canalizar recursos

obtenidos mediante la implementación de proyectos REDD+.

Por la relevancia que pudiera tener como modelo de administración, gestión y manejo

en la canalización de recursos financieros, particular atención es dada al FONACIDE.

2.8.2.1.Fondo Rotatorio de SENASA

Además de establecer el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), la

Ley 369/1972 (Ley 369) instituyó un fondo rotatorio.237

Según esta Ley, los recursos para dicho Fondo solamente pueden ser utilizados para

dos fines específicos:

i) el pago de amortizaciones e intereses de los préstamos y el financiamiento

de equipos; y

ii) la adquisición de materiales de construcción y el pago de mano de la

obra.238

La Ley 369 identifica los recursos que forman parte del Fondo.

Ellos son:

i) aquellos provenientes de préstamos de organismos nacionales e

internacionales;

236

Ver María Eugenia Recio, página 67. 237

Ver Ley No. 369/1972, Que Crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental SENASA, Arts. 1 & 40. 238

Ibid., Art. 41.

46

ii) las tarifas y los intereses abonados por los beneficiarios del SENASA;

iii) las donaciones; y

iv) otros ingresos extraordinarios.239

2.8.2.2.Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria

Inicialmente administrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), la

Ley 123/1991 (Ley 123) estableció el Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria.240

El Fondo tuvo dos objetivos centrales;

i) atender los gastos extraordinarios de los programas anuales realizados por

la autoridad de aplicación que determinaba el MAG; y

ii) abonar a los propietarios las indemnizaciones resultantes por la destrucción

de plantas y productos con motivo de la realización de las campañas

fitosanitarias, siempre y cuando dichos propietarios hubieran cumplido con

la reglamentación vigente.241

El Fondo estuvo conformado por:

i) lo producido por las infracciones y faltas;

ii) las donaciones; y

iii) el importe proveniente de las tasas cobradas por la prestación de servicios en

el marco de la Ley 123.242

Posteriormente, la Ley 2459/2004 (Ley 2459) eliminó dicho fondo.243

2.8.2.3.Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal y de Semillas

El Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal y de Semillas fue creado por la Ley

2459.244

Sus recursos son utilizados para:

i) las situaciones de emergencia fitosanitarias;

ii) el pago de las indemnizaciones a propietarios de cultivos como resultante de

campañas de erradicación de plagas;

239

Ibid., Art. 40. 240

Ver Ley No. 123/1991, Que Adopta Nuevas Formas de Protección Fitosanitarias, Art. 37. 241

Ibid., Arts. 11 & 39. 242

Ibid., Art. 37. 243

Ver Ley No. 2459/2004, Que Crea el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal, Art. 45. 244

Ibid., Art. 18.

47

iii) los pagos por remuneraciones suplementarias de los funcionarios del Servicio

Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE);

iv) la provisión de insumos y reactivos laboratoriales; y

v) programas y acciones de emergencias declaradas por el SENAVE.245

2.8.2.4.Fondo Especial de Conservación de la Vida Silvestre

A cargo del MAG, la Ley 96/1992 estableció el Fondo de Conservación de la Vida

Silvestre. Según la Ley 96, los recursos del Fondo deben ser “exclusivamente destinados para

las actividades de conservación de los recursos naturales.”246

Los recursos del Fondo provienen de:

i) multas por infracciones a la ley;

ii) subastas de productos obtenidos en decomisos;

iii) las partidas asignadas por el Presupuesto General de la Nación (PGN);

iv) los subsidios, legados y donaciones; y

v) otros ingresos adicionales.247

2.8.2.5.Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas Bajo Dominio Público

La Ley 352/1994 (Ley 352) crea el Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas

Bajo Dominio Público, a cargo de la Dirección de Parques Nacionales y de Vida Silvestre,

dependiente del Gabinete del Vice-Ministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente del

MAG.248

La Ley 352 dispone que los recursos del Fondo deberán ser “destinados para

actividades y programas relacionados con la administración de las Áreas Silvestres

Protegidas bajo dominio público.”249

Asimismo, el Fondo está compuesto por los siguientes recursos:

i) tasas, contribuciones, bonos y regalías;

ii) recursos creados por leyes específicas;

iii) los subsidios, donaciones y legados recibidos;

245

Ver Ley No. 4866/2013, Que Amplía el Artículo 6 y Modifica el Artículo 20 de la Ley No. 2459/04, Que

Crea el Servicio Nacional y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), Art. 1. 246

Ver Ley No. 96/1992, De Vida Silvestre, Art. 20. 247

Ibid., Arts. 18 & 19. 248

Ver Ley No. 352/1994, De Áreas Silvestres Protegidas, Art. 51. 249

Ibid., Art. 53.

48

iv) indemnizaciones;

v) préstamos reembolsables y no reembolsables;

vi) montos cobrados por vía judicial; y

vii) otros ingresos.250

2.8.2.6.Fondo de Desarrollo Forestal

La Ley 422/1973 instituyó el Fondo Forestal.251

Dicho fondo se encuentra orientado a

financiar programas del Servicio Forestal Nacional.252

Entre otros, integran el fondo el aporte

inicial del Estado, las asignaciones anuales del PGN, lo producido por las tasas, cánones del

aprovechamiento de bosques fiscales,253

así como las multas, comisos, subastas,

indemnizaciones, peritajes, estudios y servicios técnicos realizados a particulares, legados y

donaciones, préstamos obtenidos de instituciones nacionales e internacionales y lo producido

de la recaudación por ventas de productos y sub-productos forestales.254

Inicialmente, el Fondo Forestal estuvo a cargo del Servicio Forestal Nacional.

Posteriormente, la Ley 3464/2008 (Ley 3464) dio origen al Instituto Forestal Nacional

(INFONA).255

Al establecer sus atribuciones, la Ley dispuso que el INFONA administre “el

Fondo Forestal.”256

2.8.2.7.Fondo Ambiental del Sistema Nacional del Ambiente

La Ley 1561/2000 (Ley 1561) dispuso que el Sistema Nacional del Ambiente

(SISNAM) debiera contar con un fondo ambiental. Dicha ley encomendó a la SEAM la

misión de elaborar un proyecto de ley para su creación y funcionamiento.257

Asimismo, la Ley No. 3001/2006 asignó a dicho fondo “la administración de los

recursos derivados de los servicios ambientales y la definición e implementación de políticas

250

Ibid., Arts. 49 & 50. 251

Ver Ley No. 422/1973, Ley Forestal, Art. 48 252

Ibid. 253

Ver Decreto No. 11681/75, Art. 38. 254

Ibid. El Proyecto de Ley No. 542/1995, el cual pretendía derogar la Ley No. 422/1973 y que fuera

últimamente vetado, establecía que el fondo podría disponer de aquellos recursos no utilizados en ejercicios

anteriores, siempre y cuando exista una autorización legal. El 60% de lo recaudado por el fondo debe ser

destinado a programas de reforestación o recuperación y áreas degradadas, mientras que el restante 40% debe

ser orientado a la adquisición de equipamientos, investigación y enseñanza, adquisición de bosques y tierras

forestales. Ver Proyecto de Ley No. 542/1995, De Los Recursos Naturales, Arts. 83 y 86. Ver Decreto del Poder

Ejecutivo No. 8.661/1995 de fecha 22 de Mayo de 1995. 255

Ver Ley No. 3464/2008, Que Crea el Instituto Forestal Nacional – INFONA, Art. 1. 256

Ibid., Art. 5 (h). Según el Art. 64 de la Ley No. 422/1973, “los fondos provenientes de aplicación de esta ley,

serán recaudados y utilizados exclusivamente por el Servicio Forestal Nacional.” Si los proyectos REDD+ de

reforestación o disminución de la deforestación se realizan dentro de lo que es la reserva legal de bosques

dispuesta en la Ley 422 - es decir, se implementa un proyecto REDD+ para cumplir con esa reserva legal -,

podría argüirse que, en virtud al Art. 64 los fondos provenientes de dichos proyectos deberían ser destinados al

INFONA. 257

Ver Ley No. 1561/2000, Que Crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la

Secretaria del Ambiente, Art. 36.

49

para la retribución en concepto de prestación de servicios ambientales.”

258 Ahora bien, como

el proyecto de ley en cuestión nunca fue aprobado por el Congreso Nacional, el fondo no ha

sido implementado.

2.8.2.8.Fondo Fiduciario – Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria

La Ley 3788/2010 (Ley 3788) que crea el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria

(IPTA)259

establece un fondo fiduciario destinado “a la captación de recursos nacionales e

internacionales para el apoyo a la generación de tecnología agraria.”260

La Ley 3788 dispone que el “fideicomiso preferentemente estará compuesto por los

recursos provenientes de países u organismos acreedores del Paraguay, en concepto de canje

de deudas externas por inversión en investigación, desarrollo, difusión de tecnología para el

desarrollo agrario y bienestar rural.”261

El fideicomiso puede incluir “donaciones, ingresos

especiales, extraordinarios y otros recursos provenientes de otras fuentes que de forma lícita

puedan destinarse a su constitución.”262

Según la Ley 3788, el fideicomiso deberá ser administrado por entidades bancarias.263

A la fecha, las siguientes entidades bancarias cuentan con autorización del Banco Central del

Paraguay para llevar adelante tareas fiduciarias: Banco Atlas, Banco Familiar, Banco

Continental, Banco Interfisa, Banco Visión. En virtud a una reforma legislativa introducida

en su Carta Orgánica, la Agencia Financiera de Desarrollo también puede “actuar como

fideicomitente, fiduciario y beneficiario en negocios fiduciarios relacionados con su objeto

social.”264

La Ley 3788 dispone que el “funcionamiento del fondo será reglamentado por

Decreto del Poder Ejecutivo.”265

A la fecha, tal reglamentación no ha sido adoptada, no

habiéndose implementado el fondo fiduciario.

2.8.2.9.Fondo Rotativo Especial – Crédito Agrícola de Habilitación

A los efectos de facilitar el acceso de los pueblos indígenas a los programas de crédito

y desarrollo integrado, en el año 2007, el Congreso Nacional aprobó la Ley 3232/2007 (Ley

3232).266

Entre otras cosas, la Ley 3232 crea un Fondo Rotativo Especial a ser administrado

por el Crédito Agrícola de Habilitación.267

Para cumplir con su objeto, la Ley 3232 destinó

Gs. 4.500.000 millones del PGN.

2.8.2.10. Fondo de Pensión Alimentaria

258

Ver Ley No. 3001/2006, De Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales, Art. 5. 259

Ver Ley No. 3788/2010, Que Crea el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria, Art. 1. 260

Ibid., Art. 45. 261

Ibid., Art. 46. 262

Ibid. 263

Ibid. 264

Ver Ley No. 3330/07, Que Modifica los Artículos 1, 3, 5, 6 y 14 de la Ley No. 2640/05, Que Crea la Agencia

Financiera de Desarrollo, Art. 1. Ver además Ley No. 2640/2005, Que Crea la Agencia Financiera de

Desarrollo, Art. 1. 265

Ibid. 266

Ver Ley No. 3232/2007, De Asistencia Crediticia a las Comunidades Indígenas, Art. 1. 267

Ibid., Art. 13.

50

La Ley No. 3728/2009 (Ley 3728) instituyó el Fondo de Pensión Alimentaria para

Personas Adultas en Situación de Pobreza.268

A través del fondo, el cual se encuentra a cargo

de la Dirección de Pensiones no Contributivas del Ministerio de Hacienda, el Estado otorga

pensiones mensuales a personas mayores de 65 años de edad que se encuentran en situación

de pobreza.269

Los recursos destinados al fondo del PGN solo pueden ser utilizados para tal

objeto.270

La Ley 3728 contempla la posibilidad que el Estado gestione convenios con

organismos nacionales e internacionales a fin de obtener y acrecentar los recursos del

fondo.271

2.8.3. El Caso FONACIDE

A pesar de las recientes críticas, una de las novedades más positivas en cuanto a

fondos autónomos se refiere, lo constituye el Fondo Nacional Para la Inversión Pública y

Desarrollo (FONACIDE).272

De acuerdo con la Ley 4758/2012 (Ley 4758), el FONACIDE se

financia íntegramente con la suma resultante de la compensación anual abonada por el Brasil

por la utilización de energía eléctrica, en el marco del Tratado de Itaipú - pago adicional que

fuera acordado por el intercambio de Notas Reversales en el 2009.273

Se estima que dicha

compensación anual asciende a la suma de Dólares Estadounidenses Trescientos Sesenta

Millones (US$ 360.000.000).

La Ley 4758 no solamente establece los destinatarios de los recursos provenientes de

la compensación brasilera (e.g., Tesoro Nacional, Fondo para la Excelencia de la Educación,

Gobiernos Departamentales y Municipales, AFD, Fondo Nacional para la Salud), sino que

además especifica las áreas en las que tales recursos deberán ser utilizados.274

Por ejemplo, los Gobiernos Departamentales y las Municipales son acreedores del

25% de los recursos del FONACIDE. Ahora bien, la Ley 4758 obliga a que dichos recursos

sean utilizados en:

i) un 50% al financiamiento de proyectos de infraestructura en Educación

(e.g., construcción y mantenimiento de centros educativos); y

ii) el 30% al financiamiento de proyectos de almuerzo escolar.275

De igual manera, la Ley 4758 crea un Fondo Fiduciario para la Excelencia de la

Educación y la Investigación (Fondo).276

El Estado Paraguayo es el fideicomitente y

268

Ver Ley No. 3728/2009, Que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas

Mayores en Situación de Pobreza, Art. 5 269

Ibid., Arts. 1, 2 & 7. 270

Ibid., Art. 7. 271

Ibid., Art. 8 (d). 272

Ver Ley No. 4758/2012, Que Crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el

Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación, Art. 1. 273

Ver Ley No. 3923/2009, Que Aprueba el Acuerdo por Notas Reversales entre la República del Paraguay y la

República Federativa del Brasil relativa al Valor Establecido en el Numeral III. 8 del Anexo C del Tratado de

Itaipú. 274

Ver Ley No. 4758/2012, Art. 3. 275

Ibid., Art. 4. 276

Ibid., Art. 9.

51

beneficiario del Fondo.

277 La calidad de fiduciario ha sido encomendada a la AFD.

278 La Ley

incluso fija la remuneración anual de la AFD, la cual no podrá exceder del 1% del patrimonio

del Fondo.279

Aunque el fondo se encuentra principalmente compuesto por el 30% de los recursos

que el FONACIDE destinará,280

la Ley 4758 contempla la posibilidad de incluir donaciones,

otros recursos asignados por el PGN, devolución de los financiamientos de becas, así como el

rendimiento de las inversiones que dicho fondo pudiera realizar.281

La Ley 4758 solamente

autoriza inversiones a través de la compra de Letras de Regulación Monetaria (LRM) u otros

instrumentos de corto plazo del Banco Central del Paraguay (BCP)282

o el Tesoro Nacional

(e.g., Ministerio de Hacienda - bonos).283

Quizás una de las mayores innovaciones de la Ley 4758 constituya el hecho que

aquellos recursos que no sean utilizados por el Fondo en un ejercicio fiscal determinado, no

son devueltos al Ministerio de Hacienda.284

La Ley expresamente dispone que dichos

recursos permanezcan en el Fondo.285

Aquí se debe tener presente que, como regla general, de acuerdo con la Ley de

Administración Financiera, para el 31 de Diciembre de cada ejercicio, los saldos generales en

cuentas bancarias de los organismos y entes del Estado deben retornar a su cuenta de origen

(Ministerio de Hacienda).286

Ésta es una diferencia sustancial con respecto a los otros fondos

comentados más arriba.

La Ley 4758 define claramente los objetivos del Fondo. Entre otros, éste tendrá como

objeto financiar programas relacionados con:

i) incorporación de tecnologías de la información y comunicación en el

sistema educativo;

ii) programas de apoyo para el mejoramiento de la calidad de la formación de

los docentes;

iii) programas de mejoramiento de la oferta educativa, en escuelas, colegios e

institutos de formación docente del sector oficial;

iv) programas de atención integral a la primera infancia; y

277

Ibid. 278

Ibid., Art. 13. 279

Ibid. 280

Ibid., Art. 3 (b). 281

Ibid., Art. 9. 282

A la fecha, las LRM constituyen los únicos instrumentos económicos a corto plazo que emite el BCP. 283

Ibid. 284

Ibid., Art. 11. 285

Ibid. 286

Ver Ley No. 1535/1999, Administración Financiera del Estado, Art. 28. Ver además Decreto No. 8127/2000,

“Por el cual se establecen las disposiciones legales y administrativas que reglamentan la implementación de la

Ley N° 1535/99, “de Administración Financiera del Estado”, y el funcionamiento del sistema integrado de

administración financiera-SIAF”, Art. 40.

52

v) el otorgamiento de becas de estudio para la formación superior.

287

En la práctica, al delinear las áreas en las cuales deberán ser realizadas las

inversiones, la Ley 4758 blinda los recursos financieros. Las presiones políticas, ya sean éstas

endógenas o exógenas, tendrán una injerencia mínima en la utilización de los recursos para

las actividades y los programas objetos del Fondo.

Además, la Ley 4758 dispone el mecanismo de gobernanza público – privada del

Fondo, el cual se rige por un Consejo de Administración integrado por:

i) Ministerio de Hacienda;

ii) Ministerio de Educación y Cultura;

iii) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social;

iv) el Secretario Ejecutivo de la Secretaría Técnica de Planificación (STP);

v) el Presidente del CONACYT; y

vi) cuatro personas de reconocida solvencia moral con experiencia en

educación.288

Dichas personas participan con voz pero sin voto. La Ley 4758

también fija las funciones de dicho Consejo.289

2.8.4. Características de los Fondos

En teoría, un fondo debería ser un vehículo económico-jurídico utilizado con el objeto

de captar, administrar y destinar recursos financieros, ya sean públicos, privados, nacionales

o internacionales para la consecución de un determinado objetivo. Con excepción del caso

FONACIDE, en la práctica, los fondos comentados más arriba funcionan como meras cuentas

específicas dentro del PGN con cierta especificidad en cuanto a su objeto. Dichos fondos no

son autónomos.

Lo que el marco jurídico hace es brindar cierta orientación en cuando al fin, y en

algunos casos, la manera en que los recursos deberían ser utilizados. En la práctica esto

resulta similar al destino que algunas leyes dan a las multas percibidas con motivo de la

aplicación del marco normativo a una determinada actividad. Por ejemplo, la Ley No.

4014/2010 ordena que “los fondos recaudados por imposición de multas [e.g., quemas que no

observan los requisitos legales] serán destinados a solventar las funciones” de la Red

Paraguay de Prevención, Monitoreo y Control de Incendios.290

Si bien es cierto que en todos los casos los fondos aquí comentados han sido creados

para fines específicos, el marco jurídico no ha proporcionado la flexibilidad necesaria para

canalizar y administrar los recursos financieros.

287

Ibid., Art. 12. 288

Ibid., Art. 14. 289

Ibid., Art. 16. 290

Ver Ley No. 4014/2010, De Prevención y Control de Incendios, Arts. 4 & 11.

53

Casi ninguno de dichos casos ha sido un éxito. Otra limitante de los fondos radica en

el hecho que si el órgano encargado de la administración del fondo no utiliza dichos recursos

al finalizar el ejercicio fiscal, los mismos deben necesariamente retornar a las arcas del

Ministerio de Hacienda. En la práctica, dichos fondos no escapan a la burocracia estatal.

En consideración a lo expuesto precedentemente, no se alcanza a observar que los

fondos comentados más arriba puedan ser de utilidad para la efectiva implementación de los

proyectos REDD+ y la adecuada canalización de los pagos por resultados. Bien es sabido que

REDD+ debe canalizar los incentivos que el Estado reciba a las comunidades afectadas para

la implementación de tales iniciativas sean efectivas.291

2.8.5. Una Alternativa Diferente – Un Fideicomiso para REDD+ en Paraguay

La implementación de proyectos REDD+ debería, tarde o temprano, atraer un flujo

significativo de recursos financieros. Gran parte de la credibilidad del sistema se basará en el

vehículo legal para captar, administrar y canalizar los recursos obtenidos. En atención a ello,

una alternativa que debería ser explorada es la constitución de un fideicomiso. Ello requerirá

de una ley expresamente sancionada por el Congreso Nacional.

El fideicomiso presenta tres grandes ventajas. En primer lugar, el fideicomiso

constituye un excelente vehículo legal para blindar recursos para la consecución de un

determinado fin. En segundo lugar, con su constitución, todos los fondos que pudieran ser

obtenidos, tanto de fuentes nacionales, internacionales, públicas o privadas, forman parte de

un patrimonio autónomo, inembargable.292

Ello quiere decir que todos los bienes

fideicomitidos –que forman parte del fideicomiso– no constituyen prenda común de los

acreedores del fiduciario ni del fidecomitente o instituyente. En tercer lugar, la formación de

un patrimonio autónomo implicaría que aquellos recursos que no hubiesen sido utilizados

dentro de un determinado ejercicio fiscal, pudieran permanecer en el fondo. Ello quiere decir

que no retornarían a las arcas del Ministerio de Hacienda.

Bajo el esquema del fideicomiso, el fideicomitente podría ser el Estado Paraguayo, a

través de la SEAM y/o el INFONA. Al igual que en el caso del FONACIDE, la AFD pudiera

actuar como agente fiduciario. La ley que instituya el fideicomiso podría también determinar

la remuneración que debiera recibir la AFD por ejercer tal rol.

Además, la ley constitutiva del fideicomiso determinaría su finalidad, origen y destino

de los fondos, el mecanismo de gobernanza, así como la forma en que se distribuirán los

pagos por resultados que se generen con motivo de la implementación de los proyectos

REDD+. El fideicomiso podría contener reglas específicas relativas a la implementación de

las salvaguardas, en atención a las decisiones de la CMNUCC. La gobernanza del

fideicomiso podría estar integrada tanto por actores públicos como privados. La presencia de

actores privados pudiera otorgar mayor dinamismo al manejo del fondo.

291

Ver Margaret Skutsch et al., “Alternative Models for Carbon Payments to Communities under REDD+: A

Comparison Using the Polis Model of Actor Inducement” (2011) 14 Environmental Science & Policy 140

página 141. 292

Ver Ley No. 921/1996, De Negocios Fiduciarios, Arts. 1 & 10.

54

Como el instituto del fideicomiso requerirá necesariamente aprobación del Congreso

Nacional, en dicha ley se podría abordar los problemas jurídicos relacionados con la

implementación de REDD+ (e.g. derechos sobre el carbono, gobernanza forestal).

Este fideicomiso presupondría un sistema centralizado o mixto en la administración

de los recursos financieros obtenidos con motivo de la implementación REDD+, donde los

mismos son canalizados primordialmente a través del Estado, pero donde también pudiera

existir una activa participación de actores del sector privado.

3. Definiciones legales

La siguiente sección del informe contiene algunas definiciones legales contenidas en

nuestra legislación que podrían ser aplicables en la implementación de proyectos REDD+.

Entre otras, se incluyen los siguientes términos293

s:

- Área Silvestre Protegida (ASP): “toda porción de territorio nacional comprendido dentro

de los límites bien definidos, de características naturales o seminaturales, que se somete a un

manejo de sus recursos para lograr objetivos que garanticen la conservación, defensa y

mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales involucrados. Las Áreas Silvestres

Protegidas podrán estar bajo dominio nacional, departamental, municipal o privado, en

donde los usos a que puedan destinarse y las actividades que puedan realizarse deberán

estar acordes con las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos independientemente

al derecho de propiedad sobre las mismas.”294

- Bosque: Definición 1) “Ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por

sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie mínima de dos

hectáreas, caracterizadas por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies

o porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 50% (cincuenta por ciento) de

esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectáreas de quince o más

centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP).”295

Definición 2) “Todo

agrupamiento vegetal en el que predominen árboles incluyendo además los suelos, las aguas

y la vida silvestre asociada a ellos.”296

- Bosque nativo degradado: “Es aquel que ha sido aprovechado con anterioridad a la

entrada en vigencia a la Ley Nº 536/95 y presenta niveles de productividad inferiores a los

estándares medios de su tipo forestal o especie; y que además, por calidad de sitio,

estructura y composición de especies, están disminuidos en su potencial productivo.”297

- Forestación: “La acción de establecer bosques, con especies nativas o exóticas en terrenos

que carezcan de ellas o donde son insuficientes.”298

293

El orden de exposición es alfabético. 294

Ver Ley No. 352/1994 de Áreas Silvestres Protegidas, Art. 4. 295

Ver Ley No. 2.524/2004 de Prohibición en la región Oriental de las actividades de transformación y

conversión de superficies con cobertura de bosque, Art. 5. y Decreto No. 10.247/2007 por el cual se reglamenta

parcialmente los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 12, y 13 de la ley 3.001/06 "de valoración y retribución

de los servicios ambientales" a los efectos previstos en el artículo 2º de la ley 3139/06 "que prorroga la

vigencia de los artículos 2º y 3º y amplía la ley 2524/04, de prohibición en la región oriental de las actividades

de transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques". 296

Ver Decreto No. 945/1995 que reglamenta la ley 536/1995 de fomento a la forestación y reforestación, Art.

2 inc. b). 297

Ver Decreto No. 945/1995, Art. 2 inc. e). 298

Ver Ley No. 536/1995 De fomento a la forestación y reforestación, Art. 2 inc. b).

55

- Plan de Manejo: Definición 1) “el documento que en diferentes aproximaciones refleja un

proceso continuo de planificación donde se identifican los objetivos, se asignan la categoría

de manejo y los límites de un Área Silvestre Protegida, como resultado del análisis y

evaluación de los recursos naturales y culturales existentes en el área y en concordancia con

la presente Ley y otras disposiciones legales vigentes y pertinentes. En el mismo se

establecen los programas y acciones requeridos de administración y manejo de los recursos,

así como los medios y herramientas necesarios para la implementación del mismo. También

establece los límites de la zona de amortiguamiento y las acciones para el desarrollo

sustentable de la misma. La implementación de los Planes de Manejo se lleva a cabo por

medio de los Planes Operativos Anuales. El Plan de Manejo será elaborado por un equipo

multidisciplinario en el cual podrán participar las diferentes organizaciones interesadas y

con la amplia participación del personal del área y de los representantes de las comunidades

de la zona de amortiguamiento. Estos deben ser revisados y aprobados oficialmente por la

Autoridad de Aplicación.”299

Definición 2) “Plan que regula el uso y aprovechamiento

sostenible de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de

obtener el máximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo la conservación,

mejoramiento e incremento de dichos recursos.”300

- Permisos, licencias y/o autorizaciones: “Los documentos jurídicamente válidos, concedidos

tanto por la Secretaría del Ambiente, de conformidad a la Ley Nº 1561/2000 "que crea el

Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del

Ambiente" y a la Ley Nº 294/93 "Evaluación del Impacto Ambiental", como los concedidos

por el Servicio Forestal Nacional301

, de conformidad a la Ley Nº 422/73 "Forestal".”302

- Reforestación: “La acción de poblar con especies arbóreas mediante plantación,

regeneración manejada o siembra, un terreno anteriormente boscoso que haya sido objeto de

explotación extractiva.”303

- Servicios ambientales: “los generados por las actividades humanas de manejo,

conservación y recuperación de las funciones del ecosistema que benefician en forma directa

o indirecta a las poblaciones […] Son servicios ambientales: a) Servicios ambientales

relacionados con la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero […],b)

Servicios ambientales de protección de los recursos hídricos […], c) Servicios ambientales

relacionados con la protección y uso sostenible de la biodiversidad, d) Servicios ambientales

de belleza escénica derivados de la presencia de los bosques y paisajes naturales y de la

existencia de elementos de biodiversidad y áreas silvestres protegidas […] y e) Servicios

ambientales de protección y recuperación de suelos, y de mitigación de daños provocados

por fenómenos naturales.”304

- Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP): “el conjunto de áreas

silvestres protegidas de relevancia ecológica y social, a nivel internacional, nacional y local,

299

Ver Ley No. 352/1994, Art. 9. 300

Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 inc. d). 301

Cabe resaltar que el Servicio Forestal Nacional (SFN) ha sido reemplazado por el INFONA con la entrada en

vigencia de la Ley No. 3464/2008. 302

Ver Ley 2.524/2004 de prohibición en la región oriental de actividades de transformación y conversión de

superficies con cobertura de bosques, Art. 5 inc. a). 303

Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 inc. c). 304

Ver Ley 3.001/2006 De valoración y retribución de los servicios ambientales, Art. 2.

56

bajo un manejo ordenado y dirigido que permita cumplir con los objetivos y políticas de

conservación establecidas por la Nación.”305

- Suelos de Prioridad Forestal: “Cuando los estudios técnicos especializados concluyan que

su aptitud productiva es preferentemente forestal.”306

- Tierra forestal: “a los fines de esta ley [Ley 422/1973], aquellas que por sus condiciones

agrológicas posean aptitudes para la producción de maderas y otros productos

forestales.”307

- Zona de Amortiguamiento: “la región adyacente a todo el perímetro del [un] Área Silvestre

Protegida. Esta será de tamaño variable y sus límites serán determinados por el Plan de

Manejo del Área Silvestre Protegida en cuestión. Es en esta zona donde se expresa la

solidaridad, el beneficio mutuo y la responsabilidad compartida necesaria, entre la

administración del Área Silvestre Protegida y las comunidades, los individuos, las

organizaciones privadas y gubernamentales para el manejo y consolidación del Área

Silvestre Protegida involucrada y el desarrollo socioeconómico sustentable. Por ser la zona

de amortiguamiento de amplio espectro jurisdiccional y sectorial, la administración del Área

Silvestre Protegida se limita a promover, incentivar y participar, en la medida de sus

capacidades técnicas y financieras, en el desarrollo sustentable de la zona por medio de la

educación socio-ambiental de la misma.”308

4. Marco legal institucional para instrumentos de monitoreo, contabilidad, registro

e información sobre la implementación de REDD+

Las acciones basadas en resultados de REDD+ deben ser totalmente medidas,

reportadas y verificadas. A tal efecto, Paraguay debe contar con un sistema de medición,

reporte y verificación (MRV). Así mismo, debe contar con niveles de emisiones de referencia

forestal (REL) y con un sistema de información sobre salvaguardas SIS.

4.1. Registros e Inventarios

Para determinar la viabilidad de cumplir con los requisitos precedentes, en base al

marco legal vigente en Paraguay, corresponde revisar cuáles son las herramientas de

monitoreo, contabilidad, registro e información con las que actualmente cuenta Paraguay. A

la fecha, tenemos:

i) El Catastro Forestal Nacional, creado por la Ley Forestal.309

El mismo está a

cargo de la Dirección de Catastro y Monitoreo de Bosque Nativo dependiente de

la Dirección General de Bosques del INFONA;

ii) El Inventario en la Región Oriental de los bosques nativos del país. La realización

de dicho inventario está a cargo de la SEAM junto con el SFN (hoy INFONA).310

A partir de este inventario debe verificarse la efectividad de la ley 2524/2004 de

305

Ver Ley No. 352/1994, Art. 5. 306

Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 inc. a). 307

Ver Ley 422/1973 Ley Forestal, Art. 3 308

Ver Ley No. 352/1994, Art. 7. 309

Ver Ley No. 422/1973, Art. 32. 310

Ver Ley No. 2524/2004, Art. 4.

57

Deforestación Cero en la región oriental. El mismo tiene como finalidad además

servir para evaluar la evolución de la superficie de bosques en dicha región del

país. En paralelo, la misma ley ha creado un Registro Especial de Bosques a cargo

del INFONA para la inscripción de los bosques afectados por dicha ley.311

iii) Dentro del organigrama del INFONA, se ha creado la Dirección del Sistema

Nacional de Información Forestal que tiene a su cargo el mantenimiento del

sistema (SNIF) y de los inventarios forestales nacionales. Esta Dirección tiene a

su cargo el desarrollo del Inventario Forestal Nacional (IFN), en el marco de

REDD+. Las actividades de campo de medición y registro del Inventario Nacional

Forestal (INF) para la implementación de REDD+ han sido iniciadas en el año

2014 y actualmente, siguen en curso.312

iv) La SEAM, a través de su Dirección General de Gestión Ambiental, tiene a su

cargo desarrollar el Sistema Nacional de Información Ambiental.313

4.2. Evaluación de impacto ambiental

Es importante tener en cuenta que de acuerdo con el marco legal, todas las actividades

y obras con impacto ambiental, deben pasar por un proceso de evaluación y obtención de

licencia de la SEAM, con lo cual ante las dependencias a cargo de dicha evaluación, se forma

en paralelo un registro de dichas obras y actividades. Con el marco legal actual, las obras y

actividades que se implementen en base a REDD+ deberán pasar por el mismo filtro.

El ordenamiento paraguayo ha creado la obligatoriedad de realizar evaluación de

impacto ambiental (EvIA). El EvIA es obligatoria para “toda modificación del medio

ambiente provocada por obras o actividades humanas que tengan, como consecuencia

positiva o negativa, directa o indirecta, afectar la vida en general, la biodiversidad, la

calidad o una cantidad significativa de los recursos naturales o ambientales y su

aprovechamiento, el bienestar, la salud, la seguridad personal, los hábitos y costumbres, el

patrimonio cultural o los medios de vida legítimos.”314

La reglamentación establece el listado de obras y actividades específicas que

requieren de EvIA para ser ejecutadas.315

Cabe resaltar que dicho listado no es taxativo y la

enunciación es amplia a “cualquier otra obra o actividad [no listada] que por sus

dimensiones o intensidad sea susceptible de causar impactos ambientales.” Las mismas

deben ser determinadas por resolución de la SEAM. 316

En el caso de obras de explotación forestal, requiere de EvIA “las reforestaciones o

forestaciones que se establezcan en forma de monocultivos en superficies mayores a 1.000

311

Ver Ley No. 2524/2004, Art. 3. 312

http://www.infona.gov.py/index.php?cID=296 313

http://www.seam.gov.py/direcci%C3%B3n-general/direcci%C3%B3n-general-de-gesti%C3%B3n-

ambiental-dgga. 314

Ver Ley 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental, Art. 1. 315

Ver Decreto N° 453/2013 por el cual se reglamenta la ley 294/1993 y su modificatoria la ley 345/1994 y se

deroga el decreto N° 14.281/1996, Art. 2. 316

Ver Decreto N° 453/2013, Art. 2 inc. s).

58

hectáreas”

317 y la “introducción de especies exóticas, la explotación de bosques nativos, de

flora y fauna silvestres”318

El EvIA se realiza a los efectos de identificar, prever y estimar los impactos

ambientales.319

Previo los trámites de rigor establecidos en la ley, el EvIA, en caso de ser

aprobado el proyecto, culmina con la expedición de la Declaración de Impacto Ambiental

(DIA), que constituye el documento habilitante de la licencia para iniciar o proseguir una

obra o actividad.320

La DIA se expide bajo la condición de que el proponente dé

cumplimiento al Plan de Gestión Ambiental (PGA) presentado y aprobado en el proceso de la

EvIA.321

Administrativamente, todas las exenciones tributarias y beneficios dispuestos por las

leyes medioambientales, la obtención de autorizaciones de entidad públicas, como así

también el otorgamiento de créditos y garantías, tienen como requisito previo e ineludible,

contar con la DIA.322

La SEAM tiene atribuciones para verificar el debido cumplimiento a las

condiciones bajo las cuales fue expedida la DIA, en cualquier momento de su vigencia.323

5. Instrumentos de gobernanza

En este informe, enfocamos la revisión de los instrumentos de gobernanza del marco

legal paraguayo en dos áreas:

i) Instrumentos de gobernanza de forma: las leyes e instrumentos de menor

categoría que crean los órganos y atribuyen las competencias para gobernar los

bosques en Paraguay; y

ii) Instrumentos de gobernanza de fondo: las leyes e instrumentos principales que

establecen las obligaciones, prohibiciones e incentivos que regulan y gobiernan

las actividades sobre bosques en Paraguay.

Consideramos que la revisión de ambas áreas es necesaria y conveniente a los efectos

de visualizar las herramientas legales con que cuenta hoy el país, para la implementación de

REDD+.

5.1. Instrumentos de gobernanza de forma

Los instrumentos principales fueron expuestos en el “Informe correspondiente a los

Productos 2 y 3” de esta Consultoría.324

Con relación a la multiplicidad de competencias y en

algunos casos, superposición de las mismas, entre la SEAM y el INFONA, expuesta en el

Informe supra mencionado, sugerimos que el SISNAM, entidad creada con la función

317

Ver Decreto N° 453/2013, Art. 2 inc. b) Num. 2. 318

Ver Decreto N° 453/2013, Art. 2 inc. r). 319

Ver Ley 294/93, Art. 2. 320

Ver Ley 294/93, Art. 11. 321

Ver Ley 294/93, Art. 11. 322

Ver Ley 294/93, Art. 12. 323

Ver Ley 294/93, Art. 13. 324

Ver Alejandro Piera, “Informe correspondiente a los Productos 2 y 3” de la Consultoría Nacional –

“Análisis del Marco Legal e Institucional vigente para la implementación de REDD+ en Paraguay”. Pág.10 y

sgtes.

59

principal de evitar conflictos interinstitucionales, vacíos o superposiciones de competencia,

325

trate especialmente la cuestión de la competencia de estas entidades en lo relativo

específicamente a la implementación de REDD+ y resuelva sobre la coordinación de las

mismas, atendiendo principalmente a que:

i) La SEAM es la autoridad de aplicación de la Ley No. 21/1993 que aprueba

el Convenio sobre cambio climático, adoptado durante la Conferencia de las

Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo –La Cumbre para

la Tierra–, celebrado en la Ciudad de Río de Janeiro, Brasil326

y tiene bajo

su organigrama interno, el Programa Nacional de Cambio Climático, el cual

está integrado por la Comisión Nacional de Cambio Climático y la Oficina

Nacional de Cambio Climático;327

ii) El INFONA es la autoridad de aplicación de las normas jurídicas que se

relación directamente con el sector forestal328

y es la encargada de

administrar, promocionar y desarrollar sosteniblemente los recursos

forestales del Paraguay;329

y

iii) Los registros e inventarios a cargo de cada entidad.

5.2. Instrumentos de gobernanza de fondo

5.2.1. Protección a Bosques por la Ley 422/73

La ley N° 422/1973 Forestal, declara “de interés público y obligatoria la protección,

conservación, mejoramiento y acrecentamiento de los recursos forestales.”330

Además,

restringe el ejercicio de derechos sobre bosques, tierras forestales y recursos naturales

renovables a las limitaciones dispuestas en esta ley, incluyendo a los ubicados en inmuebles

de propiedad privada como en propiedad pública.331

Es decir, el régimen forestal dispuesto

por esta ley, aplica a todos los bosques y tierras forestales del país.332

La ley clasifica a los bosques y tierras forestales en:

i) de producción;

ii) protectores; y

iii) especiales.333

En el caso de los bosques de producción, el propietario debe estar inscripto ante la

autoridad de aplicación que actualmente es el INFONA334

, presentar su plan de trabajo, que

325

Ver Decreto No. 10579/2000 por el cual se reglamenta la ley N° 1561/2000, Art. 11. 326

Ver Ley No. 1561/2000, Art. 14 Inc. g). 327

Ver Decreto No. 14.943/2001, Arts. 1, 2 y 5. 328

Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 2. 329

Ver Ley No. 3464/2008, Art. 4. 330

Ver Ley No. 422/1973, Art. 1. 331

Ver Ley No. 422/1973, Art. 1. 332

Ver Ley No. 422/1973, Art. 21. 333

Ver Ley No. 422/1973, Arts. 4, 5, 6 y 7.

60

luego de ser aprobado y otorgado el permiso correspondiente, su cumplimiento es controlado

por la autoridad de aplicación.

Cabe resaltar que los permisos no son transferibles.335

En caso que el

aprovechamiento de los bosques se realice sin cumplir el plan aprobado, el permiso puede ser

revocado y el propietario está sujeto a las sanciones correspondientes.336

El transporte de

madera y otros productos forestales por el territorio nacional se realiza bajo la emisión de

guías forestales, expedidas por el INFONA.337

Las mismas llevan el nombre de Documento de Origen Forestal (DOF) y “avala el

origen y el transporte del producto forestal en rollo, proveniente de planes aprobados y

autorizaciones de aprovechamiento otorgadas por el INFONA.”338

Ellas son también exigidas por Aduanas para la exportación.339

Anualmente, las

personas que realizan aprovechamiento forestal, deben notificar al INFONA la superficie

boscosa aprovechada y el volumen o tonelaje extraído.340

En los bosques protectores, el aprovechamiento es excepcional y restringido, pues se

prioriza que el mismo no cause deterioro a los recursos naturales que protegen dichos

bosques, tales como las aguas, el suelo, los cultivos agrícolas, los caminos, la prevención de

la erosión y de las inundaciones.341

En el caso de los bosques especiales, la explotación de los mismos está prohibida,

salvo el aprovechamiento que haya motivado su afectación, que puede ser de orden científico,

educacional, histórico, turístico, experimental o recreativo.342

La ley ha establecido los siguientes incentivos, a los efectos de la cultivación de

bosques en tierras forestales:

i) Exención de impuestos inmobiliarios;343

ii) Posibilidad de invertir el monto debido por impuesto a la renta, en inversiones de

plantaciones forestales;344

iii) La importación de equipos, sustancias, semillas, plantas forestales y demás

elementos necesarios para desarrollar una actividad forestal, está libre de

impuestos fiscales y recargos de cambio;345

334

Ver Ley No. 422/1973, Art. 27. 335

Ver Ley No. 422/1973, Art. 39. 336

Ver Ley No. 422/1973, Art. 23, 24 y 25. 337

Ver Ley No. 422/1973, Art. 26. 338

Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 30. 339

Ver Decreto No. 11.681/1975 que reglamenta la Ley No. 422/73, Art. 47. 340

Ver Ley No. 422/1973, Art. 28. 341

Ver Decreto No. 11.681/1975, Art. 49 y Ley No. 422/1973, Art. 6. 342

Ver Ley No. 422/1973, Arts. 7 y 34. 343

Ver Ley No. 422/1973, Art. 43 344

Ver Ley No. 422/1973, Art. 44 345

Ver Ley No. 422/1973, Art. 45

61

iv) El Poder Ejecutivo tiene a su cargo estimular con créditos de fomento las

actividades de forestación, reforestación y aprovechamiento de bosques del sector

privado; y346

v) Las infracciones a las disposiciones de la ley están sancionadas en el orden

administrativo con multas, comisos, suspensión de permisos e inhabilitación para

actividades forestales.347

5.2.2. Áreas Silvestres Protegidas (ASP)

En el marco del Convenio de Washington incorporado al ordenamiento nacional por

Ley 758/79348

, Paraguay ha promulgado la Ley 352/94 de Áreas Silvestres Protegidas, la cual

establece un régimen particular para las ASP, que son áreas delimitadas del territorio

paraguayo, reguladas con el propósito de lograr su conservación, defensa y mejoramiento del

ambiente y de los recursos naturales involucrados. A tal fin, las mismas son sometidas a un

manejo de recursos específico349

y se regula las características del derecho de propiedad

sobre ellas. Las ASP pueden estar bajo domino privado o bajo dominio público.

Las ASP que estén bajo el dominio público, son consideradas inalienables e

intransferibles a perpetuidad.350

Sin embargo, la explotación de las mismas, para el desarrollo

de actividades de carácter educativo, científico, recreativo, turístico o de prestación de

servicios u otras actividades compatibles con el Plan de Manejo, puede ser encomendada a

particulares, a través de la suscripción de un contrato y/o concesión.351

En el caso de inmuebles de dominio privado situados en áreas con características

particulares de los recursos biológicos, físicos y culturales existentes en las mismas y que

revisten importancia para la conservación de los ecosistemas, los procesos ecológicos y los

recursos naturales, la ley admite la declaración del área como “área de reserva”, hasta tanto la

misma pueda ser convertida a ASP bajo el dominio público, siguiendo los procedimientos

legales para el efecto, vía la venta acordada o la expropiación.352

Por otro lado, la ley también admite la declaración de ASP bajo dominio privado.353

En tal caso, el uso de la misma está restringido al cumplimiento de lo previsto en la ley de

ASP, esto es el propietario debe elaborar un plan de manejo que delimite las directrices y

políticas de administración del área, el cual debe estar aprobado y su ejecución supervisada

por la SEAM.354

La declaración debe ser inscripta en la Dirección General de los Registros Públicos

(DGRP) para el conocimiento y efecto erga omnes.355

La declaración puede ser otorgada a

perpetuidad o a una duración mínima de 5 (cinco) años.356

346

Ver Ley No. 422/1973, Art. 46 347

Ver Ley No. 422/1973, Art. 54. 348

Ver Ley 758/1979 Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de las bellezas escénicas

naturales de los países de América. 349

Ver Ley 352/1994, Art. 4. 350

Ver Ley 352/1994, Art. 3. 351

Ver Ley 352/1994, Art. 14 inc. i). 352

Ver Ley 352/1994, Art. 24 inc. b), c) y d). 353

Ver Ley 352/1994, Art. 26. 354

Ver Ley 352/1994, Art. 29. 355

Ver Ley 352/1994, Art. 27.

62

El marco legal de la ASP impone la obligación para todos los ciudadanos y entidades,

tanto públicas como privadas de Paraguay, de salvaguardar las ASP.357

En esta línea de

tratamiento, la ley clasifica a la región adyacente a un ASP como “Zona de

Amortiguamiento”, a los efectos, a nuestro entender, de involucrar a las comunidades

residentes en dicha zona, en partida doble, tanto de la responsabilidad en la conservación de

la ASP, como de los beneficios que de la misma puedan surgir, especialmente en lo relativo a

la promoción de la educación socio-ambiental en dicha zona, para el desarrollo sustentable de

la misma.358

La co-participación de las comunidades adyacentes a la ASP está prevista en la

ley, desde la elaboración del Plan de Manejo de la ASP en cuestión, de manera que el

involucramiento sea ab initio.359

El control y monitoreo sobre el funcionamiento de las ASP están encomendados a la

autoridad de aplicación de la ley, cual es actualmente la Secretaría del Ambiente (SEAM).

Además, las ASP están incorporadas al Sistema de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP)

que a su vez se vincula a las redes internacionales de ASP a través de convenios.360

La ley pretende incentivar la declaración y el fomento de las ASP a través de los

siguientes mecanismos:

i) La creación de un fondo especial de ASP;361

ii) La exoneración del pago de impuestos, tributos o recargos a las donaciones y

legados que reciba dicho Fondo Especial, incluyendo el pago del impuesto a la

renta;362

iii) En el caso de las ASP bajo dominio privado, la exoneración del pago de impuesto

inmobiliario y de todo otro impuesto sustitutivo o adicional sobre la propiedad

inmueble rural;363

iv) También en el caso de las ASP bajo dominio privado, la ley establece que dichos

inmuebles no serán susceptibles de expropiación;364

v) En el caso de las ASP de dominio público como de dominio privado, los

inmuebles no son susceptibles de usucapión o de ningún otro derecho que pudiere

derivar de una ocupación;365

vi) Por último, además de las sanciones de carácter administrativo que puede aplicar

la SEAM366

, la ley otorga el carácter de delito de acción penal pública al

incumplimiento de lo previsto en la normativa respecto de la ASP, incluyendo de

356

Ver Res. De la Dirección de Parques nacionales y Vida Silvestre (DPNVS) N° 79/2000, Art. 7. 357

Ver Ley 352/1994, Art. 2. 358

Ver Ley No. 352/1994, Art. 7. 359

Ver Ley No. 352/1994, Art. 9. 360

Ver Ley No. 352/1994, Arts. 5, 14 inc. m) y 15 y sgtes. 361

Ver Ley No. 352/1994, Art. 51. 362

Ver Ley No. 352/1994, Arts. 55 y 57. 363

Ver Ley No. 352/1994, Art. 56. 364

Ver Ley No. 352/1994, Art. 56. 365

Ver Ley No. 352/1994, Art. 61. 366

Ver Ley No. 352/1994, Art. 59.

63

forma amplia incluso a “todo acto u omisión que aun no estando previsto en esta

ley tengan por consecuencia previsible alterar el equilibrio ecológico o destruir

las condiciones naturales de las Áreas Silvestres Protegidas bajo dominio público

o privado;”367

vii) Por la protección particular que regula la ley en cuanto a la propiedad y al uso de

las tierras en ASP, consideramos que sería conveniente iniciar la implementación

de REDD+ en las mismas.

5.2.3. Fomento a la forestación y reforestación

A los efectos de fomentar la forestación y reforestación, se ha promulgado la ley N°

536/1995 que establece un régimen especial para la realización de estas actividades en suelos

de prioridad forestal.368

Los principales incentivos establecidos por esta ley para la

forestación y reforestación son los siguientes:

i) Los inmuebles afectados no son susceptibles de expropiación ni están sujetos a la

reforma agraria;369

ii) Los inmuebles afectados están exentos del pago de otros tributos fiscales,

municipales y departamentales no especificados en esta ley;370

iii) Exención del 50% del impuesto inmobiliario;371

iv) Bonificación de 75% de los costos directos de la implantación para la forestación

o reforestación, una sola vez;372

v) Bonificación de 75% de los costos directos del mantenimiento de la forestación o

reforestación, por los primeros 3 años;373

vi) Otorgamiento de créditos preferenciales a largo plazo y a bajo interés, por parte

del Banco Nacional de Fomento;374

vii) La importación de material reproductor será libre de gravamen o tributo y de

despacho inmediato y preferencial;375

viii) La ley otorga un plazo de 1 (un) año para que el propietario dé inicio a la

ejecución del plan de manejo aprobado, so pena de revocarle el permiso y de tener

367

Ver Ley No. 352/1994, Art. 58 inc. d). 368

Ver Ley No. 536/1995 de fomento a la forestación y reforestación, Art. 1. 369

Ver Ley No. 536/1995, Art. 3. 370

Ver Ley No. 536/1995, Art. 13. 371

Ver Ley No. 536/1995, Art. 13. 372

Ver Ley No. 536/1995, Art. 7. 373

Ver Ley No. 536/1995, Art. 7. 374

Ver Ley No. 536/1995, Art. 11. 375

Ver Ley No. 536/1995, Art. 12.

64

el propietario la obligación de abonar todos los tributos previamente exonerados

así como de reintegrar las bonificaciones que le hubieran sido otorgadas;376

ix) El incumplimiento al plan de manejo aprobado para la forestación o reforestación

emprendida o a las demás disposiciones de la ley, está sujeto a sanciones

administrativas tales como multas, decomiso e inhabilitación del profesional

responsable;377

x) Cabe resaltar que los inmuebles afectados a un programa de forestación o

reforestación en virtud de esta ley, no pueden ser destinados a otra actividad. En

caso de transferencia del inmueble, las obligaciones de la ley y la continuación de

la actividad pesará sobre el nuevo propietario, por imposición legal.378

Para el

control de esto, el Certificado de Aprobación de un Plan de Manejo, es inscripto

por el INFONA en la Dirección General de Registros Públicos.379

5.2.4. De la prohibición de transformar superficies con cobertura boscosa

Tras el devastamiento de bosques suscitado en la región oriental del país,380

el Poder

Legislativo ha prohibido las actividades en dicha región de transformación y conversión de

superficies con cobertura de bosques, a superficies destinadas al aprovechamiento

agropecuario o a superficies destinadas a asentamientos humanos.

También ha quedado prohibida la producción, transporte y comercialización de

madera, leña, carbón y cualquier subproducto forestal originado del desmonte no permitido.

La prohibición fue impuesta en el año 2004 y por un periodo de 2 (dos) años.381

Luego, por sucesivas leyes, dicho periodo fue prolongado y actualmente, la

prohibición sigue vigente hasta el 31 de Diciembre de 2018.382

Así también, se ha determinado que los bosques afectados por esta ley, los cuales

deben ser inscriptos en el Registro habilitado en el INFONA, no pueden ser objeto de reforma

agraria y no pueden ser expropiados.383

La línea de base para la verificación del cumplimiento de la prohibición impuesta, es

el inventario de bosques nativos de la región oriental a cargo de la SEAM junto con el

Servicio Forestal Nacional (hoy INFONA).384

El incumplimiento de la prohibición legal es

376

Ver Ley No. 536/1995, Art. 6. 377

Ver Ley No. 536/1995, Arts. 20, 23 y 25. 378

Ver Ley No. 1639/2000 que modifica y amplía la Ley N° 536/1995 de fomento a la forestación y

reforestación, Art. 7. 379

Ver Decreto No. 20.299/2003, Art. 1 que modifica el Art. 35 del Decreto No. 9425/1995. 380

Ver Walcott, J., J. Thorley, V. Kapos, L. Miles, S. Woroniecki y R. Blaney (2015). Mapeo de los beneficios

múltiples de REDD+ en Paraguay: utilización de la información espacial para apoyar la planificación del uso

de la tierra. Cambridge: UNEP-WCMC, Págs. 5, 6 y 10. 381

Ver Ley No. 2.524/2004 de prohibición en la región oriental de las actividades de transformación y

conversión de superficies con cobertura de bosques, Art. 2. 382

Ver Ley No. 3139/2004, Ley No. 3663/2008 y Ley No. 5045/2013. 383

Ver Ley No. 3139/2004, Art. 3, modificado por Ley No. 5045/2012. 384

Ver Ley No. 3139/2004, Art. 4. Cabe resaltar que el Servicio Forestal Nacional (SFN) ha sido reemplazado

por el INFONA con la entrada en vigencia de la Ley No. 3464/2008.

65

pasible de sanciones penales, en virtud de la Ley No. 716/1996 “que sanciona delitos contra

el medio ambiente.”385

5.2.5. Servicios ambientales

Las actividades de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, las

cuales se encuentran directamente relacionadas con REDD+, son consideradas por el

ordenamiento legal paraguayo como “servicios ambientales”386

, y como tales, susceptibles de

valoración y retribución económica.

Se incluye en este tipo de actividades la “fijación, reducción, secuestro,

almacenamiento y absorción de carbono y otros gases de efecto invernadero. Las actividades

a retribuir o financiar por este servicio incluyen protección y manejo de: bosques, proyectos

de reforestación, arborización urbana, componente forestal de los proyectos o sistemas

agroforestales, reforestación de orillas de ríos y nacientes, palmares, independientemente del

tamaño o magnitud del proyecto de que se trate”387

. Entendemos que dicha enumeración es

enunciativa.

A los efectos de la certificación de servicios ambientales, los bosques de la región

oriental de más de 20 hectáreas deben estar inscriptos en el Registro Especial de Bosques

Naturales.388

Además, deberán contar con una Licencia Ambiental (DIA) que contemple

estos servicios.389

El plazo mínimo para la adhesión al régimen de servicios ambientales es de

5 (cinco) años.390

El Certificado de Servicios Ambientales (CSA) expedido por los servicios prestados

es considerado por la ley como “título valor libremente negociable por quienes no están

obligados en virtud de esta ley o por sentencia judicial a invertir en servicios ambientales y

podrán negociarse en el mercado internacional para el pago de compensaciones

medioambientales efectuadas por las personas físicas o jurídicas obligadas al efecto por las

actividades o explotaciones que realicen y que sean consideradas nocivas para el ambiente.

También podrán utilizarse para la compensación de tributos locales o nacionales como el

IMAGRO, el Impuesto Inmobiliario y el Impuesto a la Renta Personal.”391

A modo de

incentivo, la tenencia y las transacciones de CSA están exentas de impuestos.392

La ley obliga a la inversión en CSA en los siguientes supuestos:

i) los proyectos de obras y actividades definidos como de “alto impacto ambiental” a

la adquisición de CSA. Entre las mismas se incluye:393

\

a. construcción, mantenimiento y ampliación de caminos y rutas;

385

Ver Ley No. 2.524/2004, Art. 7. 386

Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 2 a). 387

Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 2 a). 388

Ver Decreto No. 10.247/2007, Art. 2 y Res. MAG 84/2007 “Registro especial de propiedades con bosques

naturales de la región oriental en el ámbito del Servicio Forestal Nacional”. 389

Ver Decreto No. 10.247/2007, Art. 6. 390

Ver Ley 3.001/2006, Art. 4. 391

Ver Ley 3.001/2006, Art. 8. 392

Ver Ley 3.001/2006, Art. 9. 393

Ver Ley 3.001/2006, Art. 11 y Decreto 11.202/2013 por el cual se reglamenta parcialmente el Art. 11 de la

Ley 3001/2006 y se establece el mecanismo para avanzar en la reglamentación del Art. 8 de la misma, Art. 8.

66

b. construcción u operación de represas hidroeléctricas, centrales térmicas o

nucleares;

c. construcción de ductos en general (acueductos, gasoductos, oleoductos,

mineraloductos o poliductos), a excepción de los conductos para agua servida

y red cloacal así como la provisión de agua potable;

d. Instalación de líneas de transmisión eléctrica de alta tensión;

e. Construcción de establecimientos portuarios, aeroportuarios o industriales

cuya inversión sea igual o superior a USD 50.000.000;

f. Extracción de gas o petróleo;

g. Extracción de minerales sólidos, superficiales o de profundidad y sus

procesamientos;

h. Operación de refinería de petróleo o sus derivados o industrias químicas o

petroquímicas;

i. La inversión en compensación por servicios ambientales para estos proyectos

no puede ser inferior al 1% (uno por ciento) del costo de la obra o del

presupuesto anual operativo de la actividad.394

j. A los efectos de la verificación de cumplimiento, la normativa dispone que “la

obra concluida no podrá entrar en fase de operación hasta tanto la SEAM

emita la Resolución que tenga por acreditado el cumplimiento de esta

obligación.”395

ii) En caso que así lo resuelva el juez, el monto de las multas y/o composiciones por

la comisión de hechos punibles contra el medio ambiente o las condenas

pecuniarias civiles por reparación de daño ambiental serán destinadas a inversión

en CSA;396

iii) En los casos de incumplimiento con la reserva legal de bosques naturales

ordenada por la Ley 422/73397

, se deberá adquirir CSA hasta compensar el déficit

de dicha reserva legal.398

iv) La reglamentación e inspección del cumplimiento con el régimen de servicios

ambientales, así como la emisión de los Certificados de Servicios Ambientales,

está a cargo de la SEAM.

394

Ver Ley 3.001/2006, Art. 11. 395

Ver Decreto N° 11.202/2013, Art 8 in fine. 396

Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 12. 397

El Art. 42 de la Ley 422/73 establece que “Todas las propiedades rurales de más de veinte hectáreas en

zonas forestales deberán mantener el veinticinco por ciento de su área de bosques naturales. En caso de no

tener este porcentaje mínimo, el propietario deberá reforzar una superficie equivalente al cinco por ciento de la

superficie del predio.” 398

Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 12.

67

v) El abandono injustificado al régimen o la violación a las normas aplicables, estará

sujeta a sanciones previstas en la legislación penal y medioambiental.399

vi) A los efectos del funcionamiento del mecanismo de servicios ambientales, los

CSE expedidos deben ser inscriptos en un registro habilitado por la Dirección de

Servicios Ambientales de la SEAM.

vii) Este registro es público y debe estar disponible en la página web de la SEAM.400

5.2.6. Del Derecho Real de Superficie Forestal

En el año 2013, a los efectos de proporcionar a los inversores en actividades forestales

una herramienta que aporte mayor seguridad jurídica a largo plazo, se ha creado el “Derecho

Real de Superficie Forestal” (DRSF), consistente en el derecho por el cual “el titular del

dominio de un inmueble susceptible de contener plantaciones forestales o bosques naturales,

constituye a favor de terceros o superficiarios, un derecho de aprovechamiento o disposición

sobre los bienes forestales plantados sobre la superficie de su propiedad o sobre los bienes

que se encuentren en el inmueble en forma de bosque natural”.401

En el marco de este derecho, el tratamiento que se dará a las plantaciones o masas

arbóreas que surjan sobre el inmueble, serán consideradas “cosas muebles”, con los efectos

legales pertinentes.

En otras palabras, con la creación de este derecho real, se rompe el principio de

accesoriedad (de las plantaciones) sobre lo principal (el inmueble). Este derecho es

“autónomo, separado e independiente del derecho de propiedad del inmueble sobre el que se

constituye y limita la facultad del propietario de utilizar, por sí o por otro, las plantaciones o

masas arbóreas resultantes de la actividad forestal existente o a ser implementada en el

inmueble afectado o de disponer de las mismas.”402

La limitación está dada por el contrato que suscribe el propietario con los terceros o

superficiarios, en el cual se establece el destino del inmueble. El contrato de constitución

debe ser protocolizado por escritura pública a los efectos de su inscripción en el registro

público.403

Como su nombre lo indica, este derecho ha sido creado como un derecho real, y como

tal, las acciones derivadas del mismo pueden ser ejercidas “contra cualquier persona que se

encuentre en posesión de la cosa objeto del derecho.”404

Es así que si bien el propietario

399

Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 4. 400

Ver Res. SEAM No. 199/2013 por la cual se establecen las condiciones y requisitos para poder certificar

los servicios ambientales que produzcan los bosques, así como las condiciones y los requisitos para que los

adquirentes de certificados de servicios ambientales de bosques puedan utilizarlos para compensar el déficit de

reserva legal de bosques naturales, de acuerdo con las leyes 422/73 y 3001/06, Art. 5. 401

Ver Ley No. 4890/2013 Derecho Real de Superficie Forestal, Art. 1. 402

Ver Ley No. 4890/2013, Art. 2. 403

Ver Ley No. 4890/2013, Arts. 3 y 6. 404

Ver Di Martino, Carmelo Carlos. “Derechos Reales”. Tercera Edición (2006). Pág. 18.

68

puede transferir a un tercero el inmueble, este tercero está obligado a respetar el derecho real

constituido.405

El DRSF puede ser constituido por un plazo máximo de 50 años, renovable por

acuerdo de partes.406

Durante su vigencia, el DRSF es transferible.407

Así también, el mismo

es susceptible de ser otorgado en garantía de prenda con registro.408

Los incentivos creados

para la promoción de la constitución de DRSF son:

i) exención del pago de tasas judiciales por los actos registrables a celebrar;409

y

ii) deducción del 50% del impuesto inmobiliario sobre el inmueble.410

En nuestra opinión, el Derecho Real de Superficie Forestal es una herramienta legal

que puede ser utilizada en el marco de la implementación de REDD+ a los efectos de otorgar

mayor seguridad jurídica a las inversiones que se realicen para la forestación y reforestación

pertinente.

6. Resolución de conflictos

La Constitución Nacional consagra el derecho a reclamar medidas para la defensa del

ambiente, de la integridad del hábitat y de otros intereses que “por su naturaleza jurídica,

pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio

colectivo.”411

Por su parte, el Pacto de San José de Costa Rica, instrumento ratificado por Paraguay,

garantiza el acceso a un recurso “sencillo y rápido” o a cualquier otro recurso “efectivo” ante

las instancias judiciales, contra la violación a los derechos fundamentales reconocidos en la

Constitución, la ley o en la Convención, como lo es el caso de los derechos para la defensa

del ambiente.412

En este marco legal, a los efectos de uniformar y esclarecer el procedimiento para la

aplicación de sanciones por parte de la SEAM, entidad que ha sido investida como autoridad

de aplicación de las principales leyes medioambientales, la misma ha emitido la Res. SEAM

No. 1881/2005 que “reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la

presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales la SEAM es autoridad de

aplicación, así como la imposición de eventuales sanciones.”413

6.1. De los Sumarios ante la SEAM

405

Ver Ley No. 4890/2013, Arts. 4 y 14. 406

Ver Ley No. 4890/2013, Art. 6 inc. b). 407

Ver Ley No. 4890/2013, Art. 6 in fine. 408

Ver Ley No. 4890/2013, Art. 7. 409

Ver Ley No. 4890/2013, Art. 6. 410

Ver Ley No. 4890/2013, 11. 411

Ver Constitución Nacional (1992), Art. 38. 412

Ver Ley No. 01/1989 que aprueba y ratifica la Convención americana sobre Derechos Humanos o Pacto de

San José de Costa Rica. 413

Ver Res. SEAM No. 1881/2005.

69

Las intervenciones de la SEAM y el inicio de un procedimiento sumario se inicia: i)

por denuncia de autoridades policiales o judiciales, ii) por denuncia de particulares o iii) de

oficio.414

En la sustanciación del sumario, se prevé la oportunidad de descargo del

denunciado415

, el debido proceso en cuanto a la producción de pruebas416

y en cuanto al

dictado de una decisión fundada.417

Las resoluciones son recurribles.418

Es importante resaltar

que el procedimiento permite ordenar medidas preventivas ante situaciones de “existencia de

grave peligro o de daño inminente.”419

Si el resultado tuviera como resultado el acaecimiento de un daño ambiental grave, la

SEAM debe iniciar acciones civiles de recomposición e indemnización de daños al ambiente

ante los tribunales judiciales competentes.420

Si durante la sustanciación del proceso

existieran elementos de sospecha de posible comisión de un hecho punible, se deberá dar

aviso e intervención al Ministerio Público para la investigación y eventual imposición de

sanciones penales que correspondan.421

6.2. De los hechos punibles vinculados a los bosques

La legislación penal de Paraguay ha tipificado hechos punibles vinculados al deterioro

de los bosques.422

Específicamente han sido tipificadas las siguientes acciones:

i) la tala o quema de bosques o de formaciones vegetales que perjudiquen

gravemente al ecosistema;423

ii) la explotación forestal de bosques declarados especiales o protectores;424

iii) el tráfico o comercialización ilegal de rollos de madera o derivados;425

iv) el maltrato de suelos;426

v) el perjuicio a una reserva natural, un parque nacional u otra zona de igual

protección.427

7. Salvaguardas sociales y ambientales

El desarrollo de esta tema fue ampliamente abordado en las secciones anteriores.428

414

Ibid, Art. 5.1. 415

Ibid, Art. 14. 416

Ibid, Art. 15. 417

Ibid, Art. 18 418

Ibid, Art. 23. 419

Ibid, Art. 25. 420

Ibid, Art. 29. 421

Ibid, Art. 8. 422

Ver Ley No. 716/1996 y Código Penal Paraguayo Ley No. 1160/1997, Libro II Título III Capítulo I. 423

Ver Ley No. 716/1996, Art. 4 inc. a). 424

Ver Ley No. 716/1996, Art. 4 inc. b). 425

Ver Ley No. 716/1996, Art. 4 inc. c). 426

Ver Código Penal Paraguayo Ley No. 1160/1997, Art. 199. 427

Ver Código Penal Paraguayo Ley No. 1160/1997, Art. 202.

70

8. Identificación de Cuellos de Botella

Somos de la opinión que el régimen jurídico actual, aunque presenta ciertamente

falencias, muchas de las cuales han sido identificadas a lo largo de este informe, no

representa un impedimento absoluto para la implementación de proyectos de las

características de los contemplados bajo el esquema REDD+. De hecho, en la práctica, ciertos

actores privados ya han venido llevando adelante estas iniciativas, con poca o escasa

participación del Estado.

Los principales cuellos de botella identificados tienen que ver con dos aspectos

centrales en la implementación de proyectos REDD+. En primer lugar, si las iniciativas

REDD+ buscan atraer fondos que garanticen los pagos por resultados, el marco jurídico

actual precisa ser revisado. Es necesario que el Estado pueda administrar dichos fondos y

destinarlos para los objetivos perseguidos. El segundo aspecto tiene relación con la

gobernanza de los fondos. La interacción de actores públicos y privados en el manejo de los

mismos podría brindar mayor transparencia y confiabilidad al esquema a ser implementado.

Ello requerirá cambios legislativos. Sin un marco jurídico específico, el esquema no gozará

de confianza alguna y será difícil atraer a inversionistas interesados en pagos por resultados

por programas de reducciones de emisiones de GEI con motivo de iniciativas tendientes a

evitar la deforestación de los bosques en el Paraguay.

Otro aspecto que se ha encontrado ha sido la difícil interacción entre las funciones del

INFONA y la SEAM. En el mejor de los casos la relación de ambas instituciones ha sido

“difícil.” Existe abundante normativa que no ha contribuido a delimitar exactamente cuáles

deberían ser las funciones de cada ente. Esta relación a veces confunde al administrado. La

implementación de proyectos REDD+ requiere necesariamente una mejor interacción entre

los dos entes.

9. Sistematización de reuniones

En el marco de esta consultoría se han mantenido varias reuniones con personal del

INFONA, la SEAM, la FAPI, y organismos no gubernamentales (ONGs).

10. Conclusiones y recomendaciones

Esta consultoría ha llegado a las siguientes conclusiones:

En primer lugar, en el Paraguay no existe un marco jurídico específico que establezca

la propiedad del carbono o que determine quiénes serán los beneficiarios de los derechos de

utilización de, por ejemplo, los créditos de carbono. La problemática del carbono puede ser

abordada de varias maneras.

Una opción sería considerar al carbono como un activo independiente a la tierra. Bajo

este esquema, como lo constituye el caso del Perú, por imperio del marco jurídico, el Estado

es titular de los recursos naturales. El carbono sería entonces un recurso natural.

428

Ver Alejandro Piera. “Informe correspondiente a los Productos 2 y 3” de la Consultoría Nacional – “Análisis

del Marco Legal e Institucional vigente para la implementación de REDD+ en Paraguay”. Pág.23 y sgtes.

71

En atención a ello, el Estado puede distribuir sus beneficios equitativamente a las

comunidades. Ahora bien, el conflicto podría darse si el titular de la tierra tiene un interés

distinto a aquel que explota el carbono.

Una segunda alternativa sería considerar al carbono como un elemento accesorio a la

tierra. Aquí se aplicarían las reglas del Art. 1962 del Código Civil Paraguayo. La titularidad

sobre los derechos del carbono correría la misma suerte del régimen de tenencia de la tierra.

Una tercera alternativa sería no centrarse en la titularidad del carbono, sino basar el

enfoque en la titularidad de los derechos sobre el carbono. Aquí el legislador tiene la

posibilidad de decidir quiénes serán los titulares de dichos derechos o quiénes serán los

beneficiarios de los mismos. La separabilidad sobre derechos forestales, con relación a la

titularidad de la tierra, ha sido admitida en Paraguay con la Ley de Derecho Real de

Superficie Forestal.

En segundo lugar, sobre la Gobernanza Forestal, en cuanto a los sujetos que

gobiernan los bosques, se puede concluir que: a) existe una multiplicidad de sujetos creados

por distintas leyes, con atribuciones sobre la gobernanza forestal. Los principales actores con

atribuciones ejecutivas son la SEAM, autoridad de aplicación de la legislación en materia

ambiental, y el INFONA, autoridad de aplicación de la legislación en materia forestal; b)

ambas instituciones tienen la obligación de crear sistemas nacionales de información. La

SEAM está encargada del Sistema Nacional de Información Ambiental. El INFONA está

encargado del Sistema Nacional de Información Forestal; c) la aplicación de la Ley Forestal,

la Ley de Fomento de la Forestación y Reforestación y la Ley de Valoración y Retribución de

Servicios Ambientales, requieren de acciones coordinadas de la SEAM y el INFONA para su

ejecución.

En tercer lugar, el régimen de propiedad de tierra en Paraguay presenta serias

dificultades que deben ser subsanadas en caso que se decida implementar REDD+ con

alcance nacional. Una alternativa sería implementar REDD+ para proyectos específicos, en

cuyo dicha implementación serviría además para mejorar la gobernanza.

En cuarto lugar, en cuanto a las Salvaguardas Ambientales y Sociales, particularmente

en lo relativo a los derechos de los pueblos indígenas, de acuerdo con el marco legal vigente,

el Estado Paraguayo tiene la obligación de consultar con los mismos antes de la

implementación de cualquier iniciativa bajo el esquema de REDD+ que afecte las tierras de

propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de un

derecho consuetudinario. A tal efecto, corresponde que sus representantes integren la

gobernanza de la implementación de REDD+.

En quinto lugar, en cuanto a la Financiación de REDD+, en base a los casos

nacionales revisados y a los efectos de asegurar la credibilidad del sistema para la captación

principalmente de inversión extranjera, planteamos la alternativa de crear un fideicomiso para

REDD+ en Paraguay.

En sexto lugar, cualquier implementación de iniciativas REDD+ requerirá de un

robusto sistema de MRV. Esto podría estar a cargo del INFONA, en estrecha colaboración

con la SEAM.

72

Bibliografía

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Flora Silvestres – Enmienda (Ley No. 1253/1987)

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988/1996)

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Ley de Cambio Climático (Guatemala)

Ley General de Cambio Climático (México)

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De La Comunidad Mennonita Que Lleguen Al País

Ley No. 369/1972, Que Crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental

Ley No. 422/1973, Ley Forestal

Ley No. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Indígenas

Ley No. 1.183/1985, Código Civil

Ley No. 1372/1988, Que Establece un Régimen Para la Regularización de los

Asentamientos de las Comunidades Indígenas

Ley No. 43/1989, Por el Cual se Modifican Disposiciones de la Ley No. 1372/1988,

Que Establece un Régimen Para la Regularización de los Asentamientos de las

Comunidades Indígenas

Ley No. 40/1990, que crea la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos

Naturales

Ley No. 123/1991, Que Adopta Nuevas Formas de Protección Fitosanitarias

Constitución Nacional

Ley No. 81/1992, que Establece La Estructura Orgánica Y Funcional Del Ministerio

De Agricultura Y Ganadería

Ley No. 96/1992, De Vida Silvestre

Ley No. 251/1993, Cambio Climático

Ley 294/1993, de Evaluación de Impacto Ambiental

Ley No. 352/1994, De Áreas Silvestres Protegidas

Ley No. 536/1995, De fomento a la forestación y reforestación

Ley No. 542/1995, De Los Recursos Naturales (vetada)

Ley No. 716/1996, Delitos Contra El Medio Ambiente

Ley No. 919/1996, Que Modifica y Amplía Varios artículos de la Ley No. 904 de

Fecha 18 de Diciembre de 1981 Estatuto de las Comunidades Indígenas

Ley No. 921/1996, De Negocios Fiduciarios

Ley No. 1160/1997, Código Penal Paraguayo

74

Ley No. 1535/1999, Administración Financiera del Estado

Ley No. 1561/2000, Que Crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo

Nacional del Ambiente y la Secretaria del Ambiente

Ley No. 1639/2000, Que Modifica y Amplía la Ley No. 536 del 16 de Enero de 1995,

De Fomento a la Forestación y Reforestación

Ley No. 1863/2001, que establece el Estatuto Agrario

Ley No. 2419/2004, que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra

Ley No. 2459/2004, Que Crea el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal

Ley No. 2524/2004, De prohibición en la región oriental de las actividades de

transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques

Ver Ley No. 3139/2004, que prorroga la vigencia de los artículos 2º y 3º y amplía la

Ley Nº 2524/04 de prohibición en la región oriental de las actividades de

transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques

Ley No. 2640/2005, Que Crea la Agencia Financiera de Desarrollo.

Ley No. 3001/2006, De Valoración y Retribución de Servicios Ambientales

Ley No. 3231/2007, Que Crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena

Ley No. 3232/2007, De Asistencia Crediticia a las Comunidades Indígenas

Ley No. 3330/07, Que Modifica los Artículos 1, 3, 5, 6 y 14 de la Ley No. 2640/05,

Que Crea la Agencia Financiera de Desarrollo

Ley No. 3464/2008, Que Crea el Instituto Forestal Nacional

Ley No. 3663/2008, que prorroga vigencia de Ley No. 2524/2004

Ley No. 3728/2009, Que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las

Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza

Ley No. 3923/2009, Que Aprueba el Acuerdo por Notas Reversales entre la República

del Paraguay y la República Federativa del Brasil relativa al Valor Establecido en el

Numeral III. 8 del Anexo C del Tratado de Itaipú.

Ley No. 3788/2010, Que Crea el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria

Ley No. 3966/2010, Orgánica Municipal

Ley No. 4014/2010, De Prevención y Control de Incendios

Ley No. 4758/2012, Que Crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo y

el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación

Ley No. 5045/2012, que prorroga vigencia de Ley No. 2524/2004

Ley No. 4866/2013, Que Amplía el Artículo 6 y Modifica el Artículo 20 de la Ley

No. 2459/04, Que Crea el Servicio Nacional y Sanidad Vegetal y de Semillas

Ley No. 4890/2013, Derecho Real de Superficie Forestal

Ley No. 5211/2014, De Calidad del Aire

Ley No. 5282/2014, Libre Acceso Ciudadano A La Información Pública Y

Transparencia Gubernamental

Ley No. 5413/2015, Que Modifica Los Artículos 1°, 2°, 3° Y 4° De La Ley N° 40/90

Que Crea La Comisión Nacional De Defensa De Los Recursos Naturales

Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (Paraguay)

75

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Decreto No. 10.579/2000

Decreto No. 10.961/2000

Decreto No. 14.943/2001

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Decreto No. 10.247/2007

Decreto No. 3.929/2010

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Decreto No. 453/2013

Decreto No. 11.202/2013

Resoluciones (orden cronológico)

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Donde Se Investiga La Presunta Comisión De Infracciones A Las Leyes De Las

Cuales La Secretaría Del Ambiente Es Autoridad De Aplicación, Así Como La

Imposición De Las Eventuales Sanciones

Res. MAG No. 84/2007, de Registro especial de propiedades con bosques naturales

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Otorgamiento de Licencias Ambientales para la Producción de Carbón Vegetal por

parte de Comunidades Indígenas de la Región Occidental, Chaco Paraguayo

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poder certificar los servicios ambientales que produzcan los bosques, así como las

condiciones y los requisitos para que los adquirentes de certificados de servicios

ambientales de bosques puedan utilizarlos para compensar el déficit de reserva legal

de bosques naturales, de acuerdo con las leyes 422/73 y 3001/06

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FCCC/CP/2009/11/Add.1, Decisión 2/CP.15, Acuerdo de Copenhague.

FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la

Labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco

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FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre

Financiación Basada en los Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las

Actividades a que se hace referencia en la Decisión 1/CP.16.

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