CONTROLUL – FUNCTIE A MANAGEMENTULUI

Controlul-functie a managementului

Conceptul de control isi are originile in latinescul „contra robus” tradus prin verificarea unei informatii prin compararea cu o alta informatie. De altfel, in Imperiul roman exista practica inregistrarii obligatiilor fiscale ale contribuabililor in doua registre (denumite „rol” si „contra rol”) tinute de doua persoane diferite. Prin aplicarea unui sistem complex de verificari si contraverificari se realiza compararea inscrisurilor din cele doua registre asigurandu-se astfel pastrarea onestitatii persoanelor insarcinate cu gestionarea banilor publici, precum si o evidenta clara a veniturilor si cheltuielilor imperiului. Periodic, persoanele responsabile cu evidenta si gestionarea resurselor financiare erau „auditate” de catre auditori care prezentau senatului rezultatele verificarilor.

Sfarsitul secolului XX, prin aparitia celor doua sisteme principale de control intern, COSO si CoCo, marcheaza modificarea semnificatiei conceptului de control, prin trecerea de la sensul traditional (acela de verificare sau inspectie) la acceptiunea moderna potrivit careia prin control se intelege, in primul rand „a stapani”, a detine controlul a domina, a conduce si in al doilea rand „a verifica”. Prin „a stapani” intelegem, in principal, a stapani, a domina si a gestiona diferitele tipuri de riscuri care se pot manifesta atat prin punerea in pericol a  indeplinirii obiectivelor manageriale, cat si prin fructificarea unor oportunitati de crestere a performantelor sistemelor de conducere si control intern.

Definirea conceptului de control

Literatura de specialitate a consacrat o multitudine de definitii ale conceptului de control. Astfel, controlul este definit ca:

a.       – Dictionarul Explicativ al Limbii Romane, DEX, Editura Academiei Romane, Bucuresti, 1998:

-         analiza permanenta sau periodica a unei activitati, a unei situatii pentru a urmari mersul ei si pentru a lua masuri de imbunatatire;

-         supraveghere continua (morala si materiala); stapanire, dominatie;

-         putere de dirijare a propriilor gesturi si miscari;

-         institutie sau grup de persoane care supravegheaza anumite activitati;

b.      – procesul de masurare, de monitorizare a performantei si de luare a actiunii corective necesare pentru asigurarea obtinerii rezultatelor dorite

(SIMIONESCU, A., BUSE, F., BUD, N., PURCARU – STAMIN, I., Controlul Managerial,Editura Economica, Bucuresti, 2006, pag.31);

c.       – un sistem conceput pentru a oferi o asigurare rezonabila privind atingerea obiectivelor managementului (LOEBBECKE, A., Audit, o abordare integrata, Editura ARC, Chisinau, 2003, pag. 365);

d.      – ansamblul formelor de control existente la nivelul entitatilor, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere in vederea atingerii obiectivelor. Controlul intern include structuri organizatorice, metodele si procedurile implementate pentru atingerea obiectivelor (GHITA, M., Auditul intern, Editura Economica, Bucuresti, 2004, pag. 30);

e.       – ansamblul actiunilor de evaluare operativa si postoperativa a rezultatelor organizatiei, a verigilor ei organizatorice si a fiecarui salariat, de identificare a abaterilor care apar de la obiectivele, normele si standardele stabilite initial si a cauzelor care le-au generat, mentinandu-se echilibrul dinamic al organizatiei (ZANDER, A., The Psychology of the Group Process, Annual Review of Psychology, 1979);

f.        – existenta unui aparat specializat pe domenii – financiar, tehnic, al protectiei muncii, gestionar etc. – care, prin formele si metodele aplicate, prezinta conducerii abaterile si deficientele constatate, propunerile si masurile adecvate, pe baza carora organele de conducere, managerii etc. iau decizii si dispun masuri de reglare a activitatii desfasurate, tocmai in compartimentul  si activitatile care manifesta abateri si disfunctionalitati (CRACIUN, S., Auditul financiar si Auditul intern: controlul financiar si expertiza contabila , Editura Economica, Bucuresti, 2004, pag.314);

g.       – functia finalizatoare a procesului de conducere, cat si functia care furnizeaza elementele necesare pentru realizarea celorlalte atribute ale conducerii (OPREAN, I., Control si Audit financiar-contabil, Editura Intercredo, Deva, 2002, pag.6);

h.       - ansamblul proceselor prin care performantele firmei, subsistemelor si componentelor  acesteia sunt masurate si comparate cu obiectivele si standardele stabilite initial, in vederea eliminarii deficientelor constatate si integrarii abaterilor pozitive (NICOLESCU, O., Management,  Editura Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1992 );

i.         – ansamblul dispozitivelor (mecanismelor) implementate de catre responsabilii de la toate nivelurile pentru a detine controlul asupra functionarii activitatilor din domeniul respectiv (RENARD, J., Teoria si practica auditului intern, editata de M.F.P., Bucuresti, 2003, pag. 119).

Din punctul nostru de vedere, controlul reprezinta procesul continuu de evaluare a gradului de indeplinirea a obiectivelor organizationale previzionate, adoptarea si implementarea

masurilor corective care se impun pe baza gestionarii legale si eficiente a riscurilor asociate proceselor, fenomenelor, operatiunilor si activitatilor desfasurate in cadrul organizatiei.

Dimensiunile controlului

Controlul se caracterizeaza prin urmatoarele trei dimensiuni:

- dimensiunea culturala;

- dimensiunea universala;

- dimensiunea relativa.

Dimensiunea culturala rezulta din necesitatea adaptarii controlului la specificul cultural al organizatiei, permitandu-i acesteia sa gestioneze riscurile asociate proceselor, fenomenelor, operatiunilor si activitatilor desfasurate in vederea indeplinirii obiectivelor fixate.

Astfel, in organizatiile mici, aflate in plina dezvoltare si expansiune, in care deciziile trebuie adoptate rapid, functioneaza un control flexibil si lejer, usor limitativ, care favorizeaza actiunea rapida.

Organizatiile mari, ajunse la maturitate, ce deruleaza operatiuni cu riscuri asociate majore, promoveaza un sistem de control ce acorda o mare atentie unei organizari rationale, elaborarii unor proceduri precise si obtinerii unor informatii concrete si exhaustive.

Intre cele doua extreme poate fi identificata o intreaga paleta de situatii intermediare in care controlul este adaptat modelului cultural al organizatiei. Prin urmare, controlul „ nu este o haina de gata, ci o haina facuta la comanda” (J.RENARD, Teoria si practica auditului intern , pag.124).

Nivelul de eficacitate al controlului reprezinta rezultatul firesc al gradului de adaptare a acestuia la cultura organizationala.

Dimensiunea universala a controlului presupune exercitarea acestuia asupra tuturor activitatilor organizatiei, constructia acestuia cu aceleasi dispozitive, aprecierea acestuia cu aceleasi instrumente si exercitarea lui cu aceeasi metoda, in toate domeniile de activitate.

Dimensiunea universala a controlului presupune universalitate in timp si spatiu a acestuia.

Universalitatea in timp a controlului se asigura prin organizarea si exercitarea continua a acestuia (inainte, concomitent si dupa efectuarea operatiunilor) asupra tuturor perioadelor de gestiune intelegand prin aceasta perioada cuprinsa intre ultima verificare si pana la zi.

Universalitatea in spatiu se realizeaza prin aceea ca toate nivelurile ierarhice si toate posturile de lucru sunt supuse controlului.

Dimensiunea relativa rezulta din relativitatea manifestarii dimensiunii universale a controlului.

Controlul nu este un scop in sine, ceea ce inseamna ca nu se controleaza doar de dragul controlului, fara a urmari si realiza atingerea unei finalitati benefice pentru organizatie. Controlul de dragul controlului distruge eficacitatea acestuia si a proceselor, fenomenelor, operatiunilor derulate in cadrul organizatiei, anihileaza initiativa, impiedica progresul favorizand stagnari costisitoare.

Controlul nu poate asigura o gestiune perfecta a resurselor pentru indeplinirea optima a obiectivelor organizatiei, deoarece un astfel de sistem ar fi extrem de costisitor, nerealist si paralizant.

Controlul nu garanteaza succesul organizatiei ci ofera o asigurare rezonabila ca obiectivele prognozate vor fi atinse.

Principiile controlului

Literatura de specialitate [1] releva cele mai importante aspecte ale 545h72f controlului sub forma unui numar de principii majore ce reflecta scopul si natura, structura si procesul controlului.

Principiile ce reflecta scopul si natura controlului sunt:

- principiul asigurarii rezonabile;

- principiul controlului anticipativ si preventiv;

- principiul responsabilitatii controlului;

- principiul asigurarii eficientei controlului;

- principiul adaptarii controlului;

- principiul controlului indirect.

Principiul asigurarii rezonabile: presupune verificarea, in cadrul activitatilor de control, a modului de corelare a rezultatelor cu standardele de performanta fixate, detectarea abaterilor de la acestea si asigurarea bazei pentru realizarea unor interventii de corectare, controlul oferind astfel o garantie rezonabila ca obiectivele organizatiei vor fi indeplinite. Prin urmare, nu se executa control doar de dragul controlului.

Principiul controlului anticipativ si preventiv: presupune deplasarea centrului de greutate de pe controlul de tip constatativ ulterior, pe cel anticipativ ce presupune

realizarea unor activitati de control care sa determine prevenirea unor abateri semnificative de la standardele fixate.

Principiul responsabilitatii controlului: priveste controlul ca un proces continuu, ce vizeaza absolut toate posturile de lucru si toate nivelurile ierarhice si toate activitatile astfel ca de controlul sau autocontrolul fiecarei activitati raspunde o singura persoana.

 Principiul asigurarii eficientei controlului: afirma realitatea potrivit careia controlul este eficient numai in masura in care detecteaza natura, cauzele si consecintele abaterilor de la standardele fixate formuland, pe aceasta baza, solutiile de corectie necesare si suficiente.

 Principiul adaptarii controlului: presupune ca formele, metodele, procedeele de control sa fie adaptate specificului proceselor, operatiunilor, activitatilor controlate, precum si nivelului riscurilor asociate acestora. Nu trebuie efectuate controale foarte ample si complexe asupra unor operatiuni cu riscuri asociate de nivel mic. De asemenea, controlul efectuat trebuie sa fie flexibil, corect dimensionat si sa nu conduca la paralizarea unor activitati ale organizatiei.

Principiul controlului indirect: presupune reducerea ponderii si a necesitatii controalelor directe printr-o atitudine manageriala proactiva, imaginativa si anticipativa prin care sunt previzionate punctele sau momentele critice si sunt adoptate din timp masurile de depasire a acestora.

Principiile ce statueaza structura controlului   sunt:

- principiul reflectarii previziunilor;

- principiul adecvarii organizationale;

- principiul personalizarii controalelor.

 Principiul reflectarii previziunilor: presupune realitatea potrivit careia controlul trebuie sa porneasca intotdeauna de la previziuni si sa se raporteze permanent la acestea.

Principiul adecvarii organizationale:  presupune identificarea responsabilitatilor la nivelul posturilor din structura organizatorica, in urma desfasurarii activitatilor de control.

 Principiul personalizarii controalelor: presupune adecvarea controlului la nevoile specifice ale fiecarui manager, in functie de pozitia acestuia in structura organizatorica, dar si in functie de capacitatea de intelegere a acestuia. Pentru un manager care nu le intelege, informatiile furnizate de catre control au o valoare, o semnificatie si o finalitate practic nule.

Principiile ce guverneaza procesul de control sunt:

- principiul definirii standardelor;

- principiul analizei riscului in efectuarea controlului;

- principiul controlului exceptiilor;

- principiul flexibilitatii controlului;

- principiul asigurarii finalitatii controlului.

Principiul definirii standardelor:  presupune stabilirea, definirea si existenta unor standarde clare pentru efectuarea unui control eficace. Standardele trebuie astfel gandite si definite incat sa reduca semnificativ posibilitatea interventiei si manifestarii subiectivitatii si personalitatii (neghioabe sau scanteietoare)  a celui care controleaza sau abilitatea subalternului de a vinde contraperformanta ca pe o performanta.

Principiul analizei riscului in efectuarea controlului: consacra adevarul potrivit caruia controlul eficace trebuie orientat, dimensionat si desfasurat in functie de rezultatele analizei riscurilor asociate proceselor, operatiunilor, activitatilor desfasurate sau care urmeaza a se desfasura. Un control eficace va fi cel desfasurat plecand de la analiza hartii actualizate a riscurilor specifice organizatiei.

Principiul controlului exceptiilor: accentueaza concentrarea preponderenta a controlului eficient si eficace asupra exceptiilor si mai putin asupra situatiilor de normalitate. Trebuie serios controlate, in egala masura, atat situatiile in care au fost obtinute rezultate neasteptat de bune, cat si cele in care au fost realizate rezultate sub orice asteptari. Geografia riscului arata care sunt activitatile ce trebuie mentinute mereu sub observatie.

Principiul flexibilitatii controlului presupune plierea permanenta si rapida a controlului pe toate modificarile de obiective, strategii, politici si activitati aparute.

Principiul asigurarii finalitatii controlului: consacra adevarul potrivit caruia controlul este eficace numai daca se finalizeaza prin masuri de corectie adecvate.

Obiectivele controlului

Putem identifica un obiectiv general si mai multe obiective operationale ale controlului.

Obiectivul general  al controlului este acela de a oferi sau garanta un grad rezonabil de certitudine in realizarea obiectivelor organizatiei utilizand un sistem de elemente dinamice ce vizeaza, in aceeasi masura, toate nivelurile organizatiei.

Obiectivul general poate fi indeplinit numai prin realizarea coerenta, eficace si eficienta a cel putin urmatoarelor obiective operationale:

- pastrarea integritatii patrimoniului;

- asigurarea calitatii sistemului informational;

- respectarea cadrului legal de reglementare;

- optimizarea alocarii si utilizarii resurselor.

Pastrarea integritatii patrimoniului      este un obiectiv cu o arie mai mare de intelegere decat cea careia am fi tentati sa-l subsumam, la prima vedere. Astfel, in acceptiunea moderna, patrimoniul include, alaturi de activele de orice natura, elemente extrem de importante si anume: personalul organizatiei, imaginea acesteia, tehnologia si informatia.

Integrandu-ne in aceasta conceptie suntem perfect de acord, si realitatea o demonstreaza in fiecare clipa, ca personalul, oamenii „constituie elementul cel mai pretios al patrimoniului intreprinderii”[2] .

In lumea contemporana, imaginea unei organizatii este totul. O organizatie conteaza cu adevarat atata timp cat are o imagine buna. Un scandal sau un incident aparut ca rezultat al exercitarii unui slab control pot afecta serios imaginea organizatiei conducand chiar la disparitia acesteia, cum de altfel s-a intamplat  in cateva cazuri devenite celebre: ENRON, AMOCO-CADIZ, EXXON-VALDEZ, ARTUR-ANDERSEN.

Tehnologia si informatiile constituie elemente ale patrimoniului organizatiei care fac diferenta intre organizatii similare, cu aceleasi obiective si actionand in acelasi mediu.

Calitatea sistemului informational influenteaza in mod decisiv imaginea organizatiei prin informatiile pe care le funrizeaza in interiorul si in exteriorul acesteia, privind nivelurile de performanta realizate.

Pentru a nu permite manipularea sau inducerea in eroare a beneficiarilor informatiilor, acestea trebuie sa fie:

- fiabile si controlabile, adica sa aiba la baza dovezi verificabile;

- exhaustive – complete;

- pertinente – adaptate la scopul urmarit;

- disponibile – usor accesibile atunci cand este nevoie de ele.

Respectarea cadrului legal de reglementare    presupune atat respectarea legilor, regulamentelor, dispozitiunilor, contractelor cat si a instructiunilor si procedurilor proprii

organizatiei, cu conditia ca toate acestea sa nu contravina prevederilor imperative ale actelor normative in materie.

Optimizarea alocarii si utilizarii resurselor nu inseamna altceva decat utilizarea economica, eficace si oportuna a resurselor alocate in vederea atingerii obiectivelor propuse.   

Optimizarea alocarii si utilizarii resurselor are la baza realizarea unei foarte bune eficacitati a sistemului de management a riscurilor organizatiei.

Economicitatea exprima minimizarea costului resurselor alocate unei activitati, fara ca prin aceasta sa se compromita realizarea in bune conditii a obiectivelor stabilite.

Eficacitatea reprezinta gradul de indeplinirea a obiectivelor stabilite cu resursele avute la dispozitie. Exprima relatia dintre impactul dorit si impactul efectiv.

Eficienta reprezinta raportul dintre rezultatele obtinute si costurile efective, sau dintre efecte si eforturi.

Oportunitatea presupune efectuarea unei operatiuni, tranzactii, activitati exact in momentul cel mai propice si in maniera cea mai eficienta.

Elementele sistemului cibernetic de control

Procesul de control se desfasoara intr-un sistem cibernetic. Sistemul de control este un sistem cibernetic deoarece:

- elementele componente se afla in interdependenta formand un tot unitar;

- este un sistem autoreglabil prin prezenta conexiunii inverse (feedback);

- este un sistem autoinstruibil prin capacitatea sa de a se autoperfectiona.

Elementele si etapele procesului de control sunt expuse schematic in figura 5.1., intr-o maniera originala, sub forma unui algoritm logic de desfasurare.

Potrivit algoritmului procesului de control, acesta debuteaza prin stabilirea obiectivelor controlului si a nivelurilor de performanta asteptate, in functie de  previziunile realizate. Pe aceasta baza sunt definite standardele, precum si limitele de toleranta ale acestora.

Se trece apoi la colectarea informatiilor din cele trei surse principale - documente scrise, rapoarte verbale si observatii directe -  dar si din altele – INTERNET, audio-vizual etc., precum si la analiza, sinteza si prezentarea acestora intr-o forma care sa exprime clar performanta reala obtinuta si sa permita realizarea comparatiilor cu standardele fixate.

Un moment esential al procesului de control este acela in care se realizeaza compararea performantei reale cu performanta previzionata exprimata prin standardele stabilite. In situatia in care intre performanta asteptata si cea reala exista o egalitate, se trece la identificarea rezervelor de crestere a performantelor reale, dispunandu-se masurile de optimizare necesare.

Daca, insa, intre performanta previzionata si cea reala exista abateri, atunci se trece la analiza modului in care acestea se incadreaza sau nu in limitele de toleranta stabilite si considerate ca fiind normale, rezonabile si acceptabile.

Pentru acele abateri care se incadreaza in limitele de toleranta stabilite, se urmeaza circuitul de identificare si fructificare a rezervelor de imbunatatire a performantei reale pe segmentul sau segmentele respective.

Fig.1.1. Algoritmul de desfasurare a procesului de control eficace

In cazul abaterilor exceptionale (care depasesc limitele de toleranta), se trece la etapa determinarii si analizei cauzelor care au favorizat aparitia acestora si a consecintelor manifestarii lor. De asemenea, pe baza rezultatelor analizei cauzale este esential sa se determine si sa se precizeze cu exactitate sediul abaterilor exceptionale   inregistrate (post de munca, veriga organizatorica etc.) pentru ca in functie de rezultatele acestui demers sa se poata stabili cu maximum de corectitudine si discernamant atat responsabilitatile personale pentru producerea abaterilor, cat si masurile corective pertinente ce urmeaza a fi implementate.

Odata stabilite masurile corective, urmeaza stabilirea responsabilitatilor personale pentru implementarea acestora si elaborarea, pe aceasta baza a calendarului de implementare a masurilor.

Conform prevederilor calendarului de implementare, persoanele responsabile trec la realizarea masurilor stabilite. Pe cine mai intereseaza oare sa verifice modul concret de implementare a masurilor dispuse, precum si sa evalueze impactul  implementarii acestora asupra corectarii abaterilor exceptionale? Din pacate, dupa parerea noastra, in imensa majoritate a cazurilor, acest demers nu se mai realizeaza. Absenta unei monitorizari permanente a modului de implementare a masurilor dispuse, precum si a efectelor acestui proces este motivul pentru care unele masuri raman neimplementate, altele au fost implementate formal iar, pe cale de consecinta, efectul asupra corectarii abaterilor este unu nesemnificativ sau inexistent, realitate ce determina mentinerea si chiar amplificarea abaterilor exceptionale initiale.

Pledam pentru elaborarea si functionarea, la nivelul organizatiilor, a unui sistem coerent de monitorizare a implementarii masurilor dispuse in urma controalelor efectuate si de cuantificare si evaluare a impactului acestora asupra performantei reale.

In situatia in care, in urma activitatilor de monitorizare, a rezultat ca masurile dispuse nu au fost implementate integral, atunci demersul se reia de la etapa de stabilire a masurilor necesare pentru implementarea masurilor ramase neimplementate, pana la realizarea integrala a tuturor masurilor dispuse.

Daca toate masurile dispuse au fost implementate, atunci se trece la etapa colectarii, analizei si sintezei informatiilor necesare evaluarii impactului acestuia atat asupra performantei reale, cat si asupra performantei previzionate si, implicit, asupra obiectivelor stabilite initial.

Chiar daca, folosind sistemele IT, etapele de inceput, pana la cea in care se determina cauzele si consecintele abaterile exceptionale, ar putea fi realizate in timp real, este evident ca toate celelalte etape celor mentionate sunt consumatoare de timp. Aceasta nu inseamna ca trebuie sa se renunte la parcurgerea acestor etape ci, este de presupus ca

timpul consumat in parcurgerea lor va fi cu atat mai scurt cu cat abaterile exceptionale vor fi semnalate mai rapid managerilor.

Nu intotdeauna cheltuiala cu realizarea unui sistem de control in timp real, foarte sofisticat, se justifica din punct de vedere al eficientei economice si al duratei etapelor de corectie.

Tipologia controlului organizational

Literatura consacrata problematicii controlului prezinta trei sisteme sau strategii [3]de control si anume:

- controlul reglementat (birocratic);

- controlul de piata;

- controlul de grup(de clan).

Controlul reglementat presupune elaborarea unor seturi de reglementari, reguli si proceduri a caror punere in practica se realizeaza prin exercitarea autoritatii formale (reglementate).

Controlul de piata se realizeaza prin utilizarea informatiilor economico-financiare pentru reglarea operatiunilor ce se desfasoara intre subunitati ale aceleiasi organizatii ce functioneaza ca si centre de profit si intre care au loc decontari reciproce ale unor servicii si produse bazate pe mecanismul formarii preturilor.

Controlul de grup implica imputernicirea membrilor organizatiei in realizarea atributiilor functionale prin incurajarea fiecarui individ de a-si asuma raspunderea pentru actiunile sale intr-un sistem de relatii bazat pe respectul reciproc si al valorilor organizatiei. Aceste sistem de control pleaca de la ipoteza  ca toti membrii organizatiei sunt de buna credinta, accepta greselile ca fiind inevitabile intr-un mediu caracterizat prin incertitudine si schimbare.

Controlul de grup nu urmareste sa sanctioneze, ci trateaza abaterile exceptionale (peste limitele tolerabile) ca oportunitati din care membrii organizatiei si managementul acestuia au ce sa invete. Prin urmare, in controlul de grup conteaza cel mai mult  lectiile invatate si mai putin sanctiunile.

Baza controlului de grup o constituie procesul de exercitare a functiei de lider (leadership) si relatiile interpersonale si de grup realizate prin acceptarea si asumarea libera a unor norme si valori care determina cresterea coeziunii grupului.

O paralela a celor trei sisteme de control este prezentata sintetic in tabelul 6.1.:

Tabelul 1.1.

Nr. crt.

CaracteristiciTrasaturi ale sistemului de control

Reglementat De grup De piata1. Ipoteza Nu toti membrii

organizatiei sunt de buna credinta si nu adera la valorile organizatiei 

Toti membrii organizatiei sunt de buna credinta si se comporta in conformitate cu regulile si normele organizatiei

Existenta unor subunitati ale organizatiei ca si centre de profit intre care se desfasoara decontari interne

2. Au la baza Autoritate, reguli, norme, ierarhie, proceduri reglementate, adesea sub forma scrisa

Asteptari, incredere, respect reciproc, valori comune liber asumate si acceptate

Centrele de profit, competitia interna, preturile, decontarile interne.

3. Functioneaza Acolo unde activitatile sunt clar delimitate iar sarcinile si responsabilitatile sunt strict definite si repartizate pe fiecare post

Acolo unde angajatii sunt imputerniciti si incurajati sa ia decizi si sa isi asume raspunderea pentru acestea.

Intre acele subunitati intre care se pot stabili relatii de piata.

4. Corectia abaterilor

Stabileste raspunderi personale si dispune masuri corective toate fiind formalizate in scris.

Accepta greselile ca fiind inevitabile si le trateaza ca oportunitati din care sa se invete

Prin mecanismul de formare a preturilor

5. Eficacitatea Mare la organizatiile mari si redusa la cele mici si foarte mici

Foarte mare la organizatiile mici si foarte mici si mai redusa la organizatiile mari

Mare la organizatiile mari.

6. Cultura organizationala

Puternica Foarte puternica Puternica

7. Finalitate Aducerea abaterilor in limitele tolerabile sau eliminarea acestora

Lectiile invatate (invatamintele desprinse din producerea abaterilor)

Cresterea profitului si stimularea concurentei

8. Eficienta Mare la organizatiile complexe

Mare la organizatiile cu o complexitate mica

Mare la organizatiile complexe productive

9. Rolul leadership-ului

Principal, cu toate ca nu cunoaste foarte

Secundar, in timp ce rolul esential il

Principal, la nivelul fiecarei

Nr. crt.

CaracteristiciTrasaturi ale sistemului de control

Reglementat De grup De piatabine operatiunile si procesele controlate

detine membrul organizatiei prin autocontrolul exercitat.

subunitati si al intregii organizatii

10. Comportament Rigid fata de reglementari

Foarte flexibil Flexibil

11. Rezistenta intampinata

Mare Redusa sau inexistenta

Mare

Analiza comparata a caracteristicilor si trasaturilor celor trei sisteme de control conduce la concluzia ca cultura organizationala, marimea si complexitatea organizatiei constituie factorii cei mai importanti care dicteaza sistemul de control ce raspunde cel mai bine nevoilor organizatiei.

In practica, sunt foarte rare organizatiile care au adoptat un singur sistem de control. Cel mai adesea, majoritatea organizatiilor au adoptat solutia realizarii unui mix de control prin imbinarea a doua dintre cele trei sisteme de control sau a tuturor acestora.

Apreciem ca, solutia cea mai buna este aceea ca in functie de cultura, specificul, marimea si complexitatea fiecarei organizatii sa se constituie un sistem de control propice, perfect adaptat realitatilor organizatiei si care sa preia acele caracteristici specifice diferitelor sisteme de control care asigura cel mai bine dinamica, schimbarea si prosperitatea acesteia.

Exista numeroase criterii de clasificare a controalelor dintre care amintim:

- dupa sfera de cuprindere in raport cu organizatia:

        control organizational;

        control departamental;

- dupa momentul efectuarii controlului  in raport cu procesul efector supus controlului:

       control premergator (preliminar, anticipativ, preventiv);

       control concomitent;

       control ulterior (postcontrol);

- in functie de modul de cuprindere a obiectivelor;

     control total;

     control selectiv (prin sondaj);

- in functie de scopul urmarit:

     control de conformitate;

     control de perfectionare;

     control de adaptare;

- in functie de apartenenta organelor de control:

     control propriu (intern);

     control exterior (extern);

- in functie de executanti:

     autocontrol;

     control mutual;

     control ierarhic;

     control de specialitate;

- in functie de modul de executie:

       control direct;

       control indirect;

       control incrucisat;

- in functie de baza normativa:

       control normativ;

       control practic;

       control teoretic;

- in functie de interesul entitatii:

         control pentru sine;

         control pentru altii;

- in functie de orientarea controlului:

       control tematic;

       control nedirijat.

Dupa sfera de cuprindere in raport cu organizatia  putem identifica:

                               - controlul organizational – acel control care vizeaza intreaga organizatie;

                               - controlul departamental – acel control care vizeaza un departament sau o anumita veriga  din cadrul structurii organizatorice;

Controlul premergator este specific sistemului de control reglementat si se efectueaza inaintea inceperii procesului efector.

Este orientat spre viitor si are drept scop prevenirea aparitiei unor abateri de standardele fixate pentru rezultatele procesului efector.

Exercitarea acestui tip de control presupune previzionarea si delimitarea in avans a unor parametri  specifici procesului efector, in scopul asigurarii conditiilor propice realizarii nivelului de performanta asteptat in urma finalizarii procesului.

Principalele instrumente de realizare a controlului premergator sunt: obiectivele, strategiile, politicile, procedurile si regulile ce conduc la integrarea sistemelor de previziune si control.

La nivelul organizatiei, previziunile de nivel superior (strategiile) sunt detaliate in previziuni de niveluri inferioare (obiective, politici, proceduri, reguli). Prin urmare, o previziune este controlata printr-o alta previziune de nivel superior.

Controlul  premergator se concentreaza asupra intrarilor (eforturilor) in sistemul organizatiei sau in procesul efector.

Controlul concomitent   se realizeaza in timpul desfasurarii procesului efector si presupune supravegherea si verificarea parcurgerii fazelor acestuia in vederea evitarii producerii unor erori sau abateri de la standardele previzionale.

Eficacitatea controlului concomitent este determinata de obtinerea unor informatii in timp real, prin sistemele computerizate care, in acelasi timp, permit si interventia corectiva imediata a managerilor.

Controlul concomitent se concentreaza asupra operatiunilor si proceselor de transformare a intrarilor in iesiri, prin urmare monitorizeaza realizarea performantei.

Controlul ulterior se realizeaza dupa finalizarea procesului efector si presupune compararea rezultatelor  (a performantei reale) cu standardele (performanta previzionata sau asteptata), cuantificarea si analiza abaterilor, precum si adoptarea masurilor corective necesare.

De cele mai multe ori, postcontrolul presupune decalaje mari de timp intre finalizarea procesului efector si implementarea masurilor corective.

Exista si procese de postcontrol in timp real cum este cazul robotilor sau liniilor de fabricatie si asamblare  automatizate.

Postcontrolul vizeaza verificarea iesirilor sau a rezultatelor procesului efector si aplicarea masurilor corective in functie de nivelul performantei reale.

In concluzie, rezulta ca intre cele trei tipuri de control, sistemul organizational si modelul motivational ABC (Antecedents, Behavior, Correction) din teoria asteptarilor umane, prezentata in fig.6.1:

Fig. 1.2. Modelul ABC

Sursa: SIMIONESCU, A., BUD, N., BUSE, F., PURCARU-STAMIN, I., Controlul Managerial, Editura Economica, Bucuresti, 2006, pag.195

Astfel,   controlul premergator vizeaza intrarile in organizatie, resursele alocate sau eforturile realizate, controlul concomitent se concentreaza pe procesele de transformare a intrarilor in rezultate si realizarea performantei, iar postcontrolul evalueaza performanta reala, analizeaza consecintele si dispune masurile corective.

Influenta culturii organizationale asupra controlului

            Cultura organizationala influenteaza decisiv sistemul de control al organizatiei.

            Cultura organizationala reprezinta un set de valori, scopuri si practici impartasite si asumate de catre membrii organizatiei referitor la ceea ce este important in viata si

credinte, cu privire la modul in care gandesc si actioneaza acestia. Astfel, aceasta realitate „asigura un cadru care organizeaza si orienteaza comportarea oamenilor in munca lor. Aceasta este esenta controlului”[4].

            O analiza a tipologiei culturilor organizationale conduce, printre altele, si la clasificarea acestora in puternice si slabe.

            Culturile organizationale puternice    influenteaza decisiv modul de gandire si actiune al membrilor organizatiei, nefiind nevoie de un sistem de control foarte complex, ce cuprinde foarte multe dispozitive si proceduri de control.

            O succinta paralela intre caracteristicile culturii organizationale puternice si cele ale culturii organizationale slabe sunt prezentate in tabelul urmator:

Nr. crt.

     Tipul de cultura

Organizationala

Caracteristici

Cultura organizationala

Puternica Slaba

1. Valori Exista un sistem unic de valori care este promovat.

Membrii organizatiei cred in valori diferite. Se promoveaza nonvaloarea.

2. Scopuri Sunt clar definite

Sunt ambigue generand confuzii.

3. Principii Exista definit un set de principii ce guverneaza adoptarea deciziei.

Deciziile sunt adoptate in mod haotic, fara respectarea unor principii prestabilite si asumate.

4. Practici de afaceri

Imaginative si proactive ce incurajeaza schimbarea.

Bazate pe obisnuinte, traditii si inertie.

5. Adeziunea membrilor

Constienta, voluntara, asumata.

Inconstienta, involuntara si straina.

6. Simboluri, ritualuri si ceremonii

Influenteaza puternic modul in care

Favorizeaza si stimuleaza comportamente antiorganizationale.

     Tipul de cultura

Cultura organizationalaPuternica Slaba

oamenii gandesc si se comporta.

7. Mentalitati Oamenii se gandesc la binele organizatiei ca o conditie absolut necesara a propriei prosperitati.

Oamenii urmaresc satisfacerea propriilor interese.

8. Gestiunea riscului

Existenta unui sistem de control flexibil si perfect adaptat necesitatilor organizatiei.

Inexistenta unui sistem de control sau existenta unuia care blocheaza functionarea organizatiei.

9. Conflicte Gestioneaza si elimina starile conflictuale.

Intretine conflictele si confuzia.

10. Performante Ridicate Foarte reduse sau chiar contraperformante

11. Eficacitate Foarte mare Redusa  sau inexistenta

12. Povesti si modele

Exista si sunt foarte puternice

Nu exista sau nu conteaza

            Din analiza comparata a celor doua tipuri de culturi organizationale se poate concluziona necesitatea absoluta a instituirii a unei culturi organizationale puternice care stimuleaza creativitatea, incurajeaza schimbarea, ofera motivatia si satisfactia asteptate, elimina confuziile si comportamentele nefolositoare atingand astfel niveluri inalte de performanta, realitate ce poate constitui un pretios avantaj competitiv in mediul in care organizatia isi desfasoara activitatea.

            Controlul reprezinta rezultatul culturii organizationale. Din aceasta perspectiva, apreciem ca asa cum se poate vorbi de o cultura organizationala, putem vorbi si despre o cultura a controlului in cadrul organizatiei.

            Din punctul nostru de vedere, intre cultura organizationala si cultura controlului exista o permanenta relatie direct proportionala si biunivoca. Astfel, calitatea culturii organizationale determina existenta unei culturi a controlului, precum si calitatea acesteia din urma. Cu cat cultura organizationala este mai puternica, cu atat este mai dezvoltata o cultura a controlului. In acelasi timp, o cultura a controlului garanteaza stabilitatea, eficienta si eficacitatea organizatiei, prin urmare insasi existenta si trainicia culturii organizationale.

           

Cerintele sistemului de control

Un sistem de control trebuie modelat astfel incat acesta sa raspunda urmatoarelor doua cerinte minimale:

- existenta previziunii;

- o structura organizatorica clar definita.

Cerinta existentei previziunii in organizarea si functionarea sistemului de control decurge armonios din insasi logica fireasca a desfasurarii procesului de control. Este clar ca nu se poate controla o activitate, operatiune, proces fara a cunoaste mai intai care sunt asteptarile previzionate. Cu alte cuvinte, nu se poate stabili daca performanta reala se situeaza la nivelul asteptat, decat in situatia in care nivelul asteptat al performantei reale a fost previzionat.

Intre previziune si control exista o legatura biunivoca. Astfel, previziunea se obiectiveaza in standarde prin care operatiunile, procesele sunt controlate. Rezultatele controlului furnizeaza informatii pretioase care fundamenteaza mai riguros procesul de previziune, avand ca efect final fie mentinerea previziunilor initiale, fie modificarea acestora in functie de abaterile inregistrate de performanta reala in raport cu standardele previzionate si fixate.

            O expresie elocventa a legaturii dintre previziune si control o reprezinta bugetul. In esenta, bugetul reprezinta o forma de previziune exprimata in cifre. El prevede si defineste numeric nivelurile de performanta asteptate in urma desfasurarii activitatilor, operatiunilor, proceselor specifice unei organizatii. In acelasi timp, bugetul reprezinta si un important instrument de control managerial prin care se verifica modul de realizare a activitatilor si programelor previzionate reprezentand, in acelasi timp, reperul principal la care se raporteaza performanta reala obtinuta (in mod deosebit la entitatile publice finantate de la bugetul de stat).

Existenta unei structuri organizatorice clar definite presupune stabilirea fara echivoc a locului fiecarui post in organigrama, a cerintelor specifice fiecarui post, a atributiilor si responsabilitatilor specifice ce trebuiesc reflectate in fisa postului, a relatiilor ierarhice si de cooperare pe care postul respectiv le stabileste.

Chiar daca exista previziuni, controlul nu are finalitate daca nu exista o structura organizatorica clar definita, din cel putin urmatoarele doua motive:

- asigurarea respectarii principiului independentei controlorului fata de subiectul si obiectul controlului;

- necesitatea stabilirii responsabilitatilor si a competentelor de intreprindere a masurilor corective.

Respectarea principiului independentei controlorului fata de subiectul si obiectul controlului presupune ca persoana care exercita controlul nu este subordonata persoanei controlate avand competenta de a dispune masurile corective necesare ( independenta fata de subiectul controlului) si nu a fost implicat direct in derularea efectiva a operatiunilor sau proceselor controlate (independenta fata de obiectul controlului).

Controlul constata nivelurile performantei reale dar nu se opreste in acest punct. Este necesar ca in cadrul activitatii de control sa se analizeze informatiile obtinute si este esential sa se stabileasca in mod clar atat sediul cauzelor (elementul sau elementele structurii organizatorice care le favorizeaza si le genereaza), cat si raspunderile persoanelor. Aceste raspunderi personale trebuie clar stabilite in ceea ce priveste abaterile inregistrate, cat si in privinta implementarii masurilor corective stabilite. Cu alte cuvinte, controlul trebuie sa stabileasca fara echivoc cine raspunde de producerea abaterilor si cine raspunde de implementarea masurilor corective.

Este evident ca in absenta unei structuri organizatorice clar definita, chiar daca exista previziuni, controlul nu poate avea o finalitate (nu poate fi eficace) deoarece se creeaza conditiile propice aparitiei si manifestarii riscului nerespectarii principiului independentei controlului fata de subiectul si obiectul controlului, efectuarii controlului de catre o persoana care nu are competenta de a dispune masurile corective necesare, imposibilitatii stabilirii cu certitudine a raspunderilor personale in legatura cu abaterile inregistrate si implementarea masurilor corective stabilite.

In absenta previziunii si a unei structuri organizatorice, nu se poate vorbi de existenta unui sistem de control, cu atat mai putin de eficienta si eficacitate in functionarea acestuia.

Conditiile care determina eficacitatea controlului

            Conditiile care determina eficacitatea controlului sunt:

-         existenta standardelor pentru variabilele controlate;

-         disponibilitatea informatiilor necesare cuantificarii si masurarii variabilelor controlate;

-         efectuarea comparatiilor cu standardele stabilite;

-         intreprinderea masurilor corective;

-         existenta si functionarea unui sistem de monitorizare si evaluare a implementarii masurilor corective.

Standardul reprezinta un concept fundamental al controlului, preluat din limba engleza.

In limba romana, conceptul de standard a fost tradus intr-o multitudine de intelesuri, atat ca substantiv cat si ca adjectiv. Ca substantiv, prin standard se intelege o norma, un detaliu, un model, o masura, un criteriu, o regula, un grad, un nivel, un etalon, un indicator, iar ca adjectiv desemneaza, in plus fata de acceptiunile enumerate, o stare de obisnuit, normal.

Dictionarul Limbii Romane Moderne ofera o definitie restransa a standardului ca fiind „norma sau ansamblu de norme care reglementeaza operatia de standardizare”[5]. Potrivit aceleiasi surse, prin standardizare se intelege actiunea de a standardiza (a stabili norme de calitate, dimensiuni etc. carora trebuie sa le corespunda un produs, a fabrica in serie, potrivit unei norme obligatorii care stabileste tipul produsului si conditiile minime de calitate) si rezultatul ei, reglementare tehnica organizata a productiei prin specificare, tipizare si unificare pentru a se asigura calitatea produsului.

Dictionarul Explicativ al Limbii Romane defineste standardul intr-un sens ceva mai larg ca fiind „ norma sau ansamblu de norme care reglementeaza calitatea, caracteristicile, forma etc. unui produs, documentele in care sunt consemnate aceste norme; lipsit de originalitate, facut dupa un sablon, comun; standard de viata=grad de dezvoltare a conditiilor de viata caracteristice unei persoane sau unei colectivitati, nivel de trai”.[6]

Potrivit literaturii de specialitate [7] „Standardele sunt criteriile dupa care sunt controlate actiunile viitoare, curente sau trecute”.

Conceptul de standard de control nu are, in limba romana, un sinonim suficient de acoperitor, motiv pentru care trebuie preluat si utilizat cu toate intelesurile mentionate.

Din punctul nostru de vedere, standardul reprezinta acele tinte de obiectivare si cuantificare a performantei prognozate si asteptate, asociata unui obiectiv. Prin urmare, apreciem ca, din perspectiva controlului, cea mai acoperitoare acceptiune a standardului este aceea de tinta, etalon.

Standardele joaca un multiplu rol si anume:

- modalitate specifica de obiectivare si cuantificare a performantei asociate unui obiectiv;

- tinta a performantei dorite si asteptate;

- motor al performantei;

- reper la care se raporteaza performanta reala.

Pentru a fi eficace, standardele trebuie riguros corelate cu obiectivele de control stabilite. Controlul in afara existentei unor standarde riguros definite si strans corelate cu obiectivele controlate este un nonsens. Dupa caz, standardele trebuie sa prevada si anumite limite de control (toleranta) prin care sa se fixeze reperele intre care abaterile sunt acceptate.

Informatiile prin care cuantifica performanta reala sunt culese din activitatile, operatiunile, procesele desfasurate pentru indeplinirea obiectivului stabilit.

Informatiile specifice unor activitati, operatiuni masurabile sunt usor de obtinut (productie, vanzari, investitii etc.), in timp ce exista si operatiuni si procese (managementul personalului, cercetare-dezvoltare, decizie, organizare, antrenare, asistenta juridica etc.) care creeaza serioase dificultati in colectarea informatiilor necesare masurarii performantelor reale ale acestora.

Pentru a putea fi utilizate in procesul de control, informatiile trebuie sa fie disponibile, accesibile potrivit competentelor stabilite in fisa postului, actuale si sintetizate intr-o forma care sa permita comparatia cu standardele fixate.

In mod uzual, in procesul de control sunt utilizate informatiile ce provin, in principal, din trei surse, si anume: documente scrise (rapoarte, sinteze, informari, balante, bilanturi etc.), rapoarte verbale si observarea personala.

Apreciem ca este esential ca in procesul de control managerii, indiferent de nivelul ierarhic la care isi desfasoara activitatea, sa solicite, odata cu primirea informatiilor (scrise sau verbale) solicitate, si propuneri de prevenire si corectare a unor eventuale abateri de la standardele fixate.

Documentele scrise presupun existenta unor formulare, in general tipizate, care sunt elaborate, completate si listate cu o anumita periodicitate (orara, zilnica, lunara, semestriala, anuala).

Rapoartele verbale reprezinta sinteze prezentate verbal de catre subalterni sefilor acestora prin care sunt evidentiate aspectele esentiale, relevante rezultate din derularea unei activitati, operatiuni, proces etc.

Observarea personala presupune colectarea informatiilor necesare in urma contactului direct a persoanei care controleaza, cu realitatea controlata (metode de munca, metode de gestiune, conditii de depozitare si transport, respectarea programului de lucru, conditiile igienico-sanitare, prezenta personalului, promovarea personalului, salarizarea si stimularea personalului etc.).

Observarea personala reprezinta cea mai veridica sursa de informare creand conditiile propice obtineri unor informatii valoroase in legatura cu performanta reala realizata, care sa completeze in mod armonios informatiile scrise sau verbale deja primite.

Cele trei surse de informare trebuie imbinate armonios si modulate exact pe specificul activitatii, operatiunii, procesului ce urmeaza a fi controlat.

Este adevarat ca exista operatiuni al caror control presupune utilizarea preponderenta a unor informatii scrise (gestiunea stocurilor, salarizare, obligatii contractuale etc.), precum exista si operatiuni al caror control presupune preponderenta informatiilor obtinute pe cale verbala urmand ca toate acestea sa fie confirmate si confruntate cu cele care rezulta din documente scrise de sinteza (vanzari, livrari de bunuri, transportul marfurilor etc.). Exista insa si operatiuni, in special cele de motivare-antrenare a personalului, al caror succes depinde in cea mai mare masura de informatiile obtinute prin observatie directa si abia mai apoi de cele sintetizate in scris sau verbal.

Apreciem ca in conditiile practicarii pe scara larga a principiului delegarii de autoritate, managerii sunt panditi permanent de riscul devastator al pierderii contactului cu realitatea in urma renuntarii la efectuarea observarii personale si complacerea in pozitia de prizonier al documentelor sau, si mai periculos, al rapoartelor verbale.

Compararea performantei reale obtinute (realizate) este un proces complex, de cele mai multe ori, ce presupune cuantificarea, analiza si evaluarea atenta si profesionala a rezultatelor obtinute, precum si modul de fundamentare si stabilire a limitelor de toleranta in definirea standardelor prin efectuarea clara a distinctiei intre ce este normal si ce este exceptie.

In urma procesului de comparare a performantei reale cu standardele fixate poate rezulta o stare de egalitate intre performanta previzionata prin standard si cea real obtinuta, sau stari de abateri (pozitive sau negative) de la standard. Daca abaterile inregistrate se incadreaza in limitele de toleranta stabilite cu ocazia definirii standardului, atunci se considera ca abaterile respective nu sunt semnificative iar performanta reala este egala cu cea previzionata. In situatia in care abaterile sunt mai mari decat limitele de toleranta, atunci sistemul de control trebuie sa intervina iar, pe baza constatarilor, sa analizeze cauzele si consecintele pe baza carora si in stransa corelatie cu care sa dispuna masurile optime care, fie sa diminueze efectele negative, fie sa potenteze efectele pozitive ale abaterilor inregistrate.

Principiul managerial al controlului prin exceptii este larg utilizat datorita avantajelor esentiale pe care le prezinta: concentrarea atentiei pe exceptii, adica pe cazurile exceptionale, economie de timp si efort. Dar acest principiu nu trebuie absolutizat caci in situatia producerii unor fraude performanta reala este de cele mai multe ori   trucata. Prin urmare, in aceste situatii, abaterile exceptionale fie nu sunt sesizate niciodata, fiind ascunse cu grija, fie sunt descoperite prea tarziu.

Intreprinderea actiunilor corective consta in adoptarea si aplicarea masurilor necesare pentru corectarea abaterilor semnificative negative dar, in egala masura, pentru favorizarea si potentarea abaterilor semnificative pozitive.

Extrem de rar, parcurgerea acestei etape nu mai este necesara deoarece controlul  nu a identificat abateri semnificative. Dar inexistenta abaterilor semnificative de la standarde inseamna oare ca realitatea controlata functioneaza optim, ca au fost identificate si fructificate toate rezervele de imbunatatire existente? Evident ca nu. Acesta este motivul pentru care, personal,  nu credem in activitati de control eficace si eficiente care nu au nimic de indreptat, corectat, valorificat, potentat.

Masurile corective trebuie decise de catre persoana care are autoritate asupra performantei obiectivului, domeniului, programului, proiectului respectiv.

Apreciem ca la baza stabilirii masurilor corective trebuie sa stea analiza detaliata a cauzelor producerii abaterilor si, extrem de important, a sediului acestor cauze. Daca sediul se afla la nivelul structurii controlate, atunci se vor putea formula masuri corective care sa poata fi implementate de aceasta structura. Dar ce se intampla in situatia in care sediu cauzelor producerii abaterilor identificate se afla la un nivel superior structurii controlate? In aceasta situatie, masurile corective vor fi propuse si adresate nivelurilor ierarhice superioare structurii controlate, solicitandu-se interventia acestora pentru implementarea masurilor corective ce se impun.

Conform prevederilor calendarului de implementare, persoanele responsabile trec la realizarea masurilor stabilite. Dar cine verifica modul concret de implementare a masurilor dispuse? Cine evalueaza impactul  implementarii acestora asupra corectarii abaterilor exceptionale? Dupa parerea noastra, raspunsurile pertinente la aceste intrebari pot fi oferite doar in conditiile existentei unui sistem de monitorizare si evaluare a modului de implementare a masurilor dispuse cu ocazia activitatilor de control desfasurate.  Pe baza experientei practice acumulate, putem afirma ca in imensa majoritate a cazurilor, acest sistem fie nu exista, fie nu functioneaza eficace. Acesta este motivul pentru care unele masuri raman neimplementate, altele au fost implementate formal iar, pe cale de consecinta, efectul asupra corectarii abaterilor este unul nesemnificativ sau inexistent, realitate ce determina mentinerea si chiar amplificarea abaterilor exceptionale initiale.

Elaborarea si functionarea, la nivelul organizatiilor, a unui sistem coerent de monitorizare a implementarii masurilor dispuse in urma controalelor efectuate si de

cuantificare si evaluare a impactului acestora asupra performantei reale reprezinta o conditie esentiala a obtinerii eficacitatii in activitatile de control.

Consideram ca, fara respectarea  si materializarea in practica a conditiilor ce determina eficacitatea controlului, activitatile de control desfasurate sunt inutile, cronofage si  ineficiente starnind repulsia celor controlati, precum si cresterea rezistentei acestora la fenomenele de schimbare.

Controlul financiar public

Potrivit acquis-ului comunitar, prin control financiar se intelege examinarea modului in care se realizeaza, din punct de vedere financiar, obiectivele si programele asumate de diferite entitati publice, cu scopul de a preintampina sau a descoperi eventualele nereguli, erori, deficiente, de a le remedia si a le putea evita in viitor. Prin urmare, controlul financiar se poate realiza atat concomitent cu operatiunile, programele si procesele vizate, cat si ulterior finalizarii activitatilor desfasurate in cadrul acestora.

Acquis-ul comunitar in domeniul controlului financiar

In vederea desfasurarii negocierilor cu statele care adera la Uniunea Europeana (UE), acquis-ul comunitar este impartit intr-un numar de 31 capitole dupa cum urmeaza:

Capitolul 1: Libera circulatie a marfurilor

Capitolul 2: Libera circulatie a persoanelor

Capitolul 3: Libera circulatie a serviciilor

Capitolul 4: Libera circulatie a capitalului

Capitolul 5: Dreptul societatilor comerciale

Capitolul 6: Politica in domeniul concurentei

Capitolul 7: Agricultura

Capitolul 8: Pescuitul

Capitolul 9: Politica in domeniul transporturilor

Capitolul 10: Impozitarea

Capitolul 11: Uniune economica si monetara

Capitolul 12: Statistica

Capitolul 13: Politici sociale si ocuparea fortei de munca

Capitolul 14: Energia

Capitolul 15: Politica industriala

Capitolul 16: Intreprinderile mici si mijlocii

Capitolul 17: Stiinta si cercetarea

Capitolul 18: Educatie, formare profesionala si tineret

Capitolul 19: Telecomunicatii si tehnologia informatiei

Capitolul 20: Cultura si politica in domeniul audiovizualului

Capitolul 21: Politica regionala si coordonarea instrumentelor structurale

Capitolul 22: Protectia mediului inconjurator

Capitolul 23: Protectia consumatorilor si a sanatatii

Capitolul 24: Justitie si afaceri interne

Capitolul 25: Uniune vamala

Capitolul 26: Relatii externe

Capitolul 27: Politica externa si de securitate comuna

Capitolul 28: Control financiar

Capitolul 29: Dispozitii financiare si bugetare

Capitolul 30: Institutii

Capitolul 31: Diverse

Principalele acte normative adoptate la nivel comunitar sunt:

-         tratatele constitutive (versiunile republicate, in urma modificarii si completarii Tratatului instituind Comunitatea Europeana si Tratatul asupra Uniunii Europene), legislatia in vigoare, legislatia de pregatire, precum si hotararile recent pronuntate ale Curtii Europene de Justitie. Toate aceste acte normative se regasesc in cadrul bazei de date cu acces gratuit EUR-Lex de pe server-ul Europa (www.europa.eu.int/eur-lex);

-         regulamentele reprezinta acele acte cu caracter obligatoriu de la data intrarii lor in vigoare, atat pentru statele membre, cat si pentru persoanele fizice si juridice aflate pe teritoriul acestora. Statelor membre li se interzice adoptarea unor masuri care ar putea limita aplicarea lor directa. Intra in vigoare in a 20-a zi de la publicarea in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene, exceptie fiind cazul in care in textul regulamentului nu este precizata data intrarii in vigoare a acestuia;

-         directivele sunt actele normative prin care se stabilesc obiective obligatorii   pentru statele membre, modalitatile practice de atingere a acestora fiind lasate la latitudinea statelor membre. Textul directivelor precizeaza data pana la care statele membre trebuie sa adopte masurile de implementare a directivei in cauza. Acestea se aplica direct pe teritoriul statelor membre;

-         deciziile sunt actele normative ce au un caracter obligatoriu doar pentru statele membre sau persoanele juridice carora le sunt adresate. Deciziile pot sa aiba un caracter individual (se adreseaza unui singur destinatar sau unui numar limitat de destinatari) sau un caracter general (se adreseaza statelor membre si tuturor persoanelor fizice si juridice aflate pe teritoriul acestora);

-         recomandarile, rezolutiile si avizele sunt acte normative ce nu au un caracter obligatoriu, jucand doar rolul de instrumente indirecte de realizare a armonizarii legislatiilor si practicilor nationale din statele membre ale UE;

-         acordurile si conventiile reprezinta intelegeri in forma scrisa, supuse dreptului international, dar care sunt incheiate fie de catre statele membre ale UE cu state terte, fie de catre UE cu state terte, fie numai intre statele membre ale UE, conform competentelor stabilite prin tratatele constitutive;

-         alte acte normative cu caracter obligatoriu sunt acte pe care institutiile UE le adopta intr-o serie de domenii, in afara actelor normative deja enumerate.

Acquis-ul comunitar si arhitectura sistemului de control financiar

Capitolul 28 al acquis-ului comunitar, denumit „control financiar” grupeaza actele juridice existente la nivelul UE si care vizeaza controlul financiar. Caracteristica principala a acestui capitol este aceea ca include putine acte normative cu caracter general si obligatoriu (dispozitii din tratatele fondatoare, regulamente sau decizii). Majoritatea actelor obligatorii existente reglementeaza functionarea organismelor specializate in efectuarea controlului financiar, procedurile de efectuare a controlului financiar, actele juridice in care se consemneaza rezultatele acestuia (rapoartele emise de catre organismele specializate) si efectele juridice ale acestora. Restul capitolului cuprinde fie acte juridice neobligatorii  (recomandari), fie acte emise de organele de control (rapoarte). Forta juridica a rapoartelor de control financiar este redusa, acestea continand doar recomandari pentru statele membre si/sau institutiile UE.

Actele normative din cadrul acquis-ului comunitar referitoare la controlul financiar precizeaza si reglementeaza urmatoarele elemente ale sistemului de control financiar:

-         formele controlului financiar;

-         obiectul controlului financiar (activitati si domenii de exercitare);

-         modalitatile prin care sunt protejate interesele UE in materie.

Cele mai importante reglementari cu caracter obligatoriu in materie sunt cuprinse in:

        articolele 246-248 ale Tratatului instituind CE (versiunea consolidata, publicata in Jurnalul Oficial nr.C 325, 24 decembrie 2002) – care face vorbire despre necesitatea instituirii unui control asupra conturilor CE si mentioneaza Curtea de Conturi a CE;

        Regulamentul Comisiei (CE, Euratom) nr.1605/2002 din 25 iunie 2002 privind Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunitatilor Europene,

        completat de Regulamentul Comisiei (CE, Euratom) nr.2342/2002 din 23 decembrie 2002 stabilind reguli detaliate pentru implementarea Regulamentului nr.1605/2002 al Consiliului (CE, Euratom) privind Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunitatilor Europene

        Regulamentul Comisiei (CE, Euratom) nr.2343/2002 din 23 decembrie 2002 privind cadrul de reglementare financiara pentru organismele la care se refera art.185 din Regulamentul nr.1605/2002 al Consiliului (CE, Euratom) privind Regulamentul Financiar Cadru aplicabil bugetului general al Comunitatilor Europene.

Potrivit acquis-ului comunitar, controlul financiar imbraca urmatoarele forme:

-         controlul financiar intern ce se exercita prin urmatoarele mijloace:

          controlul financiar public intern (CFPI);

         auditul intern;

-         auditul extern.

Controlul intern  reprezinta elementul central al controlului financiar si cuprinde controlul financiar exercitat de structuri de control interne din cadrul entitatilor publice (autoritati publice ale administratiei centrale si locale), inclusiv sistemele si procedurile de aprobare a priorii (ex ante) si audit intern (a posteriori sau ex post).

Trasatura fundamentala a controlului financiar  intern consta in delimitarea si departajarea clara si stricta operata intre managementul si controlul financiar public intern, pe de o parte, si auditul intern, pe de alta parte, realitate ce asigura atat functionarea primului concomitent cu identificarea si fructificarea rezervelor de optimizare a acestuia, cat si independenta celui de-al doilea.

Controlul financiar public intern consta in ansamblul activitatilor de verificare a indeplinirii conditiilor formale si legale pentru ca fondurile alocate unei institutii publice  sa poata fi efectiv cheltuite. Aceasta forma de control realizeaza un prim filtru in asigurarea unui management financiar solid al oricarei entitati publice.

Controlul financiar public intern este asigurat si exercitat de catre o structura interna de control din cadrul entitatii publice respective, structura ce are competente de autorizare a angajarii diferitelor fonduri alocate institutiei. Potrivit acquis-ului comunitar, personalul care exercita procedurile de control financiar public intern nu poate fi, in acelasi timp si pentru aceleasi operatiuni, responsabil de administrarea conturilor aferente acelei activitati (ofiter de cont).

Auditul intern este o activitate independenta organizata in cadrul unei entitati publice, care consta in efectuarea de verificari si analize ale sistemului propriu de control financiar public intern, in scopul evaluarii gradului in care acesta asigura indeplinirea obiectivelor institutiei publice si utilizarea resurselor financiare in mod eficace si eficient pentru a prezenta managementului entitatii publice rezultatele constatarilor realizate, eventualele deficiente si nereguli si a propune masuri pentru corectarea abaterilor si imbunatatirea rezultatelor.

Regulamentul nr.1605/25.06.2002 al Consiliului UE, cu privire la Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunitatilor Europene reglementeaza in art.85-87 notiunea de auditor intern.

Potrivit acestor prevederi, fiecare institutie publica trebuie sa isi stabileasca o structura de audit intern care sa functioneze respectand standardele internationale de audit intern. Auditorul intern al entitatii publice raspunde in fata managementului acesteia pentru verificarea, potrivit standardelor internationale si a bunei practici in domeniu, a sistemelor si procedurilor de executie bugetara. Regulamentul   stabileste si anumite incompatibilitati pentru auditori interni astfel ca ei nu pot fi responsabili cu autorizarea sau ofiteri de cont.

Principalele responsabilitati ale auditorilor interni precizate de catre Regulamentul nr.1605/25.06.2002 sunt: avizarea managementului entitatii cu privire la riscul, prin emiterea de opinii independente cu privire la calitatea sistemelor de management si control intern al fondurilor, precum si recomandari pentru imbunatatirea mediului de implementare a operatiunilor de management financiar. De asemenea, sunt accentuate, in mod particular, urmatoarele responsabilitati principale ale auditorului intern:

-         evaluarea conformitatii si eficientei sistemelor de management intern si a nivelului de performanta al departamentelor in implementarea politicilor, programelor si actiunilor prin analiza riscurilor asociate acestora;

-         evaluarea conformitatii si calitatii sistemelor de control si audit intern aplicabile fiecarei operatiuni de executie bugetara.

Auditorul intern se bucura de acces nelimitat la toate informatiile necesare pentru indeplinirea atributiilor functionale.

Activitatea auditorului intern se concretizeaza intr-un raport anual de audit intern inaintat conducatorului entitatii publice, in care sunt indicate numarul si tipurile auditurilor interne efectuate, recomandarile acestora si masurile adoptate de catre entitate.

Fiecare entitate publica dispune de autonomie in privinta stabilirii propriilor reguli de organizare si functionare a structurii de audit intern astfel incat sa se asigure independenta totala a auditorului intern in indeplinirea sarcinilor si responsabilitatilor sale.

Auditul extern pentru institutiile comunitare (Parlament, Consiliu si Comisie) este realizat de catre Curtea de Conturi a Comunitatilor Europene. Principalul izvor juridic in materia auditului extern il reprezinta articolele 246-248 ale Tratatului CE si Regulamentul nr.1605 al Consiliului din 25 iunie 2002 asupra Regulamentului Financiar aplicabil bugetului general al Comunitatilor Europene, cu modificarile si completarile ulterioare. Art.246 al Tratatului CE prevede ca organismul responsabil cu controlul conturilor este Curtea de Conturi, iar art.247, asa cum a fost modificat prin Tratatul de la Nisa, prevede ca in alcatuirea Curtii de Conturi intra cate un reprezentant al fiecarui stat membru.

            Conturile de venituri si cheltuieli ale UE si ale institutiilor finantate din bugetul comunitar sunt examinate de catre Curtea de Conturi care, in urma finalizarii acestora, inainteaza Parlamentului European si Consiliului Europei o declaratie de asigurare asupra legalitatii si regularitatii tranzactiilor efectuate.

            In conformitate cu prevederile art.140 al Regulamentului, Curtea de Conturi examineaza  legalitatea si regularitatea realizarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor potrivit dispozitiilor tratatelor, a bugetului aprobat pe anul respectiv, precum si a celorlalte acte normative adoptate.

            Curtea de Conturi poate solicita si consulta orice documente si informatii in legatura cu managementul financiar al institutiilor publice, pentru operatiunile cofinantate de catre Comisia Europeana.

            In efectuarea auditului extern, Curtea de Conturi coopereaza cu institutiile nationale de audit intern si extern ale statelor membre ale UE.

            Curtea de Conturi a UE realizeaza doua tipuri de rapoarte si anume: rapoarte anuale si rapoarte speciale.

            Raportul anual al Curtii de Conturi se redacteaza si transmite Comisiei UE si institutiilor vizate de audit, cel tarziu pana la data de 15 iunie a fiecarui an calendaristic. Raportul cuprinde toate observatiile pe care Curtea de Conturi le apreciaza ca fiind relevante, insa continutul acestuia ramane confidential, iar fiecare institutie vizata formuleaza raspunsuri la fiecare observatie pana la data de 30 septembrie a fiecarui an.

            Raportul anual realizeaza o evaluare generala a gestiunii financiare a institutiilor europene si contine cate o sectiune pentru fiecare institutie in parte.

            Raportul anual al Curtii de Conturi, insotit de raspunsurile primite de la institutiile vizate de observatiile din cadrul acestuia va fi trimis, cel mai tarziu pana la data de 31 octombrie a respectivului an, tuturor institutiilor responsabile cu descarcarea bugetara si va fi publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene.

            Comisia Europeana are obligatia de a informa statele membre in legatura cu detaliile din raport care se refera la managementul fondurilor pentru care acestea sunt responsabile, de indata ce Curtea de Conturi a transmis raportul sau anual.

            Statele membre au la dispozitie un termen de 60 de zile pentru prezentarea raspunsurilor lor Comisiei Europene care transmite, pana la data de 15 februarie a anului urmator, un rezumat al acestor informatii Curtii de Conturi, Consiliului si Parlamentului European.

            Curtea de Conturi a UE realizeaza si misiuni de audit extern particularizate la anumite institutii si tipuri de activitati. Aceste misiuni se finalizeaza prin redactarea unor rapoarte speciale, prin care sunt informate institutiile vizate in legatura cu toate constatarile pertinente si importante ale Curtii. Initial aceste informatii sunt confidentiale, iar institutia auditata are la dispozitie 2 luni si jumatate pentru a comenta si a raspunde observatiilor cuprinse in raport. In luna urmatoare primirii comentariilor, Curtea emite versiunea finala a raportului sau.

            Rapoartele speciale finale, insotite de raspunsurile institutiilor auditate sunt transmise imediat Parlamentului European si Consiliului European care decid, fiecare in parte, pe baza consultarii Comisiei Europene, ce actiuni vor fi intreprinse pentru corectarea sau imbunatatirea situatiilor prezentate. In cazul in care Curtea de Conturi decide astfel, raportul special poate fi publicat in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene, fiind insotit de raspunsurile si comentariile institutiilor in cauza.

            Importanta rapoartelor de audit ale Curtii de Conturi rezulta si din aceea ca, din totalul celor 75 de acte normative care formeaza acquis-ul in materia controlului financiar, 41 sunt rapoarte ale Curtii de Conturi care vizeaza domenii din cele mai diferite cum ar fi: contractele de achizitii publice, managementul Bancii Centrale Europene, randamentul operational al managementului Institutului Monetar European, cheltuielile

Curtii de Justitie, Fondul Social European si Fondul European pentru Orientare  si Garantare in Agricultura, activitatile de cercetare in domeniul agriculturii si pescuitului.

            Obiectul controlului financiar in UE

           

            Controlul financiar vizeaza urmatoarele domenii principale:

-         managementul resurselor proprii ale UE;

-         utilizarea finantarilor acordate de UE;

-         protejarea intereselor UE – prevenirea fraudei;

Resursele proprii ale UE sunt fonduri puse la dispozitia UE de statele membre, prin intermediul Comisiei Europene si care sunt controlate in mod periodic, conform prevederilor Regulamentului nr.1150/2000 al Consiliului Europei (CE, Euratom) pentru implementarea Deciziei nr.94/728/CE Euratom asupra sistemului de resurse proprii ale Comunitatilor Europene.

Statelor membre ale UE le revine competenta de a efectua controale si inspectii in legatura cu managementul resurselor proprii ale UE. Controalele si inspectiile nu pot fi initiate decat la cererea Comisiei Europene care are si obligatia de a preciza motivele. Controalele si inspectiile mai pot fi realizate si prin asocierea Comisiei la controalele proprii efectuate de catre statele membre. De asemenea, Comisia poate realiza propriile inspectii si controale la fata locului, caz in care statul si institutia controlata sunt obligate sa puna la dispozitie toate documentele justificative necesare.

Prin Regulamentul nr.1150/2000 al Consiliului Europei a fost infiintat Comitetul Consultativ pentru Resursele Proprii ale Comunitatilor – organism care este alcatuit din maximum 5 reprezentanti oficiali ai fiecarui stat membru al UE si ai Comisiei. Comitetul este coordonat de catre un reprezentant al Comisiei,  iar secretariatul este asigurat de catre Comisie.

Utilizarea finantarilor  acordate de UE este controlata in conformitate cu prevederile Regulamentului nr.1605/2002 al Comisiei Europene din 25.06.2002 privind Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Comunitatilor Europene, completat de Regulamentul Comisiei nr.2342/23.12.2002.

In cadrul Titlului VI „Finantari”, acest act normativ consacra un intreg capitol platii si controlului finantarilor acordate de UE. Potrivit prevederilor actului normativ invocat, responsabilul national cu autorizarea unei plati poate cere beneficiarului  sa faca o asigurare in avans pentru a limita eventualele riscuri asociate platilor legate de pre-finantare. Dupa acordarea finantarii, suma atribuita nu este considerata definitiva decat in momentul acceptarii de catre institutie a rapoartelor finale, fara ca aceasta sa aduca

atingere dreptului ulterior de control din partea institutiei. In cazul in care beneficiarul nu isi indeplineste obligatiile contractuale, finantarea este suspendata , redusa sau anulata, dar nu inainte de a se fi oferit beneficiarului ocazia de a-si prezenta punctul de vedere.

Protejarea intereselor UE – prevenirea fraudei reprezinta o obligatie stipulata in cuprinsul  articolului 280 al Tratatului de Instituire a Comunitatilor Europene. Prevederile acestui articol cer imperativ statelor membre sa adopte masuri pentru combaterea fraudei  care afecteaza interesele financiare ale UE, similare cu cele luate pentru combaterea fraudei care aduce atingere propriilor resurse financiare.

Prin decizia Comisiei nr.94/140/EC din 23.02.1994 s-a instituit un Comitet Consultativ pentru Coordonarea Prevenirii Fraudei. Acest Comitet are rolul de a consilia Comisia in legatura cu prevenirea si urmarirea fraudei si a iregularitatilor semnificative. De asemenea Comitetul consiliaza Comisia in orice problema legata de protejarea legala a intereselor financiare ale Comunitatii. Comitetul este alcatuit din cate doi reprezentanti ai fiecarui stat membru care pot fi asistati de alti doi functionari publici ai serviciilor in cauza.

Printr-o  Decizie a Comisiei din 28.02.1999, a fost infiintat Oficiul European de Lupta Anti-Frauda (OLAF), care are drept obiective: protejarea intereselor UE, lupta impotriva fraudei, coruptiei si a oricaror altor  activitati ilegale.

In realizarea investigatiilor interne si externe, OLAF beneficiaza de o deplina independenta.

OLAF ofera statelor membre asistenta tehnica necesara in lupta impotriva fraudelor, contribuind astfel la dezvoltarea strategiei anti-frauda a UE avand chiar capacitatea de a promova initiativele necesare pentru intarirea legislatiei in domeniu.

Prin Decizia Bancii Central Europene din 07.10.1999 asupra prevenirii fraudei, a fost infiintat Comitetul Antifrauda al Bancii Central Europene cu scopul de a realiza „consolidarea independentei Directiei de Audit Intern”.

Sistemul de control financiar in Romania

Sistemul de control financiar conform legislatiei romane, este alcatuit din urmatoarele elemente:

-         controlul financiar public intern;

-         controlul extern al Curtii de Conturi;

-         controlul resurselor proprii ale UE;

-         controlul pentru protejarea intereselor financiare ale UE, prevenirea si combaterea fraudei.

Controlul financiar public intern

In vederea armonizarii legislatiei interne cu cea comunitara in materie Guvernul, Ministerul Finantelor Publice, prin Unitatea Centrala pentru Armonizarea Auditului Public Intern (UCAAPI), a elaborat Strategia Dezvoltarii Controlului Financiar Public Intern in Romania care a fost adoptata de catre Guvernul Romaniei in anul 2005. Strategia realizeaza o radiografie a stadiului actual al sistemului de control financiar public intern si proiecteaza principalele directii de actiune pentru dezvoltarea in perspectiva a acestui sistem.

Potrivit Strategiei Dezvoltarii Controlului Financiar Public Intern in Romania, anexa nr.1 „Definitii si concepte”, conceptul de control financiar public intern (CFPI) desemneaza „ansamblul controlului financiar executat, intern, de catre o organizatie guvernamentala sau de catre organizatiile sale delegate, in scopul asigurarii ca managementul financiar si controlul institutiilor ce folosesc fonduri publice (inclusiv fonduri externe) sunt in concordanta cu legislatia, prevederile bugetar si principiile unui management financiar sanatos”.

Controlul financiar public intern cuprinde toate masurile de control al tuturor veniturilor statului, cheltuielilor, bunurilor, drepturilor si obligatiilor acestuia.

Controlul financiar public intern  reprezinta scopul larg al controlului intern.

Controlul intern reprezinta intregul sistem de controale financiare si nonfinanciare, structurile organizatorice, metodologiile, procedurile, inclusiv auditul intern, stabilit de management potrivit scopurilor sale, menit sa-l ajute in administrarea entitatii  pe care o conduce in mod economic, eficient si eficace, asigurand respectarea strategiilor manageriale, protejarea activelor si a resurselor, acuratetea si completitudinea inregistrarilor contabile, precum si elaborarea la termenele stabilite si in mod demn de incredere a datelor financiare si manageriale.

Controlul financiar public intern  cuprinde:

-         auditul intern;

-         controlul financiar preventiv;

-         controlul financiar public intern asupra fondurilor europene;

-         controlul bugetelor locale;

-         controlul fiscal.

In mediul controlului financiar din Romania identificam doua tipuri de audit intern:

-         auditul public intern constituit la nivelul entitatilor publice;

-         auditul intern al entitatilor private.

Auditul public intern este definit, potrivit cadrului normativ existent, ca fiind o activitate functional-independenta  si obiectiva, care da asigurari si consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice, perfectionand activitatile entitatii publice si ajutand entitatea publica sa isi indeplineasca obiectivele printr-o abordare sistematica si metodica prin care evalueaza si imbunatateste eficienta si eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare.

Legea nr.672/2002 privind auditul public intern reglementeaza trei categorii de organisme ce au ca atributii coordonarea si supravegherea activitatii de audit public intern:

-         Comitetul pentru Audit Public Intern (CAPI);

-         Unitatea Centrala pentru Armonizarea Auditului Public Intern (UCAAPI);

-         compartimente de audit public intern constituite la nivelul entitatilor publice.

Potrivit art.12 din Legea nr.672/2002, aceste trei structuri sunt responsabile pentru conducerea si realizarea urmatoarelor trei tipuri de audit:

          auditul de sistem prin care se realizeaza evaluarea sistemelor de conducere si control intern, cu scopul de a stabili daca functionarea acestora este economica, eficace si eficienta;

          auditul performantei prin care se realizeaza evaluarea criteriilor stabilite pentru implementarea obiectivelor si sarcinilor entitatii publice in scopul stabilirii daca sunt corecte din perspectiva evaluarii rezultatelor;

          auditul de regularitate ce presupune examinarea actiunilor cu incidente asupra fondurilor publice pentru a vedea daca respecta ansamblul principiului, regulilor procedurale si metodologice care le sunt aplicate.  

Auditul intern al entitatilor private este organizat si se desfasoara potrivit normelor metodologice stabilite la nivelul entitatilor private care au constituit astfel de structuri, pe baza respectarii stricte a standardelor internationale de audit intern si a normelor  de buna practica in domeniu.

Potrivit cadrului normativ existent, controlul financiar preventiv reprezinta o activitate independenta, organizata in cadrul entitatilor publice, constand in verificarea sistematica a proiectelor de operatiuni care presupun decizii financiare si/sau

patrimoniale. Verificarea priveste legalitatea, regularitatea si incadrarea in limitele angajamentelor bugetare stabilite a operatiunilor supuse controlului.

Sunt supuse controlului financiar preventiv urmatoarele tipuri de operatiuni:

-         angajamente legale si credite bugetare sau credite de angajament, dupa caz;

-         deschiderea si repartizarea de credite bugetare;

-         modificarea repartizarii pe trimestre si pe subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, a creditelor aprobate, inclusiv prin virari de credite;

-         ordonantarea cheltuielilor;

-         efectuarea de incasari in numerar;

-         constituirea veniturilor publice, in privinta autorizarii  si a stabilirii titlurilor de incasare;

-         reducerea, esalonarea sau anularea titlurilor de incasare;

-         constituirea resurselor proprii ale bugetului UE, reprezentand contributia viitoare a Romaniei la acest organism;

-         recuperarea sumelor avansate si care ulterior au devenit necuvenite;

-         vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale;

-         concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale;

-         alte tipuri de operatiuni, stabilite prin ordin al ministrului finantelor publice.

Controlul financiar preventiv se exercita prin viza, respectiv prin refuz de viza.

Ministerul Finantelor Publice asigura coordonarea activitatii de control financiar preventiv  prin:

-         elaborarea si perfectionarea continua a cadrului normativ;

-         elaborarea normelor metodologice privind cadrul general al atributiilor si exercitarii controlului financiar preventiv;

-         avizarea normelor metodologice specifice privind  organizarea si exercitarea controlului financiar preventiv propriu, elaborate de ordonatorii principali de

credite ai bugetului de stat, ai bugetului asigurarilor sociale de stat, ai bugetelor fondurilor speciale, precum si pentru operatiunile Fondului National si ale agentiilor de implementare care deruleaza fonduri comunitare;

-         elaborarea raportului national anual privind controlul financiar preventiv;

-         coordonarea sistemului de pregatire profesionala a persoanelor care efectueaza controlul financiar preventiv.

Controlul financiar preventiv se organizeaza si se exercita sub doua forme:

-         controlul financiar preventiv propriu;

-         controlul financiar preventiv delegat.

Controlul financiar preventiv propriu (CFPP) este organizat in toate entitatile publice, de regula, in cadrul compartimentelor financiar-contabile.

Operatiunile supuse controlului sunt cele cuprinse in cadrul specific intocmit pe baza cadrului general stabilit prin norme emise de catre Ministerul Finantelor Publice, prin completarea prevederilor cadrului general cu operatiunile specifice entitatii publice stabilite prin decizia conducatorului acesteia.

Persoana care exercita CFPP nu trebuie sa fie implicata in efectuarea operatiunilor pe care le controleaza.

Acordarea vizei sau refuzul vizei nu se pot impune sub nicio forma persoanei care exercita  CFPP, rezultatele exercitarii acestui control depinzand exclusiv de judecatile profesionale ale controlorului.

Persoanele imputernicite, pe baza deciziei conducatorului entitatii publice, sa exercite CFPP beneficiaza de un spor salarial de 25% dar si raspund, in raport de culpa lor, pentru operatiunile vizate.

In cazul refuzului de viza, conducatorul entitatii publice poate sa dispuna efectuare operatiunii careia i s-a refuzat viza, pe propria raspundere, situatie in care persoana imputernicita cu exercitarea CFPP are obligatia de a informa Curtea de Conturi, Ministerul Finantelor Publice, organul ierarhic superior al entitatii publice respective precum si structura de audit public intern constituita la nivelul entitatii publice respective.

Evaluarea activitatii de CFPP se realizeaza de catre structura de audit intern a entitatii publice respective.

Numirea/destituirea persoanelor care desfasoara activitati de CFPP se realizeaza de catre conducatorul entitatii publice, cu acordul entitatii publice superioare. In cazul

numirii/destituirii persoanelor imputernicite cu exercitarea CFPP la nivelul ordonatorilor principali de credite este necesar acordul Ministerului Finantelor Publice.

Controlul financiar preventiv delegat (CFPD) se exercita de catre Ministerul Finantelor Publice prin Corpul Controlorilor Delegati (CCD).

CCD functioneaza ca un compartiment distinct plasat in subordinea ministrului finantelor publice. Are o organizare la nivel central si teritorial fiind condus de un controlor financiar sef si de doi adjuncti numiti, prin hotarare a Guvernului, pentru o perioada de 6 ani.

CCD este independenta de structura manageriala a entitatii publice la care exercita viza.

Controlul financiar preventiv delegat se exercita:

-         la institutiile publice importante (ordonatorii principali de credite), Trezoreria Statului  si pentru operatiunile privind datoria publica, precum si la Fondul National de Preaderare si la Agentiile  de Implementare;

-         in cazul unor operatiuni cu riscuri asociate ridicate, la alte institutii publice sau persoane juridice de drept privat care gestioneaza fonduri publice si/sau administreaza patrimoniul public.

Operatiunile supuse controlului financiar preventiv delegat sunt cele cuprinse in cadrul general stabilit prin norme ale Ministerului Finantelor Publice, completate cu operatiunile cu risc ridicat.

Refuzul de viza al controlorului delegat nu are caracter de blocare a operatiunii financiare care se poate executa in baza deciziei pe propria raspundere a ordonatorului de credite, cu informarea Ministerului Finantelor Publice si a Curtii de Conturi.

Evaluarea activitatii de CFPD se realizeaza anual pe baza rapoartelor anuale intocmite la nivelul  Corpului Controlorilor Delegati, rapoartelor structurilor de audit intern ale Ministerului Finantelor Publice si ale rapoartelor Curtii de Conturi.

In prezent, urmare a finalizarii procesului de integrare a controlului financiar preventiv in sfera raspunderii manageriale, controlul financiar preventiv delegat este desfiintat in cea mai mare masura, ramanand totusi sa fie exercitat asupra proiectelor de operatiuni financiare privind angajamentele si ordonantarile de plata din fonduri nationale sau comunitare ce depasesc un anumit plafon valoric, stabilit pe baza analizei riscului.

Controlul financiar public intern asupra fondurilor comunitare se realizeaza prin implementarea, la nivelul entitatilor publice care deruleaza fonduri comunitare (Fondul National de Preaderare, Oficiul de Plati si Contractare PHARE, precum si agentiile de

management si implementare organizate la nivelul ministerelor si companiilor nationale), a urmatoarelor forme:

-         controlul financiar preventiv propriu, exercitata asupra tuturor proiectelor de operatiuni financiare privind angajamentele si ordonantarile de credite;

-         controlul financiar preventiv delegat,  exercitata asupra proiectelor de operatiuni financiare privind angajamentele si ordonantarile de plata peste un anumit plafon valoric, stabilite pe baza analizei riscului;

-         controlul intern de baza;

-         auditul public intern.

Modalitatile de realizare a controlului financiar public intern asupra bugetelor locale sunt stabilite prin OUG.nr.45/2003 privind finantele publice locale.

Controlul financiar preventiv propriu si auditul public intern se exercita asupra tuturor operatiunilor care afecteaza fondurile publice si/sau patrimoniul public si privat. Formarea si utilizarea fondurilor publice locale si contul de executie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curtii de Conturi, potrivit legii.

Angajarea si efectuarea cheltuielilor din bugetul comunitatilor locale sunt in responsabilitatea ordonatorului de credite (primarul).

Stabilirea si inregistrarea debitelor, colectarea, urmarirea si controlul sinceritatii declaratiilor obligatiilor fiscale de natura impozitelor si taxelor locale sunt efectuate de structuri specializate ale comunitatilor locale.

Veniturile sunt incasate si centralizate  prin sistemul Trezoreriei publice, pe fiecare contribuabil si pe fiecare sursa de venit, evidentiind modul in care au fost respectate obligatiile fiscale (nivel, termen etc.).

Platile sunt efectuate prin Trezoreria publica, prin intermediul careia se controleaza disponibilitatile de credit si regularitatea acestuia, pe baza documentelor justificative (facturi, situatii de lucrari, state de salarii etc.).

In privinta controlului fiscal, OG nr.75/2001 privind organizarea si functionarea cazierului fiscal si OG nr.190/2001 de modificare a OG nr.75/2001 au creat  cadrul legal pentru organizarea cazierului fiscal al contribuabililor. Acest cazier realizeaza evidenta persoanelor fizice si juridice, precum si a asociatilor, actionarilor si reprezentantilor legali ai persoanelor juridice care au savarsit fapte sanctionate de legile financiare, vamale, precum si cele care privesc disciplina financiara. Cazierul fiscal, in format electronic, se organizeaza de catre Ministerul Finantelor Publice la nivel central si la nivelul directiilor generale ale finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti.

Controlul fiscal se realizeaza prin intermediul organismelor specializate din cadrul Ministerului Finantelor Publice (Agentia Nationala de Administrare Fiscala-ANAF, Garda Financiara). Acesta vizeaza indeplinirea obligatiilor financiare fata de bugetele publice de catre toti agentii economici, sinceritatea declaratiilor contribuabililor si  exactitatea si realitatea inregistrarilor financiar-contabile.

Controlul financiar public extern al Curtii de Conturi

Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, administrare si intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, fiind autoritatea publica a statului care efectueaza auditul extern in sectorul public.

Curtea de Conturi functioneaza pe langa Parlamentul Romaniei si isi desfasoara activitatea in mod independent, in conformitate cu dispozitiile Constitutiei si a Legii sale de organizare si functionare nr.94/1992 cu modificari si completari ulterioare. Este o institutie independenta profesional, consilierii de conturi fiind numiti de Parlament pentru un mandat de 9 ani, revocarea acestora fiind tot o competenta parlamentara.

Membrii Curtii de Conturi sunt independenti in exercitarea mandatului lor si inamovibili pe toata durata acestuia.

Curtea de Conturi prezinta un raport anual Parlamentului asupra conturilor de gestiune ale bugetului public, precum si rezultatele evaluarii sistemelor de management financiar si control intern.

Litigiile rezultate din activitatea de control se solutioneaza in instantele judecatoresti specializate.

Controlul resurselor proprii ale U.E.

Controlul resurselor proprii ale UE este realizat prin Autoritatea Nationala a Vamilor si Ministerul Finantelor Publice.

Autoritatea Nationala a Vamilor realizeaza controlul marfurilor, vehiculelor si persoanelor in punctele vamale la granita si din teritoriu, in vederea calcularii si incasarii sumelor datorate cu titlul de drepturi vamale si a altor venituri publice conexe (accize, TVA). De asemenea, aceasta institutie organizeaza si implementeaza activitatile de prevenire si combatere a fraudei si a contrabandei vamale.

Autoritatea Nationala a Vamilor asigura aplicarea legislatiei in domeniul vamal in mod transparent si nediscriminatoriu, tuturor persoanelor fizice si juridice, indiferent de statutul lor juridic si de forma de organizare si functionare a acestuia.

Sistemul de control este structurat pe urmatoarele trei niveluri:

-         controlul intern exercitat la nivelul directiilor teritoriale ale administratiilor vamale (12 unitati);

-         auditul intern al activitatilor unitatilor subordonate autoritatii vamale;

-         controlul exercitat de brigada de supraveghere vamala.

Ministerul Finantelor Publice, prin intermediul administratiilor financiare teritoriale, stabileste, colecteaza si incaseaza TVA. Controlul acestor activitati este realizat de catre Directia Generala de Indrumare si Control Fiscal din cadrul Ministerului Finantelor Publice, iar la nivel local, de catre directiile de control fiscal judetene si ale municipiului Bucuresti.

Protejarea intereselor financiare ale U.E. si lupta antifrauda

Protejarea intereselor financiare ale UE si lupta antifrauda sunt plasate in sarcina Ministerului Finantelor Publice, Curtii de Conturi si a structurilor interne specializate in combaterea fraudei.

Controlul fondurilor comunitare se realizeaza de catre Ministerul Finantelor Publice si de catre fiecare entitate de implementare sau institutie publica ierarhic superioara sau coordonatoare prin structurile de control financiar preventiv si audit public intern. In cadrul Curtii de Conturi exista un departament specializat in managementul fondurilor europene.

Stingerea creantelor bugetare rezultate din nereguli si/sau frauda se poate realiza prin plata voluntara a persoanei in cauza, prin deducerea din declaratiile de cheltuieli ce vor urma sau, in caz de neplata, prin executare silita.

Prin HG nr.521/2002 Corpul de Control al Primului Ministru a fost desemnat drept punct unic  de contact al Oficiului European de Lupta Anti-Frauda (OLAF) al Uniunii Europene in Romania. In indeplinirea atributiilor care ii revin in calitate de punct unic de contact, Corpul de Control al Primului Ministru actioneaza pe baza de autonomie functionala, independent de alte institutii publice. Corpul de Control primeste sesizarile OLAF referitoare la posibile ilegalitati in utilizarea fondurilor comunitare, efectueaza verificarile necesare si pune la dispozitia OLAF o Nota de control. La solicitarea OLAF, reprezentantii acestuia pot participa direct la verificarile efectuate de Corpul de Control care au ca obiect verificarea sesizarilor OLAF.

Tendinte in evolutia sistemului de control financiar din Romania

In conformitate cu cerintele si practica existenta la nivelul UE, in domeniul controlului financiar din tara noastra se manifesta urmatoarele tendinte menite sa inlature unele puncte slabe ale acestuia:

-         definirea clara a formelor de control intern astfel incat sa se elimine confuziile intre functiile controlului intern si cele ale auditului intern;

-         responsabilizarea conducatorilor entitatilor publice in privinta necesitatii crearii si mentinerii unor sisteme de management financiar si control eficiente si eficace;

-         armonizarea sistemelor de management financiar si control la nivelul entitatilor publice centrale;

-         definitivarea standardelor generale de management financiar si control intern;

-         dezvoltarea metodologiei generale de realizare a auditului de sistem si al performantei;

-         concentrarea resurselor de audit in structuri functionale necesare exercitarii in mod corespunzator a acestei activitati;

-         operationalizarea totala a sistemului informatic al controlului financiar  public intern.

Tara noastra trebuie sa implementeze o serie de recomandari ale Comisiei Europene in ceea ce priveste alinierea sistemului intern de control financiar public la standardele de control intern si audit intern acceptate pe plan international si la buna practica din UE.

Recomandarile cu impact major asupra alinierii sistemului de control financiar al Romaniei la normele europene impun:

-         dezvoltarea coerenta si armonizata a sistemelor de management financiar si control bazate pe principiile si functiile raspunderii manageriale;

-         focalizarea activitatii Comitetului pentru Audit Public Intern pe dezbaterea si emiterea unei opinii profesionale competente asupra principalelor componente de strategie in dezvoltarea auditului public intern in Romania (planificarea strategica si anuala, independenta auditorului intern, pregatirea profesionala, asigurarea calitatii activitatii de audit intern);

-         flexibilizarea cadrului metodologic general de desfasurare a misiunilor de audit public intern in scopul cresterii independentei functionale si a punerii in valoare a judecatii profesionale a auditorilor interni;

-         concentrarea resurselor de audit intern prin reducerea actualei dispersii teritoriale, configurata in multe unitati mici, accentul trebuind sa cada pe crearea de capacitati de audit functionale si mai putin pe constituire a noi unitati de audit intern;

-         identificarea nevoilor de formare si de stabilire a criteriilor de calificare a auditorilor interni, in care UCAAPI trebuie sa aiba un rol major;

-         dezvoltarea cooperarii intre UCAAPI si Curtea de Conturi a Romaniei in vederea cresterii gradului de complementaritate intre auditul extern si cel intern;

-         organizarea compartimentelor de management financiar si control la nivelul institutiilor centrale care sa realizeze exclusiv functiile de armonizare, monitorizare si indrumare metodologica, urmand ca functiile executive sa fie indeplinite la nivel descentralizat prin asigurarea si urmarirea elaborarii, pentru fiecare compartiment din structura organizatorica a entitatii publice, a normelor metodologice specifice privind managementul financiar si controlul, a procedurilor si ghidurilor;

-         integrarea treptata a controlului financiar public in sfera raspunderii manageriale, pe masura ce controlul managerial va asigura eliminarea riscurilor in administrarea fondurilor publice prin intarirea independentei functionale, ridicarea gradului de pregatire profesionala a controlorilor, precum si prin indrumarea realizata de catre Corpul  Controlorilor Delegati;

-         controlul financiar delegat isi va muta treptat atentia, in principal, spre indrumarea si monitorizarea activitatilor de control si management financiar la entitatile publice importante (autoritati publice centrale, institutii autonome etc. ), inclusiv asupra operatiunilor financiare cu grad ridicat de risc, precum si supravegherea procesului bugetar;

-         perfectionarea sistemului de prevenire a iregularitatilor si lupta impotriva fraudei prin consolidarea Corpului Central pentru Lupta Impotriva Fraudei, care este punctul national pentru Oficiul European de Lupta Antifrauda (OLAF)