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Revista Internacional del Trabajo,

vol. 123 (2004), núm. 1-2

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2004

Desarrollo y trabajo decente para todos

Ignacy SACHS

*

urante sesenta años el desarrollo ha sido una poderosa

idée-force

,

D

como concepto analítico y como ideología, fundamental en eltrabajo del sistema de las Naciones Unidas. Al igual que el elefante deJoan Robinson — difícil de definir pero fácil de reconocer —, el desa-rrollo no se deja encapsular en fórmulas simples. Y este carácteresquivo se debe a sus múltiples facetas y a su complejidad. Como era deesperar, el concepto de desarrollo ha ido evolucionando todos estosaños, incorporando experiencias positivas y negativas y reflejando loscambios sufridos por la configuración política del mundo y las sucesivasmodas intelectuales.

Los estudios sobre el desarrollo han servido para precisar el con-cepto, lo cual contrasta con el desconsolador nivel de desarrollo querealmente hay en muchas partes del mundo. De ahí que sea necesariorevisar el concepto para hacerlo más operativo y a la vez reafirmar, másque nunca, su importancia, especialmente cuando la idea de desarrolloestá siendo atacada desde dos frentes.

Los llamados posmodernos proponen renunciar a la idea misma conel argumento de que ha actuado como una trampa ideológica inventadapara perpetuar relaciones asimétricas entre las minorías dominantes y lasmayorías dominadas, tanto dentro de los países como entre ellos. Afir-man así que se debería pasar a un estadio de posdesarrollo, sin explicarclaramente cuál sería su contenido operacional concreto. Por supuestoque tienen razón al poner en tela de juicio la tesis de que es posible un cre-cimiento material indefinido, pues nuestro planeta es finito. Pero estaobviedad no dice gran cosa acerca de lo que habría que hacer en los próxi-mos decenios para superar los dos problemas fundamentales heredadosdel siglo

XX

a pesar de su progreso científico y técnico sin precedentes: eldesempleo masivo y el aumento de las desigualdades.

* Catedrático honorario y codirector del Centro de Investigaciones del Brasil Contempo-ráneo de la Escuela de Estudios Sociales Avanzados de París (EHESS). El presente artículo estábasado en un documento elaborado por el autor para la Comisión Mundial sobre la DimensiónSocial de la Globalización constituida por la OIT.

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Revista Internacional del Trabajo

En cuanto a los fundamentalistas del mercado, implícitamenteconsideran el desarrollo como un concepto redundante. Su argumentoes que el desarrollo se producirá como un resultado natural del creci-miento económico gracias al efecto de filtración. Por lo tanto, no haynecesidad de una teoría del desarrollo: es suficiente con aplicar la cien-cia económica moderna, que es una disciplina histórica y de validez uni-versal. Sin embargo, la teoría de la filtración sería totalmente inacepta-ble por motivos éticos aun cuando funcionara en la práctica, cosa quede hecho no sucede. En un mundo de pasmosas desigualdades, es undisparate pretender que los ricos se hagan aún más ricos para que asílos desposeídos estén un poco menos desposeídos.

A fin de afrontar estos dos problemas es urgente una nuevaaproximación entre ética, economía y política (Sen, 1987). «La econo-mía que prescinde de consideraciones morales y sentimentales es comolas figuras de cera, que, pareciendo estar vivas, siguen careciendo de lavida de los seres vivos» (Gandhi, 1921, pág. 344).

Mientras sean producto del entramado social, las «desigualdadesmorales»

1

sólo podrán erradicarse mediante la voluntad responsable:unas políticas públicas que fomenten la necesaria transformación insti-tucional y la organización de medidas positivas que afiancen a los esta-mentos más débiles y menos representados de la población, esa es-forzada mayoría privada de posibilidades de trabajo y de subsistenciadecentes y condenada a desperdiciar la vida en la lucha diaria por lasupervivencia.

Como señala Ricupero (2002, pág. 64), las economías no se desa-rrollan por el mero hecho de existir. El desarrollo económico ha sidouna excepción histórica, no una regla general; no surge espontánea-mente de la libre interacción de las fuerzas del mercado. Los mercadossólo son una de las varias instituciones que participan en el proceso dedesarrollo. Y puesto que son por naturaleza miopes, socialmente insen-sibles y — según Soros (2002) — amorales, su ordenación (o debería-mos decir su «reordenación») es una necesidad urgente a la vista de ladescorazonadora desigualdad que siempre trae consigo la aplicación delas recetas neoliberales resumidas en el Consenso de Washington.

En cierto sentido, el Consenso de Washington ha actuado comouna contrarreforma dirigida contra el capitalismo reformado que llegóa la mayoría de edad tras la Segunda Guerra Mundial, inspirado en lostextos de Keynes y Beveridge y en las experiencias del

New Deal

esta-

1

Rousseau (1754) traza así la distinción entre las desigualdades humanas: «Hay dos formasde desigualdad en la especie humana; una que denomino natural o física, porque es establecida porla naturaleza, y que consiste en una diferencia de edad, salud, fuerza corporal o cualidades delespíritu o del alma; y otra que puede llamarse desigualdad moral o política, pues depende de unaespecie de acuerdo, y es establecida, o al menos autorizada, por el consentimiento de los hombres.Esta última consiste en diversos privilegios de que gozan algunos hombres en detrimento de otros,como los privilegios de ser más ricos, más respetados o más poderosos, e incluso el de tener lafacultad de exigir obediencia».


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dounidense. Así, el capitalismo reformado se construyó con el objetivode exorcizar los terribles recuerdos de la Gran Depresión en torno a losconceptos de pleno empleo, Estado social (o de bienestar) y planifica-ción. Y, al mismo tiempo, ofrecía una alternativa al «socialismo real»del bloque soviético, que en aquel momento gozaba de credibilidad engrandes franjas de la opinión pública gracias a su éxito en la moviliza-ción de todos los recursos humanos disponibles para un veloz y amplioproceso de crecimiento económico e industrialización

2

.Los treinta años dorados del capitalismo (1945-1975) coincidieron

con la guerra fría entre los dos bloques y con la carrera armamentística.Esta situación frustró los intentos de las Naciones Unidas de construirun orden económico internacional más equitativo, pero, al mismotiempo, sentó unas condiciones favorables para que los países en desa-rrollo adoptaran políticas de no alineamiento y aprovecharan las expe-riencias más acertadas de los dos bloques rivales

3

.La situación cambió radicalmente durante el decenio de 1970. La

invasión de Checoslovaquia en 1968 desvaneció las últimas ilusionessobre la capacidad del bloque soviético de construir una versión delsocialismo «con rostro humano». Los capitalistas perdieron entoncesparte de sus miedos y se volvieron más arrogantes. La crisis energéticade 1973 y sus consecuencias se utilizaron para desacreditar el keynesia-nismo y, poco después, la contrarreforma neoliberal cobró fuerza al lle-gar al poder Margaret Thatcher y Ronald Reagan.

La caída del muro de Berlín certificó la defunción del «socialismoreal» como paradigma de desarrollo y dejó el terreno libre al evangelioneoliberal, que dominó las políticas de desarrollo hasta finales del dece-nio de 1990. Sin embargo, el paradigma neoliberal no consiguió cumplirsus promesas. De hecho podría considerarse que la tragedia del desa-rrollo vivida por la Argentina

4

constituye el acta de defunción del Con-senso de Washington, si no en el plano de las construcciones ideológicas— las ideologías alienantes resisten tenazmente —, sí al menos en elplano de los programas prácticos.

No es necesario entrar aquí en la discusión sobre el papel delFondo Monetario Internacional (véase, en particular, Stiglitz, 2002).Señalemos solamente que los únicos países en desarrollo a los que les

2

Como señala Jean Ziegler, los partidos socialdemócratas occidentales y sus sindicatostransformaron el miedo de los capitalistas a la expansión comunista en ventajas sociales para susseguidores (2002, pág. 33).

3

Fue sin duda el caso de la India en la época de Nehru, donde se produjo el intento másimportante de definir una verdadera tercera vía.

4

Marshall Berman (1988) analizó la segunda parte del

Fausto

de Goethe como la primeratragedia del desarrollo. Por analogía podríamos hablar de una tragedia argentina del desarrollo,esta vez real y no literaria.

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fue bastante bien en el decenio pasado son precisamente los que se ne-garon a aplicar al pie de la letra las recetas consagradas por el Consensode Washington.

Así es que estamos instalados en las ruinas de dos paradigmas. Hallegado el momento de poner entre paréntesis el evangelio neoliberal,a modo de interludio infeliz

5

, y de revisar la breve historia del conceptode desarrollo, rica en ideas y recomendaciones que son muy pertinentespara el tema que nos ocupa.

El desarrollo, un concepto esquivoy cambiante

Aún está por escribirse una historia completa de la idea de desa-rrollo

6

. En esta parte nos limitamos a hacer unas pocas observacionesy destacar ciertos puntos relevantes para el resto del análisis.

El pensamiento sobre el desarrollo, tal como lo conocemos hoy,nació en el decenio de 1940, cuando se preparaban los proyectos parala reconstrucción de los países europeos devastados por la SegundaGuerra Mundial. Para esta tarea se movilizó a refugiados antifascistashúngaros, polacos y alemanes, dándose por hecho que no se iba a per-mitir que la Europa oriental cayera bajo la influencia soviética. La Con-ferencia de Yalta todavía estaba por llegar.

Entre los problemas a los que se enfrentaban estos países estabanunos sistemas anacrónicos de tenencia de la tierra, el atraso de la agri-cultura campesina, unas condiciones adversas en el comercio de pro-ductos básicos, una industrialización incipiente, el desempleo y subem-pleo crónicos, y la necesidad de que un Estado activamente involucradoen el desarrollo afrontara el imponente reto de establecer un régimendemocrático capaz de dirigir la reconstrucción de posguerra y, al mismotiempo, superar el retraso económico y social. El trabajo de la primerageneración de economistas del desarrollo se inspiró en gran medida enla cultura económica que dominaba en la época: lo primordial era elpleno empleo y sentar las bases de los futuros Estados de bienestar, a la

5

Usamos esta palabra aquí por analogía con la observación de Gunnar Myrdal de que elcapitalismo de libre mercado no fue sino un interludio entre dos períodos marcados por el inter-vencionismo estatal: el mercantilismo y el capitalismo reformado (Myrdal, 1956).

6

Un primer volumen podría tratar de los antecedentes, analizando los debates del siglo

XIX

y principios del

XX

sobre el desarrollo

avant la lettre

en Rusia, India, Japón, China y AméricaLatina, así como las aportaciones de autores de países europeos periféricos. Un segundo volumendebería centrarse en el trabajo sobre los planes de recuperación para la Europa de posguerra, rea-lizados en el Reino Unido en su mayor parte por refugiados de los países ocupados, varios de loscuales se unieron después a la primera generación de funcionarios de las Naciones Unidas. Seríanecesario un tercer volumen para valorar la importante contribución de las distintas organizacio-nes de las Naciones Unidas y otros organismos públicos, con especial referencia a las comisionesregionales. Por último, un cuarto volumen tendría que concentrarse en el trabajo académico,subrayando las importantes contribuciones de los pensadores de los países en desarrollo.


191

vez que se consolidaba la planificación

7

y la intervención del Estado enlos asuntos económicos para corregir la miopía y la insensibilidad socialde los mercados.

Medio siglo después, algunas de sus preocupaciones originalessiguen estando vigentes: ¿cómo hemos de enfrentarnos a la heterogenei-dad estructural, tanto económica como social? En una de las muchasdefiniciones de subdesarrollo se insiste en que, por falta de capital sufi-ciente, es imposible emplear a toda la fuerza de trabajo disponible conuna tecnología avanzada. De ahí que sea preciso encontrar un equilibrioentre la modernización e industrialización, por un lado, y la promocióndel pleno empleo y del trabajo por cuenta propia, por otro (sin perder devista la necesidad de aumentar continuamente la productividad de lamano de obra, que constituye la fuente última de progreso económico).

Incluso hoy en día, se puede decir que las economías en desarrollosiguen siendo como archipiélagos de empresas modernas de elevadaproductividad en un océano de actividades de baja o muy baja produc-tividad, que constituyen el tejido intersticial del sistema económico

8

.La mayor parte del PIB procede del archipiélago, y la mayoría de lagente nada en el océano, intentando sobrevivir.

Éste es el trasfondo en el que hay que ver y evaluar el crecimientoeconómico. El crecimiento rápido impulsado por las empresas moder-nas no reducirá por sí solo la heterogeneidad inicial. Por el contrario, esmás probable que concentre la riqueza y los ingresos en manos de lospocos afortunados que controlan el archipiélago, y relegue al océano atodos los que ya no son necesarios a medida que se sustituye la manode obra por capital. Los autores latinoamericanos tienen razón cuandodenuncian como concentrador y excluyente este tipo de crecimiento,que se califica también de «generador de miseria» (por ejemplo, Rodrí-guez, 1998, y

Revista Latinoamericana de Estudios del Trabajo

, 1999).De ahí la necesidad de contar con una estrategia doble en la que tam-bién se tome en consideración lo que podríamos llamar un crecimientoorientado al empleo

9

. Analizaremos esta cuestión con mayor detallemás adelante.

La recuperación de posguerra y el «socialismo real»

El acuerdo político que los Aliados alcanzaron en Yalta puso a lospaíses de Europa oriental en la vía del «socialismo real». Como ya he-mos señalado, consiguió fomentarse con bastante acierto un crecimiento

7

La desconfianza de Von Hayek hacia la planificación hacía de él un disidente solitario enaquella época.

8

Esta descripción difiere del modelo bisectorial que divide la economía en sector formal ysector informal. Tiene razón la OIT al decir que las actividades pueden ser formales o informales,pero no constituyen sectores distintos.

9

Sobre este punto, véase Sachs (1999) acerca de la teoría del desarrollo de Kalecki.

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rápido y general en los dos primeros decenios de la posguerra. Se puso atrabajar a toda la mano de obra disponible, mal remunerada pero al res-guardo de la maldición del desempleo y acogida a un sistema no pococomplejo de protección social. No habían aparecido todavía las dificulta-des que llevarían finalmente al hundimiento del sistema, a saber, la inca-pacidad de pasar de un crecimiento extensivo a otro intensivo y afian-zado por la tecnología y el consumo de masas; la imposibilidad de losregímenes autoritarios de dirigir eficazmente unas economías y socieda-des complejas y la represión

manu militari

de los intentos de reformar elsistema desde dentro. La credibilidad del socialismo real se desvaneciócuando los tanques soviéticos invadieron Praga en 1968. Las reformas deMijail Gorbachov llegaron demasiado tarde. La caída del muro de Berlíncertificó la defunción del paradigma de desarrollo no capitalista conocidocomo socialismo real y la victoria, en la guerra fría, de la coalición capi-talista liderada por los Estados Unidos sobre el bloque soviético.

La muerte del socialismo real fue verdaderamente un punto de in-flexión decisivo en la breve historia de la idea de desarrollo. Algunos seapresuraron a interpretarla como la descalificación definitiva del con-cepto de desarrollo no capitalista, y llegaron incluso a proclamar el finde la historia. Pero tal conclusión no parece justificada. Contrariamentea la idea de desarrollo orgánico, el desarrollo es un concepto históricoy social y, por tanto, abierto por naturaleza. Todavía pueden tener éxitootros intentos de trascender el capitalismo, en China o en otros lugares.No tienen por qué compartir necesariamente el mismo destino que elsocialismo real.

Es aún más absurdo descartar la planificación como tal por el fra-caso de la planificación autoritaria, centralizada y totalizadora de cortesoviético. Sus dos principales puntos débiles fueron una inadecuada basetécnica en la época preinformática y, lo que es más importante, la falta deretroalimentación por parte de la sociedad debido a la naturaleza no de-mocrática del sistema político. La dirección de las economías complejasexige transparencia y responsabilidad, circulación de información fiabley libertad de debate, así como medios de comunicación plurales.

A diferencia de la planificación de tipo soviético, la planificaciónmoderna es esencialmente participativa y comporta un proceso de ne-gociación a cuatro bandas entre todos los agentes que participan en eldesarrollo (trabajadores, empleadores, autoridades públicas y sociedadcivil organizada), negociación que conduce al establecimiento de acuer-dos contractuales entre las autoridades públicas, las empresas, los sin-dicatos de trabajadores y la sociedad civil organizada. Este tipo de pla-nificación tiene, sin duda, un futuro esplendoroso por delante.

El capitalismo reformado y las Naciones Unidas

La mayor parte de la labor de desarrollo realizada o inducida por lasNaciones Unidas ha estado basada implícitamente en el paradigma del


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capitalismo reformado, si bien reconociéndose que existe una diferenciaesencial entre el funcionamiento de las economías desarrolladas y el delas menos adelantadas: la característica fundamental de las primeras esque están limitadas por la demanda, mientras que lo que caracteriza prin-cipalmente a los países menos adelantados, al igual que a los países socia-listas, es que están limitados por la oferta, lo cual les hace depender de loque se invierta en la expansión de la capacidad productiva.

Así, el planteamiento de las Naciones Unidas se ha centrado tra-dicionalmente en las diferentes modalidades y aspectos del desarrolloen las economías periféricas, heterogéneas desde el punto de vistaestructural, con predominio capitalista y de carácter mixto. Estos cali-ficativos exigen una breve explicación por separado. La expresión«economías periféricas» manifiesta la diferencia respecto de las eco-nomías capitalistas centrales, con las que mantienen relaciones asimé-tricas

10

— analizadas por Raul Prebisch en su famoso y todavía válidomodelo de centro-periferia (véanse especialmente Bielschowsky,2000, y Ricupero, 2002) —. La noción de «economías estructuralmenteheterogéneas» comprende varios aspectos: un marcado contrasteentre los modernos enclaves urbanos y las economías rurales más omenos atrasadas; las hondas diferencias sociales, culturales y de estilode vida que existen entre las elites occidentalizadas y el grueso de lapoblación, y unas pautas asimétricas en los ingresos y la distribuciónde la riqueza. Con «economías predominantemente capitalistas demercado» se quiere decir que en ellas el sector más dinámico es elcapitalista, aunque coexista con otras formas de producción precapita-listas o protocapitalistas. Y, por último, la expresión «economías mix-tas» indica la existencia de diferentes configuraciones de los sectorespúblico y privado y, a menudo, un Estado muy volcado en el desarrollo.

No obstante, conviene resaltar dos importantes avances concep-tuales. En primer lugar, a partir del decenio de 1970 la preocupaciónpor el medio ambiente llevó a una trascendental reconceptuación deldesarrollo como «ecodesarrollo», en lo que terminó denominándosedesarrollo sostenible. El desarrollo sostenible se fundamenta en el do-ble imperativo ético de ser solidarios con las generaciones presentes ycon las generaciones futuras. Y, en consecuencia, exige la clarificaciónde los criterios de sostenibilidad social, de sostenibilidad medioambien-tal y de viabilidad económica. En sentido estricto, sólo las «solucionestriples», las que fomenten el crecimiento económico y a la vez tenganefectos sociales y ecológicos positivos, merecen la denominación de de-sarrollo (véase el cuadro).

10

François Perroux definió la dominación como una relación asimétrica e irreversible(véase, por ejemplo, Perroux, 1983).

194


Cuadro. Pautas del crecimiento económico

Durante los tres decenios que separan la Conferencia de las Nacio-nes Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Esto-colmo en 1972, y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible,celebrada en Johannesburgo en 2002, el concepto de desarrollo sosteni-ble se ha ido afinando, y se han realizado importantes avances episte-mológicos al respecto. Para los fines del presente artículo basta consubrayar que la sostenibilidad social es hoy un componente esencial dedicho concepto.

En cuanto a los criterios de sostenibilidad social, vale la pena re-cordar la postura de Dudley Seers: el crecimiento económico, aunquesea rápido, no produce desarrollo a no ser que genere empleo ycoadyuve a reducir la pobreza y las desigualdades (véase, por ejemplo,Seers, 1970). Kalecki y Seers fueron de los primeros economistas queabogaron, en el decenio de 1960, por que el análisis del desarrollo eco-nómico no versara sólo sobre el crecimiento del PIB, sino también, yquizás en primer lugar, sobre el empleo.

La segunda reconceptuación, y quizás incluso más importante, es-tuvo influida en gran medida por los estudios de Amartya Sen (2000),quien redefine el desarrollo en términos de la universalización y el ejer-cicio efectivo de todos los derechos humanos individuales — políticos,civiles y cívicos; económicos, sociales y culturales —, a los que añade losderechos colectivos al desarrollo, el medio ambiente, etc. Aunque es-tos derechos son indivisibles, habría que conceder una importancia sin-gular al derecho al trabajo por su doble valor, tanto intrínseco comoinstrumental, pues el trabajo decente allana el camino para el ejercicioefectivo de otros cuantos derechos.

¿Hacia un desarrollo para todos?

La evolución del concepto de desarrollo en los últimos cincuentaaños puede resumirse haciendo referencia a su complejidad cada vezmayor, que es el resultado de añadir sucesivos adjetivos — económico,social, político, cultural, sostenible — y, lo que es más importante, deañadir varios propósitos nuevos. Sin embargo, seguimos sin disponerde un paradigma creíble con el que se puedan afrontar los dos proble-

Efectos sociales Efectos medioambientales

1. De desarrollo + +

2. Salvajes – –

3. Benéficas socialmente + –

4. Benéficas para el medio ambiente – +


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mas capitales antes mencionados, a saber: el desempleo y subempleomasivos y la agudización de las desigualdades.

Según la OIT, un tercio de la fuerza de trabajo mundial está o de-sempleada o subempleada; en las ediciones sucesivas del

Informe sobreDesarrollo Humano

del PNUD se puede comprobar también que sigueaumentando la diferencia de ingresos entre las minorías opulentas y lasmayorías pobres y que se ahonda la desigualdad en el reparto de la ri-queza. A pesar de todo lo que se habla de la mundialización, vivimos enun mundo cada vez más fragmentado. Además, las economías se carac-terizan por un alto grado de despilfarro; y de todas las formas de despil-farro, la peor es la que destruye vidas humanas por falta de un trabajodecente. El problema no es que las víctimas del desarrollo desigual y asi-métrico no trabajen. Como ha dicho Joan Robinson, son demasiado po-bres como para permitirse no trabajar; ahora bien, si se quedan sin tra-bajo, descubren que aún peor que ser explotados es no ser explotados.

Estrictamente, la mayoría pobre no está excluida por completo dela esfera económica, aunque en la práctica sí está excluida del procesode desarrollo — entendido como posesión efectiva de todos los dere-chos humanos (véase principalmente Kothari, 1993) —. El sociólogobrasileño José de Souza Martins (2002) acierta cuando habla de formasperversas, anormales e injustas de inclusión social

11

. En estas circuns-tancias, la «inclusión justa» se convierte en una exigencia fundamentaldel desarrollo, y, en la medida en que un adjetivo puede poner de re-lieve el elemento más definitorio del paradigma de desarrollo, podemoshablar de

«desarrollo

incluyente»

(en el sentido de «integrador»).

La definición de «inclusión justa»

La forma más lógica de definir el desarrollo «incluyente» es opo-niéndolo al modelo de crecimiento viciado que en la bibliografía lati-noamericana suele denominarse «excluyente» (del mercado de con-sumo) y «concentrador» (de ingresos y riqueza). De hecho, una de lascaracterísticas del «crecimiento excluyente» es la presencia de un mer-cado laboral muy parcelado en el que una gran parte de la mayoría tra-bajadora se ve condenada a dedicarse a la economía informal o a pasargrandes penalidades para ganarse la vida en pequeñas explotacionesagrícolas familiares, sin casi nada de protección social (véanse, porejemplo, Rodríguez, 1998, y

Revista Latinoamericana de Estudios delTrabajo

, 1999). Otra de sus características es la escasa participación enla vida política — por no decir su completa exclusión — de grandesfranjas de la población, que no han recibido apenas enseñanza, están

11

Véase también su entrevista en

Folha de São Paulo

: «Mais!», 15 de septiembre de 2002.

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muy mal organizadas y viven absortas en la lucha diaria por la mera su-pervivencia (y dentro de las cuales las mujeres se llevan la peor parte,al estar sujetas, además, a la discriminación sexual).

El propósito del desarrollo «incluyente» es garantizar antes quenada el ejercicio de los derechos civiles, cívicos y políticos. Como su-braya Sen (2000), la

democracia

es un valor auténticamente fundacio-nal, pues también garantiza la transparencia y la responsabilidad nece-sarias para el funcionamiento de los procesos de desarrollo. Noobstante, hay un largo camino desde la

democracia representativa

hastala

democracia directa

, que sienta mejores condiciones para debatir losasuntos de interés público.

Todos los ciudadanos deben gozar de las mismas oportunidadesde disfrutar de los

programas de bienestar social

destinados a resarcirlas desigualdades naturales o físicas que sufren los minusválidos, lasmadres, los niños y los ancianos. Además, las políticas sociales compen-satorias que se financian mediante la redistribución de los ingresos dela población deben arbitrar ayudas para los desempleados, lo cual escasi imposible en los países donde sólo una exigua minoría trabaja en laeconomía regular y donde el desempleo declarado es mucho menosconsiderable que el subempleo.

Toda la población debe tener también las mismas oportunidadesde acceso a los

servicios públicos

, que comprenden, entre otras cosas,la educación, la sanidad y la vivienda. Por su propio valor intrínseco, la

educación

es esencial para el desarrollo, pues contribuye al despertarcultural, a la sensibilización social, a la comprensión de los derechos hu-manos, a la adaptabilidad, la potenciación individual, la autonomía y laconfianza en uno mismo. Por supuesto, tiene también un valor instru-mental con respecto a la empleabilidad, esto es, la capacidad para de-sempeñar un empleo. Con todo, la educación es una condición necesa-ria pero no suficiente para lograr un trabajo decente. Aunque hay aquienes les gusta presentarla como la panacea, la educación debe estarintegrada en todo un conjunto de políticas de desarrollo. Una de las pa-radojas de la situación actual es que el desempleo masivo de los adultosse produce a la par que el trabajo infantil intolerable. Para enviar a to-dos los niños a la escuela es necesario que haya becas para los niños per-tenecientes a familias pobres cuya supervivencia depende del dineroque ellos llevan a casa

12

.Aunque es de una importancia crucial, el acceso a los

servicios desanidad

es sólo parte del objetivo, más amplio, de mejorar la salud pú-blica. En realidad, la salud pública depende también de una nutriciónadecuada (la seguridad alimentaria), del acceso al agua potable, de la me-

12

Merece la máxima atención en este ámbito el programa pionero de «Bolsas escola» aco-metido en Brasilia por Cristovam Buarque, cuando era Gobernador del Distrito Federal.


197

jora de las condiciones de vida y de trabajo, de una mejor educación yde medidas preventivas como la vacunación.

Se puede discutir si la

vivienda

debe considerarse o no un serviciopúblico. En los países del antiguo bloque soviético sí se consideró comotal, pero ello no produjo resultados satisfactorios. Sin embargo, facilitaruna vivienda digna a todos los habitantes — lo cual supone satisfaceruna necesidad básica — es ciertamente un reto fundamental para el de-sarrollo «incluyente». De ahí que sean tan importantes las políticas es-tatales de vivienda, y especialmente los programas de autoayuda parala construcción, en los que las autoridades públicas aúnan sus esfuerzoscon los de los futuros ocupantes, cuyo trabajo constituye una forma deahorro no monetario.

Ya estén gestionados por las administraciones públicas propia-mente dichas, por instituciones de la sociedad civil o, incluso, por em-presas privadas, los cuatro componentes mencionados — programas debienestar social, educación, sanidad y vivienda — necesitan financia-ción pública a través de la redistribución de una parte del PIB. Hoy endía se sigue discutiendo, en un vivo debate ideológico, si los tres prime-ros deberían pertenecer totalmente al dominio público, dada su vitalimportancia para el bienestar social. Los defensores del paradigma neo-liberal proponen soluciones basadas en el mercado, y esta propuestacuenta con el respaldo de un hecho: en muchos países la eficacia del sec-tor público viene siendo bastante escasa

13

.En un sentido más amplio, el debate se centra en dónde se trazan

las líneas divisorias entre la esfera pública y la privada, y en cómo se de-fine lo que es un bien público. Sin embargo, aún más importante es dis-tinguir con claridad entre las políticas compensatorias financiadas me-diante una redistribución de los ingresos por vía fiscal, por un lado, y laspolíticas de empleo que producen otra forma distinta de distribución delos ingresos básicos, por otro. Ambas son necesarias, pero las primerastienen un carácter puramente social y requieren inversiones regularesaño tras año, mientras que las segundas, al crear oportunidades de tra-bajo decente, generan ingresos y dan una solución duradera al pro-blema social.

Ceteris paribus

, la creación de empleo ha de tener prefe-rencia sobre las políticas sociales compensatorias, aunque sólo seaporque éstas no son capaces de deparar la sensación de dignidad que dael trabajo a la persona

14

.Normalmente se alaba la economía capitalista por su eficacia sin pa-

rangón a la hora de producir

bienes

(riqueza), pero también destaca en laproducción de

males

sociales y ecológicos. Según los fundamentalistas

13

Sobre este punto, véase el prólogo a Kannan y Pillai (2000).

14

Según Ha-Joon Chang (2002), Joseph Stiglitz defiende esta opinión y considera que debehacerse más hincapié en el pleno empleo y en la participación de los trabajadores, dado que sonparte esencial de una auténtica sociedad democrática.

198


del rey mercado, estos «males» son el precio inevitable del progreso eco-nómico, y lo único que se puede hacer al respecto es atenuarlos y resar-cirlos produciendo bienes públicos como la reducción de la pobreza y lasalvaguardia del medio ambiente. En otras palabras, el desempleo y elsubempleo masivos y las desigualdades sociales son inherentes al sistemacapitalista, pero dichos inconvenientes están más que compensados porla eficiencia de la economía capitalista de mercado.

Sin embargo, este argumento descansa sobre una definición de

efi-ciencia

muy restringida. En un libro valioso sobre los límites del mer-cado, Kuttner (1997) distingue tres tipos de eficiencia: la

eficiencia en laasignación

de recursos

(asociada a Adam Smith), la

eficiencia innova-dora

(schumpeteriana) y la

eficiencia keynesiana

, que consiste en elpleno empleo de todos los medios de producción. Como ya ha soste-nido este autor en otros lugares, hay otras dos formas de eficiencia: la

eficiencia social

— que tiene puntos comunes con el modelo keynesianoen lo que se refiere al pleno empleo de la mano de obra — y la

eficienciaecológica

(o «

ecoeficiencia»

). Aunque es sin duda muy eficiente en loque a la asignación de recursos se refiere, el capitalismo no alcanza bienlas eficiencias keynesiana, social y ecológica, que son esenciales para elconcepto de desarrollo «incluyente», cuya pieza central es en todos loscasos el trabajo decente. Lejos de ser sólo un parámetro que deba cal-cularse a partir de los resultados registrados, la elasticidad de empleodel crecimiento debe considerarse como una variable en la planifica-ción del desarrollo, pues es la clave de una estrategia de desarrollo in-cluyente. Por supuesto, es probable que el alza de las tasas de creci-miento económico eleve también las tasas de ocupación. Pero esigualmente importante buscar los medios de impulsar al máximo ladensidad de empleo de una determinada tasa de crecimiento, sin perderde vista el objetivo de aumentar la productividad del trabajo, que es delo que depende en, último término, el progreso económico.

Más productividad y más empleos, por la máximadensidad de empleo del crecimiento

La deprimente situación actual, que se caracteriza por el creci-miento viciado (o «desarrollo defectuoso») de los países periféricos ypor el deterioro de las condiciones de empleo en los países centrales,tiene mucho que ver con la transformación estructural de la economíamundial y con los tres «divorcios» resultantes que identificó PeterDrucker (1986), a saber:

●

Entre la economía financiera y la economía real («financieramiento»).

●

Entre el crecimiento del PIB y la demanda de productos básicos,debido principalmente al aumento de la proporción de los servi-cios en el consumo total.


199

●

Entre la variación del PIB y la variación del empleo, debido a lastecnologías que sustituyen trabajo por capital.El aumento de la productividad del trabajo ha de ser celebrado,

puesto que constituye la fuente última del progreso económico. En teo-ría, debería permitirnos avanzar por la vía de la eliminación progresivadel trabajo

heterónomo

, penoso y alienante, y liberar tiempo para lasactividades

autónomas

, tanto económicas como no económicas

15

. Tales, en esencia, la tesis generosa que proponen Ivan Illich (1977), AndréGorz (1988) y otros.

Sería conveniente que quienes diseñan las políticas en los paísesindustrializados avanzados reflexionaran sobre el uso óptimo del pro-greso tecnológico: ¿cuánto hay que dedicar a la reducción del tiempo detrabajo?, ¿cuánto a acumular más bienes?, ¿en qué punto debería dete-nerse el afán de crecimiento material si el objetivo último del desarrolloes una

civilización del ser

, y no

del tener

, y la finitud de nuestro planetapone un límite a la expansión de la producción material?

Son ciertamente cuestiones muy importantes para un debate alargo plazo y de naturaleza prospectiva, pero no deberían distraernosde las necesidades sociales más urgentes, a las que hay que dar soluciónen primer lugar. Al tiempo que propone una «civilización del ser» comometa del desarrollo, Joseph Lebret precisa que un requisito previo es el«reparto equitativo del tener»

16

. Obviamente, nuestra atención inme-diata debe dirigirse hoy a las escandalosas desigualdades que existen enel acceso a las oportunidades laborales, en la remuneración, en la pro-tección social y en la participación en la generación de ingresos y ri-queza. A falta de unas condiciones y unas normas de conducta equita-tivas en todas estas esferas, es imposible considerar el fin del trabajoheterónomo como un objetivo realista. Y aún más si se piensa que lagente tiene todavía que aprender a valorar como un auténtico baróme-tro de su libertad cultural el tiempo que le queda libre para sus activi-dades autónomas, y a anteponer estas actividades a los placeres del con-sumismo.

Así es que el problema estriba en conciliar los objetivos del pro-greso económico — impulsado por el aumento de la productividad la-boral — con el imperativo de asegurar a todos oportunidades de tra-bajo decente (véase el recuadro 1). Conviene hacer en este punto variasobservaciones.

15

Sobre la distinción entre trabajo heterónomo (dirigido por otros) y autónomo, véaseIllich (1977).

16

Citado por Philippe Blancher en

Quel developpement? Humain parce que durable

, publi-cado en el sitio Economie et Humanisme, en www.economie-humanisme.org/Revue360Blancher.html.

200


En primer lugar, la reducción del contenido de trabajo por unidadde un producto determinado puede verse contrarrestada por el au-mento de la demanda total de ese producto estimulado por la bajada delos precios y por el crecimiento general del PIB fomentado por la tec-nología. En segundo lugar, un empleo menor de mano de obra

directa

puede ir acompañado de un aumento de la demanda de trabajo en losprocesos anteriores a la producción misma (investigación y diseño) yposteriores a ella (comercialización, distribución y mantenimiento). Entercer lugar, el progreso tecnológico es un medio para crear nuevos pro-ductos y estimular nuevas necesidades. Por último, pero primero en im-portancia, la pérdida de empleos en algunos sectores puede verse su-plida por un incremento en otros, dependiendo de los cambios que seproduzcan en la combinación de productos y en las opciones tecnológi-cas a nivel mundial. De hecho, éstas son las dos variables decisivas dela planificación destinada a conciliar esos dos objetivos aparentemente

Recuadro 1. Tasas de variación del empleo

La tasa de variación del empleo

(e)

depende de las tasas de variación del PIB

(r)

yde productividad de la mano de obra (p): e = r – p.

Según este principio, en la siguiente tabla se presentan las tasas de variación delempleo (e) que resultan de diferentes combinaciones de r y p.

En muchos países en desarrollo se necesita una tasa anual de crecimiento del em-pleo del 2 por ciento sólo para absorber a las personas que se incorporan cada año almercado laboral. La reducción del desempleo y el subempleo exige combinaciones der y p que estén situadas a la derecha de la diagonal del 2 por ciento. Todas las combi-naciones situadas a la izquierda de esta diagonal representan un empeoramiento de lasituación del empleo.

R

P

1

2

3

4

5

0

–1

–2

–3

–4

1 2

1

0

–1

–2

–3

3 4 5 6

2 3 4 5

1 2 3 4

0 1 2 3

–1 0 1 2

–2 –1 0 1

Desarrollo y trabajo decente para todos 201

contradictorios: un progreso tecnológico rápido y el pleno empleo. Paraello será necesario adoptar una estrategia con dos frentes.

Por un lado, es obvio que las industrias productoras de bienes parala exportación que compiten en los mercados mundiales han de seguirun rápido progreso tecnológico. Ningún país se puede permitir no tenerempresas capaces de actuar como agentes mundiales, aunque ello im-plique reducir su población activa. Por otro lado, esta exigencia no rigeen la producción de bienes no exportables y de otros muchos que, aun-que pudieran serlo, en la práctica no tienen competencia exterior, puesestán protegidos por la distancia, los elevados costos de transporte o laspreferencias del consumidor (por ejemplo, los alimentos frescos). Tienerazón Aldo Ferrer (1997 y 2002) al insistir en que nueve de cada diezpersonas trabajan en la producción para el mercado interno, y muchasde ellas en la de bienes no exportables. Habría que compensar las ten-dencias negativas para el empleo que se registren en las industrias mo-dernas incrementando lo más posible el porcentaje de productos no ex-portables dentro del total.

Para ello es necesario elevar la proporción relativa de los serviciosy los alimentos producidos en el país (seguridad alimentaria nacional)en el conjunto del consumo, así como dar más preferencia a la inversiónen obras de infraestructura y proyectos de construcción (especialmentelas viviendas protegidas). Richard Meier (2000) ha llegado incluso a de-cir que los países africanos y otros países en desarrollo podrían pasar deun salto a ser sociedades de servicios sin recorrer necesariamente lasetapas de desarrollo características de los países industrializados.

Deberían explorarse todas las posibilidades del crecimiento orien-tado al empleo pensando en métodos que ocupen a mucha mano deobra en todos los ámbitos de la producción de bienes no exportables.En otras palabras, lo que hay que investigar es hasta dónde podemosllegar por este camino antes de encontrarnos con la barrera de unaoferta suficiente de bienes de consumo salarial (que es una condiciónpara evitar presiones inflacionarias) y/o de la escasez de intercambioscon el exterior. Por lo general, la mayoría de los productos no destina-dos a la exportación tienen un bajo contenido de importaciones. Enmuchos países, la agricultura y industria manufacturera tienen la posi-bilidad de ajustar la oferta de bienes salariales a la mayor demanda de-rivada de un alza del empleo en las obras públicas.

Entrando en otros sectores de la economía, lo que cabría explorarson los «márgenes de libertad» que existen en cuatro ámbitos funda-mentales. El primero es el de las potenciales sinergias entre las grandesempresas modernas y los negocios pequeños que tienen bastante den-sidad de mano de obra (la subcontratación de producción y de servi-cios); un caso especial es la integración de pequeñas explotaciones ru-rales con agroempresas (sobre las alianzas entre empresas puedenconsultarse UNCTAD, 2000 y 2001). El segundo ámbito a explorar es

202 Revista Internacional del Trabajo

el de las posibilidades de ampliar el rendimiento de los diversos tiposde tierras, de los bosques y de la biomasa acuática, diversificando sususos para obtener alimentos, piensos para el ganado, fuentes de ener-gía, fertilizantes, materiales de construcción, materias primas industria-les y productos farmacéuticos. Algunos países en desarrollo tienen unbrillante futuro por delante si son capaces de averiguar con inteligencialas posibilidades de su diversidad biológica por medio de las biotec-nologías, y de utilizarlas tanto para incrementar el rendimiento de subiomasa como para ampliar la gama de productos derivados de ella. Siasí lo hacen — y siempre que respeten las normas de una buena gestiónecológica de los recursos forestales, terrestres y acuáticos —, puedeniniciar, por delante de los países industrializados, un tipo de desarrolloauténticamente sostenible y dotado de una notable densidad de manode obra (véanse Sachs, 2000b, 2001a y 2001b).

El tercer camino de exploración es el del fomento, por dos vías ymediante métodos que empleen a numerosa mano de obra, de algunasposibilidades de crecimiento que no requieren grandes inversiones. Porun lado, dedicando más esfuerzos a aumentar la productividad de losrecursos naturales mediante la conservación de la energía y el agua, elreciclado de los desechos y la utilización productiva de los residuosagrícolas (Sachs, 1988, y Weizsacker, Lovins y Lovins, 1997). Por otro,manteniendo mejor su actual dotación de infraestructuras, equipa-mientos y edificios, para alargar su vida útil y liberar con ello, para otrasinversiones productivas, un capital que de otro modo se necesitaríapara su sustitución 17.

Por último, pero ciertamente no en importancia, la cuarta vía deexploración sería cómo encauzar el futuro de la esforzada mayoríade pequeños productores — trabajadores autónomos o empleados deexplotaciones agrícolas y negocios familiares — que no están organiza-dos en empresas oficiales y que actúan con arreglo a criterios de com-portamiento similares al observado por Chayanov (1986) en la agricul-tura campesina 18. Esta cuestión se examina en la parte siguiente.

De pequeños productores a microempresariosLa categoría que denominamos «pequeños productores» com-

prende a todos los que se dedican a actividades de mercado a pequeña

17 En su teoría del crecimiento, Kalecki expuso dos parámetros responsables del creci-miento sin inversión: la tasa real de depreciación y el coeficiente de aprovechamiento de las capa-cidades productivas existentes. En igualdad de condiciones, cuanto menor sea la tasa dedepreciación (lo que se consigue mediante un mejor mantenimiento), mayor es la tasa de creci-miento económico. El mejor aprovechamiento de las capacidades productivas existentes condu-cirá también a una mayor tasa de crecimiento total.

18 Según estos criterios, el dinero fluye con facilidad del «bolsillo de la empresa» al «bolsillodoméstico», y viceversa, algo totalmente contrario a la racionalidad que aplican las empresas orga-nizadas en sociedad.


escala al margen del mundo de las empresas modernas. Este últimogrupo abarca las empresas grandes y medianas y, también, diversas em-presas pequeñas, ya sean industriales, comerciales o de servicios (algu-nas de ellas unipersonales), que van desde tiendas y restaurantes hastalas empresas avanzadas de alta tecnología y de consultoría. En estos pe-queños negocios se encuentran la mayoría de los puestos de trabajo dela economía moderna. Pero esto no significa que su coeficiente capital-trabajo sea necesariamente pequeño 19.

El reto que tenemos por delante es transformar las «pequeñas ac-tividades» en empresas organizadas de pequeña escala capaces de com-petir en el mercado capitalista predominante. Para que progresen ten-drán que modernizar sus capacidades técnicas y de gestión y habrá quemejorar la competitividad de tales actividades en todo el orden so-cioeconómico mediante un conjunto de medidas de acción positivacomo el acceso preferente a los créditos, la tecnología y los mercados.

Para diseñar estas medidas es necesario conocer a fondo el funcio-namiento de la economía real — o «sustantiva» en la terminología dePolanyi (1957) —, yendo más allá de la dicotomía formal-informal. Laciencia económica dominante raras veces reconoce la complejidad de laeconomía real. Ésta se deriva de la coexistencia de varios modos de pro-ducción, a saber:— La producción no comercial de bienes y servicios para el consumo

propio.— La «pequeña producción» y la producción precapitalista y proto-

capitalista por parte de artesanos, vendedores callejeros y perso-nas que prestan servicios personales en negocios familiares,tiendas, pequeñas explotaciones ganaderas e industrias domésti-cas independientes 20.

— La producción capitalista para el mercado, con ánimo de lucro,que incluye las empresas privadas nacionales y extranjeras y lasempresas públicas de todos los tamaños.

— La «economía social», es decir, la producción para el mercadopero sin ánimo de lucro (por ejemplo, las cooperativas, las empre-sas autogestionadas, las organizaciones de la sociedad civil, lasentidades de beneficencia, etc.) 21.

19 El coeficiente capital-trabajo (i), el coeficiente capital-producto (k) y la productividaddel trabajo (p) están relacionados por la siguiente fórmula: i = k × p. Además, muchas pequeñasempresas modernas son intensivas en conocimientos.

20 La distinción entre industrias domésticas independientes e industrias modernas apequeña escala está desde hace tiempo documentada en la India (Dhar, 1958, y Sen, 1960). Lamayoría de los negocios familiares no están dirigidos como empresas, y se puede establecer unestrecho paralelismo entre ellos y las explotaciones agrícolas familiares.

21 Sobre la economía social, véase Jeantet (1999). En el Brasil, a la economía social se lellama «economía solidaria» (veáse Singer y Souza, 2000).


La agricultura familiar participa de estos cuatro modos de produc-ción. Los servicios públicos gratuitos forman una categoría aparte. To-dos los bienes y servicios entran en los siguientes circuitos:— La economía doméstica 22.— La «economía popular», que suministra a la población de ingresos

modestos bienes y servicios baratos producidos principal, aunqueno exclusivamente, por pequeños productores locales que tienenque competir con otros bienes baratos que entran de contrabandoen el país o que fabrican expresamente las empresas multinaciona-les para los consumidores modestos; estos bienes suelen vendersepor conducto de redes comerciales de distribución a domicilio 23.

— El mercado capitalista mayoritario, al que pueden incorporarse lospequeños productores como proveedores de servicios personalesy de servicios subcontratados por empresas, como vendedorescallejeros o a domicilio y, en ocasiones, como subcontratistas alservicio de firmas organizadas.

— Las compras públicas, un canal potencialmente importante paralas acciones positivas en favor de los productores modestos y apequeña escala 24.La fragmentación de los mercados de bienes y servicios va unida a

la fragmentación del mercado laboral. Los funcionarios públicos y losempleados de empresas privadas organizadas poseen una condiciónprivilegiada en comparación con la de los pequeños productores: cuen-tan con el amparo de la legislación laboral, gozan de los servicios socia-les y tienen derecho a una pensión de jubilación. Sin embargo, muchospequeños productores parecen satisfechos con su «informalidad», ysostienen que están mucho mejor evitando los impuestos y las cotiza-ciones sociales. Es un punto de vista corto de miras y en último términofalaz, aunque muestra con claridad qué tipo de políticas son necesariaspara fomentar la entrada de los pequeños productores en la economíaorganizada, ya sea capitalista o social; ambas opciones están abiertas: laprimera es la dominante, y la segunda la socialmente preferible.

Como ya se ha señalado, hay que darles la oportunidad de que,mediante la formación, mejoren sus capacidades técnicas y, en virtud deéstas, sus actividades. Esto es particularmente importante para el cre-ciente número de proveedores de servicios técnicos y de manteni-miento a hogares y empresas, tanto rurales como urbanas. Además, es

22 El trueque es tanto una extensión de la economía doméstica como un modo de intercam-biar bienes y servicios producidos para el mercado sin utilizar dinero cuando el mercado moneta-rio está en una situación anómala (hiperinflación, escasez de moneda, etc.).

23 En el Brasil, por ejemplo, una gigantesca empresa estadounidense de cosmética (Avon)posee una red de más de 700.000 vendedores a domicilio.

24 Los Estados Unidos, por ejemplo, tienen una detallada legislación que concede un tratopreferente a las pequeñas empresas en las compras públicas.


probable que en las zonas rurales crezca la demanda de estos servicios,y también de los servicios sociales y personales, como resultado de lamodernización de la agricultura y el desarrollo de las industrias detransformación de la biomasa. Estos servicios pueden ofrecer cuantio-sas posibilidades de empleo a los miembros de las familias campesinasen el marco de las estrategias de desarrollo rural encaminadas a fomen-tar la diversificación de sus actividades económicas.

Saber organizarse bien es tan importante como el mejoramientotécnico y tecnológico. Los pequeños productores que están en caminode convertirse en pequeños empresarios necesitan mejorar sus capaci-dades de dirección. Al mismo tiempo, se les debe ayudar a aprovecharlas oportunidades de apoyo mutuo y actividades empresariales colecti-vas, que son poderosos medios de reforzar sus iniciativas individua-les 25.

Las actividades empresariales colectivas pueden adoptar diferen-tes formas, desde sistemas de microcrédito avalados por el grupo hastatoda una cooperativa de ahorro y crédito, o de producción y comercia-lización 26, pasando por asociaciones de ahorro y crédito, agrupacionessectoriales y territoriales de productores y comerciantes destinadas alograr economías de escala y mejores precios a través de compras o ven-tas conjuntas, y externalidades positivas basadas en la colaboración enmateria de tecnología, diseño y mercadotecnia.

La competencia no excluye la cooperación, como lo demuestra laexperiencia de los distritos industriales marshallianos del noreste deItalia, la llamada «Terza Italia» en palabras de Arnaldo Bagnasco(1988). Conocidos también como conglomerados industriales, agrupanen una población o microrregión cientos o incluso miles de talleres y pe-queñas unidades industriales de características similares 27. Los conglo-merados de este tipo son probablemente un recurso muy provechosopara las políticas públicas dirigidas a transformar gradualmente a lospequeños productores en microempresarios o pequeños empresarios.

25 Sobre el papel del «apoyo mutuo» en la evolución social, véase Kropotkin (1902).26 Conviene hacer aquí una advertencia: en el Brasil, los empleadores a veces prescinden

de trabajadores con contrato regular para contratar en su lugar los servicios de cooperativas de tra-bajadores, con lo que se ahorran las cotizaciones sociales. No hace falta decir que esto es una dis-torsión absoluta de los ideales cooperativos y debería ser vigorosamente combatido.

27 Inspirados por los estudios pioneros de la OIT (Pyke, Becattini y Sengenberger, 1990, yPyke y Sengenberger, 1992) y en estrecha colaboración con sus homólogas italianas, las institucio-nes brasileñas están descubriendo cientos de conglomerados industriales diseminados por todo elpaís y especializados en prendas de vestir, calzado y artículos de piel, mobiliario, piedras preciosas,etcétera. El SEBRAE (organismo brasileño para el desarrollo de las microempresas y las peque-ñas empresas) está confeccionando un atlas de estos conglomerados. Los bienes que se producenen ellos son a menudo distribuidos por vendedoras callejeras y a domicilio — conocidas en el Bra-sil como sacoleiras (literalmente, «mujeres que llevan bolsas») — que visitan los conglomeradospor miles para comprar sus mercancías directamente a los productores, a menudo recorriendograndes distancias. El SEBRAE se propone impulsar con la mayor urgencia un programa desti-nado a consolidar y expandir estos conglomerados.


Con toda su importancia, sin embargo, la promoción de activida-des empresariales colectivas tiene que ir acompañada de otras políticaspúblicas que se refuercen entre sí. En concreto, la experiencia ha ense-ñado que las reformas del régimen de tenencia de la tierra no funcionanbien si la redistribución no cuenta con el respaldo de medidas que aco-ten el poder de los prestamistas y comerciantes establecidos en laszonas rurales. Además, el éxito de la modernización de la agriculturafamiliar exige una serie de condiciones:— Que los agricultores dispongan de las tecnologías idóneas (que

posean una gran densidad de conocimientos y de mano de obra, yque ahorren capital y recursos), las calificaciones profesionalesdebidas y unos servicios de extensión eficaces.

— Unos créditos subvencionados para la producción y la inversión.— Unos precios mínimos garantizados, un acceso justo a los merca-

dos y un trato preferente en los mercados institucionales (porejemplo, en las compras públicas).

— La asistencia a fin de encontrar huecos en el mercado local, nacio-nal y extranjero para productos de calidad (por ejemplo, quesos,vinos, frutas y verduras, etc.).Pero ninguna de estas condiciones puede cumplirse si no hay unas

políticas públicas enérgicas, diseñadas y llevadas a la práctica por unEstado flexible, limpio y con mentalidad de desarrollo (véase el recua-dro 2, así como Sachs, 2000a, y Rodrik, 2000).

Lo mismo puede decirse de los pequeños productores dedicados ala artesanía y de las industrias, servicios y comercios familiares del me-dio rural. Para ayudarles a convertirse en microempresarios e integrar-les en la economía organizada oficial, un reciente estudio brasileño sub-vencionado por el SEBRAE y el PNUD (Sachs, 2002) ha recomendadolas siguientes medidas:— La simplificación de los procedimientos burocráticos y la reduc-

ción de las tasas administrativas que gravan el registro de nuevosnegocios.

— Un régimen fiscal simplificado, con reducciones importantes entodos los niveles (federal, estatal y municipal).

— La reducción de los costos de acceso a la protección sanitaria ysocial, así como la simplificación de sus procedimientos.

— Un trato preferente para las microempresas y pequeñas empresasen el mercado institucional, y el reforzamiento de los vínculos en-tre empresas grandes y pequeños negocios mediante prácticas jus-tas en las esferas de la subcontratación y la franquicia, de maneraque se protejan los intereses de los socios más débiles 28.

— La concesión de créditos en condiciones favorables.

28 Sobre las vinculaciones entre las grandes empresas transnacionales y sus contratistas,véanse UNCTAD, 2000 y 2001.


Esta última medida requiere una aclaración. Aunque generalmentese acepta que los agricultores necesitan créditos subvencionados, las enti-dades internacionales de préstamo consideran que no deben subvencio-narse los que se conceden a actividades no agrícolas de pequeña escala.Los beneficiarios, sostienen, deberían asumir incluso los elevados costosadministrativos del microcrédito. El modelo que proponen es el Gra-meen Bank.

En el Brasil, varias organizaciones no gubernamentales (ONG)conceden microcréditos con un tipo de interés mensual real de entre el2 y el 4 por ciento. Por tanto, en el mejor de los casos estos préstamospueden cubrir las necesidades de los comerciantes — que precisan deun pequeño capital circulante que rotan varias veces a la semana — oayudar a los sastres y las modistas a comprar una máquina de coserde segunda mano. Así, este sistema tiene en la práctica un alcance bas-tante limitado si se compara con la demanda potencial de créditos por

Recuadro 2. ¿Hacia dónde se dirigen los Estados-nación?

Sin una mundialización «incluyente», los Estados-nación seguirán siendo el locusprincipal de las estrategias de desarrollo para todos. El progreso dependerá de si éstasson capaces de superar el excesivo hincapié que se hace en la ordenación macroeco-nómica y la sobrestimación del papel de la racionalidad microeconómica en el nivelempresarial mediante el refuerzo de las instituciones y políticas a escala intermedia(meso). Mucho dependerá de las respuestas que se den a las preguntas siguientes:● ¿Qué Estado, qué mercados, para qué desarrollo?● ¿Qué dispositivos institucionales y legales hay que poner en juego para garantizar

la transparencia y la democracia real diaria en el funcionamiento y la regulación dela economía mixta?

● ¿Qué papel debe desempeñar el Estado en la promoción de un objetivo social dedesarrollo que respete las reglas de la prudencia medioambiental y la eficienciaeconómica? ¿Cómo deben incardinarse las consideraciones sociales en el diseñode las estrategias de desarrollo? En concreto, ¿cómo hay que diseñar y afinar laspolíticas de empleo de modo que constituyan la piedra angular de unas políticassociales activas?

● ¿Cuál es el papel del sector público como proveedor de las infraestructuras nece-sarias para el desarrollo y como garante de la competitividad del sistema?

● ¿Qué formas de articulación debe haber entre los modos de propiedad pública, pri-vada (con o sin ánimo de lucro), cooperativa y comunal?

● ¿Qué formas de asociación y cooperación deberían establecerse entre los agentessociales del desarrollo?

● ¿Qué modalidades de coordinación debe haber entre los distintos niveles de laadopción de decisiones y de la ejecución? ¿Qué significados concretos hay que daral concepto de subsidiariedad?

● ¿Qué formas de integración selectiva en la economía internacional pueden garan-tizar la combinación adecuada de apertura y protección? De un modo más general,¿qué tipo de relación debe haber entre la gobernación interna y el sistema de gober-nación mundial que está surgiendo?

Véanse a este respecto Sachs, 2001b, y Wade, 1990.


parte de los pequeños productores. Al argumento de que los tipos queaplican siguen siendo menores que los de los prestamistas hay que res-ponder que los pobres raras veces acuden a los prestamistas para finan-ciar sus inversiones productivas.

Da la impresión de que el prejuicio contra la subvención de lospréstamos a los pequeños productores no agrícolas es ideológico y tienemucho que ver con la aversión a las subvenciones como instrumentopolítico. Las subvenciones pueden utilizarse para fines buenos o malos,y pueden estar bien o mal planteadas, pero siguen siendo una herra-mienta eficaz dentro del abanico de instrumentos políticos disponiblespara llevar a cabo medidas que afiancen a los pequeños productores.En muchos países, la concesión de créditos suficientes sigue siendo elelemento más débil del conjunto de políticas de desarrollo. Faltan estu-dios en profundidad sobre las pautas de la demanda de créditos quetengan en cuenta si la gente puede realmente permitirse las solucionesque se le ofrecen.

Desarrollo territorial, potenciacióne iniciativas locales

La extrema diversidad de configuraciones socioeconómicas y cul-turales y de dotación de recursos que se observa en las diferentes mi-crorregiones y mesorregiones impide aplicar en todos los casos lamisma estrategia de desarrollo. Para ser eficaz, esta estrategia debeocuparse de los problemas y aspiraciones más acuciantes de cada comu-nidad; debe disolver los embotellamientos que obstruyen la utilizaciónde recursos latentes y ociosos, y liberar la imaginación y las energías so-ciales. Para ello, debe garantizarse la intervención en el proceso de de-sarrollo de todos los partícipes: los trabajadores y empleadores, el Es-tado y la sociedad civil organizada.

Por eso es tan importante la planificación territorial en el plano delos municipios, las microrregiones y las mesorregiones que agrupen va-rios distritos unidos por una misma identidad cultural y unos interesescomunes. Con ese fin debería crearse un espacio para el ejercicio de lademocracia directa en forma de foros locales de desarrollo que fueranevolucionando hasta convertirse en consejos, primero consultivos ydespués deliberantes, preparando así a las comunidades para asumir unpapel dinámico y creativo en la configuración de su propio futuro 29.

El mayor experimento de planificación participativa local (que fuebastante fructífero) se llevó a cabo en el estado indio de Kerala (Isaac

29 Sobre el concepto de potenciación (también llamado capacitación, habilitación y refor-zamiento de la autonomía), clave en la política del desarrollo, véase Friedmann (1992). Sobre laemergencia de la sociedad civil organizada como «el tercer sistema de poder», véanse Nerfin(1986) y, más en general, toda la colección de informes de la International Foundation for Deve-lopment Alternatives (IFDA). Véase también Fundación Dag Hammarskjöld (1975).


y Franke, 2000). En los últimos cuatro años, el Brasil ha acometido tam-bién un programa ambicioso, dirigido a los mil municipios 30 que poseenel índice de desarrollo humano (IDH) más bajo, que tiene por objetoinducirlos a definir, mediante un debate público, sus propias priorida-des para un desarrollo local coordinado y sostenible. Este programa fueorganizado conjuntamente por la Comunidade Solidária (organismoque coordina los programas sociales del Estado brasileño) y el SE-BRAE, con la asistencia de la Agencia de Educación para el Desarrollo(AED), constituida expresamente para este fin. No obstante, todavíatienen que analizarse los resultados.

Otra iniciativa en el mismo sentido es la preparación del primerPlan Nacional de Desarrollo Sostenible Rural, que hará hincapié en elenorme pero aún inexplorado potencial de desarrollo de varias micro-rregiones y mesorregiones del Brasil. Una tercera línea de acción, yamencionada, es la consolidación y el desarrollo de distritos industriales(conglomerados).

Finalmente, hemos de referirnos a una experiencia sumamentealentadora llevada a cabo en una zona muy industrializada de la regiónmetropolitana de São Paulo, conocida por el acrónimo ABCD 31. Va-rios municipios se unieron para crear un consejo regional de desarrolloque cuenta en su haber con varias iniciativas fructíferas.

La potenciación de las comunidades y la apertura de espacios parala democracia directa son unas de las claves de lo que Friedmann (1992)llama «política del desarrollo», que trata de introducir un nuevo para-digma de economías mixtas que funcionan a través del diálogo, la nego-ciación y las vinculaciones contractuales entre los distintos agentes par-tícipes del desarrollo. No hay duda de que las iniciativas «de abajoarriba» han de crecer en importancia. Sin embargo, no es posible cons-truir una estrategia nacional de desarrollo simplemente agregando ini-ciativas locales, aunque sólo sea porque éstas deben compaginarse paraque existan acuerdos de colaboración y sinergias en lugar de duplicacio-nes derrochadoras. La planificación es un proceso interactivo que in-cluye tanto procedimientos «de abajo arriba» como «de arriba abajo»,y que requiere como marco un proyecto nacional a largo plazo 32, unaescala de valores compartida por la mayoría de los ciudadanos de la na-ción, su traducción en objetivos sociales y la integración de su Estadonación en un planeta inmerso en la mundialización.

30 El municipio es la unidad administrativa más baja del Brasil. Hay un total de 5.561 municipios.31 Acrónimo formado con los nombres de las ciudades que participan en la iniciativa: Santo

André, São Bernardo, São Caetano y Diadema.32 Según Jean-Paul Sartre (1946), cada ser humano es un proyecto. A fortiori, las socieda-

des humanas tienen que entenderse como proyectos.


Comentarios finales. Desarrollo «incluyente»y mundialización

A lo largo de todo este artículo se ha dado por hecho que el Estado-nación soberano es y seguirá siendo el locus principal para la promo-ción del desarrollo «incluyente». En un artículo muy actual, Kofi An-nan (2002) nos recordó que en árabe el equivalente de las palabras«mundialización» y «globalización» es literalmente «inclusión mun-dial». Sin embargo, las formas asimétricas y no equitativas de la mun-dialización actual perjudican a los intereses de los países en desarrollo,pues benefician a unos pocos «integrados» en detrimento de muchos«excluidos». Los primeros viven en un capitalismo reformado; los se-gundos están condenados a unas formas más duras — por no decir sal-vajes — de capitalismo. Los Estados nación del mundo en desarrollopueden intentar proteger a sus habitantes de un mayor deterioro de susituación. Pero, en sus formas actuales, la universalización económicareproduce entre los países centrales y los periféricos el mismo tipo decrecimiento viciado que se da dentro de los propios países, un creci-miento que es «concentrador y excluyente».

Por analogía, la noción de desarrollo «incluyente» podría servircomo premisa desde la que postular el nacimiento de una «mundializa-ción incluyente», fruto del establecimiento de un orden económico in-ternacional basado en los principios de trato desigual de los desigua-les 33, promoción del comercio justo 34, incremento de las corrientes deasistencia pública «sin condiciones» y conversión de la ciencia y la tec-nología en bienes públicos (en fuerte contraste con el sistema actual dederechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio). Nohace falta decir que una mundialización «incluyente», a su vez, facilita-ría en gran medida la transición hacia el desarrollo «incluyente». En unfuturo previsible, sin embargo, las posibilidades de avanzar en esta di-rección son bastante reducidas. Por eso son de importancia capital lasestrategias nacionales basadas en el concepto de «desarrollo desde den-tro» (Sunkel, 1993), lo cual no debe confundirse con pedir estrategiasque se cierren sobre sí mismas.

33 De hecho, este principio fue formulado por primera vez con respecto a las relaciones eco-nómicas internacionales por Gunnar Myrdal (1956), entre otros, y es la piedra angular sobre la quese creó la UNCTAD.

34 Sobre este punto, véanse Watkins y Fowler (2002) y los informes anuales de la UNCTAD.


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