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I.- INTRODUCCION
Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas
correspondencias entre la evolución de la actividad económica y el
comportamiento del proceso político, han sido inestables a lo largo de la
historia reciente. Este cambio afecta las condiciones económicas y
políticas en las que se construye la democracia, de ahí la importancia
de analizarlo.
Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es
una condición necesaria para el funcionamiento democrático, sin
embargo la evidencia empírica no es concluyente al respecto, porque la
desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al
cuestionamiento de la democracia, es decir, habrá tensión social si el
crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia
puede retroceder.
Pero, junto a ello en nuestro país se viene hablando desde hace
años de la crisis del Estado y de la necesidad de reformarla. Esta
discusión no es nueva, muy al contrario diremos que casi es eterna y
siempre aparece en el marco de los procesos electorales o cambios
gubernamentales. Para los trabajadores (servidores públicos) del
aparato del Estado este es un tema permanente ya que siempre los
gobernantes de turno han levantado propuestas en el marco de sus
reformas, las mismas que siempre han obedecido no a los intereses
nacionales, si no a los intereses del imperio y del capital.
El desafío, para el Perú y para otros países latinoamericanos, es
cómo corregir el divorcio entre crecimiento económico y mejoras
distributivas, que constituye en nuestro criterio la condición para que la
democracia funcione. Para que esto se logre es necesario contar con los
recursos económicos y con las capacidades institucionales adecuadas,
por ello se aplicó las reformas, la primera reforma en el sector
económico (orientado por el Fondo Monetario Internacional) y la
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segunda reforma de carácter institucional (impulsado por el BID y luego
por el Banco Mundial)
La segunda reforma o llamada consenso de santiago, que
monitorea el Banco Mundial exige una nueva demanda por reformas
institucionales, las que consisten en: mejorar la calidad de las
inversiones en desarrollo humano, promover el desarrollo coherente de
los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y legal, mejorar
la calidad del sector público y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconómica a través del refuerzo del sector estatal, la cual se
busca implementar ahora en países de latinoamericanos, entre ellos el
Perú.
La solución a éste problema – reformar el Estado- señalan los
tecnócratas está asociado a la desorganización y que éste es producto
de trabajadores ineficientes, incompetentes e ineficaces, por lo tanto es
el servidor público el centro del problema, entonces debe ser capacitado
y evaluado constantemente, saliendo quienes no aprueben los
exámenes, lo cual es equivocado, porque el tema va más allá, es
necesario ir a la raíz del problema, si es que en verdad queremos un
nuevo Estado, que responda a los intereses del país y de la Nación, la
discusión no puede estar al margen de los problemas estructurales del
País.
Desde hace un quinquenio se esta impulsando con fuerza la
reforma en la administración publica, pretextando la modernización y la
profesionalización del aparato del Estado, de superar el desorden
existente en las diferentes entidades publicas y adecuar la normatividad
vigente a la actual Constitución Política del Estado y a las nuevas
relaciones laborales, siendo el tema de importancia para los servidores
públicos que demandan no sólo el dialogo y la participación si no
también la búsqueda del consenso para aprobar leyes trascendentales
para el País.
Éste presente documento trata de dar a conocer los lineamientos
y principales propuestas efectuados hasta la fecha por los trabajadores
del sector público, a fin de entender no sólo las estrategias y las
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exigencias de los trabajadores, si no además que tipo de reforma del
Estado quieren.
II.- ANTECEDENTES
1).- BREVE SINTESIS DE LA SITUACION POLITICA Y ECONOMICA
EN AMERICA LATINA Y MUNDIAL A FINES DE LA DECADA DE LOS
OCHENTA.-
La situación política y económica de América Latina de fines de la
década de los ochenta se presentaba de la siguiente manera:
1.1.- Políticamente.- A partir del año 1989 se sucedieron
cambios bruscos en Europa, como fue la caída del muro de Berlín y con
ella la posterior reunificación de las dos Alemanias, el derrumbamiento
o dispersión de la Unión Soviética, con ello el fin del Pacto de Varsovia,
entre otros, que puso fin a la guerra fría y a un mundo bipolar,
apareciendo como suprema potencia mundial los Estados Unidos y en
el cual habían países que buscarían un mejor posicionamiento en elescenario político mundial que se reflejaría con un asiento en el Consejo
de seguridad de la ONU, como Japón y Alemania, puesto que no sólo
querían conformarse con ser potencias económicas.
América Latina no fue ajena a esos cambios y optó por la
formación de bloques económicos y políticos, en América del Norte se
crea el NAFTA que se forma con Estados Unidos, Canadá y México, y;
América del Sur como respuesta impone el MERCOSUR, formado por
Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y luego ingresaría Chile.
Por otro lado Estados Unidos sacaba lustre a su membrete de
suprema potencia mundial, impulsando y forzando llevar adelante
políticas de invasión e intervención, como sucedió en Iraq.
1.2.-Económicamente.- América Latina se incorporaba al sistema
capitalista mundial en la segunda mitad del siglo XIX, como productora
de materias primas, el liberalismo económico y el Estado de Derecho
constituían parte medular del pensamiento ideológico-político
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dominante en las sociedades industriales, a ello se sumó luego el deber
patriótico de defender el interés nacional contra los enemigos, se
proclamaron cruzadas para lograr el triunfo mundial de la ideología
capitalista o comunista, buscando ésta última una sociedad justa y de
prosperidad material. Se produjeron una serie de conflictos de baja
intensidad controlados por los Estados Unidos y la URSS, sin embargo,
no se llegó a una conflagración mundial por el miedo a la represalia
nuclear, que aseguraba la mutua destrucción de ambas superpotencias
y posiblemente de gran parte de la vida en el planeta. El uso del arma
nuclear hizo aparecer por primera vez un peligro de extinción de la
especie humana, como una sola humanidad. Este miedo fue lo que
evitó, por primera vez en cientos de años, que se recurriera a la guerra
para hacer prevalecer sociedades justas e intereses nacionales.
La guerra ideológica entre capitalistas y comunistas, durante la
segunda mitad del siglo XX, el primero impulsando el enfoque
individualista y democrático, basado en el mercado e inspirado en la
filosofía política anglosajona; y el segundo, en el enfoque colectivista y
socialista, inspirado en la filosofía política alemana, enfoques que
señalaba cómo lograr el progreso material, con un nuevo orden
económico, político y ético mundial superior, que se ofertaba a los
países en desarrollo, que eran “países con proyectos nacionales no
comple tos”.
Durante la Guerra Fría, los llamados ―países en desarrollo‖,
comenzaron a tomar valor estratégico y comprendieron la posibilidad de
aprovechar de una u otra manera el conflicto Este-Oeste, Comunistas-
Capitalistas y así tener un espacio de maniobra que les permitía lograr
apoyo económico y político de cada uno de los dos bloques para lograr
financiar su economía. Ser considerado país estratégico permitió que
muchos países sobrevivieran con favorables políticas económicas, entre
otras. Pero al finalizar la Guerra Fría estos países que no lograron
desarrollarse bajo el amparo de uno de los bloques, tuvieron que
ingresar de manera obligada a la supervisión del Fondo Monetario
Internacional, del Banco Mundial y posteriormente de la Organización
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Mundial de Comercio (OMC) para así poder insertarse en la economía
global.
Es en el transcurso del desarrollo de una reconfiguración del
orden mundial en que se comienza a hablar de la globalización y elneoliberalismo, términos que aparentan ser lo mismo sin embargo, un
análisis más cuidadoso permite reconocerlos como fenómenos
esencialmente distintos, en su caso, la globalización resulta ser un
fenómeno histórico consustancial al capitalismo; mientras que, el
neoliberalismo, es un proyecto político impulsado por agentes sociales,
ideólogos, intelectuales y dirigentes políticos con identidad precisa,
pertenecientes o al servicio de las clases sociales propietarias del capitalen sus diversas formas. La convergencia de ambos procesos, forma la
modalidad bajo la que se desarrolla el capitalismo en la época actual; y,
finalmente, se pone de manifiesto la desigualdad mediante la cual
transcurre el proceso de imposición del neoliberalismo y la
globalización.
1.2.1.- Globalización y neoliberalismo.- La
globalización, es un término abstracto que hace referencia y
define un proceso económico, social, político y cultural, a
nivel mundial, a partir del éxito de la desregulación por los
Estados de sus economías, iniciadas a mitad de los años
sesenta, que posteriormente se intensificaron después del
colapso económico que sufrieron los países socialistas, que
se iniciaron a finales de los ochentas.
La globalización, sin duda, es resultado de un proceso
determinado por la concurrencia de diversos factores
vinculados entre sí por una relación múltiple, compleja y
contradictoria, donde alguno, o algunos de ellos, en
distintos y determinados momentos pueden tener un mayor
significado que los demás pero sin llegar a ser ninguno el
determinante de las características del proceso, en tanto el
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todo no puede ser definido por las partes, ni éstas por
aquel.
Los factores que caracterizan a la globalización, son:
la expansión del sistema económico capitalista; la nuevaforma de organización territorial y política del sistema
mundial como proceso permanente (donde el Estado –
Nación es desplazado de las tareas que, tradicionalmente,
venía desempeñando); el proceso de expansión de las
empresas multinacionales y su peso específico en la
producción mundial; el desarrollo de las comunicaciones y
la rapidez con que transcurre la innovación tecnológica.
Cuando el Estado perdió eficacia para cumplir con los
fines de acumulación del capital, el libre mercado se
convirtió en la propuesta política del capital financiero
transnacional con miras a sostener y, sobre todo, apresurar
el proceso de globalización y mejorar las condiciones de la
reproducción del capital. En consecuencia, se impone una
modalidad capitalista sustentada en el libre mercado, lo
que, simultáneamente, implica cambios culturales y
políticos que responden a la imposición y desarrollo del
proyecto en su conjunto.
El desplazamiento del Estado y la imposición del
mercado en la actividad económica, tal y como previeron
correctamente distintos sectores sociales opuestos a la
privatización de las empresas públicas y de los recursos
naturales, trajo consigo formas crecientes de exclusión
social, elevó los niveles de desempleo y pobreza, además de
agudizar la polarización en sociedades que ya de por sí son
proclives a la polarización.
Al mismo tiempo, los servicios públicos como la
salud, la educación, la vivienda, la energía eléctrica, el agua
potable y, en general, todos los referidos a la seguridad
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social, al dejar de ser bienes y servicios proporcionados por
el Estado han empezado a perderse como parte de los
componentes inalienables de los derechos ciudadanos y se
han convertido en meras mercancías intercambiadas entre
proveedores privados y clientes que actúan en el mercado al
margen de cualquier consideración social y, de la
responsabilidad gubernamental de atender las necesidades
de la población, con el fin expreso de disminuir las
desigualdades sociales y regionales.
El carácter neoliberal de la globalización, fue el
sometimiento del proceso de producción, distribución,circulación y consumo al ―fundamentalismo del libre
mercado‖, así como la vida social a los valores del
individualismo, imponiéndose mediante un proceso político
dirigido por la clase dominante, o su fracción hegemónica.
Una de los argumentos que los abogados de la
globalización utilizan con mayor frecuencia, es que la
globalización en su modalidad neoliberal trae consigo una
serie de oportunidades igualitarias; sin embargo en los
hechos, sin embargo, indican todo lo contrario pues, hasta
el momento, el proceso globalizador neoliberal en ninguna
parte ha acarreado beneficios compartidos, en todo caso ha
mantenido y reforzado los aspectos esenciales del
capitalismo – la relación de producción, por ejemplo, basada
en la explotación del trabajo por el capital – , cuyo desarrollodesigual significa mantener y profundizar las diferencias
sociales y regionales que él mismo crea.
Por su parte, el sociólogo francés Alain Touraine,
apelando a la historia del desarrollo capitalista escribe: “La
afirmación de que el progreso es la marcha hacia la
abundancia, la libertad y la felicidad, y de que estos tres
objetivos están fuertemente ligados entre sí no es más que
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una ideología constantemente desmentida por la historia […]
Más aún, lo que se llama el reinado de la razón, ¿no es acaso
la creciente dominación del sistema sobre los actores, no son
la normalización y la estandarización las que, después de
haber destruido al economía de los trabajadores, se extiende
al mundo del consumo y la comunicación […] Y no es acaso
en nombre de la razón y de su universalismo como se
extendió la dominación del hombre occidental, varón, adulto
y educado sobre el mundo entero”.
De esta manera, se puede afirmar que la expansión
capitalista en su etapa de globalización neoliberal puede sercualquier cosa menos un proceso capaz de permitir mejores
niveles de bienestar para la mayor parte de la población,
logrando el pleno empleo y la igualdad en la distribución de
la renta.
Finalmente, el neoliberalismo también busca una
homogeneización cultural, es decir, para que la moda neoliberal avance
es necesario eliminar las diferencias culturales y reconocerla como la
única opción. En otras palabras, las costumbres, los hábitos y, aun, las
representaciones simbólicas de cada cultura nacional deben
desaparecer para asumir las únicas posibles, aquellas que nos permiten
una actitud de pasiva aceptación de la globalización neoliberal, en
resumen si la economía es global lo debe ser también la cultura.
El sustento de la nueva cultura única globalizada, ha dejado a un
lado el concepto de ciudadanía con el que la propia burguesía había
igualado a todos los mayores de edad (un ciudadano un voto), ha
perdido importancia frente a la noción de consumidor universal: aquel
que en Asía o América, África, Oceanía o Europa consume los mismos
bienes y servicios proveídos por empresas transnacionales. En otras
palabras, se propone la una nueva categoría cultural – económica, la de
consumidor global, cuyo status lo determina su capacidad de adquirir
bienes y servicios en el mercado.
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Al mismo tiempo, de grado o por fuerza los países empiezan a
formar regiones donde se diluye la identidad nacional, lo que provoca el
júbilo de quienes sostienen que la cultura ha de ser cosmopolita y
universal, o sólo será una mera expresión limitada y provinciana. De
esta manera, no se reconoce a las otras culturas y se les niega toda
validez pues se las considera como expresiones atrasadas y marginales
de la cultura ―global‖ hegemónica, moderna.
2).- REFORMAS APLICADAS A NIVEL MUNDIAL POR LOS
ORGANISMOS INTERNACIONALES FINANCIEROS.-
El neoliberalismo comenzó a imponerse en el mundo a partir de
una avasalladora crítica a la intervención del Estado en la economía,
que en los hechos pasaba por anular y mercantilizar los derechos
conquistados por las clases trabajadoras a lo largo de muchos años de
lucha.
El brutal ataque contra el Estado de Bienestar, emprendido por
los ideólogos neoliberales en las décadas de los setenta y ochenta, tuvo
que ver con la conversión de los derechos sociales en servicios
mercantiles que sólo pueden ser adquiridos en el mercado a los precios
fijados por la oferta y la demanda. Al afecto, se fortaleció la idea de que
el Estado resulta ineficiente para producir bienes y servicios; por tanto,
se defendió la idea de que únicamente los dueños del capital son
capaces de reconocer correctamente las señales que envía el mercado y
responder a ellas de manera eficiente, lo que garantiza no sólo el uso
más productivo de los factores de la producción, sino también producir
los bienes y servicios socialmente necesarios en la cantidad y calidad
con que los consumidores los demandan.
De esta manera, se concluía: si el mercado todo lo resuelve y,
además, lo hace de manera eficiente, el Estado nada tiene que hacer en
la actividad económica, cuya forma natural de desarrollo se encuentra
en el mercado, donde el equilibrio económico se alcanza sin necesidad
de la intervención estatal.
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El desplazamiento del equilibrio entre Estado y mercado en favor
de este último, se ha reforzado con una pertinaz ofensiva en el terreno
ideológico que, por un lado, ―sataniza‖ al Estado y, por el otro, exalta las
supuestas virtudes del mercado y su libre funcionamiento. Incluso, el
sentido común neoliberal sostiene que siempre será preferible sacrificar
la democracia al bienestar de la población (―el pueblo quiere comer y
luego ser libre‖), haciéndolas excluyentes y negando la posibilidad de
alcanzar ambas, aunque nunca se expongan las razones de tal
negación.
Declarado el Estado ineficiente, se agregaron otros agravios. A las
víctimas de la iniquidad inherente al capitalismo, se les acusó deincompetentes e incapaces de aprovechar las oportunidades que brinda
el mercado a quienes se muestren atentos a sus señales y sepan
comprenderlas y atenderlas en beneficio propio y de los demás.
Asimismo, para actuar en el mercado es preciso conocer sus
reglas y adquirir las habilidades y competencias que permitan su
adecuado diagnóstico y manejo, como la única posibilidad de alcanzar
el éxito en una sociedad donde se agudiza la competencia con y contra
los demás. En consecuencia, se exige al gobierno dejar de asumir
actitudes ―intervencionistas‖, ―paternalistas y populistas‖ que pervierten
el funcionamiento de la economía y terminan inhibiendo la iniciativa
individual. Es así como posteriormente los organismos financieros
internacionales propondrán una serie de reformas, en el cual hablan de
una reforma de primera generación o también llamada consenso de
Washington, la cual se enfoca en la intervención mediante un paquetede reformas en la vida económica de los Estados, y; la reforma de
segunda generación o consenso de Santiago, orientada a reformas de
las instituciones políticas de los Estados.
2.1).- Reformas de Primera Generación o Consenso de
Washington.- Ante lo ya descrito los organismos financieros
internacionales y centros económicos imponen un paquete de reformas
estructurales en el campo económico conocidas como el Consenso de
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Washington, que es la aplicación de política neoliberal para llevar
adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la
libertad del mercado para operar, donde predominan los más ―aptos‖ en
una especia de ―darwinismo social‖, donde la vida social se concibe
gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a
una selección natural de la supervivencia del más apto y a la
eliminación del más débil.
Jhon Williamson, en noviembre de 1989 (―What Washington
Means by Policy Reform‖ que puede traducirse como ― Lo que
Washington quiere decir por reformas políticas‖); elabora un documento
de trabajo para una conferencia organizada por el Institute forInternational Economics, al que pertenece Williamsom, Este
documento, que nace de las continuas consultas del congreso y del
gobierno de los estados Unidos, del FMI y el Banco Mundial con
banqueros, ejecutivos transnacionales, especialistas, políticos y
Ministros de Finanzas, contenía una lista de diez principios de política
económica más o menos aceptadas por todo el mundo en Washington,
titulándolo el “Consenso de Washington”.
Este paquete de medidas económicas fue hecho pensando en los
países de América Latina, pero durante los años 1990 comenzó a cobró
autonomía y se constituyó en la base de lo que luego se denominaría
neoliberalismo. Posteriormente la lista inicial fue completada, ampliada,
explicada y corregida. Se ha hablado del Consenso de Washington II, y
del Consenso de Washington III, en el cual el mensaje central es: El
Libre Mercado debe regular toda la actividad económica, los Estados sólo
deben intervenir para mantener disciplina fiscal, lograr una tasa de
cambio estable, liberalizar, desregularizar, privatizar la economía y
además par flexibilizar el empleo, como única manera de tener crédito y
atraer las inversiones extranjeras .
Llegando a ser considerado por los organismos financieros
internacionales y centros económicos con sede en Washington DC como
el mejor programa económico que los países debían aplicar para
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impulsar el crecimiento, que se plasma en la aplicación de diez
instrumentos de política económica neoliberal siendo entre otros la:
Disciplina Fiscal.- No más déficit fiscal, presupuestos
balanceados; pero paradójicamente el equilibrio fiscal nunca hasido alcanzado (ni aún en los países desarrollados); ésta basado
en la disminución del gasto público, fundamentalmente en los
sectores sociales pobres y débiles, causando grandes trastornos y
deterioros en los sistemas de salud, educación, seguridad social,
etc.
Inflación.- Como parámetro central de la economía. Para los
impulsores del Consenso de Washington, las políticas de ajuste yreforma estructural tiene su origen en la crisis de la deuda. No es
de extrañar que el control de la inflación sea un asunto prioritario
para los organismos acreedores.
Prioridad en el gasto público.- La necesidad de cubrir el déficit
presenta la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o
reducir el gasto público, pero el Consenso de Washington optó
por favorecer la reducción del gasto público, no necesitándosemucha imaginación para deducir a quienes favorece esta política
y a quienes no.
Reforma Tributaria.- El aumento de ingresos vía los impuestos se
considera una alternativa a la reducción del gasto público para
paliar déficits fiscales.
Tasa de Interés.- Existen dos principios generales a los niveles de
las tasas de interés que concitan el apoyo mayoritario delConsenso de Washington; el primero es que las tasas de interés
deben ser determinadas por el mercado; y, el segundo principio
apunta a la necesidad de tasas de interés real positivas, para
incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales,
por el otro.
Privatización.- La lógica de las privatizaciones obedece a la
creencia de que la industria privada se administra más eficienteque la empresa estatal. En general, se considera que la
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privatización de empresas de propiedad estatal constituye una
fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo
se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de
financiar ulteriores inversiones. La creencia en la eficiencia
superior de la de la empresa privada ha sido un dogma de fe para
el Consenso de Washington.
Reforma tributaria.- El aumento de ingreso vía impuestos se
considera una alternativa a la reducción del gasto público para
paliar deficits fiscales. Existe un amplio consenso, entre los
tecnócratas neoliberales, es el principio de que la base tributaria
debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe
ser moderada.
Desregulación.- Una forma de promover la competencia es
mediante la desregulación. Este proceso fue iniciado en los
Estados Unidos por la administración Carter, pero fue
profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de
manera general, como un proceso exitoso en esa nación y se ha
partido de la base que también puede producir beneficios
similares en otros países, especialmente en América Latina donde
se practicaban economías altamente reguladas, al menos en el
papel. En un buen número de países de América latina, las redes
regulatorias son administradas por burócratas mal pagados. El
potencial para la corrupción es, por lo tanto, alto.
Sin embargo, el éxito de los organismos financieros
internacionales para la aceptación por los Estados de su prédica,es gracias a su nada democrática imposición de una reforma
económica para acceder a un crédito, si un gobierno no las
aceptara se convierte en un paria mundial sin acceso al crédito
internacional. La clase política de los países pobres creen que el
severo ajuste y el violento shock para abrir su mercado nacional
eran la penitencia necesaria para salir del pecado de la pobreza y
entrar a la prosperidad, pero si bien muchos países pobres
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estabilizaron sus economías, bajaron su inflación y lograron
crecimientos económicos modestos, ello sólo sirvió para importar
más productos globales de las transnacionales o de los países del
grupo de los siete, sin lograr disminuir la pobreza. Luego de másde 12 años de aplicación del ajuste y de reformas de mercado, la
gran mayoría de los países de América Latina se encuentran
todavía en el purgatorio de las reformas neoliberales, sin lograr
salir del pecado de la pobreza y el desempleo.
2.2).- Reformas de Segunda Generación o Consenso de
Santiago.- La constatación que las reformas de primera generación no
ha dado resultado ha motivado que los organismos internacionales
tomen distancia con respecto a las políticas que ellos mismos
impulsaron. Todas estas Reformas vistas tanto a nivel de su
formulación y aplicación pero sobre todo de sus resultados económicos
concretos comenzó a producir cierto desencanto y desazón en muchos
economistas del Banco Mundial, debido a que las expectativa no era
sólo que la globalización y las reformas de primera generación
aumentaran el crecimiento económico, sino que también redujeran
significativamente la pobreza y la desigualdad. Los flujos de capital y el
crecimiento de las exportaciones debían promover el desarrollo de los
sectores intensivos en trabajo. Esto no ha ocurrido. Las reformas han
producido una disminución en los niveles de pobreza, pero ésta parece
haberse debido al declive de la inflación y a los modestos niveles de
crecimiento, antes que a las consecuencias distributivas de la
liberalización comercial y financiera, tanto que se constituyó un grupo
de tecnócratas liderados por Joseph Stiglitz, Vicepresidente del Banco
Mundial, que comenzó a mostrar las limitaciones de las
recomendaciones y plantearon lo que después se vendría a llamar las
Reformas de Segunda Generación. En el Banco Mundial han coexistido,
grosso modo, desde principios de la década del 90, dos corrientes de
pensamiento económico. Una neoliberal, adherida a los principios del
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libre mercado y al Consenso de Washington. Para ellos el crecimiento
económico traerá por sí solo el desarrollo, el bienestar social y la
superación de la pobreza, mediante la mano invisible del mercado. La
otra corriente plantea que el crecimiento económico, por sí mismo, no
lleva, necesariamente, a alcanzar las metas señaladas, por lo cual es
indispensable que existan políticas exógenas que ataquen de manera
directa los problemas de la pobreza y la distribución del ingreso. Esta
corriente no objeta las premisas económicas de la primera, lo que dice
es que, mientras la mano invisible del mercado se pone a funcionar, hay
costos sociales inevitables que son muy duros para la población pobre,
motivo por el cual debe haber una política específica para ellos,
mientras llega el chorreo que, más temprano que tarde, beneficiará no
sólo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.
Así en 1998 el Presidente del Banco Mundial – James Wolfensohn-
dijo en la Segunda Cumbre de las Américas, realizada en Santiago de
Chile, que había terminado ya el Consenso de Washington sobre todo
porque había ignorado la función que podrían cumplir las instituciones
en acelerar el desarrollo económico y social de la región. Ahora la nueva
propuesta se llama segunda generación o Consenso de Santiago (debido
a que en la capital chilena se plasmó la propuesta), que busca plantear
reformas que implican cambios institucionales necesarios para lograr
tasas de crecimientos más altos y sostenibles, así como una reducción
significativa de la pobreza y presentar una estrategia para su diseño.
Las reformas de segunda generación tienen como marco teórico a
la nueva economía institucional. Dice el Banco Mundial: “Existe una
nueva demanda por reformas institucionales, las que consisten en:
Mejorar la calidad de las inversiones en desarrollo humano, promover el
desarrollo coherente de los mercados financieros, mejorar el marco
regulatorio y legal (en particular la desregulación de los mercados
laborales y el mejoramiento de la regulación para la inversión privada en
infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector público
(incluyendo el Poder judicial) y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconómica a través del esfuerzo del sector fiscal” .
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III.- PRESENCIA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL
PERU.
Al tratar el tema de la reforma del Estado, es muy común señalar
que hace falta un rediseño profundo para hacer más efectiva la laborque tiene que cumplir en los albores de este siglo XXI, cuando ningún
país puede darse el lujo que quedar atrasado en medio de la feroz
competencia planteada por lo que muchos llaman la ―era del
conocimiento‖; sin embargo es necesario partir de ciertas premisas
elementales y que de nada serviría una reforma y modernización del
Estado si no entendemos que antes es obligatorio reformar y
modernizar a la sociedad en su conjunto.Se presentan propuestas de reforma sobre la base de la
Constitución vigente, esto es erróneo, porque el Estado no concebirse
aislado de la sociedad, porque el objetivo de una Constitución no es
explicar y describir al Estado, sino una Constitución es la idea de país
que desea la sociedad; para lograr la reforma del Estado previamente
tendríamos que tener una clara e integral visión del país, la sociedad
que queremos construir, puesto que de lo contrario simplemente seharán acomodos institucionales para perpetuar la frustración, ello
debido a que el Estado no es un fin en sí mismo, es un medio para
lograr fines que están por encima de él y se debe al ciudadano. Las dos
categorías que definen y limitan al Estado son: los ciudadanos y el
mercado. El Estado debe estar al servicio de los ciudadanos y regular el
mercado; estas son sus dos tareas y referencias fundamentales.
1).- DIAGNOSTICO DE LA PROBLEMÁTICA NACIONAL: ESTADO,
SOCIEDAD Y MERCADO.-
En el Perú el principio por el cual Estado tiene razón de existencia
para servir, proteger, asistir, ofrecer condiciones de desarrollo, entre
otros a los ciudadanos, no es puesto en práctica en la vida cotidiana.
Hacer un diagnostico de las causas que agobian al Estado Peruano
pueden ser identificadas básicamente en la informalidad, corrupción, ladescentralización, ausencia del Estado en gran parte del país e
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ingobernabilidad, no siendo los únicos pero si está entre los principales,
pudiendo describirlos de manera rápida:
Ausencia o no presencia del Estado.- Vemos a un Estado
Peruano que está de espalda a los problemas nacionales, ha adquirido
autonomía, al ser copado por diversos intereses particulares, que ha
olvidado a su población, volviéndose en muchos casos en contra de la
misma, o en su defecto desatendiendo sus necesidades, generando el
rechazo de la sociedad debido a que no justifica el Estado su presencia
mediante el poder coercitivo manifestado en sus diversas instituciones
como el Congreso, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, o en otros
organismos más cercanos a la población como los municipios, por lo
cual debemos describirlos:.
La informalidad.- Se estima según recientes estudios que el
Perú el 60% del PBI se produce por los informales, del cual el 66% de la
fuerza laboral carece de protección, pero estos porcentajes ha ido
creciendo de manera constante, debido a que la población crece y que la
formalización acarrea gastos que muchas veces no va a poder asumir,
ésta población que por estar en un estado de informalidad no va a
tomar en cuenta, ni va a respetar las normas que a diario emite el
Estado a través del Poder Ejecutivo o Legislativo o institución pública,
poniendo en tela de juicio el avance de la informalidad la propia
existencia del Estado, así como su propia capacidad de organizar; ello
debido a que una fuerte presencia de la informalidad pone en tela de
juicio la propia existencia del Estado y su capacidad de resolver los
problemas de la población.
Pero lo que no podemos negar es que la informalidad existe y que
crece de manera sostenida, tanto en época de crisis como de recesión,
informalidad que se alimenta de la crisis de capacidad estatal, pero que
no sólo es del Perú, también tiene presencia en otros países de América
Latina.
Motivo por el cual se hace necesario establecer vínculos entre el
Estado y sus ciudadanos; pero reestablecer el vínculo del Estado con
los ciudadanos no es fácil, prueba de ello son las relaciones de opresión
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propias de las dictaduras o la relación de dependencia propia del
paternalismo-populismo estatal. Es muy frecuente observar el proceso
político que tensa a la democracia y la gobernabilidad en Latinoamérica;
campañas electorales (cada 4 o 5 años) con fuerte contenido
demagógico, donde el voto de la población suele orientarse hacia los
candidatos que más prometen; el candidato que resulta elegido no es
capaz de cumplir sus ofertas electorales; como resultado, la población le
quita su respaldo y se lanza a la protesta. Como consecuencia, se
debilita el Gobierno y el Estado en su conjunto.
La relación del Estado con el mercado es también complicada;
pues se le exige al Estado el respetar y regular para lograr el desarrollo,
facilitar la creación de riqueza, la apertura de oportunidades, así como
la mejora de la distribución de los frutos del crecimiento. Muchas veces
el Estado no ha sabido hacer funcionar bien al mercado e incentivar la
inversión, razón por la cual se ha visto envuelto en actividades
empresariales o en un mal manejo macroeconómico con resultados
catastróficos, como en la década de 1980. El mercado como único actor
tampoco resuelve los problemas del país, pues puede funcionar mal; por
ejemplo, se puede crear monopolios que abusen de los consumidores.
Para brindar oportunidades para todos y corregir las imperfecciones del
mercado, se hace necesaria una intervención inteligente del Estado,
mediante la promoción de los sectores excluidos — como la agricultura
serrana y las microempresas — y la regulación de los mercados.
El funcionamiento del mercado genera ―perdedores‖, que no
pueden ser abandonados; una de las funciones del Estado es
precisamente ―cuidarlos‖, entrenarlos, ayudarlos a regresar y ubicarse
exitosa y establemente en el mercado; si han tenido la desgracia de
quebrar (empresas), ser despedidos (empleados) o no pueden obtener
ingresos suficientes (trabajadores independientes). Otra función muy
importante es garantizar que todos puedan entrar en el mercado en
igualdad de condiciones; por ello, la educación pública, igualador por
naturaleza, es tan importante.
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1.a).- Diagnóstico de la problemática que enfrenta el Estado
Peruano.-
La Corrupción.- A ello debemos de agregar el flagelo de la
corrupción que ahoga al Perú, es otro grave problema del Estado, cuya
existencia debilita y destruye a las instituciones públicas y a las
personas encargadas de ellas, la que se manifiesta o materializa su
existencia en la poca o nula esencia de servicio a los ciudadanos y se
convierta en un objeto de aprovechamiento de los políticos y
funcionarios de turno; es decir, los recursos van a los bolsillos de los
funcionarios y autoridades, postergando las inversiones que debían
servir a la población. La corrupción en las instituciones públicas llegó a
niveles altísimos en el régimen de Fujimori, que fue a lo largo de toda la
década del 90.
Pero si tuviéramos que comparar los grados de corrupción con
nuestros vecinos, según Transparencia Internacional, el Perú no es el
país con más corrupción en América Latina, señalando que los países
con índices más altos de corrupción son Venezuela y Paraguay, los
cuales están por encima de Perú, pero que estariamos por debajo de
Colombia, Uruguay y Chile.
La ingobernabilidad.- Quizás sea el problema más difícil de
enfrenta; ésta se presenta cuando no se puede lograr la estabilidad
política y social de un país, debido a muchas causas, entre ellas la
extrema debilidad de las instituciones democráticas de un país, es
decir, que la población no le otorga confianza y seguridad, sino
desconfía de su posibilidad de poder solucionar sus necesidades, y
segundo, la inexistencia de medios de participación de la población. El
problema de la ingobernabilidad, por lo general, tiene o presenta
responsabilidades compartidas entre los diferentes actores políticos de
una nación, tenemos al Estado (que incluye al Gobierno), como
responsable del desarrollo de la institucionalidad y poseedor de los
recursos públicos, ambas a fin de llevar adelante una gestión que
procure identificar y satisfacción de las necesidades y demandas de la
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población; la población, con sus organizaciones sociales con sus
demandas; y la clase política, compuesta por los partidos y sus
dirigentes, que son actores fundamentales de la ingobernabilidad
debido a que casi siempre caen en la demagogia y el populismo.
La Descentralización.- La creación de 25 regiones, sobre la base
de los departamentos existentes, con sus respectivos gobiernos
regionales; las elecciones de las nuevas autoridades regionales (a fines
de 2002) y el proceso de transferencia de las competencias del Gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales, iniciado en el año 2003, no solo
satisface las aspiraciones de independencia y autonomía de las fuerzas
sociales y políticas del país, sino que ha generado una dinámica
económica, social y política arraigada en la población.
En vista del camino ya avanzado, los resultados del referéndum
del 30 de octubre de 2005, en el que triunfó el ―No‖ a la conformación
de las regiones propuestas por el Consejo Nacional de Descentralización
(CND), no deben entenderse como una paralización del proceso, sino
como un cuestionamiento a las autoridades actuales, regionales y
nacionales. Lo peor que le podría pasar al país es malinterpretar estos
resultados para detener el proceso de descentralización, con el
consecuente desperdicio de sus indudables avances y logros, y
frustración de las justas aspiraciones de los pueblos del interior del
país.
De las áreas del proceso en desarrollo, la más problemática es la
falta de capacidades para liderar e implementar el proceso en cada
región y municipio, puesto que estas capacidades no existen de manera
homogénea en todas las regiones. Otro problema que condiciona la
marcha del proceso está relacionado con el CND, que si bien ha
desempeñado un papel decisivo en la fase inicial de diseño del proceso,
en la actualidad, podría funcionar de manera más eficiente. Es
importante resaltar que aunque subsisten algunas dificultades, estas
pueden resolverse con el fortalecimiento de las capacidades humanas y
materiales, la claridad de objetivos y la voluntad política.
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Dentro de las propuestas a un proceso de descentralización, el
aspecto más interesante de la descentralización es que está utilizando
mecanismos concretos de participación de la ciudadanía, lo que implica
un avance significativo en la construcción de una democracia
participativa; ella constituye una de las orientaciones estratégicas de la
reforma del Estado. En efecto, los mecanismos como los Consejos
Consultivos Regionales (CCR) y los Consejos Consultivos Locales (CCL)
de los municipios provinciales y distritales, representan avances muy
importantes en esta dirección. Estas instituciones deben mantenerse y
fortalecerse, cuidando garantizar participación y democracia, al mismo
tiempo que eficiencia y eficacia.
Las propuestas en el tema de la descentralización son: primero,
establecer o renovar el acuerdo político que señala a la
descentralización como un proceso gradual, que mantiene el carácter
unitario del Estado; segundo, delimitar claramente la distribución
actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno,
así como las responsabilidades de cada uno; tercero, implementar un
sistema de acreditación que asegure la capacidad de gestión de los
gobiernos subnacionales; y, cuarto, en el caso de los gobiernos
regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestión y
ejecución.
● Modernización de la administración pública.- Otro proceso
que se está llevando adelante liderado por la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) es el de la llamada ―modernización de la administración
pública‖, que actualmente se basa en las siguientes leyes: Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo – LOPE (se está discutiendo una nueva Ley), Ley
Marco del Empleo Público y sus cinco leyes de desarrollo (que aún no se
ha promulgado).
En el Perú, la llamada reforma del Estado, se llevó adelante
mediante un programa que buscaba lograr mediante directivas la
eficiencia de entidades públicas como el Banco Central de Reserva
(BCR), Ministerio de Economía (MEF), la Superintendencia Nacional de
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Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia de Banca y
Seguros (SBS), entre otros, lo cual se afianza al promulgarse una Ley
Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658)
proponiéndose convenios de gestión que logren la reforma en las
instituciones públicas.
Sin embargo, este proceso se encuentra detenido, pero contó con
el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto
total de 40 millones de dólares, para el denominado ―Programa de
Modernización y Descentralización del Estado – PAMDE‖, en el cual se
destinó para la Modernización del Estado 13,9 millones de dólares y el
otro de descentralización de 19,9 millones de dólares.
Existen propuestas para promover la modernización de la
administración pública, debido a la falta de una regulación adecuada
del empleo público, en el cual actualmente coexistan tres regímenes de
contratación de personal en la administración pública: el régimen
laboral público, el régimen laboral privado y la contratación a través de
la modalidad de servicios no personales, esta situación hizo que
cambiaran la noción de ―carrera pública‖ y genera nuevos conceptos en
materia de calificación, capacitación y desarrollo de cuadros
profesionales en la administración pública.
La Ley marco del Empleo Público presenta las siguientes
propuestas como son: finalidad de promover, consolidar y mantener
una administración pública, moderna, jerárquica, profesional, entre
otros; orientación en principios y valores, subsidiaridad, priorización de
necesidades, tercerización; la creación del Consejo Superior del Empleo
Público (COSEP), como ente rector; establecer una carrera pública
orientada a buscar resultados y someter a evaluaciones, logrando una
verdadera meritocracia; la creación de un programa nacional de
capacitación constante del personal a fin de hacerlos competitivos y de
calidad; precarización del trabajo, debido a que desaparece la
estabilidad laboral absoluta; el nacimiento de los contratos de trabajo
según modalidad y la contratación por locación de servicios; entre otros.
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En el campo de la modernización del Estado , los objetivos que se
buscan lograr son: buscar la implementación del gobierno electrónico;
mejorar la gestión de los recursos humanos; implementar una nueva
política de compras estatales; así como lograr una mejor capacidad de
formular y poder implementar políticas nacionales y en sectores;
objetivos que para muchos pasa por modernizar el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) y la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
2)- REFORMAS APLICADAS EN EL PERÚ A PROPUESTA DE LOS
ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES.-
A fines de los ochenta, la situación del país era incierta tanto
desde una perspectiva económica como política; estábamos a punto del
colapso económico y social, con una hiperinflación y crisis fiscal aguda
provocada por una mala administración económica en una difícil
coyuntura internacional, una profunda crisis estatal y, por si fuera
poco, con el asedio de una violencia política y subversiva. Pocos años
después, el país alcanzó tasas de crecimiento con una inflación de
menos de un dígito y comenzó a pacificarse, generando estabilidad
económica.
El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la
aplicación de las recetas del Consenso de Washington y aplicado en el
Perú fue un país con una economía recuperada, pero con un sistema
político debilitado y en lo social desigual, es decir: estabilidad económica
con desigualdad distributiva y fragilidad política . Después de poco más
de dos décadas de iniciadas las reformas a fin de superar la crisis e
iniciar el crecimiento económico, el balance se refleja en la presencia de
―ganadores‖ y ―perdedores‖, lo cual ha llevado a la creciente necesidad
de redefinir las prioridades y mantener lo que antes fue bueno, es decir,
hoy el énfasis se dirige a los aspectos positivos de la actuación del
Estado, aspectos en los cuales su actuación es fundamental para
asegurar un manejo del mercado de ―manera eficiente‖, en particular su
fortalecimiento institucional, esto es llevado a cabo en programa
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estructurado denominado reformas de segunda generación o consenso
de santiago.
En estos últimos 16 años en el Perú hubo cambios importantes,
como producto de la aplicación de reformas dictadas por los organismos
internacionales, los cuales pasamos a tratar a fin de conocer su
desarrollo.
a.- El Consenso de Washington aplicado en el Perú.- En 1990,
la economía peruana cambió del populismo extremo al neoliberalismo
extremo. Fue el término de un modelo económico y de un tipo de
Estado; a partir de entonces, el Perú entraría en la era ―neoliberal‖ en lo
económico, un modelo neoliberal de crecimiento sin redistribución
impuesto desde 1990 hasta hoy octubre de 2007.
Pero este cambio en lo económico también movió lo político: en
1992 pasamos de un estado con rotulo democrático a otro de corte
autoritario, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congreso y
gobernó con un régimen que f ue calificado de ―democradura‖, que se
mantuvo 10 años, hasta septiembre del 2000, sumido bajo el signo de
la corrupción política, de estabilidad económica y honda desigualdad
social.
Al iniciar la década de los 90, la crisis económica y política era de
tal magnitud, que el país estaba a punto de colapsar, es así que para el
año 1989 la inflación había llegado a 2,800%, la presión tributaria llegó
a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos de 1989 llegó a tener
un déficit de 12.5% respecto al año 1988, todo ello reflejado en un
incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y la
disminución del salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989.
El fin del gobierno de Alan García (1985-1990) nos dejaba
sumidos en medio de la más profunda crisis económica, debido a una
política económica ―heterodoxa‖ aplicada sin tomar en cuenta las
restricciones económicas internas y externas. La distorsión de los
precios relativos generados por la política monetaria y fiscal, condujo a
graves desequilibrios macroeconómicos, pero lo más grave es que el
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gobierno no tuvo ni el ánimo ni los instrumentos para efectuar un
drástico ajuste.
El fracaso del primer gobierno aprista, fue también el fracaso de
la débil estructura de partidos políticos, la hiperinflación debilitó al
Estado y a sus instituciones públicas, debido a la reducción de los
recursos fiscales, que trajo como efecto que el Estado abandone
progresivamente sus responsabilidades económicas y sociales, por lo
que la población de la capital en las elecciones municipales de 1989,
voto a favor de Ricardo Belmont (independiente) quien derrotó a todos
los partidos políticos e inició las preferencias electorales en contra de
los partidos políticos.
Por otro lado, se debe a la crisis económica y política se agregó la
violencia de los grupos insurgentes: Sendero Luminoso (SL) y el Tupac
Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de 1980; su
lucha armada había ido creciendo año a año, hacia fines de los ochenta
la mitad del territorio peruano estaba en situación de emergencia y,
estos movimientos, se constituyeron en una amenaza al Estado y a la
sociedad peruana.
Desde un punto de vista económico el Senado de la República
estimó una pérdida de 20 mil millones de dólares de capital (fábricas
bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes,
edificios, centros de investigación, vías de transporte, y costos de
oportunidad), como producto de acciones subversivas. Esta destrucción
de recursos y de capital generó un impacto en el empleo, los ingresos, y
las migraciones. Estas pérdidas contribuyeron aún más al
debilitamiento del Estado, del sistema económico y a la reducción de la
producción.
Esta situación llevó a pensar a que era necesario realizar cambios
profundos en el patrón de desarrollo para reestablecer las perspectivas
de crecimiento por lo cual era necesario iniciar la aplicación en el Perú
de las recetas económicas del Consenso de Washington, la forma como
se realizaron las reformas, el desarrollo y sus resultados, se hicieron sin
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tener un exacto diagnostico de cómo estaba el Perú y de cómo
estábamos los peruanos.
Pero, finalmente fue el entorno internacional, junto a los políticos
y empresarios, quienes marcados por el signo de la globalización, la
apertura comercial-financiera y la posibilidad de hacer ganancias de la
misma, aceptaron iniciar la aventura de implementar el modelo
económico liberal en el Perú, que ha generado estabilidad económica
con desigualdad social y exclusión, lo que hacía latente el conflicto y la
violencia social, en la medida que el modelo económico no genera
mecanismos fluidos de movilidad social, sobre todo a través del
mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado reformarse y
reestructurarse económicamente para lograr colmar la expectativas por
oportunidades y un buen árbitro de conflictos. Desde este punto de
vista, el principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha
sido el no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales,
económicas y financieras del Estado, por lo que su rol redistribuidor y
regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el
principio de autoridad necesario para arbitrar conflictos, pero que
curiosamente han sido implementado por Alberto Fujimori y
mantenidos por Valentín Paniagua, Alejandro Toledo y Alan García.
Cuando Fujimori llegó a la presidencia en 1990, encontró un país
sumido en hiperinflación, pulverización de los partidos políticos, fuerte
presencia política de los grupos insurgentes y un país en proceso de
desintegración; cuando se fue al Japón renunciando por fax en octubre
del 2000, dejó al país en crisis económica caracterizado por la
estabilidad, recesión y el desempleo, en lo político una profunda
corrupción del gobierno, en lo social pobreza, exclusión y crisis de las
reglas de comportamiento social. La lección fue dura se había cumplido
un ciclo de diez años que comenzó y terminó con crisis, aunque el Perú
había cambiado económica y socialmente, cambio iniciado con un
drástico ajuste económico, conocido como el fujishock, y un conjunto de
reformas neoliberales bastante radicales, luego del cual debido a varias
circunstancias se generó una coalición entre Fujimori-militares-
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organismos multilaterales, la misma que logro soldarse constituyéndose
en la clave para que un país casi desintegrado pudiera ser gobernado y
pudiera emprender el largo camino de la estabilización, las reformas y
la recuperación económica y política.
Al llegar Fujimori a la presidencia éste no contaba con un plan de
gobierno en lo económico, por lo cual los organismos multilaterales le
propusieron la aplicación del ―Consenso de Washington‖, como solución
a los problemas que tenía el Perú, que pasaba por una implementar
paralelamente una política de gobierno para ―el cambio‖.
La solución inicial fue el fujishock económico, este apretón
económico se da a raíz de un mal manejo de la economía, que había
producido una inflación galopante que alcanzó cifras superiores a
7,650%, por lo que en agosto de 1990 se aplicó el shock para revertir
los principales desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, baja
presión tributaria, déficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación
y desalineamiento de los precios relativos.
La opción de la política macroeconómica fue volver a los precios
reales de los bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un
ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluación
fue bastante pequeña. El efecto de esta combinación fue muy recesivo
para la economía, buscándose cortar la inercia inflacionista; ésta
medida generó la baja en la creación del empleo, pues se prefirió ajustar
los mercados de bienes y capital, a costa del ajuste recesivo del mercado
de trabajo.
Politicamente Fujimori para poder aplicar el fuji-shock impulsó
primeramente mediante una fuerte campaña mediática contra las
organizaciones sindicales, políticas y sociales, a fin de lograr
desprestigiarlas, logrando su objetivo, motivo por el cual tuvo débil
resistencia ofrecida por las organizaciones sindicales, políticas y
sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, en sus
niveles de vida, en su empleo y en su bienestar.
Entre marzo de 1991 y diciembre de 1992 se aprobaron normas
que impulsaron las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de
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los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la
administración tributaria, iniciándose con toda intensidad las recetas
del consenso de Washington en el Perú; sin embargo Fujimori no tenía
mayoría en el Congreso, quién se resistió a apoyar las medidas
económicas sin debatirlas, lo cual junto a otras situaciones sirvieron de
pretexto y en abril de 1992 se realizará el ―auto golpe‖ cerrando el
Congreso e interviniendo otras instituciones.
En septiembre de 1992 fue capturado Abimael Guzmán y su
cúpula lo que cambió drásticamente el panorama social y político y
mejoró ostensiblemente las expectativas de negocios (privatizaciones)
que coincidió con que la coyuntura financiera internacional mejoraba
debido a la abundancia de capitales de inversionistas y en la necesidad
de invertir en cualquier oportunidad de negocio.
En 1993 la economía se comenzó a recuperar rápidamente,
pensándose que las reformas económicas y el ajuste estructural habían
resultado, por lo cual se comenzó a impulsar un modelo económico
primario-exportador y de servicios, en función a que las empresas
estatales privatizadas o que fueron entregadas en concesión, se
encontraban en la minería, en servicios como la electricidad y la
telefonía todas ellas capitales extranjeros, quienes comenzaron a
invertir y modernizarlos; siendo los cambios tecnológicos incorporados y
la progresiva estabilización de la economía (para 1994 la inflación cayó
a 15.4%) los factores que explican un primer crecimiento de la
economía.
Después del autogolpe de 1992, la comunidad internacional
presionó por que se reinstale el Congreso; Fujimorí pensaba que era
necesario tener una Constitución que permitiera se implementen los
nuevos cambios económicos, encontrando la forma de hacerlo a través
de un Congreso Constituyente Democrático (CCD) que redacte una
Constitución (la de 1993) y convocar luego a elecciones para un nuevo
Congreso, que permitía implementar los requerimientos neoliberales
desde el punto de vista económico y en función del proyecto político del
fujimorato; Constitución que fue aprobada por un referéndum apretado
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cuyos resultados fueron: menos de un tercio votó a favor, un tercio en
contra y un poco menos de un tercio se abstuvo.
Este resultado llevó a Fujimori a definir el estilo político
asistencialista populista personalista del gobierno, quien centralizó el
gasto público en aquellos lugares donde el referéndum había perdido o
se habían abstenido, llevando en persona el encargó de repartir víveres,
de inaugurar escuelas y postas de salud, siendo el único y principal
actor y líder de apoyo a los pobres, en un estilo denominado ―neo-
populista‖, sacando el dinero para su política asistencialista del
incremento de la presión tributaria, de las privatizaciones, utilizando el
dinero de las reformas y ajustes en un proyecto político para
mantenerse en el poder, que se avizoraría el año 95 y, con más claridad
el 2000; Fujimori para ello tuvo el apoyo de los empresarios nacionales
a través de sus gremios, a fin de cuidar sus intereses y aprovechar las
oportunidades que generaban las privatizaciones; pero ello no fue
problema para nuestros empresarios buscando una estructura mixta de
poder económico en el Perú, dominada por capitalistas extranjeros, con
poca presencia política directa, pero con influencia a través de sus
asociados capitalistas nacionales.
Durante esta etapa, se constituyó un modelo de gobernabilidad
sustentado en dos premisas: las políticas macroeconómicas y las
reformas permitían hacer negocios a los inversionistas y empresarios , y
las políticas sociales permitieron aliviar a los pobres y desempleados;
la combinación de los precios generados por la política
macroeconómica, las reformas y la inversión en el Perú eran bajas,
generando una oferta de trabajo limitada y de salarios contenidos, lo
que Fujimori compensó a través del asistencialismo, a ello hay que
agregar la alianza con los militares, los empresarios y los organismos
multilaterales era la clave de la gobernabilidad. Basado en esto es que
Fujimori fue a la reelección en 1995, gano y obtuvo mayoría absoluta en
el nuevo Congreso unicameral, dándole facilidad para gobernar, pero
enfrentado con organizaciones políticas y de la sociedad civil.
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Pero, en 1997 se presenta la crisis asiática, que originó que se
detengan los capitales y el ritmo de las privatizaciones en el Perú,
reduciendo la inversión privada, pero sobre todo la pública. Sin
embargo se utilizó casi 7 mil millones de dólares, de manera poco
transparente en programas de lucha contra la pobreza, compra de
armas y en otros gastos.
La crisis asiática comenzó a afectar al Perú en el año 1998
entrando la economía en recesión, comenzando a verse amenazas en lo
económico y financiero; la misma que se manifestó en una reducción
del consumo privado, al año siguiente descendió la inversión privada,
debido a la disminución de la entrada de capitales a consecuencia de la
crisis asiática, el descontento social iba creciendo porque había una
clara desigualdad en la repartición de los beneficios del crecimiento y de
la estabilidad económica, que no estuvo llegando a más de la mitad de
la población que seguía bajo la línea de la pobreza.
En el 2000 año electoral, el gobierno para lograr otra victoria en
las elecciones aumentando el consumo corriente del gobierno, con
recursos ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un
incremento de las exportaciones, todo era parte de la táctica política de
reelección. En esta etapa, la economía y el modelo de crecimiento
generado comenzaron a mostrar sus debilidades, ello debido a la baja
de la presión tributaria existente y de la inversión extranjera, éramos
dependientes totalmente de los recursos exógenos o extraordinarios
(como lo fueron los recursos de la privatización o endeudamiento
público y esos estaban en fuga.
Finalmente, el régimen de Fujimori cayó el 2000; sin embargo,
dada la pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de que los recursos
fiscales y de la privatización habían sido utilizados para corromper y
para provecho de un puñado de funcionarios, hizo perder apoyo político
al gobierno fujimorista y precipitó su caída, generando momentos de
incertidumbre política y social.
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El debilitado sistema político tuvo la capacidad de declarar la
vacancia de la presidencia de la República y nombrar un ―gobierno de
transición‖, encabezado por Valentín Paniagua Corazao.
Durante el gobierno de transición no se modificó la orientación
económica básica, tampoco hubo algún cambio drástico en la política
económica. La misión del gobierno era más bien de orden político: el
retorno a la norma democrática.
El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el
2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retracción de la
inversión pública y a una balanza de cuenta corriente negativa y
elevada. Se podría decir que también, desde un punto de vista
económico, fue un momento de transición de una economía que
durante el período fujimorista funcionó y creció basada sobre los
factores de la liberación económica y financiera provocados por las
reformas mismas, mientras que después de la crisis asiática y sobre
todo a partir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la
dinámica de países como China, Estados Unidos y los países de
América del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la medida
que durante la década anterior se había incrementado notablemente su
oferta exportadora, gracias a las nuevas inversiones sobre todo en
minería. La cautela económica del gobierno de transición parecía
sintonizar con estos cambios, pues su política económica siguió los
fundamentos bajo la supervisión de Washington.
Convocadas las elecciones por el gobierno de transición, resultó
electo Alejandro Toledo, quien ganaría de manera muy apretada.
Así en julio del 2001 se inció el gobierno de Toledo y de su partido
Perú Posible, que llegó sin tener mayoría en el Congreso, negociando
una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador; Toledo
señaló que el construiría el segundo piso sobre la base del modelo
neoliberal vigente, por tanto su opción era neoliberal, aunque con una
―mayor preocupación por los pobres‖.
Por ello la presencia de Pedro Pablo Kuczinsky y Richard Webb
(los únicos peruanos que estuvieron en 1989 en el Instituto de Estudios
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Internacionales en Washington, eran no sólo creyentes sino también
teóricos y doctrinarios del neoliberalismo), indicaba el tipo de política
económica y social que se asumiría.
La condición sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento
era mantener los equilibrios macroeconómicos y recuperar el
crecimiento económico para luego encarar el problema de la pobreza, la
educación, la salud y la infraestructura. La presencia de Kuczinsky dio
tranquilidad a los medios financieros y políticos de Washington y New
York tranquilizó los mercados y los capitales se volvieron a interesar en
el Perú, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos, se
definió metas fiscales en concordancia con el FMI y se comenzó a
impulsar varias políticas sociales. Por su lado, Richard Webb adoptó el
esquema de ―meta inflacionaria‖ para la política monetaria, lo que
permitió alcanzar tasas de inflación de un dígito durante todo el
período, todo un record en la historia económica del Perú.
El principal problema del gobierno de Toledo era la baja presión
tributaria, la solución fue atraer más capitales privados a través de las
privatizaciones y concesiones, e incrementar la deuda pública, para lo
cual se estableció un programa de endeudamiento. Con estas medidas
se comenzó a definir una política fiscal anti-cíclica que le dio más
estabilidad al período.
La profundización del modelo vendría con la búsqueda de
tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, firmándose
el ATPDEA, un tratado que de libera del pago de aranceles al mercado
americano al Perú, como un incentivo para la erradicación de los
cultivos de coca y de la producción de sus derivados. Luego, Toledo
buscó la firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados
Unidos, que no sólo contenía aspectos comerciales, sino que además
incluía temas de inversión, propiedad intelectual y patentes. Este
tratado se encuentra en proceso de aprobación en los Estados Unidos,
constituyéndose el tratado en la manzana de la discordia entre los
partidos políticos, los gremios de trabajadores y los sectores
intelectuales, que resulta negativo para el Perú debido a su débil oferta
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exportadora no tradicional y que conducían a una clara desventaja
comercial al Perú.
Finalmente, Alan García recibía el Perú bajo condiciones de
expansión económica pero con la tensión social de una población que
espera más de la economía, de la democracia y de sus gobiernos.
Ante la imagen negativa de su primer gobierno que estaba en la
memoria colectiva de la población, Alan García ―derechizó‖ su discurso
y sus promesas, firmó una carta de intención con el FMI, prometió
continuidad jurídica para la inversión extranjera, puso como Ministro
de Economía al que fuera antes ViceMinistro de Kuczinsky, le entregó la
presidencia del BCR a la derecha y conformó su gabinete con mayoría
no aprista, pero identificados de neoliberales; buscando dar una señal
clara hacia fuera que en su gobierno habría continuidad.
Una de sus primeras acciones fue implementar iniciativas de
políticas sectoriales como el ―plan sierra exportadora‖ para crear
empleo, en zonas deprimidas, otra fue la exoneración de impuestos a la
importación a los bienes de capital, pero García apuesta a conseguir la
firma del Tratado de Libre Comerció (TLC) con los Estados Unidos,
contactando a Hernando de Soto para que impulse el TLC en
Washington.
En líneas generales, hay continuidad en la política
macroeconómica, sin resultados alentadores en las políticas sectoriales
e igual situación en las políticas sociales. Pero se sigue manteniendo el
crecimiento en este primer año y con una alta tasa de crecimiento
gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.
b).- Las reformas de segunda generación o Consenso de
Santiago aplicadas en el Perú.- En el marco de los cambios Fondo
Monetaristas, el actual régimen ha aceptado continuar también con la
denominada Reforma del Estado, iniciada por los Gobiernos de Fujimori
y Toledo y que al igual que los mandatarios anteriores tratan de no
salirse de las recomendaciones y pautas de Fondo Monetario
Internacional-FMI-, quienes a la fecha han considerado que las
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denominadas ―reformas de primera generación‖ tan populares en
muchos países en los años 80 y 90, han sido básicamente mejoras en lo
económico y no en las Instituciones; es así que en 1988 el Banco
Mundial indicó en la Segunda Cumbre de la Américas (Santiago de
Chile) que había terminado ya el Consenso de Washington sobre todo
porque se había ignorado la función que podrían cumplir las
instituciones en acelerar el desarrollo económico y social de la región,
planteando reformas que implican cambios institucionales, pero la
implementación de reforma en el Perú no necesariamente busca
mejorar la calidad del sector publico, sino por el contrario busca el
despido masivo de los servidores públicos y junto a ello flexibilizar las
relaciones laborales, es decir arrebatar la estabilidad laboral
precarizando el trabajo y someterlos a evaluación; por lo que las
reformas no buscan mejorar la calidad de sector publico, sino todo lo
contrario buscan demoler los derechos laborales de los servidores
públicos, como antes se hizo con los trabajadores de la actividad
privada, como lo veremos más adelante.
Los tecnócratas señalan que son necesarias las reformas
denominadas de ―segunda generación‖, para contar con un sector
publico de alta calidad que garantice la aplicación de políticas
correctas que generen efectos convenientes y duraderos en una
economía de mercado. Precisamente, el año 2002 se relanzó la
descentralización, para lo cual se modificó la Constitución y se aprobó
la ley de descentralización, según la cual al año siguiente debería
llevarse a cabo elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos
regionales, para lo cual se adoptó temporalmente como regiones a los
viejos departamentos. Esta reforma prometida por todos los políticos y
con una larga experiencia de fracasos anteriores, se inició bajo los
designios de la improvisación y el tanteo, con dos problemas de base:
por un lado la falta de recursos humanos, administrativos e
institucionales para llevarla a cabo y, por otro lado, la escasez de
recursos salvo en aquellas regiones con actividades extractivas que
tienen el canon como recurso adicional, por lo cual se incrementó la
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participación de recursos a los gobiernos regionales del Estado
comenzando a recibir transferencias de recursos.
● R eorganización del Sector Público.- El proceso de compra de
renuncias a sus puestos de trabajo a los servidores públicos,
implementado en 1991 incluyó la idea de un proceso de reorganización
de las entidades del Estado, ello debido a que se dijo que más de la
mitad del presupuesto público se destinaba al pago de planillas y que
tal situación constituía un problema, que era necesario cambiar esta
situación, reduciendo el personal estatal era una idea, por lo que para
lograr eso se debía de flexibilizar el régimen laboral de los servidores
públicos, que una manera consistía fundamentalmente en la posibilidad
de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias
voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, existía una idea más
amplia de reorganización, idea que estaba presente desde el inicio del
gobierno de Fujimori, quien presentó su plan de gobierno al Congreso
en agosto de 1990, manifestando el deseo de legislar sobre asuntos
relativos tanto a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo
como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificación
y remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del
Estado , solicitando para ello facultades legislativas pero el Congreso se
las negó.
En función de este hecho, en febrero y abril de 1991 el Jefe del
INAP aprobó y difundió un conjunto de normas complementarias para
el proceso de reducción de personal del Estado. La reorganización
planteada por el INAP suponía tres niveles: el institucional por el cual
cada entidad formaría una comisión que diagnosticaría sus problemas
de ineficiencia, superposición funcional, imprecisión de competencias,
sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solución; el
sectorial o regional, donde cada ministerio o región conformaría una
comisión, armonizaría las propuestas de las instituciones respectivas y
definiría la estructura del sector; y, finalmente el global, en este último
nivel, el INAP - se constituía como Secretaría Técnica del Proceso de
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reorganización - reformularía las propuestas sectoriales y regionales y
propondría la nueva estructura de los ministerios.
Sin embargo, al momento de implementar el mecanismo
propuesto, los ministros y jefes de las entidades Estatales mostraron su
resistencia. Siendo, durante 1991 pocas las entidades y ministerios que
instalaron sus comisiones de reorganización y muy las que culminaron
el proceso y presentaron propuestas de reorganización. Pese a la alta
jerarquía que el INAP tenía, el cual se manifestaba con la presencia de
su Jefe en el Consejo de Ministros, la entidad no jugó un rol central en
el proceso de reducción del tamaño del Estado que el MEF impulsaba
con fuerza. Tampoco tuvo rol alguno en el proceso de creación o reforma
de organismos autónomos. En particular, la iniciativa del INAP no
generó la colaboración del MEF ni de la oficina del Primer ministro
(Presidencia del Consejo de Ministros), que eran las otras entidades que
además del INAP ejercían control sobre el conjunto de la administración
pública.
● Reforma de la administración pública.- La Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) estaba interesada en una visión amplia de
los problemas de la administración pública, incluyó en su primera
presentación ante el Congreso la reforma de la administración pública
como una de las prioridades de su gestión, solicitando también
facultades extraordinarias para legislar en relación a la Ley del Poder
Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado. El Congreso, concedió
las facultades en relación a otros temas, pero no aprobó la delegación
en el tema de la reforma de la administración pública . La PCM estabaformando un equipo de consultores quienes recomendaron una
estrategia de reestructuración del ejecutivo que, a diferencia del INAP,
asumía implementar primero una base legal y sobre ella realizar los
cambios que llevaran adelante la reforma, tomando como punto de
partida la aprobación de un normas sobre la estructura organizativa del
Poder Ejecutivo y sobre la descentralización del Estado y un proyecto de
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ley para la Reforma de la Administración Pública, que Fujimori desistió
de enviar al Congreso.
Cuando es nombrado ministro de economía Carlos Boloña,
destacó la necesidad de una reforma de la administración pública
(Reforma del Estado) ante el problema de caja, señalaba hay que reducir
el número de trabajadores relacionando la reducción del número de
empleados públicos, con la reducción del número de entidades
públicas. Incluyendo así a la reforma del Estado dentro del paquete de
reformas estructurales que estaba empeñado en implementar para
modificar el modelo de desarrollo estatista y promover el crecimiento
mediante la iniciativa privada. Es así que Fujimori incluye también el
tema en su Mensaje a la Nación de julio de 1991, caracterizando al
Estado como burocratizado e ineficiente, solicitando él facultades
legislativas para efectuar ―una reforma integral de la administración
pública y empresas estatales .‖ El Congreso, sin embargo, se negó
nuevamente a conceder las facultades solicitadas.
En 1991 asume la PCM y éste por lo cual pisolicitaron
nuevamente al gobierno facultades legislativas al Congreso, con la
finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, entre otros, nuevamente
tampoco le concedió las facultades.
En 1991 asume la PCM De los Heros, quien continuó incluyendo
el tema de la Reforma del Estado como parte de un conjunto de
reformas estructurales por realizarse, conformando una Comisión
Especial en la PCM para éste tema.
Se llega a elaborar un diagnóstico que muestra los problemas que
afectaban la eficiencia administrativa de los catorce ministerios
existentes; planteando desarrollar un proyecto de Ley, que planteaba
reorganizar los ministerios y reducir su número; pero debido a la
coyuntura nacional el tema de la Modernización de la Administración
Pública perdió importancia, aprobándose tan sólo leyes orgánicas del
sector Pesquería, Industrias, Transportes y Relaciones Exteriores, hasta
el año 1995, aplicándose medidas de flexibilización administrativa para
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la creación o reforma de nuevas entidades autónomas y en la
consolidación de las entidades ya reformadas.
En 1995 el ciclo se abre con la toma de dos medidas; la primera
es la desaparición del INAP, que formaba parte del Ministerio de la
Presidencia, su eliminación alteró el sub sistema de políticas que
controlaban las políticas de gestión pública, dejando sólo dos medios
institucionales como componentes del sub sistema en cuestión: el MEF
y la PCM, sin que nadie asumiera sus funciones; y, la segunda era que
el gobierno se identificara con la idea de la reforma de la administración
pública.
La experiencia de las entidades autónomas reformadas o creadas
desde 1991 presentaba un balance positivo ante la opinión pública. La
excepcionalidad de su situación contrastaba con el deficitario
desempeño, burocratización y mala imagen de la sociedad del resto del
aparato público. Los organismos reformados eran así verdaderas ―islas
de eficiencia y modernidad en un mar de precariedad ” .
● Reforma Integral: Modernización del Estado.- La idea
nuevamente de reforma integral reaparece en el debate de la Ley de
Presupuesto para 1996, motivado en la experiencia de las ―islas de
eficiencia‖ que funcionaban mejor que los ministerios a los que
pertenecen; por lo que se dio una disposición transitoria que delegaba
al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta diciembre de 1996 para
llevar a cabo un proceso de modernización integral: organización,
asignación y ejecución de funciones y en los sistemas administrativos.
El informe que el equipo de la PCM presentó para llevar adelante
la reforma y Modernización del Estado se titulaba “D iagnóstico
normativo – institucional del Poder Ejecutivo ” , presentado a la PCM
identificaba como el problema central: el desorden organizativo