DREPT FINANCIAR - Suport de curs -
Ionel Bostan
2
CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE
Dreptul financiar public este dat, în mare măsură, de ansamblul actelor normative care
reglementează relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societăţii.
Acesta se concentrează predilect asupra noţiunilor, teoriilor şi reglementărilor juridice referitoare la bugetul de stat şi procedura elaborării, aprobării şi executării lui, la cheltuielile bugetare şi finanţarea instituţiilor publice, la cuprinsul şi procedura bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale şi fondurilor speciale ş.a.
Între izvoarele dreptului financiar public evidenţiem existenţa a patru categorii de norme juridice:
a) Prevederile constituţionale. Acestea stabilesc competenţa organelor puterii legislative şi executive în materie de buget public, cuprinzând şi dispoziţii privitoare la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
b) Legile. Între acestea se detaşează: - legea privind finanţele publice; - legile bugetare anuale; - legile fiscale. c) Acte normative emise de organele centrale ale autorităţii executive. Aici se includ: - ordonanţele guvernamentale; - hotărârile de guvern; - instrucţiunile, ordinele şi precizările Ministerului de Finanţe. d) Hotărâri ale consiliilor locale. Prin acestea se aprobă anual bugetele proprii ale
unităţilor administrativ-teritoriale, măsurile de executare şi conturile de execuţie a acestor bugete; tot prin hotărâri ale consiliilor locale se stabilesc cotele unor impozite şi taxe locale şi se acordă anumite înlesniri fiscale.
Dreptul financiar face parte integrantă din dreptul public, cuprinzând norme juridice prin intermediul cărora se mobilizează, se administrează şi se repartizează fondurile băneşti destinate satisfacerii nevoilor publice.
Înţelegerea unei discipline atât de complexă şi, în acelaşi timp, profundă, presupune deţinerea de cunoştinţe din aproape toate ramurile de drept, dar şi din economie (finanţe publice).
Încheiem prin a releva că, dată fiind importanţa componentei privind realizarea fondurilor băneşti la dispoziţia statului, o parte semnificativă a demersului de faţă este consacrată problematicii fiscale, axându-ne pe prevederile Codului fiscal şi ale Codului de procedură fiscală.
- Profesor dr. Ionel Bostan –
Drept financiar
3
Capitolul 1
DEFINIŢIA, OBIECTUL ŞI IZVOARELE DREPTULUI FINANCIAR; NORMELE ŞI RAPORTURILE SPECIFICE
1.1. Definiţia şi obiectul dreptului financiar 1.2. Izvoarele dreptului financiar 1.3. Normele şi raporturile de drept financiar 1.4. Poziţia dreptului financiar în cadrul sistemului de drept
Ionel Bostan
4
1.1. Definiţia şi obiectul dreptului financiar Literatura de specialitate relevă faptul că „ştiinţa dreptului financiar public se afirmă
într-o interferenţă deosebită cu ştiinţa finanţelor publice”1. De altfel conceptele specifice finanţelor publice2 stau la baza ideilor şi teoriilor dreptului financiar care sunt reflectate în conţinutul reglementărilor juridice privitoare la bugetul public, impozite, taxe, cheltuieli bugetare etc.
În privinţa definirii dreptului financiar, se apreciază3 că acesta este dat de ansamblul actelor normative care reglementează relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii sarcinilor social-economice ale societăţii.
Dreptul financiar se concentrează predilect asupra noţiunilor, teoriilor şi reglementărilor juridice referitoare la4:
• bugetul de stat şi procedura elaborării, aprobării şi executării lui; • cheltuielile bugetare şi finanţarea instituţiilor publice; • teoria impozitelor, legislaţia şi procedura fiscală; • cuprinsul şi procedura bugetului asigurărilor sociale de stat, a bugetelor locale şi
fondurilor speciale; • teoria şi operaţiunile creditului public intern şi extern; • controlul financiar. 1.2. Izvoarele dreptului financiar Între izvoarele dreptului financiar evidenţiem existenţa a patru categorii de norme
juridice: a) Prevederile constituţionale. Acestea stabilesc competenţa organelor puterii
legislative şi executive în materie de buget public, cuprinzând şi dispoziţii privitoare la organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
b) Legile. Între acestea se detaşează: − legea privind finanţele publice; − legile bugetare anuale; − legile fiscale. c) Acte normative emise de organele centrale ale autorităţii executive. Aici se
includ: − ordonanţele guvernamentale; − hotărârile de guvern; − instrucţiunile, ordinele şi precizările Ministerului de Finanţe.
1 I. Gliga, Drept financiar public, Ed. All, Bucureşti, 1994, p. 40. 2 Se apreciază că ştiinţa finanţelor publice este atât o ramură a ştiinţelor economice cât şi o ramură a ştiinţei publice care studiază mijloacele şi tehnicile financiare - cheltuieli, taxe, impozite, împrumuturi, buget etc., prin care statul intervine nu numai în domeniul economic ci şi în domeniile social şi politic - cf. M. Duverger, Finances publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1978, p. 18-27 apud I. Gliga, ibid. 3 D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, vol. 1, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1997, p. 79 4 I. Gliga, op. cit., p. 42.
Drept financiar
5
d) Hotărâri ale consiliilor locale. Prin acestea se aprobă anual bugetele proprii
ale unităţilor administrativ-teritoriale, măsurile de executare şi conturile de execuţie a acestor bugete; tot prin hotărâri ale consiliilor locale se stabilesc cotele unor impozite şi taxe locale şi se acordă anumite înlesniri fiscale.
Unele lucrări5 aşează între izvoarele dreptului financiar şi regulamentele, normele şi alte acte cu caracter normativ emise de Banca Naţională a României.
1.3. Normele şi raporturile de drept financiar Definite drept „reguli de conduită stabilite sau recunoscute de stat, care cuprind
drepturile şi obligaţiile subiecţilor participanţi la raportul de drept financiar şi a căror respectare este asigurată de către stat”6, normele juridice financiare prezintă o anumită specificitate în raport cu ceea ce reprezintă în general norma juridică7, diferenţiindu-se semnificativ prin sancţiune.
Sancţiunea, care se constată de către organele fiscale şi financiare, în acest context, poate îmbrăca forme ca:
• amendă fiscală; • aplicarea majorărilor de întârziere, dobânzilor şi penalităţilor; • suspendarea finanţării etc. Raporturile de drept financiar sunt, de fapt, „relaţii sociale care iau naştere şi se sting în
procesul constituirii, repartizării, şi utilizării fondurilor băneşti ale statului şi care sunt reglementate de normele juridice financiare”8, putându-se grupa, în funcţie de sfera de cuprindere a finanţelor publice, în:
• raporturi juridice bugetare; • raporturi juridice fiscale; • raporturi juridice de control financiar şi fiscal; • raporturi juridice de credit public etc. Raporturile de drept financiar se nasc numai în cadrul activităţii financiare înfăptuite
de stat şi organele sale. În cadrul acestor raporturi, fără excepţie, unul dintre subiecte este statul, printr-un organ de specialitate care intră în raportul juridic de pe poziţia de purtător al autorităţii de stat. Această particularitate creează o poziţie de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante, faţă de subiectul purtător al autorităţii de stat.
Raporturile de drept financiar se nasc, se modifică şi se sting pe baza manifestării unilaterale de voinţă a statului, prin forme specifice prevăzute de normele juridice financiare.
Această particularitate oferă posibilitatea executării directe a creanţelor fiscale de către organele de stat, fără a fi necesară, în acest sens, o hotărâre judecătorească.
[Sursa: D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, vol. I, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1996, p. 83]
În tabelul nr. 1.3.1. redăm pe scurt unele elemente care reflectă faptul că raporturile
juridice financiare se disting, faţă de celelalte raporturi de drept, printr-o serie de particularităţi.
5 I. Condor, Drept fiscal şi financiar, Ed. Tribuna Economică, Bucureşti, 1996. 6 D.D. Şaguna, op. cit., p. 82. 7 Conţinutul normei de drept financiar are aceeaşi structură logico-juridică - ipoteză, dispoziţie şi sancţiune - precum şi o construcţie externă dată de modul de exprimare al actelor normative: capitole, secţiuni, articole, alineate, şi paragrafe [cf. D.D. Şaguna, ibid.]. 8 Ibid., p. 83.
Ionel Bostan
6
Tabel nr. 1.3.1. Repere privind diferenţierea raporturilor juridice financiare faţă de
celelalte raporturi de drept
Nr. crt.
Elemente de particularizare
Specificaţie
0 1. 2. A. Statul - reprezentat printr-un organ de specialitate în activitatea
financiară, învestit cu atribuţii în procesul de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor publice.
1. Subiecte participante
B. Persoane fizice sau juridice. Persoanele fizice pot fi:
cetăţeni români; cetăţeni străini rezidenţi (reprezentanţi diplomatici,
comercianţi, doctoranzi, studenţi, apatrizi); cetăţeni străini nerezidenţi (specialişti, oameni de cultură,
artişti, sportivi). În cadrul persoanelor juridice se includ: regiile autonome,
societăţile comerciale, instituţiile publice etc. 2. Conţinutul
raporturilor de drept financiar
Este dat de drepturile şi obligaţiile subiectelor participante al căror cuprins este stabilit în legătură cu necesitatea şi importanţa constituirii, repartizării şi utilizării fondurilor băneşti ale statului.
3. Obiectul raporturilor de drept financiar
Este foarte diferit datorită: sferei extinse şi complexe a finanţelor publice (prognoză,
organizare bugetară, control financiar etc.); actelor normative şi operaţiunilor specifice cu privire la
activitatea fiscală. [Sursa: Adaptare după D.D. Şaguna, op. cit., p. 85]
1.4. Poziţia dreptului financiar în cadrul sistemului de drept În mod evident, dreptul financiar face parte integrantă din dreptul public9, cuprinzând
totalitatea normelor juridice prin intermediul cărora se mobilizează, se administrează şi se repartizează fondurile băneşti destinate satisfacerii nevoilor publice10.
Înţelegerea unei discipline atât de complexă şi, în acelaşi timp, profundă, presupune deţinerea de cunoştinţe din aproape toate ramurile de drept, dar şi din economie (finanţe publice). Reprezentarea grafică din figura nr. 1.4.1. sugerează existenţa legăturilor dintre dreptul financiar şi alte discipline.
9 I. Condor, op. cit., p. 79 „Acea parte a dreptului care tratează constituirea şi funcţionarea organelor centrale şi locale de stat, relaţiile dintre persoane (fizice sau juridice) şi stat, relaţiile dintre persoanele care sunt în legătură directă cu statul. Dreptul public cuprinde, în general, dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar (după unele opinii, dreptul fiscal) şi dreptul penal”. 10 Problematica financiară ce caracterizează agenţii economici, persoanele fizice, societăţile non-profit etc. ţine de dreptul privat.
Drept financiar
7
Fig. 1.4.1. Legăturile dreptului financiar cu alte discipline În prezent, conceptul de drept financiar capătă un contur din ce în ce mai pronunţat,
această importantă ramură a dreptului impunându-se tot mai mult în cadrul sistemului contemporan de drept.
DREPT CIVIL
DREPT COMERCIAL
• Se aseamănă, deoarece cuprind norme juridice care reglementează în mod prioritar raporturi patrimoniale având ca obiect drepturi şi obligaţii exprimate în bani.
• Se deosebesc, deoarece dreptul financiar cuprinde norme referitoare la mobilitatea, admi-nistrarea şi repartizarea fondurilor băneşti necesare satisfacerii nevoilor publice, iar dreptul civil şi dreptul comercial cuprind norme ce reglementează relaţiile băneşti dintre persoanele fizice şi/sau juridice.
Ştiinţa finanţelor publice cercetează aspecte-le legate de procurarea resurselor necesare, utilizarea lor în spirit de economie, repartiza-rea sarcinilor fiscale, contractarea şi rambur-sarea împrumuturilor de stat, întocmirea şi executarea echilibrată a bugetului, respecta-rea anumitor reguli care ţin de disciplina financiară şi de buna gestionare a fondurilor.
Corelaţiile dintre cele două ramuri sunt date de: în ambele raporturi, cel puţin unul din
subiecte este un organ al statului; aparatul financiar face parte din sistemul
administrativ de stat; reglementarea celor două categorii de
raporturi se face prin aceeaşi metodă a subordonării părţii raportului juridic.
Conexiunile sunt determi-nate de constatarea şi combaterea infracţiunilor din domeniul financiar.
Conexiunile sunt determi-nate de formarea şi utilizarea fondurilor pentru asigu-rările sociale de stat.
DREPT PENAL
DREPTUL MUNCII
DREPT FINANCIAR
FINANŢE PUBLICE
DREPT ADMINISTRATIV
Ionel Bostan
8
Capitolul 2
BUGETUL PUBLIC NAŢIONAL 2.1. Prezentare generală 2.2. Bugetul statului 2.2.1. Definirea bugetului de stat; principalele teorii privind natura sa juridică şi
principiile dreptului bugetar 2.2.2. Cuprinsul bugetului de stat 2.2.2.1. Veniturile bugetului de stat 2.2.2.2. Cheltuielile bugetului de stat
Drept financiar
9
2.1. Prezentare generală Considerat veriga centrală a sistemului financiar din cadrul unui stat, bugetul public
constituie „expresia unui tip specific de relaţii financiare – relaţiile bugetare – care se manifestă în procesele formării, repartizării şi utilizării fondurilor bugetare necesare organelor statale de la nivel naţional şi de la nivelul unităţilor sale administrativ-teritoriale”11.
Structura sistemului bugetar din România corespunde structurii organizatorice a statului.
Într-o altă abordare, bugetul public reprezintă document de bază, având putere de lege, prin care se stabilesc atât natura şi mărimea veniturilor ce se utilizează la dispoziţia statului, dar şi categoriile şi nivelul alocaţiilor bugetare ce se vor dirija de către stat pentru finanţarea diverselor activităţi în cadrul unui exerciţiu bugetar (de regulă, un an).
Etimologic, cuvântul buget îşi are originea în latinescul „bulgo” – a cărui semnificaţie este aceea de „pungă cu bani”. Ulterior, în Franţa s-au folosit expresiile „bouge” şi „bougette”, cu sensul de „săculeţ”. În Anglia, prin cuvântul „budget” se înţelegea mapa de piele a Cancelarului Trezoreriei, în care erau aduse la Parlament documentele referitoare la situaţia veniturilor şi cheltuielilor statului. În ţările române, folosirea expresiei „buget” s-a introdus prin Regulamentele organice (1831 - 1832), în care se vorbea despre „biudje” sau „bugea”.
În privinţa conţinutului bugetului public naţional (autohton), la acesta face referire atât Constituţia ţării, cât şi Legea finanţelor publice.
Constituţia României, în art. 137 arată că bugetul public naţional cuprinde „bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor”. Apoi, în Legea privind finanţele publice12 se stipulează că resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului şi bugetele altor instituţii publice cu caracter autonom, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte conturi se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, în condiţiile asigurării echilibrului financiar.
2.2. Bugetul statului Locul cel mai important în cadrul actualului sistem bugetar al României îl deţine
bugetul de stat13 care, de altfel, îndeplineşte un rol major în raport cu celelalte bugete componente.
Situaţia se explică prin faptul că în bugetul de stat regăsim o pondere apreciabilă a veniturilor publice, prin intermediul acestuia finanţându-se importante sectoare şi activităţi: sănătate, cultură, artă, învăţământ, apărare, ordine publică, siguranţă naţională etc.
2.2.1. Definirea bugetului de stat; principalele teorii privind natura sa juridică şi
principiile dreptului bugetar Definit drept actul de stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale
statului, bugetul de stat este şi „un procedeu tehnico-financiar de fixare şi coordonare a veniturilor cu cheltuielile din fiecare an; de asemenea, el este un act de conducere a gestiunii 11 I. Talpoş, Finanţele României, vol. I, Ed. Sedona, Timişoara, 1995, p. 79. 12 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în M.Of. nr. 597/13 august 2002. 13 Lucrările de specialitate utilizează cu acelaşi sens noţiunile de buget de stat şi buget al administraţiei centrale de stat.
Ionel Bostan
10
financiare a statului”14. Sub aspectul naturii juridice a bugetului de stat, literatura de specialitate vine cu o serie
de teorii regăsite în prima parte a secolului douăzeci. Dintre acestea, le prezentăm sintetic pe cele mai importante15:
(1) Teoria bugetului de stat act – condiţiune de natură administrativă este centrată pe faptul că în statele moderne, prin bugetele anuale, sunt condiţionate atât veniturile cât şi cheltuielile publice, sub aspecte parţial diferite, dar comune actelor administrative de acest fel.
(2) Teoria naturii juridice de lege a bugetului statului este fondată pe constatarea că „legea este orice deciziune emanată de la puterea legislativă, iar în împrejurarea în care bugetul statului este o decizie a legislatorului, el este o lege propriu-zisă”16.
(3) Teoria bugetului de stat lege (şi simultan) act administrativ susţine, pornind de la deosebirea dintre legea finală şi legea materială, că bugetul de stat „este lege, în partea lui creatoare de dispoziţii generale, şi act de administraţie în partea creatoare de acte individuale şi concrete”17.
Apoi, mai există unele teorii care consideră că bugetul de stat este „un act de planificare financiară care, în urma adoptării de către organul suprem al puterii de stat, printr-o lege emisă în acest scop, dobândeşte natura juridică specifică de lege”18, sau mai simplu, „principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului”19.
Arătăm că, deşi este un plan, bugetul de stat are o pregnantă natură juridică de lege, Parlamentul adoptând anual Legea bugetului de stat. Guvernul elaborează proiectele bugetului de stat şi le supune spre aprobare Parlamentului, iar după aprobare răspunde de realizarea prevederilor bugetare.
Principiile care stau la baza elaborării, aprobării, executării şi încheierii bugetului de stat sunt redate în cele ce urmează.
• Principiul universalităţii - Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. - Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia
donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte. • Principiul publicităţii - Sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin: a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora; b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul
aprobării acestora; c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare
a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora; d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului
bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege. • Principiul unităţii - Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se
asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
14 Dr. C. Albuţ, C. Diaconu, Drept financiar, Editura Fundaţiei „Chemarea”, Iaşi, 1998, p. 24. 15 I. Gliga, Drept financiar public, Editura All, Bucureşti, 1994, pp. 51-52. 16 Ibid., citându-se după C. de Malberg, Contribution à la théorie generale de l’État, Paris, 1920, p. 154. 17 Ibid., citându-se după L. Duguit, Traité de Droit constitutionnel, vol. II, Paris, 1923, p. 144. 18 D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1997, p. 13. 19 Ibid.
Drept financiar
11
- Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excepţia celor provenite din venituri proprii şi subvenţii din surse publice, precum şi a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului.
- Veniturile şi cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic şi ale Fondului special al drumurilor publice se introduc în bugetul de stat ca venituri şi cheltuieli cu destinaţie specială, urmând regulile şi principiile acestui buget.
- În vederea respectării principiilor bugetare, Guvernul va propune Parlamentului modificarea actelor normative pentru desfiinţarea veniturilor şi cheltuielilor cu destinaţie specială incluse în bugetul de stat.
• Principiul anualităţii - Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioadă de un an, care
corespunde exerciţiului bugetar.20 - Operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget
aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv. • Principiul specializării bugetare - Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de
provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate după natura lor economică şi destinaţia acestora, potrivit clasificaţiei bugetare.
• Principiul unităţii monetare - Toate operaţiunile bugetare se exprimă în monedă naţională. • Reguli privind cheltuielile bugetare - Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările
conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. - Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele publice şi nici angajată şi efectuată din
aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. - În acelaşi timp, nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţă şi
plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare. • Limite privind micşorarea veniturilor şi majorarea cheltuielilor bugetare
20 Referindu-se la datele anului bugetar, I. Talpoş, în op. cit., pp. 105-106, arată că în diverse ţări ale lumii au fost stabilite astfel: - între 1 ianuarie şi 31 decembrie în: Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, Germania, Grecia, Indonezia, Olanda, Peru, România, Venezuela etc.; - între 1 aprilie şi 31 martie următor în: Canada, Danemarca, India, Iordania, Irak, Japonia, Marea Britanie etc.; - între 1 iulie şi 30 iunie următor în: Australia, Filipine, Italia (din 1964), Pakistan, Suedia etc.; - în fine, între 1 octombrie şi 30 septembrie următor în: S.U.A. - începând din anul 1976 (până la care anul bugetar coincidea cu anul calendaristic). Fiecare dintre datele menţionate prezintă atât avantaje, cât şi dezavantaje, fiind argumentate pro şi înserate critici diverse. Referindu-ne la data de 1 ianuarie, care este una dintre cele mai obişnuite pentru începerea anului bugetar, menţionăm din criticile care i se aduc şi anume: - parlamentarii dispun de un timp prea restrâns pentru discutarea şi votarea bugetului, ce se limitează la maximum un trimestru - între data reluării sesiunii după vacanţa de vară şi 31 decembrie; - data fixată obligă la efectuarea de previziuni bugetare în primăvară, când lipsesc informaţiile cu privire la recoltele agricole ale verii şi ale toamnei. Desigur, acest ultim inconvenient se poate elimina, dar presupune efortul îmbunătăţirii previziunilor bugetare cuprinse în proiectul legii bugetului public, în momentele cunoaşterii nivelului recoltelor. Data de 1 iulie este criticată prin aceea că, valoarea bugetului în ajunul vacanţei parlamentare de vară obligă, deseori, la dezbateri făcute în grabă, având consecinţe asupra cunoaşterii aprofundate de către parlamentari a cifrelor bugetare şi dând câştig de cauză guvernului. Data de 1 aprilie este considerată a fi cea mai avantajoasă, argumentându-se prin aceea că: - oferă un timp destul de lung parlamentarilor pentru discutarea şi votarea autorizaţiei bugetare (de la reluarea sesiunii în septembrie-octombrie şi până la 31 martie – adică aproximativ două trimestre); - există posibilitatea de a avea la dispoziţie elemente de judecată mai apropiate de realitate, în legătură cu producţia agricolă.
Ionel Bostan
12
- În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iniţiatorii au obligaţia să prevadă şi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creşterea cheltuielilor. În acest scop iniţiatorii trebuie să elaboreze, cu sprijinul Ministerului Finanţelor Publice sau al altor instituţii implicate, fişa financiară care însoţeşte expunerea de motive sau nota de fundamentare, după caz, şi care va fi actualizată în concordanţă cu eventualele modificări intervenite în proiectul de act normativ. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:
a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru următorii 5 ani; b) eşalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul acţiunilor multianuale; c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor; d) propuneri realiste în vederea acoperirii minusului de venituri. - După depunerea proiectului legii bugetare anuale la Parlament pot fi aprobate acte
normative numai în condiţiile arătate anterior, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare, aferente exerciţiului bugetar pentru care s-a elaborat bugetul.
2.2.2. Cuprinsul bugetului de stat Bugetul statului nostru, ca de altfel al oricărui stat, cuprinde în mod constant două părţi,
şi anume veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare. 2.2.2.1. Veniturile bugetului de stat „Veniturile statului sunt o parte pe care fiecare cetăţean o dă din bunul său pentru a avea siguranţa celeilalte părţi
rămasă lui, sau de a se bucura deplin de aceasta”. [Montesquieu, „Spiritul legilor”, cartea XIII]
Ansamblul resurselor băneşti care alimentează bugetul de stat constituie sistemul de
venituri bugetare. Veniturile bugetare sunt mijloacele de alcătuire a bugetului de stat care se mobilizează
în baza unor prevederi legale exprese, edictate de fiecare stat în funcţie de politica sa economico-financiară privind repartiţia produsului intern net şi mobilizarea unor surse externe (accesibile)21.
Constituirea resurselor financiare publice se face pe seama impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi veniturilor nefiscale, prelevate de la persoane juridice şi fizice, cu luarea în consideraţie a potenţialului lor economic şi a altor criterii stabilite de lege; apoi, orice sumă care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dacă legea nu prevede altfel.
Veniturile nefiscale se referă la dividendele încasate de stat corespunzător cotei de capital deţinută de societăţi comerciale, la plăţile către buget din profitul net al regiilor autonome (societăţilor naţionale), la venituri de la instituţii publice etc.
Veniturile de capital se referă la încasările realizate din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor publice şi din valorificarea stocurilor rezervelor de stat şi din mobilizare.
2.2.2.2. Cheltuielile bugetului de stat Conţinutul părţii de cheltuieli a bugetului de stat este dat de mai multe categorii de
21 I. Talpoş, op. cit., p. 176.
Drept financiar
13
cheltuieli, între care mai importante sunt cele social-culturale, pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională, pentru organele puterii de stat, pentru cercetare ştiinţifică, datorie publică etc.
Asemenea cheltuieli (de fapt, cheltuielile publice în general) sunt caracterizate de trei elemente constitutive22:
• întrebuinţarea unei sume de bani; • de către o persoană juridică (stat, instituţie, comună etc.); • în vederea satisfacerii unei trebuinţe publice. Clasificaţia cheltuielilor (desprinsă din clasificaţia bugetară care reprezintă gruparea,
numerotarea şi denumirea legală a veniturilor şi cheltuielilor bugetare) prezintă două faţete: una funcţională (redată mai sus) şi una economică.
În cadrul clasificaţiei funcţionale, cheltuielile bugetare, grupate pe părţi, se divizează mai departe pe capitole şi subcapitole.
Clasificaţia economică are menirea să precizeze speciile şi subspeciile de cheltuieli limitativ admise şi finanţate din bugetul de stat, introducând articolele de cheltuieli - conform modelului de mai jos (Tabel nr. 2.2.2.2.1.).
Tabel nr. 2.2.2.2.1. Clasificaţia economică a cheltuielilor bugetare
Articol Alineat Denumirea cheltuielilor A. CHELTUIELI CURENTE TITLUL I CHELTUIELI DE PERSONAL 10 Cheltuieli cu salariile 10.01 Salarii 10.02 Salarii plătite cu ora, plăţi pentru ore suplimentare 10.03 Alte drepturi de personal 11 Contribuţii pentru asigurări sociale de stat 12. Cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de şomaj 13 Deplasări, detaşări, transferuri 20 TITLUL II CHELTUIELI MATERIALE ŞI SERVICII 21. Drepturi cu caracter social 21.01 Manuale şi rechizite şcolare 21.02 Transport elevi, studenţi, asistenţi, bolnavi invalizi şi însoţitorii lor 21.03 Drepturi pentru elevi şi studenţi pe perioada concursurilor şi campionatelor 21.04 Drepturi pentru donatorii de sânge 21.05 Alte drepturi stabilite de dispoziţiile legale 21.06 Tratament balnear şi odihnă 21.07 Masa caldă la mineri şi geologi 21.08 Cheltuieli pentru compensarea preţurilor la medicamente 22 Hrana 22.01 Hrana pentru oameni 22.02 Hrana pentru animale 23 Medicamente şi materiale sanitare 24. Cheltuieli pentru întreţinere şi gospodărie 24.01 Încălzit 24.02 Iluminat şi forţă motrică 24.03 Apă, canal, salubritate 24.04 Poştă, telefon, telex, radio, televizor 24.05 Furnituri de birou 24.06 Materiale pentru curăţenie 24.07 Alte materiale şi prestări de servicii 25 Materiale şi prestări de servicii cu caracter funcţional
22 După unii autori francezi (G. Jčze, L. Trotabas), apud I. Gliga, op. cit., p. 83.
Ionel Bostan
14
Articol Alineat Denumirea cheltuielilor 26 Obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată şi echipament 27 Reparaţii curente 28 Reparaţii capitale 29 Cărţi şi publicaţii 30 Alte cheltuieli 30.01 Calificarea, perfecţionarea şi specializarea profesională a salariaţilor 30.02 Protocol 30.03 Protecţia muncii 30.04 Transmiterea pensiilor 30.05 Cheltuieli privind efectuarea plăţii ajutorului de şomaj 30.06 Calificarea şi recalificarea şomerilor 30.07 Alte cheltuieli autorizate prin dispoziţiile legale TITLUL III SUBVENŢII 35 Subvenţii 35.01 Subvenţii pentru instituţiile publice 35.02 Subvenţii pentru regii autonome şi societăţi comerciale de stat 35.03 Subvenţii pentru acoperirea diferenţelor de preţ şi tarif 35.10 Alte subvenţii
TITLUL IV TRANSFERURI 36 Transferuri 36.01 Transferuri din bugetul de stat către bugetele locale 36.02 Transferuri din bugetul de stat către bugetul asigurărilor sociale de stat 36.03 Transferuri din bugetul de stat pentru completarea fondului pentru plata ajutorului de
şomaj 36.04 Locuinţe 36.05 Burse 36.08 Alocaţii şi alte ajutoare pentru copii 36.09 Pensii şi ajutoare IOVR, militari şi alte persoane 36.11 Pensii de asigurări sociale de stat 36.12 Indemnizaţii plătite din bugetul asigurărilor sociale de stat 36.13 Ajutoare sociale 36.15 Pensia suplimentară 36.16 Ajutorul de şomaj 36.17 Plata personalului agenţilor economici a căror activitate s-a întrerupt temporar 36.18 Cheltuieli privind plata absolvenţilor învăţământului superior şi liceal 36.20 Contribuţii şi cotizaţii la organisme internaţionale 36.21 Alte transferuri TITLUL V ÎMPRUMUTURI 40 Împrumuturi 40.01 Împrumuturi acordate Casei Autonome de pensii a Ţărănimii 40.02 Împrumuturi acordate bugetului asigurărilor sociale de stat 49 TITLUL VI PLATA DE DOBÂNZI 50 Dobânzi aferente datoriei publice 50.01 Dobânzi aferente datoriei publice externe B. CHELTUIELI DE CAPITAL 70 TITLUL VII CHELTUIELI DE CAPITAL 71 Stocuri pentru rezervă de stat şi de mobilizare 72 Investiţii ale instituţiilor publice 73 Investiţii ale regiilor autonome şi societăţilor comerciale de stat 74 Investiţii ale instituţiilor publice şi activităţilor autofinanţate 75 Investiţii ale regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital de stat C. REZERVE EXCEDENT/DEFICIT 90 TITLUL VIII REZERVE, EXCEDENT/DEFICIT 91 Rezerve 92 Excedent 93 Deficit
Drept financiar
15
În structură economică, cheltuielile bugetului de stat se împart astfel: 1. Cheltuieli curente, acestea la rândul lor fiind divizate după cum urmează: a) cheltuieli de personal b) cheltuieli materiale şi servicii c) subvenţii d) prime e) transferuri f) dobânzi aferente datoriei publice şi alte cheltuieli g) rezerve 2. Cheltuieli de capital 3. Împrumuturi acordate 4. Rambursări de credite, plăţi de dobânzi şi comisioane la credite: a) rambursări de credite externe b) plăţi de dobânzi şi comisioane la credite externe Ordonatorii principali de credite au obligaţia să se încadreze în cheltuielile de personal,
numărul maxim de posturi şi în structura acestora, prevăzute pentru fiecare în legea bugetară anuală, prin stabilirea şi comunicarea numărului de posturi, salariilor de bază, indemnizaţiilor de conducere şi celorlalte elemente ale sistemului de salarizare, prevăzute de lege, ordonatorilor secundari, iar aceştia ordonatorilor terţiari de credite bugetare.
În bugetul de stat nu pot fi înscrise cheltuieli fără stabilirea resurselor din care urmează a fi efectuate; dacă în cursul execuţiei bugetare se fac propuneri de elaborare a unor acte normative a căror aplicare presupune majorarea cheltuielilor aprobate prin buget (sau reducerea veniturilor), iniţiatorii au obligaţia să prevadă şi mijloacele necesare acoperirii „golului” care s-ar crea astfel.
Cheltuielile prevăzute în bugetul de stat reprezintă paliere maximale ce nu pot fi depăşite, iar modificarea lor se poate face numai în condiţiile legii.
În prezent cheltuielilor bugetare le sunt asimilate cheltuielile efectuate din fonduri băneşti speciale23 (pentru sănătate, turism, drumuri etc.) întrucât şi aceste fonduri sunt supuse aprobării Parlamentului, alăturat bugetului de stat.
23Pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi bugetare, Guvernul analizează şi propune Parlamentului desfiinţarea fondurilor speciale constituite în afara bugetului de stat ori a bugetului asigurărilor sociale sau includerea acestora în bugetele respective.
Ionel Bostan
16
Capitolul 3
DERULAREA PROCESULUI BUGETAR 3.1. Elemente esenţiale pentru înţelegerea procesului bugetar 3.2. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar 3.3. Procesul bugetar 3.3.1. Proceduri privind elaborarea bugetelor 3.3.2. Calendarul bugetar 3.3.3. Prevederi referitoare la investiţii publice 3.3.4. Execuţia bugetară 3.4. Finanţele instituţiilor publice 3.5. Regimul sancţionatoriu al Legii finanţelor publice
Drept financiar
17
3.1. Elemente esenţiale pentru înţelegerea procesului bugetar Legea finanţelor publice24 stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind
formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar.25
Dispoziţiile legii arătate se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării:
a) bugetului de stat; b) bugetului asigurărilor sociale de stat; c) bugetelor fondurilor speciale; d) bugetului trezoreriei statului; e) bugetelor instituţiilor publice autonome; f) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; g) bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi
ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; i) bugetului fondurilor externe nerambursabile. Termenii şi expresiile ce vizează problematica bugetară se definesc după cum urmează:
an bugetar - anul financiar pentru care se aprobă bugetul; anul bugetar este anul calendaristic care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la data de 31 decembrie;
angajament bugetar - orice act prin care o autoritate competentă, potrivit legii, afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate;
angajament legal - fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice;
articol bugetar - subdiviziune a clasificaţiei cheltuielilor bugetare, determinată în funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă;
autorizare bugetară - aprobare dată ordonatorilor de credite de a angaja şi/sau de a efectua plăţi, într-o perioadă dată, în limita creditelor bugetare aprobate;
buget - document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice;
buget general consolidat - ansamblul bugetelor, componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg;
cheltuieli bugetare - sumele aprobate în bugetele menţionate mai sus, în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective;
clasificaţie bugetară - gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare; 24 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în M.Of. nr. 597/13 august 2002. 25 Potrivit lui I. Talpoş, op. cit., p. 119:
„Procesul bugetar are caracter complex, ca urmare a faptului că este realizat prin participarea unui număr de subiecţi, de natură diferită (şcoli, spitale, universităţi, departamente, ministere, societăţi comerciale, regii autonome, partide politice), fiecare cu interesele, nevoile şi posibilităţile sale. Procesul bugetar este ciclic, realizându-se succesiv şi după un calendar riguros, potrivit cerinţelor principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare. Procesul bugetar este strict reglementat, astfel că în derularea sa concretă se impune respectarea legislaţiei în materie şi a normelor metodologice elaborate în acest scop de către Ministerul Finanţelor”.
Ionel Bostan
18
clasificaţie economică - gruparea cheltuielilor după natura şi efectul lor economic; clasificaţie funcţională - gruparea cheltuielilor după destinaţia lor pentru a evalua
alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care definesc necesităţile publice; contabil - denumire generică pentru persoana şi/sau persoanele care lucrează în
compartimentul financiar-contabil, care verifică documentele justificative şi întocmesc instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice;
compartimentul financiar-contabil - structură organizatorică din cadrul instituţiei publice, în care este organizată execuţia bugetară (serviciu, birou, compartiment);
credite destinate unor acţiuni multianuale - sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare;
credit de angajament - limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate;
credit bugetar - sumă aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni;
cofinanţare - finanţarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv şi altele asemenea, parţial prin credite bugetare, parţial prin finanţarea provenită din surse externe;
consolidare - operaţiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre două bugete componente ale bugetului general consolidat, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora;
contribuţie - prelevare obligatorie a unei părţi din veniturile persoanelor fizice şi juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei contraprestaţii;
deficit bugetar - parte a cheltuielilor bugetare ce depăşeşte veniturile bugetare într-un an bugetar;
deschidere de credite bugetare - aprobare comunicată ordonatorului principal de credite de către Ministerul Finanţelor Publice prin trezoreria statului, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi;
donaţie - fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o instituţie publică de la o persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi fără contraprestaţie;
excedent bugetar - parte a veniturilor bugetare ce depăşeşte cheltuielile bugetare într-un an bugetar;
execuţie bugetară - activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a plăţii cheltuielilor aprobate prin buget;
execuţia de casă a bugetului - complex de operaţiuni care se referă la încasarea veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare;
exerciţiu bugetar - perioada egală cu anul bugetar pentru care se elaborează, se aprobă, se execută şi se raportează bugetul;
fonduri publice - sume alocate din bugetele amintite anterior; fonduri speciale - venituri publice constituite prin legi speciale prin care se stabilesc
şi destinaţiile acestora; impozit - prelevare obligatorie, fără contraprestaţie şi nerambursabilă, efectuată de
către administraţia publică pentru satisfacerea necesităţilor de interes general; instituţii publice - denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia
Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora;
lege bugetară anuală - lege care prevede şi autorizează pentru fiecare an bugetar veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar;
Drept financiar
19
lege de rectificare - lege care modifică în cursul exerciţiului bugetar legea bugetară anuală;
lichidarea cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective;
ordonanţarea cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri şi de servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată;
plata cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi;
proces bugetar - etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului general de execuţie a acestuia;
program - o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate;
sistem bugetar - sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele indicate mai sus şi bugetele locale;
şeful compartimentului financiar-contabil - persoana care ocupă funcţia de conducere a compartimentului financiar-contabil şi care răspunde de activitatea de încasare a veniturilor şi de plată a cheltuielilor sau, după caz, una dintre persoanele care îndeplineşte aceste atribuţii în cadrul unei instituţii publice care nu are în structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care îndeplineşte aceste atribuţii pe bază de contract, în condiţiile legii;
taxă - sumă plătită de o persoană fizică sau juridică, de regulă, pentru serviciile prestate acesteia de către un agent economic, o instituţie publică sau un serviciu public;
vărsământ - modalitate de stingere a obligaţiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic sau de o instituţie publică ori financiară;
venituri bugetare - resursele băneşti care se cuvin bugetelor menţionate anterior, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii şi alte vărsăminte;
virare de credite bugetare - operaţiune prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a operaţiunilor respective.
Veniturile şi cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel naţional, alcătuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, vor evidenţia dimensiunile efortului financiar public pe anul respectiv, starea de echilibru sau dezechilibru.
Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei publice, programelor, acţiunilor, obiectivelor şi sarcinilor prioritare, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări, şi vor fi angajate şi folosite în strictă corelare cu gradul previzionat de încasare a veniturilor bugetare.
Legea bugetară anuală prevede şi autorizează, pentru anul bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, precum şi reglementări specifice exerciţiului bugetar (a se vedea Anexa 1).
Sumele aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele indicate anterior, în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite, iar angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai în limita creditelor bugetare aprobate.
Ionel Bostan
20
Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi. Pentru acţiunile multianuale se înscriu în buget, distinct, creditele de angajament şi creditele bugetare, iar în vederea realizării acestor acţiuni ordonatorii de credite încheie angajamente legale, în limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv.
În cadrul legilor bugetare anuale se includ următoarele: a) legea bugetului de stat, legea de rectificare a bugetului de stat; b) legea bugetului asigurărilor sociale de stat, legea de rectificare a bugetului
asigurărilor sociale de stat. Legile bugetare anuale pot fi modificate în cursul exerciţiului bugetar prin legi de
rectificare, elaborate cel mai târziu până la data de 30 noiembrie. Legilor de rectificare li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi legilor bugetare anuale iniţiale, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar.
Rezultatele fiecărui exerciţiu bugetar se aprobă prin: a) legea privind contul general anual de execuţie a bugetului de stat; b) legea privind contul general anual de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat. 3.2. Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale,
bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile, bugetul trezoreriei statului şi bugetele instituţiilor publice se aprobă astfel:
a) bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile, prin lege;
b) bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate în acest scop prin legi speciale;
c) bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetele prevăzute la lit. a), prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite;
d) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetele prevăzute la lit. a), de către ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora;
e) bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii, de către organul de conducere al instituţiei publice şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior;
f) bugetul trezoreriei statului, prin hotărâre a Guvernului. Bugetele prevăzute la lit. d) şi e) se aprobă în termen de 15 zile de la data publicării
legii bugetare anuale sau a legii de rectificare în Monitorul Oficial al României, Partea I. Parlamentul adoptă legile bugetare anuale şi legile de rectificare, elaborate de Guvern în
contextul strategiei macroeconomice asumate de acesta. În cazul în care legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de
către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă.
În timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determină majorarea nivelului deficitului bugetar. Subliniem că tot Parlamentul adoptă legile contului general anual de execuţie.
Drept financiar
21
Guvernul vizează realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare acceptat de Parlament, asigurând:
a) elaborarea raportului privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar respectiv şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani;
b) elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale şi transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, în cadrul termenului limită prevăzut de prezenta lege;
c) exercitarea conducerii generale a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, scop în care examinează periodic execuţia bugetară şi stabileşte măsuri pentru menţinerea sau îmbunătăţirea echilibrului bugetar;
d) supunerea spre adoptare Parlamentului a proiectelor legilor de rectificare şi a contului general anual de execuţie;
e) utilizarea fondului de rezervă bugetară şi a fondului de intervenţie la dispoziţia sa, pe bază de hotărâri.
În domeniul finanţelor publice, Ministerul Finanţelor Publice are, în principal, următoarele atribuţii:
a) coordonează acţiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, şi anume: pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum şi ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuţie;
b) dispune măsurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare; c) emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor şi forma de prezentare a
acestora; d) emite norme metodologice, precizări şi instrucţiuni prin care se stabilesc practicile şi
procedurile pentru încasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor, controlul cheltuirii acestora, încheierea exerciţiului bugetar anual, contabilizarea şi raportarea;
e) solicită rapoarte şi informaţii oricăror instituţii care gestionează fonduri publice; f) aprobă clasificaţiile bugetare, precum şi modificările acestora; g) analizează propunerile de buget în etapele de elaborare a bugetelor; h) furnizează Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de
credite, documentele care au stat la baza fundamentării proiectelor legilor bugetare anuale; i) asigură monitorizarea execuţiei bugetare, iar în cazul în care se constată abateri ale
veniturilor şi cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului măsuri pentru reglementarea situaţiei;
j) avizează, în fază de proiect, acordurile, memorandumurile, protocoalele sau alte asemenea înţelegeri încheiate cu partenerii externi, precum şi proiectele de acte normative, care conţin implicaţii financiare;
k) stabileşte conţinutul, forma de prezentare şi structura programelor elaborate de ordonatorii principali de credite;
l) blochează sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fără temei legal sau fără justificare în bugetele ordonatorilor de credite;
m) dispune măsurile necesare pentru administrarea şi urmărirea modului de utilizare a fondurilor publice destinate cofinanţării în bani, rezultate din contribuţia financiară externă acordată Guvernului României;
n) colaborează cu Banca Naţională a României la elaborarea balanţei de plăţi externe, a balanţei creanţelor şi angajamentelor externe, a reglementărilor în domeniul monetar şi valutar;
o) prezintă semestrial Guvernului şi comisiilor pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului, împreună cu Banca Naţională a României, informări asupra modului de
Ionel Bostan
22
realizare a balanţei de plăţi externe şi a balanţei creanţelor şi angajamentelor externe şi propune soluţii de acoperire a deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent al balanţei de plăţi externe;
p) participă, în numele statului, în ţară şi în străinătate, după caz, la tratative externe privind acordurile bilaterale şi multilaterale de promovare şi protejare a investiţiilor şi convenţiile de evitare a dublei impuneri şi combatere a evaziunii fiscale şi, împreună cu Banca Naţională a României, în probleme financiare, valutare şi de plăţi;
r) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de dispoziţiile legale. Ordonatorii principali de credite sunt miniştrii, conducătorii celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome. Aceştia pot delega această calitate înlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane special împuternicite. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele şi condiţiile delegării.
În cazurile prevăzute de legi speciale, ordonatorii principali de credite sunt secretarii generali sau persoanele desemnate prin aceste legi.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite.
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora.
Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora.
Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.
Ordonatorii principali de credite vor repartiza creditele bugetare, după reţinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10 % se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru.
Toate instituţiile publice trebuie să aibă bugetul aprobat conform legii. Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în
limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale, răspunzând de:
a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate;
b) realizarea veniturilor; c) angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc; e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor
financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a
programului de lucrări de investiţii publice; g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora; h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale. Controlul financiar preventiv şi auditul intern se exercită asupra tuturor operaţiunilor
care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu.
Drept financiar
23
Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil, numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu.
NOTĂ: Controlul financiar preventiv delegat se exercită de Ministerul Finanţelor Publice, conform legislaţiei în
domeniu (O.G. nr. 119/1999). 3.3. Procesul bugetar 3.3.1. Proceduri privind elaborarea bugetelor Legile bugetare cuprind: a) la venituri, estimările anului bugetar; b) la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizările conţinute în legi specifice,
în structura funcţională şi economică a acestora; c) deficitul sau excedentul bugetar; d) reglementări specifice exerciţiului bugetar. Anexele aceloraşi legi includ: a) sintezele bugetelor la care face referire legea finanţelor publice; b) bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea; c) sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile de repartizare a
acestora; d) alte anexe specifice. Proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor se elaborează de către Guvern, prin
Ministerul Finanţelor Publice, pe baza: a) prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care
se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani; b) politicilor fiscale şi bugetare; c) prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere
sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate;
d) politicilor şi strategiilor sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării
unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată;
g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale;
h) posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar. Veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare, veniturile
fiind structurate pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate.
Ionel Bostan
24
Cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată, iar numărul de salariaţi, permanenţi şi temporari, şi fondul salariilor de bază se aprobă distinct, prin anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite. (Numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii publice nu poate fi depăşit).
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor.
Programele se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite şi se aprobă o dată cu acestea.
În bugetul de stat se includ şi Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului:
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar.
Alocarea de sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, pentru bugetele locale, se face prin majorarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau a transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale pentru investiţii finanţate parţial din împrumuturi externe.
Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului se repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea unor acţiuni urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamităţi naturale şi sprijinirii persoanelor fizice sinistrate.
NOTĂ: În cursul exerciţiului bugetar, Fondul de intervenţie la dispoziţia Guvernului poate fi majorat de Guvern
din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, în funcţie de necesităţile privind asigurarea sumelor pentru înlăturarea efectelor calamităţilor naturale.
3.3.2. Calendarul bugetar Indicatorii macroeconomici şi sociali prevăzuţi pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate până la data de 31 martie a anului curent şi vor fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar.
Din punct de vedere metodologic, în etapa elaborării proiectului bugetului de stat sunt deosebit de importante evaluarea şi calculul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, metodele aplicate în acest scop.
Pentru evaluarea şi calculul veniturilor bugetare, cele mai des utilizate metode sunt evaluarea directă şi reportarea cu anumite majorări a veniturilor din anul precedent.
Metoda evaluării directe este preferabilă deoarece oferă perspectiva estimării reale a veniturilor, cu condiţiile de a fi sinceră şi temeinică. Această metodă se aplică cu preferinţă în special pentru estimarea impozitelor directe pe veniturile cetăţenilor şi pe profiturile societăţilor capitaliste.
Metoda reportării veniturilor din anul precedent cu anumite majorări este mai operativă însă şi utilitatea ei este condiţionată de stabilirea cât mai judicioasă a proporţiei cu care se majorează cuantumul veniturilor reportate, deci tot pe baza unei estimări reale a evoluţiei probabile a veniturilor şi a consumurilor supuse impozitelor directe şi respectiv indirecte.
Drept financiar
25
Pentru evaluarea cheltuielilor este mai accesibilă metoda denumită quasi-automatică care constă în a reporta în mod automat cuantumul cheltuielilor din anul precedent cu excepţia cheltuielilor pentru care se cer modificări motivate.
Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului, până la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice.
Ministrul finanţelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, până la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.
În cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor fi adaptate de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice. Până la data de 15 iunie Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani (comunicate în condiţiile arătate mai sus), însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.
Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat, iar autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.
Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora, iar în caz de divergenţă hotărăşte Guvernul.
Proiectele de buget şi anexele la acesta, odată definitivate, se depun la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1 august a fiecărui an.
Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an.
Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal-bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu.
După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an.
Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni multianuale.
Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu fac obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.
Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent,
Ionel Bostan
26
limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.
Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
3.3.3. Prevederi referitoare la investiţii publice Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri
publice se cuprind în proiectele de buget, în baza programelor de investiţii publice, care se prezintă ca anexă la bugetul fiecărui ordonator principal de credite.
Ordonatorii principali de credite vor prezenta anual programul de investiţii publice, pe clasificaţia funcţională şi vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiţii inclus în programul de investiţii informaţii financiare şi nefinanciare.
Informaţiile financiare vor include: a) valoarea totală a proiectului; b) creditele de angajament; c) creditele bugetare; d) graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie; e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare; f) costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune. Informaţiile nefinanciare vor include: a) strategia în domeniul investiţiilor, care va cuprinde în mod obligatoriu priorităţile
investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi în detrimentul celor în derulare;
b) descrierea proiectului; c) stadiul fizic al obiectivelor. Guvernul, prin Ministerul Finanţelor Publice, va elabora strategia în domeniul
investiţiilor publice, pe baza propunerilor de programe de investiţii elaborate de ordonatorii principali de credite, iar Ministerul Finanţelor Publice este împuternicit să stabilească conţinutul, forma şi informaţiile referitoare la programele de investiţii necesare în procesul de elaborare a bugetului.
Tot Ministerul Finanţelor Publice stabileşte prin norme metodologice criteriile de evaluare şi selecţie a obiectivelor de investiţii publice, analizează programul de investiţii din punct de vedere al încadrării în limitele de cheltuieli stabilite, al respectării criteriilor de selecţie şi prioritizare şi a eşalonării creditelor bugetare în funcţie de durata de execuţie a obiectivelor şi coordonează monitorizarea întregului program de investiţii, scop în care va solicita ordonatorilor principali de credite toate informaţiile necesare.
Documentaţiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investiţii noi care se finanţează, potrivit legii, din fonduri publice se aprobă de către:
a) Guvern, pentru valori mai mari de 130 miliarde lei; b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse între 18 miliarde lei şi 130
miliarde lei; c) ceilalţi ordonatori de credite, pentru valori până la 18 miliarde lei, cu avizul prealabil
al ordonatorului principal de credite.
Drept financiar
27
Documentaţiile tehnico-economice aferente investiţiilor publice ce se realizează pe bază de credite externe contractate sau garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun aprobării Guvernului.
Limitele valorice privind competenţele de aprobare a documentaţiilor tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi se pot modifica prin hotărâre a Guvernului, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri.
Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind în programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale.
Ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. (Această operaţiune este supusă controlului financiar preventiv).
Pe parcursul execuţiei bugetare, ordonatorii principali de credite urmăresc derularea procesului investiţional, în conformitate cu dispoziţiile legii, şi întocmesc rapoarte trimestriale de monitorizare, pe care le transmit Ministerului Finanţelor Publice.
În cazul în care, pe parcursul derulării procesului investiţional, apar probleme în implementarea unui obiectiv, ordonatorul principal de credite consemnează în raportul de monitorizare cauza şi măsurile ce se impun pentru remedierea acestui lucru.
În situaţia în care, din motive obiective, implementarea unui proiect de investiţii nu se poate realiza conform proiecţiei bugetare, ordonatorii principali de credite pot solicita Ministerului Finanţelor Publice, până la data de 31 octombrie, redistribuirea fondurilor între proiectele înscrise în programul de investiţii anexă la buget, aceştia fiind responsabili de realizarea obiectivelor de investiţii incluse în programele de investiţii.
În privinţa angajamentelor legale, din care rezultă o cheltuială pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, cofinanţate de o instituţie internaţională, acestea se vor efectua în conformitate cu prevederile acordului de finanţare.
NOTĂ: În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare
şi investiţii noi, iar "alte cheltuieli de investiţii" pe categorii de investiţii. Poziţia “alte cheltuieli de investiţii” cuprinde următoarele categorii de investiţii:
a) achiziţii de imobile; b) dotări independente; c) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate şi a altor studii
aferente obiectivelor de investiţii; d) cheltuielile de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile pentru
prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale - cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii;
e) lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor, potrivit legii.
Cheltuielile de investiţii de toate categoriile se detaliază şi se aprobă prin liste separate de către ordonatorul principal de credite.
3.3.4. Execuţia bugetară Prin legile bugetare anuale se prevăd şi se aprobă creditele bugetare pentru cheltuielile
fiecărui exerciţiu bugetar, precum şi structura funcţională şi economică a acestora.
Ionel Bostan
28
Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole de cheltuieli.
Creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate şi utilizate pentru finanţarea altui ordonator principal de credite. De asemenea, creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol.
Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate, şi se pot efectua în limita a 10 % din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor.
Pe baza justificărilor corespunzătoare, virările de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare, precum şi între programe se pot efectua, în limita de 10 % din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite şi, respectiv, de 5% din prevederile programului, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice.
Virările de credite bugetare, în condiţiile sus-arătate, se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virări se efectuează dacă nu contravin prevederilor Legii finanţelor publice, legilor bugetare sau legilor de rectificare.
Subliniem că sunt interzise virările de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară şi de intervenţie la dispoziţia Guvernului.
Propunerile de virări de credite bugetare trebuie să fie însoţite de justificări, detalieri şi necesităţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare de la care se disponibilizează şi, respectiv, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare la care se suplimentează prevederile bugetare.
Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situaţia virărilor de credite bugetare (aprobate de maniera descrisă mai sus), potrivit instrucţiunilor aprobate de Ministerul Finanţelor Publice.
Veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor, de termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor aprobate în bugetele respective se aprobă de către:
a) Ministerul Finanţelor Publice: pe capitole de cheltuieli şi în cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pe capitole şi subcapitole la venituri şi pe capitole şi în cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli, pentru bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile din bugetul de stat către bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai bugetele locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice ale Ministerului Finanţelor Publice;
b) ordonatorii principali de credite, pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor terţiari de credite, după caz;
c) ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare.
Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale pot fi folosite, la cererea ordonatorilor principali de credite,
Drept financiar
29
numai după deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare şi/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora.
Aprobarea deschiderii de credite se face în limita creditelor bugetare şi potrivit destinaţiilor aprobate pe capitole, subcapitole, titluri de cheltuieli sau alte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, după caz, în raport cu gradul de folosire a fondurilor puse la dispoziţie anterior, cu respectarea dispoziţiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective, precum şi în funcţie de gradul de încasare a veniturilor bugetare şi de posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar.
Deschiderile de credite pentru transferurile către bugetele locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetul de stat, se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice prin direcţiile generale ale finanţelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale şi în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare, cu respectarea destinaţiei.
În vederea menţinerii echilibrului bugetar Guvernul poate aproba lunar, până la finele lunii în curs pentru luna următoare, limite lunare de cheltuieli, în funcţie de estimarea încasării veniturilor bugetare, în cadrul cărora ordonatorii principali de credite deschid şi repartizează credite bugetare pentru bugetul propriu şi pentru instituţiile publice subordonate.
Ordonatorii principali de credite pot dispune retragerea creditelor bugetare deschise şi neutilizate din conturile proprii sau ale instituţiilor subordonate numai în cazuri temeinic justificate, cu avizul Ministerului Finanţelor Publice, anterior datei de 25 a fiecărei luni.
În situaţiile în care, în timpul exerciţiului bugetar, pe baza dispoziţiilor legale, au loc treceri de unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul sau în cadrul aceluiaşi ordonator principal de credite, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să introducă modificările corespunzătoare în bugetele acestora şi în structura bugetului de stat, fără afectarea echilibrului bugetar şi a Fondului de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului.
Creditele bugetare aferente fondurilor externe nerambursabile au caracter previzional şi se derulează conform acordurilor încheiate cu partenerii externi; fondurile externe nerambursabile vor fi acumulate într-un cont distinct şi vor fi cheltuite numai în limita disponibilităţilor existente în acest cont şi în scopul în care au fost acordate.
În procesul execuţiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze: angajament, lichidare, ordonanţare, plată, execuţia ca atare bazându-se pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice, iar plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar - contabil în limita fondurilor disponibile.
Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative care au rolul să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate; acestea se semnează de contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit prevederilor actelor normative privind controlul financiar preventiv (propriu şi delegat).
Guvernul poate stabili prin hotărâre, la propunerea ministrului finanţelor publice, acţiunile şi categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua plăţi în avans de până la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile şi limitele care se vor folosi în acest scop.
Sumele reprezentând plăţi în avans şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică care a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din
Ionel Bostan
30
care au fost avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea majorărilor de întârziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat.
Salariile în sistemul bugetar se plătesc o dată pe lună, în perioada 5-15 a fiecărei luni, pentru luna precedentă, iar eşalonarea plăţilor pe zile, pentru ordonatorii principali de credite şi instituţiile publice din subordine, se face prin ordin al ministrului finanţelor publice.
NOTĂ: La ordonatorii principali de credite şi instituţiile publice din subordinea acestora, la care salariile se
plătesc de două ori pe lună, aplicarea celor arătate se face începând cu luna ianuarie 2005. Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar necesitatea menţinerii
unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziţii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate, şi de a propune Ministerului Finanţelor Publice anularea creditelor respective.
Pentru ultima lună a anului bugetar termenul limită pentru transmiterea acestor propuneri ordonatorilor principali de credite este 10 decembrie.
Cu creditele bugetare anulate la ordonatorii principali de credite, finanţaţi din bugetul de stat, se majorează Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului prevăzut în bugetul de stat.
Ministerul Finanţelor Publice solicită ordonatorilor principali de credite, în cursul anului, rapoarte periodice privind gradul de utilizare a fondurilor publice în vederea monitorizării execuţiei bugetare.
Pe baza situaţiilor financiare prezentate de ordonatorii principali de credite, a conturilor privind execuţia de casă a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale, prezentate de organele care, potrivit legii, au această sarcină, şi în urma verificării şi analizării acestora, Ministerul Finanţelor Publice elaborează contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea, pe care le prezintă Guvernului.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate, precum şi situaţii privind angajamentele legale.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale se întocmesc în structura bugetelor aprobate şi au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele acestora. Guvernul analizează şi prezintă spre adoptare Parlamentului contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie, până la data de 1 iulie a anului următor celui de execuţie, care urmează să se aprobe prin lege după verificarea acestora de către Curtea de Conturi.
Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, ale ordonatorilor de credite, inclusiv anexele acestora, vor cuprinde:
a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale: prevederi bugetare definitive; încasări realizate;
b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi efectuate.
Drept financiar
31
Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte anual contul general al datoriei publice a statului, care va fi anexat la contul general anual de execuţie a bugetului de stat, ce se depune la Parlament. Acesta cuprinde conturile datoriei publice interne şi datoriei publice externe directe a statului şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite externe primite de către alte persoane juridice.
Excedentul sau deficitul bugetului de stat, al bugetului asigurărilor sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale se stabileşte ca diferenţă între veniturile încasate şi plăţile efectuate până la încheierea exerciţiului bugetar.
Cu excedentele definitive rezultate după încheierea exerciţiului bugetar şi cu alte surse prevăzute de lege se diminuează deficitele din anii precedenţi, respectiv şi datoria publică în situaţia bugetului de stat.
Execuţia de casă a bugetelor ce compun sistemul bugetar se realizează prin trezoreria statului pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Finanţelor Publice, care asigură:
a) încasarea veniturilor bugetare; b) efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice, în limita
creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate potrivit dispoziţiilor legale; c) efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria publică internă şi externă
rezultată din împrumuturi contractate direct sau garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenţă şi plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor costuri aferente;
d) efectuarea altor operaţiuni financiare în contul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.
Prin trezoreria statului se pot efectua şi următoarele operaţiuni: a) păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau
contravaloarea în lei a acestora, primite pe bază de acorduri şi înţelegeri guvernamentale şi de la organisme internaţionale, şi utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate sau folosirea acestora pe bază de hotărâri ale Guvernului, potrivit destinaţiilor stabilite de donatori sau pentru cheltuieli de capital în sectoarele publice şi economice;
b) efectuarea de plasamente financiare din disponibilităţile aflate în contul general al trezoreriei statului prin Banca Naţională a României;
c) alte operaţiuni financiare prevăzute de lege. Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat
şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se vor încasa sau se vor plăti, după caz, în contul bugetului pe anul următor; creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept.
Disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor şi se utilizează în condiţiile prevederilor legii finanţelor publice şi potrivit acordurilor încheiate cu partenerii externi.
În cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor primite.
NOTĂ: Prevederile legilor bugetare anuale şi ale celor de rectificare acţionează numai pentru anul bugetar
respectiv.
Ionel Bostan
32
3.4. Finanţele instituţiilor publice Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se asigură: a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, după caz; b) din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor
sociale de stat, bugetele fondurilor speciale; c) integral, din veniturile proprii. Instituţiile publice finanţate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de
stat, bugetele fondurilor speciale varsă integral veniturile realizate la bugetul din care sunt finanţate. Instituţiile publice pot folosi, pentru desfăşurarea activităţii lor, bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la persoanele juridice şi fizice, sub formă de donaţii şi sponsorizări, cu respectarea dispoziţiilor legale; în situaţia instituţiilor publice finanţate integral de la buget, se varsă direct la bugetul din care se finanţează acestea. Cu aceste sume se majorează creditele bugetare ale bugetului respectiv şi se vor utiliza cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător.
Lunar, în termen de 10 zile de la expirarea lunii, ordonatorii principali de credite vor transmite Ministerului Finanţelor Publice situaţia privind sumele virate ca donaţii şi sponsorizări în vederea introducerii modificărilor corespunzătoare în volumul şi structura bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale.
Cu fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice, în situaţia instituţiilor publice finanţate din bugetul asigurărilor sociale şi din fonduri speciale, se vor majora bugetele de venituri şi cheltuieli ale acestora. Aceste instituţii au obligaţia de a prezenta, în anexa la contul de execuţie bugetară trimestrială şi anuală, situaţia privind sumele primite şi utilizate în aceste condiţii şi cu care a fost majorat bugetul de venituri şi cheltuieli.
Bunurile materiale primite gratuit de instituţiile publice se înregistrează în contabilitatea acestora.
Finanţarea cheltuielilor unor instituţii publice, indiferent de subordonare, se asigură atât din bugetul de stat, cât şi din bugetele locale, numai în cazurile în care, prin legea bugetară anuală sau prin legi speciale, se stabilesc categoriile de cheltuieli care se finanţează prin fiecare buget.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate din venituri proprii şi subvenţii, se încasează, se administrează, se utilizează şi se contabilizează de către acestea, potrivit dispoziţiilor legale; aceste venituri provin din chirii, organizarea de manifestări culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte, valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate din venituri proprii şi subvenţii se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul din care sunt finanţate, în limita sumelor primite de la acesta, iar excedentele anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, se reportează în anul următor.
Guvernul poate aproba înfiinţarea de activităţi finanţate integral din venituri proprii pe lângă unele instituţii publice sau schimbarea sistemului de finanţare a unor instituţii publice, stabilind totodată domeniul de activitate, sistemul de organizare şi funcţionare a acestor activităţi, categoriile de venituri şi natura cheltuielilor.
Bugetele de venituri şi cheltuieli pentru activităţile finanţate integral din venituri proprii se întocmesc o dată cu bugetul instituţiei publice de care aparţin şi se aprobă o dată cu bugetul acesteia. În situaţia nerealizării veniturilor prevăzute în bugetele activităţilor finanţate integral din venituri proprii cheltuielile vor fi efectuate în limita veniturilor realizate, iar excedentele anuale rezultate din execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli ale activităţilor finanţate integral din venituri proprii se reportează în anul următor. În cazul în care, la înfiinţarea, în
Drept financiar
33
subordinea unor ordonatori principali de credite, a unor instituţii publice sau a unor activităţi finanţate integral din venituri proprii, acestea nu dispun de fonduri suficiente, în baza documentaţiilor temeinic fundamentate, ordonatorii principali de credite pot acorda împrumuturi fără dobândă din bugetul propriu, pe bază de convenţie, care vor fi rambursate integral în termen de 6 luni de la data acordării.
Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral din venituri proprii, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror rază îşi au sediul şi la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli şi disponibilităţi, fiindu-le interzis de a efectua aceste operaţiuni prin băncile comerciale.
NOTĂ: Instituţiile publice au obligaţia de a transmite bugetul aprobat, potrivit prevederilor legii finanţelor
publice, unităţii teritoriale a trezoreriei statului. *
* * În privinţa contabilităţii publice, aceasta va cuprinde: a) contabilitatea veniturilor şi cheltuielilor bugetare, care să reflecte încasarea
veniturilor şi plata cheltuielilor aferente exerciţiului bugetar; b) contabilitatea trezoreriei statului; c) contabilitatea generală bazată pe principiul constatării drepturilor şi obligaţiilor, care
să reflecte evoluţia situaţiei financiare şi patrimoniale, precum şi a excedentului sau deficitului patrimonial;
d) contabilitatea destinată analizării costurilor programelor aprobate. Ministerul Finanţelor Publice stabileşte prin norme metodologice procedurile contabile
şi sistemul de raportare privind informaţiile furnizate de contabilitatea publică. Orice sumă care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat (dacă legea nu prevede
altfel), iar întocmirea şi depunerea declaraţiilor, stingerea obligaţiilor bugetare, soluţionarea contestaţiilor, controlul fiscal, executarea creanţelor bugetare, precum şi cele referitoare la evaziunea fiscală se supun legislaţiei în domeniu.
Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în urma demolării, dezmembrării sau dezafectării, în condiţiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale, care aparţin instituţiilor publice finanţate integral de la un buget public, constituie venituri ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau bugetelor fondurilor speciale, şi se varsă la acestea.
Sumele obţinute pe aceeaşi cale de către celelalte instituţii publice se reţin de către acestea în vederea realizării de investiţii.
Bugetele fondurilor speciale aprobate prin legi speciale, care se constituie şi se administrează în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat, sunt: bugetul Fondului pentru asigurările sociale de sănătate şi bugetul asigurărilor de şomaj; acestea se aprobă ca anexă la legea bugetului de stat şi, respectiv, la legea bugetului asigurărilor sociale de stat.
NOTĂ:
Ionel Bostan
34
Proiectele acestor bugete se elaborează de către Ministerul Finanţelor Publice pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite responsabili cu gestionarea bugetelor respective. Elaborarea, aprobarea şi execuţia acestor bugete se efectuează potrivit legilor de constituire a acestora şi prevederilor prezentei legi.
3.5. Regimul sancţionator al Legii finanţelor publice Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice, cu modificările aduse de
Legea nr. 314 din 8 iulie 2003, stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice, precum şi responsabilităţile instituţiilor publice implicate în procesul bugetar26. Prevederile acesteia se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor instituţiilor publice autonome, bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul fondurilor speciale, după caz, bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice şi bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Prin demersul de faţă ne propunem să realizăm un ghid privind constatarea şi aplicarea sancţiunilor prevăzute de legea în discuţie, necesar personalului cu atribuţii de control financiar în sistemul bugetar.
A. Infracţiuni şi pedepse27 Nerespectarea prevederilor art. 4 alin. (2) - “Sumele aprobate, la partea de cheltuieli,
prin bugetele28 în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite” - şi alin. (3) - “Angajarea cheltuielilor29 se face numai în limita creditelor bugetare aprobate” - constituie infracţiune şi se pedepseşte cu închisoare de la o lună la 3 luni sau cu amendă de la 50 milioane lei la 100 milioane lei.
B. Contravenţii şi sancţiuni30 (1) Constituie contravenţii următoarele fapte: a) nerespectarea dispoziţiilor prevăzute de (sancţionabilă cu amendă
contravenţională de la 5 milioane lei la 10 milioane lei): - art. 14 alin. (2)- “Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1
alin. (2)31 şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială” şi alin. (3) – “Nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare”;
- art. 16 alin. (2) – “Bugetele prevăzute la alin. (1) lit. d) şi e)32 se aprobă în termen de 15 zile de la data publicării legii bugetare anuale sau a legii de rectificare în Monitorul Oficial al României, Partea I”;
26 Potrivit Legii nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice, cu modificările aduse de Legea nr. 314 din 8 iulie 2003. Textul iniţial a fost publicat în M.Of. nr. 597 din 13 august 2002. 27 Conform art. 71 din Legea 500/2002. 28 Este vorba despre următoarele bugete (componente ale bugetului consolidat), prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea nr.500/2002: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurărilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele instituţiilor publice autonome; f) bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz; g) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile. 29 Din aceleaşi bugete - N.sbs. 3. 30 Conform art. 72 din Legea 500/2002. 31 Este vorba de aceleaşi bugete - N.sbs. 3. 32 Art. 16, alin. (1), lit. d şi e, din Legea nr.500/2002, prevede : „(1) Bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor externe
Drept financiar
35
- art. 43 – “(1) Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind în programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale. (2) Ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Această operaţiune este supusă controlului financiar preventiv potrivit prevederilor art. 23 şi 2533”;
- art. 47 alin. (10) – “Ordonatorii principali de credite transmit lunar Ministerului Finanţelor Publice, în termen de 5 zile de la închiderea lunii, situaţia virărilor de credite bugetare aprobate conform alin. (5)34, potrivit instrucţiunilor aprobate de Ministerul Finanţelor Publice”;
- art. 63 alin. (2)- “Fondurile băneşti acordate de persoanele juridice şi fizice, primite în condiţiile alin. (1)35, în situaţia instituţiilor publice finanţate integral de la buget, se varsă direct la bugetul din care se finanţează acestea. Cu aceste sume se majorează creditele bugetare ale bugetului respectiv şi se vor utiliza potrivit prevederilor art. 49 alin. (1)36 şi cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător” şi alin (5)- “Bunurile materiale primite de instituţiile publice în condiţiile alin. (1)37 se înregistrează în contabilitatea acestora”.
b) nerespectarea dispoziţiilor prevăzute de (sancţionabilă cu amendă contravenţională de la 10 milioane lei la 20 milioane lei):
- art. 24 alin. (2)- “Angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziţiilor legale”;
- art. 47 alin. (3)- “Alocaţiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de credite şi, în cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate şi nu pot fi virate şi utilizate la alte articole de cheltuieli”, alin.(5)-(8)- “(5) Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, care nu contravin dispoziţiilor prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate, şi se pot efectua în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor. (6) Pe baza justificărilor corespunzătoare virările de credite de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare, precum şi între programe se pot efectua, în limita de 10% din prevederile capitolului bugetar, la nivelul ordonatorului principal de credite şi, respectiv, de 5% din prevederile programului, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor, cu acordul Ministerului Finanţelor Publice. (7) Virările de credite bugetare, în condiţiile prevederilor alin. (5) şi (6), se pot efectua începând cu trimestrul al III-lea al anului bugetar. Aceste virări se efectuează dacă nu contravin prevederilor prezentului articol, legilor bugetare sau legilor de
nerambursabile, bugetul trezoreriei statului şi bugetele instituţiilor publice se aproba astfel: … d) bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetele prevăzute la lit. a), de către ordonatorul de credite ierarhic superior al acestora; e) bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii, de către organul de conducere al instituţiei publice şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.” 33 Este vorba despre reglementarea de către Legea 500/2002 a controlului financiar preventiv şi a auditului intern. ART. 23: “Controlul financiar preventiv şi auditul intern se exercită asupra tuturor operaţiunilor care afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu”. ART. 24: “(1) Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil. (2) Angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziţiilor legale”. ART. 25: “Controlul financiar preventiv delegat se exercită de Ministerul Finanţelor Publice, conform legislaţiei în domeniu”. 34 Virările de credite bugetare între celelalte subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, care nu contravin dispoziţiilor prezentului articol sau legii bugetare anuale, sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor subordonate, şi se pot efectua în limita a 10% din prevederile capitolului bugetar la nivelul ordonatorului principal de credite, care urmează a se suplimenta, cu cel puţin o lună înainte de angajarea cheltuielilor. 35 Instituţiile publice pot folosi, pentru desfăşurarea activităţii lor, bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la persoanele juridice şi fizice, sub formă de donaţii şi sponsorizări, cu respectarea dispoziţiilor legale. 36 Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale pot fi folosite, la cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de credite, repartizarea creditelor bugetare şi/sau alimentarea cu fonduri a conturilor deschise pe seama acestora. 37 Idem. N.Sbs. 10.
Ionel Bostan
36
rectificare. (8) Sunt interzise virările de credite bugetare de la capitolele care au fost majorate din fondurile de rezervă bugetară şi de intervenţie la dispoziţia Guvernului”;
- art. 52 alin. (2)-(6)- “(2) Execuţia bugetară se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil. (3) Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiei publice. (4) Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil în limita fondurilor disponibile. (5) Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil. (6) Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost lichidate şi ordonanţate potrivit prevederilor art. 24 şi 2538, după caz” şi alin.(8) – “Sumele reprezentând plăţi în avans, efectuate potrivit alin. (7)39 şi nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de către instituţia publică care a acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate. În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea majorărilor de întârziere existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat”;
- art. 53 alin. (1) – “Salariile în sistemul bugetar se plătesc o dată pe luna, în perioada 5-15 a fiecărei luni, pentru luna precedentă”;
- art. 54 alin. (1) – “Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar necesitatea menţinerii unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziţii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate, şi de a propune Ministerului Finanţelor Publice anularea creditelor respective”;
- art. 56 alin. (2) – “Ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate, precum şi situaţii privind angajamentele legale”;
- art. 66 alin. (1) – “Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate în condiţiile art. 62 alin. (1) lit. b)40, se regularizează la sfârşitul anului cu bugetul din care sunt finanţate, în limita sumelor primite de la acesta”;
- art. 69 alin. (2) – “Împrumuturile acordate în condiţiile alin. (1) vor fi rambursate integral în termen de 6 luni de la data acordării”.
c) nerespectarea dispoziţiilor prevăzute de (sancţionabilă cu amendă contravenţională de la 20 milioane lei la 30 milioane lei):
- art. 4 alin. (4) – “Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii” şi (6) – “În vederea realizării acţiunilor multianuale ordonatorii de credite încheie angajamente legale, în limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv”;
- art. 15 alin. (1) – “În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, trebuie să se prevadă şi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creşterea cheltuielilor. În acest scop Guvernul, prin ordonatorii principali de 38 Idem. N.Sbs. 8. 39 Guvernul poate stabili prin hotărâre, la propunerea ministrului finanţelor publice, acţiunile şi categoriile de cheltuieli pentru care se pot efectua plăţi în avans de pana la 30% din fondurile publice, criteriile, procedurile şi limitele care se vor folosi în acest scop. 40 Art.62: (1) Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se asigura astfel: „…; b) din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz…”
Drept financiar
37
credite în domeniul cărora se iniţiază proiecte de acte normative şi Ministerul Finanţelor Publice, va elabora fişa financiară, care se ataşează la expunerea de motive sau la nota de fundamentare, după caz, ca document necesar pentru dezbaterea proiectului, şi care va fi actualizată în concordanţă cu eventualele modificări intervenite în proiectul de act normativ. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie sa aibă în vedere: a) schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; b) eşalonarea anuală a creditelor bugetare, în cazul acţiunilor multianuale; c) propuneri realiste în vederea acoperirii majorării cheltuielilor; d) propuneri realiste în vederea acoperirii minusului de venituri”;
- art. 21 – “(1) Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (2) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (3) Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. (4) Ordonatorii principali de credite vor repartiza, potrivit alin. (1), creditele bugetare, după reţinerea a 10 % din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10 % se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru. (5) Toate instituţiile publice trebuie să aibă bugetul aprobat, potrivit prevederilor prezentei legi”;
- art. 22 alin. (2) - “Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii, de: a) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art. 2141; b) realizarea veniturilor; c) angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare; d) integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc; e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a programului de lucrări de investiţii publice; g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora; h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale”;
- art. 39 alin. (2) – “Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investiţii inclus în programul de investiţii informaţii financiare şi nefinanciare”;
- art. 61 alin. (6) – “În cazul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale echilibrate prin subvenţii de la bugetul de stat, sub forma transferurilor consolidabile, excedentele rezultate din execuţia acestora se regularizează la sfârşitul exerciţiului bugetar cu bugetul de stat, în limita subvenţiilor primite”;
41 Rolul ordonatorilor de credite este reglementat de art. 21 din Legea nr.500/2002: „(1) Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (2) Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare aprobate, potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit legii. (3) Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale. (4) Ordonatorii principali de credite vor repartiza, potrivit alin. (1), creditele bugetare, după reţinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de personal şi a celor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi repartizate integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei bugetare pe primul semestru. (5) Toate instituţiile publice trebuie să aibă bugetul aprobat, potrivit prevederilor prezentei legi”.
Ionel Bostan
38
- art. 62 alin. (2) – “Instituţiile publice finanţate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz, varsă integral veniturile realizate la bugetul din care sunt finanţate”;
- art. 68 alin. (3) – “În situaţia nerealizării veniturilor prevăzute în bugetele activităţilor finanţate integral din venituri proprii cheltuielile vor fi efectuate în limita veniturilor realizate”;
- art. 70 alin. (2) – “Este interzis instituţiilor publice de a efectua operaţiunile de mai sus42 prin băncile comerciale” şi alin. (3) - “Instituţiile publice au obligaţia de a transmite bugetul aprobat potrivit prevederilor prezentei legi unităţii teritoriale a trezoreriei statului”;
- art. 77 – “(1) Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în urma demolării, dezmembrării sau dezafectării, în condiţiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale, care aparţin instituţiilor publice finanţate în condiţiile art. 62 alin. (1) lit. a)43, constituie venituri ale bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat sau bugetelor fondurilor speciale, după caz, şi se varsă la acestea. (2) Sumele obţinute potrivit alin. (1) de către celelalte instituţii publice se reţin de către acestea în vederea realizării de investiţii”.
C. Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către Curtea de Conturi,
Ministerul Finanţelor Publice şi de alte persoane împuternicite în acest scop, potrivit legii. Contravenţiilor li se aplică prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu excepţia art. 28 şi 29. Aşadar legiuitorul a vizat obţinerea unei eficienţe maxime în planul disciplinei financiar-bugetare întărind componenta coercitivă a actului normativ în cauză, respectivii contravenienţi nebeneficiind de posibilitatea plăţii a jumătate din minimul amenzii în termen de 48 de ore (două zile lucrătoare).
42 Potrivit art. 70 din aceeaşi lege: „Instituţiile publice, indiferent de sistemul de finanţare şi de subordonare, inclusiv activităţile de pe lângă unele instituţii publice, finanţate integral din venituri proprii, efectuează operaţiunile de încasări şi plăţi prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în a căror raza îşi au sediul şi la care au deschise conturile de venituri, cheltuieli şi disponibilităţi”. 43 Potrivit art. 62 din aceeaşi lege: „Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice se asigura astfel: a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz …”
Drept financiar
39
Capitolul 4 BUGETELE LOCALE 4.1. Terminologie specifică 4.2. Reglementări în materie 4.2.1. Veniturile şi cheltuielile bugetare 4.2.2. Principii, reguli şi responsabilităţi 4.2.3. Procesul bugetar 4.2.4. Competenţe în stabilirea impozitelor şi taxelor locale 4.2.4. Calendarul bugetar 4.2.6. Investiţiile publice locale 4.2.7. Execuţia bugetară 4.2.8. Împrumuturi. Fonduri de risc. Verificări. Excedente
Ionel Bostan
40
BUGETELE LOCALE Bugetele locale sunt incluse în structura bugetului public naţional, elaborându-se,
adoptându-se şi examinându-se de fiecare unitate administrativ-teritorială care are personalitate juridică: comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, respectiv municipiul Bucureşti.
Autonomia locală - care presupune inexistenţa relaţiilor de subordonare dintre bugetele consiliilor locale şi bugetele consiliilor judeţene – este menită să stimuleze iniţiativa locală în vederea satisfacerii cerinţelor sociale locale şi să întărească controlul social asupra utilizării eficiente a fondurilor alocate.
Impozitele şi taxele directe mobilizate la aceste bugete sunt cu mult mai multe, în comparaţie cu acelea ce se mobilizează la bugetul administraţiei centrale de stat. De altfel, în cazul bugetelor locale, despre impozite indirecte nici nu se poate vorbi în termenii folosiţi pentru „bugetul mare”, întrucât acestea includ doar: impozitul pe spectacole - care este unul atribuit bugetelor judeţene sau al municipiului Bucureşti, taxele de timbru de la persoanele juridice şi majorările de întârziere pentru veniturile nevărsate în termen.
O altă trăsătură caracteristică a acestei categorii de venituri bugetare se referă la faptul că ele provin în proporţie covârşitoare de la populaţie. În legătură cu aceasta, sunt percepute mai multe taxe, care presupun şi o relaţie de contraserviciu.
În situaţia actuală din România, cu tot numărul lor relativ mare, impozitele şi taxele directe percepute la bugetele locale se află cu mult sub nivelul necesităţilor de resurse ale acestor bugete. Ca urmare, pentru realizarea echilibrului acestora, de la bugetul administraţiei centrale de stat se alocă transferuri şi sume defalcate din impozitul pe venituri salariale.
4.1. Terminologie specifică Actul normativ care stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind
formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale, precum şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale este O.U.G. nr. 45 din 5 iunie 2003 privind finanţele publice locale44.
Dispoziţiile acesteia se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării: a) bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului
Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti; b) bugetelor instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale; c) bugetelor instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii; d) bugetului împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata
dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor
44Cu modificările şi completările aduse de: Legea nr. 108 din 7 aprilie 2004; Legea nr. 313 din 28 iunie 2004; Ordonanţa de Urgenţă nr. 9 din 24 februarie 2004.
Drept financiar
41
administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi externe contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale;
e) bugetului fondurilor externe nerambursabile. În înţelesul respectivei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos se
definesc după cum urmează: 1. an bugetar - anul financiar pentru care se aprobă bugetul; anul bugetar este anul
calendaristic care începe la data de 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie; 2. angajament bugetar - orice act prin care o autoritate competentă potrivit legii
afectează fonduri publice unei anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare aprobate; 3. angajament legal - faza în procesul execuţiei bugetare reprezentând orice act juridic
din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor publice; 4. articol bugetar - subdiviziune a clasificaţiei cheltuielilor bugetare, determinată în
funcţie de caracterul economic al operaţiunilor în care acestea se concretizează şi care desemnează natura unei cheltuieli, indiferent de acţiunea la care se referă;
4. autorităţi ale administraţiei publice locale - consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, ca autorităţi deliberative, şi primării, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al municipiului Bucureşti, ca autorităţi executive;
6. buget - document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice;
7. buget local - document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile unităţilor administrativ-teritoriale;
8. buget local pe ansamblul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti - totalitatea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi bugetului propriu al judeţului, respectiv ale sectoarelor şi al municipiului Bucureşti;
9. cheltuieli bugetare - sumele aprobate în bugete, în limitele şi potrivit destinaţiilor stabilite prin bugetele respective;
10. clasificaţie bugetară - gruparea veniturilor şi cheltuielilor bugetare într-o ordine obligatorie şi după criterii unitare;
11. clasificaţie economică - gruparea cheltuielilor după natura şi efectul lor economic; 12. clasificaţie funcţională - gruparea cheltuielilor după destinaţia lor, pentru a evalua
alocarea fondurilor publice unor activităţi sau obiective care definesc necesităţile publice; 13. contabil - denumire generică pentru persoana şi/sau persoanele care lucrează în
compartimentul financiar-contabil, care verifică documentele justificative şi întocmesc instrumentele de plată a cheltuielilor efectuate pe seama fondurilor publice;
14. compartimentul financiar-contabil - structura organizatorică din cadrul instituţiei publice, în care este organizată execuţia bugetară (serviciu, birou, compartiment);
14. consolidare - operaţiunea de eliminare a transferurilor de sume dintre bugete, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora;
16. cota defalcată - procent stabilit din unele venituri ale bugetului de stat, care se alocă bugetelor locale;
17. credite destinate unor acţiuni multianuale - sume alocate unor programe, proiecte, subproiecte, obiective şi altele asemenea, care se desfăşoară pe o perioadă mai mare de un an şi dau loc la credite de angajament şi credite bugetare;
18. credit de angajament - limita maximă a cheltuielilor ce pot fi angajate, în timpul exerciţiului bugetar, în limitele aprobate;
19. credit bugetar - suma aprobată prin buget, reprezentând limita maximă până la care se pot ordonanţa şi efectua plăţi în cursul anului bugetar pentru angajamentele contractate în cursul exerciţiului bugetar şi/sau din exerciţii anterioare pentru acţiuni multianuale, respectiv
Ionel Bostan
42
se pot angaja, ordonanţa şi efectua plăţi din buget pentru celelalte acţiuni; 20. cofinanţare - finanţarea unui program, proiect, subproiect, obiectiv şi altele
asemenea, parţial prin credite bugetare, parţial prin finanţarea provenită din surse externe; 21. contribuţie - prelevare obligatorie a unei părţi din veniturile persoanelor fizice şi
juridice, cu sau fără posibilitatea obţinerii unei contraprestaţii; 22. deficit bugetar - parte a cheltuielilor bugetare ce depăşeşte veniturile bugetare într-
un an bugetar; 23. deschidere de credite bugetare - aprobare comunicată trezoreriei statului de către
ordonatorul principal de credite, în limita căreia se pot efectua repartizări de credite bugetare şi plăţi de casă din bugetele locale;
24. dobândă - preţul folosirii temporare a capitalului împrumutat; 24. donaţie - fonduri băneşti sau bunuri materiale primite de o instituţie publică de la o
persoană juridică sau fizică cu titlu nerambursabil şi fără contraprestaţie; 26. echilibru bugetar - egalitatea dintre veniturile bugetare şi cheltuielile bugetare în
cadrul unui exerciţiu bugetar; 27. excedent bugetar - parte a veniturilor bugetare ce depăşeşte cheltuielile bugetare
într-un an bugetar; 28. execuţie bugetară - activitatea de încasare a veniturilor bugetare şi de efectuare a
plăţii cheltuielilor aprobate prin buget; 29. execuţie de casă a bugetului - complex de operaţiuni care se referă la încasarea
veniturilor şi plata cheltuielilor bugetare; 30. exerciţiu bugetar - perioadă egală cu anul bugetar pentru care se elaborează, se
aprobă, se execută şi se raportează bugetul; 31. fonduri publice locale - sume alocate din bugetele locale, precum şi cele gestionate
în afara bugetului local; 32. fond de risc - fond constituit în afara bugetului local de către autorităţile
administraţiei publice locale din comisioanele suportate de beneficiarii împrumuturilor garantate de către aceste autorităţi şi din alte surse;
33. fond de rulment - partea din excedentul anual bugetar definitiv al bugetului local, care se constituie la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale şi se utilizează potrivit prevederilor legale;
34. fond de rezervă bugetară - fond prevăzut la partea de cheltuieli a bugetelor locale; 34. garanţie locală - angajament asumat de o autoritate a administraţiei publice locale
faţă de instituţia creditoare de a plăti acesteia o anumită sumă, în cazul neexecutării obligaţiilor de plată de către agenţi economici şi servicii publice din subordinea acesteia, pentru împrumuturile interne şi externe garantate de această autoritate;
36. impozit - prelevare obligatorie, fără contraprestaţie imediată, directă şi nerambursabilă, pentru satisfacerea necesităţilor de interes general;
37. instituţii publice - denumire generică ce include comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora;
38. împrumut - suma primită de la un creditor de către o autoritate a administraţiei publice locale, rambursabilă la un anumit termen (scadenţă), cu plata unei sume în plus (dobândă) în favoarea creditorului;
39. lichidarea cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare în care se verifică existenţa angajamentelor, se determină sau se verifică realitatea sumei datorate, se verifică condiţiile de exigibilitate ale angajamentului, pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile respective;
40. ordonanţarea cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare în care se confirmă că livrările de bunuri şi servicii au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate şi că plata poate fi realizată;
Drept financiar
43
41. plata cheltuielilor - fază în procesul execuţiei bugetare reprezentând actul final prin care instituţia publică achită obligaţiile sale faţă de terţi;
42. proces bugetar - etape consecutive de elaborare, aprobare, executare, control şi raportare ale bugetului, care se încheie cu aprobarea contului anual de execuţie a acestuia;
43. program - o acţiune sau un ansamblu coerent de acţiuni ce se referă la acelaşi ordonator principal de credite, proiectate pentru a realiza un obiectiv sau un set de obiective definite şi pentru care sunt stabiliţi indicatori de program care să evalueze rezultatele ce vor fi obţinute, în limitele de finanţare aprobate;
44. registrul datoriei publice locale - documentul care evidenţiază situaţia datoriei publice locale contractate direct, în ordine cronologică, şi care are două componente: subregistrul datoriei publice interne locale şi subregistrul datoriei publice externe locale;
44. registrul garanţiilor locale - documentul care evidenţiază situaţia garanţiilor locale acordate de autorităţile administraţiei publice locale, în ordine cronologică, şi care are două componente: subregistrul garanţiilor interne locale şi subregistrul garanţiilor externe locale;
46. sume defalcate - parte alocată unităţilor administrativ-teritoriale din unele venituri ale bugetului de stat, în vederea echilibrării bugetelor proprii ale acestora şi finanţării unor activităţi descentralizate sau cheltuieli publice noi, potrivit prevederilor OUG nr. 45/2003, ale legii bugetului de stat şi legii de rectificare a acestuia;
47. şeful compartimentului financiar-contabil - persoana care ocupă funcţia de conducere a compartimentului financiar-contabil şi care răspunde de activitatea de încasare a veniturilor şi de plată a cheltuielilor sau, după caz, una dintre persoanele care îndeplineşte aceste atribuţii în cadrul unei instituţii publice care nu are în structura sa un compartiment financiar-contabil sau persoana care îndeplineşte aceste atribuţii pe bază de contract, în condiţiile legii;
48. taxă - suma plătită de o persoană fizică sau juridică pentru serviciile prestate acesteia de către o instituţie publică sau un serviciu public organizat în structura unei autorităţi a administraţiei publice locale;
49. unităţi administrativ-teritoriale - comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele şi municipiul Bucureşti;
50. vărsământ - modalitate de stingere a obligaţiei legale, prin virarea unei sume de bani, efectuată de un agent economic, o instituţie publică, un serviciu public ori o instituţie financiară;
51. venituri bugetare - resursele băneşti care se cuvin bugetelor arătate, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat etc.;
52. virare de credite bugetare - operaţiune prin care se diminuează creditul bugetar de la o subdiviziune a clasificaţiei bugetare care prezintă disponibilităţi şi se majorează corespunzător o altă subdiviziune la care fondurile sunt insuficiente, cu respectarea dispoziţiilor legale de efectuare a operaţiunilor respective.
4.2. Reglementări în materie Veniturile şi cheltuielile bugetelor locale, precum şi celelalte venituri şi cheltuieli
evidenţiate în afara bugetului local, cumulate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unităţii administrativ-teritoriale, care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public în unitatea administrativ-teritorială pe anul respectiv şi starea de echilibru sau dezechilibru.
Creditele bugetare aprobate se utilizează pentru finanţarea funcţiilor administraţiei publice locale, programelor, proiectelor, activităţilor, acţiunilor, obiectivelor şi a altora asemenea, potrivit scopurilor prevăzute în legi şi alte reglementări, şi vor fi angajate şi
Ionel Bostan
44
folosite în strictă corelare cu gradul previzionat de încasare a veniturilor bugetare. Prin aprobarea bugetelor locale se autorizează veniturile şi cheltuielile bugetare. Sumele
aprobate, la partea de cheltuieli, prin bugetele respective, în cadrul cărora se angajează, se ordonanţează şi se efectuează plăţi, reprezintă limite maxime care nu pot fi depăşite. Angajarea cheltuielilor din aceste bugete se face numai în limita creditelor bugetare aprobate, iar angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii. Pentru acţiunile multianuale se înscriu în buget, distinct, creditele de angajament şi creditele bugetare.
În vederea realizării acţiunilor multianuale, ordonatorii de credite încheie angajamente legale, în limita creditelor de angajament aprobate prin buget pentru anul bugetar respectiv.
4.2.1. Veniturile şi cheltuielile bugetare Veniturile bugetelor locale se constituie din: a) venituri proprii formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri
şi cote defalcate din impozitul pe venit; b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; c) subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; d) donaţii şi sponsorizări. Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazează pe constatarea şi evaluarea
materiei impozabile şi a bazei de impozitare în funcţie de care se calculează impozitele şi taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute din acestea, precum şi pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, în scopul evaluării corecte a veniturilor.
Fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea cheltuielilor bugetelor locale, pe ordonatori de credite, pe destinaţii, respectiv pe acţiuni, activităţi, programe, proiecte, obiective, se efectuează în concordanţă cu atribuţiile care revin autorităţilor administraţiei publice locale, cu priorităţile stabilite de acestea, în vederea funcţionarii lor şi în interesul colectivităţilor locale respective.
Aprobarea cheltuielilor bugetelor locale se efectuează în strictă corelare cu posibilităţile reale de încasare a veniturilor bugetelor locale, estimate a se realiza.
Trecerea de către Guvern, în administrarea şi finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizării unor activităţi, precum şi a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizării acestora, după cum urmează:
a) în primul an, prin cuprinderea distinctă, în anexa la legea bugetului de stat, a resurselor necesare finanţării cheltuielilor publice transferate sau noilor cheltuieli publice, precum şi a criteriilor de repartizare;
b) în anii următori, prin cuprinderea resurselor respective în ansamblul sumelor alocate unităţilor administrativ-teritoriale, cu excepţia celor nominalizate distinct prin anexa la legea bugetului de stat.
4.2.2. Principii, reguli şi responsabilităţi Principii şi reguli bugetare Principiul universalităţii Veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute. Veniturile
bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Principiul publicităţii
Drept financiar
45
Procesul bugetar este deschis şi transparent, acesta realizându-se prin: a) publicarea în presa locală sau afişarea la sediul autorităţii administraţiei publice
locale respective a proiectului de buget local şi a contului anual de execuţie a acestuia; b) dezbaterea publică a proiectului de buget local, cu prilejul aprobării acestuia; c) prezentarea contului anual de execuţie a bugetului local în şedinţă publică. Principiul unităţii Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a se asigura
utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice locale. Se interzic reţinerea şi utilizarea de venituri în regim extrabugetar şi constituirea de fonduri publice locale în afara bugetelor locale, dacă legea nu prevede altfel.
Principiul unităţii monetare Toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda naţională. Principiul anualităţii Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt aprobate, în condiţiile legii, pe o perioadă de un
an, care corespunde exerciţiului bugetar. Toate operaţiunile de încasări şi plăţi efectuate în cursul unui an bugetar în contul unui buget aparţin exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv.
Principiul specializării bugetare Veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu şi se aprobă în buget pe surse de
provenienţă şi, respectiv, pe categorii de cheltuieli grupate după natura economică şi destinaţia acestora.
Principiul echilibrului Cheltuielile unui buget se acoperă integral din veniturile bugetului respectiv. Reguli bugetare (1) Este interzisă efectuarea de plăţi direct din veniturile încasate, cu excepţia cazurilor
în care legea prevede altfel. (2) Cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de
autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. (3) Nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele locale şi nici nu poate fi angajată şi
efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuiala. (4) Nici o cheltuială din fonduri publice locale nu poate fi angajată, ordonanţată şi
plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare şi surse de finanţare. (5) După aprobarea bugetelor locale pot fi aprobate acte normative cu implicaţii asupra
acestora, dar cu precizarea surselor de acoperire a diminuării veniturilor sau a majorării cheltuielilor bugetare aferente exerciţiului bugetar pentru care s-au aprobat bugetele locale respective.
Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar Aprobarea şi rectificarea bugetelor Bugetele locale se aprobă astfel: a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi bugetele fondurilor
externe nerambursabile, de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti;
b) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral sau parţial din bugetele locale, de către consiliile respective, în funcţie de subordonarea acestora;
c) bugetele instituţiilor publice, finanţate integral din venituri proprii, inclusiv rectificarea acestora, de către conducerea instituţiei, cu avizul conform al ordonatorului principal de credite.
Pe parcursul exerciţiului bugetar consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al
Ionel Bostan
46
Municipiului Bucureşti pot aproba rectificarea bugetară, în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din calendarul bugetar.
Rolul, competentele şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale Autorităţile administraţiei publice locale au următoarele competenţe şi responsabilităţi
în ceea ce priveşte finanţele publice locale: a) elaborarea şi aprobarea bugetelor locale, în condiţii de echilibru bugetar, la termenele
şi potrivit prevederilor legale; b) stabilirea, constatarea, controlul, urmărirea şi încasarea impozitelor şi taxelor locale,
precum şi a altor venituri ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin compartimente proprii de specialitate, în condiţiile legii;
c) urmărirea şi raportarea execuţiei bugetelor locale, precum şi rectificarea acestora, pe parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar;
d) stabilirea şi urmărirea modului de prestare a activităţilor din domeniul serviciilor publice de interes local, inclusiv opţiunea trecerii sau nu a acestor servicii în răspunderea unor agenţi economici specializaţi ori servicii publice de interes local, urmărindu-se eficientizarea acestora în beneficiul colectivităţilor locale;
e) administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică şi privată a unităţilor administrativ-teritoriale;
f) contractarea directă de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt, mediu şi lung, şi urmărirea achitării, la scadenţă, a obligaţiilor de plată rezultate din acestea;
g) garantarea de împrumuturi interne şi externe, pe termen scurt, mediu şi lung, şi urmărirea achitării, la scadenţă, a obligaţiilor de plată rezultate din împrumuturile respective de către beneficiari;
h) administrarea fondurilor publice locale pe parcursul execuţiei bugetare, în condiţii de eficienţă;
i) stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea cheltuielilor publice locale;
j) elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării programelor de dezvoltare în perspectivă a unităţilor administrativ-teritoriale ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;
k) îndeplinirea şi a altor atribuţii, competenţe şi responsabilităţi prevăzute de dispoziţiile legale.
Categorii de ordonatori de credite Ordonatorii de credite sunt de trei categorii: ordonatori principali, ordonatori secundari
şi ordonatori terţiari. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Aceştia pot delega această calitate înlocuitorilor de drept sau altor persoane împuternicite în acest scop. Prin actul de delegare ordonatorii principali de credite vor preciza limitele şi condiţiile delegării. Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din bugetele locale, sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite.
Rolul ordonatorilor de credite Ordonatorii principali de credite analizează modul de utilizare a creditelor bugetare
aprobate prin bugetele locale şi prin bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt
Drept financiar
47
ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, şi aproba efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare legal aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători sunt ordonatori terţiari de credite, şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.
Responsabilităţile ordonatorilor de credite Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare numai în
limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Aceştia răspund de: a) elaborarea şi fundamentarea proiectului de buget propriu; b) urmărirea modului de realizare a veniturilor; c) angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare
aprobate şi a veniturilor bugetare posibil de încasat; d) integritatea bunurilor aflate în proprietatea sau în administrarea instituţiei pe care o
conduc; e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a situaţiilor
financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi execuţiei bugetare; f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii publice şi a
programului de investiţii publice; g) organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi acestora; h) organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform prevederilor legale; i) alte atribuţii stabilite de dispoziţiile legale. Controlul financiar preventiv propriu, auditul public intern şi controlul ulterior Controlul financiar preventiv propriu şi auditul public intern se exercită asupra tuturor
operaţiunilor care afectează fondurile publice locale şi/sau patrimoniul public şi privat şi sunt exercitate conform reglementărilor legale în domeniu.
Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice locale se aprobă de ordonatorul de credite, iar plata acestora se efectuează de către contabil. Angajarea şi ordonanţarea cheltuielilor se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv propriu, potrivit dispoziţiilor legale.
Formarea şi utilizarea fondurilor publice locale şi contul de execuţie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi.
4.2.3. Procesul bugetar Proceduri privind elaborarea bugetelor Elaborarea bugetelor Proiectele bugetelor locale se elaborează de către ordonatorii principali de credite,
având în vedere: a) prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali, pentru anul bugetar
Ionel Bostan
48
pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, elaborate de organele abilitate;
b) politicile fiscale şi bugetare, naţionale şi locale; c) prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate, ale
memorandumurilor de finanţare sau ale altor acorduri internaţionale, semnate şi/sau ratificate; d) politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în formularea
propunerilor de buget; e) propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine; f) programele întocmite de ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor
acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată;
g) programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale unităţii administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local.
Conţinutul şi structura bugetelor Veniturile şi cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare aprobate de
Ministerul Finanţelor Publice. Veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole, iar cheltuielile, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate şi paragrafe.
Cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă şi limitată; numărul de salariaţi, permanenţi şi temporari, şi fondul salariilor de baza se aprobă distinct, prin anexa la bugetul fiecărei instituţii publice. Subliniem că numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii publice nu poate fi depăşit.
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar, în conformitate cu creditele de angajament şi duratele de realizare a investiţiilor.
În mod obligatoriu, programele se aprobă ca anexe la bugete, iar fondurile externe nerambursabile şi împrumuturile interne şi externe se cuprind în alte anexe la bugetele locale, urmând a se aproba odată cu acestea.
Redăm mai jos structura veniturilor bugetelor locale şi a cheltuielilor acestora. 4.2.4. Competenţe în stabilirea impozitelor şi taxelor locale Impozitele şi taxele locale se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, în limitele şi în condiţiile legii. Regimul sumelor rezultate din valorificarea mijloacelor fixe şi a unor bunuri materiale,
precum şi al sumelor încasate din concesionarea sau închirierea unor bunuri ori din valorificarea unor bunuri confiscate
Sumele încasate din vânzarea ca atare sau din valorificarea materialelor rezultate în
urma demolării, dezmembrării ori dezafectării, în condiţiile prevăzute de lege, a unor mijloace fixe sau din vânzarea unor bunuri materiale care aparţin instituţiilor publice, finanţate integral din bugetele locale, constituie venituri ale bugetelor locale şi se varsă la acestea.
Sumele astfel încasate de către celelalte instituţii publice constituie venituri ale bugetelor acestora. Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor bunuri aparţinând domeniului public ori privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Disponibilul obţinut din valorificarea bunurilor confiscate se
Drept financiar
49
face venit la bugetul local, în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus confiscarea. Regimul sumelor rezultate din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat Sumele încasate din vânzarea unor bunuri aparţinând domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale constituie venituri ale bugetelor locale. Taxe speciale pentru funcţionarea unor servicii publice locale Pentru funcţionarea unor servicii publice locale, create în interesul persoanelor fizice şi
juridice, consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti aprobă taxe speciale. Cuantumul taxelor speciale se stabileşte anual, iar veniturile obţinute din acestea se utilizează integral pentru acoperirea cheltuielilor efectuate pentru înfiinţarea serviciilor publice locale, precum şi pentru finanţarea cheltuielilor de întreţinere şi funcţionare ale acestor servicii.
Prin regulamentul aprobat de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti se vor stabili condiţiile şi sectoarele de activitate în care se pot institui taxele speciale, modul de organizare şi funcţionare a serviciilor publice pentru care se propun taxele respective, modalităţile de consultare şi de obţinere a acordului persoanelor fizice şi juridice beneficiare ale serviciilor respective.
Hotărârile luate de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti în legătură cu perceperea taxelor speciale de la persoanele fizice şi juridice plătitoare vor fi afişate la sediul acestora sau vor fi publicate în presă. Împotriva acestor hotărâri persoanele interesate pot face contestaţie în termen de 15 zile de la afişarea sau publicarea acestora. După expirarea acestui termen consiliul care a adoptat hotărârea se întruneşte şi deliberează asupra contestaţiilor primite.
Taxele speciale se încasează numai de la persoanele fizice şi juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective. Încasarea se face într-un cont distinct, deschis în afara bugetului local, sumele fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înfiinţate, iar contul de execuţie al acestora se aprobă de consiliul local, judeţean sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Activităţi de natura economică Serviciile publice de interes local care desfăşoară activităţi de natură economică au
obligaţia calculării, înregistrării şi recuperării uzurii fizice şi morale a mijloacelor fixe aferente acestor activităţi, prin tarif sau preţ.
Sumele reprezentând amortizarea calculată pentru aceste mijloace fixe se colectează într-un cont distinct, deschis la unităţile Trezoreriei Statului, se utilizează exclusiv pentru realizarea de investiţii în domeniul respectiv şi se evidenţiază distinct în programul de investiţii ca sursă de finanţare a acestora.
Activităţile de natură economică pentru care se calculează amortizarea mijloacelor fixe se stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Cote defalcate din impozitul pe venit Din impozitul pe venit, încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei unităţi administrativ-
teritoriale, se alocă lunar, în termen de 5 zile lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, pe teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, 13 % la bugetul propriu al judeţului şi 22 % într-un cont distinct, deschis pe seama consiliului judeţean pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului.
Ionel Bostan
50
În execuţie, cota de 22 % se alocă de către direcţiile de specialitate din aparatul propriu al consiliilor judeţene, în termen de 5 zile lucrătoare de la încasare, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului, proporţional cu sumele repartizate şi aprobate în acest scop în bugetele respective.
Cota de 82 % din impozitul pe venit, pentru municipiul Bucureşti, se repartizează astfel: 23,5 % la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti, 47,5 % la bugetul propriu al municipiului Bucureşti şi 11 % într-un cont distinct, deschis pe seama Consiliului General al Municipiului Bucureşti pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor şi municipiului Bucureşti.
În execuţie, cota de 11 % se alocă de către direcţia de specialitate din aparatul propriu al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, în termen de 5 zile lucrătoare de la încasare, pentru echilibrarea bugetelor locale ale sectoarelor şi municipiului Bucureşti, proporţional cu sumele repartizate şi aprobate în bugetele respective.
În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate.
Operaţiunile de virare a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice prin direcţiile generale ale finanţelor publice.
Plătitorii de impozite şi taxe care au organizate puncte de lucru stabile cu minimum 5 angajaţi sunt obligaţi să solicite înregistrarea fiscală a acestora, ca plătitori de impozit pe venituri din salarii, la organul fiscal în a cărui rază teritorială se află punctul de lucru. Solicitarea se face în termen de 15 zile de la data înfiinţării, pentru punctele de lucru nou-înfiinţate. Aceşti plătitorii de impozite şi taxe au obligaţia să organizeze evidenţa contabilă corespunzătoare pentru determinarea impozitului pe venitul din salarii calculat, reţinut şi vărsat.
Sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat Pentru finanţarea cheltuielilor publice specifice, precum şi pentru echilibrarea bugetelor
locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprobă sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pe ansamblul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti.
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, destinate echilibrării bugetelor locale, vor fi repartizate pe judeţe, în funcţie de următoarele criterii:
a) capacitatea financiară calculată în funcţie de impozitul pe venit încasat pe locuitor, în proporţie de 70 % din sumele defalcate;
b) suprafaţa judeţului, în proporţie de 30 % din sumele defalcate. Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea
bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, şi din cota de 22 %, la care ne-am referit mai sus, o cotă de 25 % se alocă bugetului propriu al judeţului, iar diferenţa se repartizează pe comune, oraşe şi municipii prin hotărâre a consiliului judeţean, după consultarea primarilor şi cu asistenţa tehnică de specialitate a direcţiei generale a finanţelor publice, în funcţie de următoarele criterii:
a) capacitatea financiară, calculată în baza impozitului pe venit încasat pe locuitor, în proporţie de 30 %;
b) suprafaţa unităţii administrativ-teritoriale, în proporţie de 30 %; c) populaţia unităţii administrativ-teritoriale, în proporţie de 25 %; d) alte criterii stabilite prin hotărâre a consiliului judeţean, în proporţie de 15 %, care să
asigure cu prioritate susţinerea programelor cu finanţare externă, care necesită cofinanţare locală.
Consultarea primarilor se face de către o comisie constituită la nivelul fiecărui judeţ, formată din:
a) preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al Uniunii Naţionale a
Drept financiar
51
Consiliilor Judeţene din România; b) prefectul judeţului; c) reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Municipiilor din
România; d) reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Oraşelor din România; e) reprezentantul din judeţul respectiv, desemnat de Asociaţia Comunelor din România; f) directorul general al direcţiei generale a finanţelor publice judeţene. Pentru municipiul Bucureşti, din cota de 11 % - la care ne-am referit mai sus - se aloca
o cota de 25 % pentru bugetul propriu al municipiului Bucureşti, iar diferenţa se repartizează pe sectoarele municipiului Bucureşti, prin hotărâre a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după consultarea primarilor de sector şi cu asistenţa tehnică de specialitate a direcţiei generale a finanţelor publice, în funcţie de aceleaşi criterii arătate.
Transferuri consolidabile pentru bugetele locale Transferurile de la bugetul de stat către bugetele locale se acordă pentru investiţii
finanţate din împrumuturi externe la a căror realizare contribuie şi Guvernul şi se aprobă anual, în poziţie globală, prin legea bugetului de stat.
Din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite ai acestuia, precum şi din alte bugete se pot acorda transferuri către bugetele locale pentru finanţarea unor programe de dezvoltare sau sociale, de interes naţional, judeţean sau local.
Colaborare, cooperare, asociere, înfrăţire, aderare Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pot aproba
colaborarea sau asocierea pentru realizarea unor lucrări şi servicii publice locale. Acestea se realizează pe baza de convenţii sau contracte de asociere, în care se prevăd şi sursele de finanţare reprezentând contribuţia fiecărei autorităţi a administraţiei publice locale implicate. Convenţiile sau contractele de asociere se încheie de ordonatorii principali de credite, în condiţiile mandatelor aprobate de fiecare consiliu implicat în colaborare ori asociere.
Consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti hotărăsc asupra participării cu capital sau cu bunuri, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, la constituirea de societăţi comerciale sau la înfiinţarea unor servicii de interes public local ori judeţean. Fondurile necesare se asigură din bugetele locale.
Obligaţiile financiare rezultate din acorduri de cooperare, înfrăţire, precum şi din aderarea la asociaţii interne şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei publice locale, hotărâte de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, se suportă din bugetele locale ale acestora.
Fondul de rezervă bugetară În bugetele locale se înscrie fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliului local,
judeţean şi a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în cotă de până la 5 % din totalul cheltuielilor. Acesta se utilizează la propunerea ordonatorilor principali de credite, pe bază de hotărâri ale consiliilor respective, pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în cursul exerciţiului bugetar, pentru înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale, precum şi pentru acordarea unor ajutoare către unităţile administrativ-teritoriale în situaţii de extrema dificultate.
Fondul de rezervă bugetară poate fi majorat, în cursul anului, cu aprobarea consiliului local, judeţean şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, din disponibilităţile de credite bugetare care nu mai sunt necesare până la sfârşitul anului.
Ionel Bostan
52
4.2.4. Calendarul bugetar Scrisoare-cadru. Limite de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi de
transferuri consolidabile Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice, până
la data de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale transferurilor consolidabile, pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti, în vederea elaborării de către ordonatorii de credite a proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în bugetele cărora sunt prevăzute transferuri către bugetele locale, transmit autorităţilor administraţiei publice locale sumele aferente, în termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli aprobate de Guvern, în vederea cuprinderii acestora în proiectele de buget.
Propunerile bugetare ale ordonatorilor principali de credite Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite, elaborează şi depun
la direcţiile generale ale finanţelor publice, până la data de 1 iulie, proiectele bugetelor locale echilibrate şi anexele la acestea, pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, urmând ca acestea să transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului şi municipiului Bucureşti la Ministerul Finanţelor Publice, până la data de 15 iulie a fiecărui an.
Aprobarea şi centralizarea bugetelor locale În termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a legii
bugetului de stat, Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat.
Consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile consolidabile, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de către ordonatorii principali de credite.
Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor repartizate, ordonatorii principali de credite, în termen de 15 zile de la publicarea legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I, definitivează proiectul bugetului local, care se publică în presa locală sau se afişează la sediul unităţii administrativ-teritoriale. Locuitorii pot depune contestaţii privind proiectul de buget în termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia.
În 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaţiilor, proiectul bugetului local, însoţit de raportul primarului, al preşedintelui consiliului judeţean sau al primarului general al municipiului Bucureşti şi de contestaţiile depuse de locuitori, este supus aprobării consiliului local, judeţean sau Consiliului General al Municipiului Bucureşti de către ordonatorii principali de credite.
Consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti în termen de maximum 10 zile de la data supunerii spre aprobare a proiectului de buget, se pronunţă asupra contestaţiilor şi adoptă proiectul bugetului local, după ce acesta a fost votat pe capitole, subcapitole, titluri, articole, alineate şi pe anexe.
Proiectele de buget se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti în termen de maximum 45 de zile de la data publicării legii bugetului
Drept financiar
53
de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I. În cazul în care consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului
Bucureşti nu aprobă proiectele bugetelor locale în termenul legal, direcţiile generale ale finanţelor publice dispun sistarea alimentării cu cote şi sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi cu transferuri consolidabile, până la aprobarea acestora de către consiliile locale, judeţene sau Consiliul General al Municipiului Bucureşti. În această situaţie, din bugetele locale se pot efectua plăţi numai în limita celorlalte venituri încasate.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia să transmită direcţiilor generale ale finanţelor publice bugetele locale aprobate de către consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, în termen de 5 zile de la aprobarea acestora. Direcţiile generale ale finanţelor publice, în termen de 10 zile, întocmesc şi transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv al municipiului Bucureşti, grupate în cadrul fiecărui judeţ şi al municipiului Bucureşti, pe comune, oraşe, municipii, sectoare ale municipiului Bucureşti şi bugetul propriu, pe structura clasificaţiei bugetare.
Procesul bugetar în cazul neaprobării bugetului de stat de către Parlament Dacă legea bugetului de stat nu a fost adoptată cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea
exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetele anului precedent, până la aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic justificate de către ordonatorii de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul precedent.
Instituţiile publice şi acţiunile, noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea bugetului, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget.
Direcţiile generale ale finanţelor publice vor acorda unităţilor administrativ-teritoriale sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferuri consolidabile, cu încadrarea în limita lunară de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent.
În cazul în care necesarul de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi transferuri consolidabile depăşeşte limita lunară de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent, după utilizarea integrală a veniturilor şi cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, direcţiile generale ale finanţelor publice pot aproba suplimentarea acestora, pe baza analizelor şi fundamentărilor prezentate de ordonatorii principali de credite.
În situaţia în care sumele în cauză sunt propuse în proiectul bugetului de stat mai mici decât cele din anul precedent, limitele lunare se acordă în cotă de 1/12 din sumele propuse prin proiectul bugetului de stat.
4.2.6. Investiţiile publice locale Cheltuielile pentru investiţiile publice şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri
publice locale se cuprind în proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Informaţii privind programele de investiţii publice Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale întocmesc anual programul de
investiţii publice pe clasificaţia funcţională. Pentru fiecare obiectiv inclus în programul de investiţii sunt prezentate informaţii financiare şi nefinanciare.
Ionel Bostan
54
Informaţiile financiare vor include: a) valoarea totală a proiectului; b) creditele de angajament; c) creditele bugetare; d) graficul de finanţare, pe surse şi ani, corelat cu graficul de execuţie; e) analiza cost-beneficiu, care va fi realizată şi în cazul obiectivelor în derulare; f) costurile de funcţionare şi de întreţinere după punerea în funcţiune. Informaţiile nefinanciare vor include: a) strategia în domeniul investiţiilor care va cuprinde obligatoriu priorităţile
investiţionale şi legătura dintre diferite proiecte, criteriile de analiză care determină introducerea în programul de investiţii a obiectivelor noi, în detrimentul celor în derulare;
b) descrierea proiectului; c) stadiul fizic al obiectivelor. Ministerul Finanţelor Publice este împuternicit să stabilească conţinutul, forma şi
informaţiile referitoare la programele de investiţii necesare în procesul de elaborare a bugetului.
Aprobarea proiectelor de investiţii publice locale Documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi, a căror finanţare se
asigură integral sau în completare din bugetele locale, precum şi ale celor finanţate din împrumuturi interne şi externe, contractate direct sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, se aprobă de consiliile locale, judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti.
Documentaţiile tehnico-economice ale obiectivelor de investiţii noi, care se finanţează din împrumuturi externe şi, în completare, din transferuri de la bugetul de stat şi din alte surse, precum şi ale celor finanţate integral sau în completare din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat, indiferent de valoarea acestora, se supun spre aprobare Guvernului.
Documentaţiile tehnico-economice pentru investiţiile destinate prevenirii sau înlăturării efectelor produse de acţiuni accidentale şi de calamităţi naturale, elaborate şi avizate potrivit dispoziţiilor legale, precum şi notele de fundamentare privind celelalte cheltuieli de investiţii cuprinse în poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii" se aprobă de ordonatorii principali de credite.
Ordonatorii principali de credite, pe propria răspundere, actualizează şi aprobă valoarea fiecărui obiectiv de investiţii nou sau în continuare, indiferent de sursele de finanţare ori de competenţa de aprobare a acestora, în funcţie de evoluţia indicilor de preţuri. Această operaţiune este supusă controlului financiar preventiv propriu.
Condiţii pentru includerea investiţiilor în proiectul bugetului Obiectivele de investiţii şi celelalte cheltuieli asimilate investiţiilor se cuprind în
programele de investiţii anuale, anexe la buget, numai dacă, în prealabil, documentaţiile tehnico-economice, respectiv notele de fundamentare privind necesitatea şi oportunitatea efectuării cheltuielilor asimilate investiţiilor, au fost elaborate şi aprobate potrivit dispoziţiilor legale.
Ordonatorii principali de credite stabilesc priorităţile în repartizarea sumelor pe fiecare obiectiv înscris în programul de investiţii, în limita fondurilor cuprinse în proiectul de buget cu această destinaţie, asigurând totodată realizarea obiectivelor de investiţii în cadrul duratelor de execuţie aprobate.
În programele de investiţii se nominalizează obiectivele de investiţii grupate pe: investiţii în continuare, investiţii noi şi poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii", pe categorii de investiţii.
Drept financiar
55
Poziţia globală "alte cheltuieli de investiţii" cuprinde următoarele categorii de investiţii: a) achiziţii de imobile; b) dotări independente; c) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate,
proiectelor şi altor studii aferente obiectivelor de investiţii; d) cheltuieli de expertiză, proiectare şi de execuţie privind consolidările şi intervenţiile
pentru prevenirea sau înlăturarea efectelor produse de acţiuni accidentale şi calamităţi naturale cutremure, inundaţii, alunecări, prăbuşiri şi tasări de teren, incendii, accidente tehnice, precum şi cheltuielile legate de realizarea acestor investiţii;
e) lucrări de foraj, cartarea terenului, fotogrammetrie, determinări seismologice, consultanţă, asistenţă tehnică şi alte cheltuieli asimilate investiţiilor.
Cheltuielile de investiţii se detaliază în anexă distinctă de către ordonatorul principal de credite, pe bază de note de fundamentare, care vor cuprinde elemente referitoare la necesitatea, oportunitatea şi alţi indicatori caracteristici unor asemenea investiţii, şi se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti odată cu bugetul local.
În situaţia în care, pe parcursul execuţiei bugetare, din motive obiective, implementarea unui proiect de investiţii nu se poate realiza conform proiecţiei bugetare, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale pot propune consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, până la data de 31 octombrie, aprobarea redistribuirii fondurilor între proiectele înscrise în programul de investiţii.
4.2.7. Execuţia bugetară Prin bugetele locale se cuprind şi se aprobă veniturile şi creditele bugetare în structura
clasificaţiei bugetare. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciţiului bugetar, iar cheltuielile de personal aprobate nu pot fi majorate prin virări de credite bugetare.
Virările de credite bugetare de la un capitol la alt capitol al clasificaţiei bugetare şi de la un program la altul se aprobă de consiliul local, judeţean şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti pe baza justificărilor corespunzătoare ale ordonatorilor principali de credite, şi se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor.
Virările de credite bugetare în cadrul aceluiaşi capitol bugetar, inclusiv între programele aceluiaşi capitol care nu contravin celor arătate, legii bugetului de stat sau legii de rectificare, sunt în competenţa fiecărui ordonator principal de credite, pentru bugetul propriu şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice subordonate, şi se pot efectua înainte de angajarea cheltuielilor.
Propunerile de virări de credite bugetare sunt însoţite de justificări, detalieri şi necesitaţi privind execuţia, până la finele anului bugetar, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare, precum şi a programului, de la care se disponibilizează şi, respectiv, a capitolului şi subdiviziunii clasificaţiei bugetare şi a programului, la care se suplimentează prevederile bugetare.
Veniturile şi cheltuielile aprobate se repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor şi de perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
Aprobarea repartizării se face de către: a) Ministerul Finanţelor Publice, pentru sumele defalcate din unele venituri ale
bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor publice, în termen de 20 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Sumele astfel aprobate se repartizează pe unităţile administrativ-teritoriale de către direcţiile generale ale finanţelor publice;
b) ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, în termen de 15 zile de la
Ionel Bostan
56
aprobarea sumelor la care ne-am referit mai sus. Repartizarea pe trimestre a transferurilor se comunică autorităţilor administraţiei publice
locale de către ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau ai altor bugete, în termen de 10 zile de la aprobarea de către Ministerul Finanţelor Publice a repartizării pe trimestre a creditelor bugetare ale acestor bugete.
Deschiderea de credite bugetare Creditele bugetare aprobate prin bugetele locale pot fi folosite prin deschideri de credite
efectuate de către ordonatorii principali de credite ai acestora, în limita sumelor aprobate, potrivit destinaţiei stabilite şi cu respectarea dispoziţiilor legale care reglementează efectuarea cheltuielilor respective.
Deschiderile de credite bugetare pentru transferurile de la bugetul de stat sau de la alte bugete către bugetele locale, în cadrul limitelor prevăzute în bugetele respective, se efectuează de către Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice, la cererea ordonatorilor principali de credite ai bugetelor locale, în funcţie de necesităţile execuţiei bugetare, cu respectarea destinaţiei, sau de către ceilalţi ordonatori principali de credite, pentru transferurile din competenţa lor.
Efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale sau din convenţii, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, plata salariilor şi a altor drepturi băneşti, plata obligaţiilor bugetare, precum şi a altor obligaţii.
În situaţiile în care, în timpul exerciţiului bugetar, pe baza dispoziţiilor legale, au loc treceri de instituţii, acţiuni sau sarcini în finanţarea autorităţilor administraţiei publice locale, Ministerul Finanţelor Publice este autorizat sa introducă modificările corespunzătoare în volumul şi în structura bugetului de stat, fără afectarea echilibrului bugetar.
Faze specifice execuţiei bugetare În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze:
angajament, lichidare, ordonanţare, plată. Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţe şi
municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil.
Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiilor publice.
Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil în limita fondurilor disponibile.
Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor şi executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil.
Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost angajate, lichidate şi ordonanţate.
Plata cheltuielilor la comune şi la instituţiile publice la care compartimentul financiar-contabil are un număr de personal mai mic de 5 persoane se realizează de către ordonatorul de credite şi persoana împuternicită cu atribuţii financiar-contabile, dar cu respectarea normelor metodologice privind organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale.
Drept financiar
57
Pentru anumite categorii de cheltuieli se pot efectua plăţi în avans de până la 30%, în condiţiile dispoziţiilor legale. Sumele reprezentând plăţi în avans, nejustificate prin bunuri livrate, lucrări executate şi servicii prestate, până la sfârşitul anului, în condiţiile prevederilor contractuale, vor fi recuperate de instituţiile publice care au acordat avansurile şi se vor restitui bugetului din care au fost avansate.
În cazul nelivrării bunurilor, neefectuării lucrărilor şi serviciilor angajate, pentru care s-au plătit avansuri, recuperarea sumelor de către instituţia publică se face cu perceperea dobânzilor şi penalităţilor de întârziere la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-au acordat şi până s-au recuperat.
Plata salariilor Salariile se plătesc o dată pe lună, în perioada 5-15 a fiecărei luni, pentru luna
precedentă. Eşalonarea plăţilor pe zile, pentru ordonatorii principali de credite şi instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, se face de către direcţia generală a finanţelor publice, la propunerea ordonatorilor principali de credite.
Regimul creditelor bugetare neutilizate de ordonatorii de credite Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza lunar necesitatea menţinerii
unor credite bugetare pentru care, în baza unor dispoziţii legale sau din alte cauze, sarcinile au fost desfiinţate sau amânate şi de a propune consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti anularea creditelor respective. Pentru ultima luna a anului bugetar termenul limită este 10 decembrie. Cu creditele bugetare anulate se majorează fondul de rezervă bugetară la dispoziţia consiliului local, judeţean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Contul anual de execuţie Ordonatorii principali de credite întocmesc şi prezintă spre aprobare consiliilor locale,
judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti, până la data de 31 mai a anului următor, conturile anuale de execuţie a bugetelor, în structura următoare:
a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale; prevederi bugetare definitive; încasări realizate;
b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale; credite bugetare definitive; plăţi efectuate. Trimestrial şi anual, ordonatorii principali de credite întocmesc situaţii financiare asupra
execuţiei bugetare, care se depun la direcţiile generale ale finanţelor publice; după verificare, acestea întocmesc şi depun la Ministerul Finanţelor Publice situaţii financiare centralizate privind execuţia bugetelor la termenele şi potrivit normelor stabilite de acesta.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia să întocmească şi să anexeze la situaţiile financiare anuale rapoarte anuale de performanţă, în care să prezinte, pe fiecare program, obiectivele, rezultatele preconizate şi cele obţinute, indicatorii şi costurile asociate, precum şi situaţii privind angajamentele legale.
Situaţiile financiare anuale, inclusiv anexele la acestea, se prezintă de către ordonatorii principali de credite spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
Excedentul sau deficitul bugetar Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea exerciţiului bugetar, după
efectuarea regularizărilor în limita sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi a transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete etc. se
Ionel Bostan
58
utilizează, în ordine, pentru: a) rambursarea eventualelor împrumuturi restante; plata dobânzilor, comisioanelor,
spezelor şi a altor costuri aferente acestora; b) constituirea fondului de rulment. Disponibilităţile fondului de rulment sunt purtătoare de dobândă, se păstrează într-un
cont distinct, deschis pe seama fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, la unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, în afara bugetului local, şi pot fi utilizate, temporar, pentru acoperirea golurilor de casa provenite din decalaje între veniturile şi cheltuielile anului curent, precum şi pentru acoperirea definitivă a eventualului deficit bugetar rezultat la finele exerciţiului bugetar.
Fondul de rulment poate fi utilizat şi pentru finanţarea unor investiţii din competenţa autorităţilor administraţiei publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale în interesul colectivităţii.
Execuţia de casă a bugetelor locale Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile teritoriale ale trezoreriei
statului, evidenţiindu-se în conturi distincte: a) veniturile bugetare încasate pe structura clasificaţiei bugetare; b) efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale instituţiilor publice, în limita
creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate potrivit dispoziţiilor legale; c) efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria publică internă şi externă
rezultată din împrumuturi contractate sau garantate de stat, precum şi cele contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenţă şi plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor costuri aferente;
d) efectuarea altor operaţiuni financiare în contul autorităţilor administraţiei publice locale;
e) păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea în lei a acestora, primite pe bază de acorduri şi înţelegeri guvernamentale şi de la organisme internaţionale, şi utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate;
f) alte operaţiuni financiare prevăzute de lege. Pentru împrumuturile contractate, altele decât cele din disponibilităţile contului curent
general al trezoreriei statului, autorităţile administraţiei publice locale îşi pot deschide conturi la societăţi comerciale bancare, în vederea derulării acestora.
În execuţie, alocarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat se efectuează lunar de către direcţiile generale ale finanţelor publice, pe baza fundamentărilor prezentate de ordonatorii principali de credite.
Principii ale încheierii execuţiei bugetare Execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an. Orice venit neîncasat
şi orice cheltuială angajată, lichidată şi ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la data de 31 decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului pe anul următor. Întotdeauna creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept.
Disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor cu aceeaşi destinaţie.
Recommended
