Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 1
Een publiek geheim
Een onderzoek naar te leren lessen uit
de samenwerking tussen de brandweer
en particuliere instanties.
G. Spruit
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 2
Voorwoord
In het kader van de tweejarige leergang Master of Crisis and Disastermanagement, die gerealiseerd is
door een samenwerkingsverband tussen het Nederlands Instituut voor Brandweer en
Rampenbestrijding (NIBRA), de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) en De Utrechtse
School (DUS) heb ik onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de brandweer in Nederland en
particuliere instanties, met het accent op publiek-private samenwerking.
Fundament voor het onderzoek vormt een enquête onder alle brandweerkorpsen in Nederland. Met
gebruikmaking van het adressenbestand van het NIBRA heb ik 526 formulieren verstuurd. Ik had
veiligheidshalve besloten geen selectie vooraf te maken om een zo goed mogelijk overzicht te kunnen
krijgen, maar mede ook vanwege de onzekerheid hoe hoog de respons zou zijn.
Je stuurt formulieren naar collega’s, dus je verwacht een redelijke respons maar uit eigen ervaring
weet ik dat enquêtes niet altijd een hoge prioriteit krijgen.
Tot mijn grote tevredenheid overtrof de respons mijn verwachtingen. Van de 526 formulieren heb ik er
344 terug ontvangen waarvan ik er 339 in de enquêteresultaten heb verwerkt, hetgeen neerkomt op een
respons van 65%. Volgens mij moet dit een redelijk beeld van de werkelijkheid geven over de stand
van zaken bij de brandweer op het gebied van publiek-private samenwerking. De respons is over de
categorieën van gemeentegrootte gelijkmatig verdeeld. Bij de grotere gemeenten (meer dan 40.000
inwoners) ligt de respons iets hoger dan het gemiddelde.
Ik dank al de collega’s die de moeite hebben genomen de enquête in te (laten) vullen en in het
bijzonder de korpsen die bij de uitwerking van een aantal publiek-private samenwerkingsverbanden
hun ervaringen met mij wilden delen en via deze scriptie hun ervaringen en te leren lessen ter
beschikking stellen aan allen die daar gebruik van willen maken.
Tevens gaat mijn dank uit naar Hans v.d. Kar voor zijn adviezen en opbouwende kritiek op het
concept van deze scriptie.
Gerrit Spruit
Augustus 2000
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 3
Inhoudsopgave
1. Inleiding
1.1 Algemeen
1.2 Probleemstelling
1.3 Uitgangspunten
1.4 Methode van werken
1.5 Relevantie van het onderzoek
2. Publiek-private samenwerking
2.1 Algemeen
2.2 Cultuur
2.3 Hybride organisaties
2.4 Taken en bevoegdheden
2.5 Commissie Cohen
2.6 Relatie theorie en praktijk
3. Relatie met de veiligheidsketen
3.1 Preventie
3.2 Preparatie
3.3 Hulpverlening
3.4 Nafase
4. Resultaten enquête
4.1 Algemeen
4.2 Korpsen met een verzorgingsgebied van meer dan 100.000 inwoners
4.3 Korpsen met een verzorgingsgebied van 60.000 – 100.000 inwoners
4.4 Korpsen met een verzorgingsgebied van 40.000 – 60.000 inwoners
4.5 Korpsen met een verzorgingsgebied van minder dan 40.000 inwoners
5. Voorbeelden van publiek-private samenwerking
6. Uitwerking onderzoek
7. Samenvatting, conclusies en leeraspecten
8. Literatuurlijst
Bijlagen
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 4
1. Inleiding
1.1 Algemeen
Deze studie handelt over samenwerking tussen de brandweer en particuliere instanties met het accent
op publiek-private samenwerking. Ook de brandweer als overheidsorganisatie ontkomt niet meer aan
bedrijfsmatig werken. Productbegrotingen, managementcontracten en bestuursrapportages maken
kosten en kostensoorten steeds inzichtelijker.
Fusies, overnames en samenwerkingen zijn in het bedrijfsleven aan de orde van de dag. Bedrijven
zoeken partners om te “overleven” om ook in de toekomst een rol van betekenis te kunnen blijven
spelen. Op bescheiden schaal is dit op het gebied van de openbare veiligheid ook aan de orde met de
vorming van congruente veiligheidsregio’s 1. Het is echter maar helemaal de vraag of dit voldoende is
om in onze steeds complexer wordende samenleving op het gebied van de openbare veiligheid een
prominente rol te blijven spelen.
Samenwerking met particuliere organisaties, is naar mijn mening bij uitstek een mogelijkheid om een
kwaliteitsslag te maken zonder dat dit tot hoge (extra) kosten hoeft te leiden.
Waarom iets volledig zelf willen doen als anderen het beter of goedkoper kunnen doen of wanneer
door gezamenlijk activiteiten te doen beide partijen hier voordeel mee kunnen behalen?
Daarbij komt dat met name bij grootschalige incidentbestrijding of bij bijzondere incidenten
samenwerking met private instanties bijna per definitie aan de orde is.
Publiek-private samenwerking kan als voorbereiding op dit optreden door het kennen van elkaars
organisaties en door persoonlijke relaties positief uitwerken.
Als we praten over publiek-private samenwerking is het goed te definiëren wat in het kader van dit
onderzoek daaronder verstaan wordt. In het woordenboek Van Dale wordt bij publiek de beschrijving
gegeven van “van de overheid uitgaand, of tot haar taak, dienst etc. behorend”. Bij privaat wordt als
beschrijving “particulier” vermeld. Dat leidt ertoe de definitie te formuleren als samenwerking tussen
overheidsorganisaties en particuliere instanties. Ik heb daar nog een factor aan toegevoegd, namelijk
dat de samenwerking een meerwaarde dient te hebben, als voorwaarde voor een duurzame en
vruchtbare samenwerking.
Onder publiek-private samenwerking in het verband van dit onderzoek wordt derhalve verstaan dat er
samenwerking tussen de brandweer als overheidsorganisatie en particuliere instanties plaats vindt,
zodanig dat de samenwerking wordt geacht een meerwaarde op te leveren voor beide partijen.
De meerwaarde wordt bereikt door elkaars specifieke deskundigheden, kwaliteiten en personele en
materiële sterkte gezamenlijk te benutten voor het uitvoeren van taken die op elkaars gebied liggen of
in het verlengde van de specifieke taken of werkvelden van de participanten liggen.
Het onderzoek richt zich op samenwerking met private organisaties, waarbij de brandweer als partner
een rol speelt op het gebied van de wijze van bedrijfsvoering, de voorbereiding op het operationeel
optreden, de werkwijze bij de uitvoering van brandpreventieve taken en het daadwerkelijk repressief
optreden. Het accent is gelegd bij de publiek-private samenwerking, maar daarnaast is ook gekeken
naar andere vormen van samenwerking die niet onder de noemer van publiek-private samenwerking
vallen.
Omdat naar mijn mening de externe gerichtheid van de brandweer mede van invloed is op het ontstaan
van samenwerkingsverbanden is ook gekeken in welke mate de brandweer marktactiviteiten ontplooit
en in die zin samenwerkt met andere instanties.
Er zijn weinig incidenten denkbaar waarbij de brandweer niet in enigerlei vorm een rol speelt. Van
toezichthouder of het voeren van de operationele leiding tot daadwerkelijke incidentbestrijding.
Vanuit deze verantwoordelijkheid en participatie is niet de vraag of de brandweer kan leren van
private instanties, maar is de vraag in welke mate lering getrokken wordt uit de samenwerking met
private instanties en wat van hen geleerd kan worden.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 5
1.2 Probleemstelling
In deze scriptie wordt getracht inzicht te krijgen in wat en hoe de brandweer kan leren van de publiek-
private samenwerking.
Met de brandweer wordt in dit verband de overheidsbrandweer bedoeld, ongeacht of er sprake is van
gemeentelijke, intergemeentelijke of regionale brandweer.
Met leren wordt bedoeld hoe kennis wordt verworven over andere organisaties en hoe deze kennis kan
leiden tot een meer efficiënt en effectief optreden van de brandweer.
De centrale vraagstelling “Welke lessen zijn te leren uit de samenwerking tussen de brandweer en
particuliere instanties” is gesplitst in een aantal deelvragen
1. In welke publiek-private samenwerkingsverbanden participeert de brandweer, hoe zijn de
ervaringen en beantwoorden ze aan hun doel?
Deze vraag moet inzicht geven in de mate waarin er door de Nederlandse brandweerkorpsen
structureel wordt samengewerkt met particuliere instanties.
Hierbij zijn voor de beantwoording van deze vragen alle elementen uit de veiligheidsketen
meegenomen. Deze vraag is van wezenlijk belang voor de beantwoording van de centrale
vraagstelling.
2. Hoe is de brandweer voorbereid op samenwerking met particuliere instanties bij
incidentbestrijding?
Los van de vraag of er al dan niet samenwerkingsverbanden zijn, is het relevant inzicht te hebben of er
in het kader van de voorbereiding op het operationeel optreden sprake is van meer activiteiten dan
waakvlamovereenkomsten, contracten over levering van personeel en materieel en schriftelijke of
mondelinge afspraken over taakverdelingen bij operationeel optreden.
De vraag spitst zich ook toe op de vraagstelling of de brandweer de bedrijven en instellingen in het
verzorgingsgebied kent en daarmee op de hoogte is van bijzondere kenmerken en gevaarsaspecten
voor gebruikers en brandweerpersoneel als ook de omgevingseffecten.
3. Hoe liggen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden?
De taken en bevoegdheden van de brandweer zijn vastgelegd in Brandweerwet en Wet zware
ongevallen en rampen.
De mate waarin samenwerkingen tot stand komen worden beïnvloed door de wettelijke
brandweertaken. Wordt hier in voldoende mate rekening mee gehouden en/of vormt dit blokkades
voor publiek-private samenwerking? Hoe wordt hiermee omgegaan?
4. Wanneer kan of moet de brandweer (deels) taken uitbesteden aan een particuliere organisatie
en wanneer kan een regiefunctie volstaan?
Deze vraag heeft tevens een relatie met de derde vraag. Het hebben van een wettelijke taak betekent
niet automatisch dat de taak daadwerkelijk door de organisatie zelf dient te worden uitgevoerd.
Uitbesteden moet in dit geval niet verward worden met privatiseren. Er wordt mee bedoeld dat in
opdracht van of met toestemming van de brandweer werkzaamheden uitgevoerd worden, zonder dat
ingegrepen wordt in de wettelijke taken en bevoegdheden van de brandweer. Als anderen het beter en
efficiënter kunnen uitvoeren kan het in de rede liggen de uitvoering niet zelf te doen. Dit kan leiden tot
publiek-private samenwerking, maar kan evengoed resulteren in een dienstverleningsovereenkomst
Een tweede element betreft de deskundigheid en ervaringsopbouw van het brandweerpersoneel.
Als een bepaald taakelement heel weinig voorkomt creëert dat dan niet andere problemen?
Hoe is het dan met de geoefendheid?
Veroorzaakt dat veiligheidsrisico’s voor brandweerpersoneel?
Wat zijn de ervaringen op dit gebied?
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 6
5. In hoeverre opereert de brandweer in Nederland op gebieden waar ook particuliere instanties
werkzaam zijn?
Deze vraag is toegevoegd om inzicht te krijgen of de brandweer zich niet méér moet richten op de
kerntaken en het taakveld zeker niet verder moet verruimen of liever zelfs verkleinen tot de wettelijke
taken.
Doe datgene waar je goed in bent en zorg dat er geen versnippering optreedt van kennis.
1.3 Methode van werken
Als basis voor het bepalen van de startpositie voor de samenwerking tussen de brandweer en
particuliere instanties is een enquête samengesteld die verzonden is naar alle brandweerkorpsen in
Nederland.
De vragen hebben betrekking op de elementen uit de veiligheidsketen en de wijze waarop de korpsen
aan deze taken uitvoering geven. Bij de samenstelling van de vragen heb ik getracht alle mogelijke
samenwerkingsvormen te benoemen om de invulling van de enquête te vergemakkelijken, maar
bovenal om een eenduidige invulling, gerelateerd aan de veiligheidsketen te kunnen realiseren. De
keuze voor de verdeling van de vragen over de veiligheidsketen is ingegeven om zoveel als mogelijk
alle aspecten van het takengebied van de brandweer in dit onderzoek mee te nemen.
Voor de verzending naar alle brandweerkorpsen is gebruik gemaakt van het adressenbestand van het
Nibra.
In totaal zijn 526 enquêteformulieren verzonden. Hierbij is ook gevraagd naar korpskarakteristieken
als personeelssamenstelling om te kunnen bepalen of dit van invloed is op de externe gerichtheid van
de brandweer.
Vanuit de enquêteresultaten heeft een selectie plaats gevonden van een aantal
samenwerkingsverbanden uit verschillende elementen van de veiligheidsketen om deze nader te
analyseren. Doelstelling hiervan was om van een aantal functionerende samenwerkingsverbanden
nader te onderzoeken hoe ze tot stand zijn gekomen, of ze aan hun doel beantwoorden en hoe de
ervaringen zijn.
Gekozen is voor samenwerkingsverbanden die schriftelijk zijn vastgelegd en bij voorkeur enige tijd
functioneren. Tevens is aansluiting gezocht bij het algemene beeld van de enquêteresultaten.
In de enquête is gevraagd naar de aard van de samenwerkingsverbanden, op wiens initiatief ze tot
stand gekomen zijn, hoe tevreden men is over de samenwerking en of de samenwerking schriftelijk is
vastgelegd.
De enquête is zo samengesteld dat een rubricering van de korpsen op gemeentegrootte kon plaats
vinden. De onderzochte publiek-private samenwerkingsverbanden zijn geselecteerd op onderwerp,
zodanig dat vanuit alle gemeentegrootten minimaal een onderwerp is onderzocht. Dit is gedaan om het
onderzoek niet te zeer te richten op een beperkte categorie brandweerkorpsen.
Alle geselecteerde samenwerkingsverbanden zijn op een gelijksoortige wijze beschreven en
geanalyseerd. Met betrokkenen zijn gesprekken gevoerd om de analyse niet alleen te baseren op
schriftelijke stukken. Papier is geduldig en het gaat erom boven tafel te krijgen hoe de
samenwerkingsverbanden functioneren en welke lessen eruit geleerd kunnen worden.
De vragenlijst is als bijlage bij dit onderzoek gevoegd.
1.4 Relevantie van het onderzoek
De relevantie vindt zijn oorzaak in de toegenomen betekenis van publiek-private
samenwerkingsverbanden. Vaak ontstaan die meer als gevolg van toevallige omstandigheden en lokale
initiatieven, dan als gevolg van een regionaal of landelijk geformuleerd beleid.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 7
De studie sluit aan bij veel van de elementen in de modulen die in het eerste jaar van de tweejarige
mastersopleiding MCD aan de orde komen, zoals brandweer in een veranderende samenleving,
publieke organisatie, risico en veiligheid, beleid en netwerken en rampenbestrijding.
In die studie ligt de nadruk op het versterken van de cruciale competenties van crisismanagers.
Het coördineren en samenwerken sluit in belangrijke mate aan bij dit onderzoek.
Het managen van calamiteiten vergt samenwerking met vele, verschillende organisaties. Van het
management wordt verwacht dat het in korte tijd mensen en procedures kan afstemmen en
coördineren… Maar coördinatie is ook geboden in het complexe voortraject van voorbereiding,
risico-inschatting en risicoreductie. Aldus een citaat uit de brochure van de mastersopleiding.
Noten: 1. Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Rampenbestrijding de veiligheidsketen gesmeed, ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1999. In hoofdstuk 4 van deze nota wordt de vorming van congruente
veiligheidsregio’s voorgestaan.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 8
2. Publiek-private samenwerking
2.1 Algemeen
In hoofdstuk 1 is aangegeven wat in het kader van deze scriptie wordt verstaan onder publiek-private
samenwerking. Toegespitst op de brandweer betekent dit dat binnen de brandweerorganisaties, die van
oudsher erg intern gericht zijn, aanpassingen en veranderingen onvermijdelijk zijn indien de
samenwerking met private partners gezocht wordt, of een transformatie naar een meer marktgerichte
organisatie aan de orde is.
Onderwerpen als cultuur van de organisatie en de kenmerken van hybride organisaties spelen hierbij
een belangrijke rol.
Wettelijke bepalingen bepalen daarnaast wat de mogelijkheden en onmogelijkheden zijn om te komen
tot samenwerking met private partners of het ontplooien van marktactiviteiten, al dan niet in het
verlengde van de wettelijke taken.
In de volgende onderdelen van dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de theorieën over genoemde
onderwerpen en bij het relevante wettelijk kader. Met behulp hiervan worden in hoofdstuk 5
samenwerkingsverbanden geanalyseerd en getoetst aan de theorieën.
Doelstelling hiervan is om te kunnen verklaren hoe en waarom publiek-private
samenwerkingsverbanden ontstaan of juist niet ontstaan. En ook om succes en falen van
samenwerkingverbanden te analyseren en te verklaren.
2.2 Cultuur van organisaties
De cultuur van een organisatie en de normen en waarden van de mensen uit de organisatie bepalen in
grote mate de besluitvorming, de wijze van werken, de flexibiliteit en de resultaatgerichtheid.
Het functioneren van een organisatie zal hierdoor op zijn minst beïnvloed worden en de cultuur is dus
een factor waar het management rekening mee zal moeten houden.
Veranderingen in de structuur zijn daarbij soms voorwaarden om het gewenste resultaat te bereiken.
Dit kan verklaren waarom veranderingsprocessen bij de brandweer vaak parallel lopen met de
vorming van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, grote korpsen zich verdelen in decentrale
eenheden of regio’s kiezen voor samenwerkingsgebieden of districtsindelingen.
In onderzoek naar cultuur en strategie 1 wordt bij cultuurbeïnvloeding en cultuuronderhoud
onderscheid gemaakt tussen drie oriëntaties:
de prospectieve, de retrospectieve en retrodictieve.
Bij de prospectieve oriëntatie staat het gezicht van de organisatie naar buiten gekeerd. De geschiedenis
en cultuur van de organisatie worden genegeerd. De strategie van de organisatie heeft geen enkele
band met het verleden. Er is een discrepantie tussen verleden, heden en toekomst.
Bij de retrospectieve oriëntatie staat de neus naar binnen gekeerd. De aandacht van de organisatie is
vooral gericht op het verleden. Men koestert het verleden als het enige goede en de juiste manier van
werken en doen. De grondhouding is het vertrouwen op oude successen. Men staat wantrouwend
tegenover nieuwe ontwikkelingen en noodzakelijke veranderingen.
Een retrodictieve oriëntatie wil zeggen dat de organisatie zich bewust is van het verleden en daar
rekening mee houdt. In plaats van een vlucht in het verleden of naar de toekomst probeert men een
brug tussen beiden te slaan.
De te ontwikkelen strategie moet herkenbaar gevisioneerd zijn om op de mensen in de organisatie
uitdagend en inspirerend over te komen. Realistische formuleringen zijn daarbij noodzakelijk om wel
aan te kunnen sluiten op de vertrouwde wijze van werken en doen.
Ik durf de stelling aan dat veel brandweerkorpsen toch in belangrijke mate retrospectief gericht zijn.
Innovaties op het gebied van het repressief optreden kunnen in de regel nog wel rekenen op steun, een
goed voorbeeld hiervan is de nieuwe kijk op hulpverlening, maar verder blijft toch veel bij het oude.
Een verschuiving naar retrodictieve oriëntatie is een belangrijke voorwaarde om te komen tot een meer
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 9
externe gerichtheid van de brandweer en daarmee samenwerking met externe (buiten de overheid)
partners.
Een complete ommekeer, als tweede model voor cultuurbeïnvloeding, naar een totaal andere structuur
van de brandweerorganisaties lijkt op dit moment een te grote stap.
Volledige privatisering behoort zeker niet tot de onmogelijkheden 2 maar zolang de eerste stappen naar
publiek-private samenwerking nog maar net gezet zijn is een onthechting uit de gemeentelijke
organisatie nog niet voor de hand liggend.
Het schokeffect dat zo’n verandering teweegbrengt kan leiden tot onzekerheid en angst bij het
personeel, leiden tot een teruggetrokken houding, waarbij het eigen initiatief tot een minimum beperkt
wordt. Een situatie die vermeden moet worden of doorbroken moet worden. De inbedding in de
gemeentelijke organisatie en de met name bij de kleinere korpsen afhankelijkheid van gemeentelijke
afdelingen zal een dergelijke cultuurverandering in de weg kunnen staan.
Als tussenstap naar mogelijke privatisering van (een deel van de) brandweertaken kan publiek-private
samenwerking de goede richting aangeven en als oefenmechanisme fungeren voor een meer
marktgerichte en daadkrachtig reagerende brandweerorganisatie.
2.3 Hybride organisaties
Organisaties die zowel een publieke taak als de functie van private ondernemer vervullen worden
aangeduid als hybride organisaties. De aandacht is hierbij niet alleen gericht op de verhouding
overheid - burger, maar er is ook sprake van interorganisatorische relaties.
Dit vraagt specifieke vaardigheden van het management en culturele aanpassingen. De cultuur van de
publieke dienst als een typische taakorganisatie verschilt van die van de private organisatie als
typische marktorganisatie. Afhankelijk van de aard en invulling van de publiek-private samenwerking
is het zeer wel denkbaar dat publieke taken en markttaken door elkaar gaan lopen. Dit kan leiden tot
een functietransformatie, waarbij er sprake is van een meer dan marginale verandering in de
voornaamste verbindingen van de organisatie met haar omgeving 3.
In ’t Veld heeft uitgesproken theorieën over functietransformaties in organisaties 4.
Hij onderscheidt taakorganisaties en marktorganisaties.
Taakorganisaties ontvangen de opdracht van een principaal in de vorm van een taak en ook de
middelen die voor de taakvervulling nodig zijn. De brandweer als onderdeel van de gemeentelijke
organisatie krijgt van het gemeentebestuur de opdrachten en financiering.
De cultuur is bepaald door de relatie en verhouding met het gemeentebestuur.
De brandweer als zuivere taakorganisatie levert een product brandveiligheid en zal ernaar streven om
met de ter beschikking staande middelen een zo optimaal mogelijke brandveiligheid te bereiken.
De continuïteit wordt echter niet bepaald door capaciteit en output, maar door de aansturing door het
gemeentebestuur. Het management van de brandweer zal zich emotioneel verantwoordelijk voelen
voor de continuïteit van de organisatie en de kwaliteit van de output, maar de continuïteit is
afhankelijk van de mogelijkheden die geboden worden door het gemeentebestuur.
De kwaliteit wordt beoordeeld door meerdere ‘klanten’. Het gemeentebestuur als opdrachtgever, maar
daarnaast de inwoners in het verzorgingsgebied en bedrijven en instellingen.
Marktorganisaties kennen geen beleidsorgaan, wel klanten.
In’t Veld onderscheidt twee strategieën voor functietransformaties:
1. De vermijdingsstrategie
2. De synergiestrategie
De vermijdingsstrategie. De aanbevelingen die hierbij worden geformuleerd zijn gebaseerd op gedragsvoorschriften om
veranderingen die als onwenselijk getypeerd zijn te voorkomen en zijn ingedeeld in 4 categorieën.
De gedragsvoorschriften zijn over het algemeen gebaseerd op negatieve waarden.
1. Economische vervuiling.
Dit aspect speelt een nadrukkelijke rol als de brandweer zich geheel of gedeeltelijk gaat richten op
producten of diensten die ook door private marktpartijen wordt aangeboden of kunnen worden
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 10
aangeboden. Er is sprake van gedragingen en afspraken die bedrijfseconomisch niet als rationeel
dienen te worden gerangschikt.
Kruissubsidiering is een belangrijk voorbeeld. Winsten of andere inkomsten worden benut als
compensatie voor elders geleden verliezen. Hiervan kan sprake zijn als de brandweer zich op de vrije
markt begeeft en de kosten danwel verliezen toerekent aan de publieke sector. Dit levert een niet
marktconforme prijsstelling op en kan leiden tot een concurrentienadeel voor private aanbieders.
Afzetgaranties en ander exclusief verkeer is een ander voorbeeld. Als gevolg van gedwongen
winkelnering wordt schade toegebracht aan het belang van vrije prijsvorming en concurrentie.
2. Perverse beïnvloeding
Hierbij moet gedacht worden aan vormen van productie en/of dienstverlening die normatief of
cultureel onverenigbaar zijn.
Als voorbeeld kan aangehaald worden als de brandweer met een commerciële adviesfunctie op
preventief of preparatief gebied diensten aanbiedt en die vervolgens als toetsende overheid zelf moet
beoordelen.
3. Double binds
Dit is het geval als actoren tegenstrijdige ‘stuurimperatieven’ bevelen of aansporingen tot gedrag
ontvangen.
Dit speelt als de brandweer taakstellend inkomsten dient te genereren, maar tevens als opdracht krijgt
zich sterker te richten op de kerntaken.
4. Centrifugale dominantie
Hiervan is sprake als binnen een organisatie krachten domineren die de cohesie van de organisatie
vernietigen.
Aan de ene kant moet meer arbeidstijd benut worden om inkomsten te genereren, terwijl andere
afdelingen binnen de brandweer vinden dat zij daardoor onvoldoende aan de kerntaken toekomen.
Deze spanningsvelden zijn een belangrijk aandachtspunt bij verschuivingen richting marktorganisatie.
De synergiestrategie. Hierbij wordt de strategie aanbevolen, waarbij het bereiken van de meerwaarde, de oplevering van
synergie, het voornaamste criterium vormt voor de richting en inrichting van het transformatieproces.
De functietransformatie zou zo moeten worden ingericht dat de brandweer verandert in de richting van
de situatie dat er een meerwaarde ontstaat ten opzichte van de beginsituatie. Het bereiken van die
meerwaarde is afhankelijk van de taken en nevenactiviteiten die de brandweer gaat ontplooien, maar
ook van de mogelijkheden om de cultuur van de organisatie aan te passen aan de nieuwe situatie. Het
klassieke beeld van de taakorganisatie, zoals de brandweer in veel gevallen is, wijkt af van het beeld
van de marktorganisatie, ook in culturele zin.
Bij de brandweer komen opdrachten van het gemeentebestuur binnen via het management van de
brandweer en zijn de contacten hiërarchisch van aard. Bij marktorganisaties is het natuurlijke
contactenpatroon horizontaal van aard.
Dat brengt met zich mee dat uiteenlopende vormen van arbeidsmotivatie, arbeidssatisfactie en
verschillen in beleving van de loyaliteit aan de organisatie kunnen optreden.
De brandweer als taakorganisatie is puur en alleen gericht op het verlenen van een optimale
brandweerzorg in het gehele verzorgingsgebied, zonder commercieel oogmerk.
Bij nevenactiviteiten gelden andere principes en is de doelstelling meer gericht op prestatieniveau en
maximaal economisch rendement. Deze verschillen kunnen spanningen creëren die de meerwaarde
volledig teniet kunnen doen. En dat laatste is waar het feitelijk om gaat. De nieuwe taken en
activiteiten dienen complementair te zijn ten opzichte van de huidige brandweertaken. Dan pas kan er
sprake zijn van een meerwaarde.
2.4 Taken en bevoegdheden van de brandweer
De taken en bevoegdheden van de brandweer zijn vastgelegd in de Brandweerwet 1985. Het
zwaartepunt van de brandweerzorg ligt bij de gemeenten.
De gemeentebesturen hebben wettelijke taken met betrekking tot de zorg voor brand-, ongevals- en
rampenbestrijding.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 11
Zij stellen de organisatie en het beheer van de brandweer vast. De burgemeester heeft het opperbevel
en neemt daarmee een aparte positie in.
De brandweer is belast met de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van:
- het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het
voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt;
- het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij
brand;
- het beperken en bestrijden van rampen, als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware
ongevallen.
Tevens kunnen door het bevoegde bestuur aan de gemeentelijke en/of regionale brandweer andere
taken worden opgedragen.
Deze bepalingen houden in dat onverlet welke taken de brandweer wel of niet uitvoert de
besluitvorming daarover een bestuurlijk karakter draagt. Het wettelijk vastleggen van de taken van de
brandweer geeft ook aan dat hier expliciet sprake is van een publieke taak, die niet zomaar (deels)
uitbesteed kan worden aan marktpartijen en ook bij samenwerking zal de juridische kant de nodige
aandacht vragen of zelfs beperkingen opleggen.
Voor een beroepsgroep die vaak letterlijk met de Brandweerwet op zak loopt 5, een niet onbelangrijk
gegeven.
Ook bij de beantwoording van kamervragen 6 over het doorberekenen van kosten door de brandweer
geeft de staatssecretaris van BZK dit min of meer aan.
De brandweerwet 1985 biedt geen basis voor het doorberekenen van de kosten voor de uitvoering van
de genoemde publiekrechtelijke taken. De wetgever heeft beoogd te regelen dat indien de brandweer
optreedt in het kader van de wettelijk opgedragen taak, de kosten voor dat optreden niet worden
verhaald op derden. Een en ander gaat uit van de premisse dat de publieke taakuitvoering op het
terrein van de openbare veiligheid door de brandweer, die daarop het monopolie heeft, in principe
wordt bekostigd uit de algemene middelen. De burger moet erop kunnen vertrouwen dat de inzet van
de brandweer binnen het kader van de wet niet afhankelijk wordt van private geldstromen.
Deze uitspraak, met name het woord monopolie geeft aan dat de weg naar volledige privatisering van
wettelijke taken van de brandweer nog lang zal zijn. Bij publiek-private samenwerking zal de aandacht
voor het garanderen van een kwaliteitsborging voor in ieder geval de wettelijke taken groot dienen te
zijn en regelmatig zal een audit noodzakelijk zijn.
De brandweer staat bij de lokale gemeentebesturen over het algemeen te boek als een betrouwbare
organisatie. Die betrouwbaarheid zal daarom een belangrijk aandachtpunt zijn bij samenwerking met
marktpartijen. Met name bij het repressief optreden van de brandweer, dat altijd op belangstelling van
de media en publiek kan rekenen, is dit aan de orde. Ongeacht hoe de samenwerking is vormgegeven,
er dient minimaal aan de voorwaarde voldaan te worden dat er een 100% garantie is op een 24-uurs
dekking binnen aanvaardbare opkomsttijden.
Overigens gelden ook voor de andere elementen van de veiligheidsketen dat de wettelijke taken en het
bestuurlijk primaat hierbij een belangrijke invloedsfactor zijn. Onvolkomenheden zullen echter minder
snel zichtbaar zijn, hetgeen meer ruimte biedt tot experimenteren.
Op de elementen uit de veiligheidsketen wordt in hoofdstuk 3 teruggekomen.
2.5 Commissie Cohen
Vanuit het gezichtspunt van private ondernemingen is het niet onbegrijpelijk dat zij moeite hebben
met publieke organisaties of hybride organisaties die op hun terrein concurreren en daarbij gebruik
maken van voorzieningen die bedoeld zijn voor de publieke taakuitvoering. Het is daarom belangrijk
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 12
dat het kostenniveau en de kostenverdeling van de gemengde taak/marktorganisatie transparant is en
beoordeeld kan worden.
Een ambtelijke commissie onder leiding van Job Cohen heeft zich met dit onderwerp bezig gehouden.
Het rapport Markt en Overheid verscheen in 1997 in opdracht van de ministeriele commissie
marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) en bevat een onderzoek gericht op
organisatievormen op het grensvlak van publiek en privaat.
In het rapport wordt onder meer ingegaan op de positie van overheidsinstellingen die concurreren met
particuliere ondernemingen.
Ongelijke concurrentie door de brandweer kan het geval zijn als:
- Middelen voor de uitvoering van de publieke taak tevens gebruikt worden voor
nevenactiviteiten;
- Overcapaciteit, zowel in personele als materiele zin gebruikt wordt voor private activiteiten;
- Als de exclusiviteit en imago van het brandweerwerk gebruikt of misbruikt wordt;
- Als er sprake is van functievermenging en de brandweer naast aanbieder op de markt tevens
controlerend gezag is.
Stuk voor stuk zijn dit elementen die ook genoemd worden bij de vermijdingsstrategie bij
functietransformaties. Dat betekent dat als het regeringsstandpunt wordt gevolgd, 7
in belangrijke mate
voorkomen wordt dat de ongewenste effecten, zoals genoemd bij de vermijdingsstrategie, optreden.
2.6 Relatie theorie en praktijk
Bij de analyse van de beschreven samenwerkingsverbanden in hoofdstuk 5 wordt de relatie gezocht
tussen theorie en praktijk. Met behulp van bovenstaande theorieën kan verklaard worden waarom
publiek-private samenwerkingsverbanden ontstaan, wat de succesfactoren van publiek-private
samenwerking zijn en wat de faalfactoren zijn. In de hoofdstukken hierna zullen de genoemde
theorieën en het wettelijk kader als een rode draad door de analyses lopen. De combinatie theorie en
praktijk komt terug in elke geselecteerde casus en moet leiden tot conclusies en de determinatie van
leeraspecten.
Noten:
1. G.J.E.M. Sanders en J.A. Neuijen, Bedrijfscultuur: diagnose en beïnvloeding, blz. 84 t/m 87, theorie Spangenberg
(1990), 1992.
2. Veiligheid in ontwikkeling, scriptie Brandweer in Balans van de opleiding Master of Crisis and
Disastermanagement, 2000. In deze scriptie worden de perspectieven voor privatisering van de brandweer in
Nederland weergegeven.
3. R.J. in’t Veld, Noorderlicht; over scheiding en samenballing, 1997, blz. 96
4. R.J. in ‘t Veld, Noorderlicht; over scheiding en samenballing, 1997, hoofdstuk 3.
5. Een van mijn cursusgenoten van de tweede mastersopleiding, niet afkomstig uit een brandweerorganisatie,
verbaasde zich erover dat de Brandweerwet is opgenomen in de brandweeragenda en daarmee op zak wordt
gedragen. Hij kon zich niet voorstellen dat er nog andere beroepsgroepen waren die dat ook deden.
6. Het Tweede Kamerlid Van den Doel heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
vragen gesteld over het doorberekenen van brandweerkosten bij evenementen. Dit naar aanleiding van uitspraken
van de Haagse brandweercommandant Brons in de Haagse Courant van 5 januari 2000. Tweede Kamer,
vergaderjaar 1999-2000, nr. 717
7. De aanbevelingen van de commissie Cohen zijn overgenomen door het Kabinet Kok
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 13
3. Relatie met de veiligheidsketen
Bij de samenstelling van de enquête en bij de geselecteerde publiek-private samenwerkingsverbanden
is aansluiting gezocht bij de elementen in de veiligheidsketen om het takenpakket van de brandweer zo
breed als mogelijk in het onderzoek mee te nemen.
In het jaarboek 1999 van het Nibra introduceert Menno van Duin een andere visie op de
veiligheidsketen. Proactie is daarbij geen eigenstandig onderdeel van de veiligheidsketen, maar
worden de overige vier componenten, preventie, preparatie, repressie en nazorg onderscheiden in de
variabelen proactief en reactief.
In de stadiumindeling , zoals gehanteerd door het Amerikaanse overheidsbureau voor
rampenbestrijding en crisismanagement, de FEMA (Federal Emergency Management Agency) blijven
er vier fasen over: preventie (prevention), preparatie (preparedness), hulpverlening (response), en
nafase (recovery).
Van Duin vervangt nazorg door nafase om ook immateriele aspecten in deze fase te benadrukken. Een
te letterlijke vertaling uit het Amerikaans van recovery met het woord herstel zou de immateriële
schade onvoldoende benadrukken.
Aangezien ik mij niet zo veel kan voorstellen van samenwerking door de brandweer met particuliere
instanties enkel en alleen voor het taakelement proactie, is in het kader van deze scriptie dezelfde lijn
gevolgd met vier te onderscheiden fasen.
3.1 Preventie
Preventie is het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken
van de gevolgen van inbreuken op de veiligheid indien die zouden optreden. Het stellen van
brandpreventieve eisen aan gebouwen en het voorschrijven van gebruikseisen zijn hiervan een
voorbeeld.
Bij de preventie ligt bij de vraagstelling het accent op de reactieve preventie. In kwantitatieve zin zit
daar de grootste arbeidscapaciteit en workload voor de brandweer. Publiek-private
samenwerkingsverbanden zijn hier met name interessant omdat veel gemeenten en regio’s op dit
gebied kampen met behoorlijke achterstanden. Gezien de niet onaanzienlijke hoeveelheid
adviesbureaus die ook op deze markt opereren zou je hier concurrentie, maar ook samenwerking
mogen verwachten.
De vraagstelling in de enquête is er daarom op gericht inzicht te krijgen de mate waarin de brandweer
de preventieactiviteiten toch vooral zelf uitvoert of zelfs concurreert met de markt via het aanbieden
van producten
3.2 Preparatie
Preparatie is de daadwerkelijke voorbereiding op de bestrijding van mogelijke inbreuken op de
veiligheid.
Hieronder vallen taakdelen als oefenen, opleiden en trainen, opstellen van aanvalsplannen, aanschaf en
onderhoud van materieel en dergelijke.
Over dit onderwerp zijn in de enquête twee vraagstellingen geformuleerd die te maken hebben met de
wijze waarop de brandweer zich voorbereidt op het operationeel optreden bij specifieke objecten en/of
regelmatig overleg plaats vindt met bedrijven en instellingen. Het laatste zegt vooral iets over de
externe gerichtheid van de brandweer.
De drie vragen over publiek-private samenwerkingsverbanden variëren van welke taken uitbesteed
zijn, naar welke taken gezamenlijk worden uitgevoerd tot welke taken voor derden worden uitgevoerd.
Als uitbesteden van taken tot doel heeft de hulpverlening adequater te laten verlopen kan dit
gerangschikt worden als proactieve preparatie. Het gezamenlijk uitvoeren van taken of uitvoeren van
taken voor derden als voorbereiding op de situatie dat het misgaat past in de categorie reactieve
preparatie. Ook hier is het interessant te zien in welke mate de brandweer opereert op terreinen waar
ook particuliere instanties werkzaam zijn.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 14
3.3 Hulpverlening
Onder hulpverlening wordt de bestrijding van directe inbreuken op de veiligheid en het verlenen van
hulp in acute noodsituaties verstaan. Er is sprake van een daadwerkelijke inzet van de
hulpverleningsdiensten.
Bij de repressieve taken is een meer proactieve component meegewogen in de vraagstelling of er
waakvlamovereenkomsten zijn afgesloten als voorbereiding op het repressief optreden.
In het reactieve deel van de repressie zijn de vragen gericht op het al dan niet uitbesteden van
repressieve taken tot het gemeenschappelijk uitvoeren van repressieve taken.
3.4 Nafase
De nafase omvat alle activiteiten die nodig zijn om terug te keren naar de normale verhoudingen, zoals
de opvang van slachtoffers en de afwikkeling van schadeclaims.
Bij de vraagstelling is een directe relatie getrokken met de nazorg voor het eigen personeel. Dit
onderdeel uit de laatste fase van de veiligheidsketen is voor dit onderzoek het meest voor de hand
liggend. Nazorg voor externen ligt minder snel op het bord van de brandweer. Vaak spelen
gemeentelijke afdelingen of de GGD’n hierin een veel prominentere rol.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 15
4. Resultaten van de enquête
4.1 Algemeen
Van de 526 enquêteformulieren zijn er 339 terug ontvangen en gebruikt voor het onderzoek. Dit komt
neer op 64,4 % van de verstuurde formulieren. Een aantal formulieren werd ingestuurd voor meerdere
gemeenten, vanwege intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dat meegerekend komt de respons
neer op 67% van de brandweerkorpsen in Nederland.
Van de verwerkte formulieren waren er 21 in de categorie met meer dan 100.000 inwoners (6%), 22 in
de categorie 60.000-100.000 inwoners (7%), 27 in de categorie 40.000-60.000 inwoners (8%) en 269
in de categorie tot 40.000 inwoners (79%).
Uit de gegevens van de VNG komen de volgende cijfers met als peildatum juli 2000:
Het aantal gemeenten bedroeg per die datum 537, waarvan 25 (4,7%) groter dan 100.000 inwoners. In
de categorie 60.000-100.000 inwoners is het aantal gemeenten eveneens 25 (4.7%), in de categorie
40.000-60.000 inwoners is het aantal 30 gemeenten (5,6%) en er zijn 457 gemeenten met minder dan
40.000 inwoners (85%). Bij de grotere gemeenten is de respons op de enquête daarmee hoger dan het
gemiddelde, maar dit wordt enigszins beïnvloed door intergemeentelijke brandweerkorpsen die door
de samenwerking in een hogere inwonercategorie zijn ingedeeld.
Gezien de respons op de enquête en de verdeling over de inwonercategorieën is de verwachting
gerechtvaardigd dat de enquête een redelijk beeld van de werkelijkheid geeft voor de stand van zaken
bij de brandweer in Nederland.
De korpsen zijn in deze vier categorieën ingedeeld omdat verwacht werd dat er een relatie zou kunnen
zijn tussen de grootte van de korpsen en de externe gerichtheid.
Uit de resultaten van de enquête blijkt dat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden groeiende zijn.
Een deel van de enquêteformulieren had betrekking op een samenwerkingsverband van meerdere
gemeenten. In die gevallen had één formulier betrekking op meerdere gemeenten. Als er sprake was
van één organisatie is dit korps op basis van het totale inwonertal van die samenwerkende gemeenten
in de bijbehorende inwonercategorie ingedeeld.
De algemene vragen in de enquête hadden als doel na te gaan of de gemeentegrootte of
korpssamenstelling van invloed zou zijn op de mate waarin publiek-private samenwerkingsverbanden
aan de orde zijn of de aard van de publiek-private samenwerkingsverbanden.
Of de mate van externe gerichtheid in de vorm van oefenen met bedrijven en instellingen of
overlegstructuren in het kader van de operationele voorbereiding van invloed is werd getracht uit te
vinden met de vragen 4 en 5 uit de enquête.
Bij de laatste vraag zijn 9 onderwerpen uit de veiligheidsketen vermeld als voorbeelden van mogelijke
samenwerkingsverbanden. Hierbij werd ook gevraagd naar de wijze van totstandkoming van de
samenwerking, of de overeenkomst schriftelijk is vastgelegd en hoe de samenwerking bevalt.
Deze cijfers kunnen een wat vertekend beeld geven, aangezien uit de invulling van de enquête bleek
dat als de regionale brandweer voor de korpsen in de regio of voor een aantal korpsen een regeling
heeft afgesloten, dit in een aantal gevallen ook door de lokale korpsen als samenwerkingsregeling is
aangegeven.
Verder had ik soms mijn twijfels of regionale brandweersamenwerking of het in regionaal verband
uitvoeren van taken door sommige invullers niet verward werd met publiek-private samenwerking.
Daar waar dit uit de invulling bleek of waarschijnlijk was, heb ik de gegevens aangepast verwerkt.
In zijn algemeenheid kan geconcludeerd worden dat de cijfers eerder een te overschatting zullen geven
dan een onderschatting over de stand van zaken met betrekking tot publiek-private samenwerking bij
de brandweer.
Afspraken over gebruik of inzetten van particulier materieel worden door een deel van de korpsen al
aangemerkt als publiek-private samenwerking terwijl dit wellicht beter past in de categorie
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 16
dienstverleningsovereenkomst, of de diensten worden op aanvraag tegen een commercieel tarief
uitgevoerd.
Aan de andere kant is elke eerste stap een begin en kan dit gevolgd worden door meer.
In de paragrafen 4.2 t/m 4.5 zijn de resultaten per categorie van gemeentegrootte weergegeven.
In alle paragrafen zijn vier grafieken opgenomen per inwonercategorie.
In de eerste drie grafieken zijn in aantallen de korpsen weergegeven die op de enquête hebben
gereageerd. Daarnaast zijn in dezelfde grafieken ook in aantallen de korpsen weergegeven die hebben
aangegeven dat zij samenwerkingsverbanden zijn aangegaan met particuliere instanties.
Dit is in het onderzoek meegenomen om te kunnen bepalen of de korpssamenstelling, frequentie van
oefenen en extern overleg mede bepalend zijn voor de mate waarin korpsen samenwerkingsverbanden
opstarten met particuliere instanties.
Bij elke categorieindeling zijn conclusies en resultaten separaat weergegeven.
In de hoofdstukken 6 en 7 worden mede op basis van de conclusies in dit hoofdstuk de algemene
conclusies en leeraspecten geformuleerd. Deze zijn dan toegespitst op het totaal van de
brandweerkorpsen in Nederland.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 17
4.2 Korpsen met meer dan 100.000 inwoners
In deze categorie geeft 52% (11 korpsen) van de respondenten (21 korpsen) aan in enigerlei vorm
samenwerkingsverbanden te zijn aangegaan met particuliere instanties of bedrijven.
Bij de volgende drie grafieken zijn de 21 korpsen die gereageerd hebben op de enquête in de
linkerstaaf in aantallen vermeld; in de rechterstaaf zijn de 11 korpsen die hebben aangegeven dat zij
samenwerkingsverbanden zijn aangegaan, in aantallen vermeld.
Het antwoord op de vraag “Wordt er regelmatig geoefend met bedrijven en instellingen in uw
verzorgingsgebied?” gaf het volgende beeld:
“Vindt regelmatig overleg plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven,
instellingen of risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?” was de tweede vraag om inzicht te krijgen in
welke mate de brandweer zich via contacten met derden voorbereidt op het repressief optreden.
korpsprofiel
0
2
4
6
8
10
12
14
<5 5 -- 10 10 -- 50 >50 0 < 40 40 -- 60 >60aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers
jaarlijks overleg
0
2
46
8
10
1214
16
18
minimaal enkele keren bijna nooit
oefenen
0
2
4
6
8
10
0 >1 >5 >10 >25
keer per jaar
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 18
De aard van de samenwerkingsverbanden op de vraag “Zijn er door de gemeente of de brandweer
samenwerkingsovereenkomsten aangegaan met particuliere instanties of bedrijven?”, is hierna weergegeven:
A uitbesteden van repressieve taken
B gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken
C waakvlamovereenkomsten voor bepaalde repressieve taken
D samenwerking bij de uitvoering van preparatieve taken (bijv. opleiding en training, gezamenlijk
onderhoud materieel)
E uitbesteden van preparatieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. aanvalsplannen)
F uitvoering door de brandweer van neventaken voor derden (bijv. BHV-opleidingen)
G uitbesteden van preventieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. vergunningcontroles)
H uitvoeren van preventieve taken voor bedrijven en instellingen
I overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan brandweerpersoneel
J anders
Samenwerking op repressief gebied scoort het hoogst, gevolgd door de uitvoering van neventaken
(BHV-opleidingen) door de brandweer.
De samenwerking op repressief gebied heeft in belangrijke mate te maken met de samenwerking met
bedrijfsbrandweren; overigens in diverse variëteiten
Variërend van een invulling van taken van de bedrijfsbrandweer door de gemeentelijke brandweer tot
inschakelen van de bedrijfsbrandweer bij gemeentelijke brandweertaken.
Het meest uitgewerkt is de publiek-private samenwerking in de regio Rotterdam-Rijnmond met de
Stichting Gezamenlijke Brandweer.
De brandweer in de regio Arnhem heeft een regionaal duikteam in samenwerking met een lokaal
bergingsbedrijf.
In één geval is er sprake van een proefperiode om een bedrijfsbrandweer met de activiteiten op het
gebied van salvage te integreren in de gemeentelijke brandweer.
Als uitgewerkte voorbeelden zijn Rotterdam en Arnhem in hoofdstuk 5 als casus geanalyseerd, mede
ook omdat beide overeenkomsten schriftelijk zijn vastgelegd.
In vrijwel alle gevallen is er sprake van een gezamenlijk initiatief of is de samenwerking op initiatief
van de brandweer tot stand gekomen. Slechts in één geval ging het initiatief uit van het bedrijf en dit
betrof het geven van BHV-opleidingen.
Uit de grafieken komt geen direct verband naar voren, tussen de korpssamenstelling en het aangaan
van samenwerkingsverbanden. Wel is opvallend dat 11 van de 21 korpsen, dat is 52%, minder dan 5
keer per jaar oefent met bedrijven en instellingen. Gerelateerd aan de grootte van de korpsen in deze
categorie geeft dat geen optimistisch beeld over de operationele voorbereiding van deze
brandweerkorpsen op bij incidentbestrijding bij bedrijven en instellingen.
Van de 21 korpsen geven 4 korpsen (19%) aan bijna nooit overleg te hebben over de voorbereiding op
het operationeel optreden bij grote bedrijven, instellingen of risicovolle objecten. Vreemd genoeg
geven 3 van deze 4 korpsen wel aan samen te werken met particuliere instanties of bedrijven.
aard van de samenwerkingsverbanden
0
2
4
6
8
A B C D E F G H I J
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 19
4.3 Korpsen met 60.000-100.000 inwoners
In deze categorie geeft 50% (11 korpsen) van de respondenten (22 korpsen) aan in enigerlei vorm
samenwerkingsverbanden te zijn aangegaan met particuliere instanties of bedrijven.
Bij de volgende drie grafieken zijn de 22 korpsen die gereageerd hebben op de enquête in de
linkerstaaf in aantallen vermeld; in de rechterstaaf zijn de 11 korpsen die hebben aangegeven dat zij
samenwerkingsverbanden zijn aangegaan, in aantallen vermeld.
Het antwoord op de vraag “Wordt er regelmatig geoefend met bedrijven en instellingen in uw
verzorgingsgebied?” gaf het volgende beeld:
“Vindt regelmatig overleg plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven,
instellingen of risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?” was de tweede vraag om inzicht te krijgen in
welke mate de brandweer zich via contacten met derden voorbereidt op het repressief optreden.
korpsprofiel
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
<5 5 -- 10 10 -- 50 >50 0 <40 40 -- 60 <60
aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers
oefenen
0
2
4
6
8
10
0 >1 >5 >10 >25
keer per jaar
jaarlijks overleg
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
minimaal enkele keren bijna nooit
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 20
De aard van de samenwerkingsverbanden op de vraag “Zijn er door de gemeente of de brandweer
samenwerkingsovereenkomsten aangegaan met particuliere instanties of bedrijven?”, is hierna weergegeven:
A uitbesteden van repressieve taken
B gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken
C waakvlamovereenkomsten voor bepaalde repressieve taken
D samenwerking bij de uitvoering van preparatieve taken (bijv. opleiding en training, gezamenlijk
onderhoud materieel)
E uitbesteden van preparatieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. aanvalsplannen)
F uitvoering door de brandweer van neventaken voor derden (bijv. BHV-opleidingen)
G uitbesteden van preventieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. vergunningcontroles)
H uitvoeren van preventieve taken voor bedrijven en instellingen
I overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan brandweerpersoneel
J anders
Opvallend in deze categorie van gemeentegrootte is dat bij de nazorg de hoogste score wordt gehaald.
In zes gevallen wordt aangegeven dat regelingen getroffen zijn om bij nazorg een beroep te kunnen
doen op andere instanties. De regelingen zijn divers en betreffen afspraken met GGD of Arbo-dienst,
of afspraken met particuliere bureaus of individuele psychologen. Niet in alle gevallen zijn de
afspraken schriftelijk vastgelegd, maar is men wel tevreden over de samenwerking.
Het gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken scoort eveneens hoog. Hier is sprake van
samenwerking bij het in stand houden van een gevaarlijke stoffenteam, in twee gevallen de
samenwerking met de vliegveldbrandweer en samenwerking met bedrijfsbrandweren.
In drie gevallen biedt de brandweer BHV-opleidingen aan bedrijven en instellingen aan.
Als uitgewerkt voorbeeld is de samenwerking in Delft met drie Delftse bedrijven als casus genomen.
In de meeste gevallen kwam het initiatief van de brandweer of was er sprake van een gezamenlijk
initiatief. In slechts één geval kwam het initiatief van een particulier bedrijf en in een ander geval was
de aanleiding het gevolg van een incident.
Ook in deze categorie komt geen direct verband naar voren, tussen de korpssamenstelling en het
aangaan van samenwerkingsverbanden. Wel ligt de oefenfrequentie hoger dan bij de vorige categorie.
Slechts 6 korpsen, dat is 27%, geven aan minder dan 5 keer per jaar te oefenen met bedrijven en
instellingen. Van de 22 korpsen geven 4 korpsen, 18%, aan bijna nooit overleg te hebben over de
voorbereiding op het operationeel optreden bij grote bedrijven, instellingen of risicovolle objecten.
Evenals bij de grotere korpsen geven 3 van deze 4 korpsen wel aan samen te werken met particuliere
instanties of bedrijven.
aard van de samenwerkingsverbanden
0
2
4
6
A B C D E F G H I J
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 21
4.4 Korpsen met 40.000-60.000 inwoners
In deze categorie geeft 27% (7 korpsen) van de respondenten aan in enigerlei vorm
samenwerkingsverbanden te zijn aangegaan met particuliere instanties of bedrijven.
Bij de volgende drie grafieken zijn de 27 korpsen die gereageerd hebben op de enquête in de
linkerstaaf in aantallen vermeld; in de rechterstaaf zijn de 7 korpsen die hebben aangegeven dat zij
samenwerkingsverbanden zijn aangegaan, in aantallen vermeld.
Het antwoord op de vraag “Wordt er regelmatig geoefend met bedrijven en instellingen in uw
verzorgingsgebied?” gaf het volgende beeld:
“Vindt regelmatig overleg plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven,
instellingen of risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?” was de tweede vraag om inzicht te krijgen in
welke mate de brandweer zich via contacten met derden voorbereidt op het repressief optreden.
korpsprofiel
02468
10121416
<5 5 -- 10 10 -- 50 >50 0 <40 40 -- 60 >60aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers
oefenen
0
2
4
6
8
10
12
0 >1 >5 >10 >25
keer per jaar
jaarlijks overleg
0
4
8
12
16
20
24
minimaal enkele keren bijna nooit
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 22
De aard van de samenwerkingsverbanden op de vraag “Zijn er door de gemeente of de brandweer
samenwerkingsovereenkomsten aangegaan met particuliere instanties of bedrijven?”, is hierna weergegeven:
A uitbesteden van repressieve taken
B gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken
C waakvlamovereenkomsten voor bepaalde repressieve taken
D samenwerking bij de uitvoering van preparatieve taken (bijv. opleiding en training, gezamenlijk
onderhoud materieel)
E uitbesteden van preparatieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. aanvalsplannen)
F uitvoering door de brandweer van neventaken voor derden (bijv. BHV-opleidingen)
G uitbesteden van preventieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. vergunningcontroles)
H uitvoeren van preventieve taken voor bedrijven en instellingen
I overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan brandweerpersoneel
J anders
In vier gevallen wordt aangegeven dat er een overeenkomst is voor het verlenen van hulp bij nazorg.
In drie gevallen is de overeenkomst schriftelijk vastgelegd.
In drie gevallen is er repressieve samenwerking, waarbij in twee gevallen gezamenlijk repressief wordt
opgetreden met bedrijfsbrandweren.
In één geval is er een schriftelijke overeenkomst waarbij de brandweer onderhoud aan
adembeschermingsapparatuur voor bedrijven verzorgt.
Ook in deze categorie is geen verband te constateren tussen korpssamenstelling en het aangaan van
samenwerkingsverbanden. Wel is opvallend dat ten opzichte van de eerdere categorieën het percentage
van de korpsen dat samenwerkingsverbanden is aangegaan beduidend lager ligt. Dat duidt erop dat de
korpsgrootte wel van invloed is op de mate waarin samenwerkingsverbanden worden aangegaan.
Een lager percentage dan bij de vorige categorieën, bijna 26%, oefent minder dan 5 keer per jaar met
bedrijven en instellingen. Van de 27 korpsen geven 4 korpsen (15%) aan bijna nooit overleg te hebben
over de voorbereiding op het operationeel optreden bij grote bedrijven, instellingen of risicovolle
objecten. In tegenstelling tot de vorige categorieën behoort geen van de korpsen die aangeven wel
samen te werken met particuliere instanties of bedrijven tot deze groep.
aard van de samenwerkingsverbanden
0
2
4
6
A B C D E F G H I J
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 23
4.5 Korpsen met minder dan 40.000 inwoners
In deze categorie geeft 16% (44 korpsen) van de respondenten aan in enigerlei vorm
samenwerkingsverbanden te zijn aangegaan met particuliere instanties of bedrijven.
Bij de volgende drie grafieken zijn de 269 korpsen die gereageerd hebben op de enquête in de
linkerstaaf in aantallen vermeld; in de rechterstaaf zijn de 44 korpsen die hebben aangegeven dat zij
samenwerkingsverbanden zijn aangegaan, in aantallen vermeld.
Het antwoord op de vraag “Wordt er regelmatig geoefend met bedrijven en instellingen in uw
verzorgingsgebied?” gaf het volgende beeld:
“Vindt regelmatig overleg plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven,
instellingen of risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?” was de tweede vraag om inzicht te krijgen in
welke mate de brandweer zich via contacten met derden voorbereidt op het repressief optreden.
korpsprofiel
0
50
100
150
200
250
<5 5 --10 10 --50 >50 0 <40 40 --60 >60 aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers
oefenen
0
25
50
75
100
0 >1 >5 >10 >25
keer per jaar
jaarlijks overleg
0
50
100
150
minimaal enkele keren bijna nooit
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 24
De aard van de samenwerkingsverbanden op de vraag “Zijn er door de gemeente of de brandweer
samenwerkingsovereenkomsten aangegaan met particuliere instanties of bedrijven?”, is hierna weergegeven:
A uitbesteden van repressieve taken
B gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken
C waakvlamovereenkomsten voor bepaalde repressieve taken
D samenwerking bij de uitvoering van preparatieve taken (bijv. opleiding en training, gezamenlijk
onderhoud materieel)
E uitbesteden van preparatieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. aanvalsplannen)
F uitvoering door de brandweer van neventaken voor derden (bijv. BHV-opleidingen)
G uitbesteden van preventieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. vergunningcontroles)
H uitvoeren van preventieve taken voor bedrijven en instellingen
I overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan brandweerpersoneel
J anders
Waakvlamovereenkomsten en overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan eigen personeel
halen een hoge score. De relatie met water is bij de waakvlamovereenkomsten opvallend. Zeven
korpsen hebben een regeling om in voorkomende gevallen te kunnen beschikken over vaartuigen en er
zijn regelingen voor extra pompcapaciteit. Zestien korpsen hebben een regeling voor nazorg getroffen.
Daarbij wordt gebruik gemaakt van regionale regelingen, maar ook individuele contracten of
regelingen met een Arbodienst komen voor.
Het gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken wordt 12 keer genoemd. Hier gaat het voornamelijk
om samenwerking met de vliegveldbrandweer van de regionale vliegvelden en samenwerking met
bedrijfsbrandweren.
In vergelijking met de grotere korpsen komt het geven van BHV-opleidingen relatief weinig voor.
Acht korpsen geven aan iets in die richting te doen, dat komt neer op 3% van de korpsen in deze
categorie.
Echt publiek-private overeenkomsten, waarbij er sprake is van duurzame en continue samenwerking
komen in deze categorie niet of nauwelijks voor en als er al sprake van is, gebeurt het vaak op
regionaal niveau.
Het lagere percentage van de korpsen dat samenwerkingsverbanden is aangegaan bevestigt dat de
korpsgrootte van invloed is op het al dan niet aangaan van samenwerkingsovereenkomsten. De grote
korpsen regelen dit zelf en de kleinere korpsen maken gebruik van regionale faciliteiten.
Meer dan de helft van de korpsen, bijna 54%, oefent niet meer dan 5 keer per jaar en 130 korpsen
(48%) geven aan bijna nooit overleg te voeren over de voorbereiding op het operationeel optreden.
Wel dient hierbij aangetekend te worden dat een aantal korpsen aangaf geen risicovolle objecten in de
gemeente te hebben.
aard van de samenwerkingsverbanden
0
5
10
15
20
A B C D E F G H I J
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 25
5. Voorbeelden van publiek-private samenwerking
5.1 Algemeen
Op basis van de enquêteresultaten zijn een aantal samenwerkingsverbanden en vormen van
samenwerking geselecteerd die de wijze waarop samenwerking met particuliere bedrijven kan plaats
vinden goed weergeven.
Deze samenwerkingen worden hierna beschreven en geanalyseerd. Bij de analyse wordt gebruik
gemaakt van één of meer van de in hoofdstuk 2 beschreven theorieën en het wettelijk kader.
Van alle geselecteerde samenwerkingsverbanden is onderzocht hoe ze tot stand zijn gekomen, of ze
aan hun doel beantwoorden en hoe ze functioneren.
5.2 Regionaal duikteam Arnhem
In 1997 beschikte de regio Arnhem over 6 gediplomeerde brandweerduikers, vier in de gemeente
Arnhem en twee in de gemeente Elst. Het duiken gebeurde op vrijwillige basis en behoorde niet tot de
bestuurlijk vastgestelde taken.
Het duikteam bestond uit te weinig duikers om te allen tijde bij een waterongeval de beschikking te
hebben over een volledig duikteam.
Bij niet spoedeisende inzetten, waarbij het vaak ging om een auto te water, kwam het voor dat duikers
van het bergingsbedrijf Van Amerongen dezelfde opdracht verstrekt kregen als de brandweer, maar
dan via een verzekeringsalarmcentrale. Deze samenloop zette beide organisaties aan het denken en
resulteerde in informeel overleg in 1997. In 1998 werd een voorzichtig begin gemaakt met het
inventariseren van draagvlak bij de betrokken teamleden van de duikteams.
Na uitwisseling van elkaars doelstellingen werd besloten om te gaan werken aan een plan tot
samenwerking tussen de brandweer en Van Amerongen.
De operationele, juridische, financiële en andere zaken werden geïnventariseerd en in beide
organisaties besproken. Bij de brandweer was er op dat moment wel goedkeuring, maar nog geen
participatie op directieniveau.
Aanvankelijk was er enige scepsis bij het brandweerpersoneel. Van Amerongen is een bedrijf dat zeer
actief is binnen Arnhem met taken op het gebied van de openbare veiligheid. De angst bestond dat het
samenwerken met Van Amerongen een eerste stap zou kunnen zijn naar overname door dit bedrijf van
brandweertaken. Het personeel werd er vanaf het allereerste begin nauw bij betrokken en na wat
aarzelende eerste stappen sloeg de scepsis om in groot enthousiasme en motivatie. De samenwerking
met Van Amerongen werd vergemakkelijkt omdat dit bedrijf gevestigd is naast de brandweerkazerne
Vreemd genoeg was er vóór de gesprekken over samenwerking ondanks de locatie naast de kazerne
nauwelijks overleg of sprake van een relatie.
In 1998 besloot het regionaal bestuur tot realisering van het duikteam en in 1999 werden de financiële
middelen ter beschikking gesteld.
Met de gekozen insteek was er duidelijk sprake van een win-win situatie en gemeenschappelijk
belang.
Alle duikers, ook die van het bergingsbedrijf werden opgeleid tot brandweerduiker en
brandweerduikers worden opgeleid tot bergingsduikers.
Daarmee is voor alle activiteiten, zowel voor redden van mens en dier als voor bergingsactiviteiten
voldoende personeel beschikbaar.
Alle duikteamleden hebben een aanstelling als vrijwilliger bij de brandweer met als specifieke taak het
duiken. Ongeacht het dienstverband (beroepskracht bij de brandweer of beroepskracht bij de berger)
zijn de vergoedingen voor alle personeelsleden gelijk. De vergoedingen voor duiken onder leiding van
de brandweer worden gebaseerd op de VNG-vergoedingsregeling voor vrijwilligers bij de brandweer
en bij duiken onder leiding van het bedrijf Van Amerongen geldt de overwerkregeling c.q. het
freelancetarief. In diensttijd worden geen extra vergoedingen uitbetaald.
Inkomsten bij betaalde werkzaamheden worden verdeeld naar evenredigheid van de ingezette duikers.
Beide partijen hebben hun materieel ingebracht en betalen gezamenlijk opleidings- en oefenkosten.
Het rooster om permanent een duikploeg paraat te hebben wordt opgesteld door de brandweer,
waaraan de berger zich conformeert.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 26
De teams worden uit de leden van het duikteam geformeerd rekening houdend met de beschikbaarheid
i.v.m. vakanties e.d.. Oefeningen en trainingen vinden gezamenlijk plaats.
Wanneer brandweertaken uitgevoerd worden werkt het personeel in hun functie als brandweerduiker
c.q. brandweerduikervrijwilliger.
Bij bergingsduiken berust de verantwoordelijkheid bij Van Amerongen en worden de medewerkers
van de brandweer gedetacheerd bij Van Amerongen.
Analyse van de samenwerking: Het in een vroeg stadium betrekken van het personeel van beide organisaties heeft er beslist toe
bijgedragen dat de verandering in manier van werken, zeker bij de brandweer, op een soepele manier
is verlopen. De strategie om te komen tot een retrodictieve oriëntatie is goed gevisioneerd en heeft
enthousiasme bij de betrokkenen losgemaakt. De doelstellingen waren realistisch en sluiten aan op de
vertrouwde manier van werken.
Desondanks veranderde er wel wat voor de brandweer. Van organisatie die zich richtte op het
brandweerduiken voor het redden van mens en dier kwamen daar voor de personeelsleden van de
brandweer ook de bergingswerkzaamheden bij. Activiteiten gericht op commerciële dienstverlening.
Weliswaar in het verlengde van de brandweertaak, maar met duidelijk nuanceverschillen.
Het gaat te ver om in Arnhem te spreken van een hybride organisatie, maar elementen zitten er wel in.
Als er sprake is van een functietransformatie en we kijken naar de strategie voor functietransformaties,
dan is bijna volledig voldaan aan de synergiestrategie.
Er is een duidelijke meerwaarde ontstaan voor beide disciplines, niet alleen taakinhoudelijk, maar ook
ten aanzien van de arbeidsmotivatie van het personeel.
De kwaliteit van het brandweerduiken is in belangrijke mate verbeterd, al is het maar alleen vanwege
de continuïteit die nu geboden kan worden en het rendement van de investering wordt optimaal benut.
Nadrukkelijk is aandacht besteed aan de juridische aspecten en taakverantwoordelijkheden. De wijze
waarop de verantwoordelijkheden en bevoegdheden vooraf schriftelijk zijn vastgelegd, afhankelijk van
de taak die uitgevoerd wordt, waarborgt het voorkomen van misverstanden en onduidelijkheden over
wie de leiding bij een incident heeft en wie de eindverantwoordelijkheid draagt. Ook de wijze waarop
de dienstverbanden van het personeel vooraf zijn vastgelegd draagt hieraan bij. In de bestuurlijk
geaccordeerde samenwerkingsovereenkomst, gedateerd 17 december 1999, zijn alle afspraken over de
samenwerking schriftelijk vastgelegd.
De wijze van samenwerken in Arnhem met de oprichting van een duikteam voor de regio Arnhem kan
zeker model staan voor een uitstekende invulling van publiek-private samenwerking.
5.3 Gezamenlijke Brandweer in de regio Rotterdam Rijnmond
Met ingang van 2 januari 1998 is in het haven- en industriegebied van Rotterdam de Gezamenlijke
Brandweer operationeel. Deze nieuwe brandweerorganisatie bestaat uit ongeveer 140
beroepsbrandweermensen en 35 vrijwillige brandweermensen. Dit is een gevolg van de samenwerking
tussen de gemeenten Rotterdam, Rozenburg en ruim 30 bedrijven met een bedrijfsbrandweer, verenigd
in de Coöperatieve Industriële brandweerzorg U.A. De nieuwe organisatie, met als rechtsvorm het
“Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer” neemt de operationele brandweerzorg voor haar
rekening voor de ruim 30 bedrijven, gelegen in de gemeente Rotterdam die zijn aangewezen in het
kader van artikel 13 van de Brandweerwet en de organisatie verzorgt de repressieve
brandweeroverheidstaken.
De genoemde bedrijven dienen op basis van artikel 13 een risicoanalyse te maken en daarop de sterkte
van de bedrijfsbrandweer te baseren. In een aanwijzingsbeschikking afgegeven door het college van
burgemeester en wethouders van Rotterdam wordt de personele en materiele sterkte aangegeven.
De Gezamenlijke Brandweer heeft de taak van een aantal bedrijfsbrandweren overgenomen en moet
daarom voldoen aan de in de beschikking gestelde eisen.
Daarnaast is de Gezamenlijke Brandweer belast met de wettelijke brandweertaken van de gemeente
Rotterdam in hun verzorgingsgebied, onder operationele verantwoordelijkheid van de commandant
van de Rotterdamse brandweer.
De oorsprong van de Gezamenlijke Brandweer ligt in een gezamenlijke opdracht door de gemeente
Rotterdam en de Stichting Europoort/Botlekbelangen aan het adviesbureau SAVE in 1994 om een
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 27
haalbaarheidsonderzoek te doen. Een voorafgaande verkennende studie had aangetoond dat een
gezamenlijk optreden van bedrijfsleven en overheid realistisch was.
Het haalbaarheidsonderzoek resulteerde in de volgende punten:
- Een Gezamenlijke Brandweer levert een kwaliteit die uitstijgt boven wat de gemeente geacht
wordt te leveren (opkomsttijd, kwaliteit en kwantiteit);
- De kwaliteit van repressieve acties bij de bedrijven in samenwerking met de daar aanwezige
bronbestrijders wordt vergroot;
- Het openbare veiligheidsniveau in het haven- en industriegebied wordt vergroot en bevordert
de wervingskracht naar de bedrijven die over een bedrijfsbrandweer willen of moeten
beschikken.
De doelstelling van de Gezamenlijke Brandweer is:
- Het uitvoeren, onderhouden en vernieuwen van de industriële en openbare brandweerzorg in
het verzorgingsgebied van de Gezamenlijke Brandweer, die aantoonbaar de vergelijking kan
doorstaan met soortgelijke organisaties in de wereld op het gebied van de efficiency, kwaliteit
en dienstverlening;
- Het bestrijden van incidenten door middel van een organisatie van gespecialiseerde industriële
brandbestrijders met als kern een snelle repressieve interventiemacht;
- Het verlenen van hulp in de breedste zin ten aanzien van niet door brand veroorzaakte
calamiteiten.
De organisatie is primair een repressieve organisatie, bestaande uit 5 beroepskazernes en het vrijwillig
gedeelte van Rozenburg. Het verzorgingsgebied strekt zich uit over het rotterdamse deel van het
haven- en industriegebied van de Eemhaven tot en met de Maasvlakteen houdt zowel het openbare
gebied als de bedrijfsterreinen in. In dit gebied zijn vijf nieuwe brandweerposten gebouwd om samen
met de reeds bestaande post Rozenburg een dekking in het gebied te hebben, waardoor er een
brandweerteam van zes personen binnen zes minuten na de melding bij de bedrijven is.
Het personeelsbestand is in belangrijke mate geworven voor de nieuwe organisatie, maar daarnaast
zijn 50 Rotterdamse brandweerlieden vanaf de start van de organisatie gedetacheerd bij de
Gezamenlijke Brandweer. Daarmee verenigde de organisatie vanaf de start twee groeperingen; nieuw
personeel, ongeveer 90 personen en Rotterdams personeel.
De inkomsten van de Gezamenlijke Brandweer komen van de bedrijven en de gemeenten Rotterdam
en Rozenburg. Daarnaast kreeg de organisatie de taakstelling zelf inkomsten te genereren door middel
van een secundair product.
Analyse van de samenwerking:
De totstandkoming van de Gezamenlijke Brandweer is een besluit van de gemeentebesturen en
directies van brandweer Rotterdam en de bedrijven. De achterliggende redenen om te komen tot de
oprichting van dit openbaar lichaam en de publiek-private samenwerking is, zo kan achteraf
geconcludeerd worden, onvoldoende en onvolledig gecommuniceerd met het personeel bij de
Rotterdamse brandweer en de bedrijven.
De eis van bonden en ondernemingsraad om verlies van 50 arbeidsplaatsen bij de Rotterdamse
brandweer te voorkomen, heeft geleid tot de permanente detachering van 50 Rotterdamse
brandweerlieden via een roulatieschema voor een periode van 3 of 5 jaar. Tevens werd hiermee
gewaarborgd dat binnen het Rotterdamse korps ervaring van industriële brandbestrijding aanwezig zou
blijven. De (onvolledige) voorlichting aan het personeel over deze besluitvorming en de consequenties
ervan heeft geleid tot veel onbegrip, vooroordelen en weerstand tegen de Gezamenlijke Brandweer.
Het realiseren van een “eigen” bedrijfscultuur werd bemoeilijkt omdat de Rotterdamse cultuur vanaf
het allereerste begin sterk vertegenwoordigd was met de groep gedetacheerden.
De samenwerking levert voordelen voor alle partijen op. De bedrijven moesten extra investeren in
brandweerzorg op basis van artikel 13 van de Brandweerwet en de gemeente Rotterdam moest de
brandweerzorg versterken en een brandweerkazerne in dit gebied operationeel maken. De gezochte
samenwerking voorkwam aan beide zijden extra uitgaven.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 28
De samenwerking is vastgelegd in een bedrijfsplan en een gemeenschappelijke regeling,
overeenkomstig artikel 93 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Het bedrijfsplan is gemaakt in 1996 en de gemeenschappelijke regeling kwam tot stand in 1997. De
gefaseerde totstandkoming heeft ertoe geleid dat hier en daar onduidelijkheden ontstonden over de
repressieve verantwoordelijkheden. Als directeur van een organisatie die overheidstaken vervult
rapporteert de directeur Gezamenlijke Brandweer aan de commandant Rotterdam. Bedrijfsmatig is hij
verantwoording verschuldigd aan het bestuur Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer. Als
bedrijfsbrandweer heeft de Gezamenlijke Brandweer direct te maken met de bedrijven. Dit heeft in de
eerste periode van het ontstaan van de Gezamenlijke Brandweer tot spanningen geleid, waarbij
persoonlijke verhoudingen eveneens een rol hebben gespeeld. De Gezamenlijke Brandweer moest
hierdoor in het begin functioneren in een spanningsveld en hadden taakafbakeningen en bevoegdheden
wellicht beter uitgewerkt kunnen worden.
Ook de aanwezigheid van bedrijfsbrandweren, die na de start van de Gezamenlijke Brandweer op
diverse plaatsen bleven functioneren, al dan niet in afgeslankte vorm, is zo nu en dan aanleiding
geweest voor competentieinterpretaties.
De samenwerking op deze schaal en de wijze waarop de nieuwe organisatie is vorm gegeven is zonder
meer een goed voorbeeld hoe publiek-private samenwerking eruit zou kunnen zien. De afbouw van de
bedrijfsbrandweren, de korte opbouwtijd van de nieuwe organisatie, de detachering van een grote
groep Rotterdams brandweerpersoneel en het hybride takenpakket heeft de eerste 2 jaar tot een hoge
werkdruk bij het management geleid, waarbij de relatie met de Rotterdamse brandweer gedurende een
periode vertroebeld is geweest. In belangrijke mate had dit te maken met de cultuurverschillen tussen
het bedrijfsleven en de overheid en de verwachtingen die beide partijen hadden van het product van de
gezamenlijke brandweer. De directie van de Gezamenlijke Brandweer heeft in het begin moeite en
wellicht te weinig tijd gehad om de goede balans hiertussen te vinden.
Het hybride karakter, waarbij het zogenaamde secundaire product een belangrijke rol speelde, is
ongetwijfeld hierop van invloed geweest. De Gezamenlijke Brandweer heeft gezorgd voor een
secundair product om inkomsten te genereren, omdat het aantal uitrukken laag werd ingeschat. Dit in
combinatie met de overheidstaak en taak als bedrijfsbrandweer is in het beginstadium wat te veel van
het goede geweest. Belangrijk leermoment is dat een functietransformatie, zoals in dit geval
tweezijdig, wel tot spanningen moet leiden, maar aan de andere kant nauwelijks valt te vermijden bij
de opzet van een dergelijke organisatie. De op bladzijde 10 beschreven “double binds en centrifugale
dominantie” zijn belangrijke aandachtspunten om de veranderingen te laten slagen.
Een goed communicatieplan kan er wel voor zorgen dat men in de organisatie op de veranderingen is
voorbereid.
5.4 Samenwerking brandweer Delft en drie bedrijfsbrandweren.
In 1994 is onderzoek gedaan naar het brandweer zorgniveau in de gemeente Delft. De conclusie was
dat gezien het brandrisico binnen de gemeente Delft de repressieve sterkte van de brandweer
onvoldoende was.
De in het onderzoeksrapport aangegeven alternatieven zijn in de jaren daarna onderzocht:
- Uitbreiding en optimalisatie van de bestaande organisatie
- Samenwerking met omliggende gemeenten
- Samenwerking met bedrijven
In die periode hebben de bedrijfshulpverleningsorganisaties van DSM Gist, TU Delft en TNO een
proces van steeds intensievere samenwerking ingezet. In 1997 is de intentie uitgesproken om deze
samenwerking meer vorm te geven en te komen tot een professionele en kwalitatief betere
brandweerzorg voor alle betrokkenen. Dit werd ingegeven door de conclusie dat zowel de brandweer
Delft als de bedrijven erachter kwamen dat zij met zijn allen eigenlijk dezelfde dingen aan het doen
waren. Zowel de gemeentelijke brandweer als de bedrijven investeerden in opleiding, training en
oefening en in de aanschaf en onderhoud van materieel.
Het adviesbureau Twijnstra en Gudde is ingeschakeld om een traject uit te zetten om de samenwerking
te realiseren. De samenwerking moest zich richten op de gehele veiligheidsketen en zich niet beperken
tot alleen de repressieve taak van de brandweer.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 29
Het traject werd verdeeld in 3 stappen:
- Haalbaarheidsstudie met als resultaat een intentieverklaring
- Uitwerking met als resultaat een convenant
- Implementatie van de plannen
De leidinggevenden van de drie BHV-organisaties en de commandant brandweer hebben opgetreden
als opdrachtgever voor het onderzoek.
De collectieve ambitie is in de haalbaarheidsstudie als volgt geformuleerd:
“ het einddoel van de samenwerking is een organisatie, bij voorkeur ondergebracht bij de gemeente
Delft, die de uitvoering van de brandweertaken initieert en verzorgt. Onder de brandweertaken worden
alle taken uit de veiligheidsketen verstaan. De kwaliteit van de bestaande brandweerzorg op de locaties
van Gist-brocades, TU-Delft en TNO Zuidpolder mag niet verminderen, maar dient op specifieke
onderdelen juist te worden verbeterd. De samenwerking moet leiden tot een verhoging van de
professionaliteit en verbetering van de continuïteit. Het kostenniveau van de nieuwe organisatie mag
het huidige gesommeerde kostenniveau niet overtreffen, maar dient perspectief te bieden op overall
kostenbesparing”.
Het Besluit bedrijfshulpverlening Arbeidsomstandighedenwet werd beschouwd als bepalende
randvoorwaarde. Uit de haalbaarheidsstudie bleek dat het voor alle drie de bedrijven steeds lastiger
werd om de BHV-taken in te vullen. Het vinden van beschikbaar personeel voor de BHV-taken
leverde steeds meer problemen op, niet alleen vanwege de beschikbaarheid, maar ook vanwege
complexiteit van de functies en beperkte mogelijkheden om personeel vrij te maken voor training en
oefening en daarmee samenhangende kosten.
De gemeentelijke brandweer kende ook personele problemen en voldeed nog niet aan de zorgnormen.
In een belangrijk deel van de gemeente kon niet voldaan worden aan de zorgnormen vanwege het niet
paraat hebben van een tweede tankautospuit.
De intensievere wijze van samenwerking leidde ertoe dat BHV-teams afgeslankt konden worden. Wel
dienden dan een aantal taken extern uitgevoerd te worden. Deze werden ondergebracht bij de
brandweer. De gefaseerde opbouw van de brandweer ging gepaard met de daarop gebaseerde
afslanking van de BHV-organisatie.
Dit resulteerde in de volgende uitwerkingen:
- er werd een gevaarlijke stoffenteam bij de brandweer opgericht;
- onderhoudstaken (adembescherming) werden gezamenlijk bij de brandweer uitgevoerd;
- opleidingen en oefeningen van de bedrijfshulpverleningsorganisaties werden door de
brandweer uitgevoerd;
- risicobeheersing en preparatie & planvorming werd uitbesteed aan de brandweer.
Onderdeel van de samenwerking was tevens dat de brandweer Delft beroepskrachten overnam van
DSM Gist en TNO. De gemeentelijke brandweer werd omgevormd van een zuiver beroepskorps naar
een gemengd korps. De hiervoor benodigde vrijwilligers werden in eerste instantie geworven onder de
voormalige leden van de bedrijfsbrandweer en BHV-ers. Daarmee werd de personele bezetting
uitgebreid t.g.v. het operationeel maken van de tweede tankautospuit en met de instroom van
vrijwilligers uit de bedrijven zou direct kennis van de bedrijven bij de brandweer aanwezig zijn.
De uitgaven door de brandweer Delft voor de benodigde investeringen en het in dienst nemen van
vrijwillig personeel werd gedekt door de bijdrage van de bedrijven.
Analyse van de samenwerking:
Sinds 1994 was er sprake van een gezamenlijke doelstelling. In eerste instantie hadden de
gemeentelijke brandweer en de TU Delft de gedeelde doelstelling de brandveiligheid te verbeteren en
anders te organiseren. In een later stadium kwamen daar Gist-brocades en TNO bij. Dit is tevens een
verklaring voor de lange doorlooptijd van het proces. Het heeft toch enige tijd gekost om de drie
bedrijven gezamenlijk aan tafel te krijgen. Door de brandweer werd het gezamenlijk optreden met alle
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 30
drie de bedrijven als noodzakelijk beoordeeld om het project te laten slagen. De fusie van de
voormalige brandweerregio’s Haagland en Delft tot de regio Haaglanden heeft ook gedurende een
periode van 1 á 2 jaar het project vertraagd. Dit geeft aan dat een dergelijk project een kwestie van
geduld is en een lange adem vraagt.
De succesfactor ligt in het gezamenlijke belang en het samenvallen van organisatorische wijzigingen.
De gefaseerde aanpak is van belang geweest om gedurende de doorlooptijd van het project resultaten
te kunnen boeken. Dit is getypeerd als de zogenaamde “babysteps”, om de behaalde resultaten snel
zichtbaar te maken.
De regie en uitvoering van de samenwerking berusten bij de brandweer, waardoor de intensiteit van de
samenwerking sterk is toegenomen. Belangrijke doelstelling van de samenwerking is de kwaliteit van
alle elementen uit de veiligheidsketen te vergroten.
De ondernemingen, evenals de gemeentelijke brandweer, hebben een primaire verantwoordelijkheid
op de elementen uit de veiligheidsketen; door de gezamenlijke meer effectieve taakuitvoering met de
gemeentelijke brandweer neemt de veiligheid van de bedrijven toe als ook het effectief en veilig
optreden van de brandweer.
Het door het adviesbureau Twijnstra Gudde opgestelde rapport “Zorgvuldig en daadkrachtig” vormde
de basis voor een opgesteld convenant. Het convenant, waarin de onderlinge samenwerking is
geregeld geldt in eerste instantie voor een periode van 5 jaar, wordt na de 5 jaar telkens stilzwijgend
voor de duur van 1 jaar verlengd en is ingegaan op 1 januari 2000. In het convenant is ook de
financiële verdeling per onderneming opgenomen. Daarmee is volledige transparantie over het
voortraject en de vervolgstappen gerealiseerd.
Conform uiteengezet in het theoretisch kader, blijkt de cultuuromslag een belangrijk element te zijn
geweest voor de brandweer Delft. Niet alleen wordt veel nadrukkelijker samengewerkt met de
bedrijfsbrandweren en worden taken gezamenlijk uitgevoerd, maar de transformatie van volledig
beroepskorps naar een gemengd korps is van wezenlijk belang. De stappen hiertoe zijn zorgvuldig
gezet en het inbrengen van een vrijwilligerscultuur door het werven onder de bedrijfsbrandweer en
BHV’ers is een goed initiatief. De samenstelling van het personeelsbestand bij de bedrijven en de
relatief vergrijsde groep BHV’ers heeft nog niet tot het gewenste resultaat geleid. De komende jaren
zal moeten blijken of erin geslaagd wordt de transformatie naar een gemengd korps te voltooien.
Duidelijk is dat met de gekozen stappen rekening is gehouden met het verleden van de organisatie en
de strategie voor de toekomst goed gevisioneerd is. Daarmee is sprake van een retrodictieve oriëntatie
en wordt voldaan aan de voorwaarden voor een succesvolle cultuuromslag zoals geschetst in
hoofdstuk 2.
5.5 Brandweer Born als partner in veiligheid
In de gemeente Born is de brandweer nauw betrokken bij een veiligheidsproject op een
bedrijventerrein in de gemeente. Op dit bedrijventerrein zijn ongeveer 65 bedrijven gevestigd
waaronder een aantal risicovolle bedrijven met een groot aantal werknemers. Aan het project nemen
35 bedrijven deel. Het thema veiligheid werd actueel in verband met toenemende criminaliteit en het
grote aantal bedrijven dat zich individueel bezig hield met BHV-taken. Men besloot de krachten te
bundelen en gezamenlijk de veiligheidsaspecten aan te pakken. De brandweer is en was een actieve
partner in dit proces en verzorgt met 8 gediplomeerde instructeurs alle BHV-opleidingen. De
afspraken zijn vastgelegd in een convenant met een gezamenlijke financiering. Het voorwerk is
gedaan door een werkgroep waarin alle partijen vertegenwoordigd waren. Naast de brandweer als
gemeentelijke organisatie participeerden ook andere gemeentelijke afdelingen en de politie. Wat bij dit
proces geholpen heeft is dat dit deel van Limburg kan rekenen op Europese subsidies als zijnde een
"achterstandgebied".
Analyse van de samenwerking:
Een project als dit wordt zowel door de ondernemersvereniging als de brandweer als positief ervaren,
wel tekent men aan dat het veel werk en tijd kost om een dergelijk project te starten en te begeleiden.
Men had de pech dat een extern bureau dat de begeleiding deed tijdens het traject failliet ging, waaruit
men de les geleerd heeft nooit meer met een klein adviesbureau in zee te gaan, maar te kiezen voor
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 31
meerdere bedrijven of een groot bureau. De trekkersrol is daarna overgenomen door de brandweer. De
actieve rol van de brandweer heeft ertoe geleid dat de brandweer niet gezien wordt als een
controlerende instantie maar als een partner in veiligheid.
Het project is onderscheiden met een "award" van de Limburgse ondernemingsvereniging en
overhandigd aan de brandweer als belangrijke partner bij dit project.
De participatie in dit project, het geven van de BHV-opleidingen en het regelmatig oefenen met de
bedrijven heeft ertoe geleid dat de brandweer goed bekend is met de meer risicovolle objecten en
daarmee beter voorbereid is op het repressief optreden.
Het op deze wijze invulling geven van een taakinvulling, met hybride kenmerken past in de kaders
waaraan voldaan moet worden, zoals is beschreven bij de synergiestrategie. Zowel voor de bedrijven
als voor de brandweer is er sprake van een duidelijke meerwaarde en zijn de marktactiviteiten
complementair op de brandweertaken.
De situatie ligt anders als de brandweer zich op de markt begeeft met uitsluitend het doel om
neveninkomsten te genereren. In dat geval is er geen sprake van activiteiten die complementair zijn op
de brandweertaken en zijn de activiteiten uitsluitend van commerciële aard.
5.6 Uitbesteden van preventieve taken
Het uitbesteden van brandweertaken aan particuliere bedrijven komt relatief weinig voor, ook niet als
de brandweer zelf niet aan die taken toekomt. Enkele korpsen besluiten wel om taken door derden te
laten uitvoeren. Hoewel er strikt genomen in dat geval nauwelijks sprake is van publiek-private
samenwerking zijn er samenwerkingsmodellen denkbaar, waarbij de brandweer de regie heeft en op
basis van rapportages de administratieve afhandeling doet.
De brandweer Leusden heeft als voorbeeld voor 120 objecten in 1998 een bureau uit Amersfoort
ingeschakeld om de objecten met een gebruiksvergunning te controleren.
De werkzaamheden werden vanuit de brandweerkazerne uitgevoerd, waarvoor de brandweer
kantoorruimte ter beschikking stelde. Alleen het oplossen van gebreken die een lange doorlooptijd
zouden vergen werden daarna door de brandweer afgehandeld, de overige werden direct opgelost.
De dossiers van de objecten werden voor dit doel ter beschikking gesteld.
In een periode van 10 weken werden alle objecten gecontroleerd.
Uit de enquête blijkt dat deze manier van werken slechts op kleine schaal voorkomt en al helemaal niet
bij de grotere korpsen. Slechts iets meer dan 1% van de korpsen maakt gebruik van deze mogelijkheid.
Evenals bij de BHV-opleidingen speelt het contact met de bedrijven en instellingen hierbij een rol. Op
diverse formulieren wordt deze motivatie ook aangegeven. Ook de commandant van de brandweer
Leusden gaf de samenwerking om die reden de kwalificatie redelijk.
Aan de andere kant is het klantencontact ook niet gebaat bij het in eigen hand houden van deze
werkzaamheden wanneer als gevolg van tijdgebrek, personeelsgebrek, geldgebrek of andere
prioriteitstelling de werkzaamheden helemaal niet plaats vinden.
Onder goede randvoorwaarden is het zeer wel mogelijk arbeidscapaciteit in te huren voor periodieke
taken.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 32
6. Uitwerking onderzoek
In hoofdstuk 1 is de probleemstelling weergegeven die als centrale vraag heeft: “Welke lessen zijn te
leren uit de samenwerking tussen de brandweer en particuliere instanties”?
Op basis van de enquêteresultaten en de geselecteerde samenwerkingsverbanden uit hoofdstuk 5 wordt
getracht aan te geven waar de leermomenten liggen bij publiek-private samenwerking.
De centrale vraagstelling is gesplitst in 5 deelvragen.
1. In welke publiek-private samenwerkingsverbanden participeert de brandweer, hoe zijn de
ervaringen en beantwoorden ze aan hun doel?
Deze vraag was van belang om inzicht te krijgen in de mate waarin structureel wordt samengewerkt
met particuliere instanties, maar ook om de selectie te kunnen maken voor het empirisch onderzoek.
Uit de enquêteresultaten blijkt dat hoe groter het korps is, er vaker samenwerkingsverbanden zijn en
dat ook de marktgerichtheid (BHV-opleidingen) groter is. Over het algemeen kan de conclusie
getrokken worden dat de brandweer zich nog niet tot nauwelijks richt op marktpartijen buiten de
gemeentelijke organisatie. Andersom geldt dit waarschijnlijk ook. Als er al samenwerkingsverbanden
tot stand zijn gekomen komt het initiatief zelden enkel en alleen van particuliere instanties, meestal is
de brandweer initiatiefnemer of is er sprake van een gezamenlijk initiatief.
Echte publiek-private samenwerkingsverbanden bij de brandweer zijn nog zeldzaam en is er vooral
nog sprake van het fragmentarisch benutten van elkaars specifieke kennis en vaardigheden.
Het is opvallend dat er ook in de toekomststudie Brandweer en Hulpverlening in 2000+
betrekkelijk
weinig aandacht is voor publiek-private samenwerking 1.
Honderd brandweermanagers uit Nederland komen met deze toekomststudie toch tot de conclusie dat
het zeer moeilijk blijkt om de wijze van werken binnen de private sector en die binnen de publieke
sector zo aan elkaar te koppelen dat beide partijen van mening zijn dat de meeropbrengsten van
samenwerking de meerkosten overstijgen.
Het is bij deze conclusie nog maar de vraag of de meeropbrengsten meetbaar zijn en of er per definitie
sprake is van meerkosten.
Bij het toekomstscenario voor 2015 is er weinig stilgestaan bij samenwerkingsmogelijkheden met
zowel publieke als private partners.
2. Hoe is de brandweer voorbereid op samenwerking met particuliere instanties bij
incidentbestrijding?
Deze vraag spitst zich nadrukkelijk toe op de voorbereiding op het operationeel optreden. Welke
kennis heeft de brandweer van bedrijven en instellingen en kent de brandweer de specifieke risico’s.
Twee vragen in de enquête waren bedoeld om hier inzicht in te krijgen: “Wordt er regelmatig
geoefend met bedrijven en instellingen in uw verzorgingsgebied?” en “ Vindt regelmatig overleg
plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven, instellingen of
risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?”
Een groot deel van de korpsen oefent niet meer dan 5 keer per jaar met bedrijven en instellingen in het
verzorgingsgebied. De korpsen met een inwonertal tussen 40.000 en 100.000 inwoners oefenen het
meest extern en de grote korpsen het minst. Slechts een klein deel van de korpsen geeft aan vaker dan
10 keer per jaar met externen te oefenen. Dat betekent dat een groot deel van het brandweerpersoneel
met een repressieve functie niet of nauwelijks over de vloer komt bij bedrijven en instellingen.
Het overleg met grote bedrijven, instellingen of risicovolle objecten vindt bij bijna de helft van de
korpsen met een inwonertal kleiner dan 40.000 vrijwel nooit plaats. Wel dient hierbij aangetekend te
worden dat een aantal respondenten aangaf geen risicovolle objecten in de gemeente te hebben.
In de overige categorieën vindt dit overleg bij de meerderheid van de korpsen wel minimaal enkele
keren per jaar plaats.
Het is gezien de bovenstaande resultaten de vraag of de brandweer de specifieke risico’s in voldoende
mate kent.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 33
Op basis van de antwoorden kan niet geconcludeerd worden dat de brandweer niet voorbereid is op
samenwerking met particuliere instanties. Aan de andere kant kan die conclusie andersom ook niet
getrokken worden.
Gezien het percentage korpsen in de categorie 40.000 tot 100.000 inwoners dat in enigerlei vorm
samenwerkingsverbanden is aangegaan in combinatie met extern overleg en oefenen lijkt het erop dat
deze categorie de beste voorbereiding kent op operationeel optreden met particuliere instanties. De
kleinere korpsen, maar in iets mindere mate ook de grote korpsen, scoren in dit opzicht beduidend
minder.
3. Hoe liggen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden?
De taken en bevoegdheden zoals die wettelijk zijn vastgelegd zijn factoren die van invloed zullen zijn
op te maken afspraken.
Bij elke vorm van samenwerking zal vrijwel altijd een juridische toets noodzakelijk zijn om te kunnen
beoordelen of voldaan wordt aan de wettelijke bepalingen. De juridisering van de maatschappij in het
licht van aansprakelijkheidstelling speelt hierbij eveneens een rol.
Bij alle elementen uit de veiligheidsketen met uitzondering van het repressief optreden kan dit op dat
moment uitgezocht worden wanneer een onderwerp aan de orde is. Bij het repressief optreden zal het
altijd vooraf geregeld dienen te zijn om misverstanden en onduidelijkheden te voorkomen.
Bij de bestrijding van incidenten of mogelijke incidenten waarbij vooral economische belangen spelen
en redden van mens en dier niet aan de orde is, zal een goede voorbereiding van belang zijn om met
alle belangen rekening te kunnen houden en om zorg te dragen voor een goede taakafbakening.
Scheepsbrandbestrijding is hiervan een goed voorbeeld. Het met veel (zout) water blussen van brand
aan boord van een schip zal of de brand blussen of het schip doen zinken. In beide gevallen is de brand
uit, maar is geen rekening gehouden met economische belangen 2. Het schip gaat verloren of de lading
gaat verloren en in het meest ongunstige geval gaan beiden verloren.
4. Wanneer kan of moet de brandweer (deels) taken uitbesteden aan een particuliere organisatie
en waar kan een regiefunctie volstaan?
Als het uitgangspunt is alleen dat te doen wat je goed kunt, is er veel voor te zeggen dat
brandweerkorpsen een beperkter takenpakket kiezen 3.
De laatste jaren zijn er diverse publicaties verschenen over dit onderwerp 4
en is dit een element dat bij
rapportages naar aanleiding van incidenten een terugkerend thema is. Als korpsen er voor kiezen toch
datgene te doen waarin (een deel) van het personeel onvoldoende in geoefend is, kan of moet dit
doorgetrokken worden naar het individuele niveau. Onvoldoende geoefendheid betekent dan
vervolgens dat brandweerlieden al dan niet tijdelijk uit hun repressieve functie worden ontheven 5 .
De oplossing voor deze problematiek wordt veelal gezocht in samenwerking tussen korpsen of het op
regionaal niveau uitvoeren van taken. Vreemd genoeg komt zelden de suggestie de oplossing te
zoeken in externe relaties.
Als aan de juiste randvoorwaarden wordt voldaan zijn er volop mogelijkheden taken uit te besteden of
die taken gezamenlijk uit te voeren waar de brandweer niet of nauwelijks aan toe komt of geen
ervaringsopbouw kan realiseren. Adviesbureaus, opleidingsinstituten, beveiligingsbureaus,
bergingsbedrijven, aannemers e.d. zijn vaak meer dan voldoende geëquipeerd om ook bij uitvoering
van brandweertaken een rol te spelen.
Of een taak nu wordt uitbesteed aan andere gemeenten, de regio of particuliere instanties, de
gemeentelijke verantwoordelijkheid blijft van toepassing.
Alle taken waar korpsen niet aan toekomen resulteren ergens in de veiligheidsketen tot een lager
brandveiligheidniveau. Vanwege de ketenafhankelijkheid leidt dit tot een algemeen lager niveau van
brandveiligheid.
Het is daarom te prefereren om taken uit te besteden en daarmee wel te doen dan tegen beter weten in
de taken zelf willen uitvoeren.
Als meningen verkondigd worden dat volledige privatisering tot de mogelijkheden behoort 5, moet het
uitbesteden of samenwerken bij de uitvoering van brandweertaken zeker mogelijk zijn.
Doe wat je kunt en laat doen wat je niet kunt, maar houdt wel de regie in handen.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 34
In dit verband spelen ook de theorieën over het beslissen onder tijdsdruk, wat bij repressief optreden
vaak het geval is, een rol.
In het beslismodel van de Amerikaan Klein besluiten bevelvoerders volgens het principe “herkennen
doet besluiten” 6. Als er weinig te herkennen valt is de kans groter dat een verkeerd besluit genomen
wordt. Een goede reden om de mate waarin de geoefendheid op peil te houden valt te koppelen aan de
wijze van taakuitvoering.
5. In hoeverre opereert de brandweer in Nederland op gebieden waar ook particuliere instanties
werkzaam zijn?
Deze vraag is niet alleen van toepassing op de brandweer, maar ook op andere
(semi)overheidsinstellingen. De commissie Cohen is immers niet voor niets ingesteld.
Twee onderdelen van vraag 6 in de enquête waren bedoeld om hier inzicht in te krijgen: “Voert de
brandweer neventaken voor derden uit en voert de brandweer preventieve taken uit voor bedrijven en
instellingen?”.
Het uitvoeren van neventaken in de richting van een hybride organisatie komt op kleinere schaal voor
dan ik vooraf gedacht had. De brandweer schnabbelt hier en daar wel bij, maar op echt grote schaal
komt dit niet voor. Toch is dit wel een onderwerp dat aandacht vraagt gezien de uitspraken van de
commissie Cohen. Op rijksniveau zijn “Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door
organisaties binnen de rijksdienst” 7 opgesteld. Vanaf 1 juli 1998 werd het eenheden binnen de
rijksdienst niet meer toegestaan met derden op open markten te concurreren, tenzij er sprake is van
activiteiten bij wet opgedragen of voortvloeiende uit internationale activiteiten. Uitzondering wordt er
gemaakt voor marktactiviteiten die onlosmakelijk zijn verbonden met het uitvoeren van een
overheidstaak of als er sprake is van onontkoombare technische restcapaciteit.
Een aantal gedragsregels gelden om voor eerlijke concurrentie op de markt te zorgen:
Financiële middelen voor een marktactiviteit mogen uitsluitend ter beschikking worden gesteld voor
het verrichten van marktactiviteiten onder op de markt gebruikelijke voorwaarden. Ook voor ter
beschikking gestelde productiemiddelen en werkzaamheden ten behoeve van marktactiviteiten geldt
dat hieraan toe te rekenen kosten doorberekend moeten worden in de prijzen, verhoogd met
vennootschapsbelasting, omzetbelasting en een winstopslag.
Het ligt voor de hand dat dezelfde voorwaarden ook van toepassing zouden kunnen zijn op de
brandweer. Voor jurisprudentie over dit onderwerp is mij één geval bekend. De brandweer Voorburg
is in 1996 gewikkeld geweest in een zaak aangespannen tegen de gemeente door een bedrijf dat zich
benadeeld voelde door de activiteiten van de brandweer Voorburg op het gebied van BHV-
opleidingen. Wel dateert deze zaak van voor de rapportage van de commissie Cohen. De vordering
tegen de gemeente Voorburg is door de rechter afgewezen op basis van argumenten dat er geen sprake
was van valse concurrentie of belangenverstrengeling 8.
17 Korpsen geven aan zich op enigerlei wijze met neventaken bezig te houden; dat komt neer op
ongeveer 5% van de Nederlandse brandweerkorpsen.
Het uitvoeren van brandpreventieve activiteiten voor bedrijven zal zich al snel op het terrein bevinden
dat strijdig zal zijn met uitgangspunten van de hybride organisatie. Veelal zal de brandweer ook als
toetsende overheid optreden. Als voorbeeld kan het maken door de brandweer van een
ontruimingsplan voor een bedrijf dienen, dat daarvoor door dezelfde brandweer op grond van enig
wettelijk voorschrift geëist was en achteraf door de brandweer getoetst zou dienen te worden.
Uit de vraag of de brandweer dit soort activiteiten uitvoert blijkt overigens dat dit niet of nauwelijks
voorkomt. Slechts drie korpsen hebben aangegeven brandpreventieve taken voor derden uit te voeren.
Dat komt neer op nog geen 1%.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 35
Noten: 1. Brandweer en Hulpverlening in 2000
+, NIBRA publicatiereeks nr. 2, 1996. Gedurende eendaagse
workshops verspreid over het land werd een mogelijke robuuste brandweerstrategie ontworpen onder
leiding van dr. H.A. Becker en drs. A.C. Bontekoning, als coproductie van het CCRB en het NIBRA, in
samenwerking met de Directie brandweer en de Universiteit Utrecht.
2. Gedurende mijn binnenlandstage bij bergingsbedrijf Smit-Tak in Rotterdam bleek dat van de zijde van
de bergers er een grote behoefte bestaat om tot goede werkafspraken en taakafbakening te komen met
de overheidsbrandweer. Illustratief is een incident in de Rotterdamse haven op 6 maart 1999.
Het betreft een brand aan boord van het schip Mersinia, een bulkcarrier van 122 meter lang, varend
onder Panamese vlag. Het schip bestaande uit twee ruimen was met 5.400 ton losgestorte cacaobonen
onderweg van Abidjan (Ivoorkust) naar ADM Zaanstad. De lading was voor 18.000.000 gulden
verzekerd.
Rond 4 februari 1999 is brand ontstaan in ruim 1, die heeft zich uitgebreid naar ruim 2 en vervolgens
naar de machinekamer. De kapitein besloot daarop met de bemanning het schip te verlaten. Het schip
bevond zich toen 350 mijl ten zuiden van de Canarische eilanden. In de dagen erna is Smit-Tak ter
plaatse gegaan met materieel en een bergingsteam, waaronder een medewerker van RISC. Dit team
heeft getracht alle luchttoevoer naar de ruimen af te sluiten met zeilen en onbrandbaar PUR-schuim.
Met CO2 heeft blussing plaats gevonden en is een lekkage in de machinekamer verholpen.
Vanaf 26 februari is overleg geweest via het Havenbedrijf Rotterdam over dit incidentschip en heeft een
bespreking plaats gevonden, waarbij de situatie, strategie en plan van aanpak besproken zijn. Hierbij
waren aanwezig vertegenwoordigers van de brandweer, Smit-Tak, Havenbedrijf en Chemisch Advies.
Ondanks deze voorbereiding gaat het op zaterdag 6 maart toch mis. Bij het openen van de luiken blijken
deze niet geheel open te gaan. Als gevolg van de zuurstoftoetreding ontstaat er snel een aanzienlijke
brand met zware rookontwikkeling. Het incident wordt opgeschaald en in plaats van blussing met zoet
water wordt ook geblust met brak water. Dit heeft als gevolg dat de lading onbruikbaar wordt. De
brand is snel weer gereduceerd tot kleine brandhaarden en een half uur later wordt de ingestelde
GRIP1 procedure weer ingetrokken. Op maandag is de lading van het schip gelost en met duwbakken
afgevoerd naar industrieterrein Moerdijk De lading komt daar op donderdag aan. Gedurende enkele
dagen is er sprake geweest van overlast voor scheepvaartverkeer en omliggende bedrijven. Overigens
ontstaan er na transport van de lading stankklachten in het gebied Moerdijk.
De versies over waar het fout gegaan is verschillen per discipline en bedrijf. Ik denk dat onbekendheid
met elkaars wijzen van werken, het niet kennen van elkaars organisatie en slechte communicatie het
eindresultaat in nadelige zin beïnvloed heeft.
Doelstelling van de brandweer was de omgevingseffecten beperken en Smit-Tak had als doelstelling de
lading zoveel als mogelijk te behouden. Aan geen van de doelstellingen is uiteindelijk beantwoord.
Er zijn omgevingseffecten geweest en de brandweer is dagen in touw geweest bij dit incident.
De lading ging verloren en Smit-Tak restte niets dan de schrootwaarde van het schip. Een verlies van
enkel tonnen op deze berging was het gevolg
3. Ik deel het standpunt van Withagen en Hazebroek in het jaarboek onderzoek 1999 van het NIBRA, blz.
52 e.v.
4. Beter oefenen bij de brandweer, ministerie van BZK 1999; Veiligheidsrisico’s bij repressief optreden,
Helsloot en Van Duin 1999; realistisch oefenen op oefencentra; de binnenbrand, ministerie van BZK
2000.
5. Zie onder noot 3, blz. 62
6. De risico’s van het vak?, blz 45 t/m 56; ministerie van BZK 1999
7. Minister Wijers van Economische Zaken, minister Sorgdrager van Justitie en minister Zalm van
Financiën zonden in het voorjaar van het jaar 1998 “Aanwijzingen inzake het verrichten van
marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst” naar de Tweede Kamer.
8. De brandweer Voorburg werd civielrechtelijk aangeklaagd vanwege vermeende valse concurrentie
door een bedrijf uit Voorburg. In kort geding op 3 september 1996 diende een zaak tegen de gemeente
Voorburg door het opleidings- en adviesbureau bedrijfshulpverlening en veiligheid. Het bedrijf was van
mening dat het voortbestaan van het bedrijf bedreigd werd door het geven van cursussen en adviezen op
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 36
het gebied van de bedrijfshulpverlening door de gemeentelijke brandweer en dat er sprake was van
verstrengeling van belangen en verantwoordelijkheden bij de brandweer. Bij vonnis van de
arrondissementsrechtbank te Den Haag werd 17 september 1996 de vordering afgewezen. De president
nam in zijn vonnis de volgende motivatie mee:
- uit de artikelen van de Brandweerwet 1985 die de taakomschrijving van de brandweer tot onderwerp
hebben, kan niet worden opgemaakt dat deze taakomschrijvingen de strekking hebben BHV-activiteiten
uit te sluiten. Het staat de brandweer daarom vrij BHV-cursussen aan te bieden. Wel is van belang dat
voor de brandweer als overheidsorganisatie alle gewone normen voor ongeoorloofde mededinging
gelden;
- de brandweer heeft aangegeven voor het geven van de cursussen de materialen apart aan te kopen en
door te berekenen. Cursussen worden ook bij de bedrijven gegeven en er worden de adviesprijzen
gehanteerd zoals voor deze cursussen bepaald (tarieven Nibra). Er kan door het bedrijf niet
aannemelijk gemaakt worden dat de brandweer haar diensten onder de gemiddelde marktprijs
aanbiedt, of gebruik maakt van de algemene middelen;
- de stelling van het bedrijf dat de brandweer door haar status een extra voorsprong heeft ten opzichte
van de concurrentie is gebaseerd op een veronderstelling en onvoldoende aannemelijk gemaakt;
- onaanvaardbare verstrengeling van belangen omdat de brandweer ontruimingsplannen zou moeten
goedkeuren is gebaseerd op een toekomstige verwachting en het argument van het bedrijf dat het
daardoor schade zou ondervinden is onvoldoende onderbouwd.
Ook in hoger beroep wordt het bedrijf in het ongelijk gesteld met de uitspraak van het gerechtshof te
Den Haag, eerste civiele kamer op 18 maart 1999.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 37
7. Samenvatting, conclusies en leeraspecten
De brandweer als gemeentelijke organisatie is toch voornamelijk nog intern georiënteerd zowel op de
eigen gemeente als binnen het verband van de regionale brandweerorganisaties.
Uit dit onderzoek blijkt bovendien dat de samenwerking met partners buiten de brandweer toch ook
weer vaak raakvlakken heeft met het brandweerwerk. Veelal is er dan sprake van bedrijfbrandweren of
BHV-organisaties.
Leren van samenwerkingsverbanden met particuliere organisaties is zeer wel mogelijk, zij het nog op
beperkte schaal.
Samenwerking met totaal anders georiënteerde bedrijfstakken komt nog weinig voor en dateert in
belangrijke mate van de laatste jaren, waardoor de ervaring met langdurige samenwerkingsverbanden
niet of nauwelijks aanwezig is.
Daardoor kan weliswaar geleerd worden van de samenwerking met particuliere instanties, maar wordt
door onbekendheid met het functioneren van die organisaties daarvan nog nauwelijks geleerd.
Daar waar er sprake is van samenwerking zijn er zeker lessen te leren uit de wijze waarop de
samenwerking is ontstaan, is vorm gegeven en tot op zekere hoogte hoe de samenwerking
functioneert.
Uit de enquêteresultaten kan niet de conclusie getrokken worden dat de korpssamenstelling van
invloed is op de externe gerichtheid van de brandweer en het daardoor makkelijker ontstaan van
samenwerkingsverbanden. De grootte van het korps is dat wel. Hoe kleiner het korps des te lager is de
kans op het ontstaan van samenwekringsverbanden. De mate waarin extern overleg plaats vindt of
extern geoefend wordt lijkt niet van grote invloed te zijn. Hoewel dit bij de kleinere korpsen wel het
geval lijkt te zijn. Dit zou veroorzaakt kunnen worden door de situatie dat de commandant in een
kleinere gemeente meer taakinhoudelijk zijn werkzaamheden verricht, als opleiding en training en
brandpreventieve werkzaamheden, dan de commandant van een grote gemeente. Daarmee komt de
commandant van een kleinere gemeente sneller in contact met bedrijven en instellingen.
Hoewel op relatief kleine schaal zijn het vooral de grotere korpsen die marktactiviteiten ontplooien, bij
de kleinere korpsen komt dit nauwelijks voor.
De korpsen met een inwonertal tussen de 40.000 en 100.000 inwoners oefenen vaker met bedrijven en
instellingen en voeren ook vaker overleg met risicovolle bedrijven en instellingen in het
verzorgingsgebied. Op zich kan dit een goede voedingsbodem zijn voor publiek-private
samenwerking.
Uit de onderzochte samenwerkingsverbanden blijkt dat er belangrijke leermomenten te constateren
zijn.
Publiek-private samenwerking kan tot een belangrijke kwaliteitsverbetering leiden zonder dat dit
gepaard hoeft te gaan met kostenstijgingen en zelfs kan leiden tot besparingen.
Belangrijk daarbij is om de gemeenschappelijke factoren in de omgeving te vinden en partners buiten
de organisatie te vinden. Een externe oriëntatie is hierbij een belangrijke randvoorwaarde. Bij
reorganisaties, organisatorische wijzigingen of uitbreiding van taken, kan het zinvol zijn
samenwerking met externe partners te onderzoeken. De publiek-private samenwerking in Delft en
Rotterdam toont aan dat er kwalitatief en financieel zowel voor de brandweer als voor bedrijven
voordelen te behalen zijn.
Deze samenwerking en ook die in Born toont aan dat samenwerking met externe partners niet
bedreigend hoeft te zijn als aan de juiste voorwaarden wordt voldaan.
Het gaat er niet zozeer om de concurrentie te slim af te zijn, maar om de juiste partner te vinden.
Uit de enquête blijkt dat vrijwel alle samenwerkingen tot stand zijn gekomen op initiatief van de
brandweer of dat er sprake is van een gezamenlijk initiatief. Angst dat er bedrijven zijn die erop
gebrand zijn zich te storten op de brandweermarkt lijkt nergens op te zijn gebaseerd.
Het is eerder andersom. Als brandweerkorpsen opereren op de particuliere markt dient voldaan te
worden aan de juiste voorwaarden om geen valse concurrentie te veroorzaken. De beste remedie om
dat voor te blijven is om gezamenlijk met de markt te opereren en de marktactiviteit complementair op
het wettelijke takenpakket te maken.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 38
Het geven van BHV-opleidingen wordt nogal eens verdedigd met erop te wijzen dat daarmee de
contacten met de bedrijven onderhouden worden en de brandweer de kwaliteit van de BHV-
organisaties beter kan bewaken en toetsen.
Er zijn zeker argumenten te vinden die dit onderschrijven, maar dan dient ook nog wel voldaan te
worden aan het aspect van samenwerking.
De wijze waarop de brandweer in Born dit vorm heeft gegeven, geeft aan dat de brandweer dan in de
contacten met het bedrijfsleven méér is dan de instructeur van de BHV-opleidingen.
Een andere belangrijke les is om dat te doen waar de brandweer goed in is en te laten doen waar
anderen beter in zijn. In belangrijke mate wordt nog onvoldoende gebruik gemaakt van de expertise
die particuliere bedrijven kunnen bieden.
Het (deels) uitbesteden of gezamenlijk uitvoeren van preventieve taken behoort zeer wel tot de
mogelijkheden. Als de eindverantwoordelijkheid blijft berusten bij de brandweer is er geen beletsel
om ook wettelijke taken uit te besteden. Door de regie in handen te houden en in ieder geval bij
complexe zaken de sturing in handen te houden is in ieder geval in kwantitatieve zin een belangrijke
slag te maken, zonder dat de kwaliteit hieronder hoeft te leiden. Zeker is dat het geval wanneer als
gevolg van capaciteitsproblemen taken anders niet of nauwelijks uitgevoerd worden.
Het is belangrijk te zorgen voor goede werkafspraken tussen de overheidsbrandweer en andere
particuliere participanten bij calamiteitenbestrijding. Deze afspraken dienen te worden vastgelegd in
operationele procedures.
Bevestig bij publiek-private samenwerking de bevoegdheden en baken deze af. Leg de overeenkomst
schriftelijk vast. Dit voorkomt onduidelijkheden en maakt de wijze van werken transparant.
Benut elkaars sterke kanten, zorg voor een goede relatie en voorkom op elkaars terrein te opereren.
Een goede taak- en bevoegdhedenafbakening kan leiden tot een versterking van de
incidentenbestrijding bij gezamenlijk optreden van de brandweer en particuliere instanties of
bedrijven.
Bovenal bevordert dit de veiligheid van het optreden van de brandweer.
Bekendheid met elkaars functioneren en goede persoonlijke relaties zullen er zeker toe bijdragen dat
ook de incidentbestrijding beter zal verlopen.
Scriptie MCD, G. Spruit
Augustus 2000 39
9. Literatuurlijst
M.J. van Duin, Van rampen leren, Den Haag, 1992
NIBRA, Jaarboek Onderzoek 1999
R.J. in ’t Veld, Noorderlicht, Den Haag, 1997
G.J.E.M. Sanders/J.A. Neuijen, Bedrijfscultuur, Assen/Maastricht, 1992
J.A. de Bruijn/E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, Utrecht, 1999
Min. BZK, Beter oefenen bij de brandweer, Den Haag, 1999
I. Helsloot/M.J. van Duin, Veiligheidsrisico’s bij repressief optreden, Arnhem, 1999
Min. BZK, Realistisch oefenen op oefencentra, Den Haag 2000
NIBRA publicatiereeks nr. 2, 1996, Brandweer en hulpverlening in 2000+
NIBRA Vijf scripties van de opleiding MCD 2000, Veiligheid in ontwikkeling, 2000
J.A. de Bruijn/E.F. ten Heuvelhof/R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, Schoonhoven 1998
Auditrapportage Gezamenlijke Brandweer, Brandweer Rotterdam, 1999
Studie naar gez. kwaliteit TU Delft/Brw Delft, Gedeelde Zorg, 1994
Min. BZK 1999, De risico’s van het vak, Den Haag, 1999