ARTÍCULOS
Ivonne Carrillo Dewar
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
Ana Lilia Ulloa Cuéllar
¿Supera Sartre el determinismo?
Benjamín García Herrera
Falacia global, realidad transnacional
Francisco Meléndez Hernández y Rafael González Hernández
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
Esther Borja Castañeda
Las políticas monetaria y cambiaria en México (I)
Héctor J. Vargas Rubín
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
Efraín Alejandro Aburto Martínez
Voto de los mexicanos en el extranjero
Adolfo Fernández Torres
Los servicios públicos municipales
Esperanza de J. García Ayala
Educación virtual
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...allí donde alza la cabeza el principio de la
libertad, se manifiesta una inquietud, una agitación
hacia el exterior, una creación del objeto, y en ello
tiene que consumir sus fuerzas el espíritu.
(HEGEL, INTRODUCCIÓN A LA FILOSOFÍA DE LA HISTORIA)
RESUMEN
Este ensayo es una primera aproximación al marco con-
ceptual que permita estudiar al Estado-nación en el pro-
ceso de la globalización. A partir del análisis del sistema
filosófico de Hegel, se identifican los complejos proce-
sos sociales que determinan la dialéctica entre Estado y
globalización.
ABSTRACT
This essay is a first approach to the conceptual frame that
allows the study of the State in the process of globaliza-
tion. Based on Hegel’s philosophical system, complex
social processes that determine the dialectics between
State and globalization are identified.
INTODUCCIÓN
Desde la perspectiva de las ciencias sociales, la fase
actual de desarrollo del capitalismo, a la que en forma
generalizada se la denomina globalización, o mundiali-
zación cuando se hace una referencia más específica al
proceso de trasnacionalización del capital, plantea una
gran cantidad de problemas, de objetos de estudio. Uno
de los más interesantes es el relativo a la pervivencia
del Estado-nación, o su posible superación hacia una
forma más desarrollada, el Estado supranacional. Para
aquellos que conciben a la globalización no como un
proceso complejo y lleno de contradicciones, sino como
un fenómeno unilineal, absoluto y definitivo, la segunda
posibilidad es no sólo una tendencia que se inicia, sino
un hecho incuestionable. Para ellos, la globalización
constituye el determinante de todos y cada uno de los
procesos y transformaciones que están ocurriendo a
escala planetaria, más que algo a estudiar, casi un mito.
Esta percepción está influida por el papel hegemóni-
co que Europa occidental, cuna del moderno Estado-
nación y del capitalismo, ha ejercido en el largo desa-
rrollo de éste. La ciencia, la cultura, la organización de
la sociedad y de la economía, la ideología, en fin, la cos-
movisión, son estructuras y superestructuras que han
surgido en Occidente, y llevan su impronta. Así, no es
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Estado y globalización.Apuntes para una doble
lectura hegeliana
Ivonne Carrillo Dewar*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales de la Universidad
Veracruzana.
fortuito que al difícil y azaroso proceso de constitución
de la actual Unión Europea se le considere como la
pauta que habrá de regir para la totalidad de las
sociedades, independientemente de sus característi-
cas internas, su grado de desarrollo social o su ubi-
cación en la compleja red internacional de relaciones
políticas, tecnológicas, sociales y económicas.
Después de todo, la historia parece confirmar la tesis
de que las formas sociales surgidas en Occidente son
posibles de establecer en el resto del mundo.
Sin embargo, en Europa los procesos nacionales de
surgimiento y desarrollo del capitalismo, con su contra-
parte de diferenciación de las estructuras sociales y con
ello de la institucionalidad del mercado, por una parte, y
la del moderno Estado democrático-parlamentario, por
la otra, constituyen procesos autónomos, derivados del
desarrollo interno de sus sociedades. Tal ley de desa-
rrollo corresponde también a dos de las antiguas colo-
nias inglesas: los Estados Unidos de América y
Australia. Para los países periféricos la situación es muy
diferente. Su incorporación al capitalismo obedece a las
necesidades de las sociedades occidentales de superar
las contradicciones inherentes a su propio desarrollo. La
primera, de la cual surge el moderno mercado mundial,
tiene que ver con la imposibilidad de operación de la
Ley de Say en el contexto de una formación económico-
social cerrada. La incompatibilidad entre oferta y
demanda efectiva en el largo plazo hizo necesaria, para
el capitalismo original, su expansión, colonial primero e
imperial después.
En otras palabras, la necesidad de realizar la cre-
ciente riqueza producida en los países de capitalismo
originario, así como la de tener acceso a la fuerza de
trabajo y las materias primas baratas, creó el moderno
mercado mundial, cuya expansión incorporó a la
dinámica del capitalismo al resto de los países. Pero lo
hizo de una manera plagada de contradicciones, suje-
tando los procesos de sus economías internas a la ló-
gica del propio mercado mundial, y produciendo o
reforzando en aquéllas una profunda heterogeneidad
económica a medida que en cada país periférico se
avanzaba en el desarrollo industrial. Sin embargo, las
estructuras políticas y sociales han sido más
resistentes a la modernidad; la adopción de la institu-
cionalidad democrática de los Estados-nación de occi-
dente ha sido mucho más lenta y difícil.
La expansión del mercado mundial, la constitución
de bloques regionales de comercio, la informatización
de la sociedad y su consecuente agilización de las
comunicaciones, generan la ilusión de un mundo
homogéneo, de una aldea global. La experiencia de la
Unión Europea en la constitución de una sociedad
poliestatal más integrada, que puede ser el camino
hacia un Estado supranacional, y los elementos de
distinto tipo (políticos, económicos y fundamental-
mente financieros) que están modificando tanto las
funciones que cada Estado desempeña en los proce-
sos nacionales, como las relaciones entre los Estados,
generan la apariencia del fin del Estado nacional. Es el
objetivo de este ensayo estudiar los elementos más
sobresalientes de este proceso histórico, al que se ha
denominado globalización, y las perspectivas del
Estado en él; el proceso de búsqueda del marco con-
ceptual y el método que mejor permitan aproximarse a
la realidad social me ha conducido al estudio del sis-
tema filosófico de Hegel, el que a grandes rasgos se
presenta en el primer apartado. En el segundo aparta-
do se expone una primera aproximación a la dialéctica
entre Estado y globalización.
1. El fundamento histórico-social del sistema
hegeliano
Según se tome como base el sistema filosófico o la
teoría política hegelianas, es posible realizar dos lec-
turas radicalmente opuestas de los procesos sociales.
Si la lectura se efectúa a partir de la ciencia política, el
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
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estudioso percibe las tendencias generales, los aspec-
tos dominantes del proceso, y procede a asumirlos
como lo absoluto de aquél; esta lectura tiende a
atribuir a la totalidad del proceso las características y
la lógica de los elementos más sobresalientes. En su
teoría política,
[...] acepta el orden establecido de las cosas; ve en él
la verdadera sustancia ética. No intenta prescindir de
los males, las miserias y los crímenes del mundo.
Todo esto se da por consabido. Con todo, trata de
justificar esta dura y cruel realidad. Desde el punto de
vista del pensamiento especulativo, esta realidad ya
no se ofrece como un hecho accidental o como una
deplorable necesidad. No es tan solo ‘razonable’,
sino la encarnación misma y la actualización (rea-
lización) de la razón. Pero por ‘razón’ no hay que
entender ya la ‘razón práctica’de Kant. La razón es la
que vive en el mundo histórico y lo organiza.
(Cassirer, 1993, p. 305).
Así, la teoría del Estado de Hegel, que argumentando
contra la normatividad del ‘deber ser’ en las ciencias
sociales, plantea lo incuestionable de lo existente en
cuanto tal, ha permitido históricamente justificar el
nacional-socialismo y el imperialismo, en lo que podría
ser definido como la corriente hegeliana de derecha;
mientras que aparentemente la influencia de este filó-
sofo sobre el llamado socialismo real de la antigua
Unión Soviética y en general la Europa del Este, dio
lugar a que el totalitarismo del Estado prácticamente
negara a los individuos.
Pero desde su filosofía política y particularmente
su método, Hegel también nos permite realizar un
análisis que capte las contradicciones, el movimiento y
la complejidad en los procesos sociales.
[...] lo que importa aquí no es el credo político, sino la
nueva orientación del pensamiento político que intro-
dujo su sistema [...] (en Hegel) el tiempo no puede ya
ser considerado como algo meramente accidental, es
algo esencial [...] Hegel no busca la ‘idea’en un espa-
cio supercelestial. La encuentra en la actualidad
(realidad) de la vida social del hombre y en sus luchas
políticas [...] No identificó nunca la realidad con la
existencia empírica [...] “la existencia es, en parte,
mera apariencia y sólo en parte realidad [...] he trata-
do de la realidad, entre otras cosas, en una lógica
detallada, y la he distinguido cuidadosamente no sólo
de lo fortuito, que después de todo tiene existencia,
sino además de las categorías afines de la existencia
y de otras modificaciones del ser”. (Cassirer, 1993,
pp. 307, 309-310).
De esta forma, Hegel puede ser leído de muy distintas
maneras. No es gratuito que a lo largo del siglo dieci-
nueve y buena parte del veinte una proporción consi-
derable del debate filosófico y de las ciencias sociales
se desarrollara entre los hegelianos de izquierda y los
hegelianos de derecha. Es difícil encontrar un sistema
filosófico tan completo como el de Hegel, que además
destaca por su posición epistemológica. El sistema
hegeliano detiene la tendencia moderna al subjetivis-
mo, al incorporar a la filosofía y al análisis de la
sociedad un nuevo tipo de categoría, la de la unidad
del pensamiento y el ser, de sujeto y objeto. Al reac-
cionar ante lo que llamó el ‘subjetivismo extremo’ de
Kant, trató de restituir el lugar que la objetividad tiene
por derecho propio en la filosofía, sin regresar, no
obstante, al objetivismo de Aristóteles. Parte de un
intento de compromiso entre el empirismo (que pone
el énfasis en los hechos y eventos objetivos) y el idea-
lismo (énfasis en las categorías e ideas subjetivas). En
la mayoría de sus escritos su preocupación principal
es capturar el movimiento que tiene lugar entre los dos
polos de la objetividad y la subjetividad. (Kainz, 1974,
pp. 1-2).
La posición filosófica de Hegel, la que él denomina
fenomenología, se concentra en la distinción entre
sujeto y objeto y conduce a descubrir cuáles aspectos
de la realidad se derivan del sujeto (de la percepción
subjetiva sobre la realidad), y qué aspectos son
atribuibles principalmente al objeto (o cosa-en-sí). Al
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pensar sobre la realidad, Hegel es consciente de su
movimiento, de su cambio permanente; en concordan-
cia con esto, desarrolla el método dialéctico, cuyos
antecedentes se encuentran fundamentalmente en
Aristóteles, Heráclito, Nicolás de Cusa y Leibniz
(Block, 1983, pp. 121-127). Así, la dialéctica hegeliana
es un método cuyo primer elemento es precisamente
reconocer el carácter cambiante del mundo. El segun-
do es asumir su carácter contradictorio, y cómo el
movimiento, la transformación, es resultado de la
superación dialéctica (tercer elemento, o unión de los
contrarios) de los polos opuestos de cada proceso. Es
de esta manera como se da en Hegel el conocimiento
sobre la realidad, y cómo, de acuerdo con él, se
desenvuelve la historia. Cada nueva etapa de desa-
rrollo de la humanidad es una superación de la ante-
rior, la cual no es completamente destruida:
[...] en el proceso dialéctico de Hegel, al avanzar de
etapa en etapa en forma de superaciones, la
‘superación’ no debe interpretarse solamente en un
sentido negativo, destructivo, como liquidación. Es
también ‘superación’ en sentido de mantenimiento,
de conservación; es ésta la cara de la fidelidad al
pasado, la cara que mira hacia atrás en la cabeza de
Jano de la dialéctica hegeliana. Es la cara que se
refiere sobre todo a su síntesis, y que capacita a la
dialéctica para ser, no sólo negación, sino también
herencia de la historia. También esto forma parte de
la dialéctica del proceso: tiene por resultado no sólo
su fase recién alcanzada, sino también las que la
preceden. (Block, 1983, p. 120).
El proyecto filosófico de Hegel consistía en dos
grandes objetivos relacionados: a) el primero consistía
en demostrar las etapas necesarias mediante las
cuales la razón humana se aproxima al absoluto
(Sabine, 1987, p. 459); para él, el absoluto es una
unión completa de la objetividad y la subjetividad; en la
Fenomenología, el conocimiento absoluto es la unión
final de la conciencia y la autoconciencia; en la Lógica,
la idea absoluta es la completa unidad del ser con el
pensamiento (o espíritu, que en Hegel significan la
unión de la conciencia y la naturaleza); y en la
Filosofía del derecho la voluntad absoluta es la unión
plena del poder subjetivo de la elección libre con el
contenido objetivo de la libertad (Kainz, 1974, p. 10).
b) Por un proceso inverso, el segundo se proponía
demostrar el orden de desarrollo en que la razón abso-
luta se despliega en las ideas y las instituciones de la
civilización. (Sabine, 1987, p. 460).
El sistema filosófico de Hegel parte de una con-
cepción del individuo completamente distinta de la que
sostienen los pensadores clásicos del liberalismo,
para los que aquél es un ente abstracto, asocial, y
cuya racionalidad es fundamentalmente utilitarista.
Hegel concibe al individuo como un ser eminente-
mente social y, por lo tanto, histórico. En el sistema
hegeliano no hay lugar para el homo economicus sino
para un ser humano social e históricamente determi-
nado. El objetivo central de su Filosofía del derecho es
mostrar la relación entre la libertad subjetiva del indi-
viduo y la objetividad de las estructuras políticas,
económicas y legales de la sociedad. “La verdadera
vida de la Idea [...] comienza con la historia. En la
filosofía de Hegel, la fórmula de Spinoza, Deus sive
natura se convirtió en la fórmula Deus sive historia.
Pero esta apoteosis no se aplica a los sucesos históri-
cos particulares. Se aplica al proceso histórico consi-
derado como un todo.” (Cassirer, 1993, p. 310).
En este contexto, el individuo va determinándose
en función de sus relaciones con su medio social y
político, a su realidad histórica concreta. En el proceso
de autodeterminación, el individuo está inmerso en
conflictos y contradicciones cuya solución va confor-
mando la posibilidad de la libertad, la cual depende
fuertemente de la comprensión de la interdependencia
entre la conformación de la voluntad y la realidad obje-
tiva en que el individuo se desarrolla. Ésta se lleva a
cabo, de acuerdo con Hegel, en la ‘vida ética’, que se
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
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desenvuelve en tres fases distintas: a) la familia, pro-
totipo nuclear de la sumisión mutua voluntaria: b) la
‘sociedad civil’, que es la esfera socioeconómica en la
que hay conflicto y armonía paradójicas entre la vo-
luntad individual y la voluntad social; y, c) el Estado, el
que lleva a una oposición constructiva final entre los
distintos participantes de la existencia ética.
(Hegel,1998, Sección Tercera).
Es en el Estado en el que el ‘bien objetivo’ cesa de
ser una abstracción, o un ideal utópico, capaz de rea-
lización sólo en el futuro; en el Estado el bien objetivo
se presenta en su completa concreción, como el
núcleo racional de la personas e instituciones que
existen en el presente y de las costumbres y leyes que
rigen a esas personas e instituciones. Cuando se
alcanza esta fase final, la unión de lo particular y lo uni-
versal que caracteriza la voluntad absoluta, ya no es
más solamente un ‘en-sí’, como en el derecho abstrac-
to, donde es primordial la relación directa de las per-
sonas con la propiedad; ni es meramente ‘para-sí’,
como es en la etapa extremadamente subjetiva de la
moralidad, sino que es ‘en-y-para-sí’, es decir, inmedi-
ata y al mismo tiempo mediada por el pensamiento,
objetiva y al mismo tiempo imbuida en la subjetividad,
fluida e indeterminada y al mismo tiempo determinada
y controlada por la subjetividad, pasivamente determi-
nada y al mismo tiempo activamente determinante,
compuesta de agentes conscientes autodetermi-
nantes. (Kainz, 1974, pp. 25-26)
La concepción del estado deriva de la historia. Para
Hegel, el estado no es tan sólo una parte, una
provincia especial de la vida política, sino su esen-
cia, su vida misma. Es el alfa y la omega. Hegel
niega que podamos hablar de vida histórica fuera o
aparte del estado [...] Si la realidad hay que definir-
la en términos de historia, más bien que en términos
de naturaleza, y si el estado es el requisito previo de
la historia, de ello se infiere que debemos conside-
rar al estado como la realidad suprema y más per-
fecta [...] ‘el estado [...] es el mismo espíritu absolu-
to y verdadero, que no reconoce ninguna regla
abstracta de lo bueno y lo malo [...]’. (Cassirer, 1992,
pp. 311 y 313).
En Hegel, el Estado es la realidad concreta de la idea
de la libertad. Es la libertad subjetiva que se ha trans-
formado a sí misma en completamente objetiva a
través de las leyes y las costumbres (objetivación
inmediata) y mediante la acción de los individuos
(objetivación mediada). En otras palabras, el Estado
es la materia prima y el producto terminado de las vo-
luntades particulares. El Estado es la emergencia de
una voluntad universal entre los hombres. No se trata
en Hegel de la voluntad común que está contemplada
en las teorías contractualistas sustentadas en la
teoría del derecho natural. El hecho de que la univer -
salidad está unida explícitamente con la particularidad
se manifiesta en la medida en que el organismo uni-
versal del Estado es construido sobre el doble funda-
mento de la familia y la sociedad civil. También se
manifiesta en la medida en que los estados modernos
asumen el deber de promover los derechos de los indi-
viduos. Por otra parte, el hecho de que en el Estado la
particularidad está explícitamente unida con la univer -
salidad se manifiesta en la medida en que los intere-
ses individuales están subordinados a los intereses de
la familia y a los de las distintas instituciones de la
sociedad civil. En correspondencia con su método,
para Hegel la idea del Estado se desarrolla en tres
momentos: a) el de la constitución, en la que el Estado
adquiere un carácter individual; b) el de la existencia
particular del Estado frente a otros estados; y c) el de
la historia universal, que se eleva sobre los Estados
particulares, este es el momento del desarrollo de
éstos y el de su interacción. (Kainz, 1974, pp. 44-46).
Si bien el Estado para Hegel constituye la síntesis
de la sociedad, la interacción entre aquél y las
restantes estructuras de ésta queda definida por la
dialéctica: “Desde un punto de vista, el estado es una
necesidad externa (impuesta sobre la familia y la
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sociedad civil). Por otra parte, es el telos inmanente de
ellas.” (Hegel, 1998, §261). De acuerdo con Marx en
su introducción a la Filosofía del derecho de Hegel, el
Estado toma la forma de una necesidad externa por la
dependencia de la familia y de la sociedad civil res-
pecto a la constitución, leyes e instituciones del Estado
particular en que existen. En tanto que el Estado es el
fin inmanente de la familia y de la sociedad civil porque
los deberes del individuo hacia el Estado se unen con
los derechos contra aquél; así, el deber de respetar la
propiedad se funde con su derecho a la propiedad,
cuando se considera la relación de derechos y
deberes en el contexto de la Idea del Estado. (Hegel,
1998, Introducción de K. Marx).
Esta concepción del Estado está influida por la
comprensible preocupación de Hegel respecto a los
problemas de integración de la sociedad alemana de
su momento, y por los de la constitución del propio
moderno Estado-nación germano. En otras palabras,
la teoría política de Hegel no hace sino constatar que
era un hombre de su tiempo. El Estado no sintetiza
armónicamente a las restantes estructuras de la
sociedad. En él la homogeneización y la diferenciación
integrada son sólo tendencias generales que se
desenvuelven en forma contradictoria y con desfases:
[...] la sociedad nacional, frecuentemente simbolizada
en su estado-nación, es histórica, se forma y se desa-
rrolla como un proceso social [...] la sociedad nacional
simboliza un estado nación, con su historia y cultura,
economía y política, moneda y mercado, lengua y
dialectos, religión y sectas, himno y bandera, santos y
héroes, monumentos y ruinas, desde todos los puntos
de vista esa sociedad se revela como un intrincado
proceso social. Proceso en constante devenir, dirigido
y errático, integrador y fragmentario [...] Desde el prin-
cipio, toda nación está siempre atravesada por las ten-
siones y contradicciones que conducen tanto a la inte-
gración como a la desintegración. Esas polarizaciones
extremas, naturalmente influidas por otras soluciones
también básicas, son alimentadas por diversidades y
desigualdades que abarca grupos sociales, clases
sociales, élites, masas, movimientos sociales, partidos
políticos, corrientes de opinión pública; todo esto siem-
pre involucrando relaciones exteriores, bilaterales y
multilaterales. (Ianni, 1999, pp. 70-72).
Pero esa absolutización del Estado que hace Hegel es
sólo un accidente en el conjunto de su sistema filosófi-
co. Éste nos permite leer la historia y en general los pro-
cesos sociales de una forma dinámica, precisamente
como un proceso, y no de forma mecanicista. En Hegel
la voluntad absoluta no está relacionada meramente
con el acto de negación y retirada, como un medio de
afirmar la individualidad personal, ni sólo con el proceso
de toma de decisiones, sino que se determina al man-
tener una relación constante entre lo individual y lo par-
t i c u l a r. La universalidad a la que el individuo está rela-
cionado pasa a través de tres etapas sucesivas:
primero, es el derecho a la propiedad, mediante el cual
las personalidades se expresan gradualmente a sí mis-
mas y definen mutuamente sus límites; entonces toma
la forma de un ideal abstracto, la ley moral, como la
norma objetiva por la que los hombres se esfuerzan
para regular sus acciones. Finalmente, la universalidad
viene a implicar las relaciones sociales concretas.
Todas estas distintas relaciones con la universalidad
son relaciones recíprocas: el individuo es cambiado y
dimensionado por ellas, y ellas a su vez son condi-
cionadas y, de hecho, creadas por los individuos.
(Kainz, 1974, pp. 15-16). En síntesis, la dialéctica
hegeliana nos provee de un método para el estudio de
los procesos sociales en su devenir histórico.
Antes de Hegel no sólo se ha contrapuesto por lo
general, de un modo rígido, historia y verdad objetiva,
sino que también se ha visto comúnmente en la his-
toria un progreso paulatino, de ascenso rectilíneo. La
unidad dialéctica de espíritu objetivo y espíritu abso-
luto, que contiene al mismo tiempo una separación
dialéctica y una contraposición, da a Hegel la posibi-
lidad de exponer dialécticamente irregularidades en
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
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el desarrollo histórico, progresos, por ejemplo, que
contienen momentos regresivos, o involuciones que
en determinados respectos han dado la base de pos-
teriores progresos [...] la dialéctica hegeliana es la pri-
mera forma plena de elaboración filosófica de la his-
toria en que tales contradicciones del desarrollo no se
registran sólo como hechos, sino que se conceptúan
además histórico-filosóficamente y se insertan en el
método histórico de exposición del proceso de desa-
rrollo [...] (Lukacs, 1985, p. 495).
La teoría del Estado de Hegel a lo largo del siglo XX
permitió a los apologistas justificar, por una parte, la
cruda realidad del imperialismo y en su momento al
nacional-socialismo; por la otra, sirvió de paradigma al
Estado absoluto constituido por la desaparecida Unión
Soviética. Desde las postrimerías de ese siglo y este
difícil inicio del actual, habría de jugar el mismo papel
en la explicación de la unipolaridad de la estructura
político-militar mundial, articulada en torno a la supe-
rioridad de aquel carácter y económica de los Estados
Unidos. Por otra parte, el olvido de la dialéctica
hegeliana ha conducido a que desde las ciencias
sociales la globalización sea conceptualizada de una
manera lineal y se la haya convertido, por su absoluti-
zación, en un mito. El objetivo del siguiente apartado
es analizar al Estado nacional y al proceso de globa-
lización desde el método dialéctico y las categorías
hegelianas fundamentales para la comprensión de la
actual fase de desarrollo del capitalismo.
2. Dialéctica entre el estado-nación y el proceso
de globalización
En la tercera parte de la Filosofía del derecho, Hegel
da la clave para entender que el origen del moderno
mercado mundial, de su actual dinámica expansiva,
así como del proceso de transnacionalización del capi-
tal que caracterizan a la globalización, se encuentra en
las contradicciones de la estructura económica de las
sociedades de capitalismo originario. En distintos pá-
rrafos, explica cómo el propio desarrollo del sistema
rompe la previa vinculación directa entre productor
directo y medios de producción y concentra en pocas
manos la propiedad de aquéllos, dejando a una pro-
porción siempre creciente de la población sólo con su
capacidad de trabajo para satisfacer sus necesidades.
Asimismo, plantea cómo el sistema de necesidades se
va haciendo más grande y complejo, ampliándose y
profundizándose, al mismo tiempo, la división social
del trabajo. En el párrafo 243 describe la tendencia a
la concentración de la riqueza, inherente al sistema
capitalista... “Con la generalización de las vincula-
ciones de los hombres, mediante sus necesidades y
los modos de preparar y procurar los medios para
esas necesidades, se acrecienta, por una parte, la
acumulación de las riquezas [...] así como, por otra
parte, se acrecienta la división y limitación del trabajo
particular y, por lo tanto, la dependencia y la necesidad
de la clase ligada a ese trabajo, agregándose la insu-
ficiencia de la capacidad y del goce de los demás
bienes, especialmente de las ventajas espirituales de
la Sociedad Civil.” (Hegel, 1998, p. 203).
En el párrafo 245, además de reafirmar el hecho
de que la acumulación de la riqueza y crecimiento de
la pobreza son inherentes al capitalismo, expresa la
imposibilidad de la Ley de Say. Hegel comprende que
en la lógica de este sistema, en el largo plazo aumen-
ta la insuficiencia de la demanda efectiva respecto al
incremento potenciado de la oferta:
§245. Si a las clases adineradas les fuese impuesto
el tributo directo, o si en propiedad pública [...] existie-
ran los medios inmediatos para mantener a las
masas que caen en la miseria [...] la subsistencia de
los indigentes estaría asegurada sin ser proveída por
el trabajo, situación que estaría en contra del princi-
pio de la Sociedad Civil y de la conciencia de sus
miembros, de su autonomía y dignidad; o si aquella
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17
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subsistencia fuese solucionada por el trabajo [...]
se acrecentaría la cantidad de los productos, en
cuya superabundancia y en la falta de suficientes
consumidores, productores ellos mismos, reside,
por cierto, el mal que se acrecienta sencillamente
por esas dos maneras. Aquí se plantea el problema
de que la sociedad civil no es suficientemente rica,
en medio del exceso de la riqueza; esto es, que no
posee en la propia riqueza lo suficiente como para
evitar el exceso de miseria [...] (Hegel, 1998, pp.
2 0 3 - 2 0 4 ) .
En el párrafo 246 expone cómo para superar esta con-
tradicción la sociedad nacional trasciende sus propias
fronteras en busca de mercados para su oferta exce-
dente. “Por medio de su dialéctica la sociedad civil,
sobre todo esta determinada sociedad, es empujada
más allá de sí para buscar fuera, en otros pueblos
–que están atrasados respecto a los medios que ella
posee con exceso, o con respecto a la industria– a los
consumidores y, por lo tanto, los medios necesarios de
su subsistencia.” (Hegel, 1998, p. 204). En otras pa-
labras, la dinámica de expansión de la producción que
resulta de la lógica industrial, ejerce una tensión sobre
los países de capitalismo originario que los impele a
expandir el modo de producción sobre el resto de los
países; primero subordinándolos a su lógica de una
manera formal, a través de mercado, y muy gradual-
mente subsumiéndolos de manera real a medida que
el modo de producción penetra, aunque de forma
heterogénea, en la estructura productiva. La fase de
subordinación formal corresponde al colonialismo, y la
de subsunción real a las distintas etapas del proceso
de transnacionalización del capital.
La otra síntesis en que las contradicciones de la
sociedad civil se resuelven es el Estado. Pero en
Hegel la esencia del Estado moderno, además de la
constitución, es la soberanía: “La individualidad, como
exclusivo ser por sí, se presenta como relación con los
demás estados, de los cuales cada uno es autónomo
frente a los otros. Porque el ser por sí del Espíritu real
tiene su existencia en esta autonomía, ella constituye
la primera libertad y suprema dignidad de un pueblo.”
(Hegel, 1998, §322, p. 267). Pero el colonialismo negó
por principio la soberanía de las sociedades que se
encontraban bajo su dominio. La independencia políti-
ca de las antiguas sociedades coloniales fue apenas el
inicio de sus lentos y difíciles caminos para la cons-
titución de sus respectivos estados-nación. Ya consti-
tuidos en tales, la soberanía en ellos ha operado inter-
namente; respecto al contexto internacional, han fun-
cionado a partir de lo que puede definirse como una
autonomía relativa. A medida que el proceso de glo-
balización se consolida, se reducen los márgenes de
autonomía relativa. Por otra parte, el capitalismo es un
sistema que por principio tiende a imponer, aunque
formalmente, sus instituciones
Sí, el capitalismo se presenta como un modo de pro-
ducción y un proceso civilizador. Además de desa-
rrollar y mundializar sus fuerzas productivas y sus
relaciones de producción, desarrolla y mundializa
instituciones, patrones y valores socioculturales, for-
mas de actuar, sentir, pensar e imaginar [...] Los prin-
cipios de libertad, igualdad y propiedad, articulados
jurídica y políticamente en el contrato, poco a poco se
imponen y generalizan en ambientes sociales en los
que prevalecen tribalismos, tradicionalismos, patriar-
calismos y patrimonialismos. Poco a poco, la comu-
nidad es recubierta por la sociedad, la sociabilidad
basada en las prestaciones personales, o en la pro-
ducción de valores de uso, es recubierta o sustituida
por la sociabilidad basada en el contrato, en la pro-
ducción de valores de cambio. Simultáneamente, se
da la secularización de la cultura y del compor-
tamiento, la individuación, la emergencia del indivi-
dualismo posesivo y, en algunos casos, de la ciu-
dadanía. (Ianni, 1999, p. 159).
La fase actual de desarrollo del capitalismo, o globa-
lización, constituye la superación de la fase anterior en
la que la lógica del sistema estaba determinada por la
gran industria (siendo la automotriz una de las ramas
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
10
“punta”) y en la que los Estados nacionales desem-
peñaban un papel central en la generación de las
condiciones generales de la producción, en la estabili-
dad en las relaciones entre el capital y el trabajo y en
el acceso al mercado mundial. En el nivel económico,
la globalización es resultado de los cambios en la
fuerza productiva del trabajo que están asociados con
la automatización de los procesos productivos, por una
parte, y de la casi absoluta autonomización del capital
financiero respecto de la economía real. Ambos proce-
sos han derivado en una nueva etapa expansiva del
mercado mundial.
La lectura más difundida de la globalización, con
fuertes resonancias de la teoría política hegeliana, es la
que no la percibe como un proceso, sino como algo uni-
lineal, absoluto y completamente definido. Como una
nueva etapa de la sociedad en la que quedaron des-
truidas todas las instituciones de las anteriores. En otras
palabras, esta lectura convierte a la globalización en un
mito. Para Ferrer, esta es una visión fundamentalista
[...] es decir, la imagen de un mundo sin fronteras,
gobernado por fuerzas fuera del control de los esta-
dos y de los actores sociales. Nunca antes en la his-
toria habrían tenido lugar procesos de carácter pla-
netario de tal intensidad y amplitud como los
actuales. La visión fundamentalista de la globa-
lización formula las proposiciones siguientes: La
mayor parte de las transacciones tiene actualmente
lugar en el mercado mundial y no en los mercados
nacionales. (Y) Las principales decisiones de inver-
sión, cambio técnico y asignación de recursos son
tomadas, hoy en día, por agentes que operan a
escala global, a saber, los mercados financieros y
las corporaciones transnacionales [...] El orden
mundial sería hoy predominantemente un sistema
de relaciones entre agentes económicos en el cual
han perdido importancia los vínculos entre los esta-
dos nacionales. (Ferrer, 1999, p.18).
Si es posible sostener algo con certeza acerca de la
globalización, es que se trata de un proceso complejo
y lleno de contradicciones, de tendencias y contraten-
dencias. Es evidente que la revolución informática ha
agilizado las comunicaciones y ha contribuido a
generar la idea de que el mundo es una aldea global.
Se observa una continua y dinámica revolución tec-
nológica, que ha permitido la flexibilización de los pro-
cesos de trabajo, acelerando el proceso de transna-
cionalización del capital y la conformación de una
nueva división internacional del trabajo. Sin embargo,
la revolución tecnológica se da básicamente en las
nuevas ramas denominadas de alta tecnología. En
cada país, y más marcadamente en los de capitalismo
tardío o periférico, la estructura productiva se carac-
teriza por la heterogeneidad, es decir, la coexistencia
de los más distintos grados de desarrollo tecnológico
y de tipos y tamaños de unidades de producción, inclu-
so al interior de cada rama; incluso en plena era de
la automatización de los procesos de trabajo, pervive la
producción artesanal. Por otra parte, el hecho más evi-
dente de la globalización es el acelerado crecimiento
del mercado mundial.
Desde 1945 hasta la actualidad, el comercio ha cre-
cido más rápidamente que la producción. Con fuertes
oscilaciones en todo el periodo, en promedio, entre
1945 y 1996, el producto mundial aumentó a la tasa
anual del 4% y el comercio internacional al 6%.
Consecuentemente, en la segunda mitad del siglo
XX, el peso relativo de las exportaciones respecto del
producto mundial aumentó de menos del 10% al
20%. Este incremento ocurrió prácticamente en todos
los países. Entre 1950 y principios de la década de
1990, en los Estados Unidos aumentó del 3.6% a
más del 7%, en Alemania del 8.5% al 24% y en Japón
del 4.75 a más del 9%. En el conjunto de países en
desarrollo, en el mismo periodo, la relación pasó del
16.5% al 20%. (Ferrer, 1997, pp. 14-15).
A pesar de ese acelerado crecimiento del mercado
mundial, que constituye el elemento central del para-
digma de la globalización, la producción de cada país
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17
11
tiene por destino final fundamentalmente el mercado
interno. A este respecto “no más de 20% de la produc-
ción mundial de bienes y servicios traspone las fron-
teras nacionales. En algunos rubros la proporción es
mayor. De todos modos, en promedio, alrededor de
80% de la producción mundial se vende en los merca-
dos internos de los países. Alrededor de 9 de cada 10
trabajadores en el mundo trabajan para sus coterrá-
neos.” (Ferrer, 1999, p. 19).
Uno de los elementos determinantes de la actual
fase de desarrollo del capitalismo es la ya práctica-
mente absoluta autonomización de capital financiero
respecto a la economía real. El mercado global de
dinero ha adquirido características y tendencias propias
y configura, al determinarlos, los procesos productivos
mismos. De constituir la unidad de equivalente general,
valor de cambio y atesoramiento, el dinero se indepen-
diza y forma su propio mercado, con un componente
real, en tanto que continúa cumpliendo sus funciones
tradicionales, y un fuerte componente virtual, toda vez
que vía la red de telecomunicaciones se moviliza una
gran cantidad de transacciones no reales, pero capaces
de desestabilizar la economía mundial.
Cuando en el discurso globalizador se habla del
mercado mundial, parece que se hace referencia a un
todo homogéneo, en que la participación de los distintos
países se da con una equidad relativa al tamaño de las
economías. Sin embargo, lo que el término mercado
mundial oculta es, por una parte, un conjunto diverso de
mercados especializados y un sistema de relaciones
caracterizadas por la desigualdad. En la práctica, el
mercado mundial constituye un ámbito de extracción de
valor desde los países periféricos hacia los de indus-
trialización temprana. Y no sólo de extracción de valor,
en su búsqueda de mercados para sus excedentes de
producción y de acceso a las materias primas y mano
de obra baratas, los países centrales históricamente
han dominado al resto del mundo, trastocando estruc-
turas productivas, modos de vida y culturas. El proceso
de globalización se ha traducido en un incremento de la
concentración de la riqueza en el nivel mundial.
Actualmente, entre Estados Unidos, Europa Occidental
y Japón generan alrededor de tres cuartas partes del
valor mundial de la producción. Por otra parte, el peso
de los consorcios internacionales va en aumento.
Las inversiones privadas directas aumentaron rápida-
mente en las últimas décadas. En la actualidad ope-
ran en la economía mundial 39 mil corporaciones
transnacionales que cuentan con 270 mil filiales dis-
tribuidas prácticamente en todo el planeta. El stock
de las inversiones en estas filiales alcanza a casi 3
billones de dólares que generan un producto superior
a los 2 billones de dólares anuales. En las 100 ma-
yores corporaciones del mundo sus operaciones
transnacionales representan alrededor del 50% del
total de sus actividades. La presencia de las corpora-
ciones transnacionales está fuertemente concentrada
en el sector manufacturero particularmente en las
ramas de mayor densidad tecnológica. Las corpora-
ciones y sus filiales forman redes de producción inter-
nacionales dentro de las cuales la agregación de
valor se realiza en diversas localizaciones. Los cos-
tos relativos de la mano de obra, la oferta de recursos
naturales, el acceso a los mercados y otros factores
inducen a organizar la producción a escala mundial...
(Ferrer, 1997, pp. 15-16).
La creciente inversión extranjera directa (IED) por
parte de las empresas transnacionales ha influido
sobre los patrones del comercio internacional, si bien
de formas no siempre sencillas y que resultan gene-
ralmente de una serie de interacciones complejas que
pueden variar con el tiempo. Por ejemplo, la IED
puede ser un sustituto de exportaciones de empresas
matrices que deciden establecer filiales para cubrir la
demanda local o enfrentar políticas comerciales
restrictivas de los países huéspedes. Al menos para
las compañías transnacionales cuyas matrices se ubi-
can en Europa Occidental, Estados Unidos y Japón, es
general el hecho de que son responsables de una
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
12
amplia proporción del comercio exterior de sus respec-
tivos países, aunque con patrones diferentes de país a
país. La participación de las empresas transnacionales
estadounidenses representó cerca de 60% de las
exportaciones y 40% de las importaciones de ese país
en 1992. En Japón la proporción relativa a las exporta-
ciones fue de 76% en 1982 y de 78% en 1992 en tanto
que durante el periodo la correspondiente a las
importaciones pasó de 19 a 23%. Por otra parte,
mientras las exportaciones intrafirmas representan, en
general, la cuarta parte del total de ventas externas de
cada país de origen, la proporción correspondiente a
las importaciones resulta marcadamente más
pequeña (OECD, pp. 23-24).
Incluso al interior del bloque de países de indus-
trialización originaria existen diferencias en cuanto a
estructura económica y dinamismo del crecimiento, y
no escapan a las tendencias marcadas por el proceso
de concentración del capital mundial. En términos de
solidez del avance tecnológico y de la estructura pro-
ductiva, la misma Unión Europea no es homogénea.
No es lo mismo hablar de Alemania que de Francia o
Inglaterra, para no mencionar a los países donde los
procesos de industrialización han sido más lentos y
discontinuos. La globalización está marcada por pro-
fundas desigualdades entre los distintos tipos de países.
Al mismo tiempo, al interior de cada país se observan
áreas de concentración de la producción y áreas que
están prácticamente marginadas del desarrollo.
Esta concentración de la riqueza a escala mundial
produce distintos grados de desarrollo social de una
región a otra al interior de cada país, y de un país a
otro dentro de cada bloque. Así, las condiciones de
vida pueden variar mucho incluso entre los propios
países altamente industrializados; mientras para 1995
el producto interno bruto per capita anual de Japón
ascendía prácticamente a cuarenta mil dólares esta-
dounidenses, en Italia tal indicador fue casi de la mitad
de aquella cifra y el de España poco superior a los
trece mil dólares. Corea del Sur, Argentina y Arabia
Saudita estarían entre los países con un nivel medio
de crecimiento, con productos per capita entre cinco
mil y mil dólares, pero con fuertes desigualdades inter-
nas en términos de desarrollo social. México posee un
producto per capita de alrededor de tres mil dólares
anuales, es decir, prácticamente de 8% del japonés;
aquí, el 10% de la población con ingresos más altos
concentra prácticamente 40% de la riqueza del país
(OECD, 1996).
Son distintas las consecuencias de las nuevas
tendencias del cambio tecnológico y de su velocidad
de incorporación a los procesos productivos y consti-
tuyen otras tantas contradicciones de la globalización.
Los procesos concretos de producción tienden cada
vez más a incorporar capital y a desplazar fuerza de
trabajo; los resultados de tal desplazamiento sobre las
condiciones de vida de los crecientes contingentes de
desempleados varían según las características que en
cada país asuma la política de seguridad social. La
paradoja de esta etapa del desarrollo del capitalismo,
relativa al acelerado desplazamiento de la fuerza de
trabajo por el capital, consiste en que el mismo sis-
tema genera la trampa para su desarrollo y, en muchas
formas, para las perspectivas de la sociedad. Puede
llegar el punto de una insuficiencia global de la deman-
da efectiva, respecto al primer aspecto; y esa circuns-
tancia es impuesta por la propia lógica de desarrollo
de las fuerzas productivas, así como por las condi-
ciones derivadas de las reglas mundiales de la com-
petencia. Por lo que respecta a la autonomización del
capital financiero,
[...] desde fines de la Segunda Guerra Mundial, las
operaciones financieras internacionales han creci-
do de tres a cuatro veces más rápido que las inver-
siones en activos reales y la producción mundiales.
El incremento ha sido particularmente intenso a
partir de la década de 1960 [...] Las corrientes
financieras consisten principalmente en opera-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17
13
ciones de capitales de corto plazo desvinculadas
de la actividad real de producción, comercio e
inversión. La variedad de instrumentos financieros
se ha sofisticado y multiplicado de manera vertigi-
nosa [...] Se estima que el 95% de las operaciones
de los mercados cambiarios, que asciende diaria-
mente a alrededor de 1.3 billones de dólares, con-
siste en movimientos de fondos que arbitran tasas
de interés, tipos de cambio y expectativas de los
mercados bursátiles. La masa de los recursos de
que disponen las plazas financieras excede varias
veces el valor de las reservas internacionales de
las autoridades monetarias de los países [...] Los
mercados financieros son los protagonistas deci-
sivos del proceso de globalización [...] (Ferrer,
1997, pp. 16-18)
Todos estos cambios en la economía configuran un
nuevo sistema de relaciones sociales y políticas. El
predominio de los organismos financieros interna-
cionales en el establecimiento de un marco regulatorio
de los préstamos internacionales, el peso creciente de
las corporaciones transnacionales en las economías
internas, la autonomía y creciente volatilidad del mer-
cado financiero global, son sólo algunos de los aspec-
tos que ejercen tensión sobre el Estado-nación, tal
como se conformó con la modernidad. Por una parte,
se anuncia una tendencia a la constitución del Estado
supranacional, cuyo ejemplo paradigmático lo consti-
tuye la Unión Europea. Por la otra, se observa una
considerable reducción de los márgenes de autonomía
relativa de los Estados, lo que resulta más evidente en
los periféricos. Esta circunstancia ha llevado a distin-
tos autores a sostener que en esta fase de desarrollo
del sistema, el Estado tiende a desaparecer:
Simultáneamente a la continuidad y reiteración de la
idea de nación, los procesos sociales, económicos
políticos y culturales presentes en el mundo pro-
mueven la globalización. Las estructuras con base
nacional, así como las formas de pensamiento radi-
cadas en esa base, son continua y progresivamente
sacudidas, debilitadas o recreadas con otros significa-
dos. Sucede que el Estado-nación paulatinamente se
va volviendo anacrónico debido a la dinámica y a la
fuerza de las relaciones, procesos y estructuras que
se desarrollan en escala mundial. (Ianni, 1999, p. 73).
Sin embargo, concluir de ahí el fin del Estado-nación
resulta por lo menos apresurado, toda vez que
pese a la creciente internacionalización del capital, la
sociedad política sigue siendo –sobre todo en tiempos
de crisis– el conglomerado de dominio más importante
del sistema –precisamente por su poder militar y políti-
co– y, por ende, el centro de la lucha por el poder entre
las diferentes clases sociales y [...] Las formas de
lucha siguen siendo predominantemente nacionales...
(Dieterich, en Chomsky-Dieterich, 1996, p. 63).
Hay otra esfera de la sociedad en esta fase de
desarrollo del capitalismo en que Hegel resulta profun-
damente esclarecedor. Y esta es la del individuo y sus
posibilidades de auto-realización. De acuerdo con
Hegel, la diferenciación de las estructuras sociales que
ocurre en forma simultánea al desarrollo y consolidación
del capitalismo, hace surgir a un individuo que no está
determinado completamente por su realidad objetiva y
la cosmovisión sacra. Con la modernidad, habría de
surgir la conciencia del ‘yo’, el individuo para sí, que se
determina a sí mismo frente a su realidad social. Pero la
relación de los individuos con su realidad objetiva es
dialéctica, y en el capitalismo genera enajenación
[...] se impone cada vez más resueltamente en el
pensamiento de Hegel la idea de que en la práctica
social de los hombres se supera necesariamente la
inmediatez originaria, lo natural, que queda sustitui-
do en este proceso por un sistema de formaciones
creadas por la práctica humana en su trabajo y en
sus rendimientos; por el trabajo, que no sólo pro-
duce esos objetos sociales, sino que también trans-
forma al sujeto humano suprimiendo en él y
superando la inmediatez originaria y alienando al
sujeto de sí mismo [...] es posible distinguir en el
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
14
concepto hegeliano de alienación, tres niveles; en
primer lugar, la complicada relación sujeto-objeto
enlazada con todo trabajo, con toda actividad
económica y social del hombre. Aquí surge el pro-
blema de la objetividad de la sociedad, su desarro-
llo, las leyes del mismo, manteniéndose siempre la
idea de que los hombres hacen ellos mismos su
historia. La historia se concibe, pues, como un
desarrollo dialéctico, complicado, rico en interac-
ciones y contradicciones, protagonizado por la
especie humana a través de la práctica de los indi-
viduos humanos socializados [...] En segundo
l u g a r, se trata de la forma específicamente capita-
lista de la alienación [...] (Lukacs, 1985, pp. 517-
5 1 9 ) .
Para Hegel, los factores centrales de la modernidad,
desde el punto de vista socio-político, son la individuali-
dad moderna y la esfera objetiva de la sociedad y las
relaciones sociales en que esa individualidad actúa, que
son al mismo tiempo creadas por ella. Con el desarrollo
del capitalismo, por una parte surge una subjetividad
que se emancipa de la explicación y justificación sacra
de su existencia, se define y determina a sí misma; que
al mismo tiempo que determina su contexto objetivo (el
sistema íntegro de relaciones sociales en que opera) es
determinado por éste. Pero por la otra, el individuo está
inmerso en un proceso de enajenación, que es resulta-
do de la sustitución de valor de uso por valor de cambio,
de la separación del productor directo de los medios de
producción, de la creciente amplitud y complejidad del
sistema de necesidades, de las divisiones social y téc-
nica del trabajo cada vez mayores, de la consecuente
pérdida del control del proceso de trabajo por el pro-
ductor directo y, en síntesis, de la emergencia del dinero
como equivalente general de todas las mercancías,
incluida la fuerza de trabajo. El dinero se convierte en el
elemento articulador de las relaciones sociales en su
conjunto, y no sólo de las relativas a la estructura
económica. El capitalismo convierte a las personas en
cosas. Con la completa autonomización del capital
financiero respecto a la economía real y su papel cre-
cientemente hegemónico característicos de la globa-
lización, esta situación se potencia. Por otra parte, la
tendencia creciente a la informatización de la sociedad,
relacionada con el problema de la enajenación, está
produciendo fenómenos complejos de identidad con-
fusa o distorsionada.
[...] la tendencia social y política característica de la
década de 1990 es la construcción de la acción social
y la política en torno a identidades primarias, ya estén
adscritas o arraigadas en la historia y la geografía o
sean de reciente construcción en una búsqueda de
significado o espiritualidad. Los primeros pasos
históricos de las sociedades informacionales parecen
caracterizarse por la preeminencia de la identidad
como principio organizativo. Entiendo por identidad el
proceso mediante el cual un actor social se reconoce
a sí mismo y construye el significado en virtud sobre
todo de un atributo o conjunto de atributos culturales
determinados, con la exclusión de una referencia
más amplia a otras estructuras sociales [...] (Castells,
1999, p. 48).
Conclusiones
Respondiendo a su momento histórico, Hegel cons-
truye una teoría del Estado que, interpretada fuera del
contexto de la necesidad de la constitución y la con-
solidación del Estado moderno en Alemania, permitió
que algunos justificaran los totalitarismos del siglo XX,
así como al imperialismo. Sin embargo, el sistema
filosófico hegeliano, su concepción dialéctica de la his-
toria y en general su método, nos permite realizar un
análisis que capte las contradicciones, el movimiento y
la complejidad de los procesos sociales. Su sistema
introdujo en el pensamiento político la concepción de
que el tiempo es algo esencial y no un mero accidente;
para él, el tiempo es inherente al propio desarrollo de
la sociedad.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17
15
Es igualmente importante su posición episte-
mológica, que parte de la distinción entre objeto y
sujeto, y conduce a descubrir cuáles aspectos de la
realidad se derivan de la percepción del sujeto, del
ego, sobre la realidad, y qué aspectos son principal-
mente atribuibles al objeto, o a la cosa-en-sí. Por otra
parte, en Hegel la dialéctica es un método cuyo
primer momento es precisamente reconocer el carác-
ter cambiante de la realidad, su movimiento perma-
nente. El segundo es asumir su esencia contradicto-
ria; el tercer momento consiste en que la transforma-
ción es resultado de la superación dialéctica de los
dos polos opuestos de cada proceso. Cada nueva
etapa de desarrollo de la humanidad es una
superación de la anterior, la cual no es completa-
mente destruida. Lo “nuevo” contiene, o integra,
parte de lo “viejo”.
Para comprender el actual proceso de globa-
lización y la relación dialéctica del Estado en éste,
es fundamental la respuesta que da Hegel a la Ley
de Say. Analizando las contradicciones inherentes a
la esfera económica de la sociedad capitalista,
Hegel encuentra que en el contexto cerrado de
aquélla la tendencia general es a la insuficiencia
permanente de la demanda interna. Esto hace que
la sociedad civil se supere a sí misma en dos
momentos. Uno es el del Estado. El otro momento
la lleva más allá de sus fronteras y da origen al mer-
cado mundial capitalista, que primero se desarrolla
bajo la forma política de colonialismo y, posterior-
mente, con las sucesivas fases que han derivado en
la globalización.
Si es posible sostener algo con certeza acerca de
la globalización, es que se trata de un proceso com-
plejo y lleno de contradicciones, de tendencias y con-
tratendencias. Es evidente que la revolución informáti-
ca ha agilizado las comunicaciones y ha contribuido a
generar la idea de que el mundo es una aldea global.
Se observa una continua y dinámica revolución tec-
nológica, que ha permitido la flexibilización de los pro-
cesos de trabajo, acelerando el proceso de transna-
cionalización del capital y la conformación de una
nueva división internacional del trabajo. Sin embargo,
la revolución tecnológica se da básicamente en las
nuevas ramas denominadas de alta tecnología. En
cada país, y más marcadamente en los de capitalismo
tardío o periférico, la estructura productiva se carac-
teriza por la heterogeneidad, es decir, la coexistencia
de los más distintos grados de desarrollo tecnológico y
de tipos y tamaños de unidades de producción, entre
ramas y al interior de cada rama; incluso en plena era
de la automatización de los procesos de trabajo, per-
vive la producción artesanal. Por otra parte, el hecho
más evidente de la globalización es el acelerado cre-
cimiento del mercado mundial, si bien su lógica está
determinada por la casi completa autonomización del
capital financiero.
Todos estos cambios en la economía configuran
un nuevo sistema de relaciones sociales y políticas. El
predominio de los organismos financieros interna-
cionales en el establecimiento de un marco regulatorio
de los préstamos internacionales, el peso creciente de
las corporaciones transnacionales en las economías
internas, la autonomía y creciente volatilidad del mer-
cado financiero global, son sólo algunos de los aspec-
tos que ejercen tensión sobre el Estado-nación, tal
como se conformó con la modernidad. Por una parte,
se anuncia una tendencia a la constitución del Estado
supranacional, cuyo ejemplo paradigmático lo consti-
tuye la Unión Europea. Por la otra, se observa una
considerable reducción de los márgenes de autonomía
relativa de los Estados, lo que resulta más evidente en
los periféricos. Esta circunstancia ha llevado a distin-
tos autores a sostener que en esta fase de desarrollo
del sistema, el Estado tiende a desaparecer. Sin
embargo, el espacio nacional es aún determinante,
tanto en la esfera de lo político, como en la de la
economía.
Estado y globalización. Apuntes para una doble lectura hegeliana
16
La categoría de enajenación, o alienación, es otra
de las claves hegelianas que resultan fundamentales
para comprender al individuo en sociedad en esta fase
de desarrollo del sistema. Esta categoría permite
esclarecer la relación del individuo con una realidad
social crecientemente compleja, que ha derivado en
una tendencia a la conformación de personalidades
escindidas, y de identidades dominadas por la inme-
diatez del contexto socio-cultural.
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ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 3-17
17
RESUMEN
El artículo analiza la problemática del determinismo en
El ser y la nada de Sartre. En un primer apartado se
estudia la distinción entre determinismo moderado y
determinismo estricto en Paul Edwards. En un segundo
apartado se analizan las tesis de la acción y la libertad
que sostiene Sartre. Finalmente en un tercer apartado
se analiza el complejo “motivo-intención, acto-fin” con el
cual Sartre pretende superar el determinismo.
ABSTRACT
The article analyzes the problematic of determinism in
The Be and the Nothing of Sartre. In the first section, we
study the distinction between moderate determinism and
strict determinism in Paul Edwards. In the second sec -
tion we analyze the thesis of action and the liberty that
Sartre supports. Finally in a third section, we analyze the
complex “motive-intention, act-goal” in which Sartre tries
to overcome determinism.
Introducción
El presente trabajo tiene como propósito analizar si la
propuesta que Sartre desarrolla en su obra El ser y la
nada realmente supera, como él lo considera, la tesis
del determinismo. Para el desarrollo de este objetivo he
dividido el trabajo en tres apartados: en el primero, “Paul
Edwards: del lado del determinismo”, presento breve-
mente tanto la tesis del determinismo moderado como la
del determinismo estricto, así como la relación de este
último con la responsabilidad moral. En el segundo
apartado expongo las ideas principales de Sartre
respecto a la acción y la libertad, desarrolladas princi-
palmente en el primer capítulo de El ser y la nada.
Finalmente, en el tercer apartado, “Sartre y el determi-
nismo”, estudio la propuesta de Sartre respecto al com-
plejo “motivo-intención, acto-fin” con el cual pretende
superar el determinismo y llego a la conclusión de que
en los términos en que Sartre presenta su tesis, el deter-
minismo no queda superado del todo.
1. Paul Edwards: del lado del determinismo
El determinismo es la teoría que sostiene que todos los
acontecimientos son causados. Y decir que todo acon-
18
¿Supera Sartreel determinismo?
Ana Lilia Ulloa Cuéllar*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Veracruzana.
tecimiento es causado1 significa que “...el aconte-
cimiento está de tal manera conectado con algún
acontecimiento precedente que, si éste no hubiere
ocurrido, aquel tampoco habría sucedido”.2 Dado A
necesariamente B.
De acuerdo con esta tesis tenemos que la mayoría
de nuestras pretendidas elecciones son tan clara-
mente producidas por asociación, impulso o sen-
timiento, y que el presente es generalmente determi-
nado por el pasado.
Dentro de esta teoría ha surgido una división, a
saber: determinismo estricto y determinismo modera -
do. William James, en su ensayo El dilema del deter -
minismo hace referencia a estas dos propuestas.
Respecto al determinismo estricto nos dice que éste
tiene la característica de incorporar a su lenguaje pala-
bras como: fatalidad, esclavitud de la voluntad, necesi-
dad, etcétera.
Se considera que en la lista de los autores deter-
ministas entrarían: Jonathan Edwards, A n t h o n y
Collins, Holbach, Priestley, Robert Owen,
Schopenhauer, Freud. Y en la lista del determinismo
moderado, tendríamos a: Gren, Bradley, Hobbes,
Hume, Mill, así como también a Schlick, Ay e r,
Stevenson, Noel-Smith y algunos más.
Pero empecemos por tratar de aclarar algunas
ideas que defiende el determinismo moderado, sobre
todo del grupo “Hume-Mill-Schlick”:
a) No ven ninguna contradicción entre la sentencia
“los seres humanos a veces son agentes libres”
y el determinismo.
Paul Edwards considera que cuando se habla de
acción libre, jamás se quiere decir con esto que no
haya alguna causa. “Al denominar a una acción libre,
queremos decir que el agente no está forzado o cons-
treñido a realizarla. A veces las personas obran de
cierta forma a causa de amenazas, o porque han sido
drogadas... o a causa de un abrumador impulso irra-
cional...”,3 como sería el caso del cleptómano. Es
entonces cuando los hombres no son libres. “Mas en
otras ocasiones obran de cierta forma a causa de sus
propios deseos racionales, merced a sus propios
esfuerzos no impedidos porque han escogido obrar de
esta suerte.”4 Es entonces cuando surge el hombre
libre, aunque las acciones de éste sean causadas
como las de aquellos hombres no libres. Así pues, en
la distinción de acciones libres y no libres, no se inten-
ta “...señalar la presencia o ausencia de causas... sino
indicar el género de causas que están presentes”.5
b) No hay ninguna contradicción entre la respon-
sabilidad moral y el determinismo.
Cuando decimos que Juan Sánchez, hizo una acción
moral, tenemos dos cosas:
1) Suponemos que fue un ser libre en el tiempo de
la acción, y
2) que esta libertad no es contracausal.
Simplemente es la libertad que anteriormente
mencionamos: “...(L)a capacidad para actuar
según la propia elección o deseo.”6 Hasta aquí
vemos una doble compatibilidad: libertad y
determinismo, y determinismo y moral.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25
19
1 Brand Blanshard, “En defensa del determinismo”, en
Sydney Hook, Determinismo y libertad, Fontanella,
Barcelona, 1969, p. 15.
2 Ibidem, p. 16.
3 Paul Edwards, Determinismo estricto y moderado, en:
Sydney Hook, op. cit., p. 153.
4 Ibidem, p. 153.
5 Ibidem, pp. 153-154.
6 Ibidem, p. 154.
Por su parte Stuart Mill considera que hay una clase
de deseos, la cual influye en nosotros, “...mi deseo de
convertirme en una persona más virtuosa en oca-
siones influye en mis acciones”.7 En cierta medida
también podemos formar nuestro propio carácter.
Entonces el determinismo, según Mill, es compatible
con los juicios morales sobre el carácter de los seres
humanos. Sin embargo, James considera que todo
este determinismo moderado es una evasión, pues
ninguno de los deterministas ha negado que los
deseos, elecciones y esfuerzos humanos establecie-
ran una diferencia en el curso de los acontecimientos
humanos, en todo caso los deterministas estrictos
dirían lo expuesto en el párrafo siguiente.
Estamos de acuerdo en que alguna de nuestras
acciones son causadas por nuestros deseos y elec-
ciones pero el problema está en que ustedes, deter-
ministas moderados, cortan el examen allí, mientras
que debe proseguir. Hay que examinar de dónde
vienen esos deseos y voliciones y sólo así se verá que
...nuestros deseos y todo nuestro carácter se deriva
de nuestro equipo heredado y de las influencias
ambientales a los que estuvimos sometidos al princi-
pio de nuestra vida. Es evidente que no tuvimos arte
ni parte en la formación de ambos.8
Por otra parte, tenemos que en Good Sense, Holbach
nos dice: “Nuestras voliciones y nuestros deseos...
jamás están en nuestro poder. Te crees libre porque
haces lo que quieres; pero ¿eres libre para querer o no
querer? ¿para desear o no desear? [y algo parecido
tenemos con Schopenhauer] El hombre ciertamente
puede hacer lo que quiere hacer, pero no puede deter-
minar lo que él quiere”9. Con relación a lo anterior,
algunos deterministas deducen que: los seres
humanos nunca son moralmente responsables de sus
acciones. Ahora bien, para saber qué tan correcto es
lo anterior, examinemos qué dice Campbell en su
artículo “¿Es el libre albedrío un pseudoproblema?”.
Este autor distingue dos concepciones de responsabi-
lidad moral:
1) La persona ordinaria no-reflexiva; la que está
tan empecinada en sus quehaceres diarios que
no le interesa el avance de la ciencia, el atraso
de la filosofía, la situación de la religión,
etcétera. Pues bien, esta persona cuando se
entera que el individuo Alfa obró bajo coacción,
no lo considera responsable. En cambio, si él
sabe que la acción fue realizada de acuerdo con
el deseo racional de Alfa, sin impedimentos, si
está seguro de que la acción no hubiera sido
posible sin la decisión del agente entonces con-
sidera justificada la atribución de responsabili-
dad moral.
2) Además del individuo no-reflexivo tenemos,
continúa Campbell, a otras personas que han
alcanzado un nivel tolerablemente avanzado de
reflexión: Individuo reflexivo intelectual. Este
individuo, “...tenderá a requerir el cumplimiento
de una condición ulterior antes de considerar a
nadie moralmente responsable. Requerirá no
sólo que el agente no estaba coaccionado ni
forzado, sino también –y esto se toma como una
condición adicional– que podía haber escogido
obrar de forma distinta a como lo hizo.”10
Resumiendo, tenemos que el individuo reflexivo pide
dos requisitos: 1) El agente no debe estar coacciona-
do 2) El agente originalmente escogerá su propio
carácter: “...el carácter que ahora se expresa en sus
elecciones, deseos y esfuerzos. Campbell concluye
¿Supera Sartre el determinismo?
20
7 Ibidem, p. 15.
8 Ibidem, p. 154.
9 Ibidem, p. 157. 10 Idem. p. 157.
que el determinismo es realmente compatible con los
juicios sobre la responsabilidad moral en el sentido no-
reflexivo, pero es incompatible con los juicios sobre la
responsabilidad moral en el sentido reflexivo.”11 Sin
embargo, Paul Edwards no está completamente de
acuerdo, aunque en lo esencial, sí lo está. Pues él no
cree que la cuestión estriba en los sentidos diferentes
en que emplean el término, por un lado las personas
ignorantes y por otro las reflexivas.
Podemos encontrar personas muy interesadas en la
filosofía con un nivel de conocimiento científico consi-
derable y que sin embargo, en un momento determina-
do, por la ira, enojo, etcétera, no reflexionen, sobre todo
cuando la conducta que juzgan les ha perjudicado. A l a
vez que podemos encontrar también personas con un
nivel intelectual bajo y que sin embargo han reflexionado
cuando la conducta que analizan es indiferente a ellos.
Posteriormente Paul Edwards nos dice que un
juicio es moral “...sólo si es formulado en un estado de
ánimo tranquilo y reflexivo...”.12 Si aceptamos esto,
tenemos que lo que Campbell llama sentido reflexivo
de la responsabilidad moral es el único sentido válido
de terminología moral, y que por lo tanto el determi-
nismo no es compatible con la responsabilidad moral.
No debemos olvidar que en última instancia, los hom-
bres no forjan su propio carácter y, por lo tanto, nunca,
son moralmente responsables.
2. La acción en Sartre
Sartre considera que para hablar de libertad necesita-
mos primero dejar claro el concepto de acción, y ha-
cerlo significa, entre otras cosas, dar los rasgos de la
acción. De ahí que en El ser y la nada, capítulo
primero, enuncia las características de la acción a la
vez que nos hace recordar que de entre todas hay una
muy fundamental a saber, la intención, ya que todo
acto verdadero es en principio intencional; se actúa
solamente cuando se ha tenido un proyecto cons-
ciente. Aunque “...esto no significa, por cierto, que
deban preverse todas las consecuencias de un
acto...”13 con sólo tener un resultado adecuado a la
intención es suficiente para hablar de acción.
Otro dato que Sartre nos brinda con respecto a la
acción, es que ésta “...implica necesariamente como
su condición el reconocimiento de un desideratum, es
decir, de una falta objetiva o bien de una negativi-
dad.”14 Y es en este momento en que la conciencia
juega un papel muy importante, ya que ella es la que
reconoce esa falta objetiva, y la reconoce gracias a
que es capaz de viajar. La conciencia tiene la capaci-
dad de salir del ámbito del ser y transportarse al
ámbito del no-ser ¿Pero, para qué tiene que viajar?
¿Para qué tiene que ir al no-ser? La respuesta es muy
sencilla, resulta que si la conciencia sólo se queda en
el ser, nunca va a encontrar esa carencia, esa nega-
tividad, condición necesaria de la acción, pues del ser
nunca se va a sacar no-ser. Por eso
...los motivos para que se conciba otro estado de
cosas en que a todo mundo le vaya mejor no es la
dureza de una situación... al contrario, sólo desde el
día en que puede concebirse otro estado de cosas...
decimos que estas situaciones son insoportables.15
Ahora bien, esta posibilidad que tiene la conciencia,
de salir del ser para ir al no-ser, para poder concebir
estados ideales que posteriormente pueda contrastar
con el estado del ser, es llamada por Sartre poder
negativo de la conciencia respecto del mundo y de sí.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25
21
11 Ibidem, p. 159.
12 Ibidem, p. 162.
13 Jean Paul Sartre, El ser y la nada, Lozada, Buenos Aires,
1980, p. 537.
14 Ibidem, p. 538.
15 Ibidem, p. 539.
De lo anterior podemos desglosar dos puntos
importantes 1) Ningún estado, de hecho, puede por sí
solo motivar el acto 2) Ningún estado de hecho deter-
mina a la conciencia captarlo como faltante: “...sólo
por un puro arrancamiento a sí mismo y al mundo
puede el obrero poner su sufrimiento como inso-
portable y, por consiguiente, hacer de él el móvil de su
acción revolucionaria.”16
Por otra parte, Sartre acepta que no hay acción sin
motivo porque toda acción ha de ser intencional es
decir, debe tener un fin y éste se refiere a un motivo.
Desde el punto de vista lógico, lo anterior quedaría for-
mulado de la siguiente manera:
Utilizando la siguiente simbolización: Acción = A,
Motivo = M, Fin = F, tenemos que:
No puede darse A sin M, y por lo tanto, si A => M;
pero esto, aclara Sartre, no es en el sentido de que
no hay fenómeno sin causa. Para que algo sea M
ese algo debe ser experimentado como tal, es decir,
que por lo menos el hombre lo conciba como M.
Pero, y esto es importante, el motivo no se remite a
otro motivo anterior, pues el acto tiene, como ya
vimos, en su naturaleza esencial, el ser i n t e n c i o n a l
en el no-ser, de aquí que el motivo no se pueda remi-
tir a otro motivo existente real y positivo. “El móvil no
se comprende sino por el fin, es decir, por lo no exis-
t e n t e . ”1 7
El móvil es negatividad y todos estos detalles
quedan mencionados nuevamente en la siguiente cita
sartriana: “...es imposible... encontrar un acto sin
móvil, pero no por ello ha de inferirse que el móvil sea
causa del acto: al contrario, es parte integrante de él ...
El móvil, el acto y el fin se constituyen en un solo
surgimiento.”18 Ambos se necesitan pero ninguno se
implica.
Por último, Sartre nos dice que el obrero no con-
cibe sus sufrimientos como intolerables, porque le falta
la cultura y la reflexión necesarias para que pueda
concebir un estado superable al que vive.
3. Sartre y el determinismo
Sartre, en el capítulo acerca de la libertad, en El ser y la
nada, sostiene haber superado la tesis de los determi-
nistas, pues él considera que éstos han prescindido
siempre de estudiar la acción como lo merece. Todo el
planteamiento de estos deterministas se vicia porque no
está en juego la acción y la estructura que ésta tiene. He
aquí el por qué Sartre analiza, como ya vimos en la sec-
ción anterior, los ingredientes que la acción contiene.
Ahora bien, en este apartado mi propósito es tratar
de ver hasta qué punto realmente Sartre supera la
tesis determinista, hasta qué punto la tesis de Sartre
es efectiva o no.
Sartre afirma que:
1. La acción es por principio intencional.
a) Antes de que se actúe, se necesita el
reconocimiento de un desideratum.
b) El desideratum lo logra la conciencia en el
no-ser, y nunca a través de una situación real
existente.
D i s c u s i ó n: Tenemos que el obrero va a representarse un
estado ideal, digamos una sociedad en donde sea menos
explotado. Llamémosle a este estado ideal Y. Siguiendo
a Sartre, tendríamos que: el obrero no capta este estado
Y como consecuencia de su estado real, llamémosle R.
Es decir, esta situación real R no nos determina a conce-
bir el estado Y, porque concebimos el estado Y gracias a
que la conciencia sale para viajar al no-ser.
Después tenemos que una vez concebido el esta-
do ideal Y, lo comparamos con el estado R y decimos,
¿Supera Sartre el determinismo?
22
16 Ibidem, p. 540.
17 Ibidem, p. 541.
18 Ibidem, p. 542.
según Sartre, que es intolerable. Pero si el estado R
no incluye en la concepción de Y, en cambio, sí influye
en la acción y por lo tanto merece también la atención,
pues actuamos después de que comparamos el esta-
do Y con el estado R y sólo hasta entonces decidimos
que es insoportable.
Tenemos entonces que decidimos realizar el acto
después de la comparación de la situación Y con
situación R. ¿Pero, acaso no en toda comparación las
dos partes juegan el mismo papel, desde el punto de
vista de la comparación? Y si esto es así, al estudiar
los estados ideales concebidos y sobre todo la acción,
también tienen derecho al estudio los estados reales,
cosa que no realiza Sartre.
Para darnos cuenta de la importancia de los esta-
dos reales, sugiero que imaginemos la siguiente
situación:
Juan Sánchez obrero mexicano (con sueldo de
$2,000.00 mensuales, afiliado al seguro social, etc.)
concibe un estado ideal Y. De acuerdo con Sartre, para
concebirlo no influyó en nada su situación real pre-
sente R. Supongamos ahora que este estado ideal Y
tiene las siguientes características:
1. El obrero gana $1,000.00 mensuales.
2. No tiene derecho a servicio médico.
3. La jornada mínima es de 10 horas diarias,
etcétera.
Ahora bien, antes de actuar, antes de que Juan
Sánchez decida cambiar o no su estado R por Y, siguien-
do nuevamente a Sartre, tendría que compararlos y en
consecuencia tendríamos que nuestro obrero no va a
poder señalar que R es insoportable; su acción consis-
tirá en ‘no cambiar el estado R por Y’. De lo anterior
se desprende que su situación real R influyó en sus
actos. Tan influyó, que su acción consistió en: ‘no cam-
biar R por Y’, debido a que R es una situación supera-
ble a Y. La acción de Sánchez, no cambiar R por Y,
está determinada por su situación R, es ella la que
determinó la acción; la acción de no cambiar R por Y.
De lo anterior obtenemos dos importantes conclu-
siones: 1) Sartre, no estudia la situación real; y 2) El
estado real sí influye en el acto.
Por otra parte, tenemos que Sartre está de acuer-
do con la siguiente afirmación de los deterministas: ‘no
hay acción sin motivo’. Toda acción, dice Sartre, ha de
ser intencional; debe tener un fin, y el fin a su vez se
refiere a un motivo. En lo que ya no está de acuerdo
es en detener la investigación en la pura designación
del motivo. El asunto está, según él, en aclarar y estu-
diar la organización compleja ‘motivo-intención-acto-
fin’, de allí que en el capítulo de la libertad estudie el
motivo y nos revele las siguientes notas:
a) Para que algo sea motivo, ese algo debe ser
experimentado como motivo.
b) El motivo no se remite a otro real existente.
c) El motivo se comprende por lo no existente.
d) El motivo es una negatividad.
Discusión: Si Sartre no acepta que el motivo surja de
una situación real existente, del ser, tampoco podemos
aceptar que surja del no-ser, pues de la nada, nada
sale. ¿A qué se debe pues que Sartre no nos diga con
claridad de dónde surge el motivo? O en otras pala-
bras, si Sartre dice que el motivo es el conjunto de los
no existentes, por qué no aclara ¿cuándo el conjunto
de los no existentes están presentes o son concebidos
por nosotros? Hasta el momento él ha dicho que es
posible concebir estados ideales gracias a la concien-
cia pero ¿cuándo la conciencia concibe esos estados?
Él contestaría que los concibe cuando parte al no-ser,
pero entonces la pregunta se cambiaría por estas
otras: ¿cuándo la conciencia parte al no-ser? ¿Qué es
lo que orilla a la conciencia a ir al no-ser? ¿Siempre
está la conciencia en el no-ser? ¿Nunca está la con-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 18-25
23
ciencia en el no-ser? ¿En ocasiones está la conciencia
en el no-ser? ¿A qué se deben esas ocasiones? y
todavía dos preguntas más de mayor importancia: ¿es
libre la conciencia de ir al no-ser? ¿Va libremente la
conciencia al no-ser?
Ahora bien, por qué a todas estas preguntas tan
fundamentales e importantes, Sartre contesta seña-
lando sólo que: La reflexión y la cultura es lo que hace
que se puedan concebir estados ideales superadores.
Es decir, para que la conciencia vaya a concebir al no-
ser estados ideales, se necesita que el poseedor de
ella tenga la cultura y la reflexión necesaria.
De lo anterior se infiere que el hecho de que nues-
tra conciencia vaya al no-ser está determinado por
nuestra reflexión y cultura, pero ¿acaso esta reflexión
y cultura no están ya determinadas?, ¿las hemos
obtenido libremente? No, nuestra cultura no la hemos es-
cogido libremente, sino que se deriva de nuestro
equipo heredado y de las influencias ambientales a las
que estuvimos sometidos al principio de nuestra vida:
Es evidente que, como dice Edwards, no tuvimos arte
ni parte en ello.
Y para terminar, quisiera discutir las siguientes
citas:
1. “...(A)ceptar un salario de miseria es sin duda por
miedo y el miedo es un móvil.”19
Sartre nos había dicho que el móvil es una nega-
tividad, algo que aún no es. Pero ¿acaso el miedo no
es? Consideramos, por el contrario, que el miedo sí
es, tan es que se acepta el salario. El obrero puede
llegar a morir de hambre, y puede también tener miedo
por morir de hambre. La primera posibilidad por
supuesto que remite al ámbito del no-ser, todavía no
es, pero el miedo por morir de hambre ya es. Si esto
es así, se sigue que: o bien el miedo no es un móvil, o
bien el móvil no es una negatividad.
No podemos aceptar que “miedo” sea lo mismo
que “morir de hambre”. Que una se va a comprender
con relación a la otra, no implica que ambas sean una
sola cosa y, por lo tanto, “morir de hambre” es un esta-
do que no participa del ser, pero “miedo” es un estado
real presente en mí.
2. “...(S)ólo huyendo de una situación hacia nuestras
posibilidades de modificarlas organizamos esa
situación en complejos motivos y móviles.”20
Sin embargo, si huimos de una situación, ésta o
esa situación nos ha determinado, por lo menos, nos
ha determinado a huir.
Conclusiones
Considero que la tesis de Sartre no puede superar al
determinismo, a la vez que sus propuestas nos resul-
tan insatisfactorias por las siguientes razones:
1. Sartre no estudia la situación real existente y ésta, a
nuestro juicio, es importante puesto que sí influye
en nuestros actos.
2. Sartre no es claro en relación con el lugar-tiempo
del surgimiento del motivo.
3. Sartre no analiza cuándo se tiene cultura, reflexión,
y cuáles personas tienen cultura y reflexión y
por qué.
4. En relación con el ejemplo de la persona que acep-
ta el salario de miseria, el sistema de Sartre se anto-
ja inconsistente porque tenemos que elegir entre
que el móvil sea negatividad o el miedo sea un
móvil.
5. Si: i) Para realizar un acto, necesitamos primero
haber tenido un desideratum; ii) El desideratum es
posible gracias a la conciencia; iii) La conciencia
¿Supera Sartre el determinismo?
24
19 Ibidem, p. 541. 20 Ibidem, p. 54.
logra el desideratum por su reflexión y cultura,
entonces podemos desarrollar el siguiente encade-
namiento tan determinista como el que dos por dos
sean cuatro, tan inaceptable por Sartre pero, al fin y
al cabo con ser.
Nuestro complejo de herencia, llamémosle A, implica
necesariamente nuestra cultura y reflexión, llamé-
mosle B; nuestra cultura y reflexión, B, implica nece-
sariamente nuestra concepción de un estado Ideal,
llamémosle C; nuestra concepción C implica necesa-
riamente nuestra acción D. Por tanto, dado A n e c e-
sariamente D, y no otra cosa.
Bibliografía
BLANSHARD, Brand, “En defensa del determinismo”, en
Sydney Hook, Determinismo y libertad,
Fontanella, Barcelona, 1969.
EDWARDS, Paul, “Determinismo estricto y moderado”,
en Sydney Hook, Determinismo y libertad ,
Fontanella, Barcelona, 1969.
SARTRE, Jean Paul, El ser y la nada, Lozada, Buenos
Aires, 1980.
VE AT C H, Henry, Ética del ser racional, L a b o r,
Barcelona, 1972.
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25
RESUMEN
Se presentan aquí algunas consideraciones sobre la
tesis de la “inexistencia de la globalización”, sostenida la
idea de que tal fenómeno socio-político no es sino la jus-
tificación de los atroces efectos de la inercia que
conlleva el sistema económico dominante en el mundo,
abanderado por las empresas multinacionales, protegi-
das por el Estado, a través de las políticas públicas
relativas a la aplicación de su presupuesto.
ABSTRACT
Some considerations on the thesis about “the non-exis -
tence of globalization” are presented here, keeping in mind
the idea that such socio-political phenomenon is only the
justification of the atrocious effects of the inertia of the
dominant economic system in the world, represented by
multinational businesses protected by the State through
public policies related to the application of its budget.
Introducción
En el presente ensayo se discute una idea que no es
nueva, ni única, ni la mejor defendida en las líneas que
se presentan a continuación. Se sostiene aquí que la
globalización en todos los ámbitos de su actuación (cul-
tural, económico, sociológico, etc.) siempre ha existido.
Los procesos acelerados de las últimas décadas, no
ocurren por virtud de una nueva y reciente globalización,
ya que en ellos los individuos son simples piezas de un
ajedrez, y los Estados (junto con sus sistemas jurídicos
y políticos) son el tablero. Los actores de esta nueva
globalización son las empresas multinacionales. Sus
estrategias financieras involucran todos los instrumen-
tos posibles, lo cual no significa sólo su propio capital,
sino a los mismos organismos internacionales, las insti-
tuciones estatales e incluso, cuestiones ideológicas (y
hasta axiológicas) como es la cuestión de los derechos
humanos.
El trabajo se ha dividido en cuatro partes. En la
primera, una construcción propia a raíz de una idea
ajena, que pertenece a uno de los intelectuales más
importantes de la época moderna, Noam Chomsky,1 se
expone cómo las empresas transnacionales en su pro-
26
Falacia global,realidad transnacional
Benjamín García Herrera*
* Licenciado en Derecho y Maestro en Derecho Fiscal por la
Universidad de Xalapa; Maestro en Cooperación
Internacional para el Desarrollo por la Universidad de
Granada; profesor de la Facultad de Derecho en la
Universidad de Xalapa.1 Noam Chomsky es profesor de Lingüística en el
Massachussets Institute of Technology (MIT).
pio Estado de origen procuran ya adquirir un control,
beneficiándose en la mayor medida posible del erario
público, tanto en forma directa (con una política
económica que las estimule) como en forma indirecta
(a través de los resultados de la aplicación del gasto
público, que propone las condiciones del mercado y
sus demandas). En la segunda parte seguimos soste-
niendo, y tratamos de demostrar, que estas empresas
transnacionales son las que dirigen la economía en el
mundo, que poca injerencia tienen los Estados con su
poder político, cuando son éstas las que detentan el
poder que cuenta hoy en día, el del capital financiero.
En el tercer apartado se intenta explicar la diferen-
cia entre las ventajas comparativas y la propiedad de
la ubicuidad, como factores para provocar un ver-
dadero desarrollo económico. Allí, lo más importante,
es que se concluye que las transnacionales han
aprovechado esta capacidad de presencia en todo el
planeta, incrementando así las ventajas comparativas
de las que en principio pudieran carecer, y así resuel-
ven el problema. Por último, en el cuarto apartado, se
destacan algunas de las múltiples imperfecciones que
ha tenido la apertura comercial de los países subde-
sarrollados en detrimento de sus propias economías,
particularmente en el caso de México.
1. Transnacionales contra PyMES.
División en la clase empresarial
La idea del encabezado de esta primera parte, surge
de las aseveraciones que expresara, hace ya varios
años, uno de los más grandes analistas políticos y
sociológicos de la época actual en Estados Unidos:
Noam Chomsky, quien al ser entrevistado por Jim
Cason, comenzó diciendo que “el papel del gobierno
nacional […]en Estados Unidos, ha sido siempre impo-
ner las posiciones de la pequeña clase de intereses
empresariales a la mayoría […] /desde/ 1787 /con/
James Madison /se/ tenía una visión muy clara: dijo
que ‘el objetivo principal del gobierno tiene que ser la
protección de la minoría opulenta contra la mayoría’”.2
Si se analiza un poco la teoría del Estado, al menos
del Estado moderno, podemos ver que el enunciado
transcrito atenta contra el fin último del mismo: “el bien
común”; y es gravísima esta idea (norteamericana,
según Chomsky, desde el nacimiento de su Consti-
tución), porque sin los elementos de población y te-
rritorio el Estado no podría existir, sin los de orden
jurídico, soberanía y “bien común” no podría subsistir.3
Uno de los comentarios del profesor del MIT q u e
llama poderosamente la atención, y sustenta lo dicho
en el párrafo anterior, es que “Ellos /los grandes
empresarios/ quieren evitar que la población interfiera
en sus negocios, y su negocio es manejar al mundo y
a la economía […] ellos están violenta y apasionada-
mente contra la democracia, y eso siempre ha sido
cierto”. Lamentablemente esto sucede en todo el
mundo, quien no quiera aceptarlo, no sabe de las
grandes desigualdades económicas, ya no entre
Estados, sino en cada partícula social. El Estado
siempre se ha puesto al servicio de la oligarquía,
llámese clero, poder conservador, latifundistas,
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37
27
2 Aunque son tres conectores no textuales los que se han
agregado entre barras, la idea original es la que se puede
leer íntegra en Noam Chomsky II: Transnacionales y
empresas, tras la pugna del presupuesto en EU. Diario La
Jornada, 2 de diciembre de 1995.
3 Francisco Porrúa Pérez, Teoría del Estado , Porrúa,
México, 1996. (Desde luego la exposición de existencia y
subsistencia es propia, no se encontrará así en la obra
del maestro Francisco Porrúa, pero sí los elementos del
Estado, con una explicación más amplia de los mismos:
a los dos primeros, les denomina “elementos previos del
Estado” dedicándoles los capítulos XVII y XVIII respecti-
vamente; en tanto a los tres posteriormente menciona-
dos, les llama “elementos constitutivos del Estado”,
siendo ampliamente abordado el de “bien común” en el
capítulo XX).
militares o partido político. Y esto no es nuevo, en
estas últimas líneas citadas se han considerado más
de dos siglos de la historia del poder en México.
Podría parecer al lector que nos estamos saliendo
del tema, pero no es así; recordemos, por ejemplo,
los intentos de colonización, después de la guerra de
reforma, ya con los liberales en el poder: primero, el
problema de las llamadas ‘compañías deslindado-
ras’, las cuales no eran mexicanas, procedían princi-
palmente de los Estados Unidos de América y se
apropiaron de la tercera parte del territorio nacional
(misma que el gobierno mexicano de entonces les
otorgó como dación en pago); igualmente, los be-
neficios para establecer las primeras empresas en
nuestro territorio, que vinieran a modernizar el
‘ n u e v o ’ país, el México Liberal.4 Hoy en día la
actuación del Estado mexicano sigue las mismas
pautas –aunque actualizadas– ya que los intereses
ante los cuales responde, han virado desde ‘las
clases propietarias y líderes industriales’ hasta el
‘capital financiero’.5
El control del capital financiero sobre la economía
de cualquier país es extraordinario, del mismo modo
que ocurría antes de que la llamada globalización6
alcanzara la magnitud con la que hoy es conocida, Tal
como lo expresa Calderón: “el Estado a través de la
política económica regulaba y alentaba hasta cierto
punto la producción y el consumo […] con el manejo
de la política monetaria, las tasas de interés y el enca-
je legal”.7 Así, por ejemplo, las políticas monetarias y
financieras de la época del desarrollo estabilizador
siempre beneficiaron a los sectores de por sí más
favorecidos en la sociedad mexicana.8
El punto de articulación de la idea que da origen a
este ensayo se encuentra en lo que continúa diciendo
Calderón: “Pero, cuando los recursos financieros
provenientes de otros países irrumpen en forma masi-
va en el mercado interno, los instrumentos señalados
/en la cita inmediata anterior/ pierden efectividad”.9
Actualmente resulta lógico que los capitales vengan
atraídos por una política macroeconómica instrumen-
tada precisamente para ese fin y por un aparato insti-
tucional puesto a su servicio, por lo que si se quiere
conservarlos en el país, el Estado mexicano debe
mantener una política que cumpla sus demandas, las
cuales, sin duda alguna, se traducirán en crecimiento,
pero no en un verdadero desarrollo.
Muchos de los países hoy desarrollados
basaron su crecimiento acelerado, expandiendo su
producción para el mercado interno, pero nadie
puede negar hoy que los Estados deben buscar un
Falacia global, realidad transnacional
28
4 Es realmente sorprendente la enajenación de nuestro
territorio a estas compañías deslindadoras. Un análisis
más completo y detallado al respecto, lo encontramos en
un texto propio (sin editar aún) de Breve historia del
Derecho Agrario Mexicano, el cual utilizamos año con año
al impartir la materia de Derecho Agrario en la
Universidad de Xalapa. A mayor abundamiento, pueden
verse: Lemus García, Raúl, Derecho agrario mexicano,
8a ed. actualizada, Porrúa, México, 1996; y Fabila,
Manuel, Cinco siglos de legislación agraria. 1493-1940,
CEHAM, México, 1982; entre un gran universo de textos
que nos hablan del tema.
5 Existe abundante bibliografía al respecto, sin embargo,
consideramos que entre lo que hemos revisado destaca
una obra reconocida y asequible, de la que se tomarán
algunas ideas más adelante, a saber: Calva, José Luis,
México más allá del Neoliberalismo. Opciones dentro del
cambio global, Plaza y Janés, México, 2000.
6 Obviamente no estamos de acuerdo con el término en el
presente texto, ya que precisamente en este ensayo se
niega la existencia de una ‘globalización’ frente a nuestra
idea de una verdadera ‘invasión de transnacionales’.
7 Gilberto Calderón Ortiz, “Notas sobre la globalización y
su impacto en las economías y la sociedad”, en Gestión
y Estrategia, núm. 7, UAM-Azcapotzalco, México.
(Consultada en la Internet el 25 de octubre de 2004.
www-azc.uam.mx/publicaciones/gestion/num7/art4.htm).
8 Un ejemplo claro de ello, es la banca privada, luego
nacionalizada, y vuelta a privatizar, y así, sucesivamente.
9 Calderón, op. cit.
equilibrio entre los objetivos nacionales y las exi-
gencias de la economía internacional.1 0 Y en tanto
que ésta es sumamente compleja e inestable, y
presenta constantemente graves desajustes
financieros, las naciones deben hacer un extraordi-
nario esfuerzo por lograr que sus políticas macro-
económicas converjan.11
Y bien, todo lo anterior pareciera alejarse cada
vez más del rubro que encabeza este apartado, pero
sigue sin ser así. Es hora de regresar al análisis de
C h o m s k y. Observemos: se habla de economía inter-
nacional, políticas macroeconómicas, desarrollo
global de los Estados, en fin, conceptos que no le
interesarían a cierto tipo de empresarios, pero a otro
sí; es allí donde se refleja la ‘división de clases en el
sector empresarial’, de la que habla el profesor del
M I T en la entrevista ya referida al inicio del texto. Y
esto es de simple lógica, cómo le va a interesar la
economía internacional a aquellos empresarios que
no tienen posibilidades de competir en ese ámbito, si
su mercado se encuentra en el país, o más aún,
regionalizado. Y es que en el momento en que
Chomsky expresaba estas ideas, estaba llevándose
a cabo la disputa del presupuesto estatal. Ti e n e
razón al decir que últimamente tanto en Estados
Unidos de América (como en México, según el
responsable de esas líneas) el gasto público se ha
reducido en servicios sociales a la población, y se
ha aumentado en bienestar para los empresarios, es
d e c i r, el ciudadano común y corriente, que obtiene
un ingreso limitado y sobrefiscalizado,1 2 c o n t r i b u y e
al gasto ‘público’, el cual no se ve reflejado en servi-
cios para él mismo, sino que, con fundamento en un
discurso que ensalza el crecimiento económico del
país, se destina al fomento de la empresa.
Así las cosas, Chomsky se aferra a la idea de
que se trata de una disputa del presupuesto, dispu-
ta en la que muchos contribuyentes no vamos a
p a r t i c i p a r. Pero en ella sí participan fuertemente el
pequeño y el gran empresario y el multinacional,
por una razón muy sencilla, son los contribuyentes
cautivos y que más aportan al país, por lo que
desean beneficiarse de una mayor proporción de
ese enorme pastel llamado presupuesto.1 3 A c o n-
tinuación, se transcribe la parte medular, a nuestro
particular juicio, de todo lo que el lingüista esta-
dounidense dice, y que muestra la veracidad de lo
que se ha venido escribiendo:
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37
29
10 La política de esta última es elaborada no por los propios
estados, sino por esos monstruos transfronterizos que
son el objeto de estudio del presente ensayo. Aun sin que
esto constituya una tesis, se verterán más adelante
algunos argumentos que intentan demostrar esta ase-
veración.
11 Harold D. Lasswell, “La orientación hacia las políticas”, en
Luis Aguilar Villanueva (ed.), El estudio de las políticas
públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1995. El autor da
como ejemplo de desajuste financiero el régimen de
tasas flotantes vigente en el mundo capitalista entre 1972
y 1985. Sobre este tema, véase: Chacholiades, Miltiades,
Economía Internacional, McGraw-Hill, 2ª ed., México,
1992.
12 Si el término no existe, el hecho sí, pues se tiene un
estricto control mediante el Registro Federal de
Contribuyentes (en México), además de unas cargas
excesivas ex-lege.
13 Esto no es verdad, se ha escrito de esa manera dentro
del texto para que el discurso fuese un tanto lógico. La
verdad es que ni el pequeño ni el gran empresario son
los que más aportan (y sí los que más evaden al fisco),
no en una economía petrolizada, IVAlizada y sobreen-
deudada. Lo que sucede es que, al menos que sea por la
vía de un levantamiento social, lo cual sería a todas luces
un retroceso, los empresarios son los que poseen los
hilos del poder. Quizás lo único cierto es su status de
contribuyentes cautivos, toda vez que, por lo menos en
México, la base de obligados tributarios registrados es
demasiado pequeña. Mas cierto es que el contribuyente
cautivo ciento por ciento y que aporta gran parte de sus
ingresos, es el que presta servicios subordinados (traba-
jadores).
el sistema de bienestar social […] fue producto de
una lucha social que se inició desde la introducción
de la versión original de lo que hoy se denomina
neoliberalismo14 […] estos recortes /de los que ya se
hablaba anteriormente/ son bien recibidos por el
pequeño empresario nacional […] las empresas más
grandes no necesariamente están de acuerdo con
esta situación.15
Recapitulando: existe un permanente examen de la
economía internacional por parte de todas las
naciones. Sólo están interesadas en él las grandes
empresas, no así las pequeñas y medianas que no
ven posibilidades de competir al exterior (en cambio
ven, con desagrado, la competencia originada por la
apertura comercial). Ya sea para desarrollar una políti-
ca económica con proyección internacional, o para
fomentar un crecimiento de la economía interna vía
PyMES, se requiere un gran presupuesto, lo que oca-
siona una ‘división de clases empresariales’ que se lo
disputan.
Por último, es menester aclarar que, aun habiendo
divergencia en el fin último de cada sector empresa-
rial, su objetivo siempre será el mismo: la maximi-
zación de sus ganancias. Lo cual se consigue opri-
miendo al resto de la sociedad civil, al que se le garan-
tiza únicamente un cierto nivel de sobrevivencia. Pero
la pugna por el presupuesto es muy grande (tanto
como la ambición de los actores), y en ocasiones el
equilibrio no se logra, lo que ocasiona el descontento
y levantamiento (en armas, muchas veces) de la
sociedad oprimida.
2. Quién determina la política económica en el
mundo
No es nueva, ni sorprendente, la idea de que el gremio
empresarial es quien dirige la política económica, la
cual está ligada a toda actividad estadual. Desde la
Roma antigua, vemos, por ejemplo, cómo surge la ‘tri-
buna de la plebe’, y cómo las instituciones se van ade-
cuando, para respetar derechos de un cierto grupo
social que adquiere poder gracias al simple ejercicio
del comercio, y que no puede ser ignorado por el
soberano o por la oligarquía. Igualmente, cuando nace
la burguesía, los fisiócratas, las ideas liberales, y el
capitalismo, las disputas se dieron por el poder
económico frente al ya quebrantado poder Real. El li-
beralismo, desde la revolución francesa, en sus dos
vertientes, política16 y económica, tuvo su fundamento
en las necesidades de la clase comerciante. Sin
opacar los postulados que desde la década de 1820
planteara David Ricardo en relación con el bienestar
social como bandera del liberalismo, el hecho de querer
eliminar al clero (un freno seguro para las ideas libe-
rales ‘lucrativas’ y de ‘satisfacción carnal’) y al poder
del Rey (como sabemos en la actualidad, sólo en un
régimen democrático el comercio puede desarrollarse
al máximo) y el de promover, como decían los fisió-
cratas, el dejar hacer y dejar pasar, no tenía en reali-
Falacia global, realidad transnacional
30
14 Desde luego, Chomsky hace referencia a la sociedad
estadounidense. En el caso de México, las luchas
sociales han sido constantes desde la guerra de inde-
pendencia; y cada una, sin duda, se ha traducido en
resultados palpables, gracias a las cuales hoy gozamos
de muchas de nuestras garantías sociales (educación,
trabajo, propiedad, igualdad, por citar sólo algunas).
15 Y esto último también lo explica para Estados Unidos, lo
que es bastante lógico, ya que la seguridad social labra
un terreno en el que se depositarán inversiones seguras.
El autor da el ejemplo del recorte en el sector salud, lo
cual trae consecuencias no deseables para el gran
empresario: o se muere la población (con todas sus
implicaciones sociales) o se traslada el costo de salud al
sector privado.
16 En el aspecto político, durante la Revolución Francesa,
se escuchaba un curioso leitmotiv que anunciaba una
fuerte aversión hacia las manifestaciones conservadoras:
“hay que ahorcar al último sacerdote con las tripas del
último aristócrata”.
dad como propósito la consecución de una declaración
de derechos humanos,17 sino que el comerciante pud-
iese desarrollarse al máximo. Ciertamente, el rey y el
pontífice, eran un gran estorbo para lograrlo.
En nuestra opinión, la globalización en los térmi-
nos modernos (y postmodernos, según el vocablo de
m o d a1 8) como se ha planteado, en realidad no
existe.19 Y es que se insiste en un fenómeno nuevo de
aperturas comerciales; para otros, esto no es nuevo
en lo absoluto, sino que en la historia del hombre siem-
pre ha estado presente. Por tanto, globalización, como
integración del globo, ya sea en sentido cultural, nor-
mativo, económico o, incluso, axiológico, no es ya un
fenómeno únicamente, sino una necesidad, que siem-
pre ha estado presente. Y se habla de inserción en el
fenómeno de globalización cuando un país compite en
el mercado internacional, y recurre como única vía a la
modificación de su sistema jurídico y de la política
interna para una “apertura comercial”. Empero, ésta
puede vislumbrarse como una falacia más elaborada
por el discurso del capitalismo (acotando, no por el sis-
tema capitalista que, entre su estructura y su discurso,
hay una gran diferencia). El simple hecho de estar
dentro del globo terráqueo ya nos hace parte de una
‘ g l o b a l i z a c i ó n ’ (en términos geográficos, y en
cualquiera de los sentidos que ya se expuso líneas
antes); al fenómeno que los países del mal llamado
‘primer mundo’ denominan globalización, no es más
que una neoconquista, ya no para establecer colonias
como en los siglos XIX y XX, sino de carácter
financiero, monetario, comercial, en definitiva,
económico.20
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37
31
17 Todo movimiento debe tener algún sustento ideológico.
La idea de que los derechos humanos son inherentes al
hombre, y anteriores al Estado, siempre ha existido; su
opresión o ejercicio, está en función de quién(es) sea(n)
el(los) sujeto(s) dominante(s). En ese momento, y hasta
ahora, fue el empresario, el que era realmente rico. En la
actualidad, no es casual que las Naciones Unidas hayan
elaborado una “teoría de avanzada” respecto a las gene-
raciones de derechos humanos. Demostrado está por la
historia que la defensa de los derechos humanos, si no
son un gran negocio en sí mismos, por lo menos los
resultados de su custodia sí lo son (vg. derechos difusos,
como el del medio ambiente, para “proteger” una especie
como el delfín, y restringir nuestro comercio de atún; o
bien, derecho de propiedad, el cual no tenían los
campesinos ejidatarios antes de 1992, y había que otor-
garlo para la firmar del TLCAN)
18 Que el vocablo no es nuevo, de hecho ni siquiera, como
se afirma comúnmente, aparece por primera vez, en la
obra de Jean-François Lyotard (La condición postmoder -
na, Altaya, Barcelona, 1999 {1979}). Lyotard sostiene
desde su introducción “El término está en uso en el con-
tinente americano, en pluma de sociólogos y críticos”
(p. 9). Seguida de tal aclaración, plantea una especie de
conceptualización de lo que se debe entender por pos -
modernidad, al decir que “designa el estado de la cultura
después de las transformaciones que han afectado a las
reglas de juego de la ciencia, de la literatura y de las
artes a partir del siglo XIX”.
19 El mismo Noam Chomsky señala la inexactitud del voca-
blo. De hecho, Jorge Smith, de Agencia Informativa
Latinoamericana, lo llama “el jinete antiglobalización”
(artículo de fecha 4 de febrero de 2003, se puede encon-
trar en www.rebelion.org/chomsky/smith040203.htm)
20 Esta es una idea que originalmente se postuló en la
primera redacción de este ensayo. Cuando se expresó,
no se encontró un sustento que la reforzara. Ahora, ya
actualizado, y reestructurado, hemos encontrado en
palabras (casi idénticas) del mismo Chomsky lo que se
quiso decir. En una entrevista con Juana Libedinsky, el
lingüista de Boston afirma que: “América latina no es
colonia formal desde el siglo XIX, pero lo es en términos
económicos”. Ello a raíz de un par de preguntas que la
periodista le hiciera, en donde, a la primera “¿Y qué hay
del imperialismo económico?” respondió: “[…] El Fondo
Monetario Internacional es una subsidiaria de la
Secretaría de Hacienda norteamericana. Si Estados
Unidos se guiara por sus recomendaciones a países
como la Argentina tendría que estar realizando enormes
reformas estructurales porque su déficit es muy superior
al admisible. Algo que jamás hará y que ningún país
poderoso haría. Entonces, ¿por qué deberían aceptarlo
los demás? Hasta la titular de la Comisión Económica
Lo más desafortunado es que no son los Estados
los que conducen esta nueva conquista económica,
ellos simplemente pintan las casillas del tablero. Son
las grandes empresas de los países desarrollados
quienes avasallan a las débiles economías de los
subdesarrollados que toman como suyo un capital
que llega a su territorio con la intención de acumular
riqueza, y no precisamente para dejarla en el país de
destino. Verdaderamente son las empresas transna-
cionales las que producen las diferencias económi-
cas entre los países, quienes obedecen a los
movimientos y a la actual tendencia del proceso de
acumulación del capital; entonces, tenemos que quien
determina la política económica no es ya el Estado
(sea éste desarrollado o no), sino que lo hace el pro-
pio capital; son los grandes consorcios que lo deten-
tan los que en última instancia diseñan las políticas
públicas de mayor relevancia. Las enormes empresas
ejercen presión para que un país adopte determi-
nadas políticas, esto ha sido cierto desde hace mucho
tiempo, sin embargo, la forma en que lo hacen, y la
facilidad que tienen para ello, ha venido cambiando.
Las grandes empresas son ahora menos depen-
dientes de actitudes nacionalistas y, por el contrario,
son más dependientes de las economías de alcance
y menos de las de escala.2 1
El poderío que tienen estas empresas ha conver-
tido a sus países de origen en potencias mundiales,
y en aquellos donde se instalan a sus filiales, como
en México, su importancia es tal que en ellas des-
cansa fundamentalmente su estrategia de crecimien-
to, y no en su propio sector privado.2 2 Allí está la
respuesta al por qué aún no hemos logrado el desa-
rrollo del país, por qué no podemos ser una nación de
primer mundo, por qué con nuestros abundantes
recursos naturales no somos una potencia mundial, y
por qué, aun cuando todos los países del mundo se
unieran en un gran acto de caridad, no podría ocurrir
el milagro de salir del subdesarrollo. En primer lugar
habrá que definir ¿con cuáles empresas sólidas
México va a competir al exterior? Y las interrogantes
valen para todos los países del mundo subdesarro-
llado. Luego, cabría preguntarnos ¿nuestra
economía se puede sostener con su propio capital?
Porque en todo caso, si las transnacionales se reti-
raran de nuestro país, la economía mexicana se
desplomaría, igual que ocurriría en cualquiera otra
nación en condiciones similares de inserción a los
mercados mundiales de capital.
Ningún Estado tiene el poder suficiente para diri-
gir la política económica internacional, porque ella
está en manos de las empresas multinacionales.
Veamos algunas cuestiones: es cierto que el Banco
Mundial se subordina a los intereses de Estados
Unidos, sin embargo, aunque el control norteameri-
cano es real, éste se encuentra inscrito y determina-
do por la dinámica transnacional del sistema. A s í ,
siendo su función la intervención financiera en el
impacto de los efectos globalizadores, objetivamente
no es imparcial, porque responde a los intereses del
gobierno estadounidense, empero este gobierno, no
puede contradecir ni contravenir la mencionada
‘dinámica transnacional del sistema’; es el patrón de
acumulación de capital a nivel internacional el que
determina la posición hegemónica de un Estado, en
definitiva, no son razones de carácter político las
relevantes sino las de carácter económico.2 3
Falacia global, realidad transnacional
32
para América Latina reconoció que los países que habían
seguido más de cerca las recomendaciones de
Washington eran a los que peor les había ido” (Publicada
en el diario argentino La Nación, de 8 de agosto de 2002).
21 Arturo Huerta, Riesgos del modelo neoliberal, Diana,
México, 1992, p. 27.
22 Ibidem, p. 66.
23 Samuel Lichtensztejn y Mónica Baer, Políticas globales
en el capitalismo: El Banco Mundial, CIDE, México, 1986,
p. 36.
Es interesante también revisar un ejemplo en
cifras del poderío de las empresas transnacionales;
veamos: actualmente existen cerca de 63 mil empre-
sas transnacionales matrices, con 690 mil filiales en el
extranjero. Dichas filiales han tenido ventas sorpren-
dentes; en 1980, se estima que fueron de 3 billones
de dólares; en 1997, alrededor de 9.5 billones de
dólares y en 1999, llegaron hasta 14 billones de dó-
lares24; las 100 multinacionales no financieras más
grandes del mundo facturan juntas cerca de 2 billones
de dólares y emplean a 6 millones de personas;25 lo
más sorprendente es que sólo dos de estas 100
(Daewoo en Corea y Petróleos de Venezuela) se
encuentran en países subdesarrollados; el volumen de
ventas de la General Motors es superior al PIB de
Dinamarca, el de Exxon-Mobil al de Austria; cada una
de las 100 multinacionales más poderosas venden
más de lo que exporta uno de los 120 países más
pobres del mundo y las 23 más poderosas venden
más de lo que exportan países como México, Brasil o
India.26
Ahora bien, es pertinente agregar que esto, como
se ha dicho, no es nuevo, y la esencia de ello es la ley
del más fuerte, aunque habría que especificar el con-
tenido de la expresión. Durante los primeros tiempos
del desarrollo de la humanidad se atendía a la fuerza
física; en otros, al poder sobrenatural; más tarde el
poder del Estado, durante siglos, dominó y controló
toda actividad humana. Con el advenimiento y consoli-
dación del capitalismo y el correspondiente cambio de
ideologías, se ha llegado a una era en donde el capi-
tal es el que dirige al mundo.
3. Ventajas comparativas versus propiedad
de la ubicuidad
Abordaremos este punto brevemente; son sólo un par
de cosas las que habrá que destacar aquí.
Comenzaremos explicando lo que debemos entender
por ventajas comparativas, éstas, nos dice Calderón
“tuvieron su importancia en el pasado y que descan-
saban en la dotación de recursos naturales”,27 explica
aquí que con el avance tecnológico dicha ventaja ha
perdido importancia en los países productores de
materias primas, sin embargo, las grandes compañías
las aprovechan perfectamente. Este mismo autor,
citando a David Ibarra,28 sostiene que “en el proceso
de globalización poco a poco se transmutan las venta-
jas comparativas y el comercio administrado de los
países, por ventajas comparativas e intercambio
administrado de los consorcios…y transforman la
competencia internacional en lucha de consorcios inte-
grados en redes comerciales-productivas”. Es bas-
tante clara esta idea. Se pueden visualizar variables
completamente diferentes en la transmutación de que
se habla. Primero, los sujetos, antes eran los países,
es decir los Estados, y ahora son las empresas
transnacionales. Otra variable es el comercio admi -
nistrado, es decir, la gestión que cada país realizaba
sobre sus recursos para producir, lo cual ha cambiado
por intercambio administrado, noción que corresponde
a los actores principales del actual comercio interna-
cional. Lo que ocurre es que una empresa no nece-
sariamente abarca todas las etapas del proceso pro-
ductivo, y tampoco tiene que desempeñarlas en un
solo lugar del planeta, esto último explica la enorme
magnitud del intercambio internacional. Se aprovecha
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37
33
24 Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y
el Desarrollo (UNCTAD), Informe sobre las inversiones
en el mundo, Nueva York, 2000.
25 Idem; y Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), Informe sobre el Desarrollo Humano,
Mundi-Prensa, Madrid, 1999.
26 Idem.
27 Calderón, op. cit.
28 David Ibarra, Interdependencia, ciudadanía y desarrollo,
Fondo de Cultura Económica-Nacional Financiera,
México, 1994, p. 16.
el inmenso territorio que ocupan los países en desa-
rrollo, ofreciendo absorber desempleo y promover el
crecimiento, a cambio de todos los beneficios posibles
que disminuyan su costo de inversión. Así, al estable-
cer filiales en todo el mundo, se hace ubicua su pro-
ducción y se adquieren ventajas comparativas.29
Respecto del último enunciado del párrafo anterior,
aunque este apartado se ha titulado en un sentido de
contraposición de las ventajas comparativas y la
ubicuidad de las empresas para la producción, en rea-
lidad, no fue ello con el ánimo de ver cuál era mejor,
sino que las grandes empresas han resuelto este
problema en la forma que ya se describió. Desde
luego que no se dejará pasar por desapercibida una
cuestión político-jurídica de suma importancia, esto es,
la “soberanía estatal”, entre cuyas formas de mani-
festación tenemos a la “soberanía tributaria”; así, las
naciones imponen a la entrada y salida de mercancías
ciertas contribuciones. Ahora bien, si el flujo de mer-
cancías (no sólo de bienes, sino también de personas,
divisas, etcétera) fuese posible sin restricción alguna a
través de todas las soberanías, las empresas transna-
cionales no solo tendrían presencia en todo el mundo,
sino que además, los costos de comercialización se
reducirían al estar en un territorio, en sentido económi -
co, completamente suyo . Y realmente, como se mani-
festó en la sección anterior, tienen un inmenso poder
económico y político en cada Estado y en el ámbito
internacional, de modo que pueden modificar las
reglas del juego a su antojo. Desde luego, para ase-
gurar su presencia en los países subdesarrollados
tienen que lograr un equilibrio en el crecimiento de las
naciones, que asegure siempre como último objetivo
todo el beneficio posible para seguir acumulando capi-
tal. Así, surgen los acuerdos multilaterales de libre
Falacia global, realidad transnacional
34
29 Para no hacer comentarios que distraigan la atención del
lector respecto de las ideas de Noam Chomsky, se trans-
criben a continuación los puntos medulares de algunos
comentarios que hiciera para ZNet Sustainers (en fecha
30 de mayo de 2000) cuando se le preguntó “¿Cuáles
son los motivos de la presión de los EU en favor de un
desarrollo sostenible en el mundo en desarrollo?”, y he
aquí parte de su amplia y analítica respuesta: “En tanto
yo sé, los EU favorecen un subdesarrollo insostenible.
Los programas incluidos en la política de los EU, échese
una mirada a las reglas de la Organización Mundial del
Comercio, como digamos las TRIPs y las T R I M s
–Propiedad Intelectual Relacionada al Comercio y
Medidas de Inversión Relacionadas al Comercio [por sus
siglas en inglés] están diseñadas para impedir el desar-
rollo e impedir el crecimiento. Es así que los derechos de
propiedad intelectual no son más que una protección del
control y los precios monopólicos, que garantiza que las
corporaciones, de hecho, en estos momentos, megacor-
poraciones, tengan derecho a cobrar precios monopóli-
cos […] Pero, ¿qué hay de las Medidas de Inversión
Relacionadas al Comercio? ¿Qué hacen? Las TRIPs son
proteccionismo directo para el beneficio de los ricos y
poderosos, a través de corporaciones subsidiadas públi-
camente. Las TRIMs son un poco más sutiles. Lo que
buscan es que un país no pueda imponer condiciones a
lo que un inversionista decida hacer. Supongamos
que, digamos, la General Motors, decide llevar a
cabo subcontratación en el extranjero, mandar a hacer
partes en otro país con mano de obra barata, sin sindi-
catos, y luego enviarlas de regreso a General Motors.
Bueno, los países en vías de desarrollo exitosos de A s i a ,
una de las maneras en que se desarrollaron fue bloquean-
do ese tipo de cosas, insistiendo en que si iba a haber
inversión extranjera, tenía que hacerse de manera tal que
fuera productiva para el país que la recibiera. Tendría que
haber transferencia de tecnología, o tendría que invertirse
en los lugares en que ellos quisieran, o alguna proporción
de la inversión tendría que ser para la exportación de mer-
cancías terminadas que produjeran dinero. Montones de
mecanismos como esos. Eso es parte de la forma me-
diante la cual tuvo lugar el milagro económico de A s i a
Oriental. Incidentalmente, esa es la forma en que todos los
otros países en desarrollo consiguieron desarrollarse tam-
bién, incluyendo a los Estados Unidos, con transferencia
tecnológica desde Inglaterra. Esas aproximaciones son
bloqueadas por las Medidas de Inversión Relacionadas al
C o m e r c i o ” .
comercio, con todas las particularidades que aseguren
dicho objetivo, como son el contemplar reglas de ori-
gen, plazos de desgravación arancelaria, etcétera.
Ahora intentaremos abundar en la propiedad de la
ubicuidad. Si definimos el término, encontramos que
significa que está presente al mismo tiempo en todos
lados. Antes de ir al punto, es importante proporcionar
un dato muy relevante. Lo que sucede es que las
transnacionales se han visto favorecidas gracias a la
llamada ‘revolución de la información’y los cambios en
los mercados de capital. Por si fuera poco, resulta que
estas empresas se han visto beneficiadas con la aper-
tura indiscriminada de los mercados mundiales, para
lograr el propósito de ‘ingresar a la globalización’ los
Estados tuvieron que modificar su legislación, ello
implica afectar todo el sistema. Esto incluye al aparato
burocrático, las garantías individuales y sociales, el
destino de los ingresos públicos en pro de la libera-
lización. El dato que finalmente se presenta, va rela-
cionado con esto último: en 1991, 35 países refor-
maron su legislación, y para 1999, el número ascendió
a 63 naciones.30 Atendiendo a estos números, vemos
que se ha modificado en todos los rincones del plane-
ta lo que conocemos los juristas como dogmática, y
que ésta se ha puesto indudablemente bajo los para-
digmas esclavizantes de las transnacionales.
Para lograr eficientemente31 la ubicuidad producti-
va, se realizan dos procesos, a saber: fusiones y
adquisiciones transfronterizas. En las primeras, “los
activos y las operaciones de dos empresas se combi-
nan para establecer una nueva entidad cuyo control
reside en un equipo integrado por una de ellas o por
ambas.“32 “En una adquisición transfronteriza […] el
control de los activos y las operaciones se transfieren
de una empresa a otra (extranjera), transformándose
la primera de ellas en una filial de la empresa adquirien-
te”. En el informe al que se ha venido haciendo refe-
rencia, la Conferencia de las Naciones Unidas para el
Comercio y el Desarrollo, expresa algunos ‘motivos de
preocupación’ hacia los países en desarrollo, respecto
de este último punto definido, entre los cuales encon-
tramos estas operaciones, significan una transferencia
de propiedades de los nacionales a los extranjeros, así
pueden controlar sectores de suma importancia como
banca, telecomunicaciones y energía.
Se puede concluir que los grandes corporativos
mundiales están armando estrategias prácticamente de
estilo militar para desplazar a los países, y así competir
con y entre ellos en un territorio de nadie. El proceso ha
sido muy sencillo: primero, fortalecer su capital desde
su país de origen; luego, determinar el campo en que se
va a jugar, barriendo con todo obstáculo; finalmente,
aprovechar todos los recursos posibles luego, comien-
za el juego, sólo entre quienes hayan trabajado por acu-
mular su propia enorme riqueza.
4. Quién se equivocó. Apertura comercial
Se ha postulado que la apertura comercial en los mer-
cados de los países subdesarrollados se ha hecho en
forma indiscriminada33. Ello lo demuestran las cifras.
Al menos en México, en la época del desarrollo esta-
bilizador, el 57.2% de las importaciones estaban suje-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37
35
30 UNCTAD, 2000.
31 Con eficiencia productiva se hace referencia a que la
empresa reduce al mínimo los costos de inversión, pro-
ducción o comercialización.
32 UNCTAD, 2000. También podemos encontrar la defini-
ción de lo que las fusiones son en la Ley General de
Sociedades Mercantiles, también es bueno revisar el
Código Fiscal de la Federación y la Ley del ISR, en lo que
se refiere al régimen de consolidación fiscal (empresas
controladoras, etc.). Sin embargo, se ha preferido utilizar
la definición de la UNCTAD porque se sigue su idea en
este párrafo, además tiene sentido como diferencia este
proceso de las ‘adquisiciones transfronterizas’.
33 Calderón, op. cit.
tas a licencia, posteriormente en toda la década de
1970 aumentó al 74.1%, en tanto que para 1999 la
cifra es de tan solo 3.6%; asimismo, el arancel pon-
derado pasó de 18.3% en 1981 a 2.8% en 199934.
Los países industrializados miembros de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), en 1991, sometían a regula-
ciones no arancelarias el 48.5% de sus importaciones;
de hecho, Estados Unidos de América lo hacía en
un 44%,35 en tanto que México lo hacía sólo en un
9.2%36 Se ha afirmado que en México tenemos dos
economías, a saber, una economía de exportación
dinámica y una de mercado interno, la cual involucra
aproximadamente al 94% de los mexicanos. Así, habrá
de finalizar esta idea citando a José Luis Calva, quien
ha sostenido que “si el proteccionismo comercial
hipertrofiado trajo consigo un fuerte sesgo exporta-
dor… el fanatismo librecambista trajo consigo un
fuerte sesgo contra la planta productiva mexicana”.37
Es claro que no son las transnacionales por sí mis-
mas las causantes de los males del mundo. No es el
proceso de globalización lo que mantiene en el subde-
sarrollo a los países que siempre lo han vivido. Es,
además de todo ello, la falta de voluntad política para
enfrentar sus frecuentes y renovadas irrupciones.
Lo único que podría promover un verdadero desa-
rrollo para los países subdesarrollados es frenar la
desregulación y fortalecer a la empresa nacional, para
fortalecer el aparato productivo y poder competir.
Asimismo, los gravámenes deben equilibrarse y no
imponer excesivas cargar tributarias a los nacionales lo
que les coloca en situación desventajosa frente al capi-
tal transnacional que cuenta con mecanismos cada vez
más complejos para eludir sus obligaciones fiscales.
Conclusión
Se ha visto cómo las empresas multinacionales han
desarrollado toda una estrategia para conquistar fron-
teras, mercados y controlar la economía del mundo
entero. Si algo significativo se puede decir aquí, es
que el sometimiento a ellas por parte de los países en
vías de desarrollo ha sido desmedido. La consi-
deración final es que México no ingresará al mundo
desarrollado en tanto no cuente con empresas que
puedan competir contra las de otros países. En nues-
tro país, y en todos los que se encuentran en análoga
situación, es imprescindible la convergencia de un sis-
tema de políticas públicas: de carácter jurídico, tribu-
tario, económico, democrático y de satisfacción de
necesidades básicas como garantía en la seguridad
alimentaria. Como hemos advertido, el dominio en la
economía mundial por parte de las transnacionales sí
puede ser frenado con voluntad política, esto es, ini-
ciando un diálogo serio y comprometido a largo plazo
entre los países de América Latina (al estilo de la inte-
gración Europea), con el propósito primordial de
blindar sus economías ante los embates del capital
internacional.
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Falacia global, realidad transnacional
36
34 Calva, op. cit., p. 57.
35 Banco Mundial, Informe 1991.
36 GATT, Informe de la Secretaría , 1993.
37 Calva, op. cit.
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w w w. a z c . u a m . m x / p u b l i c a c i o n e s / g e s t i o n / n u m 7 / a
rt4.htm).
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 26-37
37
RESUMEN
Realizar una efectiva planeación estratégica requiere
emprender un diagnóstico de todas las áreas de la
organización y de su entorno. Decidir la estructuración o
reestructuración de acuerdo con las condiciones
actuales y futuras, aquí es donde el papel desempeña-
do por la dirección adquiere relevancia. Contratar direc-
tivos con conocimientos, habilidades y actitudes de
mando, planeación, desarrollo de equipos de trabajo,
delegación de funciones contribuyen a lograr los obje-
tivos con eficacia administrativa, la cual permitirá la
mejor ejecución de la planeación estratégica.
ABSTRACT
To achieve an effective strategic plan requires to start by
a diagnosis of all areas of the organization and its envi -
ronment and to decide the structuring or restructuring
according to actual and future conditions. This is where
the role played by Direction acquires relevance. To hire
executives with ample experience and knowledge, skills
and attitudes of command, planning, development of
working teams and functions assignments will allow the
best execution of strategic planning.
Introducción
En la actualidad se debate qué es más importante,
si ejecutar una estrategia o la calidad de la estrate-
gia. Como no pretendemos incrementar dicho
debate, consideramos que ambas son importantes
para el éxito tanto de las empresas lucrativas como
de las no lucrativas, incluyendo a las instituciones
públicas y sociales. Estrategia es, en unas cuantas
palabras, combinar actividades de la mejor manera
para ofrecer la mejor propuesta de valor. En este
trabajo nos proponemos explicar y aplicar los fac-
tores necesarios para el establecimiento de una
buena estrategia, que sea eficiente y tenga eficacia
en un mercado cada vez más competido en el
ámbito mundial. Adicionalmente, se presenta a ma-
nera de ejemplo una guía para elaborar el plan
estratégico de desarrollo municipal, en donde se
aplican los conceptos desarrollados en la primera
parte de este documento.
38
La planeación estratégicay su aplicación en elsector público
Francisco J. Meléndez Hernández*Rafael González Hernández*
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad
Veracruzana.
1. La planeación estratégica y su futuro
Un estudio de alrededor de 300 gestores de carteras
decía que la capacidad de ejecutar una estrategia era
más importante que la calidad de la estrategia en sí.1
Lo cual contrasta con el enorme énfasis que muchos
teóricos de la gestión, consultores y prensa económi-
ca han prestado a la creación de estrategias dirigidas
a obtener mejores resultados. En los albores del siglo
XXI se considera que la ejecución es más importante
que una buena visión, sin embargo, una sin la otra
carece de efectividad.
La pregunta que surge es ¿tienen las organiza-
ciones dificultades para implementar unas estrategias
correctamente formuladas? La respuesta parece ser
afirmativa, puesto que las estrategias son las únicas
formas sostenibles que tienen las organizaciones de
creación de valor, y éstas están cambiando, pero las
herramientas para medirlas no.
Debe resultarnos claro que las oportunidades de
crear valor están pasando de la gestión de activos
materiales a la gestión de estrategias basadas en el
conocimiento que despliegan los activos inmateriales
de la organización: esto es, relaciones con los clientes,
productos y servicios innovadores, procesos opera-
tivos eficaces de alta calidad, tecnología de la infor-
mación, y bases de datos, y también las capacidades,
habilidades y motivaciones de los empleados.
Una mirada retrospectiva a la economía de los
años 70 y 80, nos recuerda que ésta se basaba en
los activos tangibles, donde los indicadores financieros
eran los adecuados para registrar las inversiones en
inventarios, propiedades, instalaciones y equipamien-
to en los estados financieros de las empresas. Sin
embargo, en la economía actual, en la que los activos
intangibles son una de las fuentes más importantes de
ventaja competitiva, se necesitan herramientas que
describan los activos basados en el conocimiento y la
estrategia de creación de valor que estos activos
hacen posible. Sin estas herramientas, las empresas
han tenido dificultades para gestionar lo que no podían
describir o medir.
Por lo que la aplicación de la estrategia requiere
que todos los empleados, así como todas las unidades
del negocio y de apoyo, estén alineadas y vinculadas
con la misma.
En este sentido, para desarrollar una estrategia
debemos analizar diversos aspectos relacionados con
el producto o servicio que pretendemos introducir al
mercado. Para ello se formulan preguntas como las
siguientes:
1. ¿Cuál es la línea básica de nuestro negocio?
2. ¿Cuáles son nuestra filosofía y propósitos fun-
damentales?
3. ¿Cuáles son los objetivos de la empresa a
largo y corto plazo?
4. ¿Están estos últimos en equilibrio?
5. ¿Qué productos serán obsoletos?
6. ¿Cómo y cuándo deberán ser reemplazados?
7. ¿Cuál será nuestro flujo de entrada durante los
próximos años?
8. ¿Dónde están y cuáles son nuestros mercados?
9. ¿Qué participación en el mercado queremos
obtener y cómo puede lograrse?
10. ¿Quiénes son nuestros competidores princi-
pales y dónde podrían sacarnos ventaja?
11. ¿Cuáles son los cambios más importantes
dentro de nuestro medio ambiente que nos
afectarán?
12. ¿Cuáles serán las oportunidades y peligros
que debemos explotar o evitar respectiva-
mente en los próximos años?2
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
39
1 “Measures That Matter”, Ernst & Young, Boston, 1998, p. 9.2 George A. Steiner, Planeación estratégica. Lo que todo
director debe saber, CECSA, México, 1993, p. 42.
Una vez establecidas y definidas las condi-
ciones de en cuál negocio queremos participar,
los propósitos a alcanzar en el corto y largo plazos,
los costos y los ingresos, la porción del mercado a
c o n t r o l a r, los clientes y sus características, los
competidores y su ubicación, incluyendo los desa-
rrollos tecnológicos, ambientales, etc., podremos
mantener a la empresa dentro de la competencia
en la medida en que nuestras organizaciones fun-
cionen con una estrategia o estrategias orientadas
hacia el cliente, donde la reestructuración tendría
que darse si fuera necesaria así como reorganizar
el proceso de gestión de resultados, para que éstos
se alcancen con el trabajo diario de todos los inte-
grantes de la organización.
Así George Steiner establece catorce procesos
necesarios para el establecimiento de una estrategia
efectiva, a saber:
1. Establecimiento de objetivos: decidir sobre el
negocio al que la compañía se dedicará y otros
factores importantes que lo guíen y lo caracteri-
cen, como el crecimiento continuo. Un objetivo
generalmente es de naturaleza permanente y
no tiene límite de tiempo.
2. Estrategia de planeación: desarrollar conceptos,
ideas y planes para lograr objetivos con éxito y
para enfrentarse y derrotar a la competencia. La
planeación estratégica es parte del proceso
completo de planeación, el cual incluye la
planeación directiva y la operacional.
3. Establecimiento de metas: decidir sobre metas
a lograr dentro de un plazo más corto y de
menor alcance que los objetivos, pero diseña-
dos como objetivos secundarios específicos al
elaborar los planes operacionales para llevar a
cabo la estrategia.
4. Desarrollar la filosofía de la compañía: estable-
cer las creencias, valores, actitudes y linea-
mientos orales que pueden agregarse a “cómo
se hacen las cosas aquí”.
5. Establecer las políticas: decidir sobre los
planes de acción para guiar el desempeño de
todas las actividades principales para llevar a
cabo la estrategia de acuerdo con la filosofía
de la empresa.
6. Planear la estructura de la organización:
Desarrollar el plan de la organización –las ligas
que ayudan a las personas a unirse para
desempeñar las actividades de acuerdo con la
estrategia, filosofía y política.
7. Proporcionar el personal: contratación, selec-
ción y desarrollo de personas –incluyendo una
proporción adecuada de grandes talentos para
ocupar los puestos determinados en el plan de
la organización.
8. Establecer los procedimientos: determinar y
prescribir cómo se llevarán a cabo todas las
actividades importantes y las rutinarias.
9. Proporcionar instalaciones: proporcionar la
planta, equipo y otras instalaciones físicas
necesarias para llevar a cabo el negocio.
10. Proporcionar el capital: asegurarse de que el
negocio disponga de fondos y créditos nece-
sarios para las instalaciones físicas y el capital
de trabajo.
11. Establecimiento de normas: fijar la medida del
desempeño que permita al negocio lograr sus
objetivos a largo plazo con éxito.
1 2 . Establecer los programas directivos y los planes
o p e r a c i o n a l e s: desarrollar programas y planes
que dirijan las actividades y el uso de los recur-
sos que –cuando se lleven a cabo conforme a la
estrategia, políticas y procedimientos y normas
establecidas– permitirán que las personas reali-
cen sus objetivos particulares. Estas son las
fases del proceso completo de planeación que
incluye la planeación estratégica.
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
40
13. Proporcionar información controlada: proveer
hechos y números para ayudar a las personas
a seguir la estrategia, políticas, procedimientos
y programas; estar al pendiente de las fuerzas
laborales exteriores e interiores; y medir su
propio desempeño contra los planes estableci-
dos y las normas.
14. Motivar a las personas: dirigir y motivar a la
gente de manera que actúe de acuerdo con la
filosofía, políticas, procedimientos y normas
para realizar los planes de la compañía.3
Como podemos ver, la estrategia no consiste, como
algunos todavía creen, en sólo reducir costos y per-
sonal, sino lo que se busca primordialmente es un
posicionamiento o reposicionamiento de la organi-
zación en su mercado competitivo. Por lo que una
organización que toma decisiones, en ocasiones simu-
lando el futuro, aplica el enfoque de sistemas,
establece objetivos, determina oportunidades y ries-
gos, obtiene información relevante para las funciones
de los ejecutivos, determina los mejores canales de
comunicación y motiva y dirige la participación de los
integrantes. Podríamos decir que una estrategia nos
diferencia y consiste en integrar una sólida red de
capacidades organizacionales que combina los recur-
sos y habilidades de la organización para entregar el
valor que el cliente aprecia. Lo anterior, además de ser
estratégico se convierte en una ventaja competitiva
cuando es de difícil imitación.
Para alcanzar lo anterior es necesario construir un
nuevo tipo de sistema de gestión que de acuerdo con
Kaplan y Norton debe contener tres dimensiones:
1. Estrategia. Hacer de ésta la agenda organizati-
va principal, aplicando y explicando los aspec-
tos importantes que permitan a las organiza-
ciones, describir y comunicar su estrategia de
forma que se comprenda y se aplique.
2. Enfoque. Crear un enfoque muy fuerte, con el
cuadro de mando integral4 como ayuda de
“navegación”, donde cada recurso y cada activi-
dad de la organización queda alineado con la
estrategia.
3. Organización. Movilizar a todos los empleados
para que actúen de formas completamente
diferentes. El cuadro de mando integral propor-
ciona la lógica y la arquitectura para establecer
nuevos vínculos organizativos entre unidades
de negocio, servicios compartidos y empleados
individuales.5
Lo anterior significa que si nosotros somos capaces de
diseñar una buena estrategia y logramos que se com-
prenda correctamente, podemos obtener resultados
óptimos o al menos muy satisfactorios por medio de la
alineación y coherencia de los limitados recursos de
la organización. En la siguiente sección vamos a
describir los aspectos más importantes para llevar
a cabo una buena planeación estratégica.
Análisis de la situación
Para alcanzar una posición estratégica se requiere
concentrar esfuerzos, lo cual implica renuncias y com-
promisos. En una organización no puede ser todo para
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
41
3 Ibidem, pp. 14-15.
4 El cuadro de mando integral consiste en adoptar, enfocar
y alinear los equipos directivos, unidades de negocios,
recursos humanos, medios tecnológicos de la información
y también sus recursos financieros, con la estrategia de la
organización como un todo.
5 Robert S. Kaplan y David P. Norton. Cómo utilizar el
cuadro de mando integral para implantar y gestionar su
estrategia, Gestión 2000, Barcelona, 2001, p. 14.
todos, por lo que se necesita elegir correctamente la
propuesta de valor que ofreceremos a nuestros
clientes y la manera de hacerlo; proceso que supone
una constante toma de decisiones.
El análisis de la situación se refiere al análisis de
datos pasados, presentes y futuros que proporciona
una base para seguir el proceso de la planeación
estratégica.
Existen varias dimensiones del estudio de la
situación que deben entenderse desde un principio.
Primero, no hay una manera única, es decir no hay
una mejor manera para realizar este análisis, en algu-
nas compañías es bastante completo y amplio, mien-
tras que en otras, las que no cuentan con sistemas de
planeación estratégica, el proceso es inexacto y sin
estructura. Segundo, el alcance potencial de un análi-
sis de situación es amplio y cubre cualquier factor
importante en el medio ambiente, tanto interno como
externo. Sin embargo, en la mayoría de los casos
abarca las áreas convencionales de un negocio: pro-
ducción, mercados, finanzas, competencia y dirección.
Tercero, el análisis de situación variará dependiendo
de la entidad organizacional involucrada en la
planeación. En unidades comerciales estratégicas
descentralizadas el análisis cubre esta unidad, mien-
tras que en una empresa centralizada abarca a la
misma en su totalidad.
Cuarto, el análisis de situación no debe ser com-
pletado sólo sobre una base formal durante el proceso
de planeación; una parte muy importante, si no la más
importante del mismo, se lleva a cabo continuamente
en la observación personal del medio ambiente por
parte de los directores individuales.6
Todo aquello que se recopile sin costo demasiado
alto y que sea útil para evaluar las situaciones pre-
sentes y futuras debería ser incluido en la base de
datos sobre el desempeño pasado. Debemos enten-
der que sólo se recopilará aquella información que sea
útil para la toma de decisiones. La información puede
incluir:
• Ventas (precio y volumen de productos y/o servi-
cios)
• Utilidad de operación (antes de impuestos)
• Flujo de efectivo
• Depreciación
• Gasto de capital
• Base de inversión
• Rendimiento sobre la inversión
• Participación en el mercado
Otro tipo de información que se incluirá es: potenciali-
dades y debilidades en la mercadotecnia, desarrollo
del producto, relaciones laborales, productividad por
trabajador, gastos de investigación y desarrollo, volu-
men de ventas de nuevos productos, deudas a corto
plazo y deudas a largo plazo en relación con las
acciones. Lo que muchos autores denominan análisis
F O D A (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas).
Todo lo que la dirección desea medir como fac-
tores importantes al evaluar la situación actual de la
empresa debe agregarse, por ejemplo:
• Análisis de la clientela y del mercado
• Recursos de la empresa
• Competencia (nacional e internacional)
• Medio ambiente
• Otras medidas de desempeño o áreas de interés.
Según Peter Drucker,7 la planeación estratégica es el
proceso continuo que consiste en adoptar ahora deci-
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
42
6 Steiner, op. cit; p. 126
7 Peter F. Drucker, La Gerencia, tareas, responsabilidades y
prácticas, Editorial El Ateneo, Buenos Aires, 1984.
siones (asunción de riesgos) empresariales sistemáti-
camente y con el mayor conocimiento posible de su
carácter futuro; en organizar sistemáticamente los
esfuerzos necesarios para ejecutar estas decisiones; y
en medir los resultados de estas decisiones com-
parándolos con las expectativas mediante una retroac-
ción sistemática organizada.
Así, la planificación, en términos sencillos, son los
pasos que tendríamos que tomar hoy para lograr un
mejor desenvolvimiento de nuestras actividades
diarias, y que a su vez, éstas esclarezcan el camino
para un mañana mejor. Es decir, consiste en el
establecimiento de un plan que significa acción
inmediata para emprender un proyecto que alcanzará
unos propósitos determinados. Los referidos propósi-
tos pueden ser de corto, mediano y largo plazo y de
ahí el por qué se planifica, ya que planificar no es otra
cosa que elaborar tareas en diferentes tiempos para
que las personas encargadas las ejecuten apropiada-
mente en las condiciones y en el momento en que co-
rrespondan. Por lo que las preguntas relacionadas con
los clientes actuales y potenciales de nuestro mercado
serían las siguientes:
• ¿Quiénes son nuestros clientes?
• ¿En qué mercados encontramos nuestra clien-
tela?
• ¿Cómo están distribuidos geográficamente nues-
tros clientes?
• ¿Cómo están clasificados los clientes en térmi-
nos de volumen?
• ¿Cuántos clientes compran más de una vez?
• ¿En qué posición nos encontramos comparados
con el promedio de la industria en cuanto a ven-
tas duplicadas, concentración de volumen de
clientes, distribución geográfica, etc.?
• ¿Cómo nos consideran nuestros clientes en tér-
minos de calidad de productos, servicios, precio,
etcétera?
• ¿Cómo es la estructura de costos de la organi-
zación comparada con las de la competencia?
• ¿Podría uno de nuestros clientes decidir producir
un producto nuestro para su propio uso?
• ¿Nuestro mercado está empezando, creciendo,
madurando o declinando?
• ¿Es la tecnología en el mercado dinámica o
estática?
• ¿Cuál es el potencial de mercado para nuestros
productos?
• ¿Qué participación de mercado tenemos actual-
mente?
• ¿Depende el mercado de temporadas o ciclos?
En lo que corresponde a los recursos de la empresa
–recursos financieros, financiamiento, utilidades, ven-
tas, deudas, flujo de efectivo, margen de contribución
por línea de producto– y a la eficacia de su utilización
podemos analizar: las ventas, utilidades e inversión
por empleado, aprovechamiento de la planta y uso de
las habilidades de los empleados.
La evaluación del personal es un aspecto que
requiere cuidado y dedicación; es decir, tenemos que
ponderar si las habilidades y actitudes actuales son las
que se requerirán en el futuro, para lo cual tenemos
que valorar las habilidades, la productividad y el índice
de rotación entre otros aspectos importantes.
Para abreviar, el análisis debe realizarse en todas
las áreas de la organización y de su ambiente o
entorno, detectando la suficiencia o no de las
actuales instalaciones, unidades productivas princi-
pales, capacidad actual y sobre todo su grado de
modernización. Por el lado de los insumos hay que
determinar el volumen de inventarios, los tipos de
materias primas, su aprovechamiento y la utilización
de los desperdicios. La utilización de los sistemas de
distribución, canales de distribución, evaluar la posi-
bilidad de venta en línea, etc. Por otra parte, el
cumplimiento de los estándares ambientales es un
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
43
aspecto que mejora la imagen de la organización, por
lo que se debe trabajar respetando las leyes de con-
servación del ambiente y cumpliendo las normas de
seguridad e higiene.
La innovación es uno de los aspectos sobre los
cuales debe trabajarse en la actualidad, para desarro-
llar nuevos productos y/o servicios. Lo cual implica
hacer gastos e inversiones en investigación y desa-
rrollo sobre todo si consideramos que para que un pro-
ducto llegue de la etapa de aprobación a la de dis-
tribución masiva transcurren de dos a tres años apro-
ximadamente.
La planificación estratégica no reemplaza la lógica
humana con los hechos, no sustituye a las decisiones
por la técnica, es más responsabilidad que técnica. Por
lo tanto, la organización de las tareas o asignaciones a
los distintos individuos de la misma, fortalecen el pre-
sente y blindan su armazón para un futuro inesperado o
incierto. En consecuencia, el desempeño de la dirección
adquiere un papel preponderante: se debe contar con
directivos cuyos conocimientos, habilidades y actitudes
les permitan desempeñar los papeles de mando,
planeación, desarrollo de equipos de trabajo, dele-
gación de funciones y autoridad y contribuyan a lograr
los objetivos con eficacia administrativa.
Los aspectos importantes que se tienen que con-
siderar en relación con la competencia son: el número
y tamaño de los competidores, su desarrollo tecnológi-
co, financiero, y sobre todo la facilidad o no para la
entrada de más competidores al mercado e identificar
a los competidores más importantes para actuar opor-
tunamente.
Con respecto al medio ambiente externo a la orga-
nización, es básico conocer, entre otras variables, el
PIB, las tasas de interés que rigen en el mercado, la
tasa de inflación, las características del mercado labo-
ral, la tendencia de la producción de las manufacturas,
los servicios, la disponibilidad de energéticos como
energía eléctrica y los derivados del petróleo. Las
condiciones que imperan en cuanto a las tasas de
natalidad, crecimiento demográfico, distribución por
rangos de edad de la población, poder adquisitivo de
los consumidores actuales y potenciales.
Un aspecto al que debe prestársele importancia
sobre todo en nuestro país es el relacionado con
la situación política, principalmente lo concerniente a la
certidumbre a corto y largo plazo del aseguramiento y
respeto a la propiedad, libertad y facilidad para invertir
y desregulación o simplificación administrativa, puesto
que es posible que la situación política cree incer-
tidumbre en aspectos tales como modificaciones en
los impuestos, creación de nuevos impuestos, ma-
yores responsabilidades fiscales, legales, entre otras.
Mención especial merece la cuestión tecnológica,
sobre todo en las organizaciones cuyos procesos pro-
ductivos requieren de nuevas tecnologías, donde los
desarrollos e innovaciones son constantes y muy
rápidos.
Igualmente, la calidad de las relaciones con el o
los sindicatos, con los empleados y la o las comu-
nidades en las que la organización se encuentra ubi-
cada, contribuye a mejorar el nivel de satisfacción, la
imagen institucional y, finalmente la compra de los pro-
ductos o servicios que dicha organización ofrece.
Toda la información recabada en el análisis de la
situación actual se resume en el Cuadro 1.
Propósitos y misiones organizacionales
La industria tiene, en los tiempos actuales, una orien-
tación mucho más mundial de la que tenía hace quince
años. Las estrategias de las modernas corporaciones
multinacionales ya no están inspiradas o condi-
cionadas por razones de Estado sino por el deseo y la
necesidad de atender a los mercados atractivos, allá
donde se encuentren, y de acceder a conjuntos atra-
ctivos de recursos, estén donde estén.
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
44
Cuadro 1. El análisis de situación
FUENTE: Steiner, George A. y John B. Miner, (1977) Management Policy and Strategy: Text, Reading and Cases, Macmillan,
New York, p. 189.
Así tenemos que, cuando se analizan detenidamente
los bienes y servicios que se producen y se comercian
por todo el mundo, así como las empresas que los
hacen, ya no es tan fácil atribuirles una etiqueta
nacional. Por ejemplo, los habitantes de Singapur
tienen productos agrícolas mejores y más baratos que
los habitantes de Japón, aunque Singapur no tiene
agricultores, ni sector agrícola propio. Lo mismo se
puede decir de los materiales de construcción, que
son mucho más baratos en Singapur, que no produce
casi ningún material de construcción, que en Japón,
que sí los produce.
Lo anterior prácticamente nos lleva a afirmar que
las misiones organizacionales deberían expresarse en
términos de producto y mercado.
El unir a los productos con los mercados tendrá
como consecuencia un poder directivo más fuerte. Las
premisas de las misiones además de proporcionar
guías generales para la planeación estratégica, son
importantes para la creación de estrategias progra-
madas, y la naturaleza de un negocio; determinan el
área de competencia donde opera el mismo, estable-
cen la forma en que serán distribuidos los recursos de
acuerdo con las diferentes solicitudes; determinan el
tamaño de la compañía, facilitan la identificación de
oportunidades y peligros que deben ser tratados en el
proceso de planeación; ofrecen nuevas oportunidades
al igual que peligros y evitan que la gente pierda su
tiempo trabajando con estrategias y planes que
puedan ser considerados inapropiados por la alta
dirección.8
Se puede decir que un objetivo se refiere a un resul-
tado que se desea o necesita lograr dentro de un tiem-
po específico. Igualmente, se puede afirmar que desde
el gerente hasta el supervisor o el empleado, necesitan
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
45
Base dedatos parael análisis
desituación
Implantación
Misiones ymetasFlujo deefectivoROILínea deproductosDemandassocialesCompeten-cia
FODA Sugerencias EstrategiasVeri-fica-doCon-tra
8 A. Steiner. op. cit., p. 155.
Misiones ymetasFlujo de efectivoROILínea de productosDemandassocialesCompetencia
objetivos claramente expresados. Es decir, los objetivos
deben establecer lo que cada unidad debe producir. En
pocas palabras, debe fijar qué contribución deben hacer
el trabajador y su unidad para ayudar a otras unidades
a alcanzar sus objetivos o propósitos.
Formulación del programa estratégico
Muchas economías exitosas han tenido que incorporar
precisamente cambios fundamentales en su entorno,
en esa alteración se encuentra una serie de avances
de la tecnología de la información que están rela-
cionados entre sí.
A medida que progresa la calidad, el alcance y
la disponibilidad de información, es mayor el
número de personas que llega a conocer, cada vez
con más detalle, qué tipo de elecciones económicas
se pueden hacer y qué niveles de valor correspon-
den a esas elecciones. Este conocimiento, a su vez,
socava la tiranía de la distancia material y de las
normas de gobierno. Cuanto mayor es el campo de
posibilidades que se conoce, más difícil le resulta a
una autoridad central limitar arbitrariamente ese
campo o hacer que esas limitaciones perduren en el
t i e m p o .
Una vez que se han establecido los propósitos y
misiones y los objetivos básicos de planeación a largo
plazo, la secuencia conceptual en la planeación
estratégica es desarrollar el programa de estrategias
para lograrlos.
Aunque no existe un consenso acerca de la clasi-
ficación para enlistarlas, los siguientes tipos básicos
de estrategia de programa incluidos por Steiner,9 son
generalmente aceptados:
Las estrategias de producto incluirían la naturaleza
del producto de línea; desarrollo de un nuevo produc-
to; calidad, productividad y obsolescencia; eliminación
de productos antiguos; y la agregación de un producto
a la línea.
Las estrategias de mercadotecnia pueden incluir lo
siguiente: canales de distribución, precios, ventas y
publicidad, empaque, marca del producto y selección
de las áreas del mercado.
Las estrategias financieras incluirían las áreas:
desmantelamiento de bienes no deseados, límite cre-
diticio del cliente, obtención de fondos, financiamiento
de investigación básica, y gastos de instalaciones.
Las estrategias relacionadas con o r g a n i z a c i ó n
comprenderán centralización v e r s u s d e s c e n t r a-
lización, grado de autoridad dado a los directores de
centros de utilidad descentralizados, organización del
departamento del cuerpo administrativo, organización
de la oficina del ejecutivo en jefe y la matriz versus
organizaciones funcionales.
Las estrategias de personal se encargarían de las
relaciones sindicales, compensación, capacitación
directiva, evaluación de productividad, sistemas de
compensaciones y contratación.
Las estrategias referentes a las relaciones públi -
cas podrían incluir la política publicitaria, posición de la
compañía en los asuntos políticos gubernamentales,
relaciones con las organizaciones gubernamentales
reguladoras y la política de lobbismo.
Una nueva área de estrategia es la de programas
sociales, que incluiría programas específicos que la
compañía desea tener, como las guarderías, prestar el
tiempo de los directivos a las unidades gubernamen-
tales para ayudar a mejorar las prácticas directivas y
contribuciones de caridad.
Para desarrollar una estrategia es necesario con-
siderar al menos los siguientes puntos:
1. Identificar y evaluar las concentraciones produc-
to/mercado dominantes.
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
46
9 Ibidem, pp. 176-177.
2. Identificar y evaluar unidades y/o actividades
que reciben la mayor extensión de los recursos
de la compañía.
3. Identificar y medir las principales ventajas com-
petitivas mediante la comparación con los prin-
cipales competidores.
4. Identificar las estrategias financieras.
5. Determinar las estrategias personales de los
ejecutivos clave.
6. Determinar la descripción gráfica analítica de
estrategias.
Para la conversión de planes estratégicos en deci-
siones reales se requiere, por lo general, de dos eta-
pas: la primera consiste en la preparación de planes
funcionales a mediano plazo y la segunda en el desa-
rrollo de presupuestos y planes tácticos con base en
los planes funcionales.
Los principales planes funcionales se identifican
precisamente con las funciones que normalmente rea-
liza la organización, así tenemos:
• Planes de mercadotecnia de mediano plazo que
identifican acciones funcionales específicas,
necesarias para implantar estrategias en el mer-
cado.
• Planes de manufactura, incluyen las actividades
necesarias para elaborar productos y/o servicios.
• Planes financieros, consisten en la agregación
de todos los planes de una empresa para
mostrar los resultados financieros, o se relacio-
nan con la adquisición y el control de los recur-
sos financieros necesarios para implantar los
planes.
• Planes de personal, incluyen las funciones sobre
temas de personal como contratación y sustitu-
ción, comunicaciones, entre otros.
• Otros planes funcionales entre los cuales
podemos señalar: diversificación, organización,
operaciones internacionales, relaciones públicas,
asuntos con los consumidores y con el gobierno,
y procesamiento de la información.10
La planeación de contingencias y la búsqueda de
futuros alternativos
Lo que un negocio es, no lo determina el productor sino
el consumidor. Como acertadamente señala Drucker,
el negocio “no lo define el nombre de la compañía, los
estatutos o los artículos bajo los cuales se constituye
la sociedad, sino la necesidad que el consumidor sa-
tisface cuando compra un producto o un servicio” .11
La pregunta sobre cuál es nuestro negocio sólo se
puede contestar, por lo tanto, mirando desde afuera,
desde el punto de vista del consumidor y del mercado.
El propósito de la planeación de contingencias es
que la gerencia interprete de forma adecuada y anti-
cipada lo que los consumidores ven, piensan, creen
y necesitan en un momento dado cualquiera. Esta
información les proporciona a los directivos una
mejor posición para tratar con desarrollos inespera-
dos. Al fracasar en anticipar ciertos eventos, los eje-
cutivos actúan no tan rápido como deberían en una
situación crítica, y el evento puede crear más daño
del que hubiera provocado de otra manera. La
planeación de contingencia, por lo tanto, debe elimi-
nar la ejecución torpe, la inseguridad y los retrasos
de tiempo al producir la respuesta necesaria en una
emergencia. Una ventaja adicional es que este tipo
de planeación fuerza a los directivos a tomar en
cuenta dimensiones en el medio ambiente que no
son eventos probables.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
47
10 Ibidem, pp. 203-207.
11 Peter F. Drucker, La gerencia de empresas,
Hermes/Sudamericana, México, 1979, p. 73.
Un plan de contingencia es aquel cuya probabili-
dad de que suceda es menor que aquella para los
eventos incluidos en el proceso de planeación, cuya
ocurrencia causará ciertos daños, especialmente si no
es tratada con rapidez. En general, el tema de estos
planes será una divergencia del crecimiento de las
ventas o de los niveles de utilidad; aunque existen
otras posibilidades, como la introducción de un nuevo
producto por un competidor que quitará mercado a la
empresa, o eventos fortuitos.
Un enfoque pragmático de la identificación de con-
tingencias consiste en formular la pregunta: ¿Qué
pasa si?, “¿Qué pasa si de repente perdemos el
cliente que actualmente está comprando 20% de
nuestra producción total?”.
La importancia de los sistemas de control
Las empresas miden el costo de desarrollar sus
activos intangibles, como la formación de empleados,
los gastos en bases de datos y la publicidad para crear
conciencia de marca. Pero tales costos son pobres
aproximaciones a cualquier valor realizable creado
mediante la inversión en estos activos intangibles. Así,
los activos intangibles tienen valor potencial pero no
valor de mercado. Se necesitan procesos organiza-
tivos, como diseño, entrega y servicio, para transfor-
mar el valor potencial de los activos intangibles en pro-
ductos y servicios que sí tienen valor tangible.
El control podemos definirlo como el conjunto de
los mecanismos, acciones reactivas y sanciones que
una colectividad elabora y utiliza, ya sea con el fin de
prevenir la desviación de un sujeto individual o colecti-
vo respecto de una norma de comportamiento, ya sea
para eliminar una desviación que ha ocurrido logrando
que el sujeto vuelva a comportarse de conformidad
con la norma, o para impedir que la desviación se repi-
ta o se extienda a los demás.
Así, establecer normas es un procedimiento bási-
co para regular y organizar el comportamiento
humano, en este caso dentro de las organizaciones,
en consideración de las metas colectivas. La encar-
gada de realizar este tipo de mediciones, normalmente
es la dirección y lo lleva a cabo mediante la compara-
ción del desempeño contra las normas. Una forma
sencilla es confrontar los presupuestos con lo realiza-
do, dependiendo de la magnitud de la diferencia entre
lo planeado y lo realizado existirá razón para tomar
acciones correctivas.
Los informes de control variarán bastante en los
diferentes niveles dentro de la organización. Por ejem-
plo, el CEO querrá informes con respecto a si las
misiones y los objetivos de la empresa aún son apro-
piados o si las partes críticas del plan estratégico
están siendo implantadas (adquisiciones, amplia-
ciones, desarrollo de productos nuevos, entre otras).
Es importante señalar que para la implantación de
las estrategias de control directivo, lo más recomen-
dable es alentar, motivar y apoyar el involucramiento
individual en dicha implementación de las decisiones.
Y sobre todo, como bien establece Steiner, las recom-
pensas para la productividad se tienen que basar en
un sistema de compensaciones desarrollado mediante
la participación de las personas involucradas, con lo
cual se logra realmente un reconocimiento total del
logro individual.
Un sistema de planeación estratégica completo
debe lograr los propósitos expresados en el plan,
mediante un proceso o condición.
La evaluación del sistema de planeación
En las actividades de evaluación las preguntas esen-
ciales que los evaluadores plantean acerca de su labor
–¿cuándo?, ¿dónde?, ¿para quién?, ¿qué?, ¿por
qué?– son compartidas por otros integrantes de la
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
48
organización. Opciones como la de emprender un
estudio retrospectivo, concomitante o prospectivo (el
¿cuándo?); decisiones en cuanto al alcance de la
actividad y la selección de sitios que van a estudiarse
(el ¿dónde?); responsabilidades hacia un patrón, un
departamento (el ¿para quién?); factores que van a
valorarse (el ¿qué?), y motivaciones para el estudio (el
¿por qué?) revisten también un interés significativo
para los analistas de la implementación.
Por lo anterior, los directores deben supervisar
continuamente el sistema de planeación para mante-
ner resultados óptimos del mismo. Dicha supervisión
cuando es reforzada periódicamente mediante investi-
gaciones sistemáticas asegura que el sistema de
planeación es tan efectivo como los directivos esperan
que sea.
Para Steiner, un estudioso de la planeación
estratégica, existen diez áreas que se deben revisar, a
saber:
1. ¿Ayuda al plan comercial a dirigir su propia
operación más efectivamente?
2. ¿Establece el plan comercial una obligación
mutuamente acordada entre el autor del plan y
su jefe?
3. ¿Contiene el plan comercial suficiente informa-
ción para dar credibilidad a su promesa?, ¿es el
análisis de situación adecuado? ¿Son apropia-
dos los procedimientos de pronósticos? ¿Son
probadas las estrategias mediante métodos
adecuados? ¿Pueden implantarse las estrate-
gias?
4. ¿Tiene el plan comercial un enfoque estratégi-
co?
5. ¿Fomenta el sistema de planeación la concien-
cia acerca de las opiniones de sus posibles con-
secuencias?
6. ¿Agita el sistema de planeación asuntos, selec-
ciones y prioridades críticas?
7. ¿Está el plan comercial relacionado fuerte-
mente con el sistema para situar y comprome-
ter fondos de capital?
8. ¿Es aceptable la cantidad de papeleo?
9. ¿Contiene el sistema de planeación y los
planes resultantes una pluralidad de estilos
directivos y de planeación?
10. ¿Está el sistema de planeación entretejido en
la organización?12
Ejemplo: la planeación del desarrollo municipal
Como sabemos, la planeación es una función de la
administración que consiste en identificar y estable-
cer los objetivos generales de una institución, a
corto, mediano y largo plazo, definir las políticas o
estrategias para alcanzar estos objetivos, ordenar-
los de acuerdo con las prioridades; establecer el
marco normativo dentro del cual se desenvuelvan
las acciones de la institución y las bases para
realizar las otras funciones generales de la admi-
nistración: programación, financiamiento, adminis-
tración de personal, control y evaluación de resul-
t a d o s
Debemos entender por planeación estratégica, el
proceso de seleccionar las metas a largo plazo de una
organización, determinar las políticas y programas
necesarios para lograr los objetivos específicos de la
misma y establecer los métodos requeridos para ase-
gurarse de que los programas sean ejecutados de la
forma preestablecida.
De manera sintética, la planeación estratégica es
el proceso de planeación a largo plazo que se usa
para definir y alcanzar metas de la organización.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
49
12 A. Idem.
Proceso de planeación estratégica para la adminis -
tración municipal.
1. Formulación del plan. Se elabora el diagnóstico
económico y social del municipio que muestre la
situación real y las necesidades; se define la
misión, los objetivos y metas a alcanzar, se
establecen las estrategias que habrán de
seguirse, las cuales implican definir cómo se
lograrán los objetivos propuestos; se integran
los programas, especificando las áreas respon-
sables que los llevarán a cabo, así como los
tiempos y recursos necesarios para su rea-
lización.
2. Aprobación. En esta etapa se busca que el
ayuntamiento en sesión de cabildo analice
el contenido del plan, lo apruebe y se haga
responsable, a partir de ese momento, de su
correcta ejecución.
3. Ejecución. Es la realización de las acciones de
las decisiones plasmadas en los programas
anuales tales como: construcción de obras
de pavimentación, electrificación, introducción de
drenaje, adquisición de patrullas de policía,
etcétera.
La responsabilidad de la puesta en marcha
del plan corresponde a las diferentes áreas de la
administración municipal siendo funciones sus-
tantivas las de obras, servicios públicos y de
apoyo, administración de personal, recursos
materiales, servicios generales, etc.
4. Control. Es la verificación del avance y cumpli-
miento del plan y programas con el propósito fun-
damental de identificar posibles desviaciones.
La función de control deberá ser realizada
por todas las áreas responsables de la ejecución
del plan. La información que se obtenga, será
turnada a la unidad, departamento o dirección de
planeación, según corresponda, para que con-
junte todas las gráficas y con ello sepa el avance
de todos y cada uno de los programas, permi-
tiendo que se identifique a los que no lograron
las metas establecidas para que el ayuntamien-
to tome las decisiones pertinentes.
5. La evaluación. Es la valoración cualitativa de los
resultados obtenidos en el plan. Deberá efec-
tuarse durante la ejecución del propio plan y al
concluirlo, con el fin de conocer las causas por
las cuales los programas fueron o no logrados.
Posteriormente, en la etapa de seguimiento, se
evaluará si lo logrado con el plan cumplió con
las demandas de la población y se determinarán
los beneficios que arrojó.
Al igual que el control, la evaluación deberá
ser realizada por el área de planeación del ayun-
tamiento, y será la responsable de realizar el
análisis de las causas para el cumplimiento posi-
tivo o negativo de las metas y establecer, en su
caso, las correcciones pertinentes para futuros
programas.
Los resultados de la evaluación se deberán
presentar ante el ayuntamiento para que éste
conozca, analice y efectúe las recomendaciones
y ajustes al plan de desarrollo y programas ope-
rativos anuales.
Guía tipo para la formulación del Plan de Desarrollo
Estratégico Municipal
1. Presentación.
2. Introducción.
2.1. Descripción del contenido.
2.2. Marco jurídico.
3. Diagnóstico del municipio. En este apartado
deberá realizarse un análisis de la situación actual del
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
50
municipio –cuantitativo y cualitativo–, a partir del cual
se obtendrán elementos que permitirán conocer las
condiciones y recursos del territorio, de su infraestruc-
tura, de su población, etc.
Respecto a los datos estadísticos que sean inclui-
dos, deben estar actualizados, siendo indispensable
anotar las fuentes de la información.
El diagnóstico se integrará con los puntos
expuestos a continuación:
3.1. Medio físico.
3.2. Recursos naturales.
3.3. Servicios públicos.
3.4. Población.
3.5. Aspectos económicos.
Una vez descritos los aspectos que integran el diag-
nóstico, es necesario realizar un análisis de las for-
talezas, oportunidades, debilidades y amenazas
(FODA) del municipio, de la administración municipal y
del entorno.
En cuanto a las oportunidades, éstas se definen
como aquellas situaciones que se generan en el con-
texto macroeconómico nacional y/o internacional, y en
general aquellos aspectos que provienen del exterior y
que favorecen al desarrollo del municipio. Dichas opor-
tunidades deben enunciarse en forma concisa y clara.
Un ejemplo es que la ciudadanía exija ampliar la
cobertura y calidad de los servicios públicos o mejorar
las instalaciones educativas del municipio. Esta
demanda, en lugar de ser un problema se convierte en
una oportunidad para el gobierno municipal, porque
permite al ayuntamiento hacer las gestiones nece-
sarias ante el gobierno estatal a fin de atender ade-
cuadamente las demandas de la población.
Adicionalmente, se enunciarán y enumerarán las
amenazas que significan situaciones que provienen
del exterior y pueden ocasionar el incumplimiento de
uno o varios objetivos. Pueden considerarse los dife-
rentes aspectos del entorno que afectan negativa-
mente el desarrollo del municipio. Ejemplo de ello,
sería el hecho de que el ayuntamiento capte menor
cantidad de recursos económicos provenientes de los
impuestos o el retraso en las participaciones federales
por conducto de los estados. Estas situaciones
pueden hacer que no se cumplan los programas y por
tanto no se logren las metas establecidas en el Plan
de Desarrollo Municipal.
Una vez realizado el análisis de las oportunidades
y amenazas de la organización municipal, deberá
efectuarse el correspondiente a sus fortalezas y debi-
lidades: éstas dependen y son consecuencia de la
organización interna municipal, a diferencia de las
amenazas y oportunidades que son independientes y
que no pueden ser alteradas por la actuación del go-
bierno municipal.
Las fuerzas son aquellas situaciones o aspectos
propios del municipio que generan una ventaja respec-
to a otros municipios o regiones y que permiten obte-
ner resultados favorables. Como ejemplo de ello
podemos señalar el hecho de que el municipio cuente
con tierras fértiles, clima templado, disponibilidad de
cuerpos de agua, un crecimiento poblacional modera-
do, etc. En el caso de la administración municipal, el
ejemplo sería que se cuenta con servidores públicos
con un buen nivel de capacitación y que se opera con
un sistema adecuado de comunicación interna.
En cuanto a las debilidades, son aquellas situa-
ciones internas que impiden lograr las metas, como
las deficiencias del grupo de trabajo que pueden
detener el logro de los objetivos. Como ejemplo se
pueden señalar el tener un clima seco, escasos
pozos de agua y con bajos niveles de la misma, y
población dispersa en varias zonas del municipio. En
lo que se refiere a la administración municipal, una
debilidad sería que la organización esté orientada a
las actividades y no a los resultados, que las oficinas
no cuenten con el mobiliario y equipo adecuado a las
necesidades de trabajo y que no se realice el pro-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
51
ceso de licitación para la adquisición de bienes y
s e r v i c i o s .
A partir del listado de fortalezas, debilidades, opor-
tunidades y amenazas se deberá realizar la compara-
ción de cada una de ellas para visualizar cómo algunas
fortalezas aprovechadas adecuadamente, pueden con-
trarrestar algunas debilidades y cómo algunas debili-
dades, afectan la mejor utilización de las fortalezas.
Toda esta información servirá para clarificar priori-
dades, objetivos y metas y, desde luego, definir la mis-
ión y visión de la administración municipal.
4. Misión y visión. Una de las etapas fundamentales de
la planeación estratégica es la definición de la misión
y visión de la organización municipal. La misión de un
municipio es la finalidad específica que lo distingue de
otros municipios y se considera como la más amplia
que un municipio determinado escoge para sí mismo.
Se puede describir una misión en términos del servicio
y de la población a la que sirve.
La misión es la razón de ser de un municipio. Es el
planteamiento de mayor nivel que describe el propósi-
to fundamental del gobierno municipal. A partir de esta
definición se establecen todos los elementos y proce-
sos de la planeación estratégica.
Para definir la misión del ayuntamiento y de la
administración municipal se deben considerar las si-
guientes preguntas:
a) ¿Quiénes somos? En este caso se trata de
definir la identidad del municipio.
b) ¿Qué hacemos? Significa hacer una síntesis del
quehacer sustantivo y estratégico del municipio.
c) ¿Para quiénes lo hacemos? Es decir, a qué
población se intenta beneficiar.
d) ¿Para qué lo hacemos? Tiene que ver con la
finalidad del municipio, es decir, es el quehacer
del gobierno municipal en función de su com-
promiso.
Por visión se entiende lo que el municipio –gobierno
municipal– desea lograr en un plazo determinado. Es
la visualización del municipio a largo plazo, brindando
la oportunidad de constituirse como un factor de cam-
bio planeado, de ser parte importante del logro de
metas y objetivos.
Para definir la visión es pertinente plantear una
serie de preguntas:
1. ¿Qué y cómo queremos ser?
2. ¿Qué deseamos lograr?
3. ¿Cómo queremos que nos identifiquen?
4. ¿Cuáles son nuestros valores prioritarios?
5. ¿Qué valores queremos que nos distingan?
6. ¿Qué queremos cambiar?
Como ejemplo de visión para un gobierno municipal se
señala el siguiente:
El municipio deberá tener un gobierno eficiente
e impulsor del cambio que con una adecuada direc-
ción satisfaga las necesidades de la población,
fomentando que los servidores públicos detenten
los siguientes valores: honestidad, es decir, con-
gruencia entre lo que se piensa, se dice y se hace,
a fin de merecer la confianza y respeto de la ciu-
dadanía; servicio, pues sólo con una alta vocación
de ser útil a la comunidad se cumplirá con el
mandato que el pueblo le ha encomendado; traba-
jo, para realizar mayor cantidad y calidad de obra
pública con el fin de aumentar y mejorar los servi-
cios públicos que sirvan para el logro del desarrollo
social del municipio.
5. Objetivos estratégicos y metas. Los objetivos
estratégicos del gobierno municipal son aquellos
planteamientos que se quieren lograr, considerando la
misión y visión del municipio como las metas primor-
diales a cumplir. Estos objetivos estratégicos forman
parte de los programas municipales de desarrollo; se
La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
52
refieren también a los resultados finales que se deben
obtener en el ámbito de la institución; son una descrip-
ción clara y concreta.
Para definir los objetivos se debe responder a la
pregunta: ¿qué se desea lograr a través del quehacer
institucional?
Como ejemplo se pueden señalar los siguientes:
• Promover la participación democrática de la
sociedad y su relación con el gobierno municipal
y vigilar que se cumplan las normas jurídicas que
fundamentan la acción político-administrativa del
municipio.
• Dotar a la población de servicios públicos muni-
cipales de calidad.
• Contribuir a la descentralización regional en el
sector educativo, de salud y de ecología, fortale-
ciendo a las delegaciones municipales.
• Elevar los niveles de capacitación de los servi-
dores públicos para proporcionar servicios de
calidad a la ciudadanía.
Metas:
• Por cada objetivo estratégico definido se requiere
establecer metas, las cuales son la cuantificación
del nivel de cumplimiento.
• Por cada programa operativo anual se deberá
establecer una meta en términos de unidad de
medida acorde con la naturaleza de cada materia.
Las características que debe reunir una meta son:
• Ser una unidad de medida para identificar los
bienes a producirse o los servicios a prestarse.
• Medir el avance obtenido en un lapso, en relación
con lo planeado.
• Ser cuantificable y verificable.
• Se puede calendarizar, es decir, indicar el tiempo
en que será cumplida.
Como ejemplo de metas se señalan las siguientes:
• En seguridad pública, incrementar un diez por
ciento al año los sueldos de los elementos de la
policía municipal.
• En el fortalecimiento del desempeño municipal,
profesionalizar al cien por ciento los mandos
superiores dentro del primer año, al cien por cien-
to los niveles medios en el segundo año, asimis-
mo al cien por ciento para los niveles operativos
en el segundo y tercer año de gestión.
• En el desarrollo agropecuario, gestionar que se
proporcione asistencia técnica al treinta por ciento
de los productores en el primer año de gobierno.
• En la racionalización del uso y aprovechamiento
forestal, elaborar un inventario de recursos
boscosos al finalizar el primer año de gobierno.
• En materia artesanal, brindar asesoría técnica y
fiscal al treinta por ciento de los artesanos
durante el primer año de gobierno.
6. Estrategias. Son la forma de lograr los objetivos
planteados. La siguiente pregunta ayudará a definirlas:
¿Qué debemos cambiar, modificar, agregar, suprimir,
para lograr los objetivos? Son las decisiones y acciones
relativas a la elección de medios y a la articulación de
los recursos con miras a lograr los objetivos.
Las estrategias sirven para establecer el patrón de
respuesta de la organización municipal a su entorno;
una estrategia utiliza los recursos humanos y mate-
riales para resolver los problemas y riesgos que
plantea el entorno. Toda organización municipal tiene
una estrategia, aunque no la haya formulado en forma
explícita, es decir, la organización municipal establece
con su ambiente relaciones que pueden examinarse y
describirse. Esto significa que hay una reacción por
parte del ayuntamiento, o sea que éste responde al
ambiente a medida que se presentan las necesidades
de la población.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 38-54
53
En las estrategias es importante definir y priorizar
los problemas a resolver, plantear soluciones, determi-
nar responsables, asignar recursos para llevarlos a
cabo y establecer la forma y periodicidad para medir
los avances.
A continuación se presentan algunos ejemplos de
estrategias a seguir por los municipios:
• Apoyar a la ciudadanía para impulsar la partici-
pación democrática del municipio.
• Respaldar los liderazgos, la organización y las
iniciativas que surjan de la comunidad.
• Fomentar el desarrollo agropecuario del muni-
cipio.
• Profesionalizar a los servidores públicos munici-
pales.
9. Conclusiones y recomendaciones
El trabajo está dividido en dos grandes partes, con sus
correspondientes subpartes. Una, se refiere al proce-
so para la construcción y el desarrollo de una buena
estrategia, los elementos principales que se deben
considerar y la otra, un ejemplo de cómo instrumentar
el proceso de planeación estratégica al sector público,
específicamente en el nivel municipal.
La estrategia, es la mejor mezcla o combinación
de actividades que contribuyan a que se ofrezca una
mejor propuesta de valor. Lo que implica administrar
efectivamente, sobre todo la parte de planeación, que
supone un conocimiento de la realidad sobre la que se
va a actuar, procurando incidir en el curso de ciertos
acontecimientos con el fin de cambiar una “situación
inicial” por otra llamada “situación objetivo” (a la que
queremos llegar). Y sienta las bases necesarias para
una toma racional de decisiones (resolución de prefe-
rencias alternativas) que se traducen en una serie de
actividades que procuran alcanzar determinadas
metas y objetivos. Es decir, tratamos de construir el
futuro de “algo”.
La buena administración o gestión requiere de
mantener abiertas las vías de comunicación con el
medio, además de invertir sustancialmente en el lla-
mado desarrollo gerencial, es decir, en investigación y
en entrenamiento o capacitación. Con lo anterior, será
capaz o estará en mejores posibilidades de conocer y
aplicar las innovaciones técnicas con rapidez y
propiedad, lo que le permitirá mantener a la organi-
zación dentro de las competitivas.
Finalmente, para la aplicación de cualquier estrategia
se requiere de trabajo en equipo, es decir, que los depar-
tamentos, unidades y secciones así como los empleados
de una organización estén alineados, vinculados y en
completa sintonía con la estrategia. Esto con el fin de
atender los cambios constantes en tecnología, compe-
tencia y regulaciones; por otro lado, consideramos que la
formulación y aplicación de la estrategia debe ser un pro-
ceso continuo y participativo.
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STEINER, George A. y John B. Miner, Management
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La planeación estratégica y su aplicación en el sector público
54
RESUMEN
La reinserción de la economía mexicana a los merca-
dos mundiales a partir de los primeros años de la dé-
cada de 1980, así como la redefinición del papel del
Estado en su conducción, han significado la preemi-
nencia casi absoluta del manejo de la política mone-
taria y cambiaria con el propósito también fundamental
de controlar la inflación. La interpretación monetarista
dominante se ha traducido en plíticas centradas en la
contracción de los agregados monetarios y en la uti-
lización del tipo de cambio como ancla para la estabi-
lidad de precios.
ABSTRACT
The reinsertion of the mexican economy into the world
markets from the early 80’s, as well as the redefinition of
the state’s role in its condution, have meant the preemi -
nence almost absolute of the managing of the monetary
and exchanging policy with the fundamental purpose as
well of controlling the inflation. The dominant monetarist
interpretation has been translated into the monetary
aggregated contraction centered policies and the usage
of exchange rate as an anchor for price stability.
Introducción
El objetivo de este trabajo es analizar la naturaleza y la
trascendencia de las políticas monetaria y cambiaria en
el control de la inflación en México, así como de sus
repercusiones en la orientación del modelo de cre-
cimiento manufacturero-exportador. El trabajo se pre-
senta en dos partes. En esta primera parte se ofrece
una revisión de las políticas monetaria y cambiaria
desde las dos perspectvas teóricas dominanes hoy día:
el monetarismo friedmaniano y la nueva macro-
economía clásica. Asimismo, se describe el esquema de
políticas monetaria y cambiaria adoptado en México con
la liberalización económica de los años ochenta.
Finalmente, se apuntan explicaciones a los resultados
que su instrumentación ha provocado en la economía
del país.
55
Las políticas monetariay cambiaria en México (I)
Esther Borja Castañeda*
* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores Económicos y Sociales de la Universidad
Veracruzana.
1. Las políticas monetaria y cambiaria.
Enfoques teóricos
La década de los setenta marcó el final de las doctri-
nas económicas predominantes que rigieron la política
económica durante la vigencia del Consenso de
Posguerra. El Estado no sería ya concebido como pro-
motor del crecimiento y regulador de las desigual-
dades sociales. El crecimiento económico es, así, un
subproducto del buen funcionamiento del mercado.
Este es el encargado de lograr la eficiencia económica
mediante la liberalización de prácticamente toda la
actividad productiva.
El monetarismo friedmaniano (o de Tipo I) sostiene
que el Estado es incapaz de combatir eficientemente
las fases de auge y depresión de los ciclos económi-
cos y, por tanto, que es el mercado y su fun-
cionamiento armonioso el que asegura la estabilidad y
el crecimiento económico. Por su parte, la nueva
macroeconomía clásica (o monetarismo de Tipo II)
sostiene que los agentes económicos, al tener infor-
mación completa, prevén los cambios en las políticas
gubernamentales, por lo que los gobiernos no pueden
incidir en el curso de la economía, excepto cuando
aplican medidas inesperadas. Obviamente que estos
cambios trascienden a la política económica, a sus
objetivos e instrumentos.
Es así que lo sustancial es el control de la
inflación; la política fiscal ya no es más un medio para
el manejo de la demanda agregada; asimismo, la esta-
bilidad del tipo de cambio ya no se concibe como un
objetivo de la política económica, sino que se con-
vierte en un instrumento de ajuste de la política mone-
taria, lo cual explica en cierto modo la adopción de
tipos de cambio flotantes. La privatización de las
empresas públicas y el debilitamiento de los sindi-
catos, así como el férreo control de las finanzas públi-
cas son también cuestiones centrales. En otras
palabras, la política económica deja de ser activista
respecto a los objetivos de empleo y crecimiento.
En este apartado se desarrollará una breve
revisión de los dos enfoques teóricos predominantes
en la actualidad: el monetarismo y la nueva macro-
economía clásica, distinguiendo el papel que tienen en
cada una de ellas las políticas monetaria y cambiaria.
1.1. La lección incierta de la historia reciente: el
Monetarismo
A partir de los años sesenta comienza a tomar fuerza
la corriente monetarista, como un desafío o alternativa
al keynesianismo, que a partir de ese momento
empezaría su declinación. El keynesianismo aparece
como una teoría económica exitosa al proporcionar a
los sistemas económicos mundiales, una vía de salida
a la Gran Depresión, y se consolida a partir del éxito
del recorte impositivo en Estados Unidos en 1964. Sin
embargo, a mediados de los años sesenta la inflación,
tanto en los países desarrollados como en vías de
desarrollo, se instauraba como un problema cada vez
más difícil de manejar y resolver. “El monetarismo
prometía atacar el problema de la inflación, pero el fra-
caso obtenido por la menor tasa de crecimiento de
dinero en 1969-1971 en su intento de detener la
inflación debilitó el apoyo al monetarismo...”.1
A diferencia de la posición keynesiana, que parte
del análisis de la demanda agregada desde sus com-
ponentes –es decir, del consumo, la inversión y el
gasto público–, la posición monetarista se basa en
la ecuación de cambio (MV=PQ) que se convirtió en la
expresión de una teoría: la teoría cuantitativa del
dinero, basada en el supuesto de que la velocidad de
circulación del dinero (V) es estable.
Las políticas monetaria y cambiaria en México
56
1 Dornbusch, Rudiger y Stanley Fischer, Macroeconomía,
McGraw Hill, 5a. ed., México, 1992, p. 788.
Así, un cambio en la cantidad de dinero (M) dará
lugar a una variación en el producto nacional nominal
(PQ) de, aproximadamente, el mismo porcentaje. Lo
que subyace en la posición monetarista es la creencia
de que las autoridades monetarias no deberían
realizar ajustes de política monetaria para combatir los
ciclos económicos; para estos economistas se debe
seguir una regla o norma monetaria. Al respecto,
Friedman argumenta en contra de los ajustes a la
política monetaria y sugiere “...que la evolución de la
cantidad de dinero tiene una importancia esencial en
el comportamiento del PNB real y nominal y, ya que el
dinero actúa con un retardo largo y variable, la política
monetaria debería intentar una sintonización perfecta
(fine-tunning) de la economía...”.2 De hecho, para los
monetaristas una premisa esencial es que la interfe-
rencia de los gobiernos provoca más perjuicios que
bienestar, más aún, en realidad desestabiliza a la
economía.
De igual manera, existe una gran controversia
entre los monetaristas y keynesianos, respecto a las
políticas fiscal y monetaria y su ubicación como fuente
principal de inestabilidad. Los primeros sostienen que
la política fiscal no tiene mayor impacto en la
economía real, excepto en la medida en que afecta la
cantidad de dinero; esto es, que la política fiscal
aparece subordinada a la monetaria. Los segundos
sostienen que la política fiscal es un instrumento
poderoso para controlar la demanda agregada, a
través de variaciones en el gasto público. Asimismo,
mediante cambios en la política fiscal, el gobierno
puede reducir los impuestos al ingreso personal, lo
cual permite estimular el consumo y, por tanto, la
demanda agregada. A mediados de 1968, en Estados
Unidos los acontecimientos se encargaron de con-
trastar esta controversia con la realidad: la Reserva
Federal relajó la política monetaria permitiendo una
rápida tasa de crecimiento de la cantidad de dinero,
mientras que la política fiscal fue restrictiva. Esta
situación provocó una determinación de la demanda
agregada por la política monetaria, que se mantuvo
vigente incluso después de que, a principios de 1969,
ésta se hiciera más restrictiva. Es así que los mone-
taristas aparecían reivindicados frente a la posición
keynesiana.
Por otra parte, los monetaristas han puesto tam-
bién especial énfasis en la relación de los tipos de
interés y la cantidad de dinero. Específicamente, han
señalado dos críticas muy severas: en la primera,
sostienen que el comportamiento de los tipos de
interés nominales no son un buen indicador para diri-
gir la política monetaria, sin importar si es restrictiva o
contractiva; en la segunda, sostienen que los intentos
de controlar los tipos de interés podrían llegar a ser
desestabilizadores. Sin embargo, existen opiniones en
contrario:
Dados los desplazamientos de la demanda de dinero,
el comportamiento de la cantidad de dinero no es una
guía perfecta para la dirección de la política mone-
taria. Tampoco lo es el comportamiento de los tipos
de cambio nominales. Sin embargo, a pesar de que
las dos son medidas imperfectas, tanto el compor-
tamiento de la cantidad nominal de dinero como el de
los tipos de interés nominal, proporcionan cierta infor-
mación sobre la dirección en que la política monetaria
está llevando a la economía...3
Desde la década de 1980, la política monetaria se ha
constituido en el principal instrumento de gestión de
las autoridades monetarias debido más a una cuestión
de tipo político que económico, ya que la política fiscal
resulta en ocasiones impopular, de tal suerte que la
política monetaria aparece en ocasiones como la única
vía macroeconómica.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
57
2 Citado en: Dornbusch y Fischer, op. cit., p. 797. 3 Dornbusch y Fischer, op. cit., p. 800.
Respecto a la política cambiaria, Friedman ha sido
un permanente defensor de su absoluta flexibilidad:
Hay solamente dos mecanismos consistentes con un
mercado libre y con el libre comercio. Uno de ellos es
el patrón-oro internacional y completamente
automático. Pero esta solución [...] no es factible ni
deseable. Además, no podemos adoptarlo nosotros
por nuestra cuenta. El otro mecanismo es el sistema
de tipos de cambio libres fluctuantes, determinados
en el mercado por medio de transacciones privadas,
sin intervención estatal. Esto es el equivalente, en un
mercado libre, a la norma monetaria...4
Los tipos de cambio libre y flotante se asocian con
inestabilidad; desde la perspectiva monetarista, ello
obedece a una incorrecta interpretación derivada de
que gran número de países han implantado un tipo de
cambio libre y flotante después de una situación
económica crítica bajo tipo de cambio fijo. Para esta
escuela, “el objetivo final es un mundo en el que los
tipos de cambio, aunque con libertad para variar, tengan
de hecho, una gran estabilidad basada en políticas
económicas y condiciones estables”5. Estas ideas son
generalmente aceptadas por otros macroeconomistas
defensores del libre mercado que consideran que el tipo
de cambio es como cualquier precio de cualquier bien.
Sin embargo, no existe en la práctica un sistema
en donde el gobierno permanece fuera del mercado de
cambios sin importarle lo que suceda con el tipo de
cambio.6 Los gobiernos intervienen en mayor o menor
grado en el mercado de cambios, aun cuando existe
una gran controversia acerca de la conveniencia de su
intervención. Un argumento central a favor de la inter-
vención7 consiste en que ésta suaviza las fluctua-
ciones de los tipos de cambio.
Krugman y Obstfeld8 sintetizan los argumentos
que los economistas han esgrimido en contra de los
tipos de cambio flotantes: a) el uso indiscriminado de
la libertad de los bancos centrales para implantar
políticas monetarias que pueden propiciar problemas
de inflación; b) la especulación desestabilizadora que
puede ampliar las fluctuaciones en la tasa de cambio,
con todos sus efectos negativos sobre los equilibrios
internos y externos de las economías; c) la incer-
tidumbre derivada de la inestabilidad cambiaria que
puede tener efectos perniciosos sobre los flujos inter-
nacionales de mercancías, servicios y capitales; d) la
falta de coordinación entre los países para definir
políticas económicas favorables a todos; y e ) l a
imposibilidad de lograr una real autonomía en las deci-
siones de política económica, en tanto que los efectos
macroeconómicos de la inestabilidad cambiaria
pueden obligar a los bancos centrales a intervenir en
los mercados de divisas, generando con ello mayor
incertidumbre.
Bajo tipos de cambio flexibles, el equilibrio externo
se logra por el libre juego de las fuerzas del mercado.
El tipo de cambio se mueve libremente para igualar la
oferta y la demanda, eliminando continuamente el
Las políticas monetaria y cambiaria en México
58
4 Milton Friedman, Capitalismo y libertad, Rialp, Madrid,
1966, p. 93.
5 Ibidem, p. 95.
6 Cabe distinguir entre lo que se denomina fluctuación
limpia y fluctuación sucia o manipulada. La primera ocurre
cuando los gobiernos y sus bancos centrales salen com-
pletamente de los mercados de divisas; la segunda
cuando los bancos centrales intervienen a través de
operaciones de mercado abierto.
7 La intervención puede ser esterilizada o no esterilizada.
Una intervención esterilizada del banco central consiste
en que éste compra moneda extranjera y emite moneda
nacional, pero compensa este incremento a través de
una venta de valores en el mercado abierto, por lo que se
garantiza que la oferta monetaria interna no se altera.
Una intervención no esterilizada provoca un aumento en
la oferta monetaria de la misma proporción, lo que afec-
ta necesariamente al tipo de cambio.
8 Paul R. Krugman y Maurice Obstfeld, Economía interna -
cional. Teoría y política, McGraw Hill, Madrid, 1991,
p. 643.
déficit y el superávit externos. Desde fines de los años
sesenta, cuando la debilidad del sistema monetario de
Bretton Woods de tipos de cambio fijos era ya evidente
dada la frecuencia y profundidad de las crisis mone-
tarias internacionales, se generalizó la idea de la
necesidad de flexibilizar los tipos de cambio. La adop-
ción del sistema flexible garantizaría la preservación
automática del equilibrio externo y propiciaría la
autonomía de los gobiernos para usar los diversos
instrumentos de política económica y con fines de
lograr el equilibrio interno, si bien con la adopción del
sistema de flotación se perdería la ventaja de la
certeza que los tipos fijos conferían a las transac-
ciones comerciales y financieras.
Desde principios de 1973 los principales países
industrializados adoptaron tipos de cambio flexibles,
confirmándose en corto lapso algunas de las previ-
siones de los especialistas que se habían manifestado
escépticos respecto a las virtudes del nuevo sistema.
Durante la década de los setenta, la fuerte inestabili-
dad cambiaria estuvo determinada en buena medida
por los desequilibrios asociados a la crisis económica
mundial y, en particular, por los problemas derivados
de la crisis del petróleo; al mismo tiempo, el dólar con-
tinuó su función de moneda de referencia, con lo cual
Estados Unidos transmitió su propia inestabilidad al
resto de las economías durante toda esa década y
parte de la siguiente. Así, la política expansionista
emprendida inmediatamente por Estados Unidos
provocó, desde 1976, una fuerte depreciación del
dólar (apreciación del marco y del yen) que se tradujo
en tendencias deflacionistas para las economías ale-
mana y japonesa; los bancos centrales de estos dos
países tuvieron que intervenir fuertemente en el mer-
cado de divisas, mientras que Estados Unidos adoptó
procedimientos rigurosos para controlar la oferta mo-
netaria. A partir de 1978, los tres países acordaron
finalmente la adopción de políticas expansionistas con
el objetivo explícito de convertirse en propulsores del
crecimiento económico. La inestabilidad cambiaria
puso en tela de juicio la pretendida autonomía de los
países en materia de política económica, ante la
imposibilidad de mantenerse al margen de los efectos
perjudiciales de los movimientos del tipo de cambio.
Por otra parte:
Los años posteriores a 1980 trajeron cambios drásti-
cos en la economía mundial. Por el lado positivo las
tasas de inflación en todo el mundo industrializado
disminuyeron a sus niveles más bajos desde los años
de Bretton Woods. Finalmente parecía que se habían
vuelto a tomar algunas medidas para estabilizar los
precios. Pero los sucesos negativos del periodo
fueron tan graves que amenazaron la relativa apertu-
ra del comercio mundial [...] Muchos economistas y
responsables económicos empezaron a ver en los
tipos de cambios flotantes la principal causa de los
problemas de la economía mundial, e incitaron a
volver a una mayor limitación de la flexibilidad de
éstos.9
Ante la persistente depreciación del dólar, hacia finales
de 1986 el tipo de cambio de la moneda esta-
dounidense se convirtió en el principal elemento de las
desavenencias entre los gobiernos de los países indus-
trializados. La apreciación de las demás monedas con-
dujo a una pérdida de competitividad de las propias
industrias exportadoras del resto de los países
industrializados, conduciendo a una más abierta mani-
pulación de las monedas para fines de ese mismo año.
Ciertamente, ningún sistema de tipos de cambio
funciona de manera correcta cuando los gobiernos
adoptan medidas unilaterales. Se requiere, en opinión
de los especialistas, tomar medidas concertadas. En
un esfuerzo de cooperación, el 22 de febrero de 1987,
las autoridades monetarias y financieras del llamado
Grupo de los Cinco (Estados Unidos, Gran Bretaña,
Francia, Alemania y Japón), así como de Canadá,
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
59
9 Ibidem, pp. 659-660.
acordaron la creación de un sistema para estabilizar
los tipos de cambio nominales en niveles próximos a
los vigentes, los cuales se consideraban consistentes
con las condiciones económicas prevalecientes y, por
tanto, garantes del equilibrio económico a nivel inter-
nacional. Así, mediante el Acuerdo del Louvre, fue
creado el sistema de franjas-objetivo para los tipos
de cambio, comprometiendo con ello la intervención de
los respectivos bancos centrales en los mercados
de divisas. Estas bandas o zonas de referencia exigieron
en principio límites superiores e inferiores entre 5 y 10
por ciento alrededor de una paridad central.
A pesar de la existencia de algunos intentos pre-
vios, el modelo estándar que sistematiza el sustento
teórico de las franjas-objetivo y que constituye el punto
de partida de la investigación subsecuente es el desa-
rrollado por Paul Krugman en 1991, cuya primera ver-
sión data de 1988. Así, de acuerdo con Svensson10 el
postulado teórico central del modelo estándar que sis-
tematiza el sustento teórico de las zonas-objetivo es
que el tipo de cambio depende tanto de algunos deter-
minantes fundamentales, como de las expectativas del
nivel futuro del tipo de cambio. De esta forma, para un
nivel dado de los determinantes fundamentales
actuales, un tipo de cambio esperado más alto en el
futuro implica un tipo de cambio actual más alto.
En el modelo de Krugman, los factores f u n d a -
m e n t a l e s tienen dos componentes: a ) la o f e r t a d e
dinero, que es controlada por el banco central, y
modificada mediante intervenciones; y b ) la v e l o c i d a d
del dinero que es aleatoria y exógena al banco cen-
tral. Aparte del control sobre la oferta de dinero, el
banco central puede intervenir controlando el agre-
gado fundamental y, por esta vía, el tipo de cambio.
Más específicamente, en una franja-objetivo de tipo
de cambio, el banco central controla la oferta de
dinero para mantener el tipo de cambio dentro de los
límites de una banda establecida alrededor de una
paridad central.
El adecuado funcionamiento de la franja-objetivo
del tipo de cambio implica el cumplimiento de dos
condiciones planteadas por Krugman. La primera de
ellas es que la franja-objetivo del tipo de cambio es
confiable para los agentes que participan en los mer-
cados, quienes creen que el tipo de cambio se man-
tendrá dentro de la banda cuyos límites son fijos; la
segunda es que la oferta de dinero es constante y
que, en tanto que la tasa cambiaria se ubique dentro
de la banda, la autoridad monetaria no efectuará
intervenciones. Sólo cuando el tipo de cambio alcan-
za el límite débil más alto de la banda, el banco
reduciría la oferta monetaria, en el caso contrario;
cuando el tipo de cambio se aproxima al límite fuerte
más bajo de la banda, el banco central ampliará la
oferta de dinero.
Respecto a la velocidad, Krugman postula que
ésta se comporta como una variable aleatoria normal,
con variaciones continuas en el tiempo, excluyendo la
posibilidad de saltos discretos. De acuerdo con estos
supuestos fundamentales, el planteamiento de
Krugman implica que cuando una moneda es débil y,
por tanto, el tipo de cambio es alto u próximo al límite
superior de la banda, la probabilidad de que alcance
este límite es mayor, siendo también alta la probabili-
dad de una intervención del banco central mediante la
reducción de la oferta monetaria, con lo cual el merca-
do conduce a una apreciación inmediata y a un tipo de
cambio más bajo. Por otra parte, cuando la moneda es
más fuerte y el tipo de cambio es más próximo al límite
inferior, aumenta la probabilidad de una depreciación y
a una inmediata incorporación de la autoridad mone-
taria expandiendo la oferta de dinero. Este compor-
tamiento del mercado de divisas ha sido interpretado
por Tugores, al tiempo que advierte sobre la posibili-
Las políticas monetaria y cambiaria en México
60
10 Lars E. O. Svensson, “An interpretation of recent
research on exchange rate target zones”, Journal of
Economics Perpectives, vol. 6, núm. 4, Fall, 1992, p. 121.
dad no muy remota de algunas desviaciones ries-
gosas:
Por tanto, las bandas tienden a estabilizar: cerca del
límite de depreciación induce expectativas de
apreciación (y análogamente cerca del límite de apre-
ciación inducen expectativas de depreciación [...]
Naturalmente, este efecto depende de que las ban-
das tengan credibilidad, caso contrario, si se espera
que las autoridades no intervengan, o no intervengan
lo suficiente (porque no quieran o porque no puedan)
en la defensa o mantenimiento de la banda, las
expectativas no se ven alteradas, y se diluye el papel
estabilizador de las bandas de fluctuación [...] El
argumento en favor del papel estabilizador de las
bandas, además de la credibilidad, suponía que las
autoridades intervenían únicamente en los límites
máximos de apreciación o depreciación (las llamadas
intervenciones “marginales”). En la práctica son fre-
cuentes las intervenciones “intramarginales” más
cerca del centro de la banda [...]11
La ocurrencia de tales intervenciones i n t r a m a r g i n a l e s
han sido incorporadas al modelo de Krugman en fun-
ción de los aportes teóricos de Froot y Obstfeld y de
Delgado y Dumas, así como de los estudios empíri-
cos de Lindberg y Sönderling. Así, de acuerdo con la
interpretación efectuada por Svensson,1 2 e s t o s
autores sostienen que la mayoría de las ocurrencias
del tipo de cambio se ubicará próxima al centro de la
banda, en virtud de las intervenciones intramar-
ginales de las autoridades monetarias. El resultado
de tales intervenciones intramarginales sobre la tasa
esperada de cambio es proporcional a la distancia a
la paridad central.
Otro de los desarrollos teóricos que pretende
aproximar el modelo de Krugman a las manifesta-
ciones de las experiencias recientes en materia de
franjas-objetivo es el de Bertola y Svensson;13 estos
autores han ofrecido un modelo que contempla la posi-
bilidad de realineamientos del tipo de cambio sujeto a
banda de fluctuación. Con base en el supuesto de
credibilidad imperfecta, este modelo sostiene que la
banda de tipo de cambio puede ser modificada mien-
tras que la paridad central puede ser realineada;
asimismo, los agentes participantes en el mercado
enfrentan la incertidumbre de cuándo y en qué montos
ocurrirán los realineamientos. Así, las expectativas
cumplen una función determinante que se refleja en la
tasa esperada de cambio de la paridad central (o tasa
de realineamiento) y en la tasa esperada de variación
del tipo de cambio respecto a esa paridad de referen-
cia (o tasa esperada de depreciación). En este nuevo
desarrollo, el tipo de cambio depende no sólo de los
fundamentales de Krugman sino también de la tasa
esperada de realineamiento, la cual depende a su vez
de la probabilidad que ocurra el realineamiento y de la
magnitud esperada de éste.
Las condiciones de crisis que la mayoría de los
países en desarrollo enfrentó durante los años ochen-
ta, así como el acelerado proceso de globalización ini-
ciado en el mundo industrializado, provocaron una
actitud cada vez más favorable ante la liberalización
comercial. Los modelos de sustitución de importa-
ciones, prevalecientes en las décadas anteriores, se
abandonaban rápidamente a través de la simplifi-
cación de los procedimientos de exportación, la
racionalización de la estructura arancelaria y la aboli-
ción de las barreras cuantitativas. La liberalización
ocurre en condiciones de una interna inestabilidad
macroeconómica –inflación acelerada, déficit externo,
crisis de deuda– de tal manera que junto a las políticas
de apertura, que son vistas como una solución de
largo plazo a los dilemas del crecimiento económico,
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
61
11 Tugores Ques, op. cit., p. 102.
12 Lars Svensson, op. cit., p. 134. 13 Ibidem, p. 130.
deben ser incorporadas medidas tendientes a la esta-
bilización en el corto plazo; reto a enfrentar en la deter-
minación del tipo de cambio, consistente tanto con el
objetivo de lograr la estabilización de los precios inter-
nos de bienes y factores, como con los requerimientos
del sector externo en proceso de liberalización.
Durante un proceso de apertura comercial las
importaciones se mueven a mayor velocidad que las ex-
portaciones, conduciendo en el corto plazo a un déficit
comercial o a su agudización, ello derivado de la
desviación del gasto hacia los productos del exterior y,
por tanto, el desempleo aumenta. De acuerdo con
Dornbusch, esta cadena de efectos negativos para la
economía interna se resuelve o al menos atenúa por
dos vías:
una es realizar una liberalización financiera
simultánea, que provoca la entrada de capital, y que
paga la factura, y la otra es que necesitemos una
depreciación real de los tipos de cambio [...] Esta es
la respuesta adecuada para mantener el pleno
empleo cuando los esquemas de consumo y produc-
ción se están ajustando. Si la liberalización comercial
sigue adelante con un tipo de cambio real constante,
o un tipo de cambio real apreciado, entonces
inevitablemente habrá un gran problema macro-
económico.14
Por otra parte, la recomendación común para una
economía que está experimentando un proceso de
liberalización comercial es devaluar la moneda con
el fin de compensar cualquier efecto negativo de ese
proceso sobre las cuentas externas. Sin embargo,
cuando la inflación no se encuentra bajo control, el
tipo de cambio se constituye en un elemento impor-
tante en la determinación del nivel de los precios
domésticos, de manera que éste usualmente juega
el papel de ancla nominal en el proceso de estabi-
l i z a c i ó n .
Este papel de ancla se deriva del potencial de un tipo
de cambio nominal fijado para encauzar las expecta-
tivas del sector privado en torno a una senda de baja
inflación. Desde luego, para tener éxito, la estabi-
lización depende también de la contracción fiscal y
monetaria, como otras posibles anclas nominales...
Pero si la tasa de cambio tiene como objetivo la
inflación, no puede ser usada para el déficit externo.
En la práctica, el conflicto es agravado por el hecho
de que, comúnmente será permitido que el tipo de
cambio real se aprecie en las etapas iniciales de la
estabilización. Esto es el resultado usual aún en las
más exitosas estabilizaciones: el tipo de cambio nomi-
nal es mantener fijo (o deslizante a una tasa baja)
mientras los precios domésticos trabajan por su
cuenta mediante su inercia residual.15
La estrategia de estabilización basada en el anclaje
del tipo de cambio nominal consiste en fijar a éste, aun
cuando sea en términos relativos y a través de una
franja-objetivo, en relación con una moneda conside-
rada fuerte y, por lo tanto, dotada de credibilidad. Si
bien durante los años noventa las virtudes de esta
estrategia han sido puestas en tela de juicio por la
experiencia y, por ende, sujetas a controversia, es
generalmente aceptado que la utilización de franjas-
objetivo cuya paridad central se deprecia de manera
gradual, constituye una opción viable que junto a otras
medidas contraccionistas puede reducir la inflación sin
desajustes significativos en el sector externo. Sin
embargo, como ha insistido Dornbusch, el proceso de
apreciación debe ser estrechamente vigilado16 para
Las políticas monetaria y cambiaria en México
62
14 Rudiger Dornbusch, “La macroeconomía de una
economía abierta”, La política económica a examen,
núm. 736, diciembre de 1994, pp. 37-38.
15 Dani Rodrik, “The limits of trade policy reform in develo-
ping countries”, Journal of economic perspectives, vol. 6,
núm. 1, 1992, pp. 96-97.
16 Dornbusch hace referencia a los planteamientos teóricos
de Díaz-Alejandro según los cuales al inicio de la apre-
ciación real en términos de importaciones se traduce en
evitar que una sobrevaluación resultante se traduzca
en estancamiento, en especulación y, finalmente, en
una brusca devaluación que agrave las condiciones
iniciales de la economía; así,
la elección del régimen de tipo de cambio es un tópi-
co: tipo fijo, tipo flotante, zonas objetivo. Está absolu-
tamente claro que las zonas objetivo no son
panaceas, no palian la falta de una política nacional.
Son, de ser así, un abuso en el uso del tipo de cam-
bio para detener la inflación, poniendo un peso exce-
sivo sobre él, con el resultado final de una crisis.17
La historia reciente es incierta respecto a la efectividad
de las propuestas teóricas monetaristas para resolver
los problemas que enfrentan las economías mundia-
les. Pareciera que la macroeconomía estuviese sujeta
a modas y lo que hoy resulta válido y certero, mañana
ya no lo es más, y en esa generación del desarrollo
teórico del pensamiento económico, aparecen cada
día nuevos enfoques que en ocasiones están distantes
de la realidad que pretenden explicar.
1.2 Lo que ocurre cuando los individuos prevén las
políticas: el enfoque de la nueva macroeconomía
clásica.
Este enfoque surge como un nuevo desarrollo macro-
económico, al inicio de la década de los setenta,
prometiendo un mejor conocimiento y explicación de
los efectos producidos en la economía por las medidas
de política económica. Los principales exponentes de
este enfoque, también llamado la nueva macro -
economía clásica son Robert Lucas, Thomas Sargent,
Robert Barro y Edward Prescott, entre otros. Su tesis
central consiste básicamente en que los individuos for-
man sus expectativas “racionalmente” con base en
toda la información presente y futura de quienes hacen
la política económica.
Este nuevo desarrollo teórico plantea:
[...] construir toda la macroeconomía sobre unos fun-
damentos microeconómicos explícitos, es decir,
sobre el supuesto de que los individuos maximizan su
satisfacción, las empresas maximizan sus beneficios
y los mercados están en equilibrio. El énfasis en el
equilibrio es mucho más importante que el simple
supuesto de expectativas racionales.18
Esta posición teórica pretende explicar las fluctua-
ciones de la producción y del empleo que se originan
en el ciclo económico. Para tal fin, Robert Lucas
desarrolla un modelo que parte del supuesto de que
los mercados se vacían por la flexibilidad en los pre-
cios; el problema reside en explicar por qué cuando se
da un aumento en la cantidad de dinero, que incre-
menta el nivel de precios, se da también un aumento
en la producción. Es decir, lo que Lucas llama
la relación de intercambio entre la producción y la
inflación. La explicación proviene del supuesto de que
los agentes económicos cuentan con información
imperfecta del nivel de precios corrientes, por lo que
confunden los cambios de los precios absolutos con
los cambios en los precios relativos.
De acuerdo con Dornbusch,19 el modelo parte de
un postulado fundamental de la microeconomía: la
cantidad ofrecida de un bien concreto aumenta con el
precio relativo del bien en cuestión. Los oferentes, en
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
63
una expansión de la economía interna, sin embargo,
después de cierto plazo corto y como resultado de la
mayor apreciación, otros efectos compensan más el efec-
to renta: las exportaciones disminuyen, las importaciones
aumentan, el empleo decrece, el déficit externo se amplía
y al final los tipos de cambio sobrevaluados tienen que
ser corregidos (véase: Dornbusch, op. cit., p. 43).
17 Dornbusch, op. cit., p. 43.
18 Dornbusch y Fischer, op. cit., pp. 803-804.
19 Ibidem, pp. 806-808.
el momento de fijar sus metas de producción, ignoran
el nivel de precios agregado, por lo que basan su
decisión en el nivel estimado de precios. Este nivel
estimado del precio relativo, el oferente lo obtiene
basándose en el único precio que conoce, que es el de
su propio mercado y en el nivel general de precios
esperado.
Ahora bien, un oferente racional tendría que prever
que cuando el precio relativo del bien es alto, se debe
fundamentalmente a dos causas: la primera, al elevado
nivel agregado de precios; y la segunda, a que se ha
presentado una perturbación relativa en el mercado en
cuestión. De tal suerte que el oferente racional debe dis-
tribuir la responsabilidad entre las dos causas. Sin
embargo, es necesario considerar a todos los merca-
dos. Cuando la oferta monetaria no cambia, dichas per-
turbaciones relativas se cancelan entre sí y no tienen
ningún efecto. En el caso contrario, que la oferta mone-
taria se incremente de manera sorpresiva, esto provo-
cará que la producción media sea mayor que la normal,
de donde se infiere que los individuos previeron equivo-
cadamente las políticas, porque habrán confundido el
aumento en la demanda agregada con una variación en
la demanda relativa, y además se tendrá un nivel de
precios medios más alto. Así pues, el modelo de Lucas
aparece como una importante contribución teórica en
donde queda planteada una cuestión central en cuanto
a la política monetaria: el nivel de precios sólo puede
verse afectado ante incrementos inesperados en la
oferta monetaria.
Respecto al tratamiento que el enfoque de equili-
brio de las expectativas racionales da a la política
económica:
[...] En primer lugar, está el sofisticado tratamiento de
las expectativas. El enfoque pone énfasis en que los
agentes económicos no reaccionan mecánicamente
a todos los cambios de política económica. En lugar
de ello, tratan de imaginarse qué es lo que ese cam-
bio significa para el comportamiento de la economía
y para los futuros cambios de política económica, y
actúan de acuerdo con ello [...] En segundo lugar, al
intentar construir macroeconomía sobre fundamentos
microeconómicos, el enfoque de equilibrio de las
expectativas racionales ha aportado una nueva
perspectiva a los principios de la políticas fiscal y
monetaria.20
Lo que subyace en este tratamiento, es el problema de
la credibilidad de la política económica. De acuerdo con
esto, la respuesta que los individuos tengan ante las
medidas de política económica depende, en gran parte,
de lo que ellos piensen sobre las implicaciones futuras
de estas medidas. Sin embargo, no existe la absoluta
seguridad de que los gobiernos puedan convencer a las
personas de sus “buenas y definitivas intenciones” de
implementar una política económica capaz de abatir la
inflación. La evidencia histórica demuestra que el com-
portamiento de los precios y salarios no ha sido muy
diferente cuando se han aplicado políticas monetarias
restrictivas o expansionistas.
Desde cierta perspectiva, la teoría monetarista y la
de las expectativas racionales son desarrollos teóricos
similares en muchos de sus supuestos y postulados; la
diferencia esencial consiste en que el monetarismo
postula que las expectativas de los individuos se for-
man por adaptación , mientras que para el enfoque de
las expectativas éstas se forman racionalmente. Este
último enfoque ha sido severamente objetado por sus
supuestos sobre la información de los agentes, en el
sentido de que si estos poseen información perfecta
sobre los modelos económicos y sus parámetros, por
qué no han de conocer el nivel de precios de la
economía; a pesar de ello, la teoría de las expectativas
racionales se encuentra en el centro de la discusión,
disputándose el privilegio de ser la mejor alternativa
macroeconómica.
Las políticas monetaria y cambiaria en México
64
20 Ibidem, p. 811.
2. La naturaleza de las políticas monetaria y
cambiaria en el modelo de crecimiento neoliberal
en México. 1988-1996
La tendencia actual hacia la globalización ha provoca-
do el abandono del papel tradicional del Estado, dando
paso a la concepción del crecimiento como un subpro-
ducto del funcionamiento de los mercados. De esta
manera, el manejo de algún agregado monetario se
convierte en el objetivo fundamental de la política
económica, al considerar que su comportamiento está
directamente relacionado con la tasa de crecimiento
de la demanda agregada. En México, la política
económica ha dejado de ser un instrumento favorece-
dor del crecimiento; el esquema adoptado en materia
de política monetaria y cambiaria privilegia el control
de la inflación como pieza clave en el programa
económico del gobierno que pretende lograr la estabi-
lidad y el crecimiento. Es objetivo de este apartado
establecer el papel que estas políticas han jugado en
el nuevo modelo de crecimiento, intentando apuntar
algunas líneas de análisis que permitan su evaluación.
2.1 El papel de las políticas monetaria y cambiaria en
la transición al modelo de crecimiento neoliberal
A principios de los años ochenta, en México –y en casi
toda Latinoamérica– se experimentó una de las más
agudas crisis económicas, que puso en el centro del
análisis y la crítica la efectividad del modelo económi-
co vigente hasta ese momento. La crisis obligó a
implantar un programa de ajuste macroeconómico
(1983-1988) mismo que se considera como de transi-
ción al nuevo modelo de crecimiento neoliberal. Este
nuevo esquema propondría mecanismos distintos
para financiar el desarrollo, para el grado de apertura
de la economía y para la actividad reguladora, así
como un nuevo carácter del Estado y su participación
como productor de bienes y servicios. Este programa
de ajustes pretendía corregir desequilibrios estruc-
turales de la economía mexicana; esto es, promover
un sector industrial integrado internamente pero com-
petitivo externamente; fomentar el crecimiento del
ahorro interno; descentralizar las actividades producti-
vas y promover el saneamiento de las finanzas
públicas.
La crisis mexicana se desencadena con dos
fuertes devaluaciones en 1982. “La primera, complica-
da por la crisis de la deuda externa, configuró un
ajuste recesivo con una caída del producto de 4% en
1983. Con la segunda devaluación de 50-100 por cien-
to (la primera fue de 2.5 veces), las exportaciones ape-
nas crecieron (0.5%) pero las importaciones se con-
trajeron bruscamente (40%) produciéndose un
superávit en la cuenta comercial. De 1982 a 1983 el
saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos
cambió de signo violentamente: de un déficit de casi
7000 millones de dólares pasó a un superávit de 5000
millones de dólares, con una reconstitución de reser-
vas por 2600 millones”.21
La crisis de 1982 constituye la coyuntura en que se
implanta un nuevo modelo de desarrollo que coloca a
la liberalización de los mercados tanto internos como
externos en el centro de su estrategia. El modelo de
industrialización mediante sustitución de importa-
ciones arrojaba saldos cada vez más negativos. La
política monetaria financiera adoptada desde 1980,
consistente en el deslizamiento programado del tipo
de cambio y en la elevación significativa de las tasas
de interés, desembocó en las referidas devaluaciones,
mostrando su inefectividad para detener las presiones
especulativas contra el peso. La magnitud de la activi-
dad especulativa traducida a fuga de capital parecía
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
65
21 David Ibarra, “Algunas experiencias devaluatorias”, en
Comercio Exterior, vol. 45, núm. 3, Banco Nacional de
Comercio Exterior, México, marzo de 1995, p. 275.
explicarse en buena medida, por la libre convertibilidad
de la moneda, de manera que “nacionalizar la banca,
con lo cual se podía implantar en la práctica un control
implícito de cambios no era a mediados de 1982 sim-
plemente una alternativa de política económica. El
comportamiento “perverso”’ del mercado cambiario,
alentado y promovido por la banca privada, parecía
anular cualquier otra opción, salvo la del desastre
económico y político.”22
Sin embargo, las variables macroeconómicas23
reflejaban una aguda descomposición. Para 1982 el
PIB24 se contrajo en 0.6% y a nivel sectorial decreció
más fuertemente en las manufacturas (3%) y en la
industria de la construcción (5%). El nivel de inflación
tuvo su primer récord histórico, llegando a 99% en
1982, aun cuando en virtud del programa de ajuste
pasó a 60% en 1984, tendencia que se revierte en
1986 por la brusca caída del precio del petróleo; esta
situación se mantiene durante 1987, lo que genera un
alto grado de incertidumbre respecto al programa de
ajuste emprendido por el presidente De la Madrid.
Respecto a la inversión total, ésta se contrajo en 17%
y la deuda externa alcanzó los 85 mil millones de
dólares en 1982, saliendo del país por concepto
de pago de su servicio, aproximadamente 11.6 miles de
millones de dólares; es decir, 42% del ingreso por
exportaciones. La balanza comercial registró una recu-
peración que se tradujo en un superávit de aproxi-
madamente 13 mil millones de dólares durante 1983 y
1984 como consecuencia del manejo de los precios
externos por la vía de la apreciación monetaria.25
La inestabilidad macroeconómica y financiera de
1982, explicada en gran medida por la drástica dis-
minución en los precios internacionales del petróleo en
una situación de altísimo endeudamiento externo y
dependencia de las divisas petroleras, colocó al país
en una situación inédita, por lo menos desde los años
de la posguerra.
Respecto del papel que jugaron las políticas
monetaria y cambiaria en el marco del programa de
ajuste emprendido por De la Madrid, éste ha estado
impregnado de valoraciones y consideraciones tanto
económicas como políticas. Por diversas razones, el
manejo del tipo de cambio se ha considerado el “ter-
mómetro” de la confianza en las acciones guberna-
mentales. De acuerdo con David Ibarra,26 el tipo de
cambio ha sido el precio distorsionador de los diversos
programas de ajustes que periódicamente exige el
proceso de desarrollo, además de la aparente “causa”
de las múltiples crisis que estremecen a gobiernos e
instituciones.
En sus primeros años, el gobierno de De la Madrid
enfrentó una severa crisis de pagos de la deuda externa,
lo que le obligó a acudir al FMI, mismo que le impuso
drásticos lineamientos de política económica. En este
reordenamiento de la política económica se privilegiaron
[...] las palancas mercantiles (es decir, los precios rela-
tivos) como mecanismo básico de asignación y
reasignación de recursos. Por ejemplo, con cargo a la
Las políticas monetaria y cambiaria en México
66
22 Carlos Tello, La nacionalización de la banca en México,
México, Siglo XXI, 1984, p. 122.
23 Los datos son de: Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática, Estadísticas Históricas de
México, Tomo II, Aguascalientes, 1994, cuadros 18.7 y
19.25
24 Para el periodo 1970-1982, el PIB total registró una tasa
de crecimiento de 6.2%; el PIB manufacturero de 5.5%
y el agrícola de 3.2%. Valenzuela Feijóo, José C., “El
modelo neoliberal, contenido y alternativas”, en
Investigación Económica 211, UNAM, México, enero-
marzo, 1995, p. 10.
25 Para el periodo 1970-1982 las exportaciones crecieron a
una tasa del 26.3% y las importaciones a 16.4%; en tanto
que la elasticidad de las exportaciones para el mismo
periodo fue de 4.2 y para las importaciones de 2.6. Datos
que reflejan un periodo de mayor crecimiento del sector
que el analizado. Valenzuela Feijóo, op. cit., p.18.
26 David Ibarra, op.cit., p. 275.
drástica reducción salarial se ha buscado mejorar la
situación del empleo incentivando la utilización de
procesos más intensivos en mano de obra; y con
cargo al manejo del tipo de cambio, eliminar el sesgo
antiexportador.27
Sin embargo, la certeza de que las consideraciones
por parte del FMI acerca de las causas de la crisis en
México eran incorrectas, ya que no era un problema
de crisis de pagos sino más bien tenía raíces en el
esquema de crecimiento basado fundamentalmente
en el financiamiento externo, obligó al gobierno de De
la Madrid a abandonar los lineamientos recomendados
y a buscar implantar un programa de reactivación de la
economía.28
Ante tales condiciones, el recién instaurado go-
bierno del presidente De la Madrid puso en práctica
una política económica regida por dos objetivos funda-
mentales: el primero, hacer frente a la crisis de pagos
de la deuda externa; el segundo, propiciar las trans-
formaciones en el aparato productivo que se consti-
tuyeran en el sustento de una economía competitiva y
eficiente. Específicamente, la crisis de los primeros
años ochenta fue enfrentada mediante tres políticas
centrales: a) una devaluación de la moneda, seguida
de modificaciones al régimen cambiario, consistente
en un sistema dual de tipos de cambio controlado y
libre, pasando éste de un régimen de deslizamiento
programado a otro de flotación regulada; b) una seve-
ra y sistemática contracción del gasto público; y c) un
proceso de apertura comercial29 que significó el ajuste
a la baja de los aranceles y del número de fracciones
arancelarias, así como en la flexibilización del sistema
de cuotas y permisos previos.
La administración en el ritmo de ajuste de los
bienes y servicios producidos por el sector paraestatal
y la apreciación del peso permitieron un control
–aunque fuese relativo– del proceso inflacionario. El
ritmo de aumento de los precios descendió hasta 60%
en 1984-1985. La recesión económica y el manejo de
los precios externos por la vía de la apreciación mo-
netaria propiciaron una recuperación de la balanza
comercial, la cual se tradujo en un superávit de apro-
ximadamente 13 mil millones de dólares durante 1983
y 1984.30
Sin embargo, una nueva y drástica caída en los
precios del petróleo en el mercado internacional en
febrero de 1986, contrarrestó las tendencias a la recu-
peración logradas hasta entonces, significando una
pérdida de ingresos de 6.5% del PIB. El estrangu-
lamiento del sector externo ante el crack petrolero y
los fuertes flujos al exterior por concepto del servicio
de la deuda produjeron un repunte inflacionario, con-
tracción de la actividad económica, aumento en las
tasas de interés y un mayor ritmo en el deslizamiento
del tipo de cambio. La crisis petrolera de 1986 tuvo
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
67
27 José C. Valenzuela Feijóo, El capitalismo mexicano en
los ochenta, Ediciones Era, México, 1986. p. 175.
28 Se instaura así el Pacto de Solidaridad Económica en
diciembre de 1987 signado por los representantes de los
distintos sectores de la economía, que consideraba
medidas de ajuste fiscal y monetario, así como antiinfla-
cionarias.
29 La apertura en este periodo fue gradual y se inició con la
reducción selectiva de aranceles. En 1983 se
mantuvieron los permisos a la importación para todas las
fracciones previamente determinadas, comenzando a
eliminarse sólo después de un año; en 1985 se revisó
toda la estructura arancelaria, lo que se traduce en una
contracción de 37.5% en el valor de las importaciones
sujetas a control; se avanzó en el proceso de sustitución
de permisos de importación por aranceles, de modo que
para 1986, el número de fracciones sujetas a control se
redujo hasta 30.9% del total. (Blanco Mendoza, Herminio,
Las negociaciones comerciales de México con el mundo,
Fondo de Cultura Económica, México, 1994).
30 Los datos son de: Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática, Estadísticas Históricas de
México, Tomo II, Aguascalientes, 1994, cuadros 18.7 y
19.25.
impactos de mayor trascendencia para la economía
que la de 1981. El valor de las exportaciones totales
de México durante 1986, se redujo en 26% respecto al
año anterior, como resultado de una contracción de
57% en las del sector petrolero; la inflación alcanzó en
ese año una tasa de 106%; el tipo de cambio nominal
se devaluó a lo largo del año 140%, implicando una
depreciación real de 35%.31
Hacia 1986-1987 las acciones en la Bolsa
Mexicana de Valores se habían convertido en el activo
más rentable de la inversión, alcanzando rendimientos
hasta de 700%; ello estimuló el reingreso de capitales
del exterior que incrementó las reservas interna-
cionales del Banco de México hasta los 13 mil millones
de dólares, el máximo nivel histórico registrado hasta
entonces. Los niveles de especulación alcanzaron pro-
porciones extraordinarias y hacia fines de 1987 el
desplome de la Bolsa provocó, además de una ace-
leración del proceso inflacionario que llevó la tasa de
inflación a 160%, una fuga de capitales estimada en
3500 millones de dólares. La transferencia sistemática
de recursos al exterior se convirtió en el principal pro-
blema de la economía. La crisis de liquidez, en un
contexto de elevación de las tasas de interés interna-
cionales, estaba asociada a un nivel de endeudamien-
to exterior total que sobrepasaba los 100 mil millones
de dólares, mientras que el del sector público alcan-
zaba los 81 mil millones.32
Entre los resultados más importantes obtenidos
con el programa de ajuste se encuentran: el aba-
timiento de la inflación, la mayor apertura de la
economía y, finalmente, el manejo en la renegociación
de la deuda que permitió avanzar en la atención de
otros problemas estructurales.
2.2 El papel de las políticas monetaria y cambiaria en
el modelo de crecimiento neoliberal
Ante los avances en el abatimiento de la inflación logra-
dos por el programa de ajuste del presidente De la
Madrid, la administración de Salinas profundizó y ace-
leró los cambios tanto internos como externos.3 3 En lo
interno, el nuevo gobierno implementaría acciones ten-
dientes a la desregulación económica con el fin de
incentivar la inversión privada en áreas fundamentales
para el desarrollo; el adelgazamiento en tamaño y fun-
ciones del sector público con el objetivo de sanear las
finanzas públicas y hacer más eficiente la asignación
del gasto público, y la consolidación de la apertura co-
mercial con el objetivo de estimular las exportaciones y
mejorar la competitividad del aparato productivo
nacional. En lo externo, se pretendía establecer nuevos
tipos de relaciones con otros países en el marco de la
integración de bloques económicos.
A fines de 1987 la estrategia macroeconómica
cambió radicalmente; consistió en la instrumentación
de un nuevo programa estabilizador denominado
Pacto de Solidaridad Económica (PSE), basado en
la “concertación” entre los distintos sectores de la
economía con representatividad oficial. Con el fin
explícito de garantizar ciertos márgenes de seguridad
al programa emprendido, se acordó implementar algu-
nas medidas iniciales:
El tipo de cambio controlado se devaluó en 22 por
ciento (y 36 % el libre) antes de que se fijara tempo-
ralmente. Los precios del sector público se sobre-
ajustaron al alza (por ejemplo, los energéticos aumen-
Las políticas monetaria y cambiaria en México
68
31 Ibidem, cuadros 18.7, 18.20, 19.25 y 20.6.
32 René Villarreal, Industrialización, deuda y desequilibrio
externo en México. Un enfoque neoestructuralista. ( 1 9 2 9 -
1988), Fondo de Cultura Económica, México, pp. 444-446.
33 Estos cambios se dan en el marco de una nueva con-
certación, firmada el 12 de diciembre de 1988 y denomi-
nada Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento
Económico (PECE), cuyo objetivo fundamental era con-
solidar la estabilidad económica del país y por ende el
crecimiento sostenido sin inflación.
taron en promedio 85%); [...] los subsidios agregados
–a través de precios públicos o administrados– que
habían alcanzado 10.9 por ciento del PIB en 1981 [...]
se abatieron al 3.6 durante el año de 1988, como
promedio. 34
Desde finales de 1988, con el cambio de sexenio
gubernamental, la evaluación de la primera etapa del
Pacto arrojaba una disminución del índice de inflación
de casi 100 puntos porcentuales, esto es, de 160% en
1987 a 52% durante 1988. El programa contuvo drás-
ticamente la inflación a costa del deterioro en los
salarios reales y de la inhibición en la creación de
empleos asociadas al estancamiento (el PIB creció en
1988 a una tasa apenas superior al 1%). En cuanto al
sector externo, la práctica fijación de la paridad cam-
biaria se tradujo en una expansión acelerada de las
importaciones, de manera que su tasa de crecimiento
anual pasó de 6.8% en 1987 a 44.2% en 1988 y a 20%
en 1990, mientras que las exportaciones se mantu-
vieron prácticamente constantes (véase cuadro 1).
Las exportaciones no petroleras registraron un
incremento de 9% en 1989 en tanto que el déficit en
cuenta corriente alcanzó cerca de los 5580 millones de
dólares como consecuencia del aumento en el vo-
lumen de las importaciones y del todavía elevado pago
del servicio de la deuda externa35. Estos resultados
estuvieron acompañados de una drástica disminución
en el ritmo inflacionario que pasó de una tasa de
131.8% anual en 1987 a 9.8% en 1993.
Esta nueva estrategia económica tendiente a
generar una transformación productiva se acompañó
de una política monetaria restrictiva y de una política
cambiaria basada fundamentalmente en la sobreva-
luación del peso. El alcance y la efectividad de la políti-
ca monetaria están íntimamente vinculados al régimen
cambiario. De hecho, en un régimen cambiario de ban-
das de flotación en donde las autoridades asumen el
compromiso de que el tipo de cambio no “salte” de
ciertos márgenes establecidos, la política monetaria
queda fuertemente condicionada a las posibles fluc-
tuaciones en el mercado de cambios. Esto es, en un
régimen cambiario que se ajusta a una tasa predeter-
minada, el capital tiene un alto grado de movilidad y el
público puede modificar directamente el monto de
sus acervos monetarios. Es decir, el público reduce sus
tenencias monetarias cuando compra divisas de la
reserva internacional del banco central; por el con-
trario, aumenta sus saldos de dinero cuando vende
divisas y éstas son adquiridas por el banco central.
Así, el gobierno salinista implementa una política
monetaria acorde con el objetivo de abatir la inflación y
mantener el tipo de cambio dentro de las bandas:
El sano desempeño de las finanzas públicas con-
tribuirá a una evolución de los agregados monetarios y
financieros compatible con la estabilidad. Asimismo, el
financiamiento del sector público se apoyará más en la
colocación de valores gubernamentales en el mercado
que en el uso de crédito directo del Banco de México,
con el propósito de que el aumento de la base mone-
taria sea congruente con el crecimiento de la actividad
económica en condiciones de estabilidad.3 6
De esta manera, los agregados monetarios M137 y
M438 crecieron durante el periodo 1989 a 1991 a tasas
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
69
34 José Córdoba Montoya, “Diez lecciones de la reforma
económica en México”, N e x o s, núm. 158, México,
febrero de 1991, p. 35.
35 Miguel Sandoval Lara y Francisco Arroyo García, “La
economía mexicana en el fin del siglo”, Revista de la
CEPAL, núm. 42, Santiago de Chile, diciembre de 1990,
p. 222.
36 Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994. Xalapa, 1989, p. 71.
37 Está definido como la suma de las cuentas de cheques
(con y sin interés) y de los billetes y monedas en poder
del público.
38 Está constituido por la suma de billetes, monedas, instru-
mentos de ahorro bancarios y de ahorro del mercado
reales positivas y elevadas. El saldo del agregado M1
se incrementó en términos reales en 84% en 1991,
aumento muy superior al logrado en el año inmediato
anterior (25.2%). Este importante incremento está
explicado en buena medida por el aumento en cuentas
de cheques (151.7%). Por otra parte, el crecimiento en
términos reales de billetes y monedas en poder del
público pasó de 5.3% en 1990 a 11.3% en 1991 (véase
Cuadro 2). El incremento en la demanda de activos
monetarios por parte del público está explicado por el
disminuido ritmo de crecimiento inflacionario, así como
por los bajos niveles en la tasa de interés. Por otro
lado, el agregado M4 registró un aumento real en 1991
(9.3%) aun cuando fue menor que el ocurrido durante
1990 (véase Cuadro 2). Esto debido a que el proceso
de desincorporación de las empresas paraestatales
implicaría la afectación de la tenencia de activos
financieros por parte del público y específicamente de
los posibles compradores39 (véase Gráfica 1). Los
altos niveles registrados por M1 y M4 durante tres
años consecutivos no implican que se hubiera implan-
tado una política monetaria expansionista, dado que el
banco central interviene en el mercado de cambios
con operaciones de mercado abierto. Con un régimen
de deslizamiento cambiario, la evolución de los agre-
gados monetarios no constituye un indicador adecua-
do del grado de restricción o laxitud de la política
Las políticas monetaria y cambiaria en México
70
institucional de dinero en poder del público, así como por
los depósitos del Fideicomiso para la Cobertura de
Riesgos Cambiarios (Ficorca) en el Banco de México.
Cuadro 1PRINCIPALES INDICADORES MACROECONÓMICOS. 1987-1994.
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
PIB1 1.7 1.2 3.5 4.4 3.6 2.8 0.4 2.5Inflación1 159.2 51.7 19.5 29.9 18.8 11.9 8.0 6.9Déficit financiero/PIB1 16.1 12.5 5.6 3.9 -1.5 1.6 0.7 -1.0Exportaciones1 8.8 6.4 -0.1 3.8 6.5 1.5 92.0 13.8Importaciones1 6.8 44.2 21.6 19.9 20.0 24.0 0.2 18.8Balanza Comercial2 5.9 -0.9 -4.1 -6.3 -13.4 -23.0 -18.9 -22.3Cuenta Corriente2 4.0 -2.4 -5.8 -7.5 -14.9 -24.8 -23.4 -26.5Reservas internacionales2 13.7 6.6 6.9 10.3 18.1 19.3 24.3 3.5Inversión extranjera2 3.9 3.2 2.9 5.0 9.9 8.3 15.6 16.1Deuda extranjera incluyendo deuda "interna" en poder de extranjeros2
109.5 99.2 93.8 106.0 121.7 131.1 142.9 n.d.Tipo de cambio real (Índice, 1980=100)* Basado en precios al consumidor 63.6 77.4 84.1 84.2 92.6 98.9 102.8 n.d. Basado en precios al mayoreo 67.2 82.4 84.2 87.7 98.3 108.1 114.8 n.d. Basado en el costo de mano de obra 33.3 41.3 47.8 50.1 54.5 56.1 59.8 n.d.
1 Tasa de crecimiento anual2 Miles de millones de dólaresFuente: Dussel Peters, Enrique. "El cambio estructural del sector manufacturero mexicano, 1988-1994", Comercio Exterior, vol. 45, núm 6, México, Banco Nacional de Comercio Exterior, junio de 1995, p. 461.* Dornbusch, Rudiger y A. Werner, "México: stabilitation, reform and no growth", Brooking Papers on Economie Activitynúm. 1, p. 294.
39 Los datos son de: Banco de México, Informe anual 1991,
México, 1991, pp. 31 y 32.
Cuadro 1 Principales indicadores macreconómicos. 1987-1994
1 Tasa de crecimiento anual2 Millones de millones de dólares
FUENTE: Dussel Peters, Enríque. “El cambio estructural del sector manufacturero mexicano, 1988-1994”, Comercio Exterior ,
vol. 45, núm. 6, México, Banco Nacional de Comercio Exterior, junio 1995, p. 461.
* Dornbusch, Rudiger y A. Werner, “México: stabilitation, reform and no growth”, Brooking Papers on Economie Activity , núm. 1,
p. 294
1
monetaria, para ello es necesario analizar la tendencia
del crédito interno neto del banco central, lo que se
desarrollará más adelante.
A lo largo del sexenio salinista, los agregados
monetarios registrarían una tendencia creciente. Sin
embargo, a partir de 1993 el agregado M340 empieza
a reflejar las preferencias del público por instrumentos
no bancarios de corto plazo. Es así que, los cetes y los
tesobonos registran un notable incremento al pasar de
34818 millones de nuevos pesos en 1992 a 71204
millones de nuevos pesos en 1993, y de 1046 millones
en 1992 a 4 498 millones de nuevos pesos en 1993,
respectivamente. Para finales de 1994 ocurre una
situación inversa al crecer desmesuradamente los
tesobonos a 109 483 millones de nuevos pesos (véase
Cuadro 2). Esta situación obedece a los altos
rendimientos ofrecidos por este tipo de instrumentos,
en un intento del gobierno salinista de propiciar la
entrada de capitales y de seguir sosteniendo el tipo de
cambio que para ese momento observaba una
sobrevaluación estimada en 20%, misma que ponía en
riesgo en primera instancia la estabilidad cambiaria y
en última la estabilidad económica.
De esta manera, y de acuerdo con el propio Banco
de México, el objetivo explícito de la política mone-
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
71
Cuadro 2
EVOLUCIÓN DE LOS AGREGADOS MONETARIOS 1990-1995
SALDOS CORRIENTES, AL FINAL DE CADA PERIODO
Millones de nuevos pesos
Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995*Concepto
M1 50 334 109 895 126 471 148 911 154 519 124 206
Billetes y monedas 24 603 32 416 38 012 43 228 51 870 44 709Cuentas cheques M.N. 22 912 74 384 84 478 104 214 94 163 69 697Cuentas cheques M.E. 2 819 3 095 3 981 4 469 8 486 9 801
M2 = M1+ instrumentos bancarios a corto plazo 182 779 269 120 324 099 370 872 454 908 498 387
M3 = M2 + instrumentos nobancarios a corto plazo 258 030 318 223 375 603 463 892 590 724 612 447
Cetes 31 875 30 047 34 818 71 204 19 258 23 474Tesobonos M/E 116 1 001 1 046 4 498 109 483 81 815Pagafes M/E 514 72 - - - -Bondes 36 958 14 872 12 998 13 756 3 019 4 167Papel comercial 5 788 3 111 2 643 3 563 4 058 4 603
M4 = M3 + instrumentos a largoplazo + Ficorca 296 419 387 982 465 024 591 849 739 296 763 944
*Marzo de 1995.FUENTE: Banco de México, Indicadores económicos, México, mayo de 1995, Cuadro I-3.
40 Definido como la suma de la base monetaria (M1) más
los instrumentos bancarios a corto plazo (M2) y los no
bancarios a corto plazo como los Cetes, Petrobonos,
Bondes, Pagafes y papel comercial.
Cuadro 2. Evolución de los agregados monetarios 1990-1995
saldos corrientes, al final de cada periodo
Millones de nuevos pesos
* Marzo de 1995.
Fuente: Banco de México, Indicadores económicos, México, mayo de 1995, Cuadro 1-3.
taria41 para 1993 y 1994 fue el de procurar la estabili-
dad de precios, lo que ocasionó que se implementaran
medidas tendientes a ordenar los mercados de dinero
y de cambios, buscando evitar una expansión excesi-
va de la base monetaria, así como presiones cam-
biarias e inflacionarias adicionales. De hecho, el
Banco de México realizaría esterilizaciones o reposi-
ciones con el objeto de compensar los movimientos en
los coeficientes de liquidez, ajustando diariamente el
monto de la base monetaria a la demanda esperada,
siempre cuidando que la variación resultante no perju-
dicara la “suprema” meta inflacionaria.
En México, como en cualquier economía abierta
en la que su banco central interviene en el mercado
cambiario, la oferta de base monetaria tiene dos posi-
bles fuentes: la monetización de la reserva interna-
cional neta y/o la variación del crédito interno neto.42
Esta última variable es el instrumento por excelencia
de toda política monetaria. Esto es, el Banco de
México manipula su crédito interno neto dependiendo
de las variaciones de la oferta de la base monetaria y
la acumulación de reservas internacionales. En
México, esta variable ha registrado una tendencia con-
traccionista a lo largo de buena parte del sexenio ante-
rior, según se observa en el Cuadro 3. De 1990 a
1993, el crédito interno neto mostró una tendencia
contraccionista, por el contrario, para diciembre de
1994 éste creció a 24196 millones de nuevos pesos, lo
cual podría explicarse por el crecimiento del crédito
neto otorgado a la banca comercial (96031 millones de
nuevos pesos) y al del financiamiento a los fidei-
comisos oficiales (34428 millones de nuevos pesos).
Esto como consecuencia de los serios problemas que
enfrentaban los bancos privados ante la anunciada
devaluación de diciembre de 1994 que los colocó en
graves problemas de liquidez. Esta situación se
extiende hasta enero de 1995 (véase Gráfica 2). En
general, el comportamiento del crédito interno neto del
Banco de México fue contraccionista; es decir, se
orientó a retirar grandes volúmenes de liquidez del
mercado, por lo que se podría inferir que la tendencia
creciente en los agregados monetarios no es atribuible
al manejo y comportamiento del crédito interno neto.
Respecto de la política cambiaria implantada por el
gobierno salinista, fue congruente con el objetivo
central de abatir la inflación:
En una economía abierta a la competencia externa,
conforme lo precisa para México la estrategia de
modernización del Plan, es fundamental que el tipo
de cambio contribuya al fortalecimiento de las
exportaciones, a la sustitución eficiente de importa-
ciones y a una evolución satisfactoria de la balanza
de pagos; pero sin ser fuente de inflación ni imponer
cargas al consumidor con el objeto de mantener arti-
ficialmente la rentabilidad de empresas ineficientes,
así como tampoco estimular la actividad de sectores
en los que el país no posee una ventaja comparativa
en los mercados mundiales. La estabilidad del tipo de
cambio, que no significa necesariamente total
fijación, sino la ausencia tanto de movimientos brus-
cos como de una rápida evolución, será resultado de
la consolidación de la estabilidad de precios, de finan-
zas públicas equilibradas y del manejo adecuado de
las políticas monetarias y fiscales, y de diversos ele-
mentos de costo.43
Desde la renovación del Pacto efectuada en febrero
de 1988 el tipo de cambio se empleó como ancla del
programa de estabilización, esto es, como el instru-
mento que eliminaría la inflación inercial y garantizaría
que la política fiscal mantuviera la disciplina requerida
para sanear las finanzas públicas; la paridad fue fijada
Las políticas monetaria y cambiaria en México
72
41 Banco de México, Informe anual 1993, México, 1993, p.
45; Informe anual 1994, México, 1994, pp. 62 y 63.
42 Está constituido como la base monetaria menos los
activos internacionales netos. 43 Plan Nacional de Desarrollo, op. cit., pp. 71 y 72.
en 2330 pesos por dólar, la cual se mantuvo hasta el
mes de diciembre de ese mismo año. El tipo de cam-
bio se convierte a partir de este momento en un
instrumento de la política estabilizadora, con las reper-
cusiones sobre la balanza externa que la propia teoría
prevé. Como fue apuntado en el primer apartado de
este trabajo, utilizar el tipo de cambio nominal como
ancla conduce a una apreciación real de la moneda
interna, en tanto que la eliminación de los diferenciales
de inflación ocurre con algún retraso. A principios de
1989 se introdujo el sistema de deslizamiento cam-
biario, fijado originalmente en un peso por día, lo cual
equivale a una tasa de depreciación anual del tipo
nominal de 16%. A partir de la renovación del Pacto en
mayo de 1990, el ritmo de deslizamiento del peso se
redujo a 80 centavos; para el siguiente mes de
noviembre en que hubo una nueva concertación la
depreciación diaria del tipo de cambio nominal se
estableció en 40 centavos, pasando así de 2692 pesos
por dólar a fines de 1989 a 2 959 pesos por dólar en
diciembre de 1990.44
De esta manera, el gobierno de Salinas utilizó al
tipo de cambio como ancla temporal del nivel general
de precios. Así, el programa económico gubernamen-
tal le asignaba a la política cambiaria un papel central
dada su íntima relación con la balanza de pagos y su
influencia en la formación de expectativas entre aho-
rradores e inversionistas.
El régimen cambiario adoptado (mismo que se
mantuvo de 1991 a 1994) por las autoridades guberna-
mentales consistió en dejar que el tipo de cambio
flotara dentro de una banda que se ensanchaba diaria-
mente. Inicialmente el piso de la banda se fijó en
3.0512 pesos por dólar, en tanto que el techo de la
banda se “deslizaría” diariamente 0.0002 nuevos pesos
por dólar. Este techo se modificaría en octubre de 1992
a razón de 0.0004 pesos por día, en tanto que el piso
de la banda se mantuvo sin cambios. De acuerdo con
información del Banco de México durante los primeros
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
73
44 Banco de México, Informe Anual 1989, México, 1990;
Informe Anual 1990, México, 1991.
Cuadro 3. Base monetaria, reserva internacional y crédito interno neto. 1990-1995
saldo corriente al final de cada periodo
Millones de nuevos pesos
*Banco de México, datos obtenidos al 17 de noviembre de 1995
FUENTE: Banco de México, Indicadores económicos, México, mayo de 1995, Cuadro 1-4.
veinte días del mes de diciembre de 1994 el tipo de
cambio interbancario se depreció 12.6% dentro de la
banda; las autoridades argumentarían en su momento,
que esta amplitud creciente tenía la finalidad de
imprimir mayor flexibilidad al tipo de cambio para que
se fuera ajustando a las condiciones que la economía
del país requería. Tal política prometía resultados posi-
tivos, ya que el Banco de México sólo intervendría en
el mercado cambiario cuando se tocaran cualquiera de
los límites de la banda, comprando o vendiendo
dólares, según fuera el caso, lo que permitiría el mane-
jo de la base monetaria, expandiéndola si el banco cen-
tral compraba divisas, y contrayéndola cuando vendía
divisas (véase Gráfica 3).
Desde esta perspectiva, este esquema cambiario
aparecía como capaz de alcanzar los objetivos
para los que fue diseñado: abatir la inflación.
Las políticas monetaria y cambiaria en México
74
Gráfica 2
EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO INTERNO NETO 1990-1995SALDOS CORRIENTES AL FINAL DE CADA PERIODO
Millones de pesos
- 60 000
- 50 000
- 40 000
- 30 000
- 20 000
- 10 000
10 000
20 000
30 000
1
Años
Mil
lon
es
de
nu
ev
os
$
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Elaborada a partir delos datos del cuadro 3
NOTA: Cabe recordar que a partir del 10 de enero de 1993 fue introducida una nueva unidad monetaria, el nuevo peso (N$), cuya
equivalencia con los pesos anteriores ($) es de 1/1000.
Por PECE se hace referencia al Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo, acordado entre el Gobierno Federal,
los sindicatos, las organizaciones campesinas y el sector empresarial.
* Día natural
última observación 19 de diciembre de 1994.
FUENTE: Banco de México, Informe Anual 1994, México, 1994, p. 52.
Gráfica 3. Régimen Cambiario
Vigencia desde el 11 de noviembre de 1991 hasta el 19 de diciembre de 1994
Gráfica 2. Evolución del crédito interno neto
1990-1995 saldos corrientes al final de cada periodo
Millones de pesos
Efectivamente, los niveles de inflación que se regis-
traron durante buena parte de la administración sali-
nista alcanzaron las metas previstas en el programa
económico. Sin embargo, y a pesar de la práctica eli-
minación del déficit público, de la indiscriminada aper-
tura comercial, de los extraordinarios ingresos
obtenidos por la venta de las empresas paraestatales
y de una política monetaria restrictiva, el círculo virtuo-
so de la estabilización y el crecimiento no pudo alcan-
zarse debido, fundamentalmente, a que todos estos
“logros” macroeconómicos se harían a costa de
grandes sacrificios microeconómicos.
Por otra parte, el índice de depreciación del tipo de
cambio nominal fue siempre menor que la diferencia
entre los precios internos y externos, de tal manera que
la apreciación real actuaría como freno a la inflación y
como un incentivo a la inversión extranjera, lo cual con-
dujo en cierto plazo a la sobrevaluación del tipo de cam-
bio real. De acuerdo con las estimaciones presentadas
en el Cuadro 1 –se toman como base el año de 1980 y el
índice de precios al mayoreo– el peso estaba ya
sobrevaluado en 1992 y continuó apreciándose para el
s i g u i e n t e .4 5 Tomando como referencia el año 1988 en
que se registró prácticamente un equilibrio en la balanza
comercial, Calva encuentra que la progresiva apreciación
de la moneda mexicana, derivada de la estrategia del tipo
de cambio como ancla nominal, llevó a una sobreva-
luación de 41.9% en diciembre de 1993 y de 35.6% en
julio de 1994. Esta apreciación sostenida del tipo de cam-
bio real, en el contexto de una abrupta apertura comercial
y financiera, entrañó una vulnerabilidad creciente de la
estrategia adoptada. Desde 1992 se habían destacado
los riesgos de un bajo ahorro interno y un creciente déficit
en cuenta corriente financiado cada vez en mayor pro-
porción con capital volátil. Los efectos nocivos de inver-
siones en cartera y de capitales privados de corto plazo
fueron enfrentados mediante la esterilización de recursos
por parte del banco central. Sin embargo, a partir de
febrero de 1994, las tasas de interés estadounidenses
empezaron a aumentar; ello, aunado a la inestabilidad
política y social registrada en esos momentos en México,
acentuó la percepción de un aumento en el riesgo. El tipo
de cambio llegó en varias ocasiones al techo de la banda,
que en ese momento era igual a poco menos de 3.4
nuevos pesos por dólar, asimismo las reservas interna-
cionales disminuyeron de 26 mil a 18 mil millones de
dólares, estabilizándose en los meses de abril a noviem-
bre en 17 mil millones. Por otra parte,
La Secretaría de Hacienda y el Banco de México
facilitaron la sustitución de valores gubernamentales
denominados en pesos (Cetes, Bondes y
Ajustabonos) por Tesobonos, instrumento cuyo valor
en dólares no se ve afectado por las variaciones del
tipo de cambio [...] A la vez, la oferta de Tesobonos
coadyuvó al endurecimiento de la política monetaria.
En 1994 la circulación de estos títulos aumentó
26400 millones de nuevos pesos.46
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
75
45 Esta estimación fue tomada de Dornsbuch, Rudiger y A.
Werner, “México: stabilization, reform and no growth”,
Brooking Papers on Economic Activity, núm. 1, 1994; sin
embargo, el tema de la sobrevaluación del peso generó
toda una controversia desde 1992 entre quienes afirma-
ban su existencia –y advertían sobre sus posibles efec-
tos negativos– y quienes la negaban basados en cálcu-
los bajo índices de precios y años de referencia que
mostraban su ausencia. Al respecto puede consultarse
además de la obra citada de Dornsbuch y Werner y entre
muchas otras las de: Fald KuriI y Samuel Puichot, op. cit.;
Guitierrez, Roberto, “Auge y declinación de la competivi-
dad del peso mexicano: 1982-1991” I n v e s t i g a c i ó n
Económica, núm. 197, México, julio-septiembre de 1997;
Calva, José Luis, “Los retos macroeconómicos de la
actual administración: sobrevaluación cambiaria, altas
tasas de interés y estancamiento económico”, Carta
Económica Regional, Universidad de Guadalajara,
enero-febrero de 1995.
46 Banco de México, “La política monetaria para 1995”,
Comercio Exterior, vol. 45, núm. 2, México, Banco
Nacional de Comercio Exterior, febrero de 1995, p. 167.
De esta manera, la colocación de estos instrumentos
redimibles en pesos pero indizados al dólar se tradujo
en una acelerada dolarización de la deuda pública
interna: mientras que para diciembre de 1993 los
Cetes absorbían 70% y los Tesobonos 6% del total,
para diciembre de 1994, las proporciones eran de 10%
y 87%, respectivamente.47 Por otra parte, al ser
enfrentada la salida de capitales con una política de
esterilización de la caída en las reservas interna-
cionales consistentes en el aumento al crédito interno,
las presiones sobre el tipo de cambio crecieron. Con
tasas internas de interés a la baja y tasas esta-
dounidenses al alza y con un déficit comercial de 22
mil millones de dólares (8% del PIB), la fuga de capi-
tales se acentuó. A mediados de diciembre las reser-
vas internacionales se habían reducido drásticamente
hasta los 11 mil millones de dólares. Ante ello, después
de un fallido intento por frenar la salida de capitales
subiendo al techo de la franja –lo que se tradujo en
una nueva y explosiva fuga de capitales– el 22 de
diciembre de 1994 se abandonó el compromiso
de mantener la paridad dentro de la zona-objetivo
mediante las intervenciones del Banco de México,
implantándose el régimen de flotación.
De esta manera, el afán del gobierno de Salinas de
ganar credibilidad interna y externa en el control de la
inflación, se contrapuso con problemas de fondo de
la economía mexicana que devinieron en la devaluación
de diciembre de 1994 y en crisis económica que le
tocaría enfrentar al actual gabinete del presidente Zedillo.
Con la anunciada devaluación se evidenciaría la
severa exposición de la economía mexicana a las for-
mas más inestables y especulativas de la inversión
interna, en proporciones de tal naturaleza que
rebasarían ampliamente las reservas de divisas y los
medios de control disponibles. Así, como producto de
factores políticos, de la magnitud del déficit comercial,
del cambio en la coyuntura financiera internacional, la
devaluación se convertiría en crisis cambiaria que
devino en crisis financiera y posteriormente en crisis
productiva. Esto es, la crisis financiera y bursátil de-
sencadenada se caracterizaría desde su inicio hasta la
utilización del paquete de rescate ofrecido por los
Estados Unidos en, prácticamente, el derrumbe de la
bolsa mexicana y en tasas de interés arriba del 100%,
que colocarían a la banca en el punto del colapso, al
registrar para ese momento un volumen de la cartera
vencida de 46921 millones de nuevos pesos, además
de una paridad de hasta ocho nuevos pesos por dólar.
En marzo de 1995, la crisis cambiaria se convertiría en
una aguda crisis inflacionaria, productiva y social,
debido fundamentalmente a que el costo de la deva-
luación se trasladaría al aparato productivo y a los
consumidores, y además a la política fiscal y mone-
taria seguida por el gobierno zedillista.
La política monetaria, contenida en el programa
económico adoptado y en los lineamientos explicita-
dos por el Acuerdo de Unidad para Superar la
Emergencia Económica,48 se mantendría contractiva.
El Banco de México, adoptaría una política de crédito
primario sumamente estricta, al imponerle un límite a
su crecimiento durante dicho año, con el objetivo
explícito y prioritario de procurar la estabilidad del
poder adquisitivo del peso. Así, en enero de ese
Las políticas monetaria y cambiaria en México
76
47 Banco de México, Indicadores Económicos, México,
mayo de 1995, p. 1-8.
48 El Acuerdo se firma el cuatro de enero de 1995. Los prin-
cipales puntos fueron: a) ratificar el aumento salarial del
pasado 20 de diciembre; b) disminuir el gasto público en
1.3 puntos porcentuales del PIB; y c) contención del
crédito de la economía. El 9 de marzo del mismo año, se
anuncia un nuevo ajuste al programa de emergencia
anterior, llamado Acuerdo de Unidad para Superar la
Emergencia Económica (PA R A U S E E), cuyas medidas
son: a) aumento en la tasa general del IVA, de 10 a 15 por
ciento, b) aumentos a los precios de la gasolina y electri-
cidad, c) contracción adicional del gasto público de 1.6%
del PIB; entre otros.
mismo año se fijaría un límite de 12 mil millones de
nuevos pesos, mismo que es modificado y disminuido
a 10 mil millones de nuevos pesos; esto debido, según
el propio Banco de México a que dicho nivel es más
compatible con el crecimiento previsto del PIB real
(1.5%) y con la meta de inflación (16%) planteados en
el programa económico de Zedillo49. Sin embargo,
para finales de 1995 el Banco Central anunciaría la
ampliación de la base monetaria, introduciendo 20 mil
millones de nuevos pesos, mismos que implican un
crecimiento de 30%; esta situación provocaría que las
expectativas de los agentes económicos se volvieran
confusas lo que presionaría las tasas de interés50.
Para 1996, la política monetaria del gobierno se orien-
tará a la estabilidad de los precios y a la disminución
de las tasas de interés. De esta manera, el Banco de
México anunció que la base monetaria aumentará en
18 mil millones de pesos, es decir, 27% mayor respec-
to de la del año próximo pasado, (66809 millones de
nuevos pesos), mientras que el límite al crecimiento
del crédito interno neto se fijará en 15 mil millones de
pesos, es decir, 5 mil más que en 1995.51
De esta manera, y después de quince fases del
Pacto, el tipo de cambio dejó de ser la variable de
estabilización y se dio paso a la política monetaria que
funcionará como ancla nominal de la economía, en un
intento de sujetar la evolución creciente del nivel ge-
neral de precios mediante el control de la base mone-
taria. Las intervenciones de las autoridades en el mer-
cado cambiario solo se harían para influir sobre la
base monetaria y de esta forma sobre las tasas de
interés. En este contexto se da la creación del Fondo
de Estabilización Cambiaria que sería administrado y
operado por el Banco de México, cuyo objetivo será
crear un padrón de importadores y exportadores que
permita elaborar el inventario de divisas del país, a fin
de evitar desbalances temporales en el flujo de ingre-
sos y egresos, situación que constituye el mayor ries-
go en el mercado de cambios, al ser utilizados con
fines especulativos. Asimismo, se establecerían las
nuevas modificaciones a las Reglas para Inversión de
las Reservas Técnicas de las Instituciones y
Sociedades Mutualistas de Seguros, con el objetivo de
que las instituciones de seguros puedan cubrirse de
los riegos del tipo de cambio, de esta forma, se inten-
ta un mayor control sobre las inversiones, al limitar los
riegos derivados de canalizar los recursos a otros tipos
de inversiones de carácter especulativo.
Sin embargo, los esfuerzos del presidente Zedillo
no fueron suficientes para provocar una tendencia
favorable en el mercado de cambios. Así, el primer año
del gobierno zedillista, cerraría con una alza de
117.86% en el tipo de cambio, con un retroceso equi-
valente a un sexenio en el nivel de las tasas de interés,
al registrar los CETES a 28 días un promedio anual de
46.34%. En la economía real, los indicadores refleja-
ban un saldo más que desfavorable: más de 2.3
millones de mexicanos habían perdido su empleo; el
salario mínimo real disminuiría en poco más de 15%
(en comparación con el 0.2% en 1994); la canasta
básica de alimentos se incrementó en 42.9%; todo lo
anterior enmarcado en una caída de alrededor del 6%
en el PIB.A pesar del AUSEE y del PARAUSEE parece que
las autoridades diagnosticaron muy mal el tamaño de
la crisis.
En las últimas décadas, la función del Estado como
promotor del desarrollo económico y regulador de las
desigualdades sociales se ha modificado. Recien-
temente, nuevos desarrollos teóricos ocupan el esce-
nario con nuevas perspectivas de los problemas
económicos y distintas propuestas de solución. Desde
esta perspectiva, el mercado es el encargado del buen
funcionamiento de la economía; la estabilidad del tipo
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
77
49 Nacional Financiera, El mercado de valores, núm. 3,
México, marzo de 1995, p. 20.
50 El Financiero, 17 de noviembre de 1995.
51 El Financiero, 1 de febrero de 1996.
de cambio es únicamente un instrumento de ajuste de
la política monetaria; el control de la inflación y de las
finanzas públicas son cuestiones centrales.
De esta manera el monetarismo –como doctrina
económica dominante en la actualidad– afirma que el
Estado es incapaz de manejar eficientemente los
movimientos cíclicos de la economía siendo el merca-
do y su funcionamiento armonioso el que asegura el
crecimiento económico. De igual forma, el enfoque de
las expectativas racionales sostiene –en una posición
más radical– que los agentes económicos cuentan con
toda la información que les permite anticipar cualquier
cambio en la política gubernamental. Para ambos
desarrollos teóricos una de sus premisas esenciales
es que la interferencia del gobierno desestabiliza a la
economía, provocando más perjuicio que beneficio.
Los monetaristas han puesto especial énfasis en la
política monetaria como un instrumento eficaz para
propiciar estabilidad, vía el manejo de los agregados
monetarios, y en su relación con los tipos de interés;
así como en la política cambiaria, señalando al régi-
men cambiario flotante como el consistente con un
mercado libre y con el libre comercio. Aseguran que el
objetivo es que la distintas economías del mundo
adopten un tipo de cambio libre que no provoque
inestabilidad a pesar de su fluctuaciones. Sin embar-
go, en la práctica no existe un sistema económico
donde el gobierno no intervenga, por lo general su
intervención se da con el fin de suavizar las fluctua-
ciones en el tipo de cambio. Una posición menos
estricta la constituye la creación de las franjas-objetivo
en donde el tipo de cambio depende de algunos deter-
minantes fundamentales y de las expectativas de su
nivel futuro.
La tesis central del enfoque de las expectativas
racionales consiste básicamente en que los individuos
forman sus expectativas racionalmente basados en
la información presente y futura de quienes hacen la
política económica. Lo que subyace en este trata-
miento es el problema de la credibilidad de la política
económica. Sin embargo, ambos enfoques consti-
tuyen desarrollos similares tanto en sus supuestos
como en sus postulados. La diferencia esencial con-
siste en que para el monetarismo las expectativas se
forman por adaptación y para el nuevo enfoque las
expectativas se forman racionalmente.
La forma específica que adopta el sistema cam-
biario internacional, según los acuerdos emergidos de
las circunstancias del momento histórico, determina en
primera instancia el régimen adoptado por cada país
en particular, aunque en última instancia existe una
relativa autonomía para la implementación de uno u
otro régimen, según lo requieran las condiciones de
inserción a los mercados mundiales o a la política
económica interna de un país.
En el caso de México, durante el proceso de libe-
ralización comercial, las tendencias internacionales a
la flexibilización de los regímenes cambiarios y la pres-
encia de crisis internas recurrente han determinado la
puesta en práctica de diferentes políticas cambiarias y
monetarias, encaminadas a favorecer la apertura y a
generar las condiciones internas para el logro de obje-
tivos macroeconómicos de orden más integral y de
más largo plazo Es así que a partir de los ochenta la
economía mexicana inicia un proceso de transición
hacia un nuevo modelo de crecimiento: el neoliberal.
En este nuevo esquema las políticas monetaria y cam-
biaria, juegan un papel central para lograr la estabili-
dad y el crecimiento. Su manejo está siempre en fun-
ción de una meta suprema: abatir la inflación. El énfa-
sis ha sido puesto en el control de los agregados mon-
etarios y en la utilización del tipo de cambio como
ancla para la estabilidad de precios. La política mone-
taria implantada por el gobierno de Salinas se carac-
terizó por ser contractiva y con una evolución creciente
de los agregados monetarios. Así, el programa
económico de la administración de Salinas le asignó
un papel central a la política cambiaria dada su íntima
Las políticas monetaria y cambiaria en México
78
relación con la balanza de pagos y su influencia en la
formación de expectativas entre ahorradores e inver-
sionistas.
De este modo, puede afirmarse que durante el
sexenio gubernamental del presidente De la Madrid,
caracterizado por la implementación de una apertura
comercial que se tradujo en el desmantelamiento del
anterior esquema proteccionista, la política cambiaria
se orientó al fomento de las exportaciones no petro-
leras y basándose en una depreciación real de la mo-
neda que, de acuerdo con algunas estimaciones, llevó
a márgenes de subvaluación que contribuyeron en
buena medida a la inflación galopante registrada
en esos años. Así, el manejo del deslizamiento de la
paridad cambiaria estuvo asociado a objetivos típica-
mente comerciales; los resultados serían desastrosos,
de manera que a fines de 1987 la estrategia fue aban-
donada.
A partir de entonces, y a lo largo del periodo sali-
nista, el tipo de cambio fungió –junto con los salarios–
como el ancla que hizo posible el éxito aparente del
programa de estabilización; el abatimiento de los
índices de inflación se logró a costa de un enorme
incremento en el saldo deficitario de la cuenta corrien-
te externa. A pesar de las advertencias de la propia
teoría económica en el sentido de la presencia de con-
tradicciones entre los objetivos de detener la inflación
y de superar el déficit externo, la evaluación de las
autoridades generó expectativas de un creciente flujo
de inversiones externas que paliaría tal contradicción.
La adopción del régimen de zonas-objetivo desde
1991, al interior de las cuales la paridad se mantuvo en
permanente apreciación, con intervenciones intramar-
ginales del Banco de México, implicó que pocos
meses después algunos analistas estimaran que el
peso se encontraba ya sobrevaluado, colocando en
mayor desventaja a la de por sí escasa competitividad
del aparato productivo interno. La apreciación real del
peso se mantuvo como estrategia antiinflacionaria
hasta el final del sexenio, cuando ya el alto margen de
sobrevaluación era incuestionable y generaba una
fuerte expectativa de devaluación. La incertidumbre y
las condiciones políticas adversas actuaron favore-
ciendo la especulación y la salida abrupta de capitales.
La política de estabilización había tocado sus límites,
y el costo en términos de dependencia de los recursos
financieros externos, de desempleo, de recesión
económica, en fin, de crisis económica generalizada,
aún no ha sido suficientemente evaluado. En la expli-
cación de la crisis mexicana pueden identificarse dos
tipos de argumentos que, sin embargo, están íntima-
mente relacionados. Por una parte, la política de apre-
ciación real del peso en el marco de una programa de
liberalización comercial requería precisamente lo con-
trario, es decir, una política de depreciación real, con-
sistente con los fines de estabilización, aun cuando los
resultados fuesen obtenidos en un plazo considerable-
mente más largo. Por otra parte, en condiciones de
una moneda sobrevaluada desde 1992, la especu-
lación financiera, principalmente por parte de los inver-
sionistas externos, influyó decisiva y finalmente en la
determinación de los dos precios clave en cualquier
economía: la tasa de interés y el tipo de cambio.
Después de ello, el colapso financiero que devino en
crisis económica. Colapso financiero y crisis económi-
ca que le tocaría enfrentar al actual gobierno de
Zedillo. Es así que en diciembre de 1994, el gobierno
mexicano adoptó un nuevo régimen cambiario: la libre
flotación y el manejo de los agregados económicos
sería el que permitiría controlar la inflación. A partir de
ese momento, la economía mexicana sufriría una
serie de problemas que la colocarían al borde del
colapso. La actual administración ha enfrentado la cri-
sis con una serie de acciones plasmadas en el A U S E E
y el PA R A U S E E. Sin embargo, y a pesar de ello, el
primer año del gobierno zedillista cerró con un
aumento en los precios de la canasta básica de
alrededor del 50%.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 55-80
79
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Las políticas monetaria y cambiaria en México
80
RESUMEN
En este artículo se estudia la necesidad de una reforma
fiscal que se exprese en un sistema tributario equitativo
y simplificado, que permita al Estado mexicano contar
con los recursos necesarios para el pleno ejercicio de
sus funciones, partiendo del análisis de las reformas
estructurales en nuestro país, desde la perspectiva del
Consenso de Washington, así como el estado que
guardan dichas reformas, los retos y las tareas pen-
dientes de ejecutar en América Latina, a través del estu-
dio del Documento de Trabajo 471 del Inter-american
Development American Bank, de Ugo Panizza y
Eduardo Lora. Permitiendo con ello una mirada reflexiva
del estado actual del sistema tributario mexicano y el
análisis de tres ejes: el combate a la evasión, la simpli-
ficación administrativa y la cultura fiscal, pilares nece-
sarios de una reforma estructural profunda e integral.
ABSTRACT
This article studies the need for a fiscal reform that is
expressed by a simple and equal tributary system that per -
mits the Mexican state the necessary recourses for the full
exercise of its functions. Steming from the analysis of the
reform structures in our country and from the perspective of
the Washington Consensus that the state that such reforms
contain, the challenges and the work that is left to do in
Latin America through the studies of Ugo Panizza and
Eduardo Lora “471 the Inter-american Development
American Bank”. Permiting with this a flexible look at the
actual Mexican tributary system and the analysis of the
three divisions: the combating evasion, the administrative
simplification, and the fiscal culture, these are pillars ne -
cessary in a profound and integral structural reform.
Introducción
La economía mexicana ha mostrado en los últimos años
un ritmo de actividad significativamente menor respecto a
las expectativas de cada inicio de año, fenómeno común
en prácticamente todas las regiones del mundo. La
desaceleración económica de México es, en gran medi-
da, resultado de la evolución del ciclo económico mundial.
El México que hoy vivimos está inmerso en un universo
de competencia que le impone fuertes retos, donde la via-
bilidad de su crecimiento y desarrollo depende de una
81
Una contribución aldebate sobre la reforma
fiscal en México
Héctor J. Vargas Rubín*
* Profesor Titular y Secretario Académico de la Facultad de
Contaduría y Administración de la Universidad Veracruzana.
profunda transformación económica y social. Ignorar
esta condición conducirá irremediablemente al rezago
definitivo en el arreglo económico mundial.
La situación de las finanzas públicas en México es
un problema fundamental a resolver, en particular la
de los ingresos públicos que es estructuralmente frágil
y constituye un obstáculo para lograr un crecimiento
más dinámico, lo que exige que los diversos actores
políticos y económicos construyan los consensos que
permitan sentar las bases de un sistema tributario más
justo y suficiente. La adopción de un nuevo marco tri-
butario moderno y competitivo, debe mejorar la
equidad de la distribución de la carga fiscal, entendida
en su sentido amplio, el cual comprende tanto la inci-
dencia de los ingresos como de los gastos públicos. El
nuevo esquema fiscal también debe fortalecer la com-
petitividad del aparato productivo y reducir los costos
de cumplimiento. El nuevo marco tributario deberá
favorecer la ampliación de los ingresos públicos e
imprimirles mayor estabilidad. Sobra decir que el go-
bierno federal redoblará los esfuerzos para combatir la
evasión y la elusión tributaria. El incremento en los
ingresos públicos permitirá destinar una mayor canti-
dad de recursos a atender las necesidades más
apremiantes del país en materia de abatimiento de
pobreza, nutrición, educación, vivienda, salud, desa-
rrollo rural, infraestructura y justicia. También permitirá
reducir gradualmente los requerimientos financieros
del sector público canalizando, a su vez, mayores
recursos a las entidades federativas.
Desde la década de los 80, México se adscribió a
las políticas neoliberales, emprendiendo una reforma
económica estrictamente apegada a esos principios,
sin embargo, a la fecha tiene pendientes reformas
estructurales institucionales que le permitan ser com-
petitivo en el entorno mundial. En este contexto, la
necesaria reforma del estado se plantea como un pro-
ceso inseparable de la transformación de la sociedad.
La reforma del Estado no es una simple reconstruc-
ción o renovación de antiguas estructuras y métodos;
se trata de la construcción de un nuevo proyecto
estatal y la instauración de instituciones renovadoras y
depuradoras de sus vicios anteriores, en un nuevo
espacio político producto de una nueva relación entre
la tecnocracia, las instituciones emergentes y la
sociedad civil, los partidos políticos y las organiza-
ciones sociales. Los programas de reforma estructural
buscan modificar las formas tradicionales del fun-
cionamiento de la economía, pretenden redefinir el
papel del Estado y otorgar a la sociedad civil un nuevo
protagonismo.1
Ante estos hechos, diversos organismos interna-
cionales se han dado a la tarea de analizar y efectuar
recomendaciones a la reforma del estado para el
desarrollo de América Latina, tal es el caso de las
reformas formuladas por John Williamson en el
denominado Consenso de Washington.
En este contexto, el presente trabajo tiene como
objetivo esclarecer la necesidad de una reforma fiscal
que se exprese en un sistema tributario equitativo y
simplificado, con el propósito de que el Estado mexi-
cano cuente con los recursos necesarios para el pleno
ejercicio de sus funciones.
Es así que en la primera parte del presente docu-
mento se muestra un panorama amplio del origen y
evolución de las reformas fiscales en América Latina;
en el segundo apartado se presenta un análisis de las
condiciones que guarda la reforma fiscal en México;
en el tercero se presentan los argumentos que sus-
tentan la necesidad de una reforma fiscal de fondo
para el país y, finalmente, en el cuarto apartado se
enuncian y analizan las estrategias que desde mi pers-
pectiva son necesarias y viables para conformar un
sistema tributario equitativo y eficiente.
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
82
1 Edgar Jiménez, “Enfoques teóricos para el análisis políti-
co”, en Arbesú, Luis Ignacio et al., Las decisiones políticas
de la planeación a la acción, IFE, 2001, pp. 225-229.
1. El Consenso de Washington y la reforma fiscal
en América Latina
La denominación Consenso de Washington fue utiliza-
da por el economista inglés John Williamson a finales
de la década de los ochenta y se refiere a los temas de
ajuste estructural que formaron parte de los programas
del Banco Mundial y del Banco Interamericano
de Desarrollo, entre otras instituciones, en la época de
reestructuración económica que siguió a la crisis de la
deuda desatada en agosto de 1982. Algunos otros
estudiosos del tema se refieren a ese conjunto de
políticas como la Agenda de Washington, otros a la
Convergencia de Washington y unos pocos la llaman
la Agenda Neoliberal.
Además del Banco Mundial y el B I D, conforman el
Consenso de Washington altos ejecutivos del gobier-
no de E U A, las agencias económicas del mismo go-
bierno, el Comité de la Reserva Federal, el Fondo
Monetario Internacional, miembros del Congreso
interesados en temas latinoamericanos y los t h i n k
t a n k s, dedicados a la formulación de políticas
económicas que apuntan a forzar cambios estruc-
turales en Latinoamérica. Williamson planteó diez
áreas de políticas de reformas:
1. Déficit presupuestario. No más déficit fiscal.
Presupuestos balanceados.
2. Las prioridades del gasto público:
Infraestructura, salud, educación.
3. La reforma fiscal. Ampliar la base tributaria y
tasas marginales moderadas.
4. Los tipos de interés. Tasas de interés real, po-
sitivas y fijadas por el mercado.
5. El tipo de cambio. Tipo de cambio real competi-
tivo que favorezca al sector exportador.
6. La política comercial. Política comercial abierta
con aranceles moderados.
7. La inversión extranjera directa. Incentivos a la
inversión extranjera directa.
8. Las privatizaciones. Los canjes de obliga-
ciones por acciones no implican ninguna pre-
sión monetaria.
9. La desregulación. Reducción de las barreras
burocráticas.
10. Los derechos de propiedad. Garantizar los
derechos de propiedad y proteger el capital.2
En cuanto a las políticas fiscales, cabe mencionar a la
número 3, referente a la reforma tributaria, donde se
plantea la necesidad del aumento del ingreso público,
como una alternativa a la reducción del gasto público,
concebido como prioritario, que permita disminuir los
déficit fiscales ampliando la base tributaria y dismi-
nuyendo la tasa marginal hasta tener una tasa imposi-
tiva moderada; asimismo, se propone el diseño de
estrategias claras que permitan reducir la evasión fis-
cal, tanto en la base interna como en las rentas de
intereses de los activos colocados fuera del país. Las
recomendaciones en materia de reforma fiscal consti-
tuyen un importante reto para nuestro país, pero ¿qué
ha sucedido en México a la luz de estas recomenda-
ciones? ¿De qué manera se ha trabajado para conso-
lidar las reformas necesarias para que nuestro sistema
tributario sea eficiente?
Existe el consenso de que un sistema fiscal efi-
ciente es aquel que cuenta con una amplia base
–reglas suficientes y simples como para permitir un efi-
ciente cumplimiento– y moderados porcentajes de
impuestos marginales. Quienes se preocupan por la
desigualdad en la distribución del ingreso ahora
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
83
2 John Williamson, “Lo que Washington quiere decir cuando
se refiere a reformas de las políticas económicas”, en
Manuel Guitián y Joaquín Muns, La cultura de la estabili -
dad y el Consenso de Wa s h i n g t o n, Col. Estudios e
Informes, núm. 15, La Caixa, Barcelona, 1999 (1990),
pp. 67-134.
sostienen que la ampliación de la base constituye un
mecanismo más efectivo que las elevadas tasas mar-
ginales para asegurar cierto grado de progresividad,
aunque los puntos de vista difieren todavía en relación
con la importancia de mantener una progresividad en
el programa de impuestos.
Un punto importante es fijar la contribución al
ingreso por intereses de capitales fugados. En la
práctica, esta renta queda libre de impuestos en
cualquier lugar del mundo, lo cual tiene una serie de
efectos perniciosos, principalmente el de empeorar la
distribución del ingreso y estimular la fuga de capi-
tales. México, en principio, también impone
gravámenes sobre las rentas por inversiones en el
extranjero; además, se ha firmado un convenio de
información fiscal compartida con EUA, bajo la cual
–a solicitud de las autoridades fiscales mexicanas– el
Servicio de Contribuciones Internas de EUA s u m i n i s-
trará información sobre recibos de individuos especí-
ficos, provenientes de fuentes específicas. Como el
convenio no proporciona un mecanismo para infor-
mar rutinariamente a las autoridades mexicanas
sobre los recibos de todos los residentes mexicanos,
es improbable que pueda reducir significativamente
la evasión fiscal.3 Las reformas fiscales a lo largo y
ancho de América Latina lograron progresos, tal
como se observa en la información que, a manera de
ejemplo, se presenta en la Tabla 1.
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
84
3 John Williamson, El cambio en las políticas económicas de América Latina, Gernika, México, 1991, pp. 36-38.
4 Idem.
Tabla 1
América Latina: Reforma fiscal en la década de 19804
BOLIVIA Drástica simplificación del sistema fiscal en 1986 a través de los impuestos al valor agregado, ala gasolina, otros impuestos indirectos y a la riqueza inferida. Los ingresos se incrementaron del2 por ciento del PIB en 1984 a 9 por ciento en 1987.
CHILE Importante simplificación del sistema de impuestos indirectos en 1975. La reforma de 1984amplió la base fiscal y recortó tasas marginales, probablemente haciendo más regresivo el sis-tema.
PERÚ Los ingresos se erosionaron por el efecto Olivera-Tanzi.BRASIL Reformas importantes al impuesto sobre la renta en 1985 y 1987, encaminadas hacia el perfec-
cionamiento de la indexación y anticipando la recolección de impuestos sobre ingresos porbienes financieros.
MÉXICO Eliminación de lagunas en los impuestos corporativos. Los ingresos fiscales se elevaron 1 porciento del PIB en 1982-1988, un periodo en el que los ingresos por el petróleo cayeron 5 por ciento del PIB. Recientemente fueron aprobadas por el Congreso nuevas reformas alimpuesto sobre la renta.
COLOMBIA Reformas en 1983 y 1986 dirigidas a ampliar la base, fortalecer el cumplimiento y racionalizar laestructura. El ingreso fiscal aumentó alrededor de 1 por ciento del PIB en 1987.
VENEZUELA En octubre de 1989 se presentaron al Congreso planes para introducir el IVA, y para una refor-ma con el fin de ampliar la base y reducir el porcentaje de impuestos marginales.
JAMAICA Una importante reforma impositiva hecha en 1986 tuvo como fin ampliar la base, simplificar yestablecer una sola cifra marginal baja de 33 1/3 por ciento.
COSTA RICA Dos reformas fiscales gemelas en 1987: ampliar la base de impuestos indirectos y cambiar lacarga fiscal de la producción al consumo, simplificando la estructura del impuesto sobre la rentaal reducir al mismo tiempo las tasas marginales.
2. El estado de las reformas
Es ampliamente sabido que durante la década de los
ochenta en América Latina, como resultado de las
recomendaciones del Consenso de Washington, se
instauraron reformas en materia fiscal; sin embargo,
es necesario efectuar un análisis sobre el progreso,
alcance e impacto de estas reformas a la luz de los
últimos años, así como reflexionar de manera respon-
sable sobre el estado actual de la reforma fiscal y
sobre las tareas pendientes.
En relación con la evaluación de estas políticas
cabe hacer referencia al Documento de Trabajo 471
del Inter-american Development American Bank, el
cual contiene un estudio de Ugo Panizza y Eduardo
Lora5 en el que se construyen índices de reforma
estructural comparativos para América Latina, los
cuales permiten medir el avance de las reformas
estructurales mediante el uso de indicadores sobre la
calidad de las políticas en cinco áreas de la reforma
neoliberal: liberación comercial, reforma financiera,
reforma tributaria, privatizaciones y legislación laboral.
Los indicadores construidos por Lora y Panizza
buscan medir la relación entre la libertad y neutralidad
de las políticas, como resultado de las reformas
durante el periodo de 1985 a 1999, bajo el pre-
supuesto de que el objetivo central de las reformas fue
facilitar el funcionamiento de los mercados y la libre
asignación de los recursos productivos.6 Los índices
permiten comparar el estado de las distintas áreas de
política dentro de un país o de cada política entre paí-
ses. El índice total construido es un valor promedio de
todas las áreas de la reforma en una escala de 0 a 1,
tomando como base 17 países latinoamericanos. Los
resultados muestran que se presentó un movimiento
positivo de 0.34 en 1985 a 0.58 para los noventa,
entendiendo también que aún existe un camino largo
que recorrer para alcanzar el valor máximo de 1.
De acuerdo con este estudio, el periodo con los
mejores resultados es el comprendido entre 1989 y
1994, periodo en el cual se obtiene 50% de ganancia
de los 24 puntos totales que se registraron como incre-
mento del 85 al 99, destacándose países como
Bolivia, Jamaica, Perú, Trinidad y Tobago y Argentina,
todos ellos con valores finales del índice por encima
de 0.6 y con mejoras de por lo menos 0.2 puntos con
respecto a su situación inicial. Los cinco países más
atrasados en el proceso de reformas son (empezando
por el último lugar): Uruguay, México, Venezuela,
Ecuador y Costa Rica, con índices que se sitúan entre
0.48 y 0.55. Sin embargo, América Latina en su con-
junto presenta mejoras notables con respecto al esta-
do que guardaban al inicio del periodo.
La Gráfica 1 compara el estado de las reformas en
1985 y 1999 para los países con mejores y peores
índices en 1999.7
En América Latina, revela el estudio, el avance de
las reformas no ha sido homogéneo, por el contrario,
presenta diferencias sustanciales. Sin embargo, la
tendencia es positiva en todos los países; es decir, de
los 17 países incluidos en el estudio todos muestran
mejoras resultantes de las diferentes reformas. Se
observan cambios profundos en las áreas comercial y
financiera, y atrasos en las áreas de política tributaria,
privatizaciones y reforma laboral. La Gráfica 2 muestra
el grado de avance para el total y para cada una de las
áreas de la reforma (medido con respecto al nivel
promedio de cada índice en 1985).8
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
85
5 Ugo Panizza y Eduardo Lora, “Reformulación de las
Reformas. Un escrutinio a las reformas estructurales en
América Latina”, en Fortaleza, Brasil, marzo de 2002, pp.
7-13.
6 Sólo en el caso de la reforma financiera, el índice tiene en
cuenta también la calidad de la regulación prudencial, que
se considera básica para el buen funcionamiento del mer-
cado financiero.7 Panizza y Lora, p. 8.
8 Ibidem, p. 9.
Gráfica 1
Gráfica 2
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
86
Como puede observarse, el área de las políticas co-
merciales registró una mejora notable, alcanzando
prácticamente 0.8 de calificación global en 1999.
Según el estudio citado, destacan en este rubro los
avances de Bolivia, Chile, Uruguay, Perú y Paraguay.
En materia de reforma financiera, hasta 1999 los
países de la muestra alcanzaron índices por encima
de 0.59 con una gran velocidad en las reformas
durante el periodo 1989-1994. En esta área destacan
países como Argentina, Bolivia, Jamaica, República
Dominicana y México, quienes individualmente se
situaron por encima de 0.75; dicho crecimiento resintió
un severo golpe en 1999 ante la crisis económica de
Argentina y las estrictas medidas de control al retiro de
depósito de los ahorradores, mediante los denomina-
dos corralitos, efecto que permeó en el mismo año al
Ecuador.9 De acuerdo con el Banco Interamericano de
Desarrollo, el avance ha sido menos marcado en las
demás áreas de reforma como las privatizaciones y la
reforma laboral.
Entre los principales problemas que enfrentan los
países de América Latina para instaurar una reforma fis-
cal de fondo se encuentra la diversidad de sus estruc-
turas tributarias y la existencia de distintas necesidades
de recursos tributarios y de otras fuentes de finan-
ciamiento para el Estado –diferentes de los recursos
petroleros–, por lo que es difícil esperar un crecimiento
equiparable al de las reformas comerciales o financieras.
Sin embargo, tal como se expresó en líneas ante-
riores, existen esfuerzos importantes en este aspecto,
como la reducción de tasas marginales al impuesto
sobre ingresos de las personas físicas y morales
logrando que –según Lora–10 se sitúen en la actuali-
dad, en la mayoría de países, tasas de 25 a 35%.11
Otro avance muy importante es la introducción de
impuestos al valor agregado (IVA) con tasas uniformes
en la mayoría de países, en sustitución de los antiguos
impuestos a las ventas, que tenían tasas más disper-
sas y una estructura más distorsionante.
Con el propósito de compensar la reducción en la
recaudación fiscal resultante de la desaparición y/o
disminución de impuestos arancelarios, la mayoría de
los países estudiados optaron por la introducción del
IVA, el cual presenta mecanismos sencillos para su
aplicación y tasas casi homogéneas; en la mayoría
de los países éstas fluctúan entre 10%, en el caso de
Panamá, y 20% en Argentina. La Gráfica 3 muestra las
tasas del IVA, o su equivalente, en los principales paí-
ses de América Latina.12
Por otra parte, los países con índices más altos de
reforma tributaria (Paraguay, República Dominicana,
Jamaica, Guatemala y Brasil) tienen niveles que a lo
sumo llegan a 0.6, mientras que los casos de menor
avance en esta área (Argentina, México, Venezuela,
Colombia y Perú) presentan índices muy bajos, entre
0.3 y 0.41. Es importante señalar que el índice de cali-
dad de la política tributaria califica mejor a los países
que tienen tasas tributarias más bajas y de mayor
efectividad relativa, ya que busca precisar en qué
medida la política tributaria contraviene la neutralidad
y el libre funcionamiento de los mercados.13
En el periodo comprendido de 1989 a 1994 ocurrió
el mayor progreso en materia de reforma tributaria,
con un ligero estancamiento desde 1999 hasta el
momento actual, porque si bien es cierto en México y
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
87
9 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Informe de
progreso económico y social en América Latina ,
Washington, 1996, p. 9.
10 Eduardo Lora, “La reformas estructurales en América
Latina: qué se ha reformado y cómo”, Inter-American
Development Bank, Documento 462.
11 Por ejemplo, en materia del impuesto máximo de renta a
las personas, el nivel más alto es de 73% (República
Dominicana en los años ochenta) y el más bajo 0%
(Paraguay y Uruguay, actualmente), mientras que la tasa
más frecuente es de 30%.
12 Lora, op. cit., p. 11.
13 Panizza y Lora, op. cit., pp. 11-12.
en otros países de América Latina se lograron impor-
tantes reducciones en materia de tasas y/o tarifas mar-
ginales, también es cierto que las reformas fiscales
pendientes de efectuar se encuentran paralizadas en
los poderes legislativos de muchos de esos países.
Por lo tanto, la reducción de tasas marginales,
la ampliación de la recaudación fiscal, el combate a la
evasión y la simplificación de leyes y reglamentos son
tareas pendientes de realizar.
3. ¿Por qué una reforma fiscal en México?
México es hoy el séptimo exportador mundial y la déci-
ma economía del mundo, sin embargo, de acuerdo
con reportes internacionales, ocupa los lugares 45 en
competitividad, 54 en índice de desarrollo humano de
las Naciones Unidas y 66 en PIB per cápita. En pro-
porción al tamaño de su economía, México tiene una
de las recaudaciones fiscales más bajas del mundo, lo
que le impide hacer frente a los graves rezagos
sociales y a la exigencia de inversiones en infraestruc-
tura física y social, aspectos indispensables para recu-
perar el desarrollo.14
Comparativamente la recaudación tributaria como
proporción del PIB en México es de 11 a 12%, mien-
tras que los países de la OCDE recaudan 37.1% en
promedio. Estados Unidos recauda 41% y Canadá
35% del PIB, incluyendo las contribuciones de seguri-
dad social y los impuestos petroleros.15
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
88
Gráfica 3
14 SHCP, “Iniciativa de Decreto que reforma, adiciona, dero-
ga y establece diversas disposiciones fiscales para el
año 2005”. Consultado en: www.sat.gob.mx.
15 Augusto Lagner Minne, “La reforma fiscal en México”,
ponencia presentada en el Primer Foro de Contaduría
Pública, Universidad Veracruzana, Xalapa, noviembre de
2004.
Por otra parte, el sistema político mexicano vive
una época que ha sido calificada como de transición
a la democracia. Sin embargo, se trata de una época
en la que parece que los grandes acuerdos
nacionales se han detenido y las reformas fiscales no
han permitido que las instituciones públicas cumplan
cabalmente con sus funciones según los criterios
básicos de eficiencia y equidad. Asimismo, es bien
sabido que una mala aplicación de los recursos y la
imposibilidad de incorporarse a un proceso de desa-
rrollo sostenido conduce al fracaso político y al re-
chazo social. La ciudadanía demanda entidades
públicas sólidas con finanzas sanas y transparentes
que cuenten con procedimientos claros para atender
a sus necesidades.
La administración pública tiene un nuevo reto: no
sólo ser eficaz en el uso de los recursos, sino eficiente
en su operatividad; es primordial maximizar los recur-
sos del erario público, aplicando mecanismos de
racionalidad y austeridad presupuestal que coadyuven
a crear economías que se traduzcan en obras de
beneficio social. Optimizar el ejercicio de las finanzas
públicas, mediante procesos claros y transparentes y
su correcta administración y aplicación, permite que la
sociedad encuentre respuesta a sus demandas.
El reto de la administración pública comienza con
la difícil tarea de encontrar los mecanismos necesarios
para allegarse recursos que le permitan desempeñar
de manera adecuada sus funciones de gobierno. Un
cometido determinante es el cumplimiento en el pago
de impuestos, lo cual conlleva la complicada acción de
hacer contribuir a una sociedad históricamente acos-
tumbrada al beneficio de un pago irregular de
impuestos y con un escepticismo generalizado. Éste
ha sido fundamentalmente originado por la alta inci-
dencia de corrupción gubernamental, así como por la
percepción generalizada por parte del ciudadano de
que paga muchos impuestos en relación con los esca-
sos servicios que recibe.
La administración pública en México vive momen-
tos difíciles, de profunda incertidumbre. La competitivi-
dad de nuestro sistema tributario es casi nula y la
necesidad de una reforma fiscal estructural es una
tarea que no puede esperar más; ante tal escenario es
pertinente citar el texto del proyecto de reforma fiscal
para el año 2005, presentado por el Ejecutivo ante la
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, en
cuya exposición de motivos se señala que:
La permanencia de un entorno económico poco
favorable a nivel internacional y la falta de dinamismo
de recursos internos, ha generado una situación de
desaceleración económica y de empleos insufi-
cientes, aun cuando el Ejecutivo Federal ha promovi-
do diversos mecanismos para fomentar la inversión
productiva. El Estado dispone de recursos muy limi-
tados para atenuar los efectos negativos derivados
de esta situación. El país está perdiendo competitivi-
dad, lo que se muestra en la baja captación de inver-
siones; mientras la sociedad para superar esta pro-
blemática acude a una economía informal, la cual se
extiende.
Ante esta problemática es urgente y decisivo
replantear la labor operativa y el marco jurídico de
nuestro sistema tributario, tarea fundamental en la
construcción de una reforma fiscal integral enfocada a
la obtención y aplicación del ingreso, que permita la
competitividad de nuestro sistema y no sólo se remita
a una pobre discusión sobre la modificación de la base
gravable o de las tasas impositivas.
El concepto de competitividad de nuestro sistema
tributario consiste en equipararlo u homologarlo con
los sistemas tributarios, al menos de nuestros princi-
pales socios comerciales, sin que ello signifique una
oportunidad para adoptar indiscriminadamente las
tasas, montos o esquemas sajones que no son
acordes con nuestra realidad. Se trata de impulsar una
oportunidad histórica, de revisar a fondo nuestro sis-
tema tributario y orientarlo hacia la calidad total, es
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
89
decir, se trata de: “[…] establecer una estrategia
administrativa que considere e interrelacione aspectos
técnicos, humanos y materiales a través de un
enfoque de sistemas, integración, prevención, estrate-
gias y mejora continua”.16 Así como permitir el desa-
rrollo de la inversión interna mediante esquemas atrac-
tivos y de fomento, coadyuvar a la captación de inver-
siones extranjeras que permitan el crecimiento y
desarrollo económicos, esto en aras de cumplir con la
misión que tiene encomendada el gobierno, que es,
desde mi punto de vista, la de captar los recursos
necesarios para la generación de los satisfactores
sociales que permitan la dignificación del individuo.
En correspondencia con lo expuesto hasta aquí, la
competitividad de nuestro sistema tributario debe tener
como prioridades:
1. Mejorar la posición fiscal del Estado (hasta en
10 puntos porcentuales del PIB en 10 años).
2. Superar las inequidades del sistema impositivo
mexicano: mejor reparto social de la carga fiscal
y una mejor asignación territorial de la recau-
dación tributaria.17
La atención de estos dos puntos mediante una refor-
ma fiscal de fondo traería como resultado la confor-
mación de un sistema moderno y competitivo, es decir,
atractivo para la inversión, que permitiera: a) fomentar
el crecimiento económico con calidad para todos;
b) depender menos del endeudamiento del país, c) for-
talecer la seguridad jurídica del contribuyente; d) un
sistema financiero sólido que propicie el desarrollo y,
finalmente, e) transparencia presupuestal.
Por lo tanto, la reforma fiscal del sistema tributario
mexicano plantea, desde mi punto de vista, la solución
de tres principales problemas: primero, la reducción de
la evasión; segundo, la equidad y simplificación de las
leyes en materia tributaria, y tercero, modificar la cul-
tura fiscal en nuestro país.
4. Estrategias para un sistema tributario
competitivo
a) Combate a la evasión
Es conocido por todos que un aumento en la tasa de
impuestos o en la base gravable en México no garan-
tiza un incremento en los recursos que requiere el
Estado, como tampoco una disminución en los mismos
motiva al ciudadano a contribuir de mejor manera,
pues existe un serio problema de evasión tributaria en
nuestro país. Estudios recientes sobre la capacidad de
recaudación del gobierno, como el de Marcelo
Bergman, del Centro de Investigación y Docencia
Económica,18 indican que por cada dos pesos que
deberían ingresar a las arcas públicas, el Sistema de
Administración Tributaria (SAT) sólo recauda poco
más de un peso, proporción que habla del alto índice
de evasión tributaria imperante.
Es inaplazable revisar a fondo la forma en que se
da la interpretación y aplicación de los fundamentos
jurídicos para el adecuado pago de impuestos, tarea
encomendada al SAT, ya que es necesario terminar
con la corrupción, la discrecionalidad y la inconsisten-
cia en la ejecución de esta tarea, pues con ello se viola
el precepto constitucional de equidad en las contribu-
ciones, y la credibilidad por parte del contribuyente en
las instituciones fiscales. Según un estudio del Banco
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
90
16 Sergio Novelo, 100 preguntas sobre calidad, Limusa,
México, 2003.
17 Lagner Minne, op. cit.
18 Marcelo Bergman, La capacidad de recaudar impuestos
del gobierno mexicano, ¿El tema previo a la reforma fis -
cal?, Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE,
México, 2001.
Mundial, en México sólo 9% de los contribuyentes
tienen confianza en que el dinero de sus impuestos es
bien aprovechado.19
En este orden de ideas, es indispensable mejorar el
diseño legal de los impuestos para lograr tratamientos
uniformes con pocas excepciones, y en el caso de los
impuestos al consumo, de preferencia con la misma
tasa o con el menor número de tasas, procurando en
este último caso que no exista mucha distancia entre
ellas. Por otra parte, cuando convenga establecer car-
gas fiscales más altas a ciertos bienes o servicios, es
deseable que este tratamiento se establezca fuera de
los impuestos generales al consumo.
Se debe implementar una adecuada política de
vigilancia y aplicación de sanciones a quien no cumpla
la norma; no puede permitirse seguir con la contribu-
ción de unos cuantos y la evasión de las mayorías, ya
que en nuestro país existen actividades cautivas al
pago de impuestos, mientras que otras viven en el
paraíso de la indiferencia, tal es el caso de la eco-
nomía informal o subterránea, la cual ocupa a 14 mi-
llones de mexicanos y un total de 48.3% de la
población ocupada.
En el año 2001, la economía subterránea en
México representó 26% del PIB, según los estudios
más recientes efectuados por la Universidad
Autónoma de Nuevo León sobre el potencial recauda-
torio de la economía informal.20
Asimismo, es importante resaltar el hecho de que
en el sector informal se encuentran dos de los princi-
pales actores de la evasión fiscal: el contrabando y la
piratería, problemas cruciales en nuestra sociedad que
deben combatirse diseñando estrategias específicas
para ello. En fin, se trata de convertir a la economía
informal en una fuente más de recursos y permitir con
ello una mayor equidad tributaria con el sector formal,
el cual se encuentra en franca desventaja, no sólo por
razones estrictamente fiscales, sino por conservar el
Estado de derecho.
b) Simplificación de leyes y procedimientos en materia
tributaria
La estructura del sistema tributario mexicano contiene
aún una serie de regímenes preferenciales y
tratamientos de excepción que han generado distor-
siones en el mismo, las cuales le restan neutralidad,
equidad y simplicidad, y propician una importante pér-
dida en la capacidad recaudatoria, y a la cual se le ten-
dría que añadir la pérdida que deriva de las oportu-
nidades para la evasión y elusión fiscales. Tales
regímenes y tratamientos de excepción generan una
menor efectividad de la administración tributaria por su
compleja operación y por el gran número de con-
tribuyentes que aprovechan estas circunstancias para
beneficiarse de tratamientos que, en principio, no
están dirigidos a ellos.21
Aunado a lo anterior, debe facilitarse el pago de
contribuciones mediante reglas simples, claras y equi-
tativas. La actual Ley del Impuesto Sobre la Renta con
la diversidad de alternativas para determinar la base
gravable y el uso diverso de tasas o tarifas, genera en
el contribuyente un panorama de incertidumbre, aun
en el que paga sus contribuciones, ya que su comple-
jidad dificulta comprender si se efectúa el pago de
manera correcta. Por otra parte, las lagunas existentes
en las leyes tributarias de nuestro país permiten la
evasión y la inequidad del sistema; por ejemplo, al
determinar diferentes tasas de aplicación del IVA de
conformidad con el producto o la zona geográfica da
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
91
19 Idem.
20 UANL, Estudio sobre el potencial recaudatorio de la
economía informal, México, 2004.
21 SHCP, Iniciativa de Decreto que reforma, adiciona, dero-
ga y establece diversas disposiciones fiscales para el
año 2005. Consultado en: www.sat.gob.mx.
como resultado un clima de malestar y desconcierto, y
agudiza las inequidades entre sectores y regiones.
Así, el sistema actual del impuesto al valor agre-
gado contempla: una tasa general de 10% que está
limitada a la región fronteriza; otra tasa general de
15% aplicable al resto del país, y una tasa de 0% para
el consumo de determinados bienes y servicios que se
aplica en todo el territorio nacional, así como múltiples
exenciones. Por lo anterior, la base de consumo del
impuesto al valor agregado es ligeramente superior a
la mitad del consumo total. Estas características hacen
que el impuesto sea muy ineficiente y que por cada
punto de la tasa de 15% se obtenga menos de lo que
recaudan otros países en su impuesto al valor agrega-
do, por lo que resulta sumamente inconveniente tener
esta diferenciación en las tasas. Cerrar la brecha entre
las tasas y gravar una mayor proporción de bienes y
servicios, aumentaría la eficiencia del impuesto.22
Por otra parte, en México existe un gran número
de regímenes especiales en materia fiscal, lo cual
incrementa significativamente el costo de la recau-
dación. Así, son sujetos de los regímenes especiales
de tributación desde los derechos de autor hasta el
IEPS al gas licuado de petróleo, pasando por la ya
citada tasa diferencial del IVA y los tratamientos espe-
ciales para las pensiones, las jubilaciones, los aguinal-
dos, etc. Todos estos tienen su propia lógica e intere-
ses de grupo, lo que ha hecho que la supresión de
cualquiera de ellos se convierta en una tarea política-
mente difícil y con ello la virtual imposibilidad de
aumentar las fuentes y montos de la recaudación.23
Si pretendemos ser un país competitivo en el
entorno internacional, debemos favorecer el ingreso
de la inversión extranjera y el fomento de la inversión
interna, y con ello la generación de empleos, sin des-
cuidar por supuesto las necesidades del gasto social.
Desde mi punto de vista, una reforma tributaria exige:
1. Que la tasa general del ISR de las empresas
(30%) esté acompañada de la simplificación,
equidad y competitividad de la base gravable,
atendiendo a la realidad de la pequeña y me-
diana empresa. Hoy en día el nivel de la tasa
(aun con la opción de aplicar el 30%, aprobada
para 2005) no se puede considerar que sea
justo y equitativo, ya que desconoce el grado de
generación de riqueza y de capacidad contribu-
tiva; ello aunado a las limitaciones y prohibi-
ciones prescritas por la ley en materia de
deducciones, las cuales en algunos casos no se
justifican porque corresponden a gastos e inver-
siones reales y necesarios para el desarrollo de
las actividades propias de la empresa.
2. En el ambiente internacional existen países y
regiones con tasas de ISR a las empresas más
competitivas y con un alto grado de recaudación
en función del Producto Interno Bruto, tal es el
caso de Chile (15%), Taiwán (25%), promedio
de América Latina (29%), promedio de Asia
(29%), Corea (31%), promedio de OECD (36%),
lo que es indicativo de que el problema de la
baja recaudación en México (11% del PIB en los
últimos años), no es de tasa sino de elusión y
evasión fiscal, propiciado en parte por un sis-
tema de administración tributaria deficiente y
por un régimen fiscal complicado y obsoleto. Por
lo mismo, la solución no debe centrarse en una
tasa de ISR más alta que no sólo inhibirá la
inversión, sino que también gravará el capital y
el trabajo, afectando la creación de empresas
y generación de empleos.
3. Para lograr el objetivo de ser más competitivos,
buscando fortalecer la inversión productiva se
debe avanzar en la desregulación de formas,
Una contribución al debate sobre la reforma fiscal en México
92
22 Idem.
23 Jorge Castañeda G., Somos Muchos. Ideas para el
mañana, Planeta, 2004, p. 243.
mecanismos y trámites para el cumplimiento de
las leyes fiscales; la simplificación de éstos per-
mitiría no sólo importantes ahorros para
el Estado sino que facilitaría notablemente el
cumplimiento por parte del contribuyente. De
forma comparativa podemos señalar que el
costo regulatorio de nuestro país nos separa
competitivamente de nuestro principal socio
comercial, ya que mientras en México se estima
que dicho costo oscila entre los 71 y 88 mil mi-
llones de dólares anuales (12%-15% del PIB), en
Estados Unidos sólo representa entre 7.2%-
9.5% del PIB,2 4 esto sin contar los costos en tér-
minos del tiempo del contribuyente y los costos
de corrupción vinculados con cada trámite fiscal.
La falta de competitividad internacional de nuestros
mecanismos y sistemas regulatorios han sido recono-
cidos por el propio presidente de la república el 23 de
abril de 2004 al señalar que: “es necesario poner un
alto al burocratismo y la tramitología, así como a las
onerosas regulaciones que son aplicadas por las
dependencias para la apertura de empresas”; esta afir-
mación pone de manifiesto la ineficacia de las depen-
dencias para simplificar el modelo regulatorio de las
empresas y con ello incidir a favor de la competitivi-
dad.25 Por lo anterior, podemos afirmar que la labor
realizada hasta ahora por la Comisión de Mejora
Regulatoria y la propia Secretaría de la Función
Pública ha sido un fracaso, al no poder lograr los obje-
tivos antes señalados.
A lo señalado habría que añadir la existencia de
normas tributarias en los tres niveles de gobierno, con
leyes, procedimientos y formatos diferentes, por lo que
el contribuyente tiene serios problemas para cumplir
en tiempo y forma. Así, por ejemplo, en un año un con-
tribuyente que es persona física, tendría que contribuir
entre otros con el ISR, con IVA, con el Impuesto al
Activo, IEPS en un formato, el impuesto sobre
Tenencia de automóviles en otro, el Reemplacamiento
en otro distinto, el Predial en uno diferente, lo que se
convierte en verdaderos peregrinajes. Es tiempo de
aplicar una reingeniería a estos procesos,
estandarizarlos en un trámite único que permita de
manera sencilla cumplir con las obligaciones con los
tres niveles de gobierno, en su caso.
Mientras exista carencia de alternativas para pre-
sentar y pagar las contribuciones, en tanto no existan
métodos claros y concretos para la determinación de
las contribuciones y un modelo tributario acorde a las
necesidades y cultura nacional, cualquier esfuerzo por
ampliar sólo la base gravable y/o las tasas o tarifas es
un esfuerzo miope por encontrar los recursos que
apoyen el desarrollo sustentable de nuestro país.
c) Nueva cultura fiscal
Es necesario coordinar estos esfuerzos a favor de la
creación de una nueva cultura fiscal, en la cual la
sociedad entienda el importante papel que tiene en
la contribución al gasto público, percibiendo que
dicha aportación impacta en el beneficio colectivo y
no individual de quien aporta. Se deben hacer
esfuerzos por convencer a la sociedad de este
importante rol, inculcar desde la infancia el sentido
del cumplimiento a esta importante obligación. Es
imperioso avanzar en el convencimiento de que la
reforma fiscal es un tema abierto y no exclusivo de
expertos, que se debe discutir en la escuela, en la
familia, en el trabajo, con la juventud, en el gobierno.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
93
24 Elaborado con base en datos de la SHCP; y Robert Hahn
y Luis Guasch, “The Costs and Benefits of Regulation:
Implications for Developing Countries”, The World Bank
Reaserch Observer, vol. 14, núm. 1, 1999, pp. 58-137.
25 Vicente Fox Quesada, “El fracaso de la mejora regulato-
ria”, El Financiero, México, 23 de abril de 2004.
Este cambio es tarea de todos pues su éxito o fra-
caso impactará no sólo en un sector sino en toda la
sociedad mexicana.
En este orden de ideas, podemos determinar que
en este nuevo paradigma fiscal, la sociedad deberá
estar regida por cinco ejes fundamentales:
1. El ciudadano como eje de todas las acciones.
2. Fortalecer acciones educativas y formativas en
materia fiscal.
3. Cimentar valores éticos.
4. Promover el cumplimiento voluntario.
5. Mayor información.
Para concluir, es importante destacar que la eficacia
de los sistemas de gobierno y administración pública
juegan un papel crítico en la implementación de los
valores del nuevo paradigma del desarrollo expuesto
en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas,
que proporciona una visión para el mundo del siglo
XXI e incluye entre sus objetivos clave “la necesidad
de concretar las reformas estructurales para América
Latina.”
La necesidad de una reforma fiscal integral en
México es inobjetable. Debemos ampliar el debate y la
discusión de la reforma fiscal a cuestiones de fondo y
no sólo de forma, entender la necesidad de contar con
un sistema tributario equitativo y eficiente en la apli-
cación de los recursos, capaz de fomentar el desarro-
llo de la inversión interna y la captación de inversiones
extranjeras, lo que permitirá el desarrollo y el cre-
cimiento económico.
Asimismo, se debe abatir la complejidad del sis-
tema tributario que al agregar obstáculos burocráticos
dificulta el cumplimiento de los deberes que tanto se
exigen, e incluso las mismas leyes son por demás con-
fusas, orillando a los sujetos obligados a incumplir con
sus compromisos fiscales y a asumir el riesgo de no
declarar sus impuestos.
Como se ha insistido a lo largo de este trabajo, el
problema no es sólo de captación, sino de aplicación.
La administración pública debe reducir sus gastos,
pues un alto porcentaje del presupuesto se aplica a los
gastos administrativos. Basta citar un ejemplo: en
Estados Unidos de América, del presupuesto destina-
do a educación, 20% se aplica a la administración y
80% para cumplir con su objetivo, es decir en instala-
ciones educativas, otorgamiento de becas a estudi-
antes, impulso al deporte, etcétera; mientras que en
México las proporciones se invierten: 80% de su pre-
supuesto para educación se aplica en la adminis-
tración y el 20% restante para cumplir con su objetivo
educativo, lo cual incide en la formación cultural de
nuestro pueblo.
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ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 81-95
95
RESUMEN
El voto de los mexicanos en el extranjero tiene muy
diversas connotaciones que van mucho más allá de las
de orden logístico. Los alcances de esta nueva medida
político-electoral son de gran trascendencia y exigen la
consideración de la naturaleza de las intensas rela-
ciones históricas con Estados Unidos que involucran
temas de orden político, económico y religioso.
ABSTRACT
The vote of the mexicans abroad has many different
connotations that go further than those of the logistic
order. The scopes of this new political and electoral
guideline are of a great transcendence and they demand
the consideration from the nature of the intense historical
relations with the United States of America that involve
religious, political, social economic issues.
Ante la posibilidad de que los mexicanos radicados en el
extranjero, principalmente el grupo mayoritario de ellos
que vive en Estados Unidos de América, tengan acceso
al derecho político de votar y ser votados en los diver-
sos cargos de elección popular de nuestro país, se ha
suscitado polémica.
Esta circunstancia, que es alentada por las inten-
ciones manifiestas de parte de los principales partidos
políticos mexicanos, a favor de que ese mecanismo se
implemente, constituye un fenómeno de discusión tanto
en México como en los Estados Unidos de América.
El voto de los mexicanos en el extranjero tiene una
serie de connotaciones muy amplias, de manera inde-
pendiente a las de orden logístico, en el caso de
reglamentarse este derecho constitucional. Los
alcances son de gran magnitud y en diversos sentidos
implica relaciones históricas con los Estados Unidos y
engloba consideraciones de carácter político, económi-
co, social y religioso.
En el contexto histórico nadie en México es ajeno al
hecho de que más de la mitad del territorio mexicano fue
anexado a la unión americana en una demostración de
fuerza de ese país del norte.
Estudios sociológicos deberán respondernos a la
identificación de los mexicanos radicados en el extran-
jero con la problemática de un país llamado México,
96
Voto de los mexicanosen el extranjero
Efraín Alejandro Aburto Martínez*
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores de las Ciencias Administrativas de la
Universidad Veracruzana.
ante la imperiosa necesidad de que los mexicanos
radicados en el extranjero hagan valer sus prerrogati-
vas y obligaciones político-electorales que les otorga
nuestra Carta Magna.
Resabios y prejuicios
En los últimos tiempos, México se ha mantenido
inmerso en un proceso de globalización e integración
principalmente de orden económico. El proceso se ini-
ció con el ingreso de nuestro país al GATT, acuerdo
internacional sobre aranceles y comercio, que fue
objeto de una discusión nacional, la más de las veces
estéril. La decisión estaba tomada.
Con el Tratado de Libre Comercio de América del
Norte (TLCAN) suscrito con Estados Unidos y Canadá,
las circunstancias que lo rodearon por cuanto a su dis-
cusión y rechazo fueron similares y de mayor profundi-
dad que las vividas cuando se discutió el ingreso al
G AT T. La disparidad entre las economías no fue
obstáculo para que se diera la aprobación de un tratado
que en apariencia ha reactivado la economía mexicana.
La posición mexicana de alineación política y
económica con Estados Unidos ha modificado, en
agravio de la Constitución Política, las decisiones
en materia de relaciones exteriores, pasando a segun-
do plano la adhesión y solidaridad con los pueblos her-
manos de Latinoamérica. México era uno de los paí-
ses más consistentes en política exterior en el mundo,
ahora, campea y se mueve bajo los designios de las
posiciones e intereses norteamericanos.
La integración económica de México con Estados
Unidos es una realidad absoluta y sus repercusiones en
lo social, religioso y político son insospechadas. El ser
vecino de la nación más poderosa del orbe tiene sus
ventajas y desventajas, en el siglo XIX perdimos la
mitad del territorio, en el XX la independencia económi-
ca, ¿qué nos depara el siglo XXI, perder la independen-
cia política e identidad como nación? Samuel
Huntington, xenófobo norteamericano, predice que a
través del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, Estados Unidos se anexará a México.
No debe ser ajeno a la discusión del voto de los
mexicanos en Estados Unidos, un asunto que se ha
manejado en distintos foros, el tercer país, conforma-
do por los estados fronterizos del sur de los Estados
Unidos y el norte de México; espacio donde se com-
parten cuando menos un origen común y costumbres
e ideales similares, los cuales no están desprovistos
de lógica ni razón, toda vez que las aspiraciones son
de una mejor forma de vida, en todos sus aspectos,
económico, educativo, social y democrático, lejos de
atrasos, dificultades financieras y corrupción.
El proceso ha sido gradual, la modificación a la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
en 1996, durante el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce
de León, abrió la posibilidad de que los mexicanos res-
identes en el extranjero tuvieran acceso al voto.
También Zedillo concedió la apertura al capital extran-
jero a la banca nacional, dejando en manos extran-
jeras el control de cambios y financiero del país. Tal
parece que existía una planeación gradual anticipada
por Zedillo.
Si defender la soberanía nacional es una posición
en desuso, será necesario plantear, en primer término,
cuál deberá ser nuestra relación con la potencia
mundial que constituye nuestro vecino y si 10 millones
de votos de mexicanos en el extranjero no son deci-
sivos para la conducción nacional.
El presidente Vicente Fox Quezada obtuvo el triu n-
fo en las elecciones del 2000 con cerca de 16 millo-
nes de votos. Suponiendo que en las elecciones de
2006 voten en el extranjero 10 millones de mexi-
canos, esto significa poco más de 62% de la votación
obtenida por Fox. Sin duda, el voto de los mexicanos
en el extranjero tendrá para el futuro una fuerza con-
siderable. Si las votaciones son reñidas entre los tres
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 96-101
97
partidos dominantes, como parece ser habrá de darse
la contienda política, la definición quedará en el
extranjero.
La pregunta es ¿qué tan mexicanos son aquellos
que luchan por su subsistencia en un país extraño? y,
en su caso, ¿qué tanto defienden su identidad como
mexicanos y la integridad del territorio mexicano como
su origen?
¿Quiénes son mexicanos?
En el territorio perdido de lo que ahora son los estados
de California, Nevada, Nuevo México, Arizona y Texas,
quedaron asentadas numerosas familias mexicanas,
que se perdieron para la nación mexicana y, en el pro-
ceso, la identidad con sus raíces.
Tenemos en ellos a muchos ciudadanos nortea-
mericanos con nombres hispanos que quizá la única
palabra en español que conocen es su apellido. La
pregunta es ¿son mexicanos? La legislación deberá
dilucidar en cada caso quiénes son los mexicanos con
los derechos y obligaciones que otorga la ciudadanía
de conformidad a las leyes mexicanas.
Es muy disímbola la apreciación de cuál puede
ser el número de votantes potenciales de mexicanos
radicados en el extranjero, algunos hablan de entre
150 mil y 1 millón y, otros, entre 4 y 10 millones de
mexicanos con derecho al voto. El derecho constitu-
cional para sufragar se le otorga a los mexicanos,
para ello un punto de inicio será el de establecer el
adecuado padrón de votantes, sin discriminación
alguna, que deberá estar debidamente cotejado con
el padrón actual a fin de evitar duplicidades. Lo ante-
rior constituye el principal problema a resolver,
quiénes son mexicanos con los derechos que la
Constitución otorga en todas sus modalidades y en
los relativos a ejercer el voto y aspirar a un puesto de
elección popular.
Los mexico-americanos
Estados Unidos es un país que discrimina de manera
permanente, denomina afro-americanos, mexico-
americanos, anglo-americanos e ítalo-americanos,
etc. La migración es un fenómeno que ha dado lugar a
crecientes colonias mexicanas, tanto en los estados
fronterizos de la unión americana, con los que nos
identifica un pasado común histórico, como en otros
más alejados de la frontera, en los que intrépidos
migrantes mexicanos se han refugiado para buscar un
mejor modo de vida.
La segunda guerra mundial obligó al gobierno de
Estados Unidos a buscar la mano de obra necesaria
capaz de levantar cosechas y producir maquinaria de
guerra, con la ausencia de aquellos hombres integra-
dos en su ejército, por ende, se necesitó de la mano
de obra mexicana. El programa bracero tiene su ori-
gen en aquella época.
A partir de entonces el flujo migratorio constituye un
torrente de seres humanos, que lo mismo arriesgan sus
vidas al ingresar a territorio extranjero, que lo hacen para
regresar a su patria. Las varias generaciones de mexi-
canos radicados en Estados Unidos, cualquiera que sea
el origen de su nacionalidad, se han multiplicado y pro-
gresado tanto económica como culturalmente.
La formación profesional y cultural de esos mexicanos
en una sociedad como la norteamericana, les alienta una
disposición hegemónica y participativa, de tal manera que
estas condiciones les promueven a intervenir más allá de
la frontera. Seguramente el deseo de ver un México mejor
hace propicia la ocasión para intervenir en el país que los
expulsó al negarles una mejor forma de vivir.
Con justicia, porque el Derecho les asiste, organiza-
ciones de mexico-americanos luchan porque México les
reconozca sus derechos civiles. Existen algunas organi-
zaciones en Estados Unidos que mantienen una lucha
constante desde hace aproximadamente 15 años por
obtener de nuestro país su reconocimiento. La cultura
Voto de los mexicanos en el extranjero
98
norteamericana de la que han abrevado los incita a una
exigencia que a partir de 1996 es totalmente legal y por
tanto una pretensión legítima.
¿Cómo votan los mexicanos en Estados Unidos?
¿Cómo votan los mexicanos en Estados Unidos? ¿Cuál
es su intención en el voto? En las recientes elecciones
para sustituir al gobernador de California, ¿en qué senti-
do votaron los mexicanos que han adquirido la ciu-
dadanía norteamericana y que tienen la posibilidad de
votar allá, ante un candidato de origen mexicano y el
artista de cine? Se dice que los mexicanos votaron por
el actor. Un voto que sabían era contrario a un paisano y
a lograr asegurarse derechos que el actual gobernador
está negando a los migrantes hispanos.
La pregunta es ¿por qué fue esa la intención de su
voto?, ¿por qué dentro de Estados Unidos los his-
panos con reconocimiento de ciudadanía son enemi-
gos de los propios hispanos? Mirando al futuro, ¿esa
será la actitud de los mexicanos en el extranjero con
los mexicanos en México?, ¿tendremos concepciones
diferentes de lo que es la soberanía, identidad e inte-
gridad como nación?
Las actitudes serviles del presidente Fox nos dan
una idea de lo que puede pasar, porque cumple fiel-
mente con los designios del Consenso de Wa s h i n g t o n ,
atentando contra los intereses nacionales. Tenemos los
recursos económicos y humanos para llevar adelante
empresas como P e m e x y CFE, sin embargo, persiste un
empeño por privatizarlas. Si se mira al sistema bancario,
tenemos un espejo en dónde ver que los intereses de las
empresas extranjeras están en el extranjero y no en
México. Fox es un mexicano bastardo que tuvo el acce-
so al poder en virtud de una reforma constitucional que
permite que un mexicano nacido de padre o madre
extranjera pueda ser presidente de la república; por sus
obras, Fox da muestras de haber recibido una educación
poco nacionalista y solidaria con su patria y los her-
manos latinoamericanos. Esa reforma constitucional
nunca debió ser aprobada.
Reforma del Estado
Parte muy importante de la reforma que debe llevar a
cabo el gobierno es la Reforma del Estado y, entre
otros aspectos, deberá establecer de manera clara las
relaciones con los mexicanos en el extranjero.
También, y no menos importante, es que en el terreno
de las relaciones con las naciones se establezca clara-
mente cuál será el tipo de relación con Estados Unidos
de América.
La vecindad con tan poderosa nación y la forma en
que venimos entrelazando nuestros destinos tiene,
necesariamente, que plantear los límites de respeto,
soberanía e igualdad entre dos naciones tan
desiguales.
El futuro de nuestros hijos y nietos depende de
nosotros, nuestra generación y la que nos antecede
está en posibilidades de reclamar a quienes nos
antecedieron como parte de la nación mexicana,
el que un cúmulo de divisiones, ambiciones por el
poder y egoísmos personales hayan marcado a
nuestra patria como un país dividido y poco resuelto
a fijarse metas comunes por encima de los intereses
personales.
Derecho incontrovertible
Si la Constitución nos define con claridad quiénes son
mexicanos y la ley de nacionalidad permite que los ciu-
dadanos mexicanos puedan ostentar una doble
nacionalidad, el primer paso es definir con claridad
quiénes son ciudadanos mexicanos. ¿Son mexicanos
los descendientes de aquellos que fueron separados
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 96-101
99
de su patria por el hecho violento que significó la
anexión del territorio de una nación a otra?
La reforma constitucional de 1996, de manera
incontrovertible, establece el derecho de los mexi-
canos en el extranjero a participar en los procesos
electorales de la nación mexicana.
El sentido del voto es un derecho individual e
intransferible, nada tiene que ver en la discusión del
cómo se debe ejercer el derecho al voto en el extran-
jero. El riesgo que se corre consistirá en la influencia
que ejerza la cultura sajona sobre el mexicano
migrante y sus hijos, con la probabilidad práctica de
que el voto de los mexicanos en el extranjero puede
decidir una elección en México, toda vez que la fuerza
electoral de éstos representa entre 18 y 20% del actual
padrón electoral.
El derecho les asiste y el derecho no se regatea
ni se vende. Las consideraciones financieras son en
todo caso un agravio que el país reciente al expulsar
por falta de oportunidades a sus nacionales, pero las
remesas de fondos de los migrantes no es moneda
de cambio o argumento para conceder lo que es
legítimo.
Las instancias correspondientes tienen la obligación
de reglamentar la forma en que los mexicanos pueden
ejercer transparentemente los derechos que se estable-
cen en los artículos 35 y 36 de nuestra Carta Magna.
Logística
La reglamentación del voto de los mexicanos en el
extranjero deberá atender a diversas características
que son propias del problema en sí. Las condiciones
de los migrantes mexicanos en el extranjero por su
sola ubicación los hace diferentes; en consecuencia,
las reglas de operación del voto de los mexicanos en
el extranjero y su participación política en la vida
nacional deben ser distintas.
La Reforma del Estado a la que se aludió con ante-
rioridad debe comprender y responder a esas
desigualdades y, en consecuencia, proponer las refor-
mas legales correspondientes que hagan factible el
ejercicio de los mexicanos en el extranjero de sus
derechos políticos en su calidad de mexicanos.
Habrá que establecer claramente las respuestas a
las siguientes interrogantes:
1. ¿Quiénes deben considerarse como mexi-
canos?
2. ¿Dónde y quiénes integrarán el padrón electoral
de los mexicanos en el extranjero?
3. ¿Cuál será el tipo de acreditación para votar
que se les otorgará a los mexicanos que residan
en el extranjero?
4. ¿Dónde votarán esos mexicanos?
5. ¿Cuál será el sistema de votación?
6. ¿Quiénes serán funcionarios electorales?
7. ¿Cómo se definirá el voto de los mexicanos en
México radicados fuera de su estado natal?
8. ¿Cómo se garantizará la seguridad de la
votación?
9. ¿Cuál será el costo de la implementación del
sistema de votación en el extranjero?
Si bien es cierto que el costo de implementar una
logística para que los mexicanos en el extranjero ten-
gan acceso al voto no debe jugar un papel preponde-
rante, también lo es que la nación mexicana invierte
cantidades exorbitantes de dinero en los procesos
electorales. El costo para que voten los mexicanos en
el extranjero se debe reducir al mínimo posible y com-
pensar con otras reformas dentro de la Reforma del
Estado, como es la de reglamentar las precampañas,
los límites de las campañas políticas y reducir o elimi-
nar a los diputados plurinominales.
Las estimaciones van de 76 a 350 millones de
dólares, según sea el esquema de votación que se
Voto de los mexicanos en el extranjero
100
adopte. Con todo el respeto que merecen los mexi-
canos radicados en el extranjero, existen prioridades
apremiantes en el país que requieren de esos recur-
sos, por ejemplo, la industria eléctrica y la petrolera.
Consideraciones finales
No existe discusión respecto al derecho que la reforma
constitucional otorgó a los mexicanos radicados en el
extranjero de intervenir en la vida política del país a
través de los procesos electorales, sin embargo, es
indispensable tener en cuenta las siguientes consi-
deraciones:
No obstante las orientaciones de una franca alian-
za a los intereses de Estados Unidos, entre otros, con
el ánimo de obtener ventajas económicas, subsisten
en la conciencia de la gran mayoría de los mexicanos
los hechos mediante los cuales se mancilló y dividió al
territorio nacional. Lo que hace mirar con preocu-
pación la participación en la vida política nacional de
los mexicanos radicados en el extranjero que, en la
mayoría de los casos, ostentan la nacionalidad
norteamericana.
Cualquier intervención por parte de los norteame-
ricanos, aun cuando fueran de origen mexicano, será
vista con recelo y desconfianza por lo que puedan
influir en el presente y decidir en el futuro.
Se estima que en la actualidad existen 23 millones
de personas de origen mexicano, de ellos, 10 millones
tienen posibilidad de votar, en algunos años el número
crecerá por razón natural y, en ese sentido, nuestro
país puede enfrentar problemas serios de soberanía.
Con toda seguridad los mexicanos en el extranjero
aman y sienten la nacionalidad con legítimo orgullo;sin
embargo, en un mundo con una ideología hegemónica
y un destino común diferente a los que viven en el ter-
ritorio nacional, las conciencias pueden ser resultado
de la manipulación o de la adquisición y eso pone en
riesgo a nuestro país si esa masa de mexicanos puede
decidir los destinos de nuestra patria, atendiendo a
intereses del extranjero.
No es posible que alguien ajeno al país, que se
encuentra radicando en el extranjero, decida quién
será el gobernante cuyas decisiones afectarán sin
duda a los que viven únicamente en territorio nacional.
La Reforma del Estado es imprescindible, debe-
mos establecer reformas que modifiquen nuestro régi-
men interno en materia de procesos electorales, el
orden interno es primordial, reglamentar precam-
pañas, campañas en periodos más breves, gastos en
medios de comunicación, reducir o eliminar las diputa-
ciones plurinominales y definir cómo deben votar los
mexicanos en el extranjero.
De manera independiente a los factores de seguri-
dad que deben acompañar a todo proceso electoral, es
imprescindible buscar la alternativa menos onerosa,
como puede ser la fotocredencialización en las aduanas
del país y en los consulados, a fin de minimizar su costo
y los mexicanos radicados en el extranjero podrían
v o t a r, como alternativa, en casillas especiales insta-
ladas en toda la extensión de las fronteras.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 96-101
101
RESUMEN
La prestación y administración de los servicios públicos
constituye uno de los principales problemas a los que se
enfrentan los municipios durante su gestión; la sociedad
muestra sus exigencias principalmente en razón de la
cobertura y la calidad, ya que los precios que pagan
generalmente se encuentran bajo el esquema del sub-
sidio. Una constante es que los grupos más exigentes
son los que constituyen los oponentes políticos; esto
introduce una variable adicional a la problemática de por
sí compleja, la cual representa una sobrecarga a la
capacidad institucional de cada municipio en particular.
ABSTRACT
Offering and administering public services constitutes one
of the most important problems that municipios face in their
time of mandate; society shows its demands mainly in
function of coverage and quality, because prices paid are
generally under the schema of subsidy. A constant is that
most demanding social groups are those that constitute
political opponents and this introduces an additional varia -
ble to the already complex situation which means a heavy
burden over the institutional capacity of each municipio.
Introducción
La prestación y administración de los servicios públicos
constituye uno de los principales problemas a los que se
enfrentan los municipios durante su gestión; la sociedad
muestra sus exigencias principalmente en razón de la
cobertura y la calidad, ya que los precios que pagan
generalmente se encuentran bajo el esquema del sub-
sidio.
Una constante es que los grupos más exigentes
son los que constituyen los oponentes políticos, esto
introduce una variable adicional a la problemática de
por sí compleja, la cual representa una sobrecarga a
la capacidad institucional de cada municipio en par-
t i c u l a r. ¿Qué hacer ante este escenario? Buena pre-
gunta. Por tal motivo la intención de este artículo se
circunscribe a señalar el entorno en el que se desa-
rrollan la administración y prestación de los servicios
públicos; la medición del impacto y de su eficiencia
será tema de otro trabajo más adelante.
102
Los servicios públicos municipales
Adolfo Fernández Torres*
* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios
Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad
Veracruzana.
¿Qué son los servicios públicos municipales?
Este tipo de servicios comprende las actividades
administrativas, de operación y técnicas que realiza el
ayuntamiento para satisfacer las necesidades comuni-
tarias relacionadas con agua potable, alumbrado públi-
co, limpia, mercados, panteones, rastros, calles, áreas
verdes y seguridad pública, tal y como lo señala el
artículo 115 de la Constitución Federal.
¿Qué leyes regulan esta actividad?
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(artículo 115, fracciones II y III, y 116, fracción VI).
Enumera las funciones y servicios públicos
de carácter municipal y deja abierta la posibilidad de
que, según las condiciones territoriales y socioe-
conómicas de cada municipio, puedan prestarse
otros servicios; por ejemplo, el de protección al medio
ambiente, de empleo, de cultura y recreación, entre
o t r o s .
Constituciones políticas de los estados.
En lo general ratifican lo establecido en el artículo
115 constitucional en materia de servicios públicos.
Leyes orgánicas y/o códigos municipales.
Ratifican, amplían y definen las modalidades a
través de las cuales se prestan los servicios públicos
municipales.
Bandos de policía y buen gobierno
Complementan la reglamentación de los servicios
públicos municipales, especialmente en lo que se
refiere a sus efectos sobre la vida municipal cotidiana.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 102-108
103
Existe unanecesidadpública
La sociedaddemanda ante laautoridad municipalo el Ayuntamiento ladetecta mediantediagnóstico
El Ayuntamiento analiza,en su caso, somete aconsideración de laLegislatura local lacreación de un serviciopúblico
Formalización en el marcojurídico correspondientesobre la creación delservicio público
La legislatura localdictamina y resuelve conbase en el análisis delmunicipio
La petición es rechazada
Sí
No
Proceso para la creación de un servicio público
Reglamentos municipales
Detallan y precisan las condiciones para la
prestación de los servicios públicos municipales.
¿Por qué son importantes los servicios públicos?
Los servicios públicos son importantes para la
población, en virtud de que satisfacen necesidades
vitales para el ser humano. Por ello, una de las priori-
dades de toda administración municipal debe mejorar
la atención de los servicios públicos que tenga bajo su
responsabilidad.
¿Cómo se originan los servicios públicos
municipales?
Un servicio público nace de una demanda que la
sociedad hace a la autoridad municipal, como resulta-
do de la existencia de una necesidad pública, o puede
derivarse también del diagnóstico que realice la autori-
dad en esta materia.
Principios básicos de los servicios públicos
La prestación de los servicios públicos municipales
debe tomar en cuenta tres principios básicos:
• Igualdad. El servicio público debe ofrecerse sin
distinción alguna a la población, pues satisface
una necesidad colectiva.
• Permanencia. El servicio público atiende a una
demanda social, por ello debe proporcionarse en
forma constante y regular.
• Adecuación. El servicio público debe prestarse
en forma adecuada en calidad y cantidad a las
necesidades que se pretende satisfacer, así
como a las condiciones económicas y sociales
de la comunidad que se intenta servir.
Modalidades en la prestación de los servicios
públicos
Los servicios públicos municipales pueden prestarse a
través de un área del Ayuntamiento, por medio de con-
venios de colaboración con el estado del que forma
parte o con municipios colindantes del mismo estado o
de otros estados; por el municipio, el estado y la fe-
deración en forma coordinada.
En tiempos recientes se ha optado por la privati-
zación de los servicios, es decir, concesionar al sector
privado la prestación de servicios cuando el
Ayuntamiento no cuenta con los recursos suficientes
para realizar esta actividad; lo anterior le brinda la
oportunidad de liberar algunos recursos y destinarlos a
otras actividades.
En cualquier caso, con los servicios prestados por
el propio Ayuntamiento, en colaboración con otras
instancias de gobierno o como servicio concesionado,
la calidad y oportunidad con la que se proporcionen
dichos servicios dependerá, entre otros aspectos, de
lo siguiente:
Los servicios públicos municipales
104
ServiciosPúblicos
Permanencia
Igualdad Adecuación
• La especialización del personal asignado a esas
tareas, sobre todo en aquellas actividades técni-
cas que requieren de cuadros debidamente
capacitados y actualizados.
• El suministro oportuno y eficiente de los insumos
necesarios para la realización de sus tareas.
• El mantenimiento preventivo y correctivo que se
proporcione a las instalaciones, pues ello permi-
tirá mantener en niveles aceptables, la operación
de cada servicio.
• Los recursos financieros que se pueden destinar
para los tres puntos anteriores.
Administración directa
Esta forma de operar se realiza a través de alguna
unidad administrativa del Ayuntamiento. Para ello se
requiere contar con los recursos humanos, financieros
y materiales que garanticen una operación adecuada y
oportuna del servicio de que se trate.
Tradicionalmente, y en la mayoría de los munici-
pios del país, la administración municipal organiza la
prestación de los servicios según el tamaño del
municipio y las dimensiones de la demanda, en
áreas que se denominan direcciones, departamen-
tos u oficinas de servicios públicos municipales, en
donde cada servicio corresponde a una unidad
administrativa, con la finalidad de promover la espe-
c i a l i z a c i ó n .
Variantes de la administración directa
• Organismo público descentralizado. Son organismos
creados por la legislatura local a propuesta del
Ayuntamiento; disponen de autonomía jurídica y
financiera; poseen instalaciones propias y una
estructura administrativa independiente de la admi-
nistración central así como un reglamento interno
que regula su funcionamiento.
• Empresas paramunicipales. Son empresas en las
que participan los sectores privado y social, en coor-
dinación con el Ayuntamiento en forma mayoritaria o
minoritaria, y cuyo objetivo es la prestación de algún
servicio municipal. Estas empresas son creadas por
acuerdo de la legislatura local. Las acciones de
supervisión y control están a cargo del presidente
municipal, por lo cual no puede hablarse de
autonomía como en el caso de los organismos
descentralizados.
• Fideicomiso. Es un contrato a través del cual una
persona física o moral (fideicomitente, que puede ser
el Ayuntamiento) coloca fondos o valores en una
institución de crédito (fiduciario), quien los adminis-
tra, para la prestación de un servicio público, en be-
neficio de los usuarios del municipio (fideicomisarios).
Asociación intermunicipal
Esta modalidad para la atención de los servicios públi-
cos tiene como fundamento la conjunción de esfuerzos
entre dos o más ayuntamientos con la finalidad de
resolver problemas comunes, aprovechar de una
mejor forma los recursos con que cuenta cada uno de
ellos, y procurar un mayor beneficio para las comu-
nidades de los municipios involucrados. Sin embargo
resulta conveniente tomar en cuenta, dentro de esta
modalidad, los aspectos siguientes:
• Que la asociación intermunicipal se establezca
desde la formulación y evaluación del proyecto
respectivo.
• Que esta asociación intermunicipal se plantee
desde una perspectiva integral.
• Que si el proyecto considera etapas posteriores
de ampliación, se prevea el mecanismo a seguir,
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 102-108
105
en el que puede mantenerse la modalidad de
asociación intermunicipal.
Una vez cubiertos los pasos anteriores, cada uno de
los ayuntamientos deberán acordar en sesión de cabil-
do, la aprobación del convenio. Tratándose de la par-
ticipación de municipios de más de una entidad fede-
rativa es necesaria la aprobación de las respectivas
legislaturas locales.
Convenio estado-municipios
En esta modalidad el gobierno estatal participa con los
municipios en forma parcial o total en la prestación de
algún servicio público.
Esta forma de administración se presenta cuando
el gobierno municipal no cuenta con los recursos
humanos, técnicos o financieros suficientes para otor-
gar los servicios públicos, por lo cual se traslada a la
instancia estatal. Los requisitos que debe cumplir el
convenio son los siguientes:
1. Aprobación cuando menos de las dos terceras
partes de los miembros del Ayuntamiento.
2. Verificación del costo de las obras (planos,
proyectos y presupuestos) para validar que el
municipio no cuenta con los recursos suficientes
para prestar el servicio.
3. Duración cuando mucho de tres años, que es el
periodo de gestión municipal.
4. Cuando rebasa este tiempo, se hace necesaria
la autorización de la legislatura local.
Convenio federación-estado-municipios
La presente modalidad involucra a los tres órdenes de
gobierno y se acude a ella cuando por la complejidad
que implica la prestación de un servicio, por los eleva-
dos costos o bien por tratarse de una zona estratégica
del país, es pertinente la participación de las tres
instancias; tal situación puede darse en zonas fronte-
rizas, portuarias, turísticas, industriales y comerciales.
Ejemplo de esta modalidad son los servicios públicos
municipales anexos a los aeropuertos u obra pública
de alto costo.
En esta alternativa es importante, en primer lugar,
efectuar un censo de los servicios públicos suscepti-
bles de prestarse en forma tripartita y llevar a cabo un
estudio de factibilidad; como siguiente paso, acordar
los términos de colaboración mediante un convenio o
convenios que llenen los requisitos de ley. Una vez
cubiertos los pasos anteriores, el Ayuntamiento debe
acordar, en sesión de cabildo, la aprobación del con-
venio o convenios.
Colaboración
En esta modalidad la comunidad participa en la admi-
nistración del servicio público, ya sea en la etapa de
financiamiento, operación, conservación o mante-
nimiento. En el primer caso, se hace a través de
aportaciones económicas que se fijan de acuerdo con
los costos de la inversión inicial del servicio a prestar,
así como de las condiciones socioeconómicas de los
potenciales usuarios. La operación, conservación y
mantenimiento del servicio se efectúa a través de la
propia organización vecinal.
Las formas de organización comunitaria, espe-
cialmente en municipios rurales o semiurbanos,
fomentan una mayor conciencia en la población acer-
ca de la importancia de la participación social y ciu-
dadana en la administración conjunta con las autori-
dades municipales de los servicios públicos.
Conviene destacar que la comunidad nombra a
quienes integrarán los comités o consejos de colabo-
Los servicios públicos municipales
106
ración vecinal y el Ayuntamiento los reconoce
jurídicamente con base en lo establecido en las leyes
o códigos municipales correspondientes.
Prestación de servicios a través de particulares
En esta modalidad se concede a particulares la
prestación parcial o total de algún(os) servicio(s) públi-
co(s), mediante las siguientes formas:
1. Una de las variantes más comunes es la conce-
sión, la cual consiste en ceder a una empresa o
persona la administración total o parcial de un
servicio público. Esta forma debe formalizarse a
través de un contrato en el que se establece la
manera en que los participantes prestarán el
servicio. Cabe señalar que la adjudicación de la
prestación del servicio por una empresa en
forma concesionada debe hacerse a través de
un concurso o licitación pública. Generalmente,
en el contrato respectivo se establecen los
siguientes aspectos:
• Reglas bajo las que debe operar el servicio.
• Relaciones que existirán con el Ayuntamiento.
• Condiciones en las que se concesiona el ser-
vicio.
• Causas de cancelación del contrato.
• Vigencia del contrato.
• Determinar si se cobrará una tarifa por el ser-
vicio, quién fijará las tarifas y cómo se modifi-
carán éstas.
• Que el Ayuntamiento realice la supervisión
correspondiente para garantizar que el servi-
cio se preste en forma adecuada.
• Finalmente se requiere determinar en qué
casos el servicio público puede declararse
como causa de utilidad pública.
2. La participación de los particulares puede
realizarse también por medio de una coinver-
sión municipio-particulares, es decir, el gobierno
municipal, de común acuerdo con una empresa
o persona, aporta recursos para conseguir que
se permita la prestación del servicio público.
Al igual que la prestación concesionada, esta forma de
participación de los particulares debe ser formalizada
mediante el contrato correspondiente.
Entre las ventajas que reporta esta modalidad en
la prestación de servicios públicos están la eficacia,
calidad y eventualmente la cobertura; sin embargo, es
posible que los costos de operación tiendan a ele-
varse, por lo que en las condiciones del contrato
deben quedar claramente asentados los criterios para
el establecimiento de las tarifas.
Financiamiento de los servicios públicos
municipales
¿Cómo financiar los servicios públicos?
Diversas son las fuentes de financiamiento a las que
pueden acudir las autoridades, entre ellas: ingresos
propios, participaciones otorgadas por los gobiernos
estatales y federal a través de los fondos que cada una
de estas instancias establezca, y créditos.
A continuación se explican algunas de las fuentes
de financiamiento para sufragar los gastos derivados
de la prestación de los servicios públicos:
• Ingresos propios. Los derivados de impuestos,
derechos, productos, aprovechamientos y
aportaciones de mejoras. Se establecen en la
Ley de Ingresos Municipales a propuesta de los
ayuntamientos, con la aprobación de las legisla-
turas locales, y representan una contraprestación
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 102-108
107
que el ciudadano no paga a la autoridad munici-
pal al ser beneficiado por un servicio público.
• Otras aportaciones federales y estatales. Son trans-
ferencias financieras que los gobiernos estatal y
federal conceden para la construcción de obras y la
prestación de servicios públicos en los municipios.
Se encuentran comprendidas en el presupuesto
de egresos de cada estado y se formalizan a través
de convenios entre el estado y los municipios.
• Participaciones. Representan recursos financieros
provenientes del Fondo General de Participaciones
y del Fondo de Fomento Municipal que forman parte
del presupuesto municipal anual, derivados de fon-
dos federales transferidos a los municipios de acuer-
do con la Ley de Coordinación Fiscal.
• Ramo 33. Se trata de aportaciones federales
para estados y municipios, contemplado en el
capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, pu-
blicado en el Diario Oficial de la Federación de
fecha 29 de diciembre de 1997, conformado por
cinco fondos, dos de los cuales están orientados
al fortalecimiento del municipio y son: a) fondo
para la infraestructura social municipal, derivado
del fondo de aportaciones para la infraestructura
social y, b) fondo de aportaciones para el for-
talecimiento de los municipios.
• Créditos. Representan recursos financieros a los
que se puede acudir provenientes de institu-
ciones crediticias como la banca de desarrollo y
la comercial. Entre las primeras se encuentra de
manera fundamental el Banco Nacional de Obras
y Servicios Públicos, SNC (BANOBRAS);
Nacional Financiera SNC (NAFIN); así como los
Fondos de Fomento Económico.
• Participación de la comunidad. Una de las alternati-
vas de amplia perspectiva está representada por la
participación social y ciudadana, lo cual implica una
corresponsabilidad e interés de la ciudadanía por
incrementar la cantidad y calidad en la prestación de
los servicios públicos y se canaliza a través de
aportaciones en dinero o en especie que incluye
mano de obra, especialmente en las zonas rurales.
Esta modalidad permite aprovechar y potenciar la
energía social a favor de la propia comunidad.
Conclusiones
Lo tratado a lo largo del trabajo muestra claramente lo
complejo del problema, la fragilidad administrativa como
producto de la falta de capacidad técnico-administrativa
de los municipios. De ahí surge la propuesta de que uno
de los primeros pasos que debe dar todo municipio al
inicio de su gestión es la de realizar un diagnóstico de
la capacidad institucional, herramienta necesaria que
viene a ser el termómetro que muestre el grado de
desarrollo institucional que posee la administración
municipal. Paralelamente a los objetivos y metas
consignadas en el plan municipal de desarrollo deberán
guardar una correspondencia con los resultados del
diagnóstico realizado y así estar en posibilidad de tomar
las decisiones sobre la ejecución de los diferentes pro-
gramas y proyectos de servicios públicos.
En otro orden de ideas, un producto adicional del
diagnóstico viene a ser la formulación del programa de
desarrollo institucional municipal en el cual quedarán
plasmadas las necesidades de capacitación y las ver-
tientes que debe tener ésta en el personal técnico
administrativo del municipio con el fin de disminuir las
debilidades y amenazas encontradas.
Como lo anticipé, este artículo es el primero de
una serie que más adelante abordará un tema de ínti-
ma relación con lo tratado aquí, como es la formu-
lación de los indicadores de gestión municipal, ins-
trumentos necesarios para la calificación de la admi-
nistración de este tipo.
Los servicios públicos municipales
108
RESUMEN
La educación virtual es una de las fuerzas más impor-
tantes que actualmente influye de manera directa a la
educación contemporánea. Este cambio paradigmático
en educación ha dado especial atención a las formas
de interacción entre los estudiantes y los maestros o
instructores durante el proceso del aprendizaje, y ha
tenido que ver también con las formas de enseñanza y
aprendizaje que se dan en ambientes y contextos de
educación a distancia; centrándose en los tipos
de logros educativos, tecnología de entrega usada y en
los diseños de instrucción apropiados para los progra-
mas y cursos educativos y de capacitación a distancia.
Para satisfacer las crecientes necesidades de edu-
cación en nuestra sociedad surge una nueva propues-
ta llamada Educación Virtual, basada en el concepto
de Educación a Distancia. El ingreso de México de las
nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación
lo hace ver como un ingrediente imprescindible en el
intercambio de conocimientos. Por ende, el objetivo de
este trabajo es presentar un panorama general de la
educación a distancia y subsecuentemente de la edu-
cación virtual, con el fin de que se pueda desarrollar el
uso de las nuevas tecnologías de comunicación e
información.
ABSTRACT
Virtual education is one of the most important forces that
nowadays is influencing directly in contemporary educa -
tion. This paradigm changement in education has given
special attention to the interacting forms among students
and teachers or instructors during the learning process
and has also had to do with the teaching and learning
forms given in environments and contexts of distance
learning; centered in the types of education assets, used
technology and in the appropiate designs of the pro -
grams and educational courses and of distance training.
A new proposal appears to satisfy the growing needs of
education in our society, called virtual education, based
on the concept of distance learning. The arrival to
Mexico of new technologies of information and commu -
nication allows us to see it as an essential ingredient in
the knowledge exchange.This is why, the goal of this
paper is to present a general scenario of distance lear -
ning and of virtual education, with the purpose of deve -
loping the use of new communication and information
technologies.
109
Educación virtual
Esperanza de Jesús García Ayala*
* Maestra en Docencia Universitaria, Jefa de Carrera de la
Licenciatura en Ciencias de la Educación de la Universidad
de Xalapa.
Introducción
Actualmente vivimos en una nueva sociedad, la llama-
da sociedad del conocimiento y el saber, ya no en la
sociedad industrial, cuya materia prima es la inteligen-
cia y el conocimiento. Hoy el basamento para la tarea
educativa es el empoderamiento, es decir, la
autonomía, iniciativa y toma de decisiones, la coo-
peración y la sinergia.
Para ello, debemos valernos de las siguientes
estrategias: brindar escenarios para el desarrollo
de las exigencias ya planteadas: fortalecimiento de
saberes, actitudes y prácticas, es decir, el desarrollo
armónico de competencias: conocimientos, habili-
dades y actitudes.1
La filosofía que debemos seguir es buscar la uni-
versalidad de la condición humana; reconocer
la singularidad de los destinos individuales, localiza-
dos en tiempo y espacio, es decir, reconocer al sujeto
en su identidad y responsabilidad histórica hoy.
Ello implica responsabilidad sobre la propia vida,
responsabilidad social (sobre el destino de la
humanidad y el planeta), responsabilidad cívica; lo
anterior implica el trabajo con una metodología del
consenso y apropiación de iniciativas y acciones por
los catedráticos, la cooperación, la sinergia entre cuer-
po académico, estudiantes e instituciones.2
Los resultados del estudio de OCDE fueron pre-
sentados al Gobierno de México, acompañados de un
documento de recomendaciones, algunas de las
cuales coinciden con el agrupamiento de las políticas
establecidas en el Programa de Desarrollo Educativo
1995-2000, retomadas y ampliadas en el Programa
Nacional de Educación 2001-2006, entre las que se
destaca la necesidad de satisfacer la demanda de
Educación Superior mediante una expansión de la
capacitación vocacional y tecnológica.
Las Instituciones de Educación Superior en su ca-
lidad de cumbre educativa de la humanidad se erigen
como ejemplo de la cultura y del saber, teniendo como
una de sus prioridades continuar esa ruta sin fin; esa
generación al infinito de mejores docentes, para
mejores alumnos, a fin de recuperar la posición señera
que antaño tuviera indiscutiblemente ante la
humanidad en los renglones de investigación, cultura y
docencia.
Es por ello que la universidad ha de mantenerse
en un movimiento sin descanso en la actualización y
mejoramiento en todos sus aspectos, procurando per-
feccionarlos en su totalidad.3
Cada universidad bosqueja el perfil ideal del profe-
sional que ha de ser logrado a través del objetivo
general, el mapa curricular y el plan de estudios de
cada licenciatura.
Hoy por hoy, la Universidad florece fundada por la
acción trascendental en el tiempo y en el espacio del
docente universitario, que con su creatividad multiplica
sus esfuerzos, acrecienta los recursos y sobre todo,
logra hacer fluir la riqueza intelectual y humana de que
está dotada esa posición privilegiada que llamamos
juventud universitaria.
La educación virtual es una de las fuerzas más
importantes que actualmente están influyendo directa-
mente a la educación contemporánea. Desde los
comienzos del siglo XX esta modalidad de educación
ha impactado a nivel mundial y más aún en todos los
niveles de la educación.
Educación virtual
110
1 Ariel Campirán, “Critical Thinking y desarrollo de compe-
tencias”, en Morado, Raymundo, comp., La razón comuni -
cada: materiales del taller de didáctica de la lógica,
Editorial Torres Asociados, UX, UV, TDL, México, 1999.
2 Ezequiel Ander-Egg, Conferencia “Los desafíos de la edu-
cación en el siglo XXI”, Universidad de Xalapa, Xalapa,
Veracruz, México, 1 de septiembre de 2003.3 Organización para la Cooperación de Desarrollo
Económico (OCDE,1996).
Particularmente se ve inserta en las instituciones
de educación superior. Esta influencia no es solamente
producto del impacto de la comunicación y la tec-
nología modernas sobre la educación actual, sino que
es el resultado, también, de una pedagogía cambiante
y de una nueva perspectiva en el papel de las univer-
sidades o instituciones de educación superior como
proveedores de educación a sectores de la población
más vastos y variados. “El matrimonio entre la edu-
cación a distancia, la tecnología de la informática y las
telecomunicaciones dentro de una nueva y poderosa
estructura educativa han servido como la catálisis para
un cambio paradigmático en la educación, el cual está
en pleno auge”.4
Este cambio paradigmático en educación ha dado
especial atención a las formas de interacción entre los
estudiantes y los maestros o instructores durante el
proceso de aprendizaje, y ha tenido que ver también
con las formas de enseñanza y aprendizaje que se
dan en ambientes y contextos de educación a distan-
cia; centrándose en los tipos de logros educativos, tec-
nología de entrega usada y en los diseños de instruc-
ción apropiados para los programas y cursos educa-
tivos y de capacitación a distancia.
Por lo anterior, es apropiado definir qué es la edu-
cación a distancia, y se entiende como la “Actividad
sistemáticamente planeada que comprende la selec-
ción, preparación didáctica y la presentación de mate-
riales de instrucción, así como de la supervisión y
soporte al aprendizaje del estudiante, lo cual es logra-
do al traer y cortar la distancia física entre el estudiante
y el maestro a través de al menos un medio técnico”5
Por ende, el objetivo de este trabajo es presentar
un panorama general de la educación a distancia y
subsecuentemente de la educación virtual, con el fin
de que se pueda desarrollar el uso de las nuevas tec-
nologías de comunicación e información.
Educación virtual
Para satisfacer las crecientes necesidades de edu-
cación en nuestra sociedad surge una nueva propues-
ta llamada Educación Virtual, basada en el concepto
de Educación a Distancia conocido también como
Distance Learning.
A través de la Educación a Distancia, los estu-
diantes tienen la oportunidad de asistir a clases aun
cuando ellos no se encuentren en el salón. La
Educación a Distancia ofrece a la escuela, comunidad
o negocio un medio para extender sus recursos didác-
ticos más allá de los confines de una área geográfica
limitada y aún permitir a los estudiantes interactuar en
tiempo real con el instructor y otros estudiantes.
Distance Learning es un salón de clases virtual crean-
do un ambiente didáctico equitativo.
Para poder llevarlo a cabo, se necesita de una tec-
nología lo suficientemente avanzada. ATM (A s y n -
chronous Transfer Mode) es el recurso capaz de
cumplir con el manejo de este tipo de información
a altas velocidades. El objetivo de la Educación a
Distancia puede enunciarse de la siguiente manera:
• Ligar interactivamente a estudiantes, instructores
y contenido didáctico separados por distancia y
tiempo.6
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 109-124
111
4 T. E. Cyrs, Teaching at a Distance with the Merging
Technologies. An Instructional System A p p r o a c h, Las
Cruces, NM: Center for Educational Development. New
México State University, 1997.
5 R. M. Delling, Towards a Theory of Distance Education.
ICDE Bulletin. 13, 1987, p. 21-25.
6 Lorraine Sherry, “Sigues in distance learning” en
http://www.cudenver.edu/~Isherry/pubs/issues.html, 2002.
Metas
• Determinar la efectividad de un ambiente para la
Educación a Distancia en una red local de alta
velocidad.
• Obtener experiencia en ofrecer aplicaciones mul-
timedia en redes ATM
• Evaluar las capacidades de los diferentes desa-
rrollos ATM y su interoperabilidad con el equipo.
¿Por qué ATM?
La elección del ATM tiene las siguientes considera-
ciones: Manipular flujos de video, voz y datos en tiem-
po real requiere de un gran ancho de banda. La apli-
cación podrá ser integrada en futuras LAN (Local Area
Networks) desarrolladas en universidades y empre-
sas. ATM es el estándar para futuras aplicaciones en
la amplia red digital de servicios integrados (B-ISDN).
Combinando la imagen, el color, y el sonido se
prevee para la educación un modelo que no hace
desplazar al estudiante hasta su fuente receptora sino
que al contrario, es tan audaz que hasta los rincones
domésticos puede llegar con eficiencia, confianza y
discreción; es decir que el alumno no busca el
conocimiento sino que es el conocimiento el que viaja
a través de señales electrónicas o satelitales o cables
coaxiales al lugar más cómodo de su vivienda.
Este modelo educativo le permitirá al alumno iden-
tificar de forma individual sus dificultades y así mismo
apropiarse del conocimiento a su propio ritmo
(autonomía individual); de tal manera que el estudiante
estará motivado por las diversas maneras en que se
presentará la información, factor que impregnará su
memoria y estimulará la voluntad de acomodarse y
asociarse en la mente; para esta comunicación inter-
activa se utilizará la televisión teleconferencia, la
audioconferencia, la videoconferencia, y la WORLD
WIDE WEB (Internet), como portentosas herramientas
para consolidar el haz de tecnologías susceptibles de
utilizar para diversos propósitos educativos; en razón
a estas virtudes el estudiante joven-adulto, además de
utilizar el correo electrónico (con lo cual se comunicará
prácticamente con todos los continentes del orbe),
podrá igualmente maravillarse y recuperar la tan
humana capacidad de asombro con aplicaciones de
hipertexto (HTML), ejercitando la imaginación y la evo-
cación.7
Contexto y perspectiva
Para construir el concepto de universidad tanto como
redefinir la universidad se necesita un análisis en el
marco de la emergente economía del cocimiento, en la
que el conocimiento es la base de valor agregado a los
bienes y servicios.8
Se parte de la premisa de que la universidad
surgió como respuesta a necesidades sociales de
administración del conocimiento, las cuales, al estarse
modificando sustancialmente, demandan una revisión
radical del papel de la universidad. La conjugación de
nuevos flujos y valores del conocimiento con recursos
tecnológicos inusitados, constituye el medio de
gestación de la universidad virtual.
En esa perspectiva histórica y evolutiva, propone
una escala de virtualidad, la cual es aplicable a distin-
tas instituciones y prácticas (tales como la empresa
virtual). Al aplicarla ahora a las universidades, distin-
gamos seis estadios progresivos los cuales, como
Educación virtual
112
7 Mercedes Charles C., Comunicación y modelos educa -
tivos II, Comunicación en el aula, ILCE, México, 1992.
8 M. L. Martiarena, Sistemas Regionales de Ciencia,
Técnica e Innovación, Panel sobre Políticas Regionales
del Seminario Nacional de debate del Proyecto
Plurianual de Ciencia y Tecnología 1999-2001, Buenos
Aires, 1998.
toda escala nominal, son arbitrarios y carecen de pro-
porcionalidad.
1. El corporativismo.
2. La reforma.
3. La tecnificación.
4. La ubicuidad.
5. El aprendizaje organizacional.
6. La virtualidad integral.
La organización de la universidad virtual
Las universidades virtuales, debido a las características
propias de la educación no presencial, necesitan de una
organización peculiar. Al igual que cualquier otra organi-
zación educativa, la universidad virtual debe gestionar
tanto los procesos que afectan a los estudiantes (gestión
académica) como los que afectan a la docencia (gestión
docente). Pero la forma de hacerlo será diferente.
Además, las organizaciones no presenciales, según cual
sea su modelo pedagógico, deberán gestionar también
la producción o edición de materiales educativos.9
La gestión de las organizaciones virtuales deberá
actuar en función de los siguientes parámetros:
• No presencialidad. Según lo expuesto anterior-
mente, la organización virtual deberá definir en
qué ámbito de actuación de los cuatro expuestos
en el cuadro de coincidencia espacio y tiempo
actúa. Una universidad que actúe en la no coin-
cidencia en el espacio ni en el tiempo condiciona
su modelo organizativo. De ahí la importancia de
definir el modelo de actuación y de organizar y
gestionar en consecuencia.
• Transversalidad. Es importante que exista un
nivel de transversalidad en la gestión de toda la
universidad virtual o de cualquier organización
virtual. La virtualidad facilita los procesos trans-
versales y los optimiza. Lo que es válido para una
carrera, para un grupo de personas, puede ser
válido también para otros muchos. Tener en
cuenta este principio y trabajarlo de forma cohe-
rente con el modelo educativo ayuda a homo-
geneizar o a armonizar todos los procesos de
gestión, tanto académica como docente. Esta
transversalidad, además, favorece el trabajo mul-
tidisciplinario entre las diferentes áreas o ámbitos
de actuación.
• Cohesión. Los procesos de gestión deben actuar
de forma sistémica en el marco de la organi-
zación. Los procesos deben ser coherentes entre
sí y de esta forma garantizar la cohesión organi-
zativa de toda la universidad.
• Globalidad. No se gestiona únicamente desde
una perspectiva (estudiante, profesor, organi-
zación, etc.) si no que la organización virtual per-
mite y favorece los procesos de gestión global,
desde todas las perspectivas. Un mismo proceso
organizativo puede –debe– ser afrontado desde
diversas perspectivas según quienes sean sus
usuarios, pero el resultado será siempre un pro-
ceso global.
Las funciones básicas de la organización educativa
virtual, a grandes rasgos, pueden ser las siguientes:
• Planificación curricular. Organización de los
aprendizajes que se imparten, así como las
metodologías a usar. Materiales educativos:
diseño formativo y producción de materiales
educativos adecuados a la tipología de estu-
diantes y coherente con el modelo educativo de
la organización.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 109-124
113
9 J. P. Gavigan y F. Scapolo, La prospectiva y la visión del
desarrollo regional a largo plazo, IPTS59, Buenos Aires,
2001.
• Comunicación. Facilitar todos los procesos de
comunicación multidireccionales entre todos los
miembros de la comunidad educativa.
• Información. Facilitar los procesos de informa-
ción institucional.
• Apoyo. Organizar los diferentes apoyos al estu-
diante, al profesorado, a los autores de mate-
riales educativos, etc.
• Evaluación. Potenciar y facilitar los procesos
institucionales de evaluación.
Está claro que no existe una única forma de organizar
una institución educativa, ni convencional ni virtual,
pero sí que parece evidente que el modelo organizati-
vo que se adopte para la gestión y administración tiene
claras consecuencias en el funcionamiento de la orga-
nización y, por tanto, en el facilitar o no el logro de sus
objetivos. De ahí la importancia de organizar a partir
del modelo educativo, es decir, de situar la gestión al
servicio de la aplicación del sistema educativo.
Por tanto, la organización de la universidad virtual
debe fundamentarse en un modelo pedagógico ela-
borado para dar respuesta a las necesidades de
aprendizaje de los estudiantes. Este modelo debe ser
integrado y debe pautar toda la dinámica organizativa
de la institución. Una estructura académica que permi-
ta la gestión integrada de los recursos y que garantice
la transversalidad de las acciones educativas. Una
organización de servicios que permita la realización, la
producción y la distribución de las acciones formativas
propias de la institución.
Espacios de docencia en el campus virtual
En estos espacios hay diferentes buzones en la asig-
natura y cada uno de ellos tiene funcionalidades dife-
rentes, pero todas ellas tienen en común que son un
espacio en el cual tienen acceso el profesor consultor
y el grupo de estudiantes asignados a éste. Por lo
tanto, cuando se envía un mensaje a cualquiera de
estos buzones, es un único mensaje el que se queda
en un espacio común que pueden leer las personas
que tienen acceso a este espacio; no es un mensaje
que va al buzón personal de cada usuario.
Estos buzones son:
• El tablón del profesor. Es el espacio virtual en el
que sólo el profesor consultor puede escribir
mensajes y borrarlos, y al que sólo tienen acceso
el grupo de estudiantes asignados a aquel con-
sultor. Por lo tanto, es el lugar idóneo para ha-
cerles propuestas de prácticas, anunciar debates
o “colgar” las informaciones que hacen referencia
a la secuenciación, el calendario de la asignatu-
ra. Es necesario recordar que el tablón supone
una relación unívoca con el estudiante.10
• Debate. El debate de la asignatura es el espacio
en el cual el grupo de estudiantes, moderados
por su profesor consultor, discuten sobre algún
tema de la asignatura. En el debate, el receptor
de los mensajes no es una sola persona sino que
es un grupo, en este caso todos los estudiantes
de la asignatura y el consultor que tienen asigna-
do. En los debates, los miembros no participan al
mismo tiempo, sino que cada persona lee los
mensajes de los compañeros y envía los suyos
cuando lo considera oportuno. En principio este
espacio es el ideal para, de una manera interac-
tiva, reflexionar e intercambiar información sobre
un tema de la asignatura.
• La biblioteca virtual. En un proceso de apren-
dizaje basado en un sistema de formación no
presencial es muy importante disponer de un
acceso rápido a las fuentes del conocimiento.
Educación virtual
114
10 Henry Giroux, Los profesores como intelectuales,
Morata, Barcelona, 1990.
Antes ya hemos visto como el profesorado está
haciendo evolucionar su papel de transmisor de
conocimientos hacia el de facilitador e inductor
del aprendizaje. Por lo tanto, es del todo nece-
sario que el estudiante pueda disponer de he-
rramientas y de estrategias que le permitan
acceder a las fuentes y a los recursos que nece-
site sin ningún tipo de limitaciones.
• La evaluación. La propuesta de actividades de
evaluación continua es la opción que recomienda
la UOC, pero cada estudiante es libre de escoger
o no esta opción. De este modo, para cada asig-
natura, los estudiantes pueden optar por las
alternativas siguientes:
• Prescindir del todo de las actividades de eva-
luación continua y estudiar de manera comple-
tamente libre, con el objetivo de presentarse
exclusivamente al examen final. Obviamente,
en este caso, también se dispone siempre del
apoyo del consultor.
• Seguir las propuestas de actividades que haga el
c o n s u l t o r. En este caso, será éste quien determi-
nará el número mínimo y la calidad de las activi-
dades que es necesario hacer para que se pueda
emitir un informe de evaluación continúa.
• La evaluación continua en la UOC tiene un triple
sentido. En primer lugar, ofrece una pauta de
actividades a realizar y, por tanto, sugiere el
ritmo de trabajo que garantiza mejor conseguir
los objetivos propuestos. En segundo lugar,
asegura la participación activa en la construc-
ción del propio conocimiento –requisito para un
aprendizaje eficaz– y facilita la guía y la orien-
tación del profesor en el propio proceso de
aprendizaje. En tercer lugar, el seguimiento
de las actividades permitirá –cuando el consul-
tor lo considere oportuno– obtener un
reconocimiento académico que contribuirá a
superar la asignatura.
Hacia un espacio de formación universitaria
compartido
Parece ser que el futuro de las instituciones formativas
se sitúa en el escenario de la globalidad. Las nuevas
tecnologías ofrecen la posibilidad de compartir, en un
mismo escenario, las ideas y las metodologías de for-
mación. Una visión de futuro debe centrarse en garan-
tizar al máximo la accesibilidad a la formación de
cualquier persona así como a la posibilidad de garan-
tizar modelos formativos que se adecuen a esta nueva
forma de aprender.11
Los factores en los que deberá fundamentarse la
estrategia hacia la construcción de un espacio de for-
mación universitaria virtual deben girar, según nuestro
parecer, alrededor de los siguientes ejes:
• Accesibilidad. Garantizar el acceso a la forma-
ción de todas las personas que quieran formarse
y hacerlo a través del mayor número de medios
posibles. Ello comporta seguir atentamente la
evolución de la tecnología.
• Modelo de aprendizaje. Trabajar en la mejora de
los modelos educativos centrados en la forma
de aprender. Las estrategias de aprendizaje en el
escenario de un espacio de formación universi-
taria virtual y global no son las mismas que las
usadas por los alumnos de las universidades
actuales.12
• Modelos de docencia. El perfil de los profesionales
de la docencia deberá cambiar pasando a ser más
facilitadores que instructores. Ese cambio deberá
realizarse a partir de la integración en el modelo de
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 109-124
115
11 Jaime Sarramona, Comunicación y educación, Editorial
CEAC, Madrid, 1998.
12 Edgar Morin, “Articular los saberes” (Textos escogidos)
“Qué saberes enseñar en las escuelas”, Universidad del
Salvador, 1998.
aprendizaje compartido que conlleva el modelo
educativo basado en las nuevas tecnologías. Estilo
organizativo-cultural. Uno de los grandes retos de la
globalidad es el de procurar no perder la identidad,
ya no sólo cultural, si no tradicional e histórica de las
organizaciones educativas que hasta ahora han fun-
cionado y ganado prestigio. Un marco en el que no
haya estilos propios de actuación docente es un
espacio gris y poco atractivo. Deberemos trabajar
para poner el estilo de nuestras organizaciones
educativas actuales también en la red.
• Interculturalismo. La posibilidad de relacionar cul-
turas diferentes en la red ya es una realidad que
funciona. El único problema es lingüístico. No
para las grandes lenguas pero sí para las
lenguas minoritarias. Los traductores simultá-
neos ayudarán, sin duda, a la comprensión de los
mensajes, pero no superarán la comprensión cul-
tural de quien los emite o los recibe. Creemos
que éste es uno de los grandes retos de la glo-
balidad hacia la que avanzamos.
La herramienta de aprendizaje que se puede utilizar es
la siguiente:
• Aprendizaje colaborativo. Es el proceso en el que
dos o más individuos resuelven un problema
colectivamente intercambiando y exponiendo
puntos de vista, o, de manera más formal, es el
“Conjunto de métodos de instrucción o entre-
namiento para uso en grupos pequeños, así
como de estrategias para propiciar el desarrollo
de habilidades mixtas (aprendizaje y desarro-
llo personal y social), donde cada miembro del
grupo es responsable tanto de su aprendizaje
como del de los restantes miembros del grupo”.13
La colaboración entre estudiantes en el proceso de
enseñanza puede generar grandes ventajas educati-
vas si se manejan adecuadamente. Este aprendizaje
colaborativo puede ser logrado mediante el uso de
algunos mecanismos colaborativos.
Estos mecanismos de aprendizaje colaborativo
son afectados por variables como el tipo de tarea, la
conformación de grupos y la forma de comunicación,
entre otros; cada uno de esos mecanismos puede
producir las siguientes ventajas en el proceso
e d u c a t i v o :
• Conflicto o desacuerdo. Según estudios realiza-
dos, los individuos (en este caso estudiantes)
tienen factores sociales que impiden que ignoren
conflictos que se presentan y ayudan en la
búsqueda de soluciones. En realidad tratan de
plantear y defender su punto de vista. Esto puede
ser una gran ayuda para el planteamiento de dis-
cusiones colaborativas
• Autoexplicación. En ambientes de aprendizaje
colaborativos se encuentran individuos con dife-
rentes grados de conocimiento, esto lleva a expli-
caciones espontáneas entre participantes.
• Afirmación del conocimiento. Según algunos
teóricos el hecho de verbalizar el conocimiento
lleva a la consecución de más conocimiento. El
hecho que el aprendizaje colaborativo “obligue” a
las personas a formalizar de alguna forma su
conocimiento para ser planteado a los com-
pañeros, genera un aprendizaje y refuerzo del
mismo.
• Apropiación. Cuando se tienen estudiantes con
diferentes grados de destreza (o conocimiento)
se presenta un proceso de apropiación del
conocimiento, por parte del menos hábil.
• Distribución del trabajo. Se ha observado que en
ambientes colaborativos se produce una “dis-
tribución de cargas espontáneas”. Algunos com-
Educación virtual
116
13 Jhon P. Kotter, El líder del cambio, McGraw-Hill, México,
1997.
paran esto con teorías económicas y perciben al
grupo como un sistema (que trata de evitar
redundancias), así sólo un estudiante cumple el
papel de organizador de la información (según lo
propuesto) o puede pasar de un papel pasivo
(estudiante apático) a estudiante líder, si con esto
se realiza más eficientemente el trabajo.
Un campo que permanece bastante inexplorado es el
de herramientas de aprendizaje colaborativo que
puede apoyar todo el montaje de la educación a través
de la red.
Pero estas herramientas no garantizan ganancias
educativas en el proceso de aprendizaje. Algunas
suponen la interacción con grupos de personas (como
el Chat) pero de ninguna manera inducen al apren-
dizaje en forma colaborativa por sí solas.
De esta forma, Internet se mantiene como un gran
espacio para complementar la educación tradicional, y
se requiere un gran trabajo en esta área. No se cuen-
ta con estudios específicos que analicen estos temas
y que ayuden a la construcción de herramientas de
aprendizaje colaborativo eficientes.
Se hace necesario contar con un soporte para el
desarrollo de estas herramientas para que actúen
como catalizadores educativos, promoviendo el apren-
dizaje de conocimiento, habilidades y destrezas de los
estudiantes.
A continuación se menciona lo siguiente:
• Desarrollo de las herramientas. Un soporte,
como el mencionado, puede emplearse como
base para el diseño e implementación de he-
rramientas colaborativas de aprendizaje, y debe
tener en cuenta los siguientes aspectos:
• Aspectos pedagógicos. En el área educativa
existen muchas orientaciones en la enseñanza y
áreas que son de suma importancia en los pro-
cesos de aprendizaje.
• Teoría de aprendizaje. Se debe especificar qué
tipo de teoría de aprendizaje pueden soportar las
herramientas y así deducir cómo podría colabo-
rar directamente en el aprendizaje. Se pueden
presentar dos tipos de comportamientos:
Conductivista o Constructivista. En el
Conductismo se plantea que “el ambiente cambia
el comportamiento del estudiante”, esto significa,
cambios en la conducta después del aprendizaje.
Lo que nos conduce a pensar en ambientes tipo
estímulo–respuesta: Se hace un diagnóstico del
comportamiento del estudiante (por ejemplo, a
través de preguntas) y luego se da un estímulo
de acuerdo con el comportamiento del estudiante
(respuesta). Se podría pensar que este enfoque
no se presta para ambientes colaborativos donde
se requiere interacción entre personas, pero sólo
si se analiza bajo la óptica en la cual el computa-
dor cumple el papel de “verificador del compor-
tamiento” y de envío de estímulos. En cambio, si
se piensa en que este tipo de interacción se da
entre estudiantes, esta teoría puede tornarse
válida para ambientes colaborativos. Por otro
lado se encuentra la teoría Constructivista en la
cual se cree que el estudiante logra aprender a
través de dos procesos principalmente: la resolu-
ción de conflictos y la reflexión teórica. En otras
palabras, el estudiante genera el conocimiento (o
lo descubre) pero no lo espera pasivamente del
profesor.
• Papel del instructor y el estudiante. Como se
analizará más adelante, las herramientas de
aprendizaje colaborativo pueden proveer
muchos roles para los participantes y no sólo el
de profesor que da cátedra o estudiante como
recipiente del conocimiento. Sin embargo, se
espera que una herramienta implemente por lo
menos esos dos tipos de usuarios contribuyendo
con diferentes grados al proceso de aprendizaje.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 109-124
117
El papel del instructor y el del estudiante varían
según el enfoque que se dé a la herramienta.
Esto cambia la forma en que se interactúa y por
eso es importante identificar el papel del instruc-
tor y del estudiante. Aquí se presentan roles que
pueden darse en un ejercicio de aprendizaje
colaborativo mediante el uso de una herramien-
ta. El instructor (o profesor) puede estar en uno
de los siguientes estilos en un momento dado
(podría tomar varios roles durante una sesión de
aprendizaje):
• Instructor imperativo. El profesor indica los obje-
tivos que deben ser logrados y guía el proceso de
aprendizaje completamente.
• Instructor facilitador. Se presenta cuando se
plantean retos o problemas a solucionar y el pro-
fesor actúa como proveedor de información sólo
cuando el estudiante requiere verificar
conocimiento generado por él o por todo el grupo
en el que participa.
• Instructor estudiante. El instructor actúa como un
estudiante más durante el proceso de desarrollo
de problemas y/o generación de conocimientos.
No interviene como verificador de información
sino que aporta material como lo hacen los
demás miembros del ejercicio de aprendizaje.
Posiblemente se requerirá que el instructor actúe
en otro rol luego de finalizar el ejercicio para ayu-
dar a concluir.
• Instructor observador. Este es otro estilo en el
que puede participar el profesor durante el pro-
ceso. Se propone que el profesor NO intervenga
y espere que los estudiantes terminen la práctica
para tomar otro rol (por ejemplo, el de instructor
final). El instructor puede estar siguiendo el pro-
ceso de razonamiento de los estudiantes o
esperar sus conclusiones en otro momento.
• Instructor final. Es el instructor que colabora al
momento de concluir el ejercicio pedagógico con
el fin de aclarar la estrategia que llevó a la solu-
ción, es decir, los pasos del razonamiento, y la
información generada por los estudiantes. En
este punto el profesor puede agregar
conocimiento propio para enriquecer el resultado
de la práctica de los estudiantes.
• Instructor director. En este caso el instructor
cumple el papel de administrar la discusión o
práctica de los estudiantes. Esto se refiere al
hecho de que los estudiantes pueden cambiar
sus papeles por requerimiento propio o por
medio del instructor. De esta forma el instructor
puede dar la orden que los estudiantes cambien
de roles si fuera necesario. Por otra parte el estu-
diante puede asumir varios roles en el uso de la
herramienta colaborativa siempre pensado en un
papel activo en diferentes grados. Se proponen:
• Estudiante instructor. En este caso el estudiante
cumple un papel delegado por el instructor en
cuanto a afirmar ideas o dirigir el ejercicio. Esto
con el fin de observar el comportamiento del
ejercicio desde otra óptica.
• Estudiante líder de grupo. Cuando la herramienta
colaborativa permite la división de grupos,
pueden aparecer líderes que coordinan la labor
del grupo, asignando responsabilidades y
haciendo conclusiones parciales (antes de pre-
sentarlas al instructor, si es el caso).
• Estudiante miembro. Es el estudiante típico que
colabora con sus ideas y ayuda a concluir. Se
espera que sea el de mayor número.
• Estudiante apático. En casi todos los ejercicios
colaborativos se esperan personas que no partici-
pan activamente. Este tipo de personas deben ser
detectadas y la herramienta debe proveer meca-
nismos para cambiar la actitud del estudiante. Se
espera que sea el de menor cantidad.
• Estudiante expositor. Se puede plantear el ejerci-
cio con casos dados por los estudiantes. Está
Educación virtual
118
ligado a la labor de compartir experiencias con
todos los demás miembros de la práctica o de su
grupo. Se espera que tenga el dominio de la con-
versación mientras los demás escuchan y
preparan sus dudas.14
• Estudiante a favor y estudiante en contra. En
algunos ejercicios se plantea una afirmación y
se reparten roles a los participantes: unos a
favor y otros en contra de la idea. Los estu-
diantes deben defender su posición con argu-
mentos valederos.
• Estudiante organizador de información. Como
ocurre en la mayoría de las actividades gru-
pales, aparece espontáneamente una persona
que es la “memoria” del grupo. Esta persona es
la encargada de registrar y organizar la informa-
ción que se va produciendo en la práctica o en
su grupo. Cabe aclarar, que la herramienta debe
permitir que esta administración de la informa-
ción sea lo más sencilla posible con el propósi-
to de que el estudiante también participe en la
discusión.
De esta forma se puede pensar en jerarquías de
usuarios que son provistos por la herramienta y usuar-
ios con diferentes papeles en el proceso de apren-
dizaje. Pueden existir varios profesores y estudiantes
con diferentes roles al tiempo.15
Justificación de la herramienta
Cuando se plantea la necesidad de una herramienta
de aprendizaje colaborativo se debe evaluar su via-
bilidad en el aspecto técnico y educativo. Debe indi-
carse por qué y qué proceso de aprendizaje quiere
ser llevado a Internet por medio del computador.
Para esto se requiere de una forma de evaluación en
el momento de análisis. Ante esto, se considera lo
s i g u i e n t e :
• Uso de metáforas. Estas herramientas deben ser
usadas en ambientes de enseñanza donde las
personas sientan y sean conscientes de su
aprendizaje, es decir, que tengan un soporte
metacognitivo. Esto se logra a través del uso de
metáforas en el aprendizaje. Algunas veces los
estudiantes no se ven como tales, por tanto no
ven la necesidad de compartir y ayudarse mutu-
amente. Algunas metáforas implementadas en
Internet usan sitios comunes en el campus uni-
versitario tradicional: salones, cafeterías, bibliote-
cas, laboratorios, etc. De esta forma se agrupan
actividades según el sitio y el momento de la
enseñanza.
• Coordinación. Las herramientas deben proveer
mecanismos de coordinación entre sus partici-
pantes para todas las labores propias del apren-
dizaje en grupo.
Como conclusión se puede decir que se requieren he-
rramientas que aporten valor agregado a la red, que
mejoren y complementen el proceso educativo.
Algunas herramientas de comunicación que existen (y
son ampliamente usadas) no son el ideal para la edu-
cación, de ahí que exista un vacío en herramientas de
aprendizaje colaborativo.
Estas herramientas, deben cumplir necesidades
educativas por eso se necesita un soporte para el
desarrollo de herramientas de aprendizaje colaborati-
vo que oriente su construcción (en todos los aspectos)
para que se produzcan resultados pedagógicos efi-
cientes.
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 109-124
119
14 Beatriz Fainholc, La tecnología educativa propia y apro -
piada, Editorial Humanitas, Buenos Aires, 1990.
15 Julio Cabero, Tecnología educativa, Paidós Ediciones,
Madrid, 1997.
Las personas relacionadas con informática están
obligadas a proveer a los maestros instrumentos para
que la educación sea realizada efectivamente a través
de la red.16
Método de comunicación para la utilización de
esta herramienta
Es importante aclarar que el tipo de herramienta que
se propone utilizar puede incluir comunicación asin-
crónica o sincrónica. Cada uno de estos tipos de
comunicación presenta orientaciones educativas dife-
rentes.
La comunicación sincrónica se puede dar en dos
aspectos:
• IRC. Son las siglas de Internet Relay Chat
( Transmisión de Conversaciones por Internet), uno
de los múltiples servicios de la red Internet. Este
servicio fue diseñado y programado inicialmente
por Jarkko Oikarinen, de Finlandia; y luego se po-
pularizó al grado de que, diariamente, millones de
personas hacen uso de él, y se ha vuelto un com-
plemento de la “vida social” de muchas de ellas.
Puede encontrar una breve historia de IRC (en
inglés). El servicio de IRC permite llevar a cabo
“conversaciones” interactivas entre varias per-
sonas, no importando desde dónde estén conec-
tadas a la red. Las conversaciones se llevan a
cabo en canales, que son como habitaciones vir-
tuales a las que los usuarios entran, y que pueden
tener tópicos específicos de conversación, o ser
simples lugares comunes de reunión de grupos
afines. Cuando un usuario entra a una de estas
“habitaciones”, va identificado con un sobrenom-
bre o con su nombre real. Cada mensaje o línea
de texto que él teclea y envía, aparece en las pan-
tallas de los demás participantes, identificado con
ese nombre. Durante una de estas conversa-
ciones, los usuarios pueden intercambiar archivos
de toda clase. También se pueden entablar con-
versaciones privadas entre dos usuarios, y crear
canales restringidos a los que sólo puede entrar
quien sea invitado o quien conozca la clave secre-
ta, asignada por el creador del canal. Los servi-
dores de IRC se han hecho muy populares con el
auge que ha tenido Internet en los últimos años.
Existen redes (comerciales y no comerciales) de
servidores específicos para IRC. También hay
instituciones educativas, como el Massachusetts
Institute of Technology (MIT), que tienen sus pro-
pios servidores; puesto que IRC es una forma muy
efectiva de compartir ideas, puntos de vista e infor-
mación en general y su carácter interactivo lo hace
más atractivo que el correo electrónico en muchos
casos.
• Programas de chateo de voz. Los programas de
chateo típicamente permiten a la gente hablar
con otras personas en el mundo. Sin embargo,
difieren de los problemas anteriores de chateo,
como IRC y Talk, ellos van más allá de chateo en
texto plano. La mayoría de esos programas tam-
bién le permiten hablar con otros usando un
micrófono (si tiene) y escuchar a otras personas
en sus parlantes. Algunos de los programas le
permiten usar video si tiene una cámara conecta-
da a su computadora.
La comunicación asincrónica se puede dar de la
siguiente manera:
• E-mail.
Educación virtual
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16 Silvia Escudero S., “Introducción de las Nuevas
Tecnologías de la Información y Comunicación en la
Enseñanza”, Revista Digital de Educación y Nuevas
Tecnologías. (IV)(23), octubre, 2000, pp. 1-2
• Listas de correo electrónico.
• Foros de discusión.17
Didácticas de las actividades de aprendizaje
En general, la estructura y organización de los con-
tenidos busca el abordaje con sentido crítico, mediante
el desarrollo de procesos de reflexión y construcción
en cuatro niveles, el primero corresponde al núcleo
conceptual, donde se hace referencia a los conceptos
previos que el alumno debe manejar como requisitos
para un adecuado desempeño en el estudio de la
temática; aquí, se recurre a su capacidad de asombro,
descubrimiento o reencuentro para preguntarse acer-
ca de las propuestas, definiciones, posturas afines o
contrarias que podrá hallar en un documento.
Este nivel podemos identificarlo también por su
carácter de “autodiagnóstico” para que el alumno va-
lore su experiencia y conocimientos previos en
relación con los nuevos contenidos a aprender. Para
ello, al iniciar el abordaje de los diferentes textos es
importante que el participante lo ubique como parte
integrante de una estructura y contenidos generales
de estudio, preguntándose sobre sus relaciones y
diferencias metodológicas o conceptuales con otros
documentos que conforman el programa, para
después proceder a cuestionar al texto, desestruc-
turarlo mediante diversas técnicas de procesamiento
de información y reconstruirlo mediante una lectura y
reescritura ordenada en clara correlación con su
propia y particular forma de interpretar y adecuar los
datos en función de sus necesidades de aprendizaje,
sus intereses, expectativas y usos que habrá de dar
al nuevo conocimiento.
El segundo nivel es el denominado núcleo temáti-
co, donde el estudiante elaborará argumentos y con-
tra-argumentos recurriendo a una base conceptual
que retome los nuevos saberes, pero se verá exigido
para efectuar la transferencia de esos conceptos a su
experiencia y el reconocimiento de sus aplicaciones en
el contexto en que se desenvuelve. Así, pasará del
cuestionamiento inicial a diversos textos, al análisis de
autores, de corrientes y teorías, observando las co-
rrelaciones conceptuales y metodológicas, pero tam-
bién reconociendo las posibilidades de usar éstas
como herramientas adecuadas para identificar y
explicar su realidad.
El tercer nivel lo definimos como núcleo pro-
blemático, ya que demanda el establecimiento de
vínculos entre los diferentes ámbitos y particulari-
dades de los discursos revisados, confrontándolos
con la experiencia práctica de la vida cotidiana del
estudiante, hasta llevarlo a la elección de un proble-
ma particular, donde las explicaciones surjan acom-
pañadas de propuestas de reconformación de sus
propias estructuras teórico-metodológicas e impli-
quen la imbricación de varias perspectivas que den
cuenta de la complejidad y transversalidad de sus
nuevas estructuras de conocimiento, pero sobre todo
de cómo construyó y reconstruyó su propio saber
acerca de una realidad concreta, a la cual otorga un
nuevo significado.
El último nivel está conceptualizado como resoluti-
vo o propositivo, y demanda creatividad y concreción
de los logros alcanzados, mediante la formulación de
estrategias dirigidas a resolver una problemática, recu-
perando los elementos teóricos y metodológicos
enriquecidos por la puesta en contexto y confrontación
de saberes. 18
ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 8 enero-junio 2005, pp. 109-124
121
17 Jaime Sarramona, Comunicación y educación, Editorial
CEAC, Madrid, 1998.
18 I. Giusseppe Nérici, Hacia una didáctica general dinámi -
ca, Ed. Kapelusz, México, 2003.
Evaluación
Procesos de autoevaluación continua.
En este sentido, se tiene que “establecer la forma de
estructurar los procesos de autovaloración que lleven
al estudiante a reconocer el valor, importancia y grado
de éxito en el avance de sus aprendizajes”19; mientras
que para el asesor representa la posibilidad de definir
y organizar los mensajes pertinentes para orientar a
los alumnos en su búsqueda de herramientas teórico-
conceptuales, experiencias y rutas específicas de con-
solidación de la autonomía individual y grupal para
cumplir con sus propósitos de aprendizaje.
De esta manera, la autovaloración no constituye
única y exclusivamente un proceso introspectivo en
función de propósitos de aprendizaje, sino también, y
sobre todo, una estrategia continua de consolidación
de habilidades, saberes y actitudes surgidas dentro y
fuera del sistema educativo, pero que serán aplicadas
para conformar y orientar la autonomía del estudiante
a fin de mejorar sus procesos cognoscitivos, fortalecer
y ampliar sus expectativas y ejecuciones, basándose
en la presentación individual de los resultados para
tratar de incidir positivamente en su autoestima, efica-
cia y motivación para continuar en el posgrado
proyectando hacia su comunidad de aprendizaje
nuevas directrices orientadas a metas más elevadas
de adquisición de conocimientos.20
En consecuencia, el estudiante no debe esperar
una serie de cuestionamientos dirigidos a la repetición
conceptual o ejercicios preliminares para obtener un
producto que se integre a la evaluación formativa. La
propuesta es más simple, pero en esa medida su com-
plejidad aumenta, puesto que mirar nuestros propios
procedimientos para afinarlos, mejorar su aplicación, o
bien, modificarlos, exige mayor detalle y dedicación
que la expectativa del abordaje de lo nuevo.21
De aquí, la importancia de “reaprender” a cues-
t i o n a r, de inventar trazos sobre un texto para darle color
y forma con las múltiples configuraciones que nuestra
imaginación le otorgue; de crear sentidos propios, elegir
y jugar con cada nueva palabra para aplicarla en el con-
texto inmediato; de construir “nuestra propia y ver-
dadera” versión de un documento; de “reinventar” un
texto tratando de hacerlo comprensible para otros, pero
ante todo de explicarlo ante nosotros mismos y “debatir”
con su autor, partiendo de la primicia de que no hay
acuerdos absolutos, no hay significados únicos, sólo
consensos generales, donde la particularidad da esen-
cia y sentido al saber de cada estudiante.2 2
De acuerdo con lo anterior, cada actividad especifi-
cada constituye por sí misma un proceso de autovalo-
ración, donde el esfuerzo, las herramientas y saberes
aplicados deben caracterizarse por un principio de logro,
pero también de exteriorización de las dudas e incer-
tidumbres sobre el objeto de estudio, de otorgar relevan-
cia a la confrontación de la experiencia para recuperar el
valor de la socialización de los aprendizajes.
Por otro lado, definir la metodología de evaluación
constituye un aspecto básico en las decisiones para
orientar los avances del estudiante. Se han estableci-
do criterios formales para valorar el progreso y auto-
control del alumno en la evolución y ejecución de las
tareas, entre ellos: elaborar análisis de fundamentos y
principios que orientan las diversas conceptualiza-
ciones de modelos y usos de las nuevas tecnologías
Educación virtual
122
19 A. Galvis y O. Mariño, Evaluación del sistema de infor -
mática educativa de Colombia . (s/e), 1998.
20 Carlos Zarzar Charur, Habilidades básicas para la docen -
cia, Patria, México, 2000.
21 Margarita Pansza González, Esther Pérez Juárez,
Porfirio Morán Oviedo, Operatividad de la didáctica, t. II,
Gernika, México, 1986.
22 Jorge Tirzo, La lectura de la modernidad, Fomento
Editorial, México, 2001.
de la información y la comunicación en educación, la
formulación de propuestas de proyectos para la cons-
trucción y gestión de espacios comunicacionales con
fines educativos, el diseño de experiencias de apren-
dizaje significativo y contextualizado, entre otros
aspectos.23
Conclusiones
Las nuevas tecnologías han entrado al campo de la
educación como un Leviatán proporcionando un cam-
bio enorme a todos los paradigmas conocidos sobre la
enseñanza y el aprendizaje. Esto debido a que la con-
cepción de la realidad y de la vida han sido modifica-
dos por los pasos agigantados que ha dado la
humanidad en cuanto a creación de tecnología.
La llegada a México de las nuevas tecnologías de la
información y comunicación lo hace ver como un ingre-
diente imprescindible en el intercambio de conocimien-
tos. Estas son consideradas por los especialistas como
una alternativa de procesamiento de la comunicación
por el alcance tan grande que se puede tener para el
establecimiento de canales de comunicación.
Con este tipo de comunicaciones, estamos aden-
trándonos a una era de planetarización en la que todos
los sistemas mundiales están interconectados de ma-
nera transversal, en donde es necesario educar a las
generaciones venideras para que se inserten a esta
nueva concepción de intercambio de información y
conocimientos, por un medio “virtual”.
Por lo anterior se puede señalar que “el docente de
educación superior, principalmente, desempeña un
papel decisivo en la formación del estudiante, pues
éste llega a dicho nivel de enseñanza en una época de
grandes decisiones tanto personales como
laborales”.24
Es pertinente mencionar también que una de las
necesidades que presenta el docente a nivel superior
ante el uso de las nuevas tecnologías de la informa-
ción y la comunicación es la capacitación de las mis-
mas, en donde no sólo se hable de lo que son y los
tipos, sino que se acerquen a los beneficios, ventajas,
desventajas, oportunidades de desarrollo y sobre todo
que mediante la misma se acerquen a conocer las
inquietudes del docente frente a la tecnología, sus
miedos o temores.
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