N°715.- En la ciudad de Rosario, a los 21 días del mes de
octubre del año dos mil ocho, se reunieron en acuerdo los
señores Vocales de la Cámara de lo Contencioso Administrativo
N°2, doctores Marcelo Lopez Marull y Clara Rescia de de la
Horra, con la presidencia de su titular doctor Alejandro
Andrada, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados:
“AGUAS PROVINCIALES DE STA. FE S.A. contra MUNICIPALIDAD DE
FIRMAT sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO”, Expte.
C.C.A. 2° Nº 36, año 2001.
A la primera cuestión -¿es admisible el recurso
interpuesto?-, el doctor Lopez Marull dijo:
I.1. Aguas Provinciales de Santa Fe S.A., por apoderado,
interpone recurso contencioso administrativo contra la
Municipalidad de Firmat, tendente a obtener la anulación por
inconstitucionalidad de la Resolución Nº 30/01 y su
antecedente, la Ordenanza Nº 934/98 en su artículo 13 y las
correspondientes a los años siguientes en cuanto fijan una
cuota fija especial de $ 1.500 en concepto de Derecho de
Registro e Inspección.
Previa consideración sobre el agotamiento de la vía
administrativa, indica que en los considerandos de la
Ordenanza 934/98 se señala que resulta necesario mantener en
un solo cuerpo orgánico todas las normas de carácter fiscal,
que es atribución del Departamento Ejecutivo proyectar tasas,
derechos y contribuciones y otros recursos municipales, que
es necesario adecuar las tasas de intereses resarcitorios y
punitorios a las tasas vigentes en el mercado; que al momento
de formularse la intimación de pago se invoca el artículo 91
del CTM que faculta a fijar cuotas fijas especiales
sustentadas en facultades de policía en sus aspectos de
seguridad, salubridad, etc., que en la intimación se aclara
que la cuota fija asignada no se imputa a controlar ningún
aspecto referido a la actividad específica de la empresa que
se encuentra bajo la responsabilidad del ENRESS, ni grava
ninguno de los ingresos que la empresa posee por dicha
actividad.
Indica que su parte oportunamente consignó que no se
advierten cuales habrían sido las mayores medidas de control,
seguridad o higiene que permitieran establecer una cuota
fija, y no encuadrar a su parte en la alícuota general del 6
por mil de los ingresos, no observándose por que motivo el
nuevo tributo creado no es alcanzado por las previsiones del
art. 70 inc. n) de la ley 11220, destacándose que la cuota
fija establecida era irrazonable en relación a la prestación
de mayores y mejores servicios.
Afirma que la cuota fija deviene inconstitucional en
tanto importaría crear una nueva obligación tributaria en
contra de las previsiones de la ley 11123 y del Pacto para la
Producción y el Empleo, no existiendo constancia de que la
administración haya modificado la prestación de los servicios
cubiertos por la tasa de registro e inspección que pudieran
justificar su existencia.
Sostiene que es irrazonable y contrario a derecho crear
un tributo cuyo destino sería supuestamente suplir déficit
municipales, sin ninguna otra justificación.
Insiste sobre la ausencia de contraprestación específica
que justifique la cuota fija creada, iguales a las que
realizaba la Municipalidad antes de su establecimiento,
siendo claro el art. 7 de la ley 11123 al respecto,
resultando asimismo ilegal la norma municipal por contrariar
el art. 1 de la ley provincial 8173.
Precisa que aun desde la perspectiva constitucional se
ha declarado que es inválida la tasa cobrada sin prestación
alguna de servicios y aun si se pretendiere justificar en su
mera potencialidad, conforme jurisprudencia que cita.
Concluye que el tributo cuestionado no responde a ningún
nuevo servicio prestado ni ha prestarse, sin que haya habido
acontecimientos nuevos que justifiquen el nuevo sistema de
tributación.
Observa que cuando la norma prevé en forma genérica los
servicios a prestarse como contraprestación por el derecho de
registro e inspección, éstos son los mismos que se invocan
para establecer la cuota diferencial que se crea, por lo que
la norma cuestionada deviene inconstitucional por carecer de
fundamento lógico.
Con fundamento en el art. 7 de la ley 11123, amén de
otras consideraciones, indica que no sólo no debe haber doble
imposición, no sólo debe acreditarse la prestación efectiva
de un servicio, sino que además el costo del mismo debe ser
proporcional a la tasa aplicada, efectuando un cálculo
estimativo de la recaudación anual que aportarían las grandes
empresas concesionarias o prestadoras de servicios públicos
para compararlo con el costo del servicio que debería prestar
el municipio, cuando según la alícuota general su parte
debería abonar $ 450 por mes, tornando irrazonable el monto
fijado de $ 1.500.
Endilga ilegitimidad a la Resolución Nº 030/01 que puso
fin a la instancia administrativa y que ratifica la vigencia
de la ordenanza, atento remitirse al dictamen de Asesoría
Letrada el cual considera la razonabilidad de su monto, al
decir “…la cifra es más que elocuente dado que $ 1.500 para
el nivel de facturación o de actividad empresarial de la
empresa que opera con carácter monopólico en la prestación de
un servicio público esencial a lo largo y ancho de toda
nuestra provincia, es realmente insignificante y no puede
decirse que la municipalidad exceda los límites de la
legalidad o la razonabilidad”.
Observa que tal argumento es irrazonable en sí mismo
puesto que al parecer la municipalidad estaría calculando
esos $ 1.500 de cuota fija sobre el total de facturación de
Aguas Provinciales en toda el área concesionada, cuando sus
facultades tributarias sólo se limitan a los servicios
prestados y facturados en Firmat, citando además el dictamen
el precedente “Terminal 6” de la Corte Provincial que condena
a la accionada a pagar a la actora los importes cobrados en
concepto de régimen especial del derecho de registro e
inspección, en cuanto han excedido lo que hubiera
correspondido pagar conforme el régimen general de dicho
tributo, deduciendo de ello que la resolución cuestionada es
arbitraria y contradictoria en los propios fundamentos que
invoca, con fundamento en el mismo precedente anteriormente
citado.
También señala que es inconstitucional el art. 13 de la
Ordenanza 934 por violentar normas de superior jerarquía, en
el caso la ley 11123 modificatoria de la ley 8173, dictada
como consecuencia del “Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento” y la ley de Coparticipación
Federal 23548, especialmente en sus artículos 6 y 7 que
transcribe, como consecuencia de los cuales la Municipalidad
de Firmat debió derogar o adecuar sus normas a los
lineamientos establecidos en la ley, orientándose la reforma
en dos sentidos: prever cual habría de ser la prestación a
brindarse a cambio de la tasa cobrada y que dicha tasa
guardara una razonable relación con los costos del servicio a
brindarse.
Afirma que en dicho contexto no era viable que la
municipalidad generara nuevas cotas fijas por Drei pues la
norma marco no preveía ni prevé en la actualidad ninguna
prestación distinta de las enunciadas originalmente que
justificaran apartarse del régimen general; o adecuarla
estableciendo cual habría de ser el servicio complementario a
prestar, el cual debía tener una razonable relación con la
tasa cobrada, nada de lo cual hizo la accionada, resultando
inconstitucional la norma por violentar una norma de rango
superior, conforme jurisprudencia de la Corte Suprema
nacional, de la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires
y doctrina que cita.
Sostiene que los claros lineamientos de la ley 11123 son
avalados por reiterados precedentes judiciales que exigen una
“razonable” relación entre la tasa y los costos de los
servicios prestados, advirtiendo que solamente partiendo del
presupuesto de que las tasas guardan una razonable proporción
con el costo efectivo del servicio, se puede excluir la
posibilidad de alegar la confiscatoriedad de las tasas, con
cita jurisprudencial.
Concluye, en este aspecto, que si al fijarse una cuota
fija diferencial para su parte respecto del Drei no se prevé
el servicio complementario a prestarse, menos aun puede
cuantificarse el costo y por esto también es evidente su
ilegitimidad.
Entiende aplicable subsidiariamente las normas del
Convenio Multilateral, pues más allá de que la empresa no
preste sus servicios fuera de la Provincia, le son aplicables
los principios que surgen del Convenio Multilateral, para
evitar la múltiple imposición, y que establece en su art. 35
que los municipios no pueden fijar cuotas fijas, sino que han
de estarse a los porcentuales sobre los ingresos brutos
efectivos y proceder a su distribución entre los municipios
involucrados en la forma prevista en el Convenio
Multilateral, con cita de la Resolución Nº 01/00 de la
Comisión Arbitral del Convenio Multilateral.
Relata que cuando el municipio dirige la primera
intimación de pago, reconoce que se encuentra exenta de
gravámenes municipales, citando la ley 11220, y luego dice
que la alícuota aumentada y la cuota fija del Drei no afectan
tal criterio, sabiendo en consecuencia de antemano que ello
era improcedente, siendo clara la ley en su art. 70 inc. n),
existiendo un organismo específico de control de la actividad
de la Concesionaria (En.Re.S.S.) que entre sus funciones
tiene la de preservar la seguridad e higiene de la actividad
de la concesionaria, por lo que la municipalidad estaría
cobrando el Drei por un servicio que presta el Enress.
En cuanto al interés público comprometido considera que
la ordenanza impugnada produce una lesión al interés público,
pues de las normas que regulan la concesión se deriva que la
Empresa deberá transferir el costo de la nueva tasa aplicada
a los usuarios del servicio.
En definitiva afirma que el presente recurso no sólo
pretende resguardar garantías constitucionales del propio
recurrente, sino el interés público comprometido de la
comunidad de Firmat, que se vería afectado de aplicarse la
Ordenanza impugnada.
En suma, previa reserva constitucional, solicita se haga
lugar al recurso.
2. Admitido el recurso por auto de Presidencia Nº 309
del 04.12.01 (foja 75), la accionada efectúa el responde
mediante escrito de fojas 84/85 vta., con expreso pedido de
rechazo de la demanda e imposición de costas.
Para así peticionarlo indica que la cuestión gira en
torno a la fijación de una cuota fija mensual en concepto de
Derecho de Registro e Inspección de $ 1.500.
Pone de resalto que a su entender no se ha cumplimentado
acabadamente con el agotamiento de la vía administrativa,
habiendo la actora consentido el acto administrativo que
determina el monto del gravamen, pues se ha limitado a
cuestionar la ordenanza, pero nada ha dicho con respecto a la
determinación que le fuera establecida y notificada; tanto
ello es así que el tema intentó negociarse con la Secretaría
de Hacienda tal como lo reconoce la recurrente, por lo que
peticiona el rechazo de la demanda.
En orden a su procedencia niega que el tributo sea
irrazonable, que no guarde relación con parámetro alguno o
que sea antojadizo en cuanto a su monto y motivado solamente
por la necesidad de recaudar.
Niega además que no exista contraprestación que lo
justifique o que su monto no guarde relación con el costo del
servicio, que exista violación del Pacto Fiscal, la
inconstitucionalidad argumentada por el apartamiento de la
alícuota del 6 por mil, que la municipalidad tome en cuenta
la facturación de toda la provincia para la determinación del
tributo, que el art. 13 de la Ordenanza 934/98 sea
inconstitucional por violentar la CN y la ley 11123.
Afirma que no existe razón alguna para que el municipio,
en el marco de la autonomía que le es propia, no modifique su
régimen tributario. No hay violación alguna, sostiene, de la
ley 11123 porque está actuando de acuerdo al art. 123 de la
CN.
Niega que el servicio que presta el ENRESS sea el mismo
que presta la municipalidad.
Fija su posición jurídica sosteniendo que la
Municipalidad de Firmat ha actuado en el marco legal que le
brinda la CN –arts. 5, 121 y 123-, como asimismo la C.P. en
su art. 107, pudiendo a partir de allí establecer el tributo
y, por cierto, categorías diferenciales para su cobro, con
cita del precedente “Terminal 6” de la Corte Suprema de
Justicia local.
Considera que por dicho decisorio la Corte reconoce la
legitimidad de la existencia de regímenes diferenciados,
siempre que no caigan en arbitrarios, sirviendo para que la
administración adquiera una cierta certeza en cuanto a los
tributos.
Concluye que lo que debe tenerse presente es la
razonabilidad del tributo y cree que un monto de $ 1.500 no
puede considerarse irrazonable, más aún, cree hasta
innecesario el desgaste jurisdiccional que está provocando la
actora al pretender rechazar un tributo que la Municipalidad
ha fijado dentro de su competencia y con total sensatez y
madurez.
En suma solicita se rechace la demanda, con costas.
3. Abierta la causa a prueba (fs.90), ofrecida y
producida la que consta en autos, se agregan los alegatos de
las partes (fs.406/412, y fs.414/417 vta.), dictada (fs. 442)
y consentida la providencia de autos, queda la causa en
estado de ser resuelta.
4. En cuanto a la admisibilidad del presente recurso, la
accionada entiende que la recurrente no ha agotado
adecuadamente la vía administrativa, habiendo cuestionado la
Ordenanza pero no el acto que determina el monto del gravamen
a abonar.
Como ya lo señalara este Tribunal en numerosos
precedentes (Servi Sur, S. T. I, pág. 37 , por todos, que
se da por reproducido), la impugnación directa de una
ordenanza vía recurso contencioso administrativo es
admisible, conforme a lo preceptuado por el artículo 5° de la
ley 11.330, en tanto importe una vulneración de un derecho subjetivo o un interés legítimo otorgado por el ordenamiento
constitucional o legal, dados ciertos requisitos, siempre que produzca un efecto directo, circunstancia que se da en autos.
En el caso, conforme surge de las actuaciones
administrativas acompañadas, notificada la recurrente de la
vigencia de la Ordenanza N° 934/98 el 10.12.98 (fs. 1),
deduce formal impugnación el 23.12.98, rechazando el
Intendente Municipal mediante Resolución N° 30/01 del
20.03.01 el recurso interpuesto, procediéndose a formalizar
la liquidación por deuda en concepto de Derecho de Registro e
Inspección(fs. 7), resolución que fuera notificada el
09.04.01 (fs. 8 vta.), comunicando e intimando al pago de la
deuda a la recurrente mediante Carta Documento 346634073 de
fechaq 16.04.01, sin constancia de recepción (fs. 9),
deduciéndose el presente recurso administrativo el 22.05.05
(fs. 24/37 de autos).
Luego, habiendo la recurrente impugnado directamente la
Ordenanza N° 934/98 y agotada la vía administrativa con el
dictado de la Resolución N° 30/01, quedó habilitada esta
instancia jurisdiccional, la que concretó el actor dentro del
plazo establecido en el artículo 9 de la ley 11330, sin que
le sea exigible la impugnación formal de la liquidación
practicada como acto aplicativo de la Ordenanza 934/98 y de
la Resolución N° 30/01, ya impugnadas oportunamente.
En consecuencia, considero que en función de lo
precedentemente expuesto y, teniendo en consideración las
particularidades del caso, corresponde declarar admisible el
recurso interpuesto.
Así voto.
Sobre la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara
doctores Andrada y Rescia de de la Horra, expresaron
similares razones a las vertidas por el Vocal preopinante y
votaron en el mismo sentido.
II. A la segunda cuestión -¿es procedente el recurso
interpuesto?- el señor Juez de Cámara doctor Lopez Marull
dijo:
1. Surge del expediente administrativo acompañado y de
la prueba rendida en autos que:
a) la administración accionada sancionó en fecha
23.09.98 la Ordenanza Nº 934/98, la que en su art. 13
estableció a partir del 01.10.98 una cuota fija de $ 1.500
por empresa y por mes para los locales destinados a oficinas
comerciales, oficinas técnicas, depósitos u otros de empresas
de provisión de agua potable, cloaca y otros servicios
conexos, la que le fuera notificada a la empresa intimando al
pago en fecha 10.12.98 por el período 10/98.
b) contra la mencionada ordenanza el recurrente
interpuso recurso de revocatoria en fecha 23.12.98, el que
fuera desestimado por la Resolución Nº 30 del 20.03.01 y
procediendo a formalizar liquidación por deuda en concepto de
Derecho de Registro e Inspección, la que le fuera notificada
al contribuyente por CD 346634073.
c) A fs. 119/126 obra informe del Ente Regulador de
Servicios Sanitarios acompañando el contenido del contrato de
concesión y fotocopia del art. 66 de la ley 11220 sobre las
funciones del Ente; y a fs. 172/216 acompaña el Reglamento de
Control de Calidad de Aguas Potables y de Vertimento
efluentes cloacales y disposición de biosólidos, así como
descripción de las tareas de inspección que realiza en la
ciudad de Firmat.
d) Obra a fs. 128/164 copia de requisitos para el
trámite de habilitaciones en la Municipalidad de Firmat y
copia de la Ordenanza N° 933 (Código Tributario Municipal
modificado).
e) Aguas Provinciales de Santa Fe informa facturación
por el servicio de agua potable en toda la Provincia de Santa
Fe y en la ciudad de Firmat durante el año 2001 (fs.
261/262).
f) La accionada informa a fs. 300 que la actora ha
abonado el Derecho de Registro e Inspección desde el período
10/98 hasta la fecha del informe. Los períodos 10/98 hasta
03/01 fueron abonados en abril de 2001 y luego a partir de
allí abonó en forma regular; e informa sobre las funciones y
servicios que presta el municipio relacionadas al control y
su costo, y los presupuestos correspondientes a los años
1998, 1999 y 2000.
g) A fs. 385/392 vta. luce informe pericial en el que el
experto concluye que la accionada no ha prestado servicios
adicionales a partir de la sanción de la Ordenanza N° 934/98,
refiere a los servicios prestados por el Municipio y por el
Enress, la facturación de la Empresa en la ciudad de Firmat
durante los años 1998 a 2001, el análisis de los presupuestos
años 1998 a 2000 y si el nuevo derecho es trasladable a los
usuarios.
2. De lo actuado en sede administrativa y judicial
puede concluirse que las partes están contestes que la
"obligación tributaria" o vínculo legal que las relacionan,
constriñendo al sujeto pasivo-contribuyente a dar una suma de
dinero en concepto de Derecho de Registro e Inspección a la
administración publica acreedora fiscal-recaudadora, se
encuentra jurídicamente regulado en el Código Tributario
Municipal, normativa que disciplina los derechos y
obligaciones recíprocas de la partes en el sub júdice,
discrepando en cuanto a la legalidad de la nueva ordenanza
que impone una cuota fija a la accionante.
3. Precisada la normativa aplicable, procede esclarecer
si asiste razón a la recurrente al pretender se anule el acto
impugnado en cuanto establece una cuota fija por su
ilegitimidad e ilegalidad, al no aplicar la alícuota general
que como contribuyente le corresponde, agregando la falta de
contraprestación de servicios por el derecho establecido.
O por el contrario, conforme lo sostiene la recurrida,
procede el rechazo del recurso por adecuarse la normativa
impugnada a los arts. 5, 121 y 123 de la Constitución
Nacional, arts. 107 de la Constitución Provincial, aseverando
que el tributo fijo y mensual establecido de $ 1.500 es
razonable, resultando irrisorio su monto, siendo su
cuestionamiento insostenible.
4. Como lo reconoce la propia actora, en su calidad de
contribuyente del Drei no se encuentra sometida a las normas
del Convenio Multilateral, por desarrollar su actividad con
exclusividad en la provincia de Santa Fe. Luego, no le
resultan aplicables las consideraciones vertidas por este
Tribunal in re “Litoral Gas S.A. c/ Municipalidad de Venado
Tuerto s/ Recurso Contencioso Administrativo” A. y S. T. VI,
pág. 207), en el que el sujeto gravado se encontraba sometido
a las normas del Convenio Multilateral.
5. Sentado lo precedente, es oportuno señalar que, como
ya lo sostuviera esta Cámara, partiendo de la distribución
constitucional de los poderes tributarios contenidos en la
Constitución nacional, sólo la Nación y las Provincias poseen
potestades tributarias originarias, mientras que los
municipios poseen potestades tributarias delegadas, o sea,
las que en definitiva les reconozcan por exigencia de la
Constitución, los respectivos ordenamientos provinciales.
Bulit Goñi, citando a R. Bielsa, H. García Belsunce, J.
M. Martín, J. O. Casás, y por ser la tesis aceptada por la
Corte Suprema Nacional (Fallos: 114-282, 123-313, 114-161,
169-122, entre muchos otros) sostiene que nuestra carta
fundamental prevé la existencia de un federalismo trifásico
reconociéndoles competencias tributarias a la Nación, a las
Provincias, y a las Municipalidades, regulando solamente los
dos primeros niveles señalados, dejando al tercero que lo sea
por los respectivos ordenamientos provinciales. En virtud de
ello, afirma coincidir con la opinión mayoritaria en que sólo
la Nación y las Provincias tienen potestades tributarias
originarias, es decir las que le reconoce de manera directa
la Constitución, mientras que los Municipios las poseen
delegadas, es decir, tienen las que en definitiva les
reconozcan por exigencias de la Constitución, los respectivos
ordenamientos provinciales, (Bulit Goñi, Enrique G. "Impuesto
sobre los Ingresos Brutos", 2da. Ed. actualizada y ampliada,
Depalma, Bs. As. 1.997, pág. 2 y ss.).
Así, la distribución entre la Nación y las Provincias se
asienta en tres órdenes de formulaciones: 1) el art. 121 de
la C.N. establece un principio general por el cual las
Provincias conservan todo el poder no delegado por esta
Constitución al Gobierno Federal, reforzado en el art. 126 en
tanto reitera que las Provincias no ejercen el poder delegado
a la Nación, enumerando una serie de prohibiciones; 2) los
arts. 4 y 75, incs. 1 y 2 definen cuáles son los poderes
tributarios que se le otorgan a la Nación y; 3) los arts. 5 y
123 de la C.N. precisan que los ordenamientos provinciales
deberán asegurar la existencia de los municipios, de lo que
se desprende razonablemente, que a estas les corresponde
establecer por ley las respectivas potestades tributarias de
los mismos.
Respondiendo al mandato constitucional, la legislatura
provincial dicta la ley 8.173 (B.O. 13.01.78), Código
Tributario Municipal, a cuyas disposiciones deberán
imperativamente adecuar sus Ordenanzas Impositivas todas la
Municipalidades de la Provincia, otorgándoles un plazo de
sesenta días a dichos fines, dejando sin efecto toda
normativa municipal que se oponga a las disposiciones de la
mencionada ley.
En su parte especial, Cap. II, norma el Derecho de
Registro e Inspección y, concretamente respecto de su Base
Imponible el art. 78 establece la regla o principio general
de que el mismo se liquidará sobre el total de los ingresos
brutos devengados en la jurisdicción del municipio
correspondiente al período fiscal considerado por el cual el
contribuyente debe dar cumplimiento, consagrando
legislativamente la excepción "salvo disposiciones
especiales".
Cuando refiere a Tratamientos Fiscales prescribe que la
Ordenanza Impositiva fijará la alícuota general del presente
Derecho, los tratamientos especiales, las cuotas fijas y el
importe que corresponda, art. 83 C.T.M.
Luego, el propio ordenamiento provincial, en
cumplimiento del sistema constitucional establecido, autoriza
a los municipios no sólo a establecer alícuotas generales
para este derecho, sino cuotas fijas, sistema que por otra
parte no resulta ajeno a los distintos ordenamientos
municipales en los que se establece un importe mínimo o un
monto fijo de acuerdo a la actividad a desarrollar.
Existe coincidencia en la doctrina especializada que el
primer requisito a tener en cuenta cuando se controla la
constitucionalidad de un gravamen de naturaleza tributaria,
consiste en verificar si se ha observado en su implementación
el “principio de legalidad” de la tributación, cuyo
fundamento reconoce raigambre constitucional, arts. 17 C.N. y
15 de la C.P. (Ver. Bidart Campos, Germán, “Derecho
Constitucional”, nota (5), T. 1, pág. 229;Diez, Manuel M.,
“El acto Administrativo”, págs. 210/211; Marienhoff, M.,
“Tratado de Derecho Administrativo”, 1ra. Ed. T. 1, pág. 70;
García Belsunce, H. “Garantías Constitucionales”, Ed. Abeledo
Perrot, 1984, pág.229, y en nota 19, págs. 197 a 201; Jarach,
D., “Curso Superior de Derecho Tributario”, T 1, Ed. 1969,
pág. 77; Jarach, Dino, “Curso de Derecho Tributario”, Ed.
1980, T. 1, pág 80; Luqui, J. C., “Estudios de Derecho
Constitucional Financiero”, Ed. Universidad de Bs. As, 1982,
en nota 16, pág. 43; Villegas, H., “Curso de Finanzas,
Derecho Financiero y Tributario”, Depalma, 5ta. Ed. Bs. As.
1992, pág. 193.).
En igual sentido, La Corte Suprema de la Nación ha dicho
que la facultad atribuida a los representantes del pueblo
para crear los tributos necesarios para la existencia del
Estado, es la más esencial de la naturaleza y objeto del
régimen representativo republicano de gobierno (Fallos: 182-
411), y que el cobro de un impuesto sin ley que lo autorice,
es un despojo que viola el derecho de propiedad (Fallos: 184-
542).
En el caso, tal principio de legalidad no se encuentra
comprometido, en tanto y en cuento, el órgano competente
local, Concejo Municipal, ejerciendo potestades propias y
conforme a lo dispuesto en el ordenamiento provincial, cuya
constitucionalidad no ha objetado el recurrente, ha
establecido el tributo con fundamento en lo establecido en la
ley 8173 que lo faculta a la imposición de cuotas fijas, ha
definido el hecho imponible, los sujetos obligados al pago,
el quantum del tributo, la forma de pago.
Luego, tal sistema de tributación no resulta contrario
al ordenamiento constitucional y legal, en tanto el tributo
así determinado no viole el principio de no confiscatoriedad
o exorbite los limites de razonabilidad.
6. Corresponde considerar, entonces, si el tributo
resulta confiscatorio o irrazonable.
Al respecto ha señalado la Corte Suprema de Justicia de
la Nación que los tributos son confiscatorios cuando absorben
una parte sustancial de la propiedad o de la renta, debiendo
establecerse la razonabilidad de la imposición en cada caso
concreto, estableciendo un tope del 33% respecto de algunos
tributos, y en caso de acumulación, el tope puede ser mayor
(Fallos: 193-373; 170-114).
Al hilo de lo precedentemente señalado indica Héctor
Villegas que la confiscatoriedad “originada en tributos
puntuales se configura cuando la aplicación de ese tributo
excede la capacidad contributiva del contribuyente,
disminuyendo su patrimonio e impidiéndole ejercer su
actividad; y por la suma de tributos cuando “ante una
concurrencia de tributos”... “esa concurrencia va más allá de
los límites tolerables y aniquila el derecho de propiedad, ya
sea en su sustancia, al disminuir ese patrimonio, o en sus
atributos, al impedirle generar frutos” (Villegas, Héctor,
“Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”, 5° Ed.,
pág. 209).
En autos el recurrente no ha producido prueba alguna que
acredite que tal situación se encuentre configurada.
Sin embargo, tal aparente exceso de la tributación no
resultaría tal apenas se advierta, que conforme a la prueba
producida en autos, la recurrente tuvo una facturación total
en el año 2001 en la jurisdicción de Firmat de $ 985.667,36
(fs. 261), y que durante el mismo año debió tributar en
concepto de derecho de registro e inspección la suma de $
18.000, que representa el 1,83%, por lo que, al menos de las
pruebas existentes en autos, su confiscatoriedad en relación
a los límites jurisprudenciales estimados confiscatorios, no
puede sostenerse.
En igual sentido no resulta irrazonable el
establecimiento de una cuota fija de $ 1.500 mensual como
derecho de registro e inspección, en relación a la actividad
del recurrente en la jurisdicción y las necesarias
prestaciones de habilitación e inspección que tales
actividades de prestación del servicio necesariamente
comportan para el ente municipal en resguardo de la comunidad
toda.
7. Esclarecida la legalidad y constitucionalidad en este
aspecto de la ordenanza impugnada y de la ley 8.173 respecto
del art. 31 C.N. y 107 de la C.P., corresponde dilucidar la
objeciones direccionadas a que la ley 11.123, modificatoria
de la 8.173, dictada a consecuencia del "Pacto Federal para
el Empleo, la Producción y el Crecimiento", y la ley 23.548
de Coparticipación Federal, importaron una obligación legal a
cuyas resultas el impugnante imputa a la recurrida haber
incurrido en incumplimiento, por no haber mantenido el
derecho en relación a los servicios efectivamente prestados.
Disiento con el planteo del recurrente.
El Pacto Federal fue suscripto entre el Presidente de la
República y los Gobernadores de Provincias el 12.08.92, entre
los que se encontraba el de Santa Fe. El mencionado Pacto fue
ratificado por ley nacional N° 24.130 (B.O. 22.09.92), a la
que adhirió la Provincia por ley 11.094 (B.O. 17.12.94).
Conforme doctrina uniforme de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación “... el mismo en cuanto a su contenido
comporta la manifestación positiva del llamado federalismo de
concertación tendiente a establecer mediante la participación
conjunta del Estado Nacional y la provincias un programa ...
Se trataba, de consagrar el principio de “hacer un solo país
para un solo pueblo”, Fallos: 178:9, “... el universo legal
sobre la que actúa el tratado presenta diferentes matices,
tanto en lo que refiere a su vigencia, inmediata o
subordinada a determinados efectos, cuanto a la materia sobre
la que actúa. En algunos casos, se acuerda la derogación
inmediata de ciertas normas (punto 2 del art. 1), en otros se
alude a la implementación progresiva de algún régimen
fiscal(exenciones a los ingresos brutos punto 4 in fine y 7)
y también se fijan políticas futuras como ‘propender a la
privatización total o parcial...’ a la que alude el punto 9.
Existen materias de claro contenido federal sobre las que se
elimina toda pretensión tributaria local (tal el caso de la
energía cuyo régimen regulan las Leyes Nacionales Nros.
15.336 y 24.065; Fallos: 307:613, “Hidroeléctrica El Chocón
S.A.”, también in re “Asociación de Grandes Usuarios de
Energía Eléctrica de la República Argentina”, 19.08.99, Rev.
Técnica Impositiva, N° 96, Octubre 1.996, págs. 75-81.
Ergo, el recurrente equivoca la interpretación que
realiza del Pacto, al afirmar que una de las obligaciones a
asumir por los gobiernos municipales era la descripta en el
punto Segundo.
No existe asumida por la administración recurrida la
obligación de derogar la Ordenanza que instituye el ‘Derecho
de Registro e Inspección’, tampoco por el Ejecutivo
provincial que participó en el Pacto.
En dicha disposición se dispone que se derogará de
inmediato……asimismo se promoverá la derogación de las tasas
municipales que afecten los mismos hechos económicos que los
impuestos provinciales detallados en los párrafos anteriores,
sea a través de la remisión del respectivo proyecto de ley a
la Legislatura Provincial o a través de la recomendación a
los municipios que cuenten con competencia para la creación y
derogación de tales gravámenes. Igual actitud se seguirá
respecto de las tasas municipales en general, en los casos
que no constituyan la retribución de un servicio
efectivamente prestado, o en aquellos supuestos en los que
excedan el costo que derive de su prestación.
La Provincia de Santa Fe implementó las políticas
tributarias emergentes del Pacto Federal a que se obligara
-por adhesión según ley 11.094 (B.O. 17.12.94)-, mediante el
dictado de la ley 11.123 (B.O. 30.12.93), en sus dos
modalidades: 1) hacer operativas las políticas acordadas con
el Poder Ejecutivo Nacional derogando de inmediato...; y 2)
promover la derogación de las tasas municipales..., o lo que
es lo mismo, impulsar un proceso en procura de su logro, ya
sea por ley provincial o mediante recomendación a las
municipalidades y comunas.
En cumplimiento de sus cometidos inmediatos, sus arts.
1, 2, y 3, “De las Modificaciones al Código Fiscal y Ley
Impositiva” dan cuenta que efectivizó en su jurisdicción la
derogación inmediata de los impuestos a que refería el punto
2 del art. 1 del Pacto, también implementó el régimen fiscal,
de modo progresivo de exenciones a los ingresos brutos -Pacto
punto 4 in fine y 7-, fijando las políticas futuras a los
fines de ‘propender a la privatización total o parcial...’ a
la que alude el punto 9 del mismo.
Respecto: “De las Municipalidades y Comunas” su art. 6
dispuso: " En el término de... los municipios de la provincia
adecuarán sus respectivas ordenanzas impositivas a lo
establecido en el punto segundo y último párrafo del punto
quinto de la cláusula primera del Pacto... y en la ley 23.548
de Coparticipación Federal".
Su art. 7 expresa: "Las tasas municipales, en general,
deben constituir la retribución de un servicio efectivamente
prestado y guardar una razonable relación con los costos
directos e indirectos que genere dicha prestación".
Respecto al Derecho de Registro e Inspección-Hecho
Imponible, art. 76 amplió legalmente la posibilidad de los
municipios de gravar todos los demás servicios prestados que
aún no estén gravados, así su art. 9.- 1 dice: “Incorpórese
como inciso nuevo al art. 76 de la Ley 8.173 el siguiente:
Inciso nuevo: "Por todos los demás servicios prestados que no
estén gravados especialmente".
Incorpórase a continuación del último párrafo del art.
76 de la ley 8.173 el siguiente: “La facultad de los
Municipios y Comunas respecto del poder de policía sobre
temas de Salubridad e Higiene serán concurrentes y
coordinadas con las provinciales previstas y normadas por la
ley 10.471".
Luego, ninguna desinteligencia surge entre la ley 11.123
con relación a la ley 8.173, ni tampoco entre estas y la
Ordenanza impugnada en lo que respecta a las disposiciones
que interesan al caso. Es más, ni el Poder Ejecutivo
Provincial ni la Honorable Legislatura, consideraron, a mi
entender, incluido en el pacto el derecho de registro e
inspección, pues habiendo remitido las modificaciones a la
ley 8173, no sancionaron la derogación de tal derecho, sólo
disponiendo que las tasas municipales en general, deben
constituir la retribución de un servicio efectivamente
prestado y guardar una razonable relación con los costos
directos e indirectos que genere dicha prestación. Luego no
cabe sino concluir que tal derecho establecido en la ley 8173
se encuentra vigente y resulta compatible con el orden
constitucional.
Es más, el plazo para el cumplimiento de las cláusulas
del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el
Crecimiento del 12.08.93 fue prorrogado por la provincia,
adhiriéndose a las prórrogas nacionales, por las leyes 11392,
11466, 11718 hasta el 31.12.99.
Respecto a la Ley de Coparticipación Federal N° 23.538
(B.O. 14.08.98) -régimen de Distribución de los Recursos
Fiscales de las Nación y las Provincias- resulta de
fundamental importancia señalar que constan expresamente
excluidas del régimen de distribución de recursos fiscales
convenidos entre la Nación y las Provincias -art. 9 inc. b),
párrafo 2do in fine- "... no alcanza a las tasas retributivas
de servicios municipales efectivamente prestados...".
Ergo, en lo que aquí interesa el "Derecho de Registro e
Inspección" ha quedado marginado y no involucrado en la Ley
23.538.
8. Argumenta el recurrente la falta de relación entre el
derecho y el costo del servicio.
En lo que se refiere a la razonable relación del derecho
con el costo del servicio y a la arbitrariedad e
irrazonabilidad del régimen es oportuno señalar que dicha
pauta no puede ser juzgada con estrictez, ni tampoco es
sostenible que no existió modificación en los servicios que
venía prestando el municipio, pues dicha relación debe
efectuarse con el costo del servicio y no con la naturaleza
de los servicios prestados, amen de que la actividad
desarrollada por Aguas Provinciales de Santa Fe S.A.
necesariamente debieron importar el incremento de la
prestación de los servicios que habitualmente desarrollaba el
municipio en relación a otras actividades.
No obstante, en el sub-examine, el ente público sustrae
a cierto número de contribuyentes del sistema general y los
considera sujetos a un régimen especial en el que se liquida
el "derecho de registro e inspección" a través de una cuota
fija. En tal caso, puesta en cuestión la legitimidad del
tributo, no se puede negar al contribuyente que ofrezca
elementos que permitan formar una comprensión racional de que
la cuota fija que se encuentra obligado a pagar excede los
límites o no de razonabilidad en relación al costo del
servicio prestado.
Como lo señalara en anteriores precedentes, la ley 8173
y el Código Tributario Municipal de Firmat han distinguido
entre derecho y tasa, y tal distinción no puede pasar
desapercibida, pues va de suyo que en principio solo pudo
responder a una forma distinta de gravar. No obstante lo
cual, y aun siguiendo el criterio unificador del régimen
jurídico entre derecho y tasa, conforme jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia Provincial (A. y S. T. 133, pág.
258), ello no modifica en el caso las conclusiones a que
puede arribarse.
Así la Corte Suprema de Justicia provincial ha dicho
que: "el sólo empleo del vocablo ‘derecho’ no permitiría
determinar con certeza a que categoría de las obligaciones
tributarias pertenece el denominado ‘derecho de registro e
inspección’, y que pueden aplicarse a su respecto las pautas
elaboradas para el régimen jurídico de las tasas" ("Terminal
6", A. y S. T. 133, págs. 258 citado); y también, de modo
coincidente y concordante la Corte Suprema de Justicia de la
Nación desde hace tiempo ha tenido ocasión de considerar los
tributos que se establecen por el desarrollo de actividades
de inspección, aplicando en dichos casos las pautas
relativas a las ‘tasas’. Concretamente, así lo ha
interpretado al resolver el precedente ‘Cia. Swif de la
Plata S.A. Frigorífica’ (Fallos: 251-51), donde se
cuestionaba la aplicación de un tributo relativo al servicio
de inspección de policía sanitaria, sosteniendo el Alto
Tribunal que tal actividad estatal constituye un servicio
público que justifica la imposición de una exacción en forma
de tasa".
No obstante, atento a la resistencia que evidencia el
planteo del recurrente, en cuanto a la efectiva prestación
del servicio, en cuanto las tasas son prestaciones exigidas a
aquellos a quiénes de alguna manera afecta o beneficia la
actividad estatal, por lo que su cobro corresponde a la
concreta, efectiva e individualizada prestación del servicio
(CSJN Fallos, 224:663), cabe señalar que en este aspecto el
respaldo jurisprudencial más sólido se encuentra en el fallo
de la Corte Suprema en "Cia. Química" (CSJN, "Doctrina
Tributaria Errepar", 116-327), debiéndose tomar en cuenta la
opinión de Sferco al comentar el fallo citado, el que expresa
que "en rigor, la clásica concepción administrativista de que
el impuesto tiene por destino rentas generales y en cambio la
tasa va dirigida a retribuir servicios divisibles y
mensurables en cabeza de cada uno de los contribuyentes, se
ve hoy superada ante las actuales prácticas financieras, de
suerte que es aceptado que en orden al sostén de las
necesidades públicas se admitan servicios a modo de
prestaciones de interés comunitario que resultan divisibles
en cabeza de determinados contribuyentes, de allí que lo que
en realidad se estaría retribuyendo constituyen servicios
indivisibles (v.gr. seguridad, higiene, salubridad, moralidad
etc.) cuya destinataria es la colectividad en conjunto" (Tasa
retributiva y Justicia Tributaria, "Rev. Impuestos", XLVII-B-
2272).
El Código Tributario Municipal constituye conforme su
nombre lo indica un cuerpo orgánico y sistemático de
disposiciones relativas a una materia determinada y
específica, la tributaria municipal, correspondiendo
necesariamente interpretar los artículos que regulan el
Derecho de Registro e Inspección, conforme consta insertado
el instituto, y armónicamente con el resto de sus
disposiciones que conforman un todo, a resultas de lo cual
surge de modo expreso la descripción de los servicios
públicos que recibe el titular de una actividad comercial.
En el caso, el recurrente sabe que por desarrollar su
actividad comercial, debe tributar el derecho de registro e
inspección, aunque no esté de acuerdo con la cuota fija
establecida pretendiendo hacerlo a la alícuota general, en
razón que la administración titulariza el interés público,
incluyéndolo en sus fines propios, es decir el mismo interés
colectivo colocado por el órgano público entre sus propios
intereses y asumiéndolo, (Fernández Vázquez, Emilio,
"Diccionario de Derecho Público-Administrativo-
Constitucional-Fiscal", Edit. Astrea, Bs. As. 1.981, pág.
437).
El autor citado explica que: "Esto es así, debido a que
el interés público a satisfacer, que es común a todos los
miembros de la colectividad sobrepasan por su magnitud las
posibilidades de cualquier particular, porque, su
satisfacción, al excluir por su naturaleza toda clase de
lucro a nadie le interesa asumirla. Esas necesidades, que la
iniciativa privada no puede satisfacer, pero que son vitales
para toda la comunidad y para cada uno de sus miembros,
constituyen el dominio peculiar de la Administración, la
esfera del interés público. Sería una contradictio in
terminis -dice Alessio- hacer aparecer al Estado, que es la
expresión jurídica de la colectividad, como titular de
intereses privados. Cuando se reconoce que un interés
pertenece al Estado, es necesario, por eso mismo,
considerarlo como interés de toda una colectividad en
contraposición al interés particular. El Estado no puede
tener más que intereses públicos".
Ello explica la razón por la que el recurrente posee
autorización municipal, es más, presta un servicio en la
jurisdicción con contraprestación de los contribuyentes de
la jurisdicción que lo utilizan, interesando su regular
prestación en cuanto a las verificaciones a cargo del
municipio, a la comunidad toda, lo que conlleva como lógica
consecuencia que, así como ocurre con otras actividades que
en el ámbito municipal se desarrollan, sea contribuyente
-sujeto pasivo- del Derecho de Registro e Inspección, siendo
beneficiario directo de los servicios efectivamente
prestados por el órgano territorial, consistentes en
controlar su actividad comercial en el lugar, servicios que
por reconocerlos como efectivamente prestados, el accionante
entiende debe pagar el Derecho de Registro e Inspección, en
su situación subjetiva de sujeto pasivo obligado a ingresar
por sí mismo al fisco recurrido el mencionado gravamen,
arts. 3, 81/84, 91 ss y conc. del CTM.
De modo tal, que surgiendo evidente que la actora
desarrolla su actividad comercial en el municipio de Firmat,
corresponde que abone el DREI en contraprestación a la
actividad de control desarrollada por el ente, y demás
servicios de seguridad, salubridad e higiene de que se
beneficia (Criterio CSJSF "Terminal 6", 26.12.96), no
pudiendo válidamente alegar ignorar u objetar ahora, sin
venir contra sus propios actos, la no prestación de los
servicios a la que corresponde el pago del Derecho de
Registro e Inspección, siendo que lo objetado por el
recurrente en el presente no sería que sea sujeto pasivo del
pago del tributo, ni de la legitimidad de éste, sino en el
criterio adoptado por el municipio en cuanto al monto a
tributar.
Surge en la ley de modo claro los servicios públicos
que aprovechan, como así también la facultad del ente
territorial de exigir éste como contraprestación por
servicios prestados, sin que medie pedido del interesado.
Debe tener en cuenta el recurrente que su decisión de
dedicarse a la actividad comercial que desarrolla, es
resultado de su libre opción y elección, entre la múltiples
posibilidades que le ofrece el mercado donde actúa,
dependiendo el mayor o menor beneficio que obtiene de las
leyes de la oferta y la demanda, que regulan la economía.
Por el contrario, la ciencia de la finanzas se ocupa de
los recursos públicos entre los que se cuentan los tributos,
es decir de todas las riquezas devengadas a favor del estado
y que han de servir de medios para financiar los muy
diversos gastos públicos que el Estado debe afrontar para el
cumplimiento de sus fines.
Así las distinguió Adam Smith, enunciando como
reguladora de la Economía la ley de la oferta y demanda,
definiendo al mismo tiempo cuatro principios superiores o
máximas de la tributación; equidad: los particulares están
obligados a contribuir al mantenimiento del Estado en
proporción al interés de cada uno tenga en la empresa;
certeza: en el quantum, fecha y forma de pago; conveniencia:
deben recaudarse en la forma que resulten más conveniente
para el contribuyente; y economía: deben recaudarse de forma
tal que provoquen el mínimo costo, (Martín, José M.,
"Principios del Derecho Tributario Argentino", Edit.
FA.VA.RO., Bs. As. 1.978 págs. 18 y sgtes.).
La doctrina especializada coincide en sostener que la
razón jurídica de las aludidas prestaciones públicas reconoce
su causa en proteger a terceros en general, (De Juano, M.,
“Curso de Finanzas y Derecho Tributario” T. II, Ed.
Molachino, 1.944, págs.668 y 669).
García Belsunce al aludir a las Tasas y Derechos
exigibles por la prestación de servicios de habilitación,
inspección, fiscalización, vigilancia, preservación de
salubridad, seguridad, higiene a establecimientos
comerciales,... refiere que todos ellos se prestan en
salvaguardia de los intereses colectivos, (“García Belsunce,
H. “Temas de Derecho Tributario”, Edit. Abeledo Perrot, 1082,
pág. 212).
De igual modo, lo sostiene Giuliani Fonrouge cuando
alude a servicios de inspeccionar comercios o
establecimientos fabriles, afirmando que mediante su
prestación se atiende a circunstancias de seguridad
colectiva, de salud pública y de higiene general, (Giuliani
Fonrouge, C., “Derecho Financiero”, Vol. I, Ed. Depalma, pág.
989).
Spisso destaca que, las Municipalidades bajo la
denominación de tasa de inspección, seguridad e higiene u
otras similares, han fijado la base imponible en función de
la capacidad contributiva de los contribuyentes, sin ninguna
relación al servicio prestado, (Spisso, Rodolfo R., "Derecho
Constitucional Tributario", Edit. Depalma Bs. As. 1.991, pág.
161).
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha admitido
que la cuantía de estos servicios públicos puede ser fijada
según la capacidad contributiva del contribuyente, y no sólo
por el costo efectivo del servicio,(C.S.J.N., 15.07.70,
“Sniafa S.A. c/Municipalidad de Berazategui”, “Impuestos”,
XXXVIII-705; "Banco de la Nación c. Municipalidad de San
Rafael", C.S.J.N., 16.05.56, "Derecho Fiscal", VI-496).
Por su parte nuestro Alto Tribunal local ha sostenido
que "Liminarmente debe señalarse que en relación a la reglas
aplicables a estos tributos, la Corte Suprema de la Nación ha
sostenido que ‘el pago de las tasas o servicios, como surge
de esta última designación y de la conocida doctrina
financiera, finca en una contraprestación aproximadamente
equivalente al costo del servicio prestado; pero es imposible
determinar con exactitud ese costo individual del agua
consumida, de la ecuación cloacal, de la basura recogida en
el interior de las propiedades o en las calles fronteras, de
luz que éstas reciben, de la inspección de policía higiénica
o de seguridad...’ (Fallos 192:139; 234:679).
En el precedente publicado en Fallos 236:23 la Corte
sostuvo que ‘si era de la naturaleza de la tasa tener
relación con el costo del servicio, no ha de interpretarse
esto último en el sentido de una equivalencia estricta
prácticamente imposible de establecer, sino en el de que al
cobro de una tasa corresponde siempre la concreta, efectiva e
individualizada prestación de una servicio relativo a algo no
menos individualizado (bien o acto) del contribuyente...’.
Agregó también allí que el monto de una tasa considerada
exorbitante, debe juzgarse desde el punto de vista de su
posible carácter confiscatorio. De tal forma la doctrina de
la Corte nacional ha asumido la dificultad económica-
financiera de precisar exactamente el costo del servicio
admitiendo y convalidando que dicha dificultad se supere
acudiendo, como complemento a otros criterios de
determinación. Así, consideró el pensamiento de Griziotti que
expresó que ‘Aun siendo la tasa una contraprestación por los
servicios administrativos requeridos por el particular al
Estado, se comprende que éste en el ejercicio de su soberanía
tributaria, pueda efectuar una recaudación que tenga en
cuenta la capacidad contributiva del particular, según todos
los elementos que el estado considere importantes para
valorar dicha capacidad contributiva, no excluyéndose la
consideración del valor del servicio prestado por el Estado’
(Fallos 234:663). Tal evolución y la aplicación de los
criterios que trajo aparejada, conllevó a que la
‘juridicidad’ del tributo se juzgue desde el punto de vista
del posible carácter confiscatorio del monto de la tasa
(criterio de Fallos 234:663; 236:23), empero sin descartar la
pauta racional de que se mantenga una razonable proporción
entre la tasa y el costo del servicio. Es oportuno recordar
que en el ordenamiento jurídico santafesino esta última pauta
ha cobrado expresión en una norma del derecho positivo a
través de la ley 11.123 que en su título III, artículo 7,
establece que: ‘Las tasas municipales, en general, deben
constituir la retribución de un servicio efectivamente
prestado y guardar una razonable relación con los costos
directo e indirectos que genera dicha prestación.... Más aún
cuando, como en el caso del tributo que se analiza, Derecho
de Registro e Inspección-, el legislador ha establecido como
método de determinación una alícuota sobre el impuesto a los
ingresos brutos, por lo que en estos supuestos, cabe concluir
que tal criterio constituye una presunción legislativa de que
tal razonable proporción se mantiene", C.S.J.S.F., "Terminal
6 S.A. c. Municipalidad de Puerto General San Martín s.
Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción",
26.12.96.
El municipio, a fs. 306/311 ha señalado detalladamente
los servicios que presta en general y en particular en
relación al recurrente, así como las erogaciones referidas a
la prestación de los servicios que brinda en general en el
año 1998 por un monto de $ 2.194.668,33, acompañando los
presupuestos municipales correspondientes a los años 1998,
1999 y 2000, de donde puede concluirse que el quantum del
Derecho aplicado al recurrente no resulta irrazonable, ni
absorbe ni lesiona de modo confiscatorio su capital, ni su
renta.
9. Finalmente esboza el recurrente el argumento de que
el control sobre la prestación del servicio que realiza es
efectuado por otro organismo, el Enrees, por lo que el
municipio no presta dichos servicios.
Al respecto entiendo, debe distinguirse, entre la
competencia para regular un servicio público cuya
interpretación y aplicación en el caso corresponde a la
provincia, y la habilitación y control de la actividad en la
jurisdicción municipal respecto de los intereses locales, de
obvia competencia del ente territorial y por cuya prestación
impone el tributo, lo que no interfiere con la regulación y
control del servicio en cuanto tal.
Surge de la ley 11220 y de las propias atribuciones del
Enrres que su competencia en cuanto al servicio se encuentra
direccionada al control de la calidad y forma de prestación
por parte de la empresa en el ámbito provincial, mientras que
la habilitación y control municipal se encuentra dirigida a
verificar que dicha actividad no incida desfavorablemente en
los intereses locales en cuanto al ejercicio de sus propias
competencias dentro de la jurisdicción, conforme a la
regulación legal vigente en el municipio.
Es que no puede negarse la potestad que en materia de
policía y control le asiste al municipio. Al respecto como ha
dicho la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Buenos
Aires, “En determinadas materias, como en las de sanidad,
puede existir una acción concurrente entre las distintas
jurisdicciones -nacional, provincial y municipal- sin que
pueda afirmarse que el ejercicio de las funciones de policía
de otra jurisdicción releven a la Comuna de lo que es un
deber y un derecho a su cargo. Es decir que aun en presencia
de un ejercicio del poder de policía por la autoridad
federal, las atribuciones del poder local no dejan de ser
concurrentes en tanto no surja incompatibilidad por mediar
entre ambos una repugnancia efectiva” (J.A. 1983-I-208), lo
que no ocurre en el caso de autos.
Luego, solo la calidad de exento de un tributo podría
ser invocada por el recurrente, y no la existencia de
controles a nivel provincial y local, ambos con distinto
cometido, finalidad y regulación.
El recurrente entiende que se encuentra exento de todo
gravamen en virtud de lo dispuesto en el art. 70 inc. n) de
la ley 11220. Sin embargo no surge ello de su lectura, que
solo refiere a gravámenes que pudieran afectar el uso de la
vía pública y/o el sueldo para la ejecución de obras, dejando
a salvo los costos de inspección, situación que no es gravada
por el derecho a que aquí nos estamos refiriendo.
No se encuentra en juego, entonces en el caso, las
atribuciones del Ente Regulador de los Servicios Públicos
para reglamentar y controlar una actividad de interés
provincial, pues el ejercicio del poder de policía local
refiere a materia propia municipal y no a las competencias
atribuidas al ente provincial.
En otras palabras, para resolver la presente cuestión se
debe aplicar el derecho local que prevé el tributo “derecho
de registro e inspección”, por las actividades de
habilitación y verificación que realiza en su jurisdicción en
función de competencias propias locales, por lo que no puede
sostenerse que la actividad que desarrolla en la prestación
de tales servicios, se superponga con las que en virtud de
sus propias competencias desarrolla el ente provincial.
Tampoco existe duda en cuanto a que la actividad
comercial de la recurrente, que el municipio habilita y
controla dentro de sus competencias legales, se desarrolla y
alcanza solo a la jurisdicción del Municipio de Firmat.
En función de todo lo expuesto, considero debe
declararse improcedente el recurso interpuesto, con costas.
Así voto.
Sobre la misma cuestión, el señor Presidente doctor
Andrada, dijo:
1. Coincido, en general, con las fundamentaciones
expuestas por el distinguido Vocal que me precede en el orden
de votación por lo que adhiero a ellas, y concuerdo con la
conclusión a la que arriba.
Es en relación al agravio asentado en la falta de
prestación de los servicios, donde deseo detenerme para
volcar mi opinión acerca de la consistencia de la queja en
las especiales circunstancias del caso. Opinión que, fuerza
es reconocerlo, trasunta una perspectiva diversa de aquella
desde la que se emite el voto precedente.
No es por azar que, precisamente, es en relación a este
agravio alrededor del cual se han suscitado diferencias en
los criterios de los actuales componentes de este Cuerpo,
disensión plasmada en diversos precedentes (in re “Village
Cinemas S.A.” T. 7, pág. 148; “Publicom S.A.”, T. 11, pág.
245).
Con todo, en las singulares circunstancias del caso,
considero que aun desde el criterio que he propugnado con
anterioridad y ahora reitero, el recurso no puede prosperar.
Por de pronto, la pretendida diferenciación entre tasa y
derecho carece, en mi opinión, de consistencia. Ello así por
cuanto, en la ciencia jurídica, las diferenciaciones, los
distingos se explican y encuentran fundamento razonable
cuando a las figuras que se contrastan corresponde aplicar un
régimen diverso. Pero carecen de base razonable cuando se
encuentran disciplinados por las mismas reglas (de mi voto en
“Servicios Portuarios”, S. T. 13, pág. 199).
Esto último es lo que sucede entratándose de Tasa y
Derecho. Con sólidas citas doctrinarias y precisa invocación
jurisprudencial la Corte local ha concluido que el Derecho de
Registro “constituye un tributo sujeto al régimen jurídico de
la tasa” (“Terminal 6 S.A.” A. y S. T. 133, pág. 258). De
ahí que la esforzada diferenciación no pueda ser recibida.
Sentado, pues, que al Derecho de Registro e Inspección
corresponde aplicar el régimen de las tasas, no parece ocioso
recordar que la Corte Federal, en diversos ciclos
jurisprudenciales ha aseverado: “al cobro de una tasa
corresponde siempre la concreta, efectiva e individualizada
prestación de un servicio relativo a algo no menos
individualizado (bien o acto) del contribuyente” (“Banco de
la Nación Argentina c. Municipalidad de San Rafael”, del
16/5/56; “Cía Química S. A. c. Municipalidad de Tucumán”, del
5/9/89, entre varios otros).
En casos precedentes, los principios reseñados
condujeron a esta Vocalía a admitir el agravio referente a la
falta de prestación del servicio por parte de la
administración y a la consiguiente postulación de la
procedencia del recurso (“Village Cinemas S.A.” y “Publicom
S.A.”, citados).
Pero no es esa la solución que el caso aconseja a la luz
del material incorporado al expediente.
En efecto, a fojas 301/311, los funcionarios municipales
contestan el oficio n° 689 en cuya oportunidad explicitan
pormenorizadamente las funciones que, en general, el
Municipio cumple.
Luego detalla que en el caso particular de Aguas
Provinciales de Santa Fe se esfectúan (además de las
generales descritas con anterioridad referidas a los
servicios disponibles como cualquier contribuyente y de los
correspondientes a los locales de la empresa), las siguientes
tareas: “Con respecto a obras en la vía pública: Control de
obras ... Seguimiento de la obra ... Constatación del final
de obra ... Seguimiento posterior... Control preventivo ...
Con respecto al Medio Ambiente: Control físico-químico del
canal pluvial Bv. Solís ... Control físico-químico de la
'cañada del Equiluz' ...Análisis físico-químico de aguas
subterráneas... Permanentemente se efectúan estudios con
respecto a la disposición de los residuos de los pozos ciegos
recogidos por los camiones atmosféricos... Con respecto a
Bromatología: Control físico-químico del canal pluvial Bv.
Solís ... Toma de muestras de agua potable en domicilios
particulares ...”.
Pues bien: los escritos redactados por los funcionarios
públicos, cualesquiera sean éstos, tienen valor en tanto no
sean declarados falsos; pero en lo que respecta a la
substancia y contenido del acto, ellos deben considerarse
probatorios en favor de la Administración pública, en tanto
no se demuestre lo contrario (Bielsa, Rafael “Sobre lo
contencioso administrativo”, pág. 193, 2° edición, Buenos
Aires, 1954).
En el caso, considero que no se ha llegado a demostrar
lo contrario.
En efecto, la genérica mención de la perito en el
sentido que la Municipalidad no ha prestado servicios
adicionales a partir de la sanción de la Ordenanza N° 934/98
(f. 388 y ss.) resulta insuficiente a este respecto. Es que,
no demuestra que no se hayan prestado servicios y no
suministra criterios nítidos para desagregar, entre los
servicios, aquéllos que pueden considerarse “diferenciales”.
Pero, fundamentalmente, existen precisas tareas que la
Municipalidad dice prestadas, como a título de ejemplo, las
labores de control del canal pluvial Bv. Solís y de la
cañada del Equiluz, y que no han sido negadas por la
recurrente ni por la experta.
Así las cosas estimo que no puede proceder el agravio
asentado en la falta de prestación de los servicios.
En esos términos doy, pues, mi voto concurrente.
A la misma cuestión la Sra. Juez de Cámara doctora
Rescia de de la Horra, expresó similares razones a las
vertidas por el vocal de primer voto y votó en el mismo
sentido.
A la Tercera cuestión, -¿qué resolución corresponde
dictar?-, el Sr. juez de Cámara Dr. Lopez Marull dijo:
Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión
anterior, corresponde rechazar el recurso interpuesto; con
costas al recurrente (art. 24, ley 11.330).
Así voto.
Sobre la misma cuestión, los señores Jueces de Cámara
doctores Andrada y Rescia de de la Horra, dijeron que la
resolución que correspondía adoptarse era la propuesta por el
Señor Juez de Cámara doctor Lopez Marull y votaron en el
mismo sentido.
En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la
Cámara de lo Contencioso Administrativo Nº 2 RESOLVIÓ:
Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.
Registrarlo y hacerlo saber.- Fdo: ANDRADA (Por sus
fundamentos) - LOPEZ MARULL - RESCIA DE DE LA HORRA –
CASIELLO.-