INSTITUTO NACiONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
José Chanes NietoDirector
ISSN 0482·5209Certificado de Licitud de Título 2654Certificado de Licnud de Contenido 1697
Publicación periódicaRegistro número 102 1009Características 21024 1801
EdiciónComité Editorial
© Revista de Administración Públicalnstítuto Nacional de Administración Públ ica, A. C.Km. 14.5 Carretera Libre México·TolucaCol. Palo AltoDelegación Cuajim alpa, 05110 México, D.F.Tels . 570 69 45 Y 570 71 40Número 83 Julio-Diciembre 1992Impreso y hecho en México
Los artlculos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del lnstitutoNacional de Administración Pública. A.C.
México , 1992
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
CONSEJO DIRECTIVO
Raúl Salinas LozanoPresidente
Salvador Cosio GaonaXavier Ponce de León
Vicepresidentes
José Castelazo de los ÁngelesGabino Fraga MouretArturo Núñez JiménezRaúl Olmedo Carranza
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Fernando Soiana MoralesJorge Tamayo López Portillo
Maria Elena Vázquez NavaConsejeros
Antonio Sánchez GochicoaTesorero
Maria Emilia Janetti DiazSecretaria Ejecutiva
COORDINADORES
Relaciones InternacionalesClarisa Catalina Torres Méndez
Centro de Estudios de AdministraciónEstatal y MunicipalGustavo Martínez Cabañas
Consultoría y Alta DírecciónJ. Alejandro Jaídar Cerecedo
Investigación y DocumentaciónAdriana Hernández Puente
Desarrollo y Formación PermanenteVíctor H. Alarcón Limón
Administración, Finanzas y DifusiónGuillermo Hiriart Rodríguez
COMITÉ EDITORIAL
Victor H. Alarcón LimónAdriana Hernández PuenteGuillermo Hiriart Rodríguez
J. Alejandro Jaidar CerecedoMaria Emilia Janelti Díaz
Gustavo Martínez CabañasClarisa Catalina Torres Méndez
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.
MIEMBROS FUNDADORES
Antonio Carrillo FloresGilberto Loyo
Rafael Mancera OrtizRicardo Torres Gaytán
Raúl Salinas LozanoEnrique Caamaño
Daniel EscalanteRaúl orttz Mena
Rafael Urrutia MillánJosé Attolini
Alfredo NavarreteFrancisco Apodaca
Mario Cordera PastorGabino Fraga MagañaJorge GaxiolaJosé IturriagaAntonio Martínez BaézLorenzo Mayoral PardoAlfonso NoriegaManuel PalavaciniJesús Rodríguez y RodríguezAndrés Serra RojasCatalina Sierra CasasúsGustavo R. VelascoÁlvaro Rodríguez Reyes
CONSEJO DE HONOR
Gabino Fraga Magaña t; Gustavo Martínez Cabañas;Andrés Caso Lombardo; Luis García Cárdenas;
Ignacio Pichardo Pagaza
,Indice
Presentación
Agu a, conta minación, uso y tenencia de la tie rra en la zonametropolitana de la ciudad de MéxicoEmmanuel Flores Guerrero
Origen, evolución y desarrollo de la regionalización y metropolizaciónRosa lba Espinoza Vargas
El gobierno y la administración de la ciuda d de Méxicoy su zona metropolitanaMáximo Flores Vega
An álisis de la actual forma de gobierno delDistrito Fede ral y propuesta para su reforma política-administrativaTomás B. Goyeneche Sánchez
Análisis y propuestas de coordinación metropolitanap ara la ciudad de MéxicoAnemia RoqueAlvarez
Gobierno y sociedad. Las relaciones adecuadas en la conurbaci ónde la ciudad de Méxicolosé Manuel Rodríguez Cota
Mecanismos tic coordinación y con centraci ón metropolitanaBlanca Alicia Aguirre Cárdenas
Implicaciones del proceso de metropolizaciónde la ciudad de México en la región centro del paísArturoBarbosa Prieto
La ciudad de México. La búsqueda de unaintegraci ón metropolitanaDolores Cruz Z árate
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Reforma jurídica e impartición de justicia porla administración pública en el Distrito FederalFederico Escobedo Miramontes
Planeación urbana. Planeación económico-espacialLigia González Garcia de Alba
El problema habitacional. El Distrito Federal,un caso particular
Fernando Palma Galván
Problemas para el acceso al suelo y serviciosen la zona metropolitanaGabriel Garcia Aguirre
El suelo urbano. Origen, decadencia y esperanzade la sociedad contemporáneaJosé Manuel Rodriguez Cota
El crecimiento urbano de la ciudad de México ysu impacto ambientalFederico Escobedo Miramontes
Contaminación y sobreexplotación de las aguas subterráneasdel Valle de MéxicoJavier Femández Villegas
Proyección ambiental de la Cuenca del Valle de MéxicoAdolfo Mejta Ponce de León
La distribución de bienes de consumo generalizadoen la ciudad de México.Del tianguis al tianguisRanulfo Delgado Castañeda
Movimientos metropolitanos:¿Sólo un problema de vialidad y transporte?Ligia González Garcia de Alba
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La Revista de Administración Pública número 83Gobierno y Administración Metropoiitana,
se term inó de imprimir en ei mes de marzo de 1993,por FEM, la edición en tiro de 1500 ejemplaresestuvo al cuidado del Comité Ed~orial del INAP.
Presentación
El Instituto Nacional de AdministraciónPública impartió, por primera vez, la Especialización en Gobierno y Administración Metropolitana y Regional, cuyacoordinación está a cargo del Lic. José R.Castelazo. Actualmente una nueva promoción participaen ella a fin de adquirirherramientas técnicas y metodológicaspara apoyar la solución de los problemasde la ciudad de México y su zona conurbada en áreas tales corno la seguridadpública, el ambiente) la urbanización, eltransporte, los desechos sólidos, la participación ciudadana y la coordinación,además de propiciar el estudio y la comprensión de los procesos de metropolización y regionalizacián con miras a laformulación de políticas para el desarrollo de la misma.
El terna de la especialización ha rccibido la atención permanente de nuestroInstituto y lo seguirá sieudo por su trascendencia para la zona metropolitana dela capital de la República y para el país ensu conjunto. Toda acción que se emprenda en la ciudad federal y su áreainmediata de influencia debe tener presente sus consecuencias para la nación.Todo programa o acción nacional debeconsiderar sus efectos para la ciudad deMéxico y su zona de mayor influjo. Susproblemas se resuelven fundamentalmente en el ámbito nacional.
La RAP recoge en este número algunosde los trabajos, previa selección hechaporlos profesores, elaborados por los participantes en la especialidad corno unestimulo para ellos y para la nueva promoción está obligada a superarlos. Algunos de los estudios fueron reducidos y,en su conjunto, con independencia de sucalidad y aportaciones, ponen de manifiesto el interés por proponer solucionestales corno: descentralización de actividades y de la administración federal, asícomo la desconcentracíón y reubicaciónde ~sta; descentralización, desconcentración y reordenación de actividades enel Distrito Federal; participación ciudadana en el gobierno y administraciónde esta entidad federativa.
Claramente exponen la necesidad deimpulsar la descentralización de actividades y con ello el desarrollo armónicodel país. Asimismo ponen de relieve, paramejorar la calidad de vida en la ciudad deMéxico y su zona metropolitana, la importanciade aprovechar completamente,sindispendio, los recursos con que cuentay de cobrar a los usuarios el costo real delos servicios, con un criterio proporcionaly equitativo, gravando más a quien puedepagar más o a aquellas actividades quedebiendo trasladarse a otras regiones delpaís permanezcanen ésta.
Igualmente destacan que deberán neogarse en ella asignaciones presupuestales,
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créditos, permisos, concesiones o declaratorias de uso del suelo relacionados conel crecimiento de las ramas de actividadesque se determine; el desarrollo de éstasúnicamente podría efectuarse medianteel empleo de la capacidad subutilizada ocon recursos propios.
El sistema de transporte y comunicación, factor básico de integración y ordenación de las actividades productivas ydelos asentamientos humanos en el territorio nacional, requiere la implantacióndeuna red de transporte integral urbano einterurbano y evitar la construcción denuevascarreteras convergenteshaciaestazona mientras no se haga la de los ejesquevinculan a ciudades con servicios regionales en las costas del Golfo de México ydel Océano Pacífico, sea fortalecida laintercomunicación de ciudades connuevos centros de influencia ypropiciadala realizlación de redes alimentadoras ycaminos vecinales que faciliten a localidades rurales el acceso a ciudades medias.
La aplicaciónestricta de normaslaborales, fiscales, mercantiles, de proteccióny conservación del ambiente, sanitarias,de vialidad, de regulación de asentamientos humanos, entre otras, contribuirá arestarle a la gran ciudad y su zona deinfluencia parte de su sofisticadoencanto.Las disposiciones jurídicas que tienen uncarácter centralizador deben ser revisadasyproceder en todo caso a su depuración.
La creación de un sistema de información para quienes deseen trasladarse dentro o fuera de la ciudad de México y suzona metropolitana, permitirá proporcionar información confiable y oportunaa personas físicasy morales, para coadyuvar a que decidan acciones sobre descentralización de actividades, tanto en lapropia región como fuera de ella.
La descentralización de la vida nacional en todos los aspectos, por ende,abarca también a la administración federal, por medio de las transferencias deatribuciones, instituciones y recursos a lasentidades federativas y municipios, aligualque mediante su desconcentración ysu reubicación. Para ser políticamentecongruentes con nuestra opción fundamental federalista y admirústrativamenteeficaceses insuficiente el establecimientode unidades desconcentradas de la administración federal, se requiere esencialmente que el gobierno nacional cedadecisiones políticas y transfiera algunasde las funciones que actualmente desempeña.
Consecuentemente se propone suspender el crecimiento de la administración central federal y realizar sudesconcentración cabal. Por consiguientedeben transferirse decisiones de maneracompleta y no parcial; junto con las labores sustantivas es indispensabledesconcentrar las de apoyo; los organismos centrales deben ejercer únicamentefacultades normativas, de planeación, coordinación, comprobación y evaluación.Cualquier proyecto ha de cimentarse enun principio de confianza, admitiendo lacapacidad y responsabilidad de la unidada la cual se otorgan atribuciones, prescindiendo de controles previos a la decisión,sustantivos de ésta, o de los excesivos yreiterativos por mero formulismo,propiciadores de la irrespondabilidad. Almismo tiempo es preciso evítar reproducir en las unidades desconcentradas lasáreas y la organización de las centrales.
De igual manera, se señala la conveniencia de trasladar a otro punto del paísa aquellas instituciones federales que, deacuerdo a su objeto social y funciones,carezca de sentido su permanencia en la
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sede de los poderes de la Unión. Eltraslado de dependencias del ejecutivofederal fuera de ésta, seria innecesario sidesconcentraran realmente.
El Distrito Federal es constitucionalmente una entidad federativa a cargo deun gobierno y al igual que a las restantesent idade s le deben ser t ransferidasatribuciones e instituciones con vocaciónlocal. Al efecto se deberán redistribuirfuentes tributarias para apoyar el ejercicio de tales atribuciones, reubicar a losservidores públicos que las han venidodesempeñando y adjudicarles la infraestructu ra organizacional y los recurosos correspondientes.
También es pertinente proceder a lareorganización de actividades que continuar án reali zándose en la granmet rópoli favoreciendo el desarrolloequilibrado de las industriales, comerciales y de servicios cn todas las delegaciones, restringiendo aquellas contaminantcs o de alto riesgo y obligándolasa observar las disposiciones jurídicas.
Cada circunscripción procurará ofrccer a sus moradores posibilidades de empleo, proveerlos de satisfactores deconsumo, almacenaje, habit ación, instrucción, cultura, seguridad, esparcimi ento y transporte; facilitarles elcumplimiento de obligaciones y el ejercicio de sus derechos. Esto es constituirlas delegaciones como núcleos de desarrollo comunitario autosuficientes, en loscuales se resuelvan directamente todoslos problemas del área geográfica de su
competencia y participen en la definiciónde los planes, programas, políticas o normas que fije la autoridad central.
Las transformaciones que vivimos entodos los campos requieren respuestasinmediatas de los gobiernos y de sus administraciones; respuestas que debanquedar enmarcadas por una concepciónprecisa de la sociedad que queremos,concepción que debe encontrar su origen enla propia sociedad .
Determinar instrumentos para enriquecer la part icipación ciudadana en latoma de decisiones, en la definición de lapolítica pública, en el contro l de sus representantes y de la administración espriorit ario. La presencia de los ciudadanos se torna efectiva al participar en latoma de decisiones, en su ejecución y fundamentalm ente en sus beneficios.
En suma; en los estudios incluidosdestaca la necesidad de reducir y organizar la desmesura para volver a la escalahumana, con ciudadanos solidarios, conpersonas y no números. Nuestra ciudad ysu zona metropolitana exigen accionesarticuladas y su afán visionario de habitantes y autorid ades. En las páginassiguiente se incluyen propuestas parasolucionar sus problemas. La puesta enpráctica de las adecuadas será una contribución para un mejor gobierno y administración metropolitanos, así como,particularmente, el constante mejoramiento económico, político y social dcsus habitantes.
Agua, contaminación, uso y tenenciade la tierra en la zona metropolitana
de la ciudad de México
Emmanuel Flores Guerrero
La zona metropolitana de la ciudad deMéxico se asienta sobre una área queplantea retos significativos para un desarrollo urbano sostenido. Pareciera que laestructura, magnitud y dinámica de lasactividades metropolitanas (transporte,industria y servicios), son difícilmentecompatibles con equilibrios mínimospara asegurar una calidad de vida aceptable y la viabilidad misma de la ciudad enel largo plazo (calidad del aire, oferta deagua, áreas naturales, energéticos, disposición de desechos, etcétera.
La ciudad de México por razoneshistóricas y culturales que todos conocemos se asentó en una cuenca, cuya localización y características geográficaspermitieron alojar a una civilización cuyadominación alcanzó a extenderse inclusomás allá de los limites actuales del territorio nacional.
En nuestros días la ciudad de Méxicosigue siendo el centro económico, cultural y político del país. Las razonessiguen siendo las mismas que le dieronorigen, además de ser la sede de los poderes federales. Dar alojo a los más avan-
zados centros de estudio, instituciones desalud pública, una amplia gama de empresas de servicios y, junto con la ahorazona conurbada del Estado de México, ala más importante poderosa planta índustrial del país, cuya proporción equivale acasi un 36% del PIE nacional. Igualmentealbergar alrededor de 15 millones dehabitantes.
El crecimiento y desarrollo del Distrito Federal y la ZOna conurbada con los17 municipios del Estado de México hasido posible superando una serie de limitaciones que su propia naturaleza le haexigido. Sin embargo, la inercia de estecrecimiento, que en buena medida fuefomentado por el gobierno, principalmente a partir de los años cuarenta, y ladeficiente o casi nula aplicación de políticas de control y desarrollo del crecimiento de la ciudad, han configurado enla actualidad un panorama poco alentador en términos de su viabilidad, debidoa que se ha llegado al absurdo de que eldeterioro de sus condiciones ambientaleslimita seriamente no sólo su desarrollosino inclusive su supervivencia. Evidenciándose la ciudad es incapaz de propor-
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cionar con sus propios recursos los elementos necesarios para brindar serviciosbásicos a sus habitantes, dentro de unambiente ecológico que garantice calidadde vida.
Las características fisiográficas de laciudad de México y su zona metropolitana (altitud, subsuelo altamente compresible, geología, clima, vegetación). Suubicación en zona de alto riesgo sísmico,así como la hiperurbanización que ha sufrido hasta nuestros días y la consiguienteenorme cantidad de actividades, nos danuna idea de su vulnerabilidad ydel peligroque corren sus ecosistemas y fundamentalmente la salud y la calidad de vida desus habitantes.
La problemática de la zona metropolitana de la ciudad de México para su atención requiere un enfoque integral ymultidisciplinario que incluya factorestanto urbanísticos, como ecológicos, sociales, jurídicos, administrativos y politicoso
Para comprender el fenómeno dehiperurbanización es necesario tener presentes los antecedentes históricos quehicieron posible un fuerte crecimiento industrial a partir de 1940 y sus repercusiones en los aspectos poblacionales yurbanos.
Durante el gobierno cardenista se consigue la consolidación plena del sistemapolítico, al poder controlar las demandasde los principales actores sociales por medio del corporativismo de partido, sentándose así las bases para emprender unafase de desarrollo económico en el que,dada la debilidad del sector privado, el
Estado sería el principal promotor, asumiendo la responsabilidad de las inversiones en gran escala y redituables a largoplazo. Nacional Financiera, creada en1934, fue la principal promotora degrandes proyectos industriales, la mayoría de ellos asentados en la ciudad deMéxico.'
La segunda guerra mundial significóparaMéxico una situacióneconómica favorable, al abrirse la oportunidad de ampliar su mercado externo e industrializarse mediante la política de sustitución de importaciones.
"La segunda guerra mundial ponía enprimer plano la estrecha vinculación. Anivel internacional, de todos los sistemaseconómicos. El aumento de la demandapor el conflicto bélico fue una excelenteoportunidad de colocar los productos deexportación (en el mercado mundialj'i'
Así mismo, en concordancia con elmomento histórico, "a partir de 1940,cerca del 30% de toda la inversión públicase ha encauzado hacia el sector industrial... para aliviar la crítica escasez de laoferta creada por las condiciones bélicas"?
Además de promover la inversión privada, con politicas orientadas hacia elproteccionismo del capital, tales como elotorgamiento de permisos de importación, incentivos fiscales y fijación de barreras arancelarias a la competenciaexterna. Adicionalmente se proporcionóla infraestructura urbana, los subsidiosdirectos y se mantuvieron bajas las tarifasde los servicios proporcionados por lasempresas paraestatales.
1 Femández Santillán, José E, Polulca yAdministración Pública en México, México, INAP, 1980.
2 ldem, p. SO.
3 Hansen, Roger D., La política del desarrollo mexicano, México, Ed. Siglo XXI, L983, p. 62.
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De esta forma, el país consigue mantener un ritmo de crecimiento económicoe industrial acelerado por medio de unmodelo de desarrollo que se apoyabafuertemente en los recursos queprovenían del campo, tanto en forma dematerias primas baratas, gracias al control de los precios de garantía que tambíén propiciaban un abaratamíento de lavida en las zonas urbanas (trasladándoseel plusvalor del campo a la ciudad), comoen divisas que se obtenían de la exportación de productos agrícolas y que fueronutilizadas para satisfacer los requerimientos de importación de la naciente industria mexicana.
Como resultado de esta políticaeconómica se fomentaba cada vez más laconcentración de recursos y de mano deobra, tanto para la industria como para lainmensa cantidad de servicios que de ellase fueron generando, la idea general queentonces se tenía de la modernización seconcretaba en la industrialización y desarrollo urbano del país.
Esta situación propició que el crecimiento de la ciudad de México se incrementara aceleradamente y adquiriera uncarácter metropolitano al conurbarse conmunicipios vecinos del Estado de México.
Sin embargo, este modelo de desarrollo empezó a dar signos de agotamiento COmo resultado de la excesivaextracción de recursos del campo, quefueron trasladados crecientemente a laindustria, y por la disminución y prácticamente nula inversión pública en el agrodurante muchos años, generándose consecuentemente una migración del campoa la ciudad cada vez mayor, tanto por loatractivo de la demanda de mano de obra
y la "calidad de vida" que brindaba laciudad, como por la"! crecientes limitaciones de desarrollo quc fue ofreciendo elcampo hasta su virtual quiebra. "A partirde 1958 (...) disminuye la producciónagrícola para exportación y a partir de1965 puede hablarse del inicio de la crisisde la agricultura mexicana, ya que es apartir de ese momento cuando México sevuelve importador neto de productos alimenticios".4
Lo anterior resalta que los fenómenosdemográficos yecológicos de las ciudadestienen en mayor o menor grado relacióndirecta con lo que ocurre fuera de ellas.Así, las ciudades y el campo, dos caras dela misma moneda, no son partes excluyentes, sino complementarias.
Este proceso de industrialización trajoaparejado una fuerte expansión urbanaen la zona metropolitana de la ciudad deMéxico. De 1940 a 1950 se inicia eltraslado de habitantes del centro hacia laperiferia y comienza en forma intensiva laindustrialización, particularmente en elnorte del Distrito Federal, pasando de1,650,000a 3,135,000habitantes. De 1950a 1970 el crecimiento urbano rebasa loslímites del Distrito Federal y penetra enforma definitiva, tanto física como demográficamente, en el Estado de Méxicoy la población en la ZMCM asciende a9,211,000; esta tendencia ha sido constante hasta nuestros días y se puede explicar en buen medida por la ausencia demecanismos efectivos de coordinacióndel desarrollo urbano entre las dos entidades. "Mientras en el D.F. existía la inquietud por el nivel de concentraciónindustrial alcanzado y se prohibían losfraccionamientos, en el Estado se pro-
4 Benítez, Raúl y José Benigno Moreno, Los grandes problemas de la ciudad de México, México, Plaza yValdez Editores, 1988,p. 28.
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movían nuevos parques industriales yI .. d 5fraccionamientos para a vivien a.
Para 1990, de conformidad con los datos preliminares del censo nacional depoblación, había 14,900,000habitantes enlos municipios pertenecientes al Est~do
de México, el 56% y el 44% respectivamente.
Para tener una ideade la gran cantidadde actividades productivas y de serviciosque en esta zona se generan, cabe mencionar que produce el 34% del PIB n,acional, alberga al 26% de la poblacióneconómicamente activa nacional, laborael 56% de los trabajadores fabriles, el40% de los del sector comercio y el 32%de los empleados públicos federales. Asímismo están establecidas 35,000 industrias y 78,842 unidades de servicios.
En la actualidad el mantenimiento deesta gran metrópoli implica el suministrode una inmensa cantidad de recursostanto naturales como económicos. De nodarse a tiempo una reorientación más racional a la aplicación y consumo de losmismos se llegará en el corto plazo a laimposibilidad de seguir mantenie~?o elritmo de crecimiento con la dotación deservicios públicos que la población demande.
El abuso que se ha hecho en el consumo de agua y energéticos ha desequilibrado sensiblemente los sistemasecológicos y al mismo tiempo ha significado una excesiva e ineficiente erogaciónde recursos económicos sin poderseprestar los servicios a los grupos depoblación que los requieren.
Aspectos como la aplicación de impuestos, tarifas y subsidios al consumo dealgunos recursos, así como el uso y.latenencia de la tierra, deben ser parte In
tegral de un programa destinado a rescatar la viabilidad del desarrollo ycrecimiento ordenado y ecológicamenteequilibrado de la zona metropolitana dela ciudad de México.
El problema del abastecimiento yexcesivo consumo de agua en la ciudad deMéxico es sin duda el más importante, entanto no se circunscribe únicamente a ladificultad de hacerla llegar a todos loshabitantes sino que conlleva una serie deproblemas que hacen cada vez más urgente su atención y control.
El valle de México consume diariamente entre 53 y 63 metros cúbicos deagua por segundo. A partir de los añoscincuenta, la dotación empezó a ser deficitaria, por lo que se hizo necesario recurrir a la explotación de cuencas exte~nas
(Lerrna y Cutzamala) de las que provieneel 30% del suministro actual, el 70%restante proviene de los acuíferos delvalle, los que han sido sobreexplotadospara satisfacer la creciente demanda,logrando cubrir en la actualidad al 97%de la población del Distrito Federal, y al86% de la de los municipios conurbados."
Esta sobreexplotación ha generadouna serie de desequilibrios ecológicos,como son el abatimiento de los nivelesfreáticos, el hundimiento de la superficieterrestre, la contaminación de acuíferos,adjudicación de daños a la red de conducción dc agua y drenaje y limitaciones a laagricultura. Todo ello adicionalmente alos altos costos económicos que implica el
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Terrazas, Osear y Preciats, Eduardo, La estructura taruorial de la ciudad de México, México, Edil. Plazay Valdez, 1988, p. 112.
Estrategia metropolitana para el Sistema Hidráulico del Valle de México, México, 1989, pp. 1 a 17.
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mantenimiento y reparación de la compleja y amplia infraestructura (847 pozos,467 kilómetros de lineas de conducción,240 tanques de abastecimiento, 175 plantas de bombeo, 564 kilómetros de redprimaria y 21,065 kilómetros de red secundaria, 4 plantas potabilizadoras y 326dispositivos de cloración).'
De seguir el ritmo actual de consumoa corto plazo se llegará a un agudo desequilibrio entre la disponibilidad y los requerimientos de agua potable, por lo quees urgente modificar este comportamiento regulando el consumo e incrementando el ritmo de explotación ni laimportación del liquido de otras cuencascomo se ha venido haciendo, para noseguir afectando los sistemas hidráulicosdel valle, así como el de las cuencas dedonde se tendria que extraer (Tecolutla yAmacuzac), requiriéndose inversionesentre doscientos y doscientos cincuentamil millones de pesos por metro cúbicoagregado por segundo, sin que se afrontee! verdadero problema del alto consumoy las bajísimas tarifas cobradas por esterecurso, que ni siquiera son suficientespara cubrir los costos de operación, limitando la capacidad para ampliar y mejorarel sistema de conducción y,en cambio,propiciando un alto consumo.
"El promedio de consumo para todoslos usos doméstico, industrial, servicio,comercio es de 303 litros diarios por habitante en el Distrito Federal y de 198 en elEstado de México,'IS
Sin embargo, el consumo doméstico esel más significativo, 57% en el Distrito y80% en el Estado de México, llegándoseal dispendioso e injusto promedio de consumo de hasta 600 litros por habitante
diario en algunas zonas del primero,mientras que en un gran número de suscolonias el consumo sólo llega a 20 litros.
Lo anterior hace evidente la incongruencia en el tratamiento de! problemadel suministro y consumo del agua, pudiéndose proponer una serie de accionespara reorientar el funcionamiento delsistema y volverlo más eficiente tanto entérminos ecológicos como financieros,Fundamentalmente incrementar a nivelmetropolitano ypor zonas socioeconómicas las cuotas fijas por el pago de esteservicio, de tal forma que después de llevarse a cabo un censo domiciliario, se fijeuna nueva tarifa que no signifique unfuerte desembolso para el usuario siempre y cuando no se rebase tasa de consumo, que deberá ser suficiente parasatisfacer las necesidades de una familiay fijada de acuerdo al número de sus integrantes. Si se excede ese límite deberánpagarse tarifas mayores a la tasa de consumo fijoy ser gradualmente ascendentesa partir de los estratos socioeconórnicosmedios, medios altos y altos, en los cualesel dispendio es significativamente mayor,de tal forma que las tarifas en estos estratos se incrementen sustancialmente,lográndose así regular el consumo, y siéste es excesivo su pago compensará encierta medida el déficit que significan lasbajas tarifas aplicadas en las zonas deprimidas.
Con este sistema de cobros se lograríauna mayorcapacidad financiera yparalelamente aplicar una serie de medidas decarácter técnico para mejorar la eficiencia de la red de conducción, así comoconstruir represas que permitan la infiltración y recarga de acuíferos en las zonas
7 Departamento del Distrito Federal, Memoria programada de uso eficiente del agua, México, 1990, p. 16,
S lbidem, p. 2,
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en que la calidad del agua es la adecuada,ampliar la red de colectores marginales yorganizarlos por zonas perfectamente delimitadas y controladas, a fin de evitar lamezcla de aguas pluviales con la red dedrenaje y destinarlas a plantas de tratamiento, que al disponer de aguas controladas puedan regenerarlas y serutilizadas para usos que no requieran lapotabilización.
Por otro lado se debe exigir gradualmente tanto a la industria como a lasempresas de servicios y a promotores inmobiliarios, la instalación de su propiainfraestructura de sistemas de recolección y tratamiento de aguas para su reutilización en los muebles sanitarios. En elriego de áreas verdes, en los procesosindustriales, etcétera.
La contaminación atmosférica es otrograve problema que ha venido sufriendola zona metropolitana y que ahora representa una de la, principales limitacionesa su progreso. "Su existencia y alcancesobedecen siempre a la lógica de la producción de satisfactores, mercancías yservicios de las dinámicas urbana~'1.9
Me parece que se ha abusado en el usode los energéticos y se han propiciado lascondiciones para favorecer este comportamiento, sólo hasta hace poco tiempo sehan empezado a instrumentar ciertasmedidas con mayor o menor éxito paracontrarrestar la excesiva emisión de contaminantes.
En los últimos años hemos sido testigos de la aplicación de programas comolos de "Hoy no circulan, verificación demotores, instalación de convertidores
catalíticos en vehículos, producción demejores combustibles, reubicación de industrias altamente contaminantes.
Sin menospreciar los alcances que ensu conjunto han logrado me parece que sedebe abordar cabalmente el centro delproblema que en mayor medida está relacionado con la degradación atmosférica:el uso excesivo del vehículo y más aúncuando se sabe que de todas las fuentesde emisión de contaminantes el transporte es la que genera un 76.7%, Yde éstecorresponde un 34.9% ala emisión de losvehículos privados, un 10.5% a combis ymicrobuses, un 7.9% a taxis y solamenteUn 5% al transporte de camiones Ruta100. Estas cifras nos muestran que e185%restante se moviliza en 135 mil vehículosde transporte público, equivalentes a15%del total. lO
Para cambiar esta situación es necesario ofrecer al ciudadano posibilidades detransporte colectivo adecuado y así desestimular el uso del vehículo individual,instrumentando una serie de medidasconjuntas que a continuación se proponen:
a) Crear a nivel metropolitano unaComisión Metropolitana del transporte que obtenga recursos suficientes y directos de las autoridadesfederales para desarrollar a mediano plazo un sistema integral detransporte colectivo metropolitano(Metro, transporte terrestre, trenligero y vialidades). Esto significaría a largo plazo un ahorro sustancial si se considera que selograría una mayor eficiencia ener-
9 Quadri de la Torre, Gabriel, Consideraciones en torna al desarrollo económico y el medio ambiente: haciauna cultura ecológica, México, Edil. Fes, 1991, p. 86.
10 La ciudad de México en cifras.
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gética al disminuir la dotación decombustibles baratos a la zona.
b) La Comisión Metropolitana delTransporte integraría los sistemasde operación del Distrito Federal ydel Estado de México, asignandolos recursos indistintamente a unou otro de acuerdo a las necesidades,terminando con los desequilibriosde inversión y capacidad de servicio.
e) Con una visión metropolitana, homologar las vialidades entre ambascantidades de tal forma que no sepierda continuidad. Asimismoprocurar vialidades circulares quefaciliten la intercomunicación entrelos municipios metropolitanos y lasáreas periféricas del Distrito Federal, contrarrestando. así la radialidad prevaleciente y el congcstionamiento que esto implica, asícomo mejorar la fluidez por mediode libramientos, evitando que vehículos foráneos que sólo van depaso a otros estados se agreguen ala circulación vehicular de la zonaurbana.
d) Procurar no invertir recursos enobras viales en zonas de altos ingresos y buenos servicios comomedida para desalentar el uso delvehículo particular.
e) Concesionar a particulares el transporte por autobús para aquellas zona" de alto nivel socioeconómico,que estén dispuestos a pagar tarifasadecuadas a la calidad y comodidaddel servicio.
f) Revivir y ampliar el sistema detransporte eléctrico, procurando suinstalación en zonas suburbanas yen circuitos pequeños para evitar
conflictos viales derivados de subaja versatilidad y velocidad, utilizando para sus recorridos derechosde vía de ferrocarriles desplazados.
g) Crear a nivel piloto circuitos ciclistas debidamente protegidos y provistos de estacionamientos segurosy ubicados cerca de estaciones detransporte colectivo.
h) Seguir renovando y diversificandoel sistema de transporte Ruta-Iüüdando servicio en toda la zonametropolitana y procurar desplazara microbuses y combis que en sumayoría son ineficientes y pococontrolables.
Adicionalmente se deberá instrumentar una serie de medidas para disminuirla contaminación generada por la degradación de la basura, mediante unapolítica impositiva que obligue gradualmente a las empresas a disminuir la cantidad de materiales utilizados enempaques y envoltorios, procurando emplear mayoritariamente elementos biodegradables.
Igualmente se podría instrumentar enciertas áreas de la ciudad un programa deselección domiciliaria de basura e impulsarla por medio de su compra por empresas o depósitos que se concesionen aparticulares, lo que reduciría los costos derecolección de las 18,000toneladas que segeneran diariamente y facilitaría su regeneración y reutilización.
El uso y tenencia de la tierra debe sertema fundamental a tratar en el intentode reordenar y controlar el desarrollo dela zona metropolitana de la ciudad deMéxico.
La población de esta zona seguirá creciendo a pesar de las medidas tendientes
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a frenar este comportamiento. Por ende,es urgente ejecutar las acciones necesarias para orientar ese futuro crecimiento.
Por lo tanto es indispensable redefiniry homologar con una visión metropolitana los planes de desarrollo urbano delDistrito Federal y los del Estado deMéxico, exigiéndose a los municipios laelaboración de los mismos y transferirles,al igual que a las delegaciones del Departamento, las facultades para regular eluso del suelo, simplificando su operacióny obteniendo mayores niveles de eficiencia al eliminar la participación de variasentidades que entorpecen el proceso.
Asimismo, se deben definir las áreasdestinadas exclusivamente para zonas dereserva ecológica y reducir la densidadurbana en aquellas donde se localiza elmayor valor ecológico y que están másexpuestas a la depredación por la manchaurbana, así como protegerlas de las invasiones con mano dura, y eliminar de lapráctica política la negociación del usodel suelo como medida para evitar lapresión a la demanda de vivienda, consecuentemente se deben delimitar territorios adecuados para el desarrollo devivienda popular, equipados previamentea la ocupación, evitándose así mayorescostos y logrando un desarrollo urbanomás ordenado.
Procurar seriamente la preservaciónde los recursos naturales y controlar laexpansión de la mancha urbana implicaría modificar la Ley Agrariay transferira las autoridades urbanas la capacidad deregular el uso del suelo. En lazona metropolitana existen comunidades agrarias yejidos, muy pocas de sus tierras se dedicana la producción agropecuaria, en la gran
mayoría se practica una sobreexplotación, llegando inclusive a la venta ilegalde tierras para uso habitacional en detrimento de los recursos ecológicos y deldesarrollo urbano del Valle de México.
Este comportamiento podría corregirse al atribuirse mayores facultades a laautoridad local y así poder intervenir enel uso del suelo en tierras comunales yejidales.
La creación de una Comisión Metropolitana del Uso del Suelo con recursos yfacultades suficientes, inclusive para promover expropiaciones, sería instrumentofundamental para garantizar la preservación de las reservas ecológicas y territoriales del Valle.
Los tres problemas fundamentalestratados en este trabajo: agua, contaminación atmosférica y uso y tenencia de latierra, son a mijuiciolos másapremiantesde abordar en forma decidida y con carácter metropolitano.
Es tiempo de terminar con las gravesconsecuencias derivadas de ver y tratar deresolver en forma diferente y aislada losproblemas de cada entidad, pero quecompeten y afectan a toda la zona metropolitana.
Es preciso despertar la voluntadpolítica y la conciencia ciudadana, actuarunificadamente en la planeación y coordinar a las entidades federativas y a lasinstituciones, dentro de un marco de concertación que se erija como foro metropolitano, con la participacion de lasdiferentes autoridades, representantes yciudadanos, para tomar decisiones en eseámbito y garantizar un desarrollo másviable de la zona metropolitana y unamejor calidad de vida para sus habitantes.
Origen, evolución y desarrollode la regionalización y metropolización
Rosa/ba Espinoza Vargas
Introducción
La revolución industrial ha sido hastanuestros días el acontecimiento que mástransformaciones ha causado en la vidadel hombre en un lapso muy corto, comparativamente eon la historia de la humanidad; la ciencia y la tecnología lograron avances nunca antes vistos y se sentaron la, bases para el desarrollo en todoslos campos del quehacer humano, de losque somos partícipes en la actualidad.
La ciudad es el espacio territorial endonde el hombre se desenvuelve y necesariamente se manifiestan físicamente lasformas de vida y desarrollo de la sociedad.
Este trabajo expone de manera somera los principales efectos que tuvo en eldesarrollo de las ciudades la revoluciónindustrial, primero en Inglaterra y posteriormente en otros países europeos y enlos Estados Unidos de América, y cómofue que generó la ciudad conteporáneaenla que hoy habitamos.
También relata brevemente las características principales del desarrollo de lasciudades en Latinoamérica en la misma
época, con el objeto de establecer larelación e influencia que pudo tener laindustrialización europea y norteamericana en su conformación actual.
Génesis de la ciudadcontemporánea.
La Revolución Industrial
La evolución de la ciudad moderna hasido posible a través de un largo periodode tiempo en el que fueron sucediéndosccambios sociales, económicos y tecnológicos.
La ciudad moderna debe relacionarsecon una serie de etapas de desarrollo,cada una de las euales tiene su propiahistoria: transporte y comunicaciones,tecnología, administración pública, organización social y ciencia.
Factores importantes que marcaron elinicio de la ciudad moderna fueron laevolución de los servicios públicos: alcantarillado yagua entubada, alumbradopúblico y protección policiaca, educaciónobligatoria, bienestar, salubridad y sanidad públiea.
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Las formas y organización del trabajopersonal fue otro factor que caracterizóel surgimiento de la ciudad moderna, asícomo la aparición de las fábricas y lasmáquinas de vapor, precedidas por lasinvenciones de la imprenta, el papel, labrájula magnética, los anteojos, el cañón,el molino de agua y el torno de hilar.
El periodo comprendido de 17:'0 a1832, aproximadamente, puede identificarse como el inicio de la ciudad moderna, los talleres de artesanos sevolvieron fábricas, se inventaron máquinas y se reorganizó la actividad productiva y las ciudades atrajeron numerosostrabajadores especialmente de las áreasrurales.
El proceso de urbanizaciónen Europa
Los cambios que generó la revoluciónindustrial en Inglaterra aparecen a mediados del siglo XVIII yvan produciéndoseposteriormente en otros países europeos,siendo los de mayor impacto el aumentode la población, el incremento de la producción industrial y la mecanización delos sistemas productivos.
La población de Inglaterra a mediadosdel siglo XVIII era de aproximadamenteseis millones de habitantes; en 1801 sellevó a cabo el primer censo poblacionalque arrojó un total de 8,892,000 personasy el celebrado en 1831 cerca de14,000,000; como puede observarse, enun lapso de treinta años la población creció en poco más de cinco millones, estenotable incremento poblacional no correspondió a una elevación de! índice denatalidad, ni tampoco a la llegada de importantes corrientes migratorias, fue consecuencia fundamental de la reducción
del coeficiente de mortalidad que descendió del 35.8 (en el decenio 17301740), al 21.1 (en e! decenio 1811-1821),siendo las causas de esta reducción enprimer término de orden higiénico: mejoras en la alimentación, en la higiene personal, en las instalaciones públicas, en lasviviendas, progresos en la medicina y mejor organización en las instalaciones desalud.
El incremento poblacional se dioparalelamente con una productividad industrial nunca antes vista, para ilustraresto resulta importante mencionar variosejemplos: en un periodo de setenta años,de 1760 a 1830, la producción de hierropasó de 20,000 a 700,000 toneladas, la decarbón de 4,300,000 a 115,000,000, la industria del algodón absorbía 4,000,000 delibras en el siglo XVIII yen 1830 consumíacasi 270,000,000. El incremento fue cuantitativo y cualitativo; se multiplicaron lostipos de industrias, al tiempo que se diversificaban los productos y los procedimientos para su fabricación.
Es evidente que todos estos cambiosque trajo consigo la revolución industrialtuvieron que verse necesariamente reflejados en las ciudades con el uso de losnuevos materiales como el hierro, el vidrio y posteriormente el hormigón; seconstruyeron calles más anchas y canalesmás amplios y profundos, nuevas carreteras de comunicación hacia el exterior ycomo consecuencia del incremento poblacional y las migraciones nuevas viviendas en número creciente.
Surgió así mismo un nuevo tipo deedificios a medida que se fueron diversificando las funciones en la ciudad: edificios públicos de mayor tamaño, fábricas,almacenes, depósitos, puertos, etcétera, ydesde el punto de vista económico unnuevo concepto del valor que tenían en e!
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pasado; ya no se consideraban este tipode inversiones como aplicación de capitala fondo perdido, sino como inversionespaulatinamente amortizables, igual quelos otros medios de producción.
A raíz de estos nuevos conceptos naceel mercado del suelo en virtud de que seestablece la diferencia entre edificación ysuelo. Con anterioridad a esta época, laedificación se consideraba de duraciónindefinida y el valor del terreno sobre elcual se hallaba se incorporaba al del edificio, pero al considerarse limitada la vidadel edificio el solar adquiere un valoreconómico independiente.
Nacen así las grandes empresas inmobiliarias y las transacciones de inmueblescomo negocio. A medida que la poblaciónurbana creció, el valor del suelo se incrementó de manera proporcional, El valorde la tierra se duplicó en Berlín entre 1865y 1880.En Londres, en un periodo de sólo20 años, la tierra aumentósuvalor en unatercera parte; como consecuencia del incremento cada vez mayor del valor delsuelo se indujo a una mayor congestiónurbana. Entre 1836 y 1866 la densidad depoblación en París se triplicó, en Londresen 1870 la densidad poblacional era de662 hab/ha, yen la ciudad de Nueva Yorkse tenían aproximadamente 815 hao/ha.en esa misma época.
Analizaremos ahora los medios detransporte que fueron conformando a laciudad moderna. La producción industrial dependía del transporte de las materias primas hacia las fábricas y de losproductos terminados hacia los mercadosde consumo. Antes de que se inventara lamáquina de vapor, las mercancías setransportaban en vehículos de tracciónanimal o por vía fluvial. A partir de 1761se empezaron a interconectar en los Estados Unidos los ríos navegables mediante
una red de canales. En 1809 Fulton concluyó su primer barco de vapor, el "Clermont" que facilitaría la navegación demanera importante. En 1825 empezó aoperar en Inglaterra el primer ferrocarrilde vapor para pasajeros y en 1824 seinauguró la primera ruta de ferrocarril enEstados Unidos. Estas facilidades detransporte fomentaron notablemente laproducción industrial.
El tránsito al interior de las ciudadesse congestionó por el gran número devehículos de tracción animal que circulaban por sus calles. En el año de 1819apareció en París el primer ómnibus tirado por caballos para transporte colectivo de pasajeros. En la ciudad de NuevaYork empezó a funcionar en 1831 elprimer tranvía tirado por caballos y en1832 ya se contaba con varias líneas deeste tipo de transporte sobre rieles y tirados por caballos.
El congestionamicnto vehicular aumentó a medida que crecía la población,en 1867 se construyó en Nueva York elprimer tranvía elevado yen 1871 se reemplazó a éste por un tren de vapor, sin quela congestión del tránsito disminuyerasensiblemente.
Al ir extendiéndose fuera de los límitesde las ciudades las líneas del ferrocarril devapor, surgieron paralelos a éstas los suburbios, ofreciendo cierto alivio a la congestión urbana.
En 1885 hizo su aparición el primertranvía eléctrico, convirtiéndose en elprincipal medio de transporte urbano.
La facilidad de transportación dio OIigen al desplazamiento de la poblaciónhacia la periferia de las ciudades, como yase mencionó, propiciando un crecimientoextensivo que se vio alentado en mayormedida con la aparición de los vehículos
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con motor de combustión interna; paradar una idea de la proliferación de estetipo de transporte cabe mencionar que en1895 fueron registrados en EstadosUnidos cuatro automóviles; en 1900eran8,000 yen 1960,62 millones.
El uso del automóvil vino a incrementar la congestión de los centros urbanos ya ocasionar problemas de contaminacióndel medio ambiente.
En materiade vivienda la situaciónnofue mejor, el impacto de la revoluciónindustrial se experimentó primero en Inglaterra, la nueva estructura económicavino aparejada con la explotación de lospobres originándose los barrios bajos, integrados por viviendaspara obreros construidas a la sombra de las fábricas conpésimas condiciones de habitabilidad.Los procesos técnicos de la producciónindustrial acaparaban la atención y losrecursos, y la vivienda popular fueolvidada totalmente.
Tanto en las ciudades industrialeseuropeas, como en las norteamericanas,la vivienda obrera se dio en condicionesde hacinamiento e insalubridad, evidenciando el proceso de segregación socialentre la burguesía y la clase trabajadora.
Ante esta situación se elevaron protestas a mediados del siglo XIX y se propusieron las llamadas comunidadesutópicas, siendo Robert Owen, industrialpropietario de fábricas textiles autor deuno de estos proyectos, en el cual se combinaban la vivienda, la industria y la agricultura; J. S. Buckingham tambiénconcibíó en 1849 un proyecto para unaciudad modelo, ninguno de estos proyectos se llevó a cabo totalmente, pero sirvieron para atraer la atención sobre elcreciente deterioro del ambiente urbano.En 1844se creó en Inglaterra la primera
Real Comisión de Salud y Vivienda, y en1848 fue aprobada por el parlamento laPrimera Ley de Salud Pública.
Como consecuencia de graves epidemias surgidas en Inglaterra y algunosotros países del continente europeo,como Francia y Alemania, la realezaeuropea gobernante inició algunosproyectos paternalistas, los cuales representaron dos extremos: en zonas congestionadas se construyeron edificios dedepartamentos de seis y siete pisos conpocas mejoras en cuanto a diseño y habitabilidad con respecto a los edificios anteriores, que a su vez decayeron y seconvirtieron en barrios bajos al paso deltiempo, el otro extremo consistió en laconstrucciónde conjuntosde casas unifamiliares en los suburbios, tratando de fomentar en los obreros el concepto depropiedad. Sin embargo, estas viviendasresultaron inaccesibles económicamentepara los asalariados en general y poco apoco pasaron a manos de propietarios dela clase media. Como la mayoría de losobrerosa quienes fuerondestinadasestasviviendas integraban el grupo que másnecesitaba recursos económicos, aprovecharon la perspectiva de un beneficio inmediato para vender las casas a personascon más medios que ellos, quedando sinsolución el problema de vivienda obrera.
Pero no pensemos en el problema delaviviendaobrara como un hecho aislado)desligado del contexto político, económico y social producto de esta época degrandes contrastes) sino como una másdelas consecuencias del sistema capitalistaen expansión.
Como resultado de la toma de conciencia de la clase obrera con respecto asu precaria situación surge un proceso dedesarrollo ideológico que la identificacomo una clase eminentemente urbana,
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que lucha por la igualdad con base en lasolidaridad y la comunidad de bienes como la solución a todos sus padecimientos.
La ciudad industrial era por tanto elescenario de la lucha de clases, en dondese evidenciaba cómo el poder del capitalhabía estructurado la trama urbana paramantener el control y demostrar su poderío, como en el caso de París, con lasgrandes obras urbanas realizadas por elBarón de Haussmann.
Por lo que se refiere a la planeación enmateria urbana, en el periodo comprendido entre 1830y 1850,nace la urbanisticamoderna; la convivencia en la ciudad industrial plantea nuevos problemas de organización: los antiguos instrumentos deregulación urbana ya no son adecuados yse elaboran otros nuevos adaptados a lasrecientes condiciones.
Con base en la comunicación ferroviaria que llega hasta el centro de las ciudades y que requiere de cierta normatividaden cuanto a derechos de vía y también delas servidumbres que se necesitan para losservicios sanitarios de las ciudades, lasautoridades tienen a su alcance un nuevoe importantísimo medio de intervenciónpara modificar la ordenación del territono.
Otro factor que influyó de manera decisiva en el desarrollo urbano fue la necesidad de que las ciudades adoptaranmedidas para preservar la salud de lapoblación, así se determinó, por ejemplo,que antes de tender una red de alcantarillado se elaborara un proyecto y posteriormente se pavimentaran las calles, quelas autoridades locales exigieran ciertosrequisitos mínimos de higiene para laconstrucción de casas habitación, quepudieran recaudarse fondos para mejorary ensanchar las calles y para poner en
funcionamiento parques públicos, ya quemuchas grandes ciudades como Liverpool, Manchester, Birmingham y Leedsno contaban con ese servicio; así, partiendo de exigencias sanitarias, se llegó aun programa urbanístico completo.
Fueron las leyes sanitarias de 1848yde1866las que dieron las bases para legislaren materia urbana.
En 1875 Y1890 se avanzó aún más alunificar en laHousing OfWorker ClassActtodas las leyes sanitarias y sobre edificación popular.
En el caso de París la Ley UrbanísticaRepublicana de 1850, aunada a la grancapacidad técnica de los ingenierosfranceses, el interés de Napoleón III ydesde luego la intervención del Barón deHaussmann, hicieron posible la transformación urbana de París y sentaron lasbases para su posterior evolución.
En la primera parte de este trabajo seha tratado de establecer de manera sintetizada el marco general en que se inicióel desarrollo de las ciudades modernas,especialmente europeas, a partir de larevolución industrial.
Se ha visto cómo los adelantos tecnológicos influyeron de manera tan importante en el funcionamiento ydesarrollo de las ciudades, especialmentelos relacionados con la producción industrial y el transporte: el ferrocarril, lostrenes eléctricos y el automóvil, fundamentalmente.
Los cambios al interior de las ciudadesse reflejaron en la aparición de nuevosusos, como los industriales y de servicios;las zonas habitacionales adquirieron también otras características, que en el casode los barrios obreros no puede decirseque resultaron satisfactorias por lo que
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toca a la calidad de vida; la traza urbanade las antiguas ciudades en expansión semodificó en función de los nuevos requerimientos de transporte de mercancías y personas, se abrieron grandesvialidades, como en el caso de París y lasciudades crecieron en extensión apareciendo los barrios habitacionales en laperiferia.
Ante la presión demográfica que incrementó las demandas en materia devivienda y el nuevo concepto del valor delsuelo se aumentó considerablemente laintensidad de uso del suelo y con ello elhacinamiento.
Como ya se mencionó, la ciudad quegeneró la revolución industrial fue unaciudad de contrastes, contaba con un dinamismo económico impresionante quese vio reflejado en la mejoría de los servicios públicos como el alcantarillado, ladistribución del agua, el alumbrado público, las comunicaciones, las vialidades yel transporte, sin embargo, ello fue unfuerte imán que atrajo importantes corrientes migratorias, especialmente delcampo, en busca de empleo en los establecimientos industriales, generandocon ello fuertes presiones sobre la estructura de la ciudad y severos problemassociales especialmente entre la claseobrera y los desposeídos debido a la injusta distribución de los beneficios deldesarrollo.
Mientras esto pasaba en Europa y enalgunas ciudades de América localizadasen los Estados Unidos de Norteamérica,como Nueva York, Chicago, Filadelfia yDetroit, que adoptaron los modelos dedesarrollo europeos, en las ciudades deLatinoamérica se iniciaban, a principiosdel siglo XIX, las guerras de independencia para liberarse del coloniaje.
Resultará interesante conocer quésucedía durante esta época con las ciudades latinoamericanas; a continuaciónse expondrá de manera somera el marcogeneral de su desarrollo.
El proceso de urbanizaciónen América Latina
(1750-1920)
A mediados del siglo XVlII la poblacióntotal de América Latina empezó aaumentar pasando de aproximadamente10-12 millones a cerca de 22-23 millonesen la época de la independencia.
Este incremento poblacional estuvo ligado a varios factores: mejoras en lascondiciones de salud, recuperación demográfica de las poblaciones autóctonas,inmigración europea, importación de esclavos de Africa y cambios económicosestimulados por la demanda extranjerade materias primas.
Sería interesante saber hasta dónde elincremento demográfico posterior a 1750fue acompañado de una urbanizaciónneta, es decir, qué tanto crecieron lasciudades más que sus regiones.
Lo que es posible saber es que loscentros administrativos mayores semodernizaron y recibieron nuevos servicios urbanos. La minería, las exportaciones agropecuarias y la colonización ruralcrearon riqueza que en gran medida secanalizó hacia o por conducto de lasciudades.
En esta época se dieron importantescrecimientos en puertos como La Habanay Buenos Aires, al igual que en los centrosmineros como Guanajuato, Real de Catorce, Bolaños y Cerro de Paseo, A pesar
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del incremento urbano de este periodolas ciudades principales crecieron máslentamente.
En la América del Sur española progresó la periferia mientras la antiguaregión central languidecía, la tasa de fundación de pueblos en las zonas extremasde Chile alcanzó un nivel sin precedentedespués de 1790,la población creció a unavelocidad que no volvería a alcanzarsesino hasta 1930,aunque con un alto gradode dispersión en función de la redistribución de habitantes como peones enestancias y haciendas.
Por lo que toca al Virreinato de laPlata, las autoridades fomentaron activamente la urbanización durante las dosúltimas décadas del siglo XVIII, en lasciudades más grandes como BuenosAires, Córdoba, Salta, La Paz, Potosi,Chuquisaca y Asunción construyeronhospitales, acueductos, puentes y teatros,restauraron catedrales, pavimentaroncanes, instalaron graneros y crearon escuelas.
En el caso de Perú este resurgimientoeconómico y demográfico se registró escasamente en el alto y bajo Perú debido acambios ecológicos importantes por elterremoto de 1687, se redujo la fertilidadde sus tierra"! costeras disminuyendo lasactividades económicas relacionadas conla agricultura, también fueron importantes para el desarrollo urbano las luchasindígenas (1780-1783), que redujeron enaproximadamente 5% la población de losmás o menos dos millones de habitantesde la región. Y la creación del Virreinatode la Plata en 1776,como consecuencia lahegemonía comercial de Lima, se vioeclipsada por Buenos Aires y mientrasque la población de la primera ciudad semantuvo estable casi un siglo (1746 a
1836), la de la segunda creció casi seisveces en el mismo lapso.
Por lo que toca a la región de NuevaGranada, el número de habitantes urbanos también se incrementó considerablemente, ligándose el desarrollo de susciudades a la agricultura, la minería y lasmanufacturas como industria casera. Envísperas de la independencia, esta regiónera casi autosuficiente en la producciónde textiles burdos, tenía un comerciointcrregional floreciente y poseía numerosos centros urbanos multifuncionalesindependientes de los latifundios queaparecieron a raíz de la colonizaciónrural.
En Venezuela predominaba el régimen latifundista y esclavista aún más queen Nueva Granada, las manufacturaseran menos importantes, sus poblacionesmayores vivían de la actividad comerciallocalyde exportación. Como varias regiones tenían puertos activos, Caracas nopudo establecer el monopolio comercialde Lima o Buenos Aires, a pesar de estaslimitaciones, la población urbanaaumentó de 29 a 34% del total durante elúltimo cuarto del siglo XVIII.
En la Nueva España la población tuvouna fuerte tendencia ascendente, entrelos años 1742 y 1810 pasó de 3,336,000 a6,122,000 habitantes paralelamente al incremento de la producción anual de plataacuñada que se elevó de 12 millones depesos en 1762 a 27 millones en 1804.
Antes de la independencia severas crisis agrícolas propiciaron migraciones delas áreas rurales a las ciudades de México,Puebla y Guadalajara, a los centros mineros de Zacatecas, Guanajuato y Tlalpujahua y a los puertos, especialmenteVeracruz.
28 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Por un largo periodo la ciudad deMéxico ejerció una fuerte hegemonía administrativa, comercialy financiera unificando las funciones que en América delSur se dividían entre Lima y BuenosAires.
Sin embargo, esta hegemonía resultóvulnerable a loscambios de la política realy con la creación de las intendencias en1786se fortalecieron otras ciudades y regiones: Veracruz y Guadalajara comocentros de intercambio comercial; Pueblase consolidó con su industria textil y lasciudades del Bajío con sus manufacturas,agriculturas, industria y minería propiascontaban con una economía lo suficientemente diversificada que les permitía resistir la dominación económica de laciudad de México.
El caso de Cuba fue diferente, tambiénse produjo un crecimiento poblacionalimportante en el siglo XVIII, básicamentecomo producto de la inmigración deeuropeos yesclavos africanos, que se ubicaron principalmente en las áreasruralesligadas de la isla, creció e intensificó suactividad comercial, creándose la necesidad de puertos suplementarios.
En Brasil el resurgimiento demográfico se inició antes que en laAmérica española a causa de la fiebre deloro que provocó un desplazamiento depoblación a gran escala hacia el interiordel país y atrajo una fuerte corriente deinmigración portuguesa.
El impacto urbano fue considerable yse reflejó en la tasa de fundación de pueblos que pasó de siete por década en elperíodo 1690-1749 a casi 17 entre 17501799.A finales de siglo podía decirse quecasi la mitad del vasto territorio del Brasilestaba poblado.
En resumen, durante laépoca que precedió a la independencia de AméricaLatina y que coincidió con los inicios dela revolución industrial en Europa, el desarrollo de las ciudades latinoamericana,se vio favorecido por el incremento en laproducción de manufacturas, especialmente en regiones fuera de los centrosadministrativos; los puertos y las ciudadesadministrativas de mayor tamaño experimentaronun notablecrecimientocomercial; el aumento de las exportacionescontribuyó también a una mayor producción y diversidad de artículos para el consumo doméstico y a una integración máscerrada de las regiones económicas.
En términos absolutos ocurrió una urbanización considerable reflejada particularmente en el crecimiento de lasciudades más importantes yen la creaciónde nuevos centros urbanos de menortamaño.
Sin embargo no todo fue miel sobrehojuelas, pues conocidos son los desequilibrios en el reparto de los beneficiosque trajeron consigo un fuerte incremento de personas errantes, desempleo ybandolerismo, consecuencia también delcrecimiento poblacional, la ruptura de la,comunidades indígenas rurales, el hambre y las fluctuaciones en la producciónminera.
A partir de la independencia se estimuló el crecimiento de las capitales nacionales por sus nuevas funcioneseconómicas, administrativas ypolíticas, elsector más beneficiado por la independencia en las mayoría de los nacientespaíses fue el de los terratenientes latifundistas, quienes controlaron los gobiernosnacionales y amenazaron con atomizarAmérica Latina en cientos de unidadesautónomas.
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Conforme avanzaba el siglo XIX estasélites rurales se opusieron a la modernización (telégrafos, electrificación, policíarural, escuelas rurales yvías de ferrocarrilen algunos casos) por temor a que estasmejoras atrajeran hacia las ciudades a lostrabajadores campesinos y perdieran elcontrol de las bases de su poder rural.
No obstante algunas ciudades comoSantiago de Chile, México y Caracas superaron la tasa de crecimiento nacional;Bogotá, Río de Janeiro yLimasobrepasaron el crecimiento de la nación envísperas de la independencia de cayendoposteriormente y Buenos Aires creció aun ritmo más lento que el de Argentinadurante todo el periodo.
El variable impacto urbano de la independencia aparece subordinado a una relativa disminución de la población urbanahasta mediados del siglo XIX, debido a laapertura de nuevas tierras al cultivo, laproducción de nuevos artículos de exportación, la extensión de la agricultura deplantación y la creciente influencia de loshacendados.
En este estado de cosas no se vislumbraba ningún ejemplo claro de macrocefalismo urbano para este periodo.
No fue sino hasta que estuvo asegurada la unificación nacional, centralizados los sistemas políticos, iniciadas lasganancias por las exportaciones, creadoslos mercados nacionales, unidas las naciones por los telégrafos, los ferrocarrilesy por la navegación a vapor que conducelas importaciones a través de los principales puertos, cuando la ciudad se reafirma, se transforma en el centro depoder económico, político, financiero ysocial, yen ella surge la industria básica.
Sin embargo durante todo el periodocomprendido de 1810 a 1920 las capitales
nacionales no tuvieron la preeminenciaabsoluta, excepto en los casos de Argentina, Chile y Cuba en los que su ciudadprincipal representó siempre un porcentaje más alto en materia poblacional queel conjunto de las principales ciudadesque le seguían en importancia.
En el caso de México, la tasa de crecimiento poblacional de la ciudad deMéxico se mantuvo por abajo de la nacional hasta 1910.
El supuesto de una primacía centrípeta o por inercia encaja difícilmenteen el caso de América Latina del sigloXIX, de hecho solamente cuatro de lascapitales latinoamericanas fueron indiscutiblemente hegemónicas a lo largo delperiodo 1850 a 1920: Buenos Aires,México, Lima y La Habana.
Conclusiones
Es claro que en el marco dentro del cualse desarrollaron lasciudadeslatinoamericanas durante el periodo comprendidopor la revolución industrial en Europa,fueron otros factores distintos los que terminaron suevolución.
Se trataba de ciudades localizadas enpaíses recientemente independizados,con grandes conflictos para consolidar undesarrollo económico y político sostenido, sujetos, como en el caso deMéxico, a invasiones de países extranjeros y a una inestabilidad política y socialinterna que influía de manera decisiva enel crecimiento urbano.
Puede decirse que ante tales circunstancias la revolución industrial influyópoco en los modelos urbanos latinoamericanos, cuando menos durante elsiglo XIX.
30 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Ya en el presente siglo, con la consolidaciónde los sistemaspolíticos,económicos y sociales, se inició un proceso deindustrialización tardío que en México sedio formalmente a partir de 1940 con lasustitución de importaciones y que, segúnse describió al inicio de este trabajo, hatenido mucha similitud con la forma enque crecieron las ciudades europeas en elsiglo XIX.
Refiriéndonos específicamente a México, es posible observar que muchos delos factores que incidieron en el crecimiento de las ciudades europeas durante la revolución industrial como lasmigraciones del campo a la ciudad, laoferta a mayor escala de bienes y servicios, la oportunidad de empico mejor remunerado, se dan ahora en nuestrasciudades, con toda una secuela de consecuencias positivasy negativas, entre lasprimeras un mayor dinamismo económico, acceso a satisfactores en materiade salud, educación, culturay recreaciónpara un mayor porcentaje de población,avance en las comunicaciones y el transporte; entre las negativas podemos enumerar la desordenada expansión de lasáreas urbanas, el déficit creciente en materia de servicios públicos (agua potable,drenaje, alumbrado público, recolecciónde desechos, etcetera) y de vivienda, especialmente de interés social, la congestión vehicular, la contaminación ambiental, la especulación con el suelo urbano,la irregularidad en la tenencia de la tierray otras más que sería largo enumerar.
Hasta épocas recientes, concretamente a partir de 1976con la publicaciónde la Ley General de Asentamientos Humanos, se instituyó de manera formal laplaneación urbana.
En los países europeos la problemáticaurbana que generó la revolución indus-
trial ha sido resuelta en gran medidaporque contaron con los elementos políticos, legislativos, económicos y técnicosnecesarios para ello, lo mismo ha ocurrido en la mayoría de las ciudades deEstados Unidos de Norteamérica; sin embargo en México ymuy probablemente enotros países de Latinoamérica no ha sidoposible, en virtud de que no se ha dispuesto de los recursos económicos ypolíticos necesarios para orientar de lamanera más adecuada el crecimiento denuestras ciudades.
Los países de América Latina, a pesardel grado de industrialización y desarrollo económico alcanzado, seguimosperteneciendo al mundo subdesarrolladoyeso se refleja necesariamente ennuestros espacios urbanos.
En nuestras grandes ciudades encontramos marcados contrastes producto delsistema económico que propicia ladesigualdad social.
En el contexto mundial, cada vez somos más dependientes de las economíasexternas y aunque el intercambio comercial y las exportaciones han producidobeneficios, no han sido suficientes paralograr acercarnos a las mejores soluciones para los retos que plantea la problemática de nuestras ciudades.
Volviendo a nuestro país, anteriormente se mencionó que contamos con loselementos legales para orientar nuestrodesarrollo urbano, tenemos también capacidad técnica, pero nos faltan los recursos económicos y la voluntad política.
Viendo hacia el futuro es probable queMéxico, con el tratado de libre comerciocon Canadá y Estados Unidos, comosucedió con España cuando ingresó almercomún europeo, tenga que tomarmedidas más estrictas para evitar y con-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 31
trolar los efectos negativos del desarrollo,especialmente los de impacto sobre elmedio ambiente, ojalá como en el casomencionado, los apoyos económicosfiuyan oportunamente sin menoscabo denuestra libertad como país,
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El gobierno y la administración de laciudad de México y su zona metropolitana
Máximo Flores Vega
Introducción
En este documento se hace un breve recorrido para observar la marcha de unaparato administrativo que, en su configuración legal, refleja el esfuerzo delEstado mexicano para ponerlo al día conel desenvolvimiento de la zona metropolitana de la ciudad de México, en cuyoterritorio se ha desarrollado una de lasciudades más grandes del mundo, demanera desmesurada hasta alcanzar casiel extremo de la ingobernabilidad. El esfuerzo administrativo no sólo pretendedar alcance al ritmo de desarrollo delDistrito Federal y municipios conurbados, sino también sobreponerse a esteritmo, para encauzarlo en orden con mecanismos racionales que permitanplanear la acción gubernativa ysometer acontrol el crecimiento urbano de una ciudad que, por sus dimensiones, rebasa suspropias posibilidades de atención. Este esel gran reto que enfrenta la administración pública del Distrito Federal y elEstado de México para los próximosaños. Su buen éxito se encuentra vinculado, en buen medida, a los logros correlativos que el Plan Nacional de Desa-
rrollo obtenga en materia de descentralizaciónde la vida nacional.
Antecedentes
Históricamente, la ciudad de México hasido el más importante centro económico,político y cultural del país, y como resultado ha experimentado un enorme crecimiento en lo físico y en lo social. Lafunción predominante de la ciudad deMéxico se ha mantenido desde que eracapital de Nueva España durante la colonia, pasando por la independenciapolítica en el siglo XIX, hasta la épocacontemporánea. Es indudable que la ubicación de la ciudad capital en el centrogeográfico del territorio nacional la hahecho desempeñar un papel rector conrespecto a la región central y a las demásciudades del país.
El Distrito Federal fue creado por decreto del Congreso Constituyente el 28denoviembre de 1824. La Ccnstitución establece el Distrito Federal como asientoen los poderes de la Unión, segregandosu territorio del Estado de México, quequedó comprendido en un área circularcon centro en la Plaza Mayor y un radio
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de dos leguas, su gobierno político yeconómico corresponde al gobierno general.
La superficie del Distrito Federal se'incrementó en 1842 al serie incorporadaslas zonas de Guadalupc Hidalgo, Atzcapotzaleo, Popotla, Tacubaya, Nativitas,Mexicaltzingo, Iztapalapa e Ixtacaleo yen1859 el Desierto de los Leones para lacaptación de agua.
En 1861 se divide el Distrito en unamunicipalidad y cuatro partidos: Guadalupe Hidalgo, Xochimileo, Tlalpan yTacubaya. En la municipalidad deMéxico el ayuntamiento estaba compuesto por veinte regidores y en los partidos por siete y un procurador. De hechoesta estructura correspondía a la de losdiferentes estados del país; sin embargo,en el caso de los partidos fue nombradoun prefecto que se transforma en la principal autoridad de los mismos.
En 1898 se establecen los límites actuales incorporando al Distrito Federalterritorio del Estado de México. El Distrito Federal adquiere una nueva divisiónterritorial: una municipalidad y seis prefecturas. El gobierno porfirista hace depender al gobernador y a otrasautoridades del Distrito Federal de laSecretaria de Gobernación.
Como resultado de la corriente promotora del municipio libre, en 1917, sefijan las bases de la organización políticadividiendo el territorio del Distrito Federal en municipalidades a cargo de ayuntamientos de elección popular, sinembargo, el gobernador es nombrado porel Presidente de la República.
Al crearse el Departamento del Distrito Federal, por iniciativa de AlvaroObregón, se atribuye al Presidente de laRepública la responsabilidad del gobierno de esta entidad federativa, quienla delega en el jefe del Departamento.
La Ley Orgánica de 1941 instituye unanueva división política en la que figuranla ciudad de México y 12 delegaciones yla Ley Orgánica de 1971 confiere al Distrito Federal su estructura administrativaactual, por lo que hasta 1970 sc consideran a las cuatro delegaciones centralesformando parte de la ciudad de México.El 29 de diciembre de 1970, la Ley Orgánica establece 16 delegaciones, siendode nueva creación Miguel Hidalgo,Cuauhtérnoc, Vcnustiano Carranza y Benito Juárez.
A partir de 1970 se inician accionesinformales de coordinación entre la Dirección General de Planificación del Departamento del Distrito Federal y elgobierno del Estado de México, representado por la Coordinación de ObrasPúblicas y el Instituto Auris.
La zona metropolitana incorporaba alos municipios de Nauealpan, Tlalnepantia, Ecatepec, Chimalhuaeán, que sehabían considerado desde 1960;a éstos sesumaron Tultitlán, Coaealeo, Los ReyesLa Paz, Cuautitlán, Atizapán deZaragoza, Huixquilucan y Netzahualcóyotl; en 1980se agregaron Chalco, Chicoloapan, Cuautitlán-Izcalli, Ixtapaluca,Nicolás Romero, Tecamac. Es así comoen la actualidad está formada la manchaurbana de la zona metropolitana con 16delegaciones del Distrito Federal y 17municipios del Estado de México.
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La administración de laciudad de México y losmunicipios conurbados
La actual Ley Orgánica del Distrito Federal data de 1978 y es la cuarta Ley que elCongreso de la Unión ha expedido con elmismo objeto. Antes de ella estuvieronvigentes las leyes orgánicas de 1928,1941Y1970. La emisión periódica de leyes orgánicas pone de manifiesto la complejidad cada vez mayor de una estructuraadministrativaque ha debido adecuarse alos problemas de gobierno de una ciudadque, en relativamente pocos años, crecióde manera desmesurada hasta volversedifícilmente gobernable.
La ley vigente sufrió importantesmodificaciones en 1983. Ahora sólo semencionan las dependencias de mayorjerarquía: Jefatura del Departamento,secretarías generales en número de cuatro, en las ramas de gobierno, obras, desarrollo social y protección y vialidad),Oficialía Mayor, Tesorería, ContraloríaGeneral y delegaciones. La Ley no defineen detalle sus atribuciones. La asignaciónde facultades y la existencia y organización de las dependencias no reguladas,como es el caso de las coordinacionesgenerales, las direcciones generales y lasde área, quedaron reservadas al reglamento interior, Con ello se dio mayorflexibilidad a la Ley, porque ahora la solacreación o el reajuste en la lista de dependencias no modifica su articulado,salvo que la restructuración alcance a lasdependencias de mayor nivel.
Como complemento de la Ley Orgánica que se comenta existen varios instrumentos, entre los que citaremos lossiguientes: el Reglamento Interior delDepartamento del Distrito Federal, pu-
blicado en el DiarioOficialel 26 de agostode 1985, cuya materia principal consisteen precisar la organización y furucionamiento de sus unidades administrativas, yel acuerdo por el que se adscribenorgánicamente las diferentes unidadesadministrativas centrales, publicado el 4de septiembre del mismo año.
Entre los criterios administrativos establecidos por la Ley Orgánica estableceque conviene destacar los de descorreentración administrativa, delegación defacultades coordinación, manifiestos enel tipo de funciones que realizan las distintas secretarías generales, la OficialíaMayor, la Tesorería y la Contraloría General, que coordi_nan a diversas dependencias de menor jerarquía.
Igualmente es de destacar el de descentralización, que consiste en la creaciónde diversos organismos con autonomía degestión para el cumplimiento específicode algún servicio público.
En el Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal se estableceotro importante criterio de administración: el artfculo 30. dispone que lasunidades administrativas y órganos descentrados conducirán sus actividades enforma programada, con base en las políticas previstas por el Presidente de laRepública tanto en el Plan Nacional deDesarrollo como en los programas acargo del propio Departamento.
Existe un nivel de coordinación que noinvolucra el de las unidades administrativas del Departamento, sino la de éste,corno dependencia, con los estados y losmunicipios de la federación. A este tipode coordinación se refiere el artículo 30de la Ley Orgánica comentada y la regulapara conseguir mayor eficiencia en laprestaeión de los servicios públicos en las
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zonas conurbadas o cercanas al DistritoFederal.
La organización jerárquica del Departamento del Distrito Federal es complejaporque no obedece a la ordenación deniveles en una sola línea. Como principalresponsable está el jefe del mismo, quientiene la representación directa del Presidente de la República, en su calidad constitucional de titular del poder ejecutivodel Distrito Federal. En un segundo nivel,y vinculadas en forma inmediata al jefedel Departamento, están las secretaríasgenerales, de las que a su vez dependendiversas direcciones generales y direcciones de área. En una línea jerárquica distinta, pero también con dependenciadirecta del jefe del Departamento, se encuentran: la Oficialia Mayor, de la quetambién dependen diversas direccionesgenerales y de área; la Tesorería encargada de la recaudación fiscal en materiaimpositiva localyde la coordinación fiscalcon la federación, de la cual dependensubtesorerías, una Procuraduría Fiscal yuna Oficina de Administración Tributaria, y la Contraloría General, que tieneadscritas subcontralorías. Existen igualmente tres coordinaciones generales: laJurídica ---<:on tres direcciones generalesadscritas-, la de Abasto y Distribución---<¡ue cuenta con tres subcoordinaciones-, y la de Transporte. Por último,también con dependencia directa del jefedel Departamento, está la DirecciónGeneral de Difusión y Relaciones Públicas.
Al sector centralizado arriba referidose suman las 16delegaciones que integranel Distrito Federal, con el carácter deórganos desconcentrados. El sectorparaestatal del Distrito Federal lo conforman 11 entidades sectorizadas para suevaluación y control de acuerdo con su
competencia en las distintas secretaríasgenerales. Dichas entidades son: cuatroorganismos descentralizados (Industrialde Abastos, Sistema de TransporteColectivo, Sistema de Transportes Eléctricos y Autotransportes Urbanos dePasajeros Ruta-lOO), dos empresas departicipación estatal (Servicios Metropolitanos, S.A. de C.V., y CorporaciónMexicana de Impresión, S.A. de CV},dos cajas de previsión (la de la Policía y lade los Trabajadores a Lista de Raya) ytres fideicomisos (uno de vivienda y dospara el otorgamiento de crédito en materia de transporte).
Todo este complejo administrativotrata de responder a cinco áreas fundamentales de actividad que, en forma deatribuciones genéricas, les señala su LeyOrgánica, a saber: la de Gobierno, laJurídico-Administrativa, la de Hacienda,la de Obras y Servicios, y la de Mejoramiento Económico ySocial. Estos cincorubros abarcan la mayoría de los problemas que plantea el desarrollo de un espacio administrado con las característicasdel Distrito Federal y son, al mismotiempo, los que acotan el régimen deatribuciones de los órganos que componen al Departamento.
La justicia administrativa en el DistritoFederal cuenta, para su desahogo, con unórgano especial que es el Tribunal de loContencioso Administrativo, el cual gozade autonomía y opera en salas con objetode controlar la legalidad de los actos delas autoridades administrativas del Departamento del Distrito Federal. Todavíala justicia administrativa no ha arraigadoen nuestra tradición jurídica lo suficientepara convertirse en elemento determinante de control sobre los actos de autoridad; es loable, sin embargo, que ya
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existan los cauces para que empiece a serasí.
En materia de justicia laboral el órgano competente es la Junta Local deConciliación y Arbitraje del Distrito Federal, cuya estructura y funcionamientose determinan en la Ley Federal del Trabajo. También, como en el caso del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,la Junta goza de autonomía respecto delDepartamento del Distrito Federal.
Los conflictos de trabajo que se susciten entre el Departamento del DIstritoFederal y sus servidores son competenciadel Tribunal Federal de Conciliación yArbitraje, en atención a lo dispuesto en elapartado "B" del artículo 123 Constitucional.
Al Ministerio Público del Distrito Federal lo encabeza un Procurador Generalde Justicia que, depende directamentedel Presidente de la República, quientiene la facultad de nombrarlo y removerlo libremente. En casos especiales,el presidente podrá ordenar al procurador general de Justicia que en asuntos decompetencia efectúe acuerdos con el jefedel Departamento del Distrito Federal;salvo estas ocasiones particulares noexiste subordinación jerárquica delprimero al segundo.
Organizaciónpolítico-administrativa
de los municip.:;,.io:.,:s=--__
Por el carácter federal de nuestraRepública, los estados asociados soncompetentes para autodetermínarse ensu régimen interior, siempre y cuandorespeten en su Constitución la forma degobierno republicano, representativo y
popular, y tengan al municipio libre comobase de su división territorial y de su organización político-administrativa.
También por mandato de la CartaMagna se dispone que cada municipio seadministre por un ayuntamiento de elección popular directa. El ayuntamiento esun órgano colegiado que, según ]0 establece el Artículo 135de la ConstituciónPolítica del Estado de México para surespectiva jurisdicción, constituye "unaasamblea deliberante" que tiene comofunción principal la resolución de losasuntos administrativos que se sometan asu decisión, la ejecución de sus resoluciones corresponde al presidente municipal.
Además del presidente municipal, losayuntamientos se integran con unnúmero variable en cada caso de síndicosy regiones. A los primeros atribuyen funciones de procuración, defensa y promoción de los intereses municipales; demanera principal efectúan labores decontrol y fiscalizaciónde la Tesorería municipaly del ejercicio presupuestario. Losregidores, por su parte, se encargan deauxiliar al presidente municipal en distintos aspectos de la administración del municipio lo suplen en sus ausencias.
Los funcionarios municipales nopueden durar en el desempeño de sucargo más de tres años y tampoco puedenser reelegidos para el periodo administrativo siguiente a aquél en el que estuvieronen funciones.
Lcgislativamente los municipios estánsujetos a la normatividad que expidan loscongresos locales aunque tienen facultades para expedir, por conducto de losayuntamientos, bandos municipales quecorresponde promulgar al presidente decada municipio. Los bandos se integranpor disposiciones reglamentarias de ob-
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servancia general que se refieren al gobierno y a la administración del municipio.
Además, los ayuntamientos están facultados (véase al respecto el Título Octavo de la Ley Orgánica Municipal delEstado de México) para emitir reglamentos municipales, circulares y disposiciones administrativas para regular lasdiversas esferas de competencia de susórganos.
De lo expuesto se infiere que los ayuntamientosno son exclusivamente órganoscon funciones administrativas, sino queactúan también como asambleas legislativas.
Como autoridades auxiliares los municipios cuentan con delegados municipales en cada centro de población, conjefes de sector o de sección, con jefes demanzana, con comisiones de planificación y desarrollo y con consejos de colaboración y participación ciudadana.
Respecto a la función judicial la Constitución del Estado de México en suartículo 118 ordena que en cada municipio la administración de justicia seencargue a uno o más funcionarios nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del Estado, quienes se denominanjueces municipales y ocupan su cargo durante dos años. La competencia de estasautoridades judiciales la establece la LevOrgánica del Poder Judicial del Estado deMéxico.
Problemática del gobiernode la zona metropolitana
Las instituciones políticas y administrativas de la zona metropolitana se hanquedado rezagadas frente a la realidad.
El costo político y económico de mantener inalterable una división que no esfuncional, sino político-administrativaentre el Distrito Federal y el Estado deMéxico empieza a ser muy alto. El gobierno local, delegación o municipio, seencuentra rebasado por el número dehabitantes que le toca atender en comparación con sus limitados recursos y facultades, así como por la cada vez másevidente heterogeneidad de las demandas de los grupos y sectores que conforman a la sociedad plural de la ciudad deMéxico.
Las últimas dos décadas se han caracterizado por una gran inversión, en términos relativos a la capacidad del país, en lainfraestructura física de la urbe. Sin embargo, a pesar de ello sus habitantes noestán satisfechos. Este sentir cada vezmásexplícito obliga a diseñar mecanismos yprogramas, así como a adecuar las instituciones para acercar el gobierno a losciudadanos. Es decir, se ha producido undesfase entre la urbe que se ha construidoy las necesidades y aspiraciones de la sociedad que la habita,
Para adecuarse a esta nueva realidadel gobierno de la zona metropolitanadebe evolucionar, gradual pero firmemente de una visión sectorial, desarticulada y desigual entre el Distrito Federal yel Estado de México, lejana a las demandas y necesidades de los ciudadanos haciaun gobierno que reconozca el caráctermetropolitano de la ciudad yque, con unavisión de justicia aumente cl bienestar delas zonas que más rápidamente han crecido y con menos satisfactores cuentan.Finalmente, este gobierno dehe conformarse con instituciones que permitan yamplíen la participación ciudadana.
A partir de estas consideracionespueden proponerse modificaciones a las
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estructuras actuales de gobierno de lazona metropolitana. El objetivo debe serclaro: elevar el nivel de vida de los habitantes de la ciudad gracias a una mejoradministración y a una mayor participación ciudadana. Es decir, lograr que laciudad funcione mejor y que sea justa.
Otras opiniones, que parten de unaconcepción abstracta, sostienen que uncambio en la estructura política mejoraríalas condiciones de vida de la metrópoli.Ello sólo distraería la atención de los verdaderos problemas de la ciudad e implicaría perder tiempo, acarreandoconsecuencias negativas irreversibles.
Propuestas de solución paralos problemas de la zona
metropolitana
Con el propósito de imprimir mayor racionalidad e igualdad en la zona metropolitana, además de mejorar laplaneación y coordinación, es necesarioque aquellos sistemas que interactúanpermanentemente en amhas entidadestengan un arreglo institucional acordecon la problemática de una ciudad y unasociedad altamente interrelacionadas,que no reconocen límites políticos en suinterno funcionamiento cotidiano. Por loque se propone la creación de tres instancias de administración metropolitanapara los sistemas que más interrelacióntienen: agua y drenaje, transporte yseguridad púhlica.
En estas tres áreas las autoridades dehen tener una visión integral y de largoplazo de la problemática. Los organismosmetropolitanos tendrán la función deplanear, normal', financiar y conccsionarlos servicios públicos de su competencia.
No serán organismos operadores únicosque conformen burocracias gigantescassino al contrario normarán y coordinarána múltiples operadores públicos y privados que garanticen una prestación eficazde los servicios.
En el caso del abastecimiento de aguay drenaje, el organismo metropolitanotendrá a su cargo la planeación, normatividad, financiamiento y recuperaciónvía tarifas del sistema que abastece ydrena la zona metropolitana en su totalidad, la construcción y operación de lasconducciones y los sistemas generales ytroncales de carácter metropolitano. Podrá contratar crédito y financiar a su veza las empresas concesionarias.
Como concesionarias de este organismo operarán dos o más empresas en elDistrito Federal y en el Estado de México.Estas empresas tendrán a su cargo laconstrucción, operación, mantenimientoy cobro de los servicios en el ámbito geográfico que fes sea designado y a su vezcomprarán el agua y el servicio del organismo metropolitano.
Para el transporte el esquema seríasimilar en cuanto que se constituirá unorganismo metropolitano que tendrá a sucargo la plancación, normatividad y financiamiento del transporte público depasajeros en todo el territorio de la zonametropolitana.
Este organismo concesionará los distintos medios, sectores o rutas a empresaspúblicas o privadas que pueden ser a suvez metropolitanas como en el caso delMetro, 4ue ya opera en el Distrito Federal y en el Estado de México, con lalínea Pantitlán-Los Reyes La Paz.
Al igual que el organismo de agua,tendrá capacidad para determinar tarifasy tecnologías, así como para contratar
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créditos y otorgar financiamientos a losdistinos prestadores del servicio.
En el capítulo de la segurídad se r~
comienda la creación de una corporacionque se responsabilice, no necesari~ente
opere, de la organización de un sistemametropolitano de seguridad, para lo cualserá preciso emprender una inmediata ycuidadosa revisión de todas las dISpOSIciones jurídicas vigentes en el DistritoFederal y los 17 municipios, para establecer la homogeneidad procesal y la conciliación constitucional entre competenciasy soberanías.
Conclusiones
El esfuerzo del Estado mexicano paraactualizar el aparato administrativo se re-
f1eja en la promulgación de varias leyesorgánicas para el Distrito Federal. Lo anterior pone de manifiesto la complejidadcada vez mayor de una estructura administrativa que ha debido adecuarse a losproblemas de gobierno de una ciudadque, en relativamente pocos años, crecióde manera desmesurada hasta volversedifícilmente gobernable. Por ende su gobierno debe progresar en forma gradualpero con firmeza, a partir de las soluciones a la problemática de la zona metropolitana de la ciudad de México, paraatender preferentemente a las zonas decrecimiento demográfico más intenso,con capacidades para administrar tarea,de dimensiones mayúsculas, así comotambién con voluntad para crear novedosas i~stituciones de representación,participación y colaboración urbana.
Análisis de la actual forma de gobiernodel Distrito Federal y propuesta para
su reforma política-administrativa
Tomás B. Goyeneche Sánchez
Gobierno actualdel Distrito Federal.Estructura política
El Distrito Federal es la sede de los poderes federales. Como entidad, tiene unterritorio que delimita la legislaciónorgánica respectiva, una población, un ordenjuridico y un conjunto de órganos quedesempeñan, dentro de él, las funcioneslegislativa, ejecutiva y judicial.
Los fundamentos de su organizaciónse encuentran expresados en el artículo73fracción VI, de la Constitución Políticadc los Estados Unidos Mexicanos.
Los ciudadanos del país, consecuentemente también los que habitan en el Distrito Federal, al elegir al Presidente de laRepública eligen asimismo al titular delpoder ejecutivo del Distrito Federal; lomismo acontece con el Congreso de laUnión, igualmente de la nación y de estaentidad federativa. El cambio de poderfederal es exclusivo y se deposita en el
Tribunal Superior dc Justicia del DistritoFederal.
Como órgano de representación ciudadana existe una asamblea de representantes. Además existen otros órganosdeterminados por la Ley Orgánica delDepartamento del Distrito Federal y porsu Reglamento Interior, denominados"órganos de colaboración vecinal y ciudadana" de carácter político-administrativo: 1) Los Comités de Manzana; 2) LasAsociaciones de Residentes; 3) Las Juntas de Vecinos; 4) El Consejo Consultivodel Distrito Federal.
Funciones de gobiernoen el Distrito Federal
Poder Ejecutivo: el gobierno del DistritoFederal está a cargo del Presidente de laRepública, quien lo ejerce por conductodel Departamento del Distrito Federal.
Poder Legislativo: de acuerdo al artículo73 constitucional, fracción VI, corresponde al Congreso de la Unión legislar entodo lo concerniente al Distrito Federal,
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tomando en consideración las bases queen el propio precepto se señalan. La función legislativa que ejerce reviste en términos amplios y generales un carácterlocal; en consecuencia, no puede invadirel ámbito federal, que siendo dc su competencia, no es propio del Distrito Federal.
Existen además otras limitaciones,pues a diferencia de las legislaturas locales, el Congreso no puede crear los poderes del Distrito Federal, pues éstos hansido establecidos por la ConstituciónGeneral.
Poder Iudicial: el poder judicial del Distrito Federal, a diferencia de los otros dospoderes, no se identifica con su correspondiente federal y, en consecuencia, laConstitución de la República crea estepoder.
Asamblea de Representantes del DistritoFederal: la Asamblea de Representantespropicia la participación ciudadana,acercaa]ciudadanoa la toma de decisiones y garantiza una adecuadasupervisióny vigilancia de la administración públicapor parte de la ciudadanía, sin deméritode la facultad legislativa que la Constitución General otorga en la fracción VIdel artículo 73 al Congreso de la Uniónpara ejercerla en el Distrito Federal.
Las facultades de la Asamblea son:
• Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobiernoque no contravengan lo dispuesto porlas leyes y decretos expedidos por elCongreso de la Unión para el DistritoFederal,
• Proponer al Presidente de laRepública la atención de problemasprioritarios, a efecto de que, tomandoen cuenta la previsión de ingresos y el
gasto público, los considere en elproyecto de presupuesto de egresos.
• Citar a los servidores públicos que sedeterminen en la ley correspondiente,para que informen a la Asamblea sobre el desarrollo de los servicios y laejecución de las obras encomendadasal gobierno del Distrito Federal.
• Analizar los informes semestrales quedeberán presentar los representantesque la integran para que el pleno dela Asamblea tome las medidas quecorresponden dentro del ámbito de susfacultades de consulta, promoción ygestoría.
• Expedir, sin intervención de ningúnotro órgano, el Reglamento para suGobierno Interior.
• Iniciar ante el Congreso de la Unión,leyes o decretos en materias relativasal Distrito Federal.
Diagnóstico de la actualadministración de gobierno
de la ciudad de México
La organización del gobierno de la capitalde la República ha sido paulatinamenterebasada por la realidad, lo que se puedecomprobar con el proceso electoral de1988, el cual marcó la mayor crisis políticaen la existencia del Partido Revolucionario Institucional a nivel nacional y enparticular en la ciudad de México.
La ciudad de México sólo podrá rcalizar un cambio democrático en la medidaen que la sociedad civil participe protagónicarncnte en la administración delos servicios locales y la elección directade sus autoridades para asegurar de al-
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guna forma la satisfacción de sus requerimientos.
En cuanto al régimen administrativoactual del Distrito Federal debe reconocerse que fue planeado para unaciudad completamente distinta, atendiendo a las necesidades de un número dehabitantes de otra época. Sus instituciones, funcionales hace tiempo, no lo son enla actualidad, dado que la prohlemáticacitadina, en cuanto a las necesidades deservicios, ha rebasado la planeación y lacapacidad del gobierno.
La democratización de la ciudad sóloes posible con la participación y responsabilidad de la sociedad en la solución delos problemas. El gobierno está obligadoa ceder espacios a la población para queésta participe en la planeación de la urhe.
Actualmente la participación de laciudadanía en la administración del gobierno del Distrito Federal se realiza mediante instancias como la Asamblea deRepresentantes y el Consejo Consultivo.Estos organismos, sin embargo, carecende las facultades necesarias para desarrollar las funciones para las que fueroncreados.
La Asamblea de Representantes se estahlcció como instrumento para propiciarla participación ciudadana, acercar alciudadano a la toma de decisiones y garantizar una adecuada supervisión y vigilancia de la administración pública. Alcrearse se le atribuyó la antigua facultaddel ejecutivo federal de expedir reglamentos. Sin emhargo, dada la evolución de la ciudad, las facultadesconferidas a la Asamblea son actualmente insuficientes, ya que al no tener lasfacultades de un Congreso Local, sus reglamentos están supeditados a las normasexpedidas por el Congreso de la Unión.
Por otra parte, el Consejo Consultivocreado como órgano auxiliar del gohiernode la ciudad y facultado para opinar, consultar, denunciar e inspeccionar los actosadministrativos, tampoco ha cumplidocabalmente estas funciones. Susatribuciones se reducen a un nivel consultivo y de opinión, imponiéndose la autoridad del delegado que en muchasocasiones no promueve la participaciónde los integrantes de su comunidad, niescucha o atiende las demandas canalizadas por éstos. En otros casos ni siquierase realizan consensos para elegir a losmiembros de las juntas de vecinos y éstosson designados directamente por el delegado, quien no toma en consideración alos representantes vecinales.
Problemática
El Distrito Federal ha sido desde su origen el centro político y económico delpaís, situación que se ha ido acentuandocon el transcurso de los años. Ahora,después de casi dos siglos de vida independiente vuelve a tomar fuerza la yahistórica discusión referente él su naturaleza política, que no ha conciliado eldebate entre mantener un régimen deexcepción o el establecer uno similar al delos estados de la Repúhlica.
Los movimientos sociales registradosdespués de los sismos de 19R5, aceleraronla creciente demanúa dc democracia parala ciudad y orillaron a las autoridades delDistrito Federal a convocar, el 16 de ahrilde 1991, a una consulta sobre la reformapolítica para esta entidad federativa.
Sus objetivos serían, de acuerdo él loexpuesto, aumentar el control social sobre los actos de autoridad, para que losórganos se controlen y se limiten entre sí.
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para fortalecer la organización de la sociedad y su participación en las decisionespúblicas.
Algunas propuestas para tal reformapolítica consisten en hacer de esta ciudadun estado más; es una solución antigua aun fenómeno urbano, social y políticonuevo con características distintas a lasdel conjunto del país. Hacer de la zonametropolitana una sola unidad administrativa implicaría un excesu de centralización y un gravísimo problema desoberanías. La reforma se circunscribe acuatro ejes centrales:
• La reforma política para introducirnuevas fórmulas de representación directa e indirecta compatibles con elgobierno de una gran ciudad, asientode los poderes. Se definirán nuevasfacultades para la Asamblea de Representantes.
• La reforma de la justicia y la seguridadpública, a fin de mejorar la relaciónentre autoridad y sociedad.
• La reforma a los mecanismos de participación ciudadana, con el objeto deincluir a las organizaciones vecinalesen la definición de las prioridades delgasto en los programas de desarrollourbano, así como en la vigilancia de lagestión pública, la eficacia y la probidad en la ejecución del gasto.
• La reforma en la administración quegarantice mayorcoordinación, capacidad de respuesta y descentralización.
Propuestas de solución
La reforma política para el DistritoFederal se enmarca en una creciente demanda de la sociedad civil para abrir
espacios de participación en las diversasinstancias políticas y administrativas delmismo.
Sinembargo, no debe perderse de vistaque el crecimiento irregular de la manchaurbana de la ciudad de México, la expulsión de los sectores populares hacia laperiferia y la descentralización industrialhacia los municipios conurbados han desplazado los conflictos más agudos de laciudad hacia el Estado de México, cuyoimpacto repercute en toda el área metropolitana.
A lo largo de mucho tiempo se hancreado organismos de tipo metropolitanopara la atención de diferentes problemascomo transporte, uso del suelo, contaminación, etcétera. Sin embargo, estas instancias de coordinación han demostradosus limitaciones porque se les ha supeditado a dos órganos de gobierno completamente distintos: el del Estado deMéxico y el del Distrito Federal.
En las actuales condiciones, la conflictivarelaciónen torno a los serviciosurbanos entre ambas entidades,se resuelvedemanera desequilibrada. En los hechos, nose trata de una relación entre dos podereslocales, sino que es un conflicto entre unpoder municipal-estatal y uno federal.
El Distrito Federal necesita un nuevosistema que le permita elegir de una manera directa a los gobernantes, incluidoslos delegados políticos. Si sus cargosfueran el resultado de una elección democrática se estaría garantizando unaidentificación con la población y sus problemas. Al elegir la democracia comenzaría a tomar forma en nuestra ciudad.Las delegaciones políticas deben ampliarse o redistribuirse en relación alnúmero real de pobladores modificándose territorialmente.
REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 45
La democracia no se reduce simplemente a la elección de gobernantes, es unproblema de cultura, de actitudes y detratos entre el gobierno y los gobernados.Más allá de la democracia electoral estála necesidad de incrementar la participación política de la sociedad civil en ladeterminación de los programas urbanos.Esto es, crear una real conciencia urbanometropolitana en la población.
A la asamblea de representantes se ledeben ampliar sus facultades, pero sindarle el poder de un Congreso local y sinmodificar la Constitución para trasladarle las facultades de la Cámara de Diputados. Bastaria con incrementarle elcontrol sobre los actos de autoridad y lacapacidad dc participar en el manejo delpresupuesto y de su asignación en los rubros que se consideren necesarios, concriterios urbano-metropolitanos.
Sin embargo, se considera convenienteque la designación del jefe del Departamento del Distrito Federal siga recayendo en el Presidente de la República, aquien la Asamblea de Representantes deberá presentar una terna de entre los servidores públicos con experiencia en laadministración pública urbano-metropolitana, para que él entre los propuestosdesigne al jefe del Departamento.
El problema de gobierno de la ciudadestá íntimamente relacionado con su entorno metropolitano. Las reformas políticas deberán ir acompañadas por un plangeneral de desarrollo metropolitano, launidad en la prestación de los serviciospromueve la paulatina desconcentracióndemográfica, sin embargo el acceso aéstos por parte de las zonas conurbadases totalmente dispar debido a la diferencia de recursos entre la ciudad y los municipios.
Es urgente que los poderes federalesrealicen una redistribución de los ingresos fiscales que permitan reducir ladiferencia en la infraestructura de losservicios entre ambas entidades.
El elemento más importante a considerar desde el punto de vista urbano es lacontinuidad geográfica y de abasto entreel Distrito Federal y su zona metropolitana, la que hace necesaria la creación deorganismos de coordinación que administren, normen y regulen diferentes aspectos, de tal forma que sea posibleinstrumentar una política general para lazona, por medio de una nueva instanciade cogobierno metropolitano con capacidad resolutiva, que dicte normas deoperación de los servicios urbanos metropolitanos, de tal forma que al continuogeográfico pueda acercarse una capacidad operativa conjunta, así como su reglamentación, para que los serviciosurbanos sean complementarios y no excluyentes.
Valdría la pena realizar una revisiónprofunda de las experiencias internacionales en torno a las metrópolis, como ladel gran Londres y la centralización deParís que finalmente debió rcvertirsc. Esnecesario que los esquemas tradicionalesde ejercer la democracia se pregunten sison compatibles con los cambios en lacultura, la técnica y la dimensión de losproblemas.
El temor a cambiar ha tenido un costomuy alto para el país, como lo demuestranlos años de estancamiento económico dela década perdida de los años ochenta.Las formas de gobiernos metropolitanosaún no han sido resueltos como es evidente en la problemática de las grandesurbes del mundo y la ciudad de México noes una excepción.
46 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Es necesario que sin romper con elprincipio federativo y de división de poderes se dé forma a propuestas que de-
muestren la viabilidad de las grandes urbes o su anacronismo.
Análisis y propuestas de coordinaciónmetropolitana para la ciudad de México
Artemio Roque Á/vare:::
Introducción
La problemática que plantea el desarrollo de la metrópoli se complica porqueésta se encuentra delimitada y subdividida territorial mente más que porfronteras naturales, por fronteras formales: está subdividida por jurisdiccionessoberanas y autónomas que establece laConstitución y en ella convergenatribucionesde los gobiernos federal, estatal y municipal.
En la zona metropolitana concurrenjurisdicciones político-administrativasdel Distrito Federal y del Estado deMéxico: 16 delegaciones capitalinas y 17municipios mexiqucnscs. En su contornorural inmediato concurren, además, 40municipios del Estado de México. Lo anterior conlleva una compleja problemática en las tareas de coordinaciónentre gobiernos, así como en el establecimiento de enfoques unitarios y coherentes en las funciones de gestión yconcertaciónsocial que realizancadaunade estas autoridades.
En la zona metropolitana y en su entorno regional se ha observado una falta
de coordinación a nivel programático yoperativo. Esta descoordinación se hadado en varios niveles:
• Al interior del propio Departamentodel Distrito Federal, entre sus áreasadministrativas, pues no siempre se hadado atención común y concurrente aproblemascompartidos.
• Entre e! Departamento de! DistritoFederal y el resto de las entidades yorganismos del sector público federalque inciden en la zona metropolitana.No existen organismos de coordinaciónglobalo sectorialcon funcionespara planear el desarrollo metropolitano y regional, ni organismos metropolitanos que operen los servicios querequierenuna atención conjuntay homogénea.
• Entre el Departamento del DistritoFederal y los municipios metropolitanos y el Estado de México.
• Entre el Departamento del DistritoFederal y los organismos de participación ciudadana (académicos, profesionales, residentes, etcétera) de lametrópoli.
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• Al interior del gobierno federal, lasdependencias y entidades federalestienen una visión y operación sectorialsin que existan instancias eficaces queconjuguen también la cobertura globaly regional, lo que origina que la, políticas, programas y proyectos de las distintas dependencias y entidades, nosiempre se complementen ni sean consistentes.
• Al interior del gobierno del Estado deMéxico, no existen instancias coordinadoras de las políticas, programas yproyectos metropolitanos.
En la zona metropolitana tampoco haymecanismos de cobertura regionales queconduzcan la acción del sector empresarial, mediante instrumentos eficientespara estimular la inversión deseable (nocontaminante, generadora de empleo,no consumidora de agua, etcétera) o parainhibir la no deseable.
Con el sector externo no existen organismos de cobertura metropolitana facultados para contraer compromisos con losorganismos internacionales.
Los desajustes entre la delimitación ysubdivisión de los asuntos metropolitanosyde la delimitación ysubdivisiónentre losgobiernos y entidades del sector públicoencargados de atenderlos, se manifiestanen términos políticos, programáticos,presupuestales, jurídicos, tarifarios yoperativos:
Políticos. Una población urbana cada vezmás politizada que no cuenta con forosmetropolitanos para canalizar SU participación.
Programáticos. Los programas de desarrollo metropolitano no se hacen conjuntamente. El Departamento del DistritoFederal, las dependencias de la Adminis-
tración Pública Federal, las entidades dela región y los municipios, programan enforma independiente, obedeciendo apolíticas y tiempos distintos, para tratarasuntos comunes.
Presupuestales. Los recursos asignadospara atender la problemática metropolitana se ejercen y administran en formaindependiente por cada localidad y sector. Esto crea acciones que no concurrenen tiempo o no son complementarias o aveces son duplicadasy,en ocasiones, sonfrancamentecontradictorias.
Jurídicos. Los reglamentos que rigen alos habitantes de la zona metropolitana,a pesar de que regulen problemascomunes, en muchos casos no son similares. Esto da por resultado que existanleyesy reglamentos con distintos criteriospara regular asuntos similares.
Tarífarios. El monto de las tarifas de losservicios públicos presenta marcadas diferencias entre el Distrito Federal y elEstado de México.
Operativos. En general no existen organismos administrativos de índole metropolitana que operen en la atención de losasuntos que tienen esa cobertura.
En el presente ensayo, en primerlugar,se establece una caracterización de lazona metropolitana de la ciudad deMéxicoy su entorno regional en términoseconómicos, políticos y sociales; a continuación se analiza el régimen de competencias en la programación regional y lasprincipales experiencias en materia deplaneación y coordinación metropolitana; para finalizar se presentan conclusiones y propuestas que tienen elpropósito de contribuir a la planeaciónintegral de la zona metropolitana y a laoperación de los servicios públicos conuna cobertura metropolitana y regional.
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Caracterización de la zona metropolitana de la ciudad de México y su entornoregional
La zona metropolitana de la ciudad deMéxico se integra por 16 delegaciones delDistrito Federal y 17municipios conurbados del Estado de México, ocupa un áreaurbana continua de 1,250km": 650 (52%)en el Distrito Federal y 600 (48%) en losmunicipios conurbados. En ella se encuentra el 30% de los activos industrialesque generan el 43% de la producciónmanufacturera y el 36% del PIE. Las actividades económicas dan ocupación al26.5% de la población activa del país, al56% delos empleos fabriles, al 24% de lasplazas de trabajo comercial; de esapoblación se ocupa el 60.2% en el sectorprimario, el 33.6% en el secundario y el6.13% en el terciario. En este enormemercado se observa una importante tendencia hacia el sector terciario de laeconomía.1
En la zona metropolitana habitan 15millones de habitantes, de los cuales 8.2millones (56%) residen en el DistritoFederal y 6.2 millones (44%) en los municipios co nurbados del Estado deMéxico, población que representa el18%de los habitantes del país y está asentadaen el 0.4% del territorio nacional. Actualmente se observa una importante redistribución al interior de la zonametropolitana: el Distrito Federal estáexpulsando población hacia los municipios conurbados, en especial hacia lazona oriente. Para fines del siglo seproyecta una población entre 18 y 20 millones de habitantes, la cual se alojaráprincipalmente en el Estado de México.
Por lo anterior, la zona metropolitanade la ciudad de México es y continuarásiendo el centro económico y social delpaís, además de centro político favorecido por el sistema de facultades que consagra la Constitución.
La dinámica poblacional de la zonametropolitana se genera en un 55% porsu propio crecimiento natural y en un45% por inmigraciones provenientesbásicas de la región centro.
La dimensión social de la zona metropolitana está integrada por una amplisima diversidad de intereseseconómicos, políticos yculturales, los quese polarizan y muchas veces se contraponen en términos de los niveles de ingresoy de las aspiraciones de calidad y el tipode vida que tienen los distintos sectoressociales.
La ampitud de problemas y la demanda de servicios en la zona metropolitana de la ciudad de México esconsiderable: los altos índices de contaminación son generados principalmente por 2.8 millones de vehículosmotorizados,
35 mil industrias y 12 mil establecimientos con procesos de combustión,generando una contaminación de 4.3 millones de toneladas al año; en materia detransporte, diariamente se realizan 30millones de viajes de ida y de regreso, el15% de la población se moviliza en un95% en vehículos particulares y el 85% lohace en e15% de vehículos de transportepúblico; de desechos sólidos se recogen18 mil toneladas de basura todos los días;de agua se consumen 65 m3/s, abastccién-
Los datos citados en el presente documento fueron tomados del XI Censo Nacional de Población yVivienda y del informe final de la Comisión de la Zona Metropolitana y Región Centro del IEPES,elaborado en 1988.
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dose en un 70% del acuífero subterráneoyen un 30% de otras cuencas.
En el ámbito administrativo se presentan problemas complejos de coordinación de atención a que en la zonametropolitana y su entorno regional concurren jurisdicciones político-ad ministrativas de distintos órdenes de gobierno, locual dificulta también el establecimientode enfoques unitarios y coherentes en laprogramación, las estrategias y las acciones que se desarrollan en estas demarcaciones.
A partir de los años 70 empiezan areforzarse tendencias de organizaciónterritorial de las funciones metropolitanas en una escala regional más amplia.Las infraestructuras de carreteras V dedistribución de energía más eficientes ylos sistemas de telecomunicaciones másmodernos, propician una desconcentración territorial hacia las ciudades cercanas, como Toluca, Cuernavaca, Puebla,Tlaxcala, Pachuca y Querétaro. Las interrelaciones económicas ysociales entre estas ciudades y el área metropolitanaseguirán siendo tan estrechas que su productividad v desarrollo estarán condicionadas por Ío que suceda en esta última,por lo que se requiere considerar a laciudad en su ámbito megalopolitano.
La región centro del país comprende alos estados de México, Hidalgo, Morelos,llaxcala, Puebla y Ouerétaro. En conjunto concentra 26 millones de habitantes, que representan el 31% de lapoblación del país' y produce aproximadamente el 43% del PIB, contribuye
con el 56% del PIB manufacturero y concentra el 49% de la población ocupadapor la industria a nivel nacional; concentra el 48% del gasto público y el 30% dela inversión federal. Aunque el desarrollode cada una de estas entidades ofrececaracterísticas propias se mantiene unatendencia a la concentración de sus actividades económicas en aquellos municipios asociados a la zona metropolitanade la ciudad de México.
Considerando una taza de crecimientodel 2.7% aI2.0% para la región centro, sedeben tomar las medidas necesarias paraatender a una población del orden de 35a 40 millones de habitantes para el año2000.
Las situaciones y perspectivas descritas implican la necesidad de lograr unamayor coherencia entre las políticas e instrumentos para la descentralización nacional, el desarrollo de las localidadesurbanas y el medio rural en la regióncentro y la atención de necesidades en elárea metropolitana. En este sentido, deforma particular y al corto plazo, se requiere establecer una distribución másequilibrada de la inversión y del financiamiento público, los que en la actualidadse concentran en forma desproporcionada en el Distrito Federal, con elpropósito de lograr condiciones de mayorequidad intcrregional e intrarregional enrelación a los requerimientos de serviciospara la población y de apoyo a las actividades productivas. En forma simultánea, se requieren reducir los nivelesde subsidios a los servicios públicos, par-
2 Debemos hacer la aclaración de que el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 199ü~1994 ya noconsidera al estado de Ouerétaro como parle integrante de la región centro, sino como parte de la regióncentro norte, conformada además, por los estados de Zacatecas, Aguascalientes, San Luis Potosí yGuanajuato.
3 Según estimaciones del informe final de la Comisión de Conurbación del Centro, de agosto de 1988,tenía la región 30.5 millones de habitantes, el 36.9S'í de la población nacional.
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ticularrncntc en el Distrito Federal, con elpropósito de alcanzar condiciones financieras más sanas, así como una mayorequidad social para el conjunto de loshabitantes en la zona metropolitana de laciudad de México.
Instancias de coordinación en la zonametropolitana de la ciudad de México y laregión centro
Es importante reconocer y evaluar losesfuerzos que se han hecho en materia decoordinación y programación en la zonametropolitana y en la región centro. Entre éstos cabe destacar los siguientes:
l. Secretaría de Programación y Presupuesto y Convenios Unicos deDesarrollo (CUDS).
2. Plan Nacional de Desarrollo.
3. COPLADE-DF.
4. Comisión de Conurbación de laRegión Centro del País y Programade Desarrollo de la Zona Metropolitana y la Región Centro.
5. Consejo del Area Metropolitana(CAM).
6. Secretaría General de Coordinación Metropolitanay Consejo delArea Metropolitana del Estado deMéxico (CAMEM).
7. Consejo de Transporte del AreaMetropolitana (COTAM).
8. Comisión para la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona Metropolitana delValle de México.
Lo primero que resalta de esta enunciación de instancias para la zona metropolitana de la ciudad dc México y laregión centro es la preocupación que ha
existido en relación a la programación deestas demarcaciones. Por lo mismo cabeubicar en primer término elrégimen competencial para programar a nivel regional.
loSecretaría de Programacióny Presupuesto y Convenios
Únicos de Desarrollo(CUDS)
En la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos se dispone la existencia de un sistema nacional de planeacióndemocrática para que, mediante la participación de los diversos sectores de lasociedad, se cumplan los fines delproyecto nacional contenidos en la propiaNorma Fundamental (Art. 26).
También se precisan las cuatro vertientes de la planeación: la obligatoria, laconcertada, la inductiva y la coordinada.La primera está destinada a la administración pública federal, ordenando la sujeción de las actividades de ésta al PlanNacional de Desarrollo; la segunda tienecomo fin concertar convenios o contratosde carácter obligatorio con el sector privado y social, mediante los cuales éstos secomprometan a realizar determinadas acciones tendientes a lograr los objetivos ymetas del Plan Nacional de Desarrollo ylos programas que de él se deriven; latercera, está encaminada a inducir y fomentar, por medio de instrumentos fiscales y crediticios, las actividades delsector privado y social, que conduzcan alcumplimiento de los objetivos y metas delPlan Nacional de Desarrollo y los programas que de él se derivan; y, la última,tiene como fin incorporar a las entidades
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federativas al proceso de planeación, mediante la celebración de convenios de desarrollo (CUD).
En el marco del Sistema Nacional dePlaneación Democrática, de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la LeyReglamentaria del Artículo 26 Constitucional (Ley de Planeación), la Secretaría de Programación y Presupuesto erala dependencia con atribuciones paraconducir el proceso de planeación. En elárea que nos interesa conviene resaltarlas atribuciones de la extinta Secretaría deProgramación y Presupuesto en materia deplaneacián regional: proyectary coordinarlaplaneaciónregional, con lapanicipaciánque corresponda a los gobiernos estatales ymunicipales (Art. 32-11 LOAPF Y 14-IIILP); elaborar los programas anualesglobales para la ejecución del plan y losprogramas regionales, tomando encuenta las propuestas de las dependencias coordinadoras de sector y los respectivos gobiernos estatales (Art. 14-III LP);Ycoordinar las acciones que el ejecutivo.federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo integral de lasdiversas regiones del país (Art. 32-1VLOAPF).
El Plan Nacional de Desarrollo establecerálos lineamientosde poliiicaregional, eindicará los programas sectoriales y regionales que deberán ser elaborados (Art. 21y22 LP).
La misma Ley dispone que los programasregionales se referirán a lasregionesprioritarias o estratégicas, enfunciónde losobjetivosnacionalesfijados en el Plan Nacional de Desarrollo y cuya extensión territorialrebase elámbitojurisdiccionalde unaentidadfederativa (Art. 25 LP).
Para la ejecución de los programas regionales y de los demás programas, lasdependencias yentidades deberán elaborar programas anuales, que incluirán aspectos administrativos y de políticaseconómicay socialyservirán de base parala integración de los anteproyectos depresupuestos anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborarconforme a la legislación aplicable (Art.27 LP).
El Plan Nacional de Desarrollo y losprogramas regionales deberán especificar las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estadosy de concertación e inducción con los sectores social y privado (Ar. 28LP).
Una vez elaborados los proyectos regionales, serán sometidos a la aprobacióndel Presidente de la República. Con suaprobación se hacen obligatorios para lasdependencias y entidades de la administración pública federal en el ámbito de susrespectivas competencias (Art. 29 Y 32LP).
En materia de coordinación la Ley dePlaneacián establece que el ejecutivo federalpodrá convenircon los gobiernos delas entidades federativas y la ejecución deacciones que deben realizarse en cadaentidad federativa y que competan a ambas órdenes de gobierno, considerando laparticipación que corresponda a los municipios interesados y a los sectores de lasociedad (Art. 34 LP).
Como el Presidente de la Repúblicatiene a su cargo el gobierno del DistritoFederal, que ejerce por conducto del Jefedel Departamento del Distrito Federal,se concibe a la institución como un departamento administrativo y para algunosefectos de la planeación se le ha considerado como una dependencia centrali-
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zada. Es por ello que en la planeación delDistrito Federal se ha tenido una visiónsectorial y no regional y global corno loamerita el caso, pues para los efectos debería de ser tratado corno entidad federativa.
En el Reglamento Interior de la Secretaría de Programación y Presupuesto(0.0. 24-01-89), la Subsecretaría de Desarrollo Regional sufrió una restructuración profunda. En dicha Secretaríasólo se dividió el territorio del país en dosregiones: la norte y la sur. La UnidadResponsable del Programa Nacional deSolidaridad se le señalaron entre otrasatribuciones, la de fungir como Secretariado Técnico de la Comisiónde PRONASOL yde los COPLADES estatales y formularconjuntamente con la Dirección General deProgramación y Presupuesto Regional losproyectos de convenios únicosdedesarrollo(Art. 90. RI).
A la Dirección General de Programación y Presupuesto Regional se le atribuyócoordinar laplaneaciónregional y proyectarlosprogramas correspondientes; apoyarlas actividades de planeación en los estados y participar en el desarrollo yseguimiento de los planes y programasestatales, regionales y especiales; apoyarla integración de los programas presupuesto objeto de los CUD; y proponer yevaluar la instrumentación de normas ylineamientos aplicables a procesos deprogramacióny presupuestación regional(Art. 20RI).
No obstante la atribución para formular programas de desarrollo regional, nose ha elaborado ninguno para la zonametropolitana de la ciudad de Méxicoy laregión centro. Esta situación se explicabaen parte porque los planes nacionales de
desarrollo establecian objetivos, estrategiasy accionesparaestas demarcaciones,lo cual ya no sucede en el actual PND.
2.Plan Nacional de Desarrollo
1989-1994
En el campo del desarrollo regional yurbano, el Plan Nacional de Desarrolloseñala la distribución regional de la actividad económica y la dinámica del crecimiento urbano corno aspectos de altaprioridad en las estrategias económica ysocial.
Al desarrollo regional y urbano equilibrado sele identifica como unapieza esencialpara la modernización del pafs y ¡¡araelevar el nivelde vidade lapoblación.
Corno objetivo de la politica de desarrollo regional y urbano se ubica a latransformación del patrón de los asentamientos humanosen concordanciaconlas politicas de descentralización y dedesarrollo económico, de mejoramientode la calidad de los servicios urbanos,atendiendo preferentemente a los grupossociales más necesitados, y de fortalecimiento de la capacidad municipalpara propiciar el sano desarrollo de lasciudades, mediante su ordenamiento yregulación.
Entre las acciones para lograr los objetivos del desarrollo regional está el fortalecimiento de la planeación de laprogramación del desarrollo regional yurbano en el nivel local, las cuales se conciben corno la base fundamental de uncrecimiento más racional y equilibrado delos centros de población y de un mcjo-
4 Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994,pp. 108-111.
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ramiento de las condiciones de vida de sushabitantes.
También es necesario poner énfasis enla coordinación de la política integral conotras políticas sectoriales y regionales, eimpulsar la coordinación con los gobiernos estatales y municipales.
Dentro del impulso al desarrollo regional, dispone el Plan que se apoyará elperfeccionamiento de los i?strumentosfundamentales de la planeacíón regional:los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal, Estatal y Regional, asícomo el Convenio Unico de Desarrollo.Se menciona la posibilidad de crearComités de Planeacián para el DesarrolloRegional, tomando como base la estrechacoordinación de los tres órdenes de gobierno, con estricto respeto a las soberanías y autonomías locales.
En el plan se considera al CUD comoel documento jurídico, administrativo,programático y financiero que se ha consolidado como instrumento c1avc de laplaneación regional y de la descentralización de decisiones. Este documento esel elemento regulador de las acciones decoordinación entre el gobierno federal ylos gobiernos locales.
El Plan señala que se realizarán losprogramas regionales que se consil!eren. J!ertinentes en estrecha coo r din ació n yconcertación con los habitantes de las regiones y autoridades locales, deja.ndo laresponsabilidadde estaprogramaclOn a laspropias regiones.
Los lineamientos de política regionalestablecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, contrastan con los establecidos en el PND 1983-1988. Ahora seestablecen los lineamientos muy generales ya mencionados (pp. 109-111),mien;tras que en el anterior Plan se destmo
todo un capítulo para detallar la políticaregional, en el cual se especificaban objetivos, estrategias y líneas de acción paralas diversas regiones del país, entre ellasla zona metropolitana de la ciudad deMéxico (pp. 391-409).
Existe una contradicción entre lo quedispone la Ley de Planeación y lo queestablece el PND. La primera, como semenciona, preceptúa que el PND deberáindicar los programas regionales que deberán elaborarse, sin embargo, el PND1989-1994, no los señala e indica que seformularánlos que se consideren necesarios, dejando la responsabilidad de esaprogramacióna las pro~ias regiones, per~no señala que elaborara los programas DI
cómo se instrumentarán. En el caso de JosCOPLADES regionales y los convenios únicos de desarrollo regional no se establecesu competencia, ni la forma de constitución e integración.
No obstante que el ordenamientojurídico establece la elaboración de programas en la región centro del país, estamos en el cuarto año de gobierno y aúnno se ha elaborado un programa de desarrollo regional para la zona metropolitana de la ciudad de México y la regióncentro. El PND 1989-1994 está muy limitado en cuanto a los objetivos y estrategias regionales, por lo que se requiereelaborar a la brevedad un programa regional que oriente el desarrollo d~ la zonametropolitana de la CIUdad de México y laregión centro. Los esfuerzos y recursoshan sido canalizados al Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) másque al desarrollo regional. Lainiciati~aenla programación regional debe partir~elos gobiernos locales c.on l~ participacióna alto niveldel poder ejecutivo federal. Espertinente modificar el marco legal paraconferir atribuciones en materia de pro-
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gramación a instancias metropolitanascreadas exproteso con ese fin, o bien establecer el mandato a la dependencia correspondiente para que elabore demanera obligatoria el programa regionalpara la zona metropolitana dc la ciudadde México y la región centro en estrechacoordinación con los gobiernos locales.
3.COPLADE-Distrito Federal
Los comités de planeación para el desarrollo estatal se han establecido en lasentidades federativas como núcleos orgánicos dc los sistemas estatales deplaneación.
Los COPLADES constituyen los mecanismos más importantes para la coordinación intergubernamental de lasdecisiones sobre inversión pública, mediante la formulación, instrumentación,control y evaluación de los planes y programas estatales de desarrollo. Tambiénson el instrumento de enlace entre lossectores sociales y los órganos de gobierno en la solución de los problemas delas entidades federativas.
Dentro de las funciones de los coPLADES destaca la elaboración, con laparticipación social, de los planes estatales de desarrollo y la coordinación deacciones entre los tres ámbitos de gobierno. Actualmente se han constituidoCOPLADES en todas las entidades de laregión centro con estas funciones.
En 1983 se creó por decreto presidencial el Comité de Planeación para el Desarrollo del Distrito Federal como órganode apoyo para la formulación, actualización, instrumentación y evaluación deprogramas de desarrollo de la entidad, y
para propiciar y promover la participación de la sociedad (Art. 10.).
Curiosamente no se otorgan facultades al COPLADE-DF para la formulacióndel programa de desarrollo del DistritoFederal, sino tan sólo para la formulaciónde programas de inversión, gasto y financiamiento y en general para fungir comoórgano de consulta del Departamento delDistrito Federal en materia deplaneación del desarrollo integral de laentidad.
En el ámbito regional COPLADE-DFdebe "sugerir programasy acciones a concertar con los gobiernos de los estadoscircunvecinos, con el propósito de coadyuvar a aleanzar los objetivos del desarrollo" y "promover la coordinación conotros comités de estados circunvecinos,para coadyuvar en la definición, instrumentación y evaluación de programaspara el desarrollo de la zona metropolitana",
Entre las comisiones del COPLADE-DFestá la Comisión Regional de la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México yla Comisión Regional de Estados Circunvecinos, que tienen las funciones generalcs de promover la participación socialen la formulación de programas metropolitanos y regionales. Estas comisionesestán adscritas a la Secretaría General deCoordinación Metropolitana.
La participación del COPLADE-DF enla formulación de programas al interiordel Distrito Federal y en el ámbito regional ha sido muy limitada. La funciónprogramadora en esta entidad se ha asignado a la Dirección General de Programación y Presupuesto delDepartamento del Distrito Federal; sinembargo, esta dependencia se ha limitadoa coordinar la elaboración de los pro-
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gramas operativos anuales de las dependencias y entidades del Departamentodel Distrito Federal.
La confusa distribución de competencias ha impedido que el Distrito Federalcuenta con un programa estatal de mediano plazo.
La influencia del COPLADE en la programación regional ha sido aún más limitada. Su participación, por medio de laComisión Regional de la Zona Metropolitanay de la Comisión de Estados Circunvecinos se ha circunscrito a laformulación de propuestas de cortemetropolitano y regional para que las dependencias y entidades del Departamento del Distrito Federal las considerenen sus programas operativos anuales.Pero esta institución carece de facultadespara obligar a las dependencias a incluirsus propuestas, además, suponiendo queéstas se incluyan en los POAS de aquéllos,su aplicación tendrá que coordinarse conlos gobiernos locales y con las dependencias federales que actúan en la zonametropolitana y en la región centro. Lasdependencias del Departamento del Distrito Federal, incluido el COPLADE, notienen facultades más allá de los límitesterritoriales de esta entidad federativa.
4.Comisión de Conurbación
de la Región Centroy Programa de Desarrollode la Zona Metropolitana
y la Región Centro
En las conurbaciones que se localizan enmás de una entidad federativa, laplaneación y la regulación de la zona res-
pectiva corresponde llevarla a cabo conjuntamente a la federación y a las entidades y municipios involucrados, según lodispone la Ley General de Asentamientos Humanos.
En el caso de las conurbaciones se dispone la creación de comisiones de conurbación con carácter permanente,presididas por el secretario de DesarrolloUrbano y Ecología. Son funciones de estas comisiones: elaborar un programa deordenación de la zona conurbada ysometerlo a la consideración del Presidente dela República; gestionar y promover antelos tres ámbitos de gobierno el cumplimiento, en el ámbito de su jurisdiccióny competencia, del programa de la zonaconurbada y sus acciones, así como lasdecisiones que hayan tomado.
Por decreto presídencial de octubre de1976 se declara zona conurbada a laregión centro del país y se constituye laComisión de Conurbación del Centro delPaís como organismo público de caráctertécnico, dotado de personalidad jurídicay patrimonio propios. Integran la Comisión el jefe del Departamento del Distrito Federal, los delegados del mismo,los gobernadores de los estados de Hidalgo, México, Marelos, Puebla y Tlaxcala, 86 presidentes municipales, y elsecretario competente en materia de conurbación,
Entre las facultades que tenía la Comisión, además de las que díspone la LeyGeneral de Asentamientos Humanos,cabe destacar las siguientes: proponerprogramas de corto, mediano y largoplazo para el desarrollo urbano y rural dela zona; promover la ejecución coordinada de obras que realicen los tresórdenes de gobierno; fomentar la participación popular en la elaboración yejecución de programas; elabararproyec-
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tos de inversión jerarquizando 1"satisfacción de necesidades; gestionar la compatibilidad de los planes y programaslocales con los de la zona conurbada.
Por decreto presidencial publicado enel Diario Oficial de la Federación el 2 denoviembre de 1988se derogan yreformandiversos artículos del decreto que declarózona conurbada a la del centro del país yconstituyó a la Comisión de Conurbaciónrespectiva. Como consecuencia de estedecreto se suprime la naturaleza de organismo público descentralizado de laComisión y se adecua su estructura y funciones de acuerdo con los instrumentos yesquemas del sistema nacional deplaneación en que participan los tres ámbitos de gobierno.
Al dejar de existir la Comisión comoorganismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, seprocedió a liquidar sus derechos y obligaciones; sus recursos presupuestales ybienes se entregaron a los gobiernos quelos habían aportado; el personal comisionado se reincorporó a sus dependencias yel personal contratado se liquidó o sereubicó en otras instituciones.
La principal función de la Comisiónque consistíaen elaborar, evaluar, revisary procurar la ejecución del Plan de Ordenación de la Zona Conurbada del Centro del País, se le suprimió para pasarla ala Secretaría de Desarrollo Urbano yEcología.
La Comisión permanece con sus mismos integrantes pero sus funciones semodifican para identificarla sólo comouna instancia de coordinación intergubernamental, en el seno de la cual seanaliza y se considera el proyecto del Programa de Ordenación de la Zona Conurbada, así como los acuerdos de
coordinación para su ejecución. Algunasde las funciones que terna la Comisiónpasan a ser competencia de la Secretaríade Desarrollo Urbano y Ecología, comola elaboración, evaluación, revisión y actualización del programa de ordenación,así como integrar el proyecto de este programa y previa consideración de la Comisión, someterlo a la aprobación delejecutivo federal.
Entre los trabajos que elaboró la Comisión de Conurbación del Centro delPaís tenemos el programa de la ZonaMetropolitana. Este programa, elaborado en octubre de 1983, es de coberturaglobal con ámbito regional. En él se planteó la participación coordinada de los gobiernos del Distrito Federal y del Estadode México como responsables directos dela zona, y de los gobiernos de los estadosde la región centro como responsables detomar una serie de medidas que aseguraran la consecución de los objetivos queen el mismo se contenían, dada su estrecha relación con la zona metropolitana.
Con el programa se intenta lograr lacongruencia entre las acciones del Departamento del Distrito Federal, la administración pública federal y el Estado deMéxico y se plantean lineamientos estratégicos que los estados de la regióncentro deberán considerar en sus planesestatales de desarrollo, concretando loslineamientos de política regional que establece el PND.
Para la zona metropolitana de la ciudad de México, el programa establece laaplicación de medidas directas de controlen el uso del suelo, de ordenación y regulación del crecimiento poblacional, deubicación de las actividades económicas,además de la conservación de medio ambiente y el mejoramiento de la calidad devida de la población de la región. Para el
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caso de los estados de la región centro seestablecen lineamientos generales de ordenamiento territorial, de desarrollo delas actividades productivas y de desconcentración.
El programa reconoce la soberanía delos estados y las autonomías de los municipios. Por ello, en su ejecución se recurre a los mecanismos de coordinaciónexistentes como el Convenio Unico deDesarrollo, dejando la responsabilidadde ejecución a los distintos órdenes degobierno en el ámbito de sus respectivascompetencias.
Al COPLADE del D.F. y alas COPLADESde los seis estados de la región centro seles concibe como la pieza central de lainstrumentación del programa, por serahi donde se coordina la acción de lasdependencias federales con las prioridades de los gobiernos estatales.
Se previó la creación de un Comité Técnico de Instrumentacion del Programa, enel cual participan los gobiernos estatales ylas dependencias de la administraciónpública federal cuya acción incide en laregión. Corresponde a este Comité laevaluación permanente y el seguimientode las acciones del programa. Con esteComité se atiende incipientementc la necesidad de un organismo de cobertura ycompetencia regional, aunque en estecaso sólo participa en la evaluación yseguimiento del programa y parece serque este Comité no llegó a constituirse.
El funcionamiento de la Comisión delCentro ha sido raquítico debido a laenorme cantidad de miembros que la integran y dada la gran extensión territorialque queda comprendida en la declaratoria de conurbación. Tal vez por ello sedecidió liquidarla en su calidad de persona moral, y mantenerla sólo como ins-
tancia de coordinación, lo que ha implicado prácticamente su desaparición.
El Programa de Desarrollo de la ZonaMetropolitana de la Región Centro careció de vigencia debido a que no conteniamecanismos prácticos de operación.
5.Consejo del Área
Metropolitana
El CAM se constituye por acuerdo suscritoentre el gobierno federal, por conductode la SEDUE, el Departamento del Distrito Federal y el Estado de México, enoctubre de 1988.
El objetivo general del CAM es mejorarla coordinación y toma de decisiones deimpacto metropolitano mediante la acción concurrente de sus integrantes.
Entre las acciones que realiza esta instancia de coordinación tenemos las decarácter normativo y operativo. Lasprimeras tienen como fin establecer normas comunes para orientar el desarrollodel área metropolitana, y las segundas,tienden a establecer mecanismos deejecución en áreas que requieren la atención conjunta del Departamento del Distrito Federal y el Estado de México.
La Secretaría General de Coordinación Metropolitana funge como coordinadora general de CAM por parte delDepartamento del Distrito Federal; porparte del Estado de México, esa funciónla desarrolla el Consejo del Area Metropolitana del Estado (CAMEM). En elcampo operativo se conformaron cincocomisiones que atienden sectores prioritarios que demandan la atención urgenteen zonas limítrofes del Distrito Federal
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con el Estado de México, en materia de:desarrollo urbano, vivienda y vigilanciadel uso del suelo; agua potable y drenaje;vialidad, transporte y tránsito;protecciónecológica y bienestar social.
En estas comisiones, integradas porrepresentantes del Departamento delDistrito Federal y del Estado de México,se logró establecer las bases para la elaboración de programas y proyectos en cadauna de ellas: plan rector de los usos delsuelo de área metropolitana; programade abastecimiento de agua y establecimiento de lagunas de regulación; programa metropolitano de transporte y deintegración vial; programa de la disposición final de desechos sólidos y programade servicios hospitalarios en la zonaoriente. Se llegó a elaborar estimacionesprcsupuestalcs unitarias para proyectosde cobertura metropolitana, detallandola aportación del Departamento del Distrito Federal y la del Estado de México.
Los trabajos del CAM estuvieron precedidos dc dos reuniones entre el jefe delDepartamento del Distrito Federal y elgobernador del Estado de México. Lavoluntad política de ambos gobiernos dioun impulso notable a los trabajos inicialesdel CAM; sin embargo, con el cambio degobernador en el Estado de México y porlas elecciones municipales de 1990, endicha entidad, esta instancia de coordinación suspendió sus sesiones y hasta lafecha no se han podido reanudar.
Como evaluación del CAM podemosdecir que le faltaron facultades decisoriasy recursos presupuestalcs y financieros.Esta instancia, que formalmente se creócon una configuración tripartita, no logróla incorporación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, además deque era fundamental la participación dela Secretaría de Programación y Presu-
puesto y de otras dependencias del sectorfederal.
6.Secretaría Generalde Coordinación
Metropolitana y Consejodel Área Metropolitana delEstado de México (CAMEM)
La Secretaría General de CoordinaciónMetropolitana es creada como SecretaríaGeneral Adjunta por acuerdo del jefe delDepartamento del Distrito Federal(D.O.F.12-12-88).
Este acuerdo de creación dispone quela SEGECOMET atenderá las actividades decoordinación metropolitana con las entidades colindantes, especialmente en lazona conurbada.
La Secretaría General de Coordinación Metropolitana es una dependencia centralizada del Departamento delDistrito Federal, por tanto su competencia especial está limitada por la circunscripción territorial del propio DistritoFederal, sólo puede fomentar ypromoveracciones coordinadas con los distintosórdenes de gobierno que convergen en lazona metropolitana y en la región centrodel país, para coadyuvar en la solución dela problemática existente en el área. Susfunciones se ubican en dos campos: unointerno y otro externo. En el primero sepersigue que las dependencias y entidades del Departamento del DistritoFederal tengan un enfoque metropolitano en sus programas y acciones y en elsegundo se pretende promover la coordinación de políticas, programas y estrategias entre los distintos ámbitos de
60 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
gobierno que inciden en la zona metropolitana y en la región centro.
Laeficacia de la Secretaría General deCoordinación Metropolitana radicarábásicamente en su capacidad de concertación y negociación política ante los titulares de las dependencias del propioDepartamento del Distrito Federal y delos órdenes de gobierno que participan demanera concurrente en la zona metropolitana de la ciudad de México y en laregión centro del país. Dada su naturaleza jurídica, su estructura orgánica ysus funciones, no está en posibilidad detomar decisiones que vinculen a las dependencias y entidades del Departamento del Distrito Federal, mucho menosal gobierno federal y a los gobiernos locales de la zona metropolitana de la ciudad de México y de la región centro delpaís. Con estas características sus efectosse vislumbran limitados.
El Consejo del Area Metropolitanadel Estado de México (CAMEM) se creacomo una comisión centralizada con elpropósito de coordinar las actividades estatales ante el CAM. SU participación hasido limitada dado que tiene los mismosefectos que la Secretaría General deCoordinación Metropolitana.
7.Consejo de Transportedel Área Metropolitana
(COTAM)
El Consejo de Transporte del ÁreaMetropolitana se constituyó mediante
convenio, suscrito en febrero de 1992,entre el secretario de Comunicaciones yTransportes, el jefe del Departamentodel Distrito Federal y el gobernador delEstado de México.
Con la creación del COTAM se persigueatender y resolver en forma conjunta elproblema del transporte en la zonametropolitana. Entre las funciones deeste Consejo destaca la de proponer criterios, lineamientos, procedimientos ypolíticas en el marco de una estrategia deplaneación metropolitana del transporte.
La presidencia es rotativa, por periodos de seis meses, entre la. partes queintegran el Consejo.
A la fecha de la elaboración del presente ensayo se han logrado avances en ladefinición de aspectos jurídicos; normastécnicas y de seguridad; operación de losservicios;renovación de la flota y aspectostarifarios y financieros; supervisión y vigencia; infraestructura; ahorro de energiay protección del medio ambiente.
Todavía es muy aventurado hacer unaevaluación de la efectividad del COTAM yde predecir sus resultados. Sin embargo,podemos afirmar que la eficacia del coTAM va a estar límitada por carecer defacultades de decisión, no tiene personalidad jurídica, ni recursos propios y tampoco tiene domicilio. Los funcionariosque participan en las reuniones de trabajoson servidores públicos de los gobiernosque integran el Consejo, por lo que a susmúltiples responsabilidades se les hanasignado las tareas propias del COTAM,las cuales requieren de amplia dedicacióny de facultades decisorias.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PlJBLlCA 61
8.Comisión para la Previsión
y Control de laContaminacíón Ambientalen la Zona Metropolitanade la Ciudad de México
Esta Comisión se creó por acuerdo delPresidente de la República (D.O.F. 8-0192) con el objeto de definiry coordinar laspolíticas, programas y proyectos, asícomo verificar la ejecución de las acciones que las dependencias y entidades dela administración pública deban emprender contra la contaminación ambiental enla zona metropolitana del Valle deMéxico.
La Comisión está integrada por las secretarías, de Hacienda y Crédito Público,Energía, Minas e Industria Paraestatal,Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Social y Salud. También formanparte de ella el jefe del Departamento delDistrito Federal y el director general dePetróleos Mexicanos; el gobernadordel Estado de México participa en calidadde invitado con derecho a vozyvoto; parael desempeño de sus funciones la Comisión tiene un secretario técnico, quienes nombrado por el Presidente de laRepública.
Se dispone una presidencia rotativapor periodos de dos años entre el jefe delDepartamento del Distrito Federal, elgobernador del Estado de México y elsecretario de Desarrollo Social.
En la Comisión no sólo participan autoridades, sino también representantesde la comunidad científica, especialistas,miembros de los sectores social y privadoy representantes del Congreso de la
Unión, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y del Congresodel Estado de México.
Como se observa, tiene la naturalezade una comisión intersecretarial de la administración pública-federal, aunque conparticipación del Estado de México (noobligatoria), del sector privado y social yde representantes populares.
La Comisión es importante porque representará un foro de concertación política que indudablemente contribuirá a lasolución del problema de la contaminación en la zona metropolitana, aunquecon una cobertura eminentemente sectorial.
Conclusiones y propuestas
Los esfuerzos que se han hecho para resolver la problemática de la zona metropolitana de la ciudad de México y de laregión centro son significativos. Especialimportancia tuvieron, por sus propósitos,la Comisión de Conurbación de la RegiónCentro y el Programa de Desarrollo de laZona Metropolitana y la Región Centro.Sin embargo, al igual que los demás intentos por lograr un desarrollo ordenado deestas demarcaciones, hubo carencia de unmodelo de desarrollo metropolitano y regional; falta de políticas y programas integrales para estas demarcaciones;competencias difusas y fragmentadas quedificultaron enfoques metropolitanos yregionales cn las acciones de los distintosórdenes de gobierno que inciden en estosámbitos territoriales; problemas sectoriales al límite manejable en contaminación,transporte, seguridad, abastecimiento deagua y confinamiento y disposición finalde desechos sólidos.
62 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Los fracasos en los intentos de coordinación y programación metropolitana yregional podemos ubicarlos en dos niveles:el primerose refierea la inadecuaciónen las instancias de coordinación, ya seaen su naturaleza jurídica o en su estructura y competencias; y el segundo, tienerelación con la insuficiente voluntadpolítica en los diferentes ámbitos de gobierno para resolver la problemática enestas regiones.
Las dependencias y entidades fcdcrales o las locales que tiene competenciasen la zona metropolitana y la región centro en su actuación tiene una visión marcadamente sectorial y sus políticasobedecen a los requerimientos del gobierno y sector al cual pertenecen.
A los organismos metropolitanos queexistieron o existen les ha faltado personalidad jurídica y recursos propios,cuando los han tenido, han carecido desuficientes atribuciones o mecanismosprácticos de operación.
Pero en todo caso, y esto parece ser lomás importante, en la solución de losproblemas metropolitanos con una visiónglobal y que considere el entorno regionalen el corto, mediano y largo plazos, hafaltado la capacidad para formular propuestas viables y convenientes en los distintos órdenes de gobierno.
Las políticas y acciones que se handesarrollado para la zona metropolitanahan tenido una visión fundamentalmentecorrectiva; los esfuerzos se han canalizado a paliar los problemas inmediatosque amenazan con desbordarse. Es necesario enmarcar las políticas correctivas enun esquema integral que considere el mediano y largo plazo; se requiere reconocery entender el proceso de metropolizaciónpara conducirlo y orientarlo en el futuro.
La creación de un Consejo de laRegión Metropolitana podría contribuira la solución de la problemática metropolitana y regional. El objeto del Consejoseria lograr un desarrollo ordenado de lazona metropolitana de la ciudad deMéxico, considerando su entorno regional.
El Consejo debería diseñar un modelode desarrollo integral metropolitano paraafrontar el reto que representa en elcorto plazo dotar a su creciente poblaciónde los espacios, bienes, servicio y oportunidades de empleo que demanda, sinque ello implique el deterioro del medioambiente y, en el largo plazo, redistribuirel crecimiento demográfico y económicoen el territorio nacional, perfilando paraambos fines un modelo de desarrollometropolitano deseable y posible.
Para la eficacia del Consejo es recomendable sea presidido por el titulardel poder ejecutivo federal e integradopor las secretarías siguientes: Hacienda yCrédito Público, Desarrollo Social,Comunicaciones yTransportes, Trabajo yPrevisión Social, Comercio y Fomento Industrial, Reforma Agraria y Agricultura yRecursos Hidráulicos; por el jefe del Departamento del Distrito Federal y losgobernadores de los estados de la regióncentro; por los presidentes municipalesde los 17 municipios conurbados y porrepresentantes de la sociedad civil.
El Consejo tendría un carácter eminentemente normativo y programático.La ejecución de los programas y acuerdosque se aprueben yse tomen en el Consejocorrespondería en el ámbito de sus respectivas competencias a cada uno de losámbitos de gobierno que lo integrarían.
El Consejo funcionaría en pleno y encomités sectoriales. El pleno detcrmi-
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 63
naría la forma de organización y operación requerida para llevar a cabo lasfunciones del propio Consejo. Con talobjeto, se elaboraría un reglamento interior que detallaría su organización y funcionamiento.
Para que el pleno del Consejo estuvieran en condiciones de tomar decisiones se requeriría limitar la delegación dela representación de las partes que lo integran. Esta delegación podría prohibirsecuando se trate de analizar y aprobarasuntos de trascendencia que el propiopleno especifique, o permitirla hastacierto nivel jerárquico para los demásasuntos, pero siempre cuidando que semantenga la competencia decisoria.
La estructura del Consejo podríaquedar integrada, además de la presidencia, por una coordinación general C()Je~
giada, un secretariado técnico y comitéssccrcturialcs en campos prioritarios y estratégicos. A la presidencia le corrcspon-
dcría la inauguración de los trabajos yconocer de la evaluación y avances de lostrabajos del Consejo; a la coordinacióngeneral colegiada la organización globalde los trabajos del Consejo; al secretariado técnico, la convocatoria de las reuniones plenarias y el seguimiento de losacuerdos; y a los comités sectoriales coordinar el trabajo en cada una de las úreas.
Para completar el modelo sería nccesario constituir organismos de naturalezadescentralizada para que operen o coordinen la prestación de aquellos serviciosque requieren atención metropolitana,por ejemplo: transporte, recursoshidráulicos, control de la contaminacióny confinamiento y disposición dedesechos sólidos,
Deberá evitarse que la creación de or~
ganismos metropolitanos represente erogaciones gravosas para el erario públicofederal y local, por lo que deberán ser enlo posible autofinanciablcs.
Gobierno y sociedad.Las relaciones adecuadas en la
conurbación de la ciudad de México
José Manuel Rodríguez Cota
Antecedentes.Primeras experiencias en laadministración de ciudades
El primer teórico en abordar el problemade las ciudades y su liga con la formaciónde Estados modernos es Aristótelesquien critica la vida pasiva del ciudadanoen la administración de la ciudad.
Conel renacimiento se iniciala formación del Estado y la administración modernos, la ciudad es la primera instituciónque surge y con ella el desarrollo de laeconomía de mercado.
En los siglos XVII y XVIll nace en Alemania el movimiento cameralista que establece un conjunto de conceptos sobre laciudad, Se preguntan ¿cómo conseguir eldesarrollo de los individuos? Paralograrlo consideran un nuevo tipo de binomio: ciudad-sociedad, el desarrollo delEstado vinculado a individuos y ciudades.En el mundo moderno la ciudad es el
habitat común, la aldea común; las ciudades se diseñan con las formas de lacomunidad, se constituye entonces el individuo bajo el concepto de ciudadano.
Teorías básicas sobre laformación de la ciudad
Entre las primeras teorías al respecto estála de la razón de Estado de Maquiavelo yla de la ciencia de la policía de autoresalemanes. Ambas explican e! papel de lapolitica en el desarrollo de las ciudades.
La teoría de la razón de Estado: El artede gobernar es el medio de conservaciónde! Estado. Atribuye un espacio importante al progreso urbano como desarrollode la vida urbana. Tiene una idea positivay de progreso en favor de las ciudades. Elgobierno debe tender a mejorar la calidadde vida en las ciudades procurando lafelicidad y desarrollo de los individuos y
66 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
la comunidad. Si no se cumple con estepropósito el Estado peligra.
Formaliza el término burguesíareferido a burgos, barrios más importantes. Concluye esta teoría que una ciudad es la formación adecuada de lasociedad y los individuos que facilita laconservación del poder.
La teoría de la ciencia de la policíanace en Alemania en el siglo XVII. Eltérmino policía deriva de "polis", ciudad.Persigue el mejoramiento intelectual delos individuos por medio de su desarrollosocial y moral. La ciudad adquiere importancia como vía para el desenvolvimientode la economía. Su premisa: un Estado esinteligente si los individuos viven bien ypueden vivir mejor, la abundancia se daen términos distributivos.
La felicidad tiene gran valor reflejándose en que si el individuo es feliz elEstado también adquiere felicidadpolítica. Hace hincapié en el concepto deciudad como el lugar en donde encuentrasentido la vida moderna.
Influencias en México
En la colonia se reciben influencias deautores diversos: 1516 Utopía, de TomásMoro, 1623 La Ciudad del Sol de Campanela y 1627 La Nueva Atlántida de Bacon, que proyectan concepcionesdiferentes de la ciudad.
Los utopistas tenían como objetivoconvertir a la ciudad en centro de gobierno y administración y en la mejorforma de comunidad política.
En 1787, Enfermedades Polincas de laNueva España, de Hipólito Villarroel, en
el periodo de los borbones, se ocupa entreotra, cosas de la seguridad ciudadana, laequidad de pesos y medidas, la atenciónde vagabundos, la limpieza y buen alumbrado, y el ornato y la belleza de los cdificios y avenidas, como reflejo de unEstado eficiente, En 1808, el EnsayoPolitico sobre el Reino de la Nueva España,de Alejandro de Humboldt, detalla también la vida cn esa época en la ciudad deMéxico.
Después de la independencia, en 1831,el Discurso sobre la Policía de la Ciudad deMéxico de Baltasar Ladrón de Guevara,señala la necesidad del desarrollo individual. Incluye ya materias administrativasy se centra en la búsqueda de la mejoríaen la salud pública, agua potable, controlen la calidad del pan y la venta de alimentos. Además plantea el manejo de lascuencas hidráulicas y esquemas de organización en la administración de lasciudades.
El fenómeno metropolitano
De acuerdo a datos del censo de 1990 laciudad de México ha pasado la transicióndemográfica de crecimiento social, a similitud de las ciudades europeas; lapirámide de edades ha pasado de baseancha a angosta. Esta situación planteadiferente atención a los servicios sociales,Sin embargo, sumados a la situación quepriva en los municipios conurbados delEstado de México, de gran crecimientosocia), nos obliga a diferenciar los impactos que se dan en la gran metrópoli.
La ciudad estimuló su crecimiento apartir de la promulgación de la Ley deColonización y Baldíos a fin del siglo XIX.Cada nuevo asentamiento fue constitu-
REVISTADEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 67
Los problemas sociales de una ciudadestablecen diversas relaciones entre el gobierno y la sociedad que se acrecientansegún sea más grande el conglomerado:
yendo zonas con diferentes necesidades yrecursos que planteaban demandas diferentes. De 1950 a 1980 se desdobla laciudad cinco veces, se ocupa el suelo básicamente en vivienda, sin vincularse concomercio y actividades de empIco, recreación y educación; no se constituyeroncentros de vida en común.
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F~NCIONES DEL ESTADO
INIBlÉSGENERAL
F~NaONES MÁSDEL ESTADO
DE LA SOCIEDAD
INIBlÉSPARTIC~LAR
F~NCIONES MÁSDE LA SOCIEDAD
Diagnóstico.Objetivo de la ciudad desde
la óptica del gobierno
El gobierno busca entre otros objetivosasegurar la perfecta compañía de los individuos y las familias; garantizar el ejercicio de la virtud; asegurar la política civily de gobierno; y procurar la felicidad delos individuos y las familias.
Los estados se dan a la tarea de resolver el problema de dotar dc servicios ala ciudad; cuando se vuelve más complejaesta demanda y su atención se instrumentan pactos y fórmulas de asociación.
El Estado induce la obediencia civilmediante programas tangibles de bienestar de la sociedad y mejoramiento de lacalidad de vida de los individuos.
La vida en común implica que el gohierno debe institucionalizar la convivencia.
La ciudad tiene un ámbito geográficoterritorial regido por reglas de gobierno yadministración; su formación no es natural, pertenece a un tipo de convivenciaque es la vida en común.
El gobierno se garantiza con lacreación de instituciones públicas que lepermitan regular y gobernar, resolver lasfuerzas encontradas y mejorar la calidadde vida de los ciudadanos. Igualmentecrea fórmulas de participación que garanticen la vida en común, concibiendo alciudadano como usuario de los serviciosy partícipe en la vida política, no como unsúbdito sino estimulándolo en el ejerciciode la ciudadanía activa.
Finalmente otro objetivo del gobiernoes la racionalidad, conceptualmente en-
68 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
tendida como el aprovechamiento óptimo de los recursos. Hoy en dia la raciona�ización está relacionada con lastecnologías gubernamentales, entreotras, la inversión de poder que calcula ymanipula los resultados de la vidapolítica, en la medida que son favorablesmejora la calificación.
Michel Foucalt, 1970, publica Nuevosfundamentos de la racionalidad, señalando nuevos conceptos de vida y nuevosproyectos de vida y las utopías se convierten en realidad gracias a la lucha pormejorar la calidad de vida, como ejemploestá la contaminación, evitarla pareceutópico, pero puede lograrse a medianoplazo.
Ciudad moderna,nuevas facetas
¿Cuál es el papel de la administracióngubernamental? La administraciónpública se orienta como instancia promotora del orden social, en el cual debencompaginarse la participación y colaboración ciudadana para la atención de intereses comunes.
La legitimidad del poder gubemamental no debe buscarse en el origen, sino enlas acciones que emprenden con resultados tangibles de beneficio común.
Se distingue la administración de lasfinalidades y la legitimización de los medios. La vida en común es una finalidadpolítica pero debe entenderse con mediosvalidados por la comunidad. Pero ¿cómohacer que la participación ciudadana seincremente mediante una adecuada administración pública, vía planes y programas con consenso?
El concepto de servicio público tieneahora un nuevo ycomplejo cometido, conmayor sentido político por medio del mejoramiento del nivel de vida, de nolograrse este cometido habrá un déficitgubernamental.
En la ciudad, como espacio geográficoy político, concurren los elementos estatal, público, gubernamental, lo político ylo que es la política, cada uno tiene uncampo pero debe armonizarse con losdemás, así: lo estatal que le concierne alEstado; lo público, con incluyetambién laparticipación privada que tendrá cada vezmayor influencia en las decisiones; comoejemplo están los movimientos ecológicos; lo gubernamental, de estricto ámbitodel gobierno; lo político, referido almodode articular los intereses en conflicto; lapolítica, como el medio para mantener elequilibrio social.
En nuestros días refuerza el papel delo público, que implica el sentarse a lamesa de discusión todos los niveles delsector público y social; comprende a lasociedad, al gobierno y al Estado.
Es fundamental atender los problemasde contingencia, todo aquello que no estaba previsto yque debe atender la acciónpública. El gobierno debe estar preparado para responder y resolver cualquierproblema.
La sociedad actual es contestataria,debe entenderse como una sociedad activa a la que la administración públicadebe servir en forma más transparente,publicitando el poder de cara a la sociedad.
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 69
Administración de lasciudades, nuevos criterios
Nuevos criterios, aportados por la sociedad y el gobierno francés, nos permiten considerar nuevas posibilidadesque deberán precisarse para la comprensión de las transformaciones de larelación administrativa que vive hoyMéxico.
Debemos considerar a la ciudadaníaadministrativa además de la ciudadaníapolítica en la atención de sus necesidadesbásicas.
También debemos evitar la mala administración, que significa ineficacia, ineficiencia, informalismo en las formas,evasivas, apresuramiento innecesarioy lomás importante, evitar la despersonalización del individuo.
La administración de la ciudad debegarantizar el derecho de audiencia y facilitar la información recíproca, dandoacceso a la documentaciónmateriade losserviciospúblicos, creando archivos y expedientes para la consulta pública.
Se persigue llegar aun nuevo conceptode autogestión que resuelva o limite laacción del gobierno, procurando más sociedad y menos Estado.
Evolución de la ciudadde México y su zona
metropolitana
En los últimos 50 años se han dado cincocambios importantes de orden
económico y social que han impactado ala ciudad:
CAUSA EFECTO
Real Revolu- Cambia elmodo de vidación Derno- y también de la socie-gráfica dad, se incrementa la
demanda de servicios.Las mujeres En 1940 era mínima sutrabajaron participación, a partir
de ahí se multiplicagenerando mayor in-greso familiar; reque-rimientos de ordensocial como guarderías,aumento del mercadoambulante y demandade educación v cultura.
Los años de Desarrollo de loscrecimiento servicios sociales eneconómico de especial en salud ylos 50 educación.
Explosión te- Incremento de carenciarritorial en de servicios.crisis eco-nómica
Conciencia de Contaminación, faltaque el uso de de agua, limitación de lalos recursos expansión urbana.tiene sus lí-mites
Antes la economía de México comopaís era la economía de la ciudad deMéxico, ahora hay otros centros de desarrollo yentran en francacompetencia conella, entre ellas esta misma tendencia seacrecentará en el futuro.
70 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Nuevos perfiles departicipación ciudadana
Actualmente hay una nueva culturapolítica de concertación sociedad-gobierno; toda participación de la comunidad organizada ante la autoridad tiene unefecto que se cristaliza en decisiones urbanas. Una demanda resuelta implica latransformación física de la ciudad.
La comunidad reacciona cuando tienela percepción de que las condiciones devida se deterioran rápidamente. Puedenser demandas específicas o de duraciónlimitada; cuando la autoridad reaccionase diluyen o resuelven.
Hay demandas asociadas a rezagospermanentes como la vivienda, asociadasa políticas de administración como el incremento de impuestos o casosde corrupción.
Hoy la sociedad y el gobierno participan de manera conjunta para resolver laproblemática que se presenta en la ciudad, por lo cual debe tenerse un esquemaclaro de la acción del gobierno respecto ala demanda de la sociedad.
En el marco institucional, cualquierciudad tiene un ente que la norma (congreso o ayuntamiento J, otro que impartela justicia y uno más que ejecuta; su clararespuesta significa una adecuada distribución de poderes y un apropiado vínculo con la sociedad.
Mecanismo de coordinacióny concertación
A pesar del enorme esfuerzo de constituirel sistema nacional de planeación y los
mecanismos de coordinación entreórdenes y autoridades de gobierno, elavanceha sido insuficiente.
Los Coplades (comités de planeaciónde desarrolloJsólo han funcionado comomanuales, ya que na se ha profundizadoen la cultura de planeación, programación y presupuesto, siempre hanprevalecido las decisiones cupulares.
Esta situación se presenta en todo elpaís, en virtud de que el sistema deplaneación no es congruente con la realidad local, que sin recursospropios se ataa la voluntad federal y en menor medidaa la estatal.Lasdecisiones no se tomanenlos Coplades, por lo que se pierde suoperatividad ya que prevalece el ordenfederal.
Actualmente se establecen nuevos mecanismos para plantear propuestas específicas de obra o acciones bienfundamentadas que favorezcan suseguimiento e implantación.
Reformas al gobierno
Desde hace 20 años se viene dando eldebate sobre las reformas que democratizarán al gobierno del Distrito Federal.
En 1988,todos los partidos incluyeronla demanda del estado 32; el razonamiento fue que los ciudadanos del Distrito Federal no podían permanecer en unrégimen de excepción que les impide elegir a sus propios gobernantes.
Las propuestas sobre la circunscripción territorial van de las que abarcantoda la zona metropolitana de la ciudadde México a la, que dejan un pequeñoperímetro para el Distrito Federal como
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 71
sede de los poderes federales y el resto setransformaría en estado.
Asimismo, hay el planteamiento deque la Asamblea de Representantestenga facultades metropolitanas.
El 15 de abril de 1992, el jefe del Departamento del Distrito Federal planteóante la Asamblea de Representantes lanecesidad de profundizar el debate sobrereforma administrativa, ampliación defacultades a la Asamblea de Representantes, elección mediante voto de losdelegados y reformas en materia deseguridad y de justicia.
Las autoridades administrativas ypolíticas del Distrito Federal consideranque las delegaciones funcionan mejor quelos ayuntamientos, ya que existe una unídad de mando central y al no existir cabildos, que crecientemente tienen composición pluripartidista, se evita la confrontación de políticas y prioridades.
La orientación se canaliza al fortalecimiento de las organizaciones vecinales, agilizándolas y dotándolas denuevas facultades en materia de mantenimiento y conservación de jardinespúblicos, vigilancia y fiscalización de lasdelegaciones.
Igualmente, en cuanto a los delegadostendrían en el ámbito de su competencia,si fuesen electos, laregulación de los usosdel suelo como atribución necesaria.
En cuanto a la competencia entre losórdenes de gohierno, lo más relevante esdefinir los ámbitos inherentes a la tributación. ¿Oué impuestos corresponderíanal ámbito estatal y cuáles al municipal? Setendrán que buscar fórmulas deequilibrio, ya que las delegaciones tienendiferente capacidad por los usos de suelo,por los niveles de edificación e in-
traestructura y por la mezcla de actividades económicas.
En cuanto al presupuesto se proponesu asignación de acuerdo a los serviciosque preste cada delegación; basura, transporte y alumbrado al gobierno central y elresto de servicios a las delegaciones.
Finalmente, en relación a la Asambleade Representantes, se plantea que continúe y profundice la actualización de disposiciones reglamentarias no legislativaspara que no compita con las cámaras.Podrán sancionar el presupuesto de ingresos yegresos, realizar reformas hacendarías, modificar los planes parciales dedesarrollo urbano. Además se deberíaconstituir un sistema de órganos de carácter mixto compuesto por organizacionesde vecinos y la Asamblea de Representantes.
Hay otras propuestas sobre administración de justicia y sistemas de vigilanciay seguridad que deberán comprenderseen la reforma integral.
El hecho esencial es que en toda propuesta hay un hilo conductor que es el deincrementar la participación ciudadana.
Planteamiento.Problemática
• La sociedad civil está acostumbrada aresolver sus asuntos de índole administrativa o judicial de manera individual.
• Es en las colonias populares en dondela comunidad está mejor organizadapara solicitar demandas comunes,dado que ahí se concentran las carencías de servicios que facilitan el surgimiento de liderazgo natural quien
72 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
convoca al grueso de la población paraque de manera conjunta soliciten a laautoridad la atención que corresponda.
• En las colonias o fraccionamientos denivel medio y residencial, dado que losservicios básicos están resueltos, esdifícil, ante la ausencia de demandascomunes, concretar una comunidadrepresentativa e interlocutora del resto de vecinos. Sólo actúa cuando laanarquía prevalecienteen autorizaciones de construcción altera su calidadde vida.
• El sistema nacional de planeación democrática ha creado Jos mecanismospara constituir foros de participaciónentre el sector público con los sectoressocial y privado, sin embargo, la composición de los miembros no corresponde a la realidad, ya que sedesconoce de cuántos recursos se dispone para determinar prioridades, lascuales están definidas en planes y programas que nadie conoce, esto es,quien ejecuta no planea y quien planeano participa.
Los conceptos de ciudad-sociedad-individuo-calidad de vida-ciudadano, sondesde el origen de las ciudades preocupación del gobierno, quien toma el papelprotagonista en su desarrollo.
El gobierno crea las instituciones administrativa, que ejecutan las obras y acciones que las actividades económicas y ladesigualdad en su participación provocaen el espacio físico en que se asientan.
La distribución de la población en laciudad es la primera incongruencia; elsucio adquiere un valor que marca el nivelde calidad de vida de sus habitantes.
El gobierno cede a favor de los particulares la distribución de la inversiónpública, ya que se canaliza a atender lasnecesidades de urbanización que le plantea el capital privado .
La vida en común, función inherenteal Estado, no fue promovida por mediode los espacios y equipamientos neccsaríos a la urbanización progresiva de laciudad.
La vida privada, función de la sociedad, como el cuidado de jardines, lapromoción de la cultura o la asistenciasocial, ha sido atendida por el sectorpúblico, inhabilitando la participación dela comunidad organizada.
La política de desarrollo urbano hasido manejada por la autoridad sin llegara la expedición de declaratorias de uso,destino y reserva del suelo y la correspondiente transparencia ante la comunidad,provocando incertidumbre, corrupción yausencia de legitimidad de la acciónpública.
Estrategia de soluciones
La ciudad moderna requiere una administración gubernamental en esencia promotora.
Las acciones de promoción deben,como propósito político, resolver la vidaen común de la sociedad. Esto en la zonametropolitana de la ciudad de Méxicoimplica invertir en lo que desde el origenha estado mal planeado.
Si una ciudad es un espacio que concentra población y actividades económicas, en la sociedad el gobierno deberacionalizar ese espacio para procurarque la convivencia sea armónica.
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 73
El elemento básico es el suelo, la luchade hoy en día por justicia y democraciaestá en la disponibilidad de suelo parauna casa, un lugar para trabajar, un trazopor dónde trasladarse y un espacio dóndecomprar bienes, servicios y recreación.
Los utopistas fueron los primeros enimaginarse a la ciudad como centro degobierno y administración y como la mejor forma de comunidad política.
Los procesos de urbanización irrcversibles nos indican la tendencia de lasociedad para alcanzar la convivencia y lasubsistencia.
El gobierno promotor debe tener lamercancía que requiere un conglomerado: el suelo, y debe diseñar los mecanismos para asegurar que ladisponibilidad y utilización de éste se décomo mejor convenga a los intereses dela sociedad en su conjunto.
Las condiciones actuales de uso delsuelo en la zona metropolitana es caóticoen relación a la función urbana.
La pregunta es qué hacer: ¿Construirmás infraestructura y urbanización u optimizar la existente e invertir en la reconstrucción de la edificación v reorientar lasfunciones inherentes a lá sociedad consolidando centros de vida en común en lasdiferentes zonas de la ciudad?
La contaminación es el efecto incontrolable de la mala distribución de lapoblación y de las actividades económicas, suponiendo en estos dos conceptos eltodo integral que se da día con día en laciudad; el transporte se convierte en elservicio más dinámico, que conjuntamente con la vialidad, absorbe el mayorporcentaje del presupuesto de la gran ciudad y además es el causante del mayornivel de degradación del ambiente. La
alternativa es reducir la movilidad y estosólo se logra con la reconstrucción.
La sociedad no desea participar sitiene un gobierno que le resuelve su vidaen común. La vida privada inherente a lasociedad organizada debe fortalecersecediendo todo lo que actualmente administra mal el gobierno.
El gobierno debe orientar la políticafiscal a asegurar que los predios se destinen al fin que la sociedad demande en laconsulta.
Igualmente debe promover la organización de las administraciones de fraccionamientos, condominios y conjuntoshabitacionales, para comprometerlas enel mantenimiento de las vialidades y servicios de sus circunscripciones, induciendo una franca competencia yestimulando con apoyos adicionales elmejoramiento de su patrimonio común.
El gobierno debe fortalecer su nivel deinformática y de funcionarios competentes para ofrecer a la sociedad unriguroso control del uso del suelo queasegure la sobrevivencia de la ciudad.
El empleo debe estar cerca de la casa,por lo menos ése debe ser el objetivo dela acción promotora del gobierno en suconcertación con la comunidad; con elloreduciríamos los gastos de las familiasque podrán reorientarse para la adquisición de crédito para el mejoramiento dela vivienda y de otros satisfactores básicos.
Más que una sociedad participativadebemos tener una sociedad vigilante ypromotora del empico y un gobierno eficiente pero fuerte y calificado.
La utopía es el único camino para lasolución.
Mecanismos de coordinacióny concentración metropolitana
Blanca Alicia Aguirre Cárdenas
Introducción
El constante crecimiento de la zonametropolitana de la ciudad de Méxicoexige día con día la adopción de perspectivas metropolitanas para la solución delos problemas que aquejan de igual manera a los gobiernos del Estado de Méxicoy del Distrito Federal.
Por ello ha sido necesario establecermecanismos de concertación y coordinación entre amhas entidades que permitan, en primera instancia, mantener unaestrecha comunicación sobre los problemas más apremiantes, y, en segunda,adoptar, bajo criterios unificados, soluciones comunes.
El presente ensayo analiza en suprimera parte los esfuerzos de coordinación que formalmente se han realizado, así como las causas de su fracaso,haciendo énfasis en las acciones que hanseguido ambos gobiernos para atendercon éxito y de manera puntual algunosaspectos.
Finalmente, se presenta una propuestasobre cómo debe estar conformado unórgano de concertación y coordinación
metropolitana, cuyo objetivo final sería lagestión en este ámbito de algunos de losservicios urbanos básicos.
Antecedentes
El acelerado crecimiento de la ciudad deMéxico provocó a principios de la décadade los 60 la ampliación de su manchaurbana hasta los municipios del Estado deMéxico, dando con ello origen a la zonametropolitana de la ciudad de México, lacual constituye a la fecha una de lasmetrópolis más grandes del mundo,
En ella concurren diferentes jurisdicciones político-administrativas: el Distrito Federal con sus dieciséis delegaciones y el Estado de México con losdiecisiete municipios conurbados; porende esta zona, como unidad urbana,exige que Jos distintos órdenes de gobierno que la integran adopten accionesconjuntas para atender los problemas quelos aquejan por igual; situación que conlleva una compleja tarea de coordinacióny concertación.
En este sentido, desde mediados de ladécada pasada, se han realizado algunos
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intentos por establecer mecanismos decoordinación y concertación entre ambosgobiernos, el primero de ellos fue la Comisión de Conurbación del Centro delPaís (cccr), creada en 1982por el ejecutivo federal; su trabajo se centró fundamentalmente en el aspecto de ordenamiento y planeación de la zona elaborando para ello el "Programa de Desarrollo de la Zona", quedando únicamentea nivel de documento, ya que no pudoconcretarningunaacción.
La propia Comisión de Conurbacióndestaca en su informa final de actividades (1988) que sus objetivos no secumplieron debido a la falta de colaboración de las altas autoridades que la integraban,
Un segundo intento consistió en lacreación del "Consejo del Area Metropolitana del Distrito Federal y el Estadode México" (CAM), órgano creado poracuerdo de los titulares de ambas entidades, que tenia como objetivo general"mejorar la coordinacióny toma de decisiones de impacto metropolitano", estableciéndose para ello una doblecoordinación; normativa y operativa. Laprimera con el propósito de normar eldesarrollo de la zona y la segunda con elobjeto de programar y ejecutar accionesconjuntas de manera integrada y complementaria.
El CAM estaba estructurado por comisiones encargadas de materias específicas que funcionarían con base en unprograma general de trabajo establecidopor el Consejo en su conjunto; sin embargo, sólo sesionó de manera normaldurante los primeros seis meses de 1988,dejando de funcionar como mecanismo de coordinación global desde entonces.
Diagnóstico
Los únicos dos mecanismos que formalmente se han establecido con el fin de quelas autoridades del Distrito Federal y elgobierno del Estado de México coordinen la realización de acciones conjuntasen la zona metropolitana, Comisión deConurbación y CAM, no cumplieron susobjetivos fundamentalmente por dos razones; en primer lugar por la falta devoluntad política de algunos de sus integrantes, y en segundo lugar por la rigidezde su funcionamiento, ya que pretendíancoordinar acciones tan distintas comopueden ser agua yseguridad pública, bajoun mismo esquema de operación.
Así, ante la ineficiencia del CAM y antela situación que vivía la zona metropolitana de la ciudad de México, en la cual nopodía postergarse por más tiempo laadopción de un enfoque metropolitanopara atender de manera "unitaria" losmismos problemas, el Departamento delDistrito Federal creó la Secretaría General de Coordinación Metropolitana,instancia por medio de la cual promuevela concertación y coordinación paraatender de manera específica aquelJosproblemas que resultan ser más apremiantes.
A la fecha ha tenido logros importantes, especialmente en materia detransporte colectivo, en donde se ha constituido el COTAM (Consejo de Transporte del Area Metropolitana de laCiudad de México) y algunos otros acuerdos en materia de contaminación ambiental, seguridad pública y disposiciónfinal de residuos sólidos,
A pesar de no funcionar actualmenteun mecanismo formal de coordinación yconcertación entre los gobiernos de am-
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has entidades, los logros alcanzados sedeben fundamentalmente, por un lado, alavoluntad política de ambas partes, yporel otro, a que cada asunto se ha tratado demanera particular, de acuerdo a sus requerimientos, buscando dar una soluciónespecífica para un problema concreto,iniciando la coordinación y concertacióncon los responsables de la materia en ambas entidades, para así lograr la ejecuciónde acciones y obras, y no partiendo deprogramas y lineamientos tan generalesque dificultan la solución de un problemaen particular.
Propuesta
No obstante lo señalado sobre el éxito dela coordinación en aspectos puntuales,considero que se debería establecer unaverdadera administración metropolitana,cuyo objetivo central sería fortalecer lacapacidad de gestión del Departamentodel Distrito Federal y del gobierno de!Estado de México para la presentación deservicios públicos propietarios en estazona, como pueden ser transportepúblico, agua potable, seguridad pública,tratamiento y disposición final de residuos sólidos.
En este sentido, las premisas básicaspara lograr esta gestión metropolitanaserían las siguientes:
a) Fortalecimiento del Consejo delArea Metropolitana, como órganopor el cual los gobiernos de ambasentidades establecen un acuerdo devoluntades que formaliza losdeseosde coordinación y cooperación,
b) Establecimiento de organismos específicos encargados directamentede la presentación de los servicios.
e) Establecimiento de un fondo federal para el financiamiento de laejecución de los grandes proyectosde inversión.
Tales premisas se desglosan a continuación:
a) ConsejodelArea Metropolitana: Se partiría de la existencia del CAM, actualmente vigente, ya que no se ha derogadoe!acuerdo de creación, con base en el cualestá estructurado de la siguiente manera:
• Miembros del Consejo: gobernadordel Estado de México, jefe del Departamento del Distrito Federal y secretario de Desarrollo Urbano y Ecología, ahora secretario de DesarrolloSocial.
• Secretario Técnico: constituido por losresponsables de la función deplaneación y presupuestación del Departamento del Distrito Federal y delgobierno del Estado de México, otorgar el visto bueno a los proyectos ygestionar su financiamiento.
• Comisiones Especificas:paracada unode los rubros a coordinar, integradoscan representantes de ambas entidades.
Cada comisión establecerá sus propiosobjetivos y programa de trabajo -nadiemejor que sus integrantes conocen laproblemática que deben abordar y lamanera de hacerlo-; una vez definidos,los hará del conocimiento del secretariotécnico, quien debe integrar el programadel Consejo en su conjunto y darseguimiento a los compromisos establecidos por cada comisión.
Cada vez que una comisión cuente conun proyecto lo hará del conocimiento delsecretariado técnico, a efecto de que ésteotorgue su visto bueno para presentarlo a
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los miembros del Consejo para su aprobación.
El CAM se fortalecería mediante laratificación del acuerdo de su creación,convirtiéndose en el marco jurídico,político y administrativo que respaldecualquier proyecto metropolitano desdesu concertación hastasu ejecución.
b) Establecimiento de Organismos Metropolitanos. Esta instancia seria de nuevacreación,yaque no se incluyeen laestructuradel CAM, señalada anteriormente, sucreación y operación sería la prueba deuna verdadera gestión metropolitana.
Se trataría de organismos específicosautónomos, encargados de la presentación del servicio, es decir, del aspectooperativo y técnico; estarían integradospor representantes de ambas entidades,pero que trabajen de tiempo completo enél.
Los servicios de agua potable, tratamiento de aguas residuales, drenaje,transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, seguridadpública, entre otros, deben ser prestadospor estos organismos de caráctermetropolitano.
Cada organismo trataría de maneraindependiente con los municipios odelegaciones para trabajar de maneracoordinada, pero de ninguna maneraestaría subordinado a autoridades municipales o delcgacionalcs. Rendiría informes a los miembros del CAM, quienestendrían derecho de veto paracualesquiera de las medidas o programasque el organismo instrumente.
c) Establecimiento de un FondoFederal deFinanciamiento. Uno de los mayores, o elmayor problema, que enfrenta para suejecución cualquier proyecto de orden
metropolitano es definir su financiamiento: cuánto va a aportar cada una delas partes, las cuales siempre tienen limitaciones económicas.
De tal forma, para asegurar el funcionamientoyvigenciadel CAM, asícomoparaconcretar los proyectosque apruebe,es necesarioque existaunapartidapresupuestal de orden federal destínada a fincar los programas y proyectos metropolitanos.
Este fondo sería manejado por elpropiosecretariadotécnico, el cualúnicamente podrá asignar recursos bajo laestricta aprobación de los miembros delConsejo.
La operación de los organismosmetropolitanosse financiaría medianteelpresupuesto que asignara el secretariadotécnico integrado, por ejemplo en el casode agua, con la suma de las asignacionesprevistas por el gobierno del Estado deMéxico y el Departamento del DistritoFederal para este rubro, más los propíosingresos que recibiría el organismo por elcobro del servicio.
Conclusiones
Mucho se ha hablado de la necesidad deestablecer mecanismos de coordinaciónentre los gobiernos del Estado de Méxícoy del Distrito Federal; lamentablemente,sólo se han alcanzado algunos logros enesta materia después de más de veinteaños de haber surgido la zona metropolitana de la ciudad de México.
El problema esencial radica en quepara establecer dicha coordinación es necesario que las autoridades de ambos gobiernos, en todos sus niveles, tengan unaconcienciametropolitana,que no sientan
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que su soberanía estatal o su autonomíamunicipal se verán afectadas si atiendenalgunos servicios de manera coordinada.
Las demandas de servicios por partede la población que vive en esta granmet rópoli hacen imprescindible el surgimicnto de la gestión metropoli tana. Elreto para ello no radica en diseñar unmecanismo de coordinación o un organismo metropolitano. sino en que los funcionarios de todos los niveles de ambosgo biernos adquie ran esa concienciametropolitana. cuando esto se logre lacoordinación y la gestión metropolitanasurgirán automáticamente.
Bibliografía
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Implicaciones del proceso demetropolización de la ciudad de México
en la región centro del p_a_Ís _
Arturo Barboso Prieto
Hipótesis de trabajo
Planeación de un sistema urbano-regional de la zona metropolitana de la ciudad de México, región centro del país, conuna política específica de desarrollo prioritario para las ciudades medias para quese conviertan en centros de apoyo a ladesconcentración y descentralización delas actividades económicas yadministrativas de la zona metropolitana, y desempeñen un papel de "amortiguador" de lascorrientes migratorias interregionales.Sin olvidar -asimismo- el impulso a lasciudades medias fuera de esta región delpaís, con estrategias particulares con basecn el plan nacional de desarrollo.
Planteamiento del problema
El elevado grado de primacía y el rápidocrecímiento absoluto y relativo de laregión centro del país, comparada con elresto del mismo, corresponde casi en su
totalidad a la preponderancia ydesarrollode la ciudad de México. Este proceso deconcentración de población y actividadeseconómicas, particularmente intenso enlas últimas décadas, ha propiciado queactualmente la zona metropolitana de laciudad de México cuente con 16 millonesde habitantes, población que representaaproximadamente una tercera parte delos habitantes urbanos del país. Y en términos económicos genere el 36% del producto interno bruto nacional. Estoimplica un aumento en el grado de control desde el centro a la periferia que seexpresa física, política, social y económicamente en la preeminencia de la ciudadde México y su zona metropolitana.
Las principales ciudades que conforman la red urbano-regional del centro delpaís (Toluca, Cuernavaca, Querétaro,Pachuca, Puebla y Tlaxcala) en su escalay medida experimentan en su proceso deurbanización las mismas tendencias queha manifestado en su desarrollo la capitalde la República, como resultado de lasimplicaciones que conlleva el proceso demetropolización y que se ven expresadas
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en los aspectos urbano-regionales,económicos y sociales.
En este contexto, en la mayoría deestas ciudades, el proceso de industrialización que se dio a partir de los añossesenta y que se intensificó en las siguientes décadas, trajo consigo el aceleradocrecimiento demográfico y, consecuentemente, el desajuste en los usos del suelo,la insuficiencia en la infraestructura yequipamiento para los servicios básicos,y, desde luego, la constante y significativacontaminación del aire, el agua y el suelo,constituyendo la basura un problema dedifícil solución para su tratamiento y disposición. De esta manera la dinámica delcrecimiento socioeconómico ha incididodirectamente en la transformación delmedio ambiente y provocado en muchoscasos el deterioro y la pérdida de los recursos naturales.
En la década de los ochenta, yparticularmente a partir de 1985 como consecuencia de los sismos de la ciudad deMéxico, las principales ciudades mediasde la región centro del país experimentaron un cambio sustancial en sus procesos económicos y demográficos, queimpactó su dinámica urbana, produciendo, en términos generales, lossiguientes resultados:
• Terciarización intensa de su economía;
• desajustes en los usos del suelo;
• crecimiento espontáneo de superiferia propiciado por los asentamientos irregulares;
• inseguridad en la tenencia de la tierra;
• incremento en los déficits de infraestructura y equipamiento para losserviciosurbanos;
• escasez de agua potable;
• contaminación de los cuerpos de aguay de los mantos acuíferos;
• estructura vial inconexa y deficiente, y
• graves problemas de congestionamiento provocados por la mezcladel tráfico regional y local.
Dentro de este marco, la velocidad delproceso de urbanización, los fuertes intereses creados, los exiguos recursospúblicos y, en muchos casos, la falta decapacidad técnica se conjugaron paraseguir alimentando esta grave situacióncn las ciudades medias.
Estos antecedentes permiten orientarel análisis de la concentración en la ciudad de México -que es en donde constituye ya un gravísimo problema- asícomo en las ciudades medias de la regióncentral, que se verían más afectadas quelas del resto del país.
Estrategias de desarrollo
Dentro de la perspectiva planteada sepropone una estrategia de acción que sesustenta en un proceso de decisiones decarácter planeado, con base en el plannacional de desarrollo y su estrategia demodernización, lo que permite identificarel sistema urbano de la región centro delpaís, las actividades industriales y los procesos industriales que cabría desconcentr ar , asignando estos procesos adiferentes ciudades medias de acuerdo alas ventajas que presenten.
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Estrategias territoriales
Desde un punto de vista espacial, ordenarlas ciudades con áreas de crecimiento,promoviendo los corredores, en unaagrupación de centros urbanos especializados y ligados entre sí mediante ejes dedesarrollo (transporte y comunicaciones), permitirá crear zonas industriales yresidenciales fuera de las ciudades.
En las ciudades medias, podrán establecerse políticas de subcentralizaciónde las industrias, actividades terciarias yservicios urbanos. Asimismo, es fundamental para su ordenamiento urbano, elcontrol del uso del suelo para las zonas devivienda, servicios y equipamientos sociales.
Estrategias intraurbanas
Con base en las potencialidades de desarrollo y las características particulares delas ciudades medias de la región central,las estrategias internas pretendenatenuar y equilibrar el fenómeno de polarización entre las funciones urbanas dehahitación y producción, así como solucionar la insuficiente ydeficiente comunicación vial. Para ello es fundamental laconsolidación o creación de sectores urbanos autosuficientes y relativamente independientes entre sí, de tal forma que sedescentralice la administración, laprestación de servicios, el comercio y lasactividades productivas, en especial la industria no contaminante, mediante zonashomogéneas distribuidas estratégicamente en el área urbana. Así se lograráun mejor funcionamiento de las ciudadesen beneficio de sus hahitantes.
Reservas territoriales
La ocupación legal y planeada del áreaurbana y el adecuado uso del suelo, constituyen la base del crecimiento urhanoordenado; por lo que la constitución dereservasterritoriales con carácterpreventivo y la regularización de la tenencia dela tierra en su carácter correctivo sonpropósitos fundamentales de la estrategiaurbana. Esto permitirá dar legalidad aluso y a la tenencia del suelo y evitar así laconformación de nuevos asentamientosirregulares.
Las modificaciones al artículo 27 de laConstitución General de la Rcpúhlicacontribuyen al cumplimiento de estospropósitos. Por lo que se requiere acelerar el proceso de descentralización a losgobiernos locales --en particular a losmunicipios- de la gestión directa delsuelo urbano de origen ejidal, para queofrezcan tierra barata para la poblaciónde menores ingresos, mediante la constitución de reservas territoriales, y la dotación de servicios básicos con programasde mejoramiento urbano integrado.
Las reservas territoriales deben sustentarse en la factibilidad financiera(autofinanciable), gracias a una adecuadaprevisión de las combinaciones del usodel suelo, para que las más rentables seintegren al mercado inmobiliario, y conesos recursos contribuir al financiamiento de programas para sectores demenores ingresos.
0.10este instrumento se podrá lograrun mejor aprovechamiento del uso delsuelo y, en consecuencia con los programas de desarrollo urbano, establecerzonas mixtas de vivienda con industriamaquiladora no contaminante y, almismo tiempo, propiciar la regeneración
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de asentamientos irregulares y abatir losrezagos en infraestructura y equipamiento para los servicios básicos.
Catastro
La planeación del desarrollo urbano delas ciudades medias, la adecuada administracióndelsuelo, asícomo ladotación,mantenimiento y cobro de tarifas de losservicios públicos, deberán basarse en unsistema de información urbano catastralconfiable y actualizado.
Para ello y con base en los métodospertinentes se plantea el establecimientode zonas isovalóricas en las ciudades, deacuerdo a su ubicación, a los usos yvalores del suelo, vialidades, infraestructura existenteycalidad de las construcciones, dando un valor promedio alcoeficiente mínimo de utilización delsuelo, esté o no construido. En el caso delos condominios se establecerá deacuerdo a la ciudad de los mismos.
La finalidad es obtener recursos parafinanciar con los primeros pagos el estudio del catastro multifinalitario. Porende, pretende, primero, hacerloeconómicamente factible, y segundo, filtrar todas las obras prioritarias de acuerdo al interés de losvecinos y a la dotaciónde infraestructura y equipamiento. Asimismo, se solicitaría a la federación untratamiento especial para estas ciudades,con recursos del programa nacional desolidaridad. Con este apoyosepodríarealizar este ambicioso proyecto, que coadyuvaría al desarrollo de las ciudadesmedias para que se conviertan en verdaderos centros para la desconcentraciónde la rona metropolitana de la ciudad deMéxico.
Agua potabley alcantarillado
La dotación de infraestructura y el suministro de los servicios de agua potable,alcantarillado y saneamiento, deberáconstituir un instrumento para elevar elnivel de vida y la salud de la población.Consecuentemente es necesario impulsarla dotación de estos servicios en las ciudades medias. El instrumento idóneopara lograrlo sería la creación de organismos operadores de los sistemas de aguapotable y alcantarillado que, atendiendoa las características particulares de lasciudades, instrumenten gradualmenteuna política tarifaria tendiente al autofinanciamiento de las inversiones, mantenimiento y rehabilitación de los sistemasde servicios, así como a la operación delos mismos. Lo anterior actualmente esimposible debido a la escasa cobertura decobro y a las bajas tarifas.
Los organismos operadores puedencontribuir a administrar eficientementelos recursos acuíferos, tomando en consideración su interrelación con el medioambiente y promoviendo la construcción, rehabilitación y operación de lossistemas de tratamiento de aguas residuales.
Desechos y residuos sólidos
Con el propósito de prevenir y controlarla contaminación por residuos sólidos esimpostergableel establecimiento de sistemas adecuados de recolección, tratamiento, reciclaje y disposición final delos residuos municipales e industrialescontaminantes.
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En este aspecto es de fundamental importancia la creación de organismosoperadores del servicio de limpia o concesionario a particulares. Mediante estasacciones, en una primeraetapa, se podrácobrarel servicio a las industrias, comercios, hospitales y colegios, y, posteriormente en una segunda etapa, cobrar elservicio a las colonias residenciales, medias ypopulares de acuerdo asus posibilidades.
Por otra parte, es necesario lograr quelas empresas colaboren y participen en eltratamiento de sus residuos industriales,en particular de aquellos que por sus características puedenser corrosivos, explosivos, tóxicos, inflamablese infecciosos yque por lo tanto tienen un alto grado depeligrosidad para la población.
Vialidad y transporte
La estructura vial constituye el apoyo fundamental del funcionamiento de las ciudades. De ah í que el crecimientosocioeconómico de las mismas sólo esposible con el crecimiento necesario ysostenido de la infraestructura vial.
La solución de los problemas viales esmuy compleja, por lo que se requiere lacolaboración de los demás sectores enobras que la comunidad necesita y quese pretende signifiquen una inversiónrentable para quiene participen.
Con este enfoque y de acuerdo a lascaracterísticas de cada ciudad la estructura vial podrá fundamentarse en lacreación de un sistema de circuitoscomplementarios que, articulando la vialidadexistente, almismo tiempo comuniquena
las áreas de crecimiento, sirvan de libramiento a las ciudades y conecten laszonas de trabajo con las zonas habitacionales actuales y propuestas, contribuyendo a un mejor funcionamiento de lasciudades.
Con la planeación de la estructura vialse podrá contribuir a subsanar uno de losproblemas urbanos más graves que es lainsuficienciae ineficienciadel transportecolectivo. Para ello es básica la modernización de la vialidad urbana, así comoestructurar adecuadamente los sistemasde rutas de transporte colectivo que faciliten el tránsito vehicular compartido yla operación eficiente del transporte urbano. Igualmente es prioritaria la ubicación estratégica de las terminales detransporte suburbano y foráneo con baseen los movimientos de origen y destino,que permita el descongcstionarnientovial, la reducción de la contaminación yun mejor ordenamiento del uso del suelo.
Bibliografía
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H. Ayuntamiento de Puebla. Programa deDesarrollo Urbano de la Ciudad de Puebla,1990, Puebla.
La ciudad de México.La busqueda de una integración
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Dolores Cruz Zárate
Antecedentes
Siendo la zona metropolitana de la ciudad de México el área más poblada delpaís, los problemas afrontados en su proceso de urbanización hansido complejos.A pesar de que a través del tiempo hanexistido diversos instrumentos planificadores que han intentado controlar yorientar este proceso, no es sino hasta ladécada de los 70 que la planeación seinstitucionaliza y se sistematiza no singrandes problemas que aún persisten.
El desbordamiento de la mancha urbana hacia el Estado de México y hacialos de Hidalgo y Morelos más recientemente ha ocasionado que los instrumentos normativos elaborados para elDistrito Federal sean insuficientes.
La necesidad de una visión global delproblema y una coordinación federalinterestatal e intcrmunicipal han sido elobjetivo dc organismos que por diferentes razones han tenido resultados limitados. Tal es el caso de la Comisión deConurbación de la Región Centro creada
a finales de los 70 yyadesaparecida, o delPrograma de Desarrollo de la ZonaMetropolitana de la Ciudad de México yde la Región Centro elaborado por losgobiernos federal y estatales de Hidalgo,México, Morelos, Puebla, Querétaro yTlaxcala,
. En la actualidad una visión de conjunto y la coordinación intergubernamental son condiciónsine qua non paratratarde incidir en el futuro de nuestra granmegalópolis. Los problemas se presentancada vez con mayor agudeza y su soluciónse torna una cuestión de prioridad nacional y no sólo dc incumbencia metropolitana.
Los intentos de desconcentración y dedescentralización forman parte de unaconcepción nacional de desarrollo regional, problema que también abordaré.
Diagnóstico y problemática
Durante el proceso de desarrollo de unaregión existen transformaciones que seadvierten con claridad por ser cuantitati-
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vamente significativas y otras que por sercualitativas necesitan largos periodos osituaciones extremas para aquilatarse.Generalmente estas últimas requieren demás de una generación para poder advertirse. Por lo cual las políticas y estrategiasutilizadas para inducir e! desarrollo sólopermiten su cabal comprensión o verificación en plazos medios o largos.
El proceso estará comprendido por lasuma del desenvolvimiento de todos losactores sociales, quienes son las fuerzasque incidirán de formas distintas en latransformación de las regiones.
Así las políticas yestrategias y la formaen que afecten a los distintos actores sociales van a generar reacciones en pro delproceso de desarrollo general, o en contradel mismo cuando sus intereses sean afectados. El proceso de desarrollo generalestá influido y determinado por múltiplesprocesos menores. Entre éstos destacanlos procesos de evolución del Estado, deevolución material de la ciudad, de evolución social real.
El Estado por medio de leyes, normas,políticas, estrategias, instrumentos y mecanismos deberá lograr una estructurainstitucional y de gobierno que le permitael control de la parte medular del procesode desarrollo de una región o del país.Lo anterior requiere conocimiento delobjeto a transformar; el instrumento másimportante, en el sentido de anticiparse yevitar quedarse a la zaga en el proceso dedesarrollo, es la planificación.
La sociedad, por la complejidad quepresenta en una aglomeración urbanaenorme, se transforma aceleradamente,día a día cada avance científico, técnico,cultural, etcétera, induce infinidad de
cambios que a su vez provocan una reacción en cadena de transformacionescuantitativamente pequeñas pero continuas; las cuales en un tiempo determinado provocan transformacionescualitativas.
La vinculación entre medios de desarrollo y espacios de desarrollo deben corresponder a una concepción dedesarrollo real y propiciar una distribución acorde a las necesidades de lapoblación.
Lo anterior nos lleva a concebir unaestructura de la vida urbana que equilibrela función económica de la ciudad y sufunción como habitat de la sociedad.
En laestructuración de lavidaurbana,se deben contar con unidades territoriales mínimas para instrumentar las políticas, que además cumplan condiciones deelasticidad por lo que respecta a ladinámica de la vida urbana o evoluciónsocial. Estas unidades, sustento de acciones de! Estado y de la sociedad, no permitirán la impunidad y e! anonimato.
La estructuración de la vida urbanadeberá considerar como principales elementos de diagnóstico:
1. El proceso de evolución social.
2. El proceso de evolución del Estado,por medio del proceso de evoluciónde la planificación.
3. El proceso de evolución material dela metrópoli.
Con el fin de explicar la formación dela gran metrópoli es menester indicarbrevemente la forma en que la evoluciónsocial y del Estado la han determinado.
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El proceso de evoluciónsocial
Este proceso es dinámico y los cambiosgeneracionales casi siempre muestran suevolución. A partir de los sesenta se observa un cambio en la sociedad, el cualseacentúa con la crisis y origina movimientos sociales urbanos que permanecen enlos setenta. En los ochenta los factorescomo los sismos, la crisis económica, lacontaminación, evidencian lo lento delproceso de planificación con respecto alcrecimiento de la ciudad y coadyuvan a laaceleración de la evolución social.
El proceso de la evolucióndel Estado
Esta evolución, en lo que corresponde ala formación de la metrópoli, está determinada por la existencia de leyes, normas,planes y disposiciones que se anticipen ala anarquía en su crecimiento. En estesentido el proceso de planificación hasido lento.
Con el impulso que se dio en los últimos años al proyecto económico, la superficie urbano-regional de la zonametropolitana de la ciudad de México y laregión centro se integraron como unespacio productivo. A la vez, este territorio central del país, se convirtió en unlugar de mayor predominio y su consiguiente influencia en los demás aspectos sociales, fue más allá de las fronterasnacionales.
La región centro del país, además,como uno de los asentamientos humanosmás poblados del mundo, fracturó el concepto epistemológico de región, debido a
que, por un lado, variasregiones y cuencas hidrológicassurten de agua, insumasenergéticos, alimentos, etcétera, a estasuperficie del país y, por el otro, la contaminación que surge de esta gran concentración poblacional está deteriorandoregiones contiguas hasta llegar al Golfode México como lugar final de losdesechos, principalmente líquidos, provenientes de la Cuenca de México.
La región centro del país está compuesta por los siguientes estados: México,Querétaro, Hidalgo, TIaxcala, Puebla,Morelos y por el Distrito Federal; comprenden aproximadamente una superficie de 116 mil km2
, con una población de27 millones de habitantes. La ZMCM incluye 17municipios del Estado de Méxicoylas 16 delegaciones del Distrito Federal,esta conurbación física y económicaabarca aproximadamente 1,883 kilómetros.
La ZMCM cuenta en la actualidad con16 millones de habitantes, de los cuales60% viven en el Distrito Federal ye140%en el Estado de México, aproximadamente una tercera parte del total del país.
La ZMCM en su conjunto concentra el34% del P!B nacional, el 56% de los empleos fabriles, el 40% de los empleos delsector comercio y el 32% de los empleados públicos federales; en númerosabsolutos, en la zona metropolitana lapoblación económicamente activa es de 5millones 115 mil 745 personas, y representa el 46% de la población de 12 años ymás. Tenían empleo en 1990 4 millones975 mil 780. En general la PEA por sectorde actividad en los municipios metropolitanos se encuentra distribuida de lasiguiente forma: 1.20% sector primario,40.37% en el sector secundario y 50.43%sector terciario.
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En cuanto a los ingresos el grupo másnumeroso, el 62%, tiene percepciones deOa 2 salarios mínimos; el grupo entre 2 y3 salarios mínimos representa el 26% yel12% restante percibe 3 más.
La Cuenca de México, que por su localización y recursos abundantes permitió el crecimiento de la metrópoli,presenta estados críticos en lo que a contaminación atmosférica y disponibilidadde agua se refiere. Adicionalmente, lossismos de 1985 nuevamente pusieron demanifiesto la inestabilidad del subsuelo ysus efectos en las edificaciones.
El suministro de agua potable es de 64m'ls provenientes de 44 del subsuelo, 7del Sistema Lerma, 12 del SistemaCutzamala y I de los aprovechamientossuperficiales. La dotación actual es de 170litros por habitante por día.
En cuanto al drenaje se tiene una cobertura de un 80% en el Distrito Federaly un 70% en los municipios conurbados.
La estructura vial de la zona metropolitana es radial, ya que el crecimientourbano ha tenido lugar a lo largo de lascarreteras federales que la comunica conQuerétaro, Pachuca, Cuernavaca, Tolucay Puebla. Esta estructura cada vez responde menos a las necesidades de comunicación; este problema se acentúa por lafalta de continuidad de muchas vías primarias hacia el Estado de México, lo queprovoca embotellamientos en los límites.
En la zona metropolitana se generan22.3 millones de viajes/persona/día; el81% es atendido por el transporte colectivo y el 19% por vehículos particulares;más del 60% de estos viajes son por motivos de trabajo. El transporte públicocarece de integración de los sistemas enoperación y de las tarifas y no existe un
criterio uniforme en cuanto a reglamentos y leyes.
Degeneran en la ZMCM actualmente16 mil toneladas de basura y la coberturaes de alrededor del 80%, quedando 20%restante sin recolección ni disposición final; existen en la actualidad sólo 13 tiraderos.
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Cuando la ciudad iba a llegar al millón dehabitantes alrededor del año 1930 sedecía que "Una ciudad de un millón esdemasiado grande y no sería posibleatender una población de este tamaño", alpaso de los años cuando creció aún másse repitió lo mismo; el hecho es que yatiene alrededor de 8 millones y no sóloeso sino que ya desde hace varios años esuna zona metropolitana.
Desde mi punto de vista no es eltamaño de ciudad en sí el problema, sínocómo está organizado el espacio en queesa población se asienta. El crecimientourbano está dado por las condicioneseconómicas, sociales y políticas que determinan y permiten que un país, comoéste se desarrolle; por lo que no se debeesperar el efecto sino preverlo y adelantarmedias para estructurarlo.
Posteriormente he de señalar algunaspropuestas de estructuración, tomandoen cuenta la superficie de la Cuenca deMéxico, con la vulnerabilidad que tiene eltipo de terreno que está ocupando unapoblación cada día más grande ypor tantoconflictiva, esto no sólo implica afrontarel nuevo problema, sino otro más grave yen condiciones de mayor vulnerabilidadresultado de la acumulación de cadanuevo crecimiento sobre el anterior.
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Estas propuestas son a sabiendas deque, por ejemplo, actualmente el aguaproviene de fuentes lejanas -200kilómetros- y además es preciso elevadaa más de 2 mil metros sobre nivel del mar.También se realizan gigantescas obraspara sacar las aguas servidas y pluviales.
Antes de exponerlas es preciso remitirse nuevamente a las últimascifrascensales, ya que demuestran que elfenómeno tiende a adquirir una dimensión más grande: una megalopolización.El crecimiento que anteriormente reconocia como único centro a la ciudad deMéxico tiende ya a expandirse a la regióncentral, afectando por tanto a otras zonasmetropolitana: la de Cuernavaca, la deToluca, las de Puebla y TIaxcala y la deQuerétaro, por lo cual se espera una unidad funcional en toda esta enorme regióncentral del país.
Si esto es así, es indispensable adelantarse al fenómeno y ocupar estos espaciosno para evitar que sean ocupados por lapoblación de escasos recursos, sino precisamente para que los ocupe, pero conmejores condiciones, esto es previendoen qué lugares, con qué infraestructura ycon qué mecanismos de localización, amodo de que el asentamiento resultemenos desfavorable y que la atención dela gente genere cada día menos problemas para el gobierno y se produzca unaocupación del espacio central más razonable para todos.
Esto que parece obvio no se está llevando a cabo. Y en vez de que se esténgenerando o planificando las reservas territoriales en los lugares donde es evidente que habrá este tipo decrecimientos, se están fortaleciendo losprograma, de regularización hasta convertirlos en bandera política, prometiendo aSÍ, regularizaciones en miles de
casos que estimulan y propician la multiplicación de la irregularidad. Lo planteado anteriormente no es la solución;sería suicida seguir alentando la irregularidad para atenderla posteriormente acostos cada día más altos.
Es común escuchar posiciones oficialesde representantes de losestados próximos al Distrito Federal que pretendenmantenerla escalade sus ciudades o conservarlas en su ámbitoprovinciano.
Reconozco que hay, sin embargo, algunas medidas que se están tomando ypor lo tanto obedecen a una visión másamplia y por lo mismo me parecen bienorientadas, pero que lamentablemente, ylo hemos escuchado en las jornadas dctrabajo realizadas en los diferentes estados de la región centro, se están dando sincoordinación. Por ejemplo, la Secretaríade Comunicaciones y Transportes estátrabajando seriamente en la estructuración de un sistema metropolitano quepueda permitir la creación de nuevosespacios de desarrollo comunicados poruna vía de transporte rápido, electrificado, o por lo menos con vía exclusiva. Lolamentable es la falta de coordinación yque no se haya logrado hasta el momentotener un proyecto sancionado, coordinado, donde las autoridades de los estados yde la federación acuerden los rasgoselementales para el crecimiento de lametrópoli; es decir, la garantía de contarcon las reservas territoriales adecuadas,que sean legales, de disponer del apoyode las distintas instancias administrativasy operativas para complementar tal desarrollo -que haya escuelas, centros deacopio, hospitales, comercios, actividadesproductivas-e- y que los habitantes cuenten con espacios concretos donde construir su vivienda, pero en lugaresapropiados y previstos, de tal manera que
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dicho desarrollo, con la participación dela población, sea estructurado y sobretodo coordinado.
Hacer las cosas a espaldas de la gentelas hace sospechosas y permite imaginarque hay malos manejos en la adquisiciónde las tierras o en la ubicación de la infraestructura, pero también implica,creoyo, suponer que la población no está capacitada para participar en estos procesos.
Sería lamentable que un proceso quepudiera ofrecer soluciones a fondo a laexpansión de la megalópolis nuevamentegenera oferta de terrenos fuera del alcance económico de la gente necesitada,continuando el círculo vicioso de lairregularidad. Lo anteriormente expuesto significa tener conciencia de queexiste un solo y mismo fenómeno querebasa la Cuenca de México y que portanto exige estrategia que le permita desarrollarse. Tiene que existir un mecanismo que permita concentrar los interesesque coinciden en toda esta enormemegalópolisy tomar ciertas decisionesdeestrategia futura para garantizar su desarrollo.
Por tanto debe ser una ciudad democrática, donde sea mayor la participación ciudadana en los asuntos queatañen a su desarrollo, donde la responsabilidad pública sea más grande, asícomo la conciencia ciudadana yla capacidad para la convivencia en el ámbito urbano, en donde la ciudad recupere suescala humana con una extensión estructurada orgánicamente, en espacioscercanos y accesibles,donde los ciudadanos seidentifiquen, lo que posibilita la vida delos barrios, el interés y el compromiso departicipación.
También que la ciudad en su ocupación de nuevos territorios pueda responder en mejores términos a unasituación de emergencia; la expansiónmegalopolitana tiene que ser muy cuidadosa de dónde y cómo ubicarse, ya queen la medida que haya una menor acumulación continua y la población por venirocupe espacios donde los fenómenosnaturales tengan menor probabilidad deincidencia, se tendría en la ciudad un funcionamiento que facilitará la convivenciacon el medio ambiente, para que los desplazamientos y la necesidad del transporte automotor sean menores y endonde también las funciones industrialessean reguladas y correctamente localizadas, así se tendría una conservación dela naturaleza en términos de uso yaprovechamiento productivo.
Esta gran ciudad para el bienestar dela población debe resultar agradable paravivir; no basta que la ciudad sea suficienteeconómicamente, está estructurada, proporcionada, equilibrada, libre de contaminación, etcétera, sino que tambiéntiene que ser estéticamente agradable.Necesita permitir que sus habitantes reconozcan los vestigios históricos, asícomo también la importancia de ciertoselementos que estructuran el espaciopara que otorquen una sensación de tranquilidad y dispongan de algunas áreas endonde la gente se pueda recrear ycultivar.
Por último, puntualizando algunaspropuestas:
• Que la sociedad tome conciencia yevolucione influida por los procesoseconómicos, políticos y sociales.
• Realizar una verdadera planificaciónintegral de la región centro, con lasadecuaciones políticas y administrativas del Estado mexicano,para garanti-
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zar que la estructura urbana permita eldesarrollo social.
• Que para lograr la permanencia deuna megalópolis en equilibrio con sumedio ambiente se cambie el patrón dedesarrollo depredador de los recursosnaturales y de los ecosistemas.
Para el gobierno, la administración y elcontrol de una metrópoli deberá considerarse un sistema que coordine al Distrito Federal y los estados de la regióncentro con politicas globales o específicas, según el problema, aspecto o ámbitoen cuestión. Lo que obligará a fortalecerel pacto federal y a permitir el municipiolibre.
• Que las obras de infraestructura yequipamiento se den a nivel regional,de manera que los desplazamientossean más rápidos y que permitan satisfacer plenamente la demanda en virtud de su eficiencia.
• La política en materia urbana debeevitar la excesiva metropolización ypropiciar la integración plena del medio rural disperso. Recordemos quefrente a las cuatro o cinco concentraciones urbanas del país, hay alrededorde 100 mil pequeñas poblaciones dispersas.
• Reorientar las corrientes migratoriaspara fortalecer a las ciudades medias eintegrar un sistema nacional quetienda a un desarrollo regional másequilibrado y equitativo. En el marcode la descentralización, actuemos sobre las regiones generadoras de migrantes. Demos la oportunidad a esosmigrantes de permanecer en sus regiones o establecerse en ciudades intermedias.
• Debemos trabajar en la descentralización administrativa y también reconocer la concesión de servicios aparticulares o al sector social, para sumar a la sociedad al esfuerzo público.
El costo financiero de la infraestruc-tura y los servicios públicos, hay que reconocerlo, se incrementa geométricamentc en la medida que se extiendede manera anárquica la mancha urbana.Es indispensable, por ello, abarcar laproblemática metropolitana tambiéndesde la perspectiva financiera, encontrarmecanismos de financiamiento urbanocobrando los servicios urbanos por sucosto, pero también con tarifas diferenciales que reconozcan diferentes nivelesde ingresos, y revisar la politica de subsidios, particularmente en la capital de laRepública, que genera un enorme malestar en el resto de las ciudades del país.
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Reforma jurídica e impartición de justiciapor la administración pública en el
Distrito Federal
Federico Escobedo Miramorues
La sociedad y el Estado para coexistirprecisan de la existencia de un ordenpúblico obligatorio cuyos elementos fundamentales son la justicia y la seguridad,con atención a las mínimasde bienestar,que en una vinculación relacional y restauradora del equilibrio social se complementan y expresan objetivamente en lanormajurídica.
Así, a la equidad se le concibe como lajusticia individualizada yla seguridad desborda la simple postura subjetiva y particular para convertirse en cuestiónpolítica que acepta como premisa de actuación el riesgo que la inestabilidad delorden jurídico ocasiona en la inestabilidad social.
Estas consideraciones llevana realizaresta exposición no bajoel esquema tradicional de acciones de impartición de justicia, que presuponen la existenciade unconflicto para ser dirimido por instituciones con funciones materialmente jurisdiccionalcs, sino en el campo que orgánica yfuncionalmente incumbe al poder ejecutivo y que en la presente administraciónhan reportadoavances significativos.
Aquí hablaremos de la impostergablenecesidad de redefinir y revitalizar unareforma jurídico-administrativa queasegure la impartición de justicia paratodos los habitantes en su vida cotidiana.
Una reforma así concebida obliga abuscar el principio de impartición de justicia en el proceso legislativo y en el ámbito reglamentario del poder ejecutivo yde la Asamblea de Representantes delDistrito Federal.
Lo anterior también supone reconoceralgunos de los obstáculos para la nadafácil tarea de encontrarla armoníaentrejusticia y seguridad.
Los obstáculos v deficiencias en elsistema normativo en el Distrito Federalsaltan a la vista:
J. Dispersión y multiplicidad de ordenamientos juridicos que dificultansu conocimiento y por lo mismo sucumplimiento.
2. Sistemas complejos y formalistascon tecnicismos excesivos que demoran la impartición de justicia,mantienen en el deber sersu procu-
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3.
4.
5.
6.
ración expedita y atentan los principios básicos de economía, celeridad y eficiencia.
Procedimientos ynormas por lo general desconocidos por los habitantes, por una deficiente publicacióny difusión de los ordenamientosjurídicos.
Anacronismos en leyesy reglamentos que no responden a las exigencias contemporáneas de la sociedaden aspectos tan dinámicos como elderecho urbanístico, el transportede pasajeros y carga, tránsito, establecimientos mercantiles, anuncios, que a la luz de su desfase en eltiempo ocasionan que el acto administrativo, como aplicaciónde lasnormas jurídicas, se confunda conla voluntad de quien lo dicta y seencamine hacia el subjetivismojurídico.
Existencia de tantos procedimientos administrativos como leyesy reglamentos, que derivan en lanecesidad de consultar, por el ciudadano yel propio servidor público,cada componente del sistema normativo conformado por leyes, reglamentos, decretos, acuerdos,órdenes circulares, manuales, instructivos.
Persistenciade instancias y decisiones centralizadoras, que si bien hansido abatidas gradualmente con lasdisposiciones dictadas sobre simplificación administrativa, siguen motivando no sólo el desaprovechamiento del órgano delegacionalcomo vinculación entre autoridad ycomunidad, sino indiferencia frentea la realización de la justicia.
Contra esos obstáculos hay que seguiractuando especialmente en el DistritoFederal que representa un caso muy particular por las dimensiones de los problemas acumulados.
En la antesala del siglo XXI, asegurar alos habitantes de la capital mejores condiciones de calidad de vida en aspectos deecología, salud, educación, vivienda,seguridad, empleo y servicios públicos,requerirá de una estructura jurídica aptapara realizar en su aplicación el plenoalcance de la justicia que deriva de laacción misma de gobierno, al efecto sedebe:
a) Revertir la tendencia de dispersióny multiplicidad de ordenamientos mediante su codificación para sintetizar yunificar objetivos y valores, comenzandopor la legislación sobre el desarrollo urbano, cuyo alcance ya no circunscribe a ladeterminación de usos, destinos y reservas de suelo, sino que abarca rubros tanimportantes como la estructura vial y elsistema de transporte, regularización territorial, vivienda y concesiones. Unproyecto de Código Urbano elaboradopor el gobierno del Distrito Federal podrá representar un punto de partida en elcamino hacia la realización del viejoanhelo de codificar los procedimientosadministrativos e inclusive la instauraciónde un solo recurso, con delimitaciónprecisade susetapasprocesales,como mediode defensa ante cualquier acción de gobierno.
Nadie desconoce que el procedimiento administrativo significa garantía jurídica de los derechos de losadministrados.
b) Simplificar los ordenamientos jurídicos para evitar la arbitrariedad y que pre-
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vean qué corresponde hacer a la autoridad y qué al gobernado.
e) Instrumentar programas permanentesen la televisión, radio y medios impresosde difusión, especialmente durante losperiodos de sesiones del Congreso yde laAsamblea de Representantes, con el objeto de difundir los ordenamientos de unamaneraextensay completa, sin recurrir ala síntesis que incumple tal objetivo.
En esta época moderna debedesecharse el principio de que la ignorancia de las leyes no excusa su cumplimiento; no es suficiente la sola difusiónen el Diario Oficial de la Federación.
En ningún otro rubro tiene el Estadouna más delicada tarea y deber de informar que tratándose de difusión delsistema normativo, porque su observancia en la primera fase en que no entra lacoerción del orden jurídico,derivade suconocimiento y constituye el apoyo indispensable para la estabilidad social.
d) Persistir en la actualización del sistemajurídico en el Distrito Federal y pugnarpor una verdadera Ley Orgánica de estaentidad federativa y una nueva Ley deExpropiación.
Que la primera, si bien referida preponderantemente al Departamento, también emprenda:
i) Las bases de organización de laadministración pública.
ii) Los medios para la descentralización y desconcentración de la administración.
iii) Las bases de colaboración necesarias para el ejercicio de lasatribuciones del Departamento delDistrito Federal y de la Asambleade Representantes.
La necesidad de contarcon una nuevaLey de Expropiación (la vigente data de1936), se pone de manifiesto ante la urgencia de regular los mecanismos expropiatorios como forma de adquisiciónde suelo; pocos actos administrativoscomo éste contienen una aplicación dejusticia o de injusticia para la sociedad engeneral y para los particulares afectados.A la luz de las experiencias obtenidasdeben expedirse normas que impidan ladilación del procedimiento, incompatiblecon las exigencias del desarrollo; asimismo, urge revisar el punto más difícilde ese proceso: la fijación de los valores asatisfacer a los propietarios afectados yanalizar y decidir cuál es justo y viableentre el precio de mercado existente, eldel valor fiscal o los valores preestablecidos para la ciudad.
En materia reglamentaria debe serprioritario su actualización y unificación,como parte del proceso de codificación,de manera que se sistematicen atendiendo a las materias que comprendan loscódigos a reglamentar.
Revisar el marco jurídico del DistritoFederal y abrogar expresamente loscuerpos normativos y disposiciones administrativas anacrónicas y las que no tenganninguna aplicación, las obsoletas, tal ycomo ya lo ha venido haciendo la Asamblea de Representantes.
Identificar en la estructura orgánicadel Departamento del Distrito Federal,en su calidad de órgano de gobierno, lasunidades cuyas funciones se expresan necesariamente en un acto administrativode autoridad con una implicación total derealización material de justicia, a efectode elevar la calidad profesional con elindispensable estímulo de una remuneración acorde con la responsabilidadde la función.
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En la pasada administración hubo unimportante avance para los integrantes delos tribunales de justicia; debe el Estadoextenderlo bajo la convicción de que lafunción administrativa, en la medida desu correcto desempeño, implica una verdadera prevención de conflictos.
Acentuar los procesos de desconcentración hacia las delegaciones con el objeto de que las funciones se lleven a caboy resuelvan en los lugares en que se requieren para garantizar oportunidad enla toma de decisiones.
Persistir en el fomento de la participación ciudadana y la vinculación de ésta
. con su delegación y con la Asamblea deRepresentantes dotada de funciones normativas, de supervisión en el ejerciciopresupuestal y de gestoría y promoción.
La comunidad exigirá mucho de ella,pero en la misma medida confiará enella, aportando sus ideas, proyectos ycomportamiento. Es ésta una oportunidad para que los capitalinos demos vida alos bandos, ordenanzas y reglamentosque habrán de regir nuestra conducta; losque ahora dejan de participar quemañana no clamen por la desobedienciade normas que no supieron o no quisieronconformar.
Como lo ha expresado el PresidenteSalinas, las leyes de nada sirven si no secumplen. Tal advertencia supone que elcumplimiento exige mejores leyes, conocimiento de éstas y sobre todo una actitud y comportamiento con convicción dela comunidad.
Planeación urbana.Planeación económico-esp_a_ci_a_l__
Ligia González García de Alba
Introducción
La planeación urbana en el mundo contemporáneo es una tarea compleja querequiere de una visión integral de losfenómenos que motivan el crecimientourbano. Elproceso de plancación debecomprender, además de la sola distribución física del espacio, los aspectoseconómicos, sociales y culturales que segeneran en el ámbito urbano y que tienenalguna incidencia en el crecimiento de lasciudades.
Son varias las disciplinas del conocimiento que aportan valiosos elementosde análisis que deben ser consideradaspor el planificador urbano, por ejemplo,la sociología, la geografía, la ciencia administrativa y el derecho. Una de las disciplinas con mayores aportaciones alanálisis urbano es la economia. El economista proyecta, sobre el fenómeno urbano, la problemática de las relaciones demercado de la sociedad moderna capitalista. En México, frente al campo la ciudad aparece como un lugar económico
privilegiado, capaz de ordenar bajo ciertos costos económicos las múltiples actividades y objetivos que se esfuerzan poralcanzar los agentes económicos queviven en ella.
El enfoque económico del crecimientourbano requiere necesariamente elanálisis del valor del suelo. Al respecto,son múltiples los factores que intervienenen la determinación de su valor, el másimportante, desde el punto de vistaeconómico es la competencia entre losusuarios potenciales de este bien, en estesentido, cabe destacar la participación delsector público en la regulación de esteproceso y en la determinación del valorde este bien tan especial.
En el desarrollo de este trabajo, setratará de explicar la importancia deplanificar el ordenamiento y el crecimiento de las ciudades contemporáneastomando en cuenta criterios económicosespaciales. Particular énfasis se dará alfactor suelo urbano y a la función delsector público dentro del proceso de laplaneación urbana en el manejo del suelo.
lOO GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Característicasde la urbanización
contemporánea
En el mundo contemporáneo, la ciudadse ha convertido en el centro del sistemaeconómico en donde se concentran todotipo de actividades de la sociedad, entreotras, las religiosas, sociales,políticas, administrativas, de recreacióny laborales.
En un contexto de acelerada urbanización del espacio, durante la época de larevolución industrial y, en forma más notoria, durante el presente siglo, en casitodos los países del mundo se ha registrado una rápida transformación. Mientras que la población mundial aumentabael doble entre 1900 y 1950, la poblaciónurbana de las ciudades de más de 20,000habitantes crecía en el mismo tiempo enun 240 por ciento, o sea casi cinco vecesmás, y este ritmo sigue aún acelerándoseen la mayoría de los países desde el fin dela segunda guerra mundial.!
La urbanización acelerada hace suponer que para el año 2050 las nueve décimas partes de los habitantes del planetavivirán en ciudades, asimismo, sus actividades económicas representarán unaproporción cada vez mayor del PIB entodos los países, por lo que la productividad de la economía urbana tendrá unamarcada influencia en el crecimientoeconómico. La economía del mañana noserá ni la economía agraria ni, incluso, laeconomía industrial, será esencialmentela economía de los grandes conjuntos urbanos.2
Ahora bien, no existe una sola explicación universal para el crecimiento urbano. Este es un proceso complicado condiversas causas interrelacionadas. El patrónde relacionesvaríaentre áreay área,de tal manera que aquellas que puedenser muy significativas en un área, no losean tanto en otra. Algunas de las disciplinas que explican ampliamente esteproceso son: la política, el derecho, lasociología, la ciencia administrativa y laeconomía.
Mientras que la política analiza lasrelaciones del poder, el orden y las costumbres; el derecho se encarga de definirel conjunto de principios y reglas a queestán sometidas las relaciones humanas;la sociología estudialos fenómenos sociales; la ciencia administrativa se encargade estudiar las normas reguladoras de laadministración pública; y la economía serefiere a la administración ordenada delos bienes y las actividades de una colectividad social en lo que concierne a laproducción y el consumo.
En cuanto al derecho y la ciencia administrativa, el urbanismo ha dado lugara legislaciones y reglamentaciones particularmente abundantes en la mayorparte de los países. En derecho administrativo la ordenación urbana es fuente deinnumerables textos que se refieren a losplanes y programas urbanos, la renovación urbana, el permiso de construcción, el modo de ocupación del suelo, lasorganizaciones comunitarias, la políticade reservas territoriales, la municipalización del suelo, etcétera.
El aspecto financiero de los problemasurbanos no es menos importante. Una de
Derycke, Pierre-Henry, La economía urbana, Colección Nuevo Urbanismo, núm. 3, Instituto deAdministración Local, Madrid, 1971, p.16.
2 Ibídem, p.S.
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las dificultades principales en esta materia se refiere a la repartición de los poderes financieros entre los diferentesórdenes de gobierno, federal, estatal ymunicipal sobre el territorio urbano, loque complica singularmente el problemadel financiamiento del crecimiento urbano.
La sociología y la ciencia política, porsu parte, analizan las intervenciones delpoder público en la ordenación urbanatomando en cuenta, por ejemplo, las relaciones que se establecen entre las autoridades municipales, los consejos decolaboración ciudadana o bien, el gradode descentralización y autonomía de losmunicipios en materia de planeación urbana.
La ciudad desde el puntode vista económico
Sin menospreciar las aportaciones de lasdisciplinas mencionadas, cabe destacar elpapel de las aportaciones que la cienciaeconómica introduce en el análisis de losfenómenos urbanos.
El economista proyecta, sobre elfenómeno urbano, la problemática de laciencia económica, que se refiere al de laescasez o abundancia. Frente a la escasez,la ciudad aparece como un sitio privilegiado, capaz de permitir el desarrollo ordenado de los múltiples objetivos que seesfuerzan por alcanzar en ella los agenteseconómicos y sociales que viven y se encuentranen la misma.
Bajo la perspectiva económica, elritmo del crecimiento urbano depende dela oferta y la demanda de los bienes quese producen en el ámbito urbano. En estesentido el crecimiento urbano es determi-
nado, en primer lugar, por la elasticidadde la demanda interna de los productosdel área urbana, junto con el efecto de loscompetidores en el mercado y con el desarrollo de sustitutos, así como por eltamaño y la capacidad de su área de influencia paragenerardemandaparalas funciones centrales.
En segundo lugar, el crecimiento depende del ritmo natural del crecimientode los factores de producción oferta, máslos efectos de las economías externas y laactividad del sector público.
Así como existen diversos factores quemotivan el crecimiento urbano existenotros que los limitan. Estas limitan tesoperan tanto en los mecanismos del mercado privado, como en las actividades delsectorpúblico,yen algunoscasos influyenen el intento de lograr mayores tasas decrecimiento urbano. Algunos de estosfactores limitantes son: la oferta de manode obra y de capital, la infraestructuraindustrial, la infraestructura y el equipamientourbano, asícomo laseconomíasexternas y las limitantes físico-espaciales.
En relación con la oferta de manode obra el desarrollo de una ciudad sepuede ver limitado por la dificultadde extender oportunamente la oferta demano de obra, o bien de generar la capacitación necesariaparael nuevo desarrolloindustrial.
Por su parte, el flujo de capital, particularmente dinero, es una limitante relativamente menor para el desarrollolocal debido a que el flujo del capitalfinanciero tiene gran movilidad en términos geográficos. Sin embargo, puedehaber distorsiones en varias partes delpaís,como en el caso de México, en dondeel mercado de capital nacional está domi-
102 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
nado por la zona metropolitana de la ciudad de México.
La infraestructura industrial es uno delos factores más importantes quc determinan el crecimiento de una ciudad.
En el contexto nacional la localizaciónde esta infraestructura, en algunos paísescomo México, se concentra sólo en algunas regiones provocando graves desequilibrios regionales. En el contextourbano, cuando una área está dominadapor una industria única, es poco probableque genere economías externas suficientes para competir con industrias nuevasen expansión en otras regiones del país,que ofrecen infraestructura más favorable. Esto significa que el proceso decrecimiento no es homogéneo, sino queconsiste de áreasdiferencialesque crecena ritmos distintos en tiempos diferentes.
En México la actividad industrial, entre otras, se concentraen lasregiones queconforman la franja central yen especialen la zona metropolitana de la ciudad deMéxico, mientras que el sur y el sureste,que se caracteriza por un bajo grado deintegración y una economía poco diversificada, la industria, presenta un bajogrado de desarrollo.
Sin la iniciativa de la planeación pública es probable que una área urbanapequeña crezca relativamente lento hastaque haya acumulado una variedad de industrias que generen, de manera conjunta, economías externas suficientespara atraer nuevas industrias. Por lo tantohay un periodo de crecimiento seguido deun periodo de "despegue" haciauno 3UtO
suficiente de crecimiento rápido.
Algunas área, urbanas nunca puedenalcanzar la etapa de "despegue"y permanecer relativamente pequeñas y sin podergenerar economías externas. Este es tam-
bién el caso de aquellas regiones que hantenido un fuerte desarrollo en una solarama industrial exportadora (carbón,construcción de trenes o barcos, etcétera), en ellas no se propicia el desarrollode economías externas que fomenten laatracción de nuevas industrias
Por otra parte, así como el gastopúblico destinado a la construcción deinfraestructura social puede elevar elritmo de crecimiento urbano, los desajustes de este sector, como por ejemplo enla dotación de vivienda,vialidad o educación, se convierten en una limitante, yaque desalentarán industrias y obstaculizarán el desarrollo.
Así como el tamaño de una localidadpuede ofrecer ventajas para la localización de las actividades económicas pormedio de economías externas o de escala,también puede llegar a un punto tal enque la congestión y el tráfico reduzcan lasventajas.
Desde un punto de vista económico,este problema es consecuencia de la faltade un dispositivo eficiente que prevea lasconsecuencias del crecimiento físico delas ciudades. Por ejemplo, una localidadcuya expansión se realiza sin control provoca que, en determinado momento, lainfraestructura que provee el sectorpúblico se utilice a un nivel mayor deldeseable desde un punto de vistaeconómico, además, nuevos usuariosgeneran costos en los usuarios existenteshasta tal punto que rebasan sus propiosbeneficios.
Finalmente, en términos de Iimitantes,la expansión de algunas áreas urbanas seencuentra restringida por barreras físicascomo el mar, barrancas, etcétera. En estasituación se da una tendencia a elevar losedificios,a fomentar una mayor densidad
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 103
de ocupación del suelo y a aumentar elvalor del suelo; las ciudades japonesascomo Tokio y Osaka son ejemplo de esto.
El crecimiento urbano es producto demúltiples factores interrelacionados, porlo tanto, la planeación urbana es un proceso complejo, que debe considerar enforma integral todos aquellos aspectosque inciden en el crecimiento de las ciudades.
Planeación del crecimientode las ciudades
Bajo el enfoque económico la planeaciónde las ciudades debe considerar lossiguientes fundamentos. La sociedad seorganiza en sistemas económicos para enfrentar los problemas de selección dentrode una oferta limitada de servicios, poresta razón es determinante la forma departicipación del Estado. En este sentido,los sistemas económicos pueden variar,algunos de ellos pueden estar limitadospor gobiernos centrales y otros estaránbasados en deseos individuales regidospor la ley. Estos extremos son difíciles deencontrar y la mayoría de las sociedadestienen sistemas económicos dentro deesos extremos.
La plancación física está determinadapor sistemas económicos estrechamenterelacionados con el sistema de mercado.'Además del poder de la maquinariapolítica, dentro del proceso de la toma dedecisiones, el análisis económico ofreceuna explicación parcial del proceso deplaneación, pero con ideas y técnicas im-
portantes cuyas razones son difíciles deignorar.
Desde el punto de vista económico, elpapel de la planeación se basa en relaciones de mercado y se refleja en las siguientes tres fases: estabilización, distribucióndel ingreso y ubicación eficiente de recursos.
Las decisiones de planeación local deben, en primer lugar, procurar proveerempleo e incrementos de sueldo para unazona, fomentando el desarrollo de la actividad industrial y de servicios. Asimismola planeación local debe considerar suefecto en la distribución del ingreso, porejemplo, en programas de regeneraciónurbana.
Finalmente, la ubicación eficiente derecursos es, probablemente, el objetivomás importante de la planeacíón.
Sobre esto descansa la principal justificación económica de la planeaciónfísica. Frente a esto hay dos enfoquesgenerales que pueden ser adoptados: elrestrictivo y el positivo." En el restrictivo,se previenen o desalientan usos quepueden producir costos externos (porejemplo zonificando áreas de industriafuera de la>; residenciales, restringiendo eluso de automóviles en donde juegan losniños); y el positivo se aplica cuando Seactúa para producir bienes que generandemanda de beneficios o que por sucarácter de indivisibles no sean redituables para el sector privado (por ejemplo: subsidiando y fomentando proyectosde desarrollo integral, mediante convenios de colaboración, para construir parques y vialidades).
3 Newell, Martin, An íniroduction to the economías ofurban land use, The Estates Gazette Limited, U.K.,1Y77.
4 Newel1,op. cu., p. 98.
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Por sus características actuales, el crecimiento urbano lleva implícita una seriede retos que tendrán que ser resueltos,entre ellos está el problema de ordenar elespacio, ya que precisamente uno de losrasgos característicos de la urbanizacióncontemporánea es el alarmante consumode espacio.
En efecto, la urbanización aceleradacaracterística del mundo contemporáneohace cada dia mas necesaria una planificación del crecimiento urbano. Porplaneación se entiende el "proceso racional organizado mediante el cual se establecen directrices, se definen estrategias y se seleccionan alternativas y cursos de acción, en función de objetivos yretos económicos, sociales y políticos, tomando en consideración la disponibilidadde recursos reales y potenciales, lo quepermite tener un marco de referencia necesario, para concretar planes y accionesespecíficas a realizar en el tiempo y en el
. ,,5espacio,
En el caso de la ciudad, el criterio deplaneación física ha dominado; sin embargo, dada la complejidad del fenómenodel crecimiento urbano, no basta con unproceso de planeación física que considere únicamente aspectos como el uso delsuelo, la zonificación, la vialidad y lasredes de infraestructura y vivienda, sinconsiderar los aspectos culturales, políticos, sociales y económicos de manera integral.
La incorporación de los criterioseconómicos en la planeación de las ciudades aporta elementos muy valiosos, yaque no sólo se refiere a los usos del sueloy a localización de actividades desde elpunto de vista físico, sino que considera a
los fenómenos urbanos como un reflejode las relaciones sociales. De ahí la trascendencia de la planeación económicoespacial.
Uno de los aspectos fundamentales deeste enfoque se refiere a la determinacióndel valor del suelo, considerando que setrata de un bien escaso, por el cual existeuna competencia entre los usuarios potenciales del mismo. Por este motivo, resulta de gran interés destacar lascaracterísticas esenciales del suelo urbano, y los efectos que éstas tienen en ladeterminación de su valor, así comodefinir la participación del sector públicoen la determinación de los usos y del valordel suelo.
El valor del suelo urbano
Un tema central en el análisis económicode las ciudades es el valor del suelo. Elsuelo urbano posee ciertas característicasparticulares que lo diferencian decualquier otro bien y que hacen que ladeterminación de su valor sea un procesocomplejo.
En primer lugar, debe considerarse ladoble función del suelo urbano. Esteaparece como un factor de producción,indispensable en el proceso de transformación, por ejemplo, tratándose del espacio .que requieren la industria, el comercio y las oficinas. Por otra parte, elsuelo aparece como un bien básico,cuando se utiliza para vivienda o recreación.
Esta doble función del suelo urbano,que además es un bien escaso, provocaque exista competencia entre los usuarios
5 Secretaría de Programación y Presupuesto, Glosario para el Proceso de Planeación, SPP, México, 1985,pág. 94.
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potenciales de este bien. Es precisamenteeste proceso de competencia el responsable de la determinación del valor delsuelo. Pero el proceso es complicado porla interdependencia de los usuarios potenciales.
Así como pueden existir usos complementarios, por ejemplo un almacén conpequeñas tiendas (aprovechando economías de aglomeración), también un usopuede disuadir a otro a entrar en un área,como es el caso de una industriacontaminante que restringe la ubicación de lavivienda. También puede darse el caso deque el suelo pueda usarse para variospropósitos de manera simultánea, comosucede cuando se complementan reservas, recreación y deporte, verbigracia.
Asimismo, existe otra característicadel suelo que incide en la determinaciónde su valor. Con frecuencia, las unidadesindividuales de suelo, o de suelo yedificios, se comparten entre distintos intereses, motivando que varios individuostengan diferentes derechos sobre lamisma área, como son el propietario, elarrendador y el usuario. Esta división dederechos y propiedades afecta el valor detal manera quc el análisis resulta muycomplicado.
Además de la competencia por losusos del suelo, existen también caractcrísticas físicas que distinguen al suelo deotros factores del proceso de producción,con el propósito de análisis económico,como son: que es un bien fijo, heterogéneo por su ubicación, indestructibley subdividible.
Por último, es necesario destacar qucel sector público también tiene enormeinfluencia en el valor y uso del suelo,
6 Newell,op. cit., p. 115.
particularmente a través de dos formas:con la planificación del uso del suelo y pormedio de la construcción de infraestructura y equipamiento urbanos.
Una de las herramientas que utiliza elsector público en la planificación del crecimiento urbano es la zonificación deusos del suelo.
La zonificación de los usos del suelo noelimina el mercado, sólo restringe su operación y, en consecuencia, evita que elproceso de competencia por el suelo urbano se desarrolle de manera irracional ypor lo tanto tenga efectos negativos en elfuncionamiento de la ciudad.
Un área de uso del suelo restringidopuede encontrar que, en el corto plazo, elvalor del suelo aumenta porque estimulala competencia. En el largo plazo, la restricción de construcción, fuera de ciertazona, puede convertirse en una limitaciónen la cantidad de edificios que hubieran podido ser construidos y que hubieran aumentado el valor del suelo. Enconsecuencia en una zona de uso de suelorestringido aumenta más el valor delsuelo que en una zona no construida.
La zonificación puede reducir costosexternos del suelo evitando que usos nocompatibles se mezclen y permitiendoque el sector público obtenga mayoreseconomías de escala en la oferta de servicios públicos, como el transporte.
La teoría de la zonificación es una herramienta poderosa de las autoridades deplanificación para lograr eficiencia dentro de una área urbana." Con la zonificación se pueden lograr los siguientes trestipos de ganancias potenciales: 1. Cuandoel mercado del suelo es poco activo, lazonificación puede estimular el proceso
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de crecimiento autosostenido; 2. Lazonificación puede reducir los costos externoscreados por un uso sobre el otro, separándolos; por ejemplo, el valor de una zonaresidencial puede ser sostenido previniendo el desarrollo industrial con susconsecuentes costos externos; y 3. Con lazonificación el sector público puede obtener economías de escala en la provisiónde servicios públicos; por ejemplo, en zonas industriales el sector público puedeofrecer, más fácilmente, vialidades yservicios especiales de combustiblesy energía.
Además de la zonificación, otra formade influir en el valor del uso del suelo, espor medio del control de la densidad deconstrucción. Esta tiene dos efectos importantes en el uso del suelo, por un lado,puede reducir (o aumentar) el valor de unterreno restringido, y por otro lado,puede frenar efectos extremos desfavorables capaces de reducir valores delsuelo en zonas de vivienda.
El control de la densidad tambiénpuede provocar efectos adversos, porejemplo, cuando un desarrollo nuevoaumenta el tráfico, opaca la vista de unedificio histórico o reduce la cantidad deluz sobre edificios ya existentes.
Estrechamente relacionado con lazonificación, uno de los temas centralesdel análisis del espacio urbano se refierea la localización intraurbana de las actividades económicas. Al respecto, noexiste teoría general que explique la localización intraurbana de las actividadeseconómicas; no obstante, se cuenta conuna serie de aportaciones parciales quepueden ser de gran utilidad.
La localización de las actividades urbanas obedece generalmente a un sistemade utilización del suelo radioconcéntrico.
Por una parte, la densidad de alojamientoy de actividades terciarias decrece regularmente desde el centro hacia la periferia, al tiempo que sigue siendo máselevada a lo largo de las vías radiales depenetración hacia el centro. Este esquema se refleja igualmente en el plano delos precios del suelo.
En el segundo esquema, la localización de actividades dentro de la ciudadparece obedecer a un proceso de relaciones cada vez más complementarias porzonas; por ejemplo, los almacenes y elcomercio al por mayor se establecempróximos a los muelles y a las estacionesde reparto de mercancías; las industriascerca de los medios de comunicación; lasactividades financieras, bursátiles y elcomerciode lujoen el centro de la ciudad;los barrios residenciales en las zonassoleadas y al abrigo de los vientos dominantes; y los barrios obreros próximos alas zonas de empleo industria!. Esta distribución primaria de las localizacionespor grandes grupos de actividades secomplica con la aparición de complementos secundarios más sutiles, por ejemplo:florerías cerca de los cementerios y hospitales, bufetes de abogados cerca delPalacio de Justicia, centros de fotocopiado alrededor de las delegacionespolíticas, etcétera.
La localización de actividades industriales depende entre otras consideraciones, de la accesibilidad y el precio de losterrenos.
La localización de las residencias depende básicamente de la accesibilidad alcentro de la ciudad, suponiendo que concentra las funciones urbanasesenciales, yla accesibilidad al empleo, es decir, laproximidad relativa del lugar de trabajocon relación a la residencia.Asimismo, esmás determinante la accesibilidad al ern-
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pleo, básicamente tomando en consideración la duración de los desplazamientos cotidianos, domicilio-trabajo.
Finalmente, existen otros factores enla localización de las residencias, son muynumerosos, entre ellos están los gustos ylas rentas que imponen la elección delalojamiento, su ubicación y su tipo (casao apartamentol. Los precios de los terrenos para edificar y de la construcción,la configuración del suelo, el relieve, el soly los vientos dominantes son, también,factores determinantes.
En síntesis, el suelo es un bien escasoy básico indispensable en el proceso detransformación. En relación a su función,el suelo adquiere un valor que puede sermanejado tanto por el sector públicocomo por el sector privado. Con la herramienta de la zonificación y del manejode la densidad de ocupación, el sectorpúblico puede manejar el mercado delsuelo, reducir costos externos y generareconomías de escala. La zonificacióndebe siempre tomar en cuenta las necesidades de localización intraurbana de losusos y actividades económicas, con el finde lograr una ciudad eficiente yordenada.
Conclusión
En el presente siglo se ha registrado unacelerado proceso de urbanización encasi todos los países del mundo. Esto hadespertado un interés particular en variasdisciplinas del conocimiento por analizary explicar las causas y dinámica de estefenómeno.
El análisis del crecimiento urbano conduce necesariamente al tema del ordenamiento del espacio, puesto que uno delos rasgos característicos de la urbanización en nuestros días es el imprc-
sionante consumo de espacio. Dentro deeste marco, la ciencia económica aportaelementos significativos, dignos detomarse en consideración por los planificadores urbanos.
La urbanización es un fenómeno complejo, ya que en una ciudad se desarrollaun proceso de competencia por el uso delsuelo entre diferentes agentes, económicos y sociales; en este aspecto es fundamental recordar que el suelo en el ámbitourbano es un bien escaso con una doblefunción: como factor de producción ycomo un bien básico.
Este proceso, de por sí complejo, lo esaún más en un mundo en el que la urbanización avanza en forma acelerada. Poreste motivo, un proceso de competenciade esta magnitud, sin una regulación eficiente, provocaría serios conflictos en elfuncionamiento eficiente de las ciudades,ya que respondería a intereses particulares.
La intervención del sector público,mediante la planificación, la zonificaciónyel control de la densidad de ocupación,constituye una herramienta necesariapara regular el mercado del suelo en lasciudades. Pero esta herramienta no debepasar por alto el complejo conjunto derelaciones económicas y sociales quc segeneran en el ámbito urbano.
Ignorar las relaciones entre oferta ydemanda de bienes, servicios y suelo urbano, al planear el crecimiento de lasciudades puede ser un error muy costoso.
El equilibrio entre industria y viviendaobedece a juegos de mercado y comprendiendo de esta manera la relacióndeberán diseñarse las distribuciones deactividades en un espacio determinado.
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La planeación urbana no sólo deberárelacionarse eon la distribución (zonificación) de los usos del suelo, sino eon laubicación eficiente de los recursos, conlos problemas de la comunicación y elmovimiento entre la vivienda, el trabajo yla recreación. La planeación no debe considerar los usos del suelo aislados,y eomousos, sinocomovalor.
Sin embargo, cabe reeonocer que debido a la eomplejidad de la, relacionessociales que se dan en una ciudad, laplanificación de su crecimiento planteaserios problemas técnieos.
Simplemente, como ha sido descrito,en el análisis eeonómico de la ciudad hayun sinnúmero de variables estrechamenteligadas: valores, distancias, transportes,localización de empleos y residencia,etcétera, muy difíciles de combinar con
un solo método. Si a este análisis se quísieran agregar las variables políticas, deingeniería y eonstrucción y sociales, elmétodo tendría que ser todavía más complejo.
Las teorías y métodos de análisiseconómico urbano no son recientes, lasmás importantes tienen sus orígenes en ladécada de los años sesenta. Hoy en día,treinta años después, poeo se ha avanzado a nivelmundial, para obtener modelos integrados de planeación urbanamultivariada.
No resta másque eontinuar insistiendoen considerar el criterio económicoespacial, aun cuando sean pocas lasvariables que, por el momento, se pueden incorporar de manera sistemática yrigurosa alproceso de planeación urbana.
El problema habitacional.El Distrito Federal, un caso particular
Fernando Palma Galván
"Elderecho a la vivienda"
A partir de 1983 está consagrado en la constitución.
Antecedentes
El hombre tiene una amplia gama denecesidades, las cuales se satisfacen enforma diferente y de acuerdo al grado dedesarrollo económico, social y cultural decada sociedad y de su entorno gcofísico.
De estas necesidades tres son básicaspara el hombre: alimentación, vestido yvivienda. Ninguna de las cuales ha sidocubiertaparauna población en constantey elevado crecimiento.
En cuanto a la vivienda consideramosnecesario primerohacer algunasreflexiones sobre su evolución para posteriormente centrarnos en su problemáticaactual.
En el México prehispánico la viviendaocupaba un lugar secundario en relacióncon la construcción de los importantescentros ceremoniales que representabanuna manera de trascenderde las comunidades indígenas, de loscuales aún quedan
vestigios. La vivienda en cambio se construía con materiales deleznables, pueséstos permitían modificaciones a la construcción inicialy además se podían trasladar a otros lugares y volver a emplearsepara habitación.
La conquista y colonización trajeronconsigo la destrucción de las grandes edificaciones, utilizando esos materialespara las nuevas construcciones. Tambiénse implantó una nueva concepción de vivienda: la casa permanente, que formaráparte esencial de la cultura y la traza urbana, ocupando grandes espacios y quelos conquistadores harán un símbolo desuperioridad.
La casa indígena se mantiene con suconstrucción tradicional; de esta maneraconviven dos manifestaciones culturales:la de los indios y la de los españoles.
El constante desplazamiento de lascomunidades indígenas hacia límites cadavez más lejanos del centro de la ciudad,debido a la ocupación del suelo por los
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españoles y criollos, influye en el mantenimiento de los sistemas de construcciónde sus antepasados.
Actualmente en las ciudades cerca del70% del espacio construido es ocupadopor las viviendas y el resto corresponde alas construcciones destinadas para otrasactividades (comercios, escuelas, iglesias,hospitales, industrias, etcétera).
Marco institucional
El Programa Nacional de Vivienda 19901994 desarrolla las propuestas y lineamientos que en materia habitacionalestablece el Plan Nacional de Desarrollo1989-1994, documento en el cual el gobierno federal expresa su compromiso deafrontar con responsabilidad y decisiónlas necesidades habitacionales de losmexicanos.
El Programa Nacional de Vivienda esel marco normativo de la acción habitacional y tiene carácter obligatorio paralas dependencias y entidades de la administración pública federal involucradas ensu ejecución.
Dicho programa tiene el propósito decontribuir a elevar el bienestar social y elnivel de vida de la población de menoresingresos. Contiene las decisiones básicasen función del interés social para darsoluciones viables a la problemática habitaciona!.
En el marco de la recuperacióneconómica el programa contribuye nosólo al crecimiento económico del paissino también al logro de una mejor distribución del ingreso.
Déficit de viviendas
El déficit de viviendas a nivel nacional seestima en alrededor de 6 millones, lamayor parte está conformado por viviendas que necesitan de la introducción deservicios y un mejoramiento sustancialpor el deterioro en que se encuentran.Estas se localizan principalmente en elmedio rural y en los asentamientosperiféricos irregulares de las grandes ciudades.
En segundo término están las que debido a su precaria o inadecuada construcción deben ser sustituidas totalmente, yen menor proporción están las viviendasdonde habitan familias hacinadas y querequieren de vivienda.
Se estima que las mayores presionespara satisfacer las necesidades de vivienda se darán en las zonas metropolitanas, en las ciudades de la frontera nortedel país y en los polos de desarrolloturístico e industrial.
Las necesidades de vivienda del país sederivan del elevado crecimiento demográfico registrado en las décadas delos cincuenta, sesenta y setenta, cuyastasas medias anuales de crecimientofueron de 3.1%,3.4% y 3.2% respectivamente.
En la década de los ochenta la tasamedia anual de crecimiento de poblaciónfue de 1.9%, se redujo casi a la mitad dela prevaleciente en las tres décadas antenares.
México tenía en 1930 una poblacióntotal de 16.5 millones de habitantes y en1990esta cifra se elevó a 81.1millones demexicanos,es decir, que en un lapso de 60años, nuestra población aumentó cercade 5veces. De prevalecer la tendencia del
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crecimiento demográfico de la décadapasada en la presente habrá una reducción del porcentaje de nuevas viviendasrequeridas en comparación con el actual.
Además del alto crecimiento demográfico que se dio de los años cincuenta a los setenta en el país, existenotros factores que inciden en forma importante en el problema habitacional, entre ellos está la insuficiente oferta detierra barata que genera asentamientosirregulares,
Algunos otros factores que incidenpara que el problema habitaciona! sea deesa magnitud y rebase la capacidad de lossectores público, privado y social paradarle solución son:
• La limitada capacidad de los gobiernosfederal, estatal y municipal para dotara las ciudades de la infraestructura, losservicios públicos y el equipamientourbano necesarios, acordes con elritmo del crecimiento de esas localidades.
• El desarrollo que se dio sobre todo enla década de los ochenta en la relaciónentre el ingreso familiar y el costo dela vivienda; el costo de ésta se elevóaceleradamente y hubo contraccióndel ingresoreal de las familias mexicanas, en consecuencia el poder adquisitivo de la familia es tan raquítico quele es imposible comprar una vivienda.
• La escasez de recursos financierospara apoyar los programas oficiales devivienda, sobre todo para la poblaciónde ingresos mínimos.
Por lo que se refiere a! Distrito Federal, su crecimiento de población se dioprincipalmente de los treinta a los sesenta,lastasasmediasanualesfueroncasiel doble de las que experimentó el país.
Las altas tasas demográficas en el DistritoFederal enel periodo 1930-1960se revierten en la década de los setenta, en dondeempieza a decrecer su población, como lomuestran las tasas de 2.4% en los setentay la de menos en 0.67% en los ochenta.Lo anterior indica que su población presenta una disminuciónen términos absolutos, al pasar de 8.8 a 8.2 millones dehabitantes de 1980 a 1990.
En este mismo orden de ideas es necesario mencionar que, de acuerdo con elCenso General de Población y Viviendade 1990, 2 millones 136 mil personasnacidas en el Distrito Federal tenían suresidencia en el Estado de México y representaban el 26% de la población totalcensada en 1990 en el Distrito Federa!.
Las implicaciones que tienen estascifras de población en el problema habitación y de servicios son de gran importancia; por una parte el Distrito Federa!se quitó el problema de edificar aproximadamente 465 mil viviendas que albergarían a esta población; por la otra elproblema se trasladó a los municipiosconurbados del Estado de México.
Asimismo, los nacidos en otra entidadfederativa representaron en 1980 el 29%de la población total del Distrito Federal,y para 1990 esta proporción se había reducido a 24%, lo que en términos absolutos significó el pasar de 2.5 a 1.9 millonesde personas. Traducido a vivienda, significa que por la salida de esta poblacióndel Distrito Federal el problema habitacional se redujo aproximadamente en131 mil viviendas.
Como puede observarse sólo por estosdos fenómenos demográficos el problema habitacional en el Distrito Federalse vio reducido aproximadamente en 600mil viviendas, si consideramos que el
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último Censo dio 4.6 ocupantes por vivienda.
Existen en el Distrito Federal numerosos predios que cuentan con la infraestructura de servicios públicos y elequipamiento urbano necesario y que seencuentran subutilizados, o que por motivo de especulación inmobiliaria permanecen sin uso; estos predios puedenser empleados para la construcción devivienda de interés social por medio delprograma"Saturación Urbana", Lo anterior es prioritario en virtud de que en estaentidad casi no existe reserva territorialpara uso habitacional.
Según los censos, el Distrito Federaltenía un millón 217mil viviendas en 1970,diez años después esta cifra se elevó a unmillón 747 mil y en 1990 a un millón 798mil, o sea, que de 1970 a 1980 el númerode viviendas se incrementó en 43.5% y de1980 a 1990 en 2.9%, dando una tasamedia anualde crecimientoen el númerode viviendas de 3.7% y 0.3% respectivamente. Las tasas de construcción de vivienda en estas dos décadas, son superiores a la de la población, lo cual revelaque la construcción de vivienda va adelante del aumento de la población.
De seguir la tendencia que representael Distrito Federal, de crecimiento en elnúmero de vivienda y descenso en supoblación, el problema habitacional serámás de calidad que de cantidad.
Conclusiones
-La inversión del gobierno federal y losorganismos encargados de la construcción o financiamiento de vivienda no satisface la elevada demanda existente y,por otra parte, la gran mayoría de lapoblación con bajos ingresos no tiene ac-
ceso a estos mecanismos para obtenervivienda. En la zona metropolitana de laciudad de México se calcula que el 65 porciento de la demanda es satisfecha por elsector público y el resto por los sectoresprivado y social.
-El movimiento de población más importante registrado en los últimos años esla migración del Distrito Federal hacia losmunicipios del Estado de México. Estetraslado se refleja en la disminución depoblación en el Distrito Federal en ladécada de los ochenta. Lo anterior sedebe fundamentalmente a la casi inexistencia de terrenos factibles de ser invadidos y al elevado costo del suelo, por10cual la población satisface su necesidadde contar con una vivienda constituyendoasentamientos irregulares en los municipios conurbados del Estado deMéxico, en donde existe suelo agrícola debajo costo y se cuenta con algunas facilidades de comunicación.
-La oferta de suelo barato se debe a trescircunstancias:
a) Las características geomorfológicasdel suelo: producto de la desecación delex lago de Chaleo, posee un alto nivelfreático que en cada época de lluviasinunda el valle y lo hace inadecuado parael desarrollo urbano.
b) La actividad agrícola con una baja producción y escasa rentabilidad.
c) La tendencia social del suelo cuyaventa es una transacciónilegal.
Como ejemplo de lo anteriormente expuesto se pueden citar los explosivosasentamientos irregulares en los municipios de Chalco en donde éstos ocupan2,224 ha, Naucalpan 2,400.91 ha. y Chimalhuacán 1,293.22ha.
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-Los pobladores de los asentamientosirregulares, tanto en áreas cjidales comoprivadas, saben que después de un tiempoel gobierno realizará la regularización dela tenencia de la tierra e introducirá pocoa poco las obras, los servicios y la infraestructura necesarios, por lo cual alfinal contarán con un patrimonio familiar: su vivienda.
-Es necesario que los gobiernos federal,del Estado de México y del Distrito Federal instrumenten una política a nivelgeneral para ofrecer vivienda a este sectory poder frenar los asentamientos irregulares que generan altos costos en el proceso de regularización, de urbanización yde equipamiento. Además deben estableccr un plan de desarrollo urbano integralpara la zona metropolitana de la ciudadde México.
Problemas para el acceso al sueloy servicios en la zona metropolitana
Gabriel García Aguirre
Antecedentes
En México tradicionalmente ha sido desequilibrado el desarrollo regional delpaís; desequilibrio que se manifiesta territorialmente por la existencia de algunas ciudades que por su ubicación ycaracterísticas funcionales resultan puntos clave en la economía y desarrollo delpaís. Estas ciudades actualmente formangrandes áreas metropolitanas dentro delsistema urbano y nacional y manifiestanla desigual distribución del desarrolloeconómico y social.
La evolución de la gran zona metropolitana y algunos de sus problemas sonen buena medida consecuencia de sutamaño, que resulta directamente delmantenimiento de la irracional decisiónde seguir a toda costa, sobre todo por lapoblación, concepciones que han perdidola visión desde dentro. Es dudoso elhonor de vivir en unade lasciudades másgrandes del mundo, también una de lasmás contaminadas, con enormes problemas y con carencias en todos los órdenes,con mayor depredación de su entorno,pues sustrae del resto del país todos los
recursos que consume, y donde se consume el agua más cara del mundo.
Tal es la consecuencia de haber concentrado a tal grado el aparato productivo industrial, con notables concesionespara el uso irrestricto de los recursos necesarios para el funcionamiento de unaindustria que, por protegida, se volvióanacrónica y nada competitiva.
En este contexto, la ciudad de México,la gran protagonista de una crisis urbanagenerada desde hace por lo menos dosdécadas, junto con su zona metropolitana, de acuerdo con las proyecciones ycifras del censo dc 1990 tiene unapoblación significativamente menor a laproyectada a partir de las cifras del censode 1980. Las cifras indican que la tasa decrecimiento se redujo de más del 3%, quetenía en la década anterior, al 2.3% anualestimándose que viven en la zona metropolitana de la ciudad de México, pocomás de 15 millones de personas,
En los últimos años las políticas dedesconcentración y factores exógenoscomo los sismos han contribuido a unadisminución del índice de crecimiento;por ende se espera que su población parael año 2000 será de apoximadamente 22
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millones de habitantes. La magnitud deesta población obliga a planear políticas yacciones que contribuyan a minimizar yreencauzar los efectos negativos que a lafecha se manifiestan en el deterioro delmedio ambiente, déficit de vivienda, insuficiencia de infraestructura, escasa reserva territorial, falta de fuentes deempleo, desequilibrio en la distribuciónde servicios, equipamiento, etcétera.
Signo de nuestro tiempo es el formidable crecimiento de los grandes centrosurbanos, que lo hacen por sí mismos yporla absorción de la población rural, siendoeste crecimiento muy superior a las posibilidades de previsión de las autoridades,a su capacidad de resolver los problemasy a la insuficiencia de medios financierosparacrearnuevas estructuras.
La proporción y la dinámica de crecimiento del Distrito Federal y de los 17municipios metropolitanos han variadocon el tiempo; en el periodo de 1970 a1990 la población se incrementó en 5.4millones de habitantes, es decir, 270 milhabitantes anuales en promedio, sin embargo, esta dinámica no ha sido homogénea a su interior, ya que el DistritoFederal está expulsando población y elEstado de México la está recibiendo en sumayor parte.
El área metropolitana concentra el34% del PIB nacional yen ella labora el56% de Josempleados fabriles, e140% delos empleados del sector comercio y el32% de los empleados públicos federales.El 26% de la PEA del país se asienta enesta área, y en la concentración de actividades económicas los municipiosmetropolitanos contribuyen con alrededor del 9% del PIB nacional y con más del15 % del PIB manufacturero nacional,tendiendo a incrementarse ligeramenteesta participación.
En los municipios metropolitanos laprincipal actividad económica fue la industria hasta el inicio de la década de lossetenta, pero en la última década el sectorterciario, comercio y servicios, ha incrementado su participación, principalmente de la PEA, como resultado de laintensa relación que existe con el DistritoFederal, lugar en el que trabaja una parteconsiderable de la población de los municipios metropolitanos, alrededor del32% de la PEA total de estos.
Respecto a los niveles de ingresos enlos municipios metropolitanos se asientauna mayor proporción de personas deescasos recursos, Cabe destacar que de lapoblación total de los municipios metropolitanos, en 1990, aproximadamente el25.4% declaró percibir ingresos de unafuente especificada; en tanto que en elDistrito Federal esta proporción esaproximadamente del 31.5%, lo que permite suponer que en dichos municipiosexiste una cantidad mayor de poblacióndesocupada que en el Distrito Federal.
Al interior de los municipios metropolitanos existen diferencias. Los municipios con población de menoresingresos son los del oriente, donde destacan los de Chalco, Chicoloapan, Chimalhuacán y La paz; en tanto que los demayores ingresos en general son los delnorte, como Atizapán, Naucalpan, Coacalco, Cuautitlán Izcalli y TIalnepantla.
Existe correspondencia entre ingresosbajos y mala calidad de vivienda o imposibilidad de obtenerla. El suelo con aptitudes para el crecimiento urbano esreducido, sus limitaciones se encuentranrelacionadas con la preservaciónecológica, áreas productivas con riesgopara su desarrollo urbano o con costosaltos para su ocupación.
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Diagnóstico
La conjugación de masivas necesidadesde un techo por parte de las clases trabajadoras y su incapacidad económica paraadquirirlo dentro del mercado público yprivado devivienda, genera en laperiferiade la metrópoli complejos procesos económicos y sociales en torno a la apropiación de la tierra. La transición rural aurbana de la tierra y el precio de las parcela"! agrícolas en el área metropolitana,juegan un papel muy importante en combinación con otros factores para su integración a los usos urbanos. A lo largo delproceso de poblamiento de los asentamientos humanos se advierten etapasen la fijación de los precios, relacionándose directamente eon el tipo de agentesinmobiliarios que intervienen en cadauna de ellas.
Al hablar del mercado inmobiliario sehace referencia a todos aquellos procesosde valorización expresados mediantetransacciones mercantiles realizadas entorno a la tierra que no sólo se manifiestan en su precio, sino que además adquieren características peculiares durante las diferentes etapas de consolidaciónde dicho mercado. La velocidad con quese realicen tales transacciones indicancuál es la magnitud del desarrollo cuantitativo de sus precios; asimismo, durantela realizacióm de estas transacciones ydebido a las modalidades que ellas adoptan, se manifestarála intervencióndirectao indirecta de uno de los agentes másimportantes: el Estado.
Al referirnos al precio del suelo, debemos considerarelementos como la localización, las condiciones físicasdel terreno,la factibilidad de construcción, el monopolio y la propiedad; elementos que nos
auxilian en la descripción y explicacióndel desarrollo del mercado. El mercadoinmobiliario dentro del área metropolitana se puede diferenciar por el tipo derelación que guarda respecto al marcojurídico establecido: puede ser legal o ilegal; siendo de igual manera diferenciablepor las características físico-espacialesdel entorno donde se desarrolla, ya seasobre áreas urbanas consolidadas o enzonas de reciente urbanización, las cualesse localizan predominantemente en laperiferia metropolitana.
La manifestación más evidente de unmodelo de urbanización dirigido por losintereses del mercado inmobiliario es sinduda la distribución territorial segregadade lapoblación. Así,vastas zonas de tierraagrícola Ode aquella sin usos definidos secomercializa para fraccionarse y convertirse en suelo de uso habitacional, las queson ocupadas por asentamientos precarios cuyaformación responde a ampliasnecesidades de vivienda ya la imposibilidad de la población para acceder a ellamediante mecanismos tradicionales demercado.
La centralización de actividadeseconómicas y la concentración de lapoblación han acrecentado el problemade la escasez de suelo urbanizable y devivienda; situación agravada por la limitada cobertura que ofrecen Josprogramashabitacionales públicos y privados queposibilitan su financiamiento y producción. El problema del acceso al suelo, ypor tanto de las formas que adopta suconsecución a través del mercado inmobiliario, se encuentra estrechamente vinculado al problema de la vivienda, puesconstituye una condición indispensablepara su edificación. La necesidad de vivienda conduce a amplios sectores de lapoblación a acceder al único espacio
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donde le es posible fincar y producir directamente este bien: la periferia metropolitana.
Problemática
Las posibilidades de continuar el crecimiento urbanode maneraextensivasonescasas ante el riesgo de afectar condiciones ecológicas y de producción agropecuaria, por lo cual se debe demaximizar la ocupación de las áreas urbanas actuales. La estructura urbana y laconcentración del empleo y serviciopúblico en algunas zonas, ante las carencias en otras áreas, obligan a la poblacióna desplazarse para satisfacer sus necesidades incrementando sustancialmentelos requerimientos de movilidad y transporte. Por otra parte, los costos son crecientes para la dotación de servicios porlas condiciones de las zonas, altura sobreel nivel del mar y características del subsuelo entre otros, y hay un desequilibrioentre los costos y los ingresos insuficientes de los gobiernos estatal y municipal.
La dificultad del sistema de mercadopara crear oferta de vivienda y sus componentes -terreno, materiales, serviciospúblicos e infraestructura- alcanzableseconómicamente por el sector de baJOSingresos ha ocasionado que este gruporesuelva su necesidad de vivienda y servicios según su situación socioeconómica,El crecimiento que ha resultado de laautoconstrucción representa aproximadamente el 65% de la edificación devíviendas en la zona metropolitana yconstituye, por su magnitud, el procesomás importante de incorporación deáreas periféricas al suelo urbano.
A la fecha la dotación de agua es de64m3/seg., existiendo un déficit de 11
m3/seg.; las fuentes de suministro corresponden en un 70% al valle de México,16% al valle de Lerma y 14% al sistemaCutzamala. Sin embargo, la sobreexplotación de los acuíferos de los valles deMéxico y Lerma-Ixtlahuaca ha provocadouna degradación acelerada de la calidaddel agua, por lo que no es convenienteampliar su explotación, por el contrario,es necesario reducirla gradualmente.
En la zona metropolitana están enoperación los sistemas hidráulicos máscomplejos y amplios del país. No obstantelos logros alcanzados, que permiten queel 97% de la población del Distrito Federal y e185% de la del Estado de Méxicocuenten con tomas domiciliarias, en eloriente y suroriente del área metropolitana se tienen severas deficiencias en elsuministro por carecer de redes troncalesde distribución. Actualmente en el poniente existen colonias con dotacionesmayores a 600 lts./hab./día, en el orientevastas zonas con apenas 20 lts./hab./día yagua de mala calidad.
Para corregir dicha situación se estáconstituyendo en forma bipartita, Distrito Federal y Estado de México, elAcuaférico Sur y el Microcircuito, pero elavance ha sido insuficiente por limitaciones financieras, resultado en parte de quela recaudación por concepto de pago delos servicios se ha mantenido entre el 25%Y30% del ingreso potencial. Asimismo lastarifas que se cobran no cubren los costosde operación, lo que dificulta la aplicación de políticas financieras unitarias derecuperación,
Ante esta circunstancia, se requiereenforma prioritaria la aplicación de patrones de consumo más austeros, instalandomuebles de baja capacidad, mejorando laoperación y conservación de las redespara reducir fugas e incorporando siste-
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mas de reciclaje de aguas tratadas, asícomo incrementar el suministro de fuentes lejanas como las cuencas de Tecolutla,Tula, Alto Amacuzac y Libres Oriental, yque en el corto plazo el Cutzamala operea su capacidad total y se incorpore elTemascaltcpec para cubrir demandashasta 1993.
En relación al drenaje, la zona metropolitana se enfrenta a su propia geografíaal encontrarse en una cuenca cerrada,además de que la sobreexp!otación de losacuíferos provoca el hundimiento del terreno, por lo que uno de los principalesproblemas radica en que no se dispone deun sistema de drenaje natural y que lasobras de infraestructura existentes se deterioren en forma progresiva. Además laurbanízación ha invadido y modificadolos drenes naturales, limitando su capacidad de conducción y provocando inundaciones en épocas de lluvias.Lo anteriorseve agravado por el régimen en el valle deMéxico, caracterizado por concentrar enpocas tormentas un porcentaje desproporcionadamente alto de la precipitaciónanual, lo que ocasiona en el Estado deMéxico inundaciones año con año porcarecer de la infraestructuranecesaria deevacuación.
La cobertura del drenaje en los municipios metropolitanos es del 63%, loque ocasiona no sólo severas condicionesde insalubridad para la población noatendida, sino que es además una de lasfuentes principales de contaminación atmosférica. Esta situación se agrava al nocontarse con una recaudación por el servicio de drenaje, a pesar de que la introducción del servicio tiene costos máselevados que el agua potable, lo que provoca que las decisiones de inversión enmateria de drenaje sean normalmentepospuestas y la infraestructura troncal,
constituida por grandes colectores, ríosy drenajes no se conserva, afectandogravemente sus condiciones de funcionamiento.
La extensión, diversidad y dispersiónde instalaciones de drenaje en el áreametropolitana hacen muy compleja suoperación en especial en época de lluvias.Esta situación se dificulta aún más al intervenir en la operación del sistema maestro de drenaje la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, como enel caso del Vaso de Cristo, Fresnos, ríos ycanales, y el Distrito Federal, en ellnterceptor Poniente, etcétera. En estas circunstancias es 'necesario otorgarprioridad a la conservación de los sistemas troncales de drenaje y cauces naturales, requiriéndose también el tomardecisiones en relación a la expansión delsistema de drenaje profundo y elaprovechamiento del agua tratada dentrode la cuenca en usos agropecuarios e industriales.
Soluciones
En el caso de la zona metropolitana lassoluciones requieren la participación desus habitantes y tomar en consideraciónque los problemas pertenecen a dos entidades federativas con regímenes diferentes. Por ahora, es difícil unificarlos, porejemplo creando en esta zona el estado32, el estado del valle de México integrado con el territorio del Distrito Federal y el de los municipios conurbados,con los problemas consiguientes y cuyasolución correspondería alórgano revisorde la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos.
La conurbación obliga a replantearuna serie de esquemas políticos y admi-
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nistrativos, para implementar mejoressistemas de coordinación que aseguren lasolución de los problemas comunes, queson un hecho totalmente independientede los límites políticos entre ambas entidades; son una realidad sociológica,físicay humana que no puede soslayarse,
Se han hecho algunos avances significativos mediante soluciones y programasde trabajo tendientes a que las entidadesresuelvan sus problemas con mejoresesquemas de coordinación institucional.Será necesario tomar en cuenta todos lospuntos que ameritan modificaciones legales para proceder a realizarlas, porquehay problemas que no respetan la barrera política y tienen que ser solucionados, como por ejemplo el de la contaminación.
Los problemas y desequilibrios quehoy sufre la zona metropolitana encuentran su origen en la falta de una adecuadaplaneación de su desarrollo, por ende esurgente poner freno al crecimiento urbano, ya que de no orientarse las corrientes migratorias habrá un déficit cada vezmayor en la dotación de servicios públicos. El establecimiento de límites de crecimiento urbano es necesario porque enla actualidad la inmigración es incontrolable y está provocando la generación deconflictos sociales, problemas para un reordenamiento geográfico y una pérdidacontinua de los límites físicos municipales.
En este aspecto, la estrategia consisteen el establecimiento de vínculos de cooperación con otras entidades del país enlas áreas claves de la formación y el desarrollo tecnológico. Es claro que la industria tiene una tendencia al abandono dela gran urbe; en tal sentido, considero quees necesario plantear soluciones que faciliten su traslado a lugares más adecua-
dos, creando espacios libres y la disposición del suelo para otro tipo de actividades económicas más convenientes;porque nuestra ciudad no puede abandonarse a la inercia de la reactivacióneconómica espontánea, por el contrario,debe de aprovecharse la dinámica del crecimiento actual para reorganizarse, resolver sus problemas estructurales yconsolidar su posición en el marco de lanueva realidad económica que nos ofrecela oportunidad de transformar las características y la distribución del desarrolloregional de México.
Otra de las acciones que es importanterealizar, es ordenar el desarrollo urbanopara elevar el bienestar de la comunidad,combatiendo la invasión de predios particulares, ejidales y comunales, para evitar la obligación y presión social deproceder a su expropiación y luego a laregularización. A pesar de ser claros sobre esta problemática los diagnósticos sehan desperdiciado o no se han aplicadodebidamente por la ausencia de voluntadpolítica, el burocratismo o la descoordinación entre las instancias de todos losniveles y ámbitos; sin embargo, la genteaspira a disponer de un lugar digno paravivir con su familia.
La casa es una aspiración fundamentaldel ser humano que lamentablemente nose cumple en la forma y manera necesarias por los costos elevados del suelo ycuando los precios son accesibles esporque carecen de servicios públicos.Ante esto, deben modificarse los planesde desarrollo urbano para elevar la densidad en todas las zonas populares, paracompensar el elevado costo de la tierra yreformando los sistemas crediticios de losfondos de vivienda, con el único fin deque se destine una parte de sus carteras afinanciar la construcción de vivienda
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popular y la creación de vivienda paraarrendarla.
Es por eso que urge la formulación deuna política social destinada a mejorar lacalidad de vida del conjunto de la comunidad y para crear una verdadera "sociedad urbana". Al efecto es precisorestructurar los aparatos estatales en elmarco de la nueva política económica, enla cual está prevaleciendo una visión deachicamiento del aparato del Estado y dedisminución de su injerencia en laeconomía.
La privatización aparece en este panorama como la solución a los rezagos en ladotación de los servicios.públicos principalmente para los estratos sociales de ingresos más bajos; al respecto espertinente considerar la diferencia entrela racionalidad pública y privada en laadministración eficiente de algún bien oservicio.
El Estado debe privatizar dejando enmanos de particulares algunos servicios,para dedicarse únicamente a la ejecuciónde obras de servicio social a la comunidady a aquellas que por definición le corresponden. El sector privado debe consolidar su papel como impulsor deldesarrollo económico del país. Es necesario formar consorcios de construcción yde servicios a fin de enfrentar en un futuro próximo la competencia de empresastransnacionales que llegarán por elTratado Trilateral de Libre Comercio.No se puede seguir actuando individualmente, rehuyendo el compartir riesgos.
Las vías de la privatización pueden seren varios aspectos. Entre ellas está dejaral capital privado las ramas más rentables,
como las comunicaciones y los transportes, sin intervención directa del gobierno, quien conserva solamente laregulación de los servicios. Otra consistiría en la asociación del capital públicocon el privado en la propiedad de empresas prestadoras de servicios o su concesión.
La diferencia más importante entreprivatizar o no consistiría en que para laadministración privada maximizar elbeneficio, mediante el uso racional de losrecursos sobre las fuerzas del mercado,sería el principio importante de suesquema de funcionamiento; en cambiopara el Estado, las políticas se deciden enrelación a la demanda, por lo tanto seplantea como propósito central el ampliar la cobertura. Lo más importante entre una y otra visión consiste en que laracionalidad pública elimina de sus ohjetivos el margen de ganancia, condiciónindispensable para la función privada deproducción. Producir a nivel de los costosmedios, únicamente asegura la recuperación del capital invertido.
Desde este punto de vista, la disyuntivaentre el tamaño del espacio de lo públicoy lo privado, lo que se ha dado en llamarel redimensionamiento del Estado, estáen función de la población que mayoritariamente puede solucionar sus necesidades en el mercado o dentro de losmecanismos subsidiarios del gobierno.Sin embargo, creo, que la tarea más importante consiste en generar indicadoresde bienestar social; una vez logrado esto,independientemente del tipo de gestión,el Estado podrá definir con claridad laorientación social de su propia transformación.
El suelo urbano. Origen, decadencia y~peranza de la sociedad contemporánea
José Manuel Rodríguez Cota
Introducción
El análisis cotidiano de la vasta bibliografía y la experiencia vivida se agrupanen mi memoria como un ricoy contradictorio flujo de ideas que quisiera ordenary redactar con la cronología precisa paracomprender por qué, hoy, no hemospodido como humanidad resolver conacierto la convivencia en las ciudades.
Desde Mesopotamia, cuando los sereshumanos deciden establecerse en unpequeño territorio de manera permanente y dominar yexplotar las actividadesagrícolas y ganaderas, o cuando se iniciael desarrollo urbano en las márgenes delrío Éufrates propiciando la apertura deestructuras jurídicas y administrativas entre ciudades; o la consolidación ydestrucción de imperios a partir del liderazgonatural del hombre sobre los hombres, olas nuevas relaciones entre ciudadesEstado producto del avance social yeconómico, el descubrimiento y conquista de América, el avance en Europade las ciencias y las artes con el renacimiento, el inicio de la revolución industrial con el descubrimiento del carbóncomo energético y los motores de vapor y
de pistón, hemos pasado 8,500años antesde Cristo y 1,700años después de Cristo,pero el suelo sigue siendo testigo de laincomprensión hacia él. En todo esteespacio de tiempo ¿era el suelo para elhombre o el hombre para el suelo? ¿Fueel hombre de la ciudad dueño del suelorural; fue el hombre rural dueño delsuelo de la ciudad?
Después de 10,200 años de aparentearmonía entre el binomio campo-dudad,en los cuales las grandes ciudades eran laexcepcióny la mayoría de la población erarural, se inició la revolución industrial enel siglo XVII en Londres, Inglaterra, y conella principia el proceso de urbanizaciónen el mundo.
El objetivo de este trabajo es precisar,a partir de este acontecimiento, los criterios de orden ideológico, político yeconómico presentes en el diseño de lasciudades en los países que fueron vanguardia en la industrialización, la concepción subjetiva de los arquitectos mássobresalientes que las concibieron y laspolíticas de los gobiernos para atender eldesbordamiento de lo planeado.
Al efecto, se abordarán las visionescapitalista y socialista de lo urbano-re-
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gional ysu evolución en el resto de países,tanto de los industrializados como delos que se encuentran en vías de desarrollo.
Igualmente se tocarán los resultadosde las políticas de carácter socio-económico y urbano que se dictaron a partirde las crisis económicas cíclicas del sigloxx y los ajustes que se aplicaron paraatender los conflictos de carácter socialurbano.
De manera específica se profundizarásobre la política de suelo en su dimensiónde ordenamiento territorial y desarrollourbano que nos conduzca a demostrarque siempre el interés económico haprevalecido sobre el político y el social;con esta orientación jamás lograremos lademocracia con justicia social. Para alcanzarla será necesario modificar el orden de prioridades que asegure eldesarrollo equilibrado entre el campo y laciudad, entre los ricos y los pobres, entrelos políticos y los técnicos, entre el hombre nacional y el universal.
Antecedentes
¿Qué principios específicos de caráctersocial aporta el urbanismo de los paísessocialistas para su solución?
En la doctrina del socialismo científicoaparecen consignas como las siguientes:liberación del trabajo, eliminación de laantítesis existente entre ciudad y campo,emancipación de la mujer y solución delproblema de la vivienda. La mayoría delas veces estas ideas se vincularon a las
exigencias de una nueva estructuraespacial de las fuerzas productivas, unsistemanuevo de vivienday asentamientode la humanidad. Los fundamentos de unurbanismo racional, resultado de un orden social específico, tal y como ha sidoexigido desde siempre en círculos progresistas de especialistas, serán los siguientes: eliminación O limitacióncreciente dela propiedad privada de los medios deproducción, nacionalización o limitaciónde las propiedades inmuebles urbanas,introducción de una economía planificada subordinada, en el sentido más amplio, a las necesidades sociales. 1
Lenin decidió el proceso dinámico deindustrialización-urbanización con sulema "Comunismo = poder soviético +electrificación". La electrificación deberíacrear una nuevaserie de relacionesen la producción yen la red colonizadora,para remplazar el aislamiento entre laindustria y agricultura de antaño.
Al mismo tiempo se deben fomentarlas fuerzas de producción, La prisa necesaria en este aspecto obligó a la búsquedade soluciones económicas del más rápidoefecto económico. Por ello Lenin ya norecurreen los primerosaños de la revolución a la tesis de la "dispersión de la industria', al contrario, desde 1918 postulóla "reunión yconcentración racional de laproducción en un número pequeño degrandesfábricas", 2
En correspondencia veamos una descripción, a mi juicio verídica, de las ciudades de los países capitalistas: "Laciudad del capitalismo industrial, tanto enEuropa como en América, sólo que enésta de forma menos consistente, fue enesencia una reunión de propiedades in-
1 Goldzmat, Edmundo, El urbanismo en la Europa socialista, Edit. Gustavo Gilí, 1980, pp. 17 Y21.
2 Ibídem, p. 51.
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mobiliarias destinadas a distintos usosy servidas por varios entramados. Alos entramados crecientes de la" calles seles agregaron otros entramados para elagua, las alcantarillas, el gas, la electricidad, las líneas del ferrocarril y losteléfonos. Fueron diseñados por ingenieros, como sistemas del tamaño de unaciudad.
!1Lo que se construía en los solares a losque servían estos sistemas no era asuntode la ciudad, sino de los dueños de laspropiedades. La dicotomía entre las dimensiones horizontal y vertical se hizoabsoluta. El concepto de calles y plazascomo proporcionados contenedores de lavida de la comunidad, que tanto se habíadesarrollado en el siglo XIX, en Américaescasamente había echado raíces.
I1La ciudad comercial e industrialnació, no como un lugar para vivir, sinocomo un lugar para ganarse la vida, unlugar para ganar dinero. Ni Dios ni elhombre la diseñaron; fue obra del becerro de oro. ,,3
Esta descripción, en mayor o menormedida corresponde a lo que ha pasadoen América Latina. La ciudad americanacontemporánea no ha sido diseñadasegún un plan director, sino por las fuerzas del mercado de la propiedad. Lamano invisible del buen Adam Smith,la mano del becerro de oro, tiene supropia lógica y fundamento. Su creaciónno es un caos, como suele sostenerse, sinoun orden que se puede analizar y entender.
Los economistas del suelo y los ecólogas urbanos han explorado la huella de lamano visible, que puede aprehenderse
por medios intelectuales pero permaneceinvisible para la vista, con una excepción.Vista desde un avión, por la noche, laciudad americana tiene un aspecto impresionante: la profusión de luces delcentro va disminuyendo gradualmentehacia la periferia; las luces coloreadas significan concentraciones comerciales y elchorro de los faros dibuja las líneas deltráfico. Tres logros técnicos del sigloveinte: la luz eléctrica, la aviación y elautomóvil se unen para dar lugar, no sóloa una impresión de gran encanto para lossentidos, sino a una forma genuina querevela el significado de su contenido. Sinembargo, a ras de la tierra la mano invisible del mercado permanece invisible,hacerlo visible sigue siendo un reto parael planificador urbano y del diseñador, tal"cooperación con lo inevitable" es aludidaa veces con desprecio, no obstante, sóloun loco se niega a colaborar con loinevitable; el problema es determinarqué es lo realmente inevitable y qué nolo es.
La mano invisible es la mano del mercado, de la transacción entre dos penmnas, el comprador y el vendedor. Sinembargo, cuando los objetos de esta transacción son los elementos físicos de uncomplejo espacial estrechamente ínterrelacionado -una ciudad-e-, necesariamente cada uno afectará a otras muchaspersonas, tanto de forma individual comocolectiva. No obstante, comprador yvendedor no tienen en cuenta los beneficios y daños a terceras personas, así labúsqueda individual del propio diseñotiene como consecuencias un diseño totalde la ciudad que frustra los diseños detodos los individuos'
3 Lcwis, David, El crecimiento de las ciudades. EdiL Gustavo Gili, 1974, pp. 7 Y8.
4 Ibídem.
126 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Hasta aquí los dos grandes criterios dela evolución de nuestras ciudades; elprimero la planificación dirigida que engendra la intolerancia; y el segundo, laplaneación inducida que genera la anarquía.
En 1933, en Atenas, durante el IV congreso del CIAM (Congreso Internacionalde Arquitectos) se deliberó acerca de laestructura urbana y se sentaron los principios fundamentales de la "carta urbanística",
La "Carta de Atenas", a partir de losefectos del desarrollo caótico que presentaba la ciudad moderna de aqueltiempo, exigía, ante todo, una zonificación funcional. La industria se ubicaba enáreas inapropiadas empeorando las condiciones higiénicas de los distritos residenciales y propiciaba un irracionalincremento del desplazamiento de personas paralizando el tráfico urbano en lasgrandes ciudades. La versión socialistaargumentó que el suelo de las ciudades yde las zonas urbanas vecinas era casi exclusivamente propiedad privada y la industria estaba en manos de sociedadesanónimas privadas.
La "Carta" postula la necesidad de laintervención del Estado, la reducción dedistancias al mínimo entre trabajo y vivienda y la concepción de la ciudad industrial desarrollada, no en forma anular oconcéntrica sino a lo largo, disponiendoigualmente alargadas las zonas residenciales y separados entre sí por áreasverdes. Cabe destacar que ya en variospaíses socialistas, con base en el modelode Milutin, se estaban diseñando bajoesta pauta.
La concepción de Milutin, basada enla idea de Morris, unía trabajo, esparcimiento, educación y formación, mientras que la "Carta de Atenas" localiza loscentros de vida urbana y vínculos socialesen la zona residencial, sin recurrir a lazona social y espacial de trabajo.S
En un caso la utopía y en el ladosocialista la burocracia, fueron causa yrazón de que en muchos proyectos la urbanización y la realidad social rebasaranlo planeado.
Le Corbusier critica a gobiernos y aplaneadores al hacer el análisis de lo queocurría en el mundo y en Francia en elperiodo de la primera a la segunda guerras mundiales, al señalar que los homhres están mal alojados, una nuevasociedad crea su propio hogar, en losespíritus reina la confusión; está en marcha el error irreparable, se las ingenianpara inventar monstruos de aspecto seductor: ciudades-jardín, ciudades satélite.Olvidan observar los rasgos del terreno,los rasgos del hombre y los aspectos deltrabajo. Su propuesta: la ciudad verde, laciudad lineal industrial, la población ruralrevitalizada·
No cabe duda que lo anterior estásucediendo. Pero la velocidad del procesode urbanización y los avances tecnológicos de ingeniería y de los medios y modosde transporte permiten una gran movilidad que estimula crear muchas ciudadesdentro de la gran ciudad; constituir altadensidad de construcción que libere espacio para el peatón y la naturaleza; ligarlinealmente ciudades industriales y áreashabitacionales y comerciales, acercar yreequipar a las zonas antes rurales.
5 Goldzmat, op. cit., p. 172.
6 Le Corbusler y F. de Pierrefeu, La casa del hombre, Edit. Poseidon, 1979, p.4.
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La urbanización es irreversible, dehecho nos acercamos a la urbanizacióntotal, entendida como la desaparición dela vivienda aislada y la población dedicada al agro, merced a la tecnología dealta productividad que reducirá la extensión de cultivo.
Esto parece una utopía cuando enÁfrica, Asia y América Latina más de lamitad de la población obtiene sus alimentos directamente de la tierra con métodostradicionales. Habrá que cambiar, pues eldesafío, el progreso, lo diferente está enla ciudad y hacia ella se encamina la juventud del mundo.
Seamos positivos. El enorme yaparentemente inevitable crecimiento entamaño de las ciudades no es ni malo nialarmante en sí, depende de su estructura. Debemos darnos cuenta que la ciudad del futuro no puede limitarse a ser laciudad del presente con mayores dimensienes, del mismo modo que la ciudadactual no sigue los modelos del pasado.Ni el electricismo ni la nostalgia de lasformas urbanas del pasado nos ayudarána llevar a feliz término las grandes estructuras urbanas del futuro.
Las fuerzas formativas de la nuevaestructura urbana -población, tecnología, fuentes de energía, forja denuevos valores sociales- difieren muchode la estética urbanística y los formalismos aquitectónicos, tal como los conocemos ahora. Pero estas fuerzasformativas existen en nuestra ciudad actual; y es en las verdaderas fuerzas quegobiernan las grandes metrópolis de hoydonde debemos buscar las estructuras demañana.?
El binomio industrialización-urbanización no se suscribe a un solo hecho, nosólo es el trazo funcional para lograr una"vialidad eficiente y una "especializaciónadecuada del territorio"; a los técnicosfuncionales se debe incorporar un enfoque global, que desde lo social, nos permita valuar críticamente la magnitud conque dicho fenómeno, al actuar sobre unarealidad social concreta, contribuye a sutransformación, evidenciando las contradicciones que en lo interno de dichos procesos ocurren.
"Así cuanto más alta es la tasa de crecimiento industrial (capitalista) mayor esel crecimiento urbano, mayor su concentración en las grandes aglomeraciones ymayor es en ellas la penuria de viviendasy la deterioración del patrimonio inmohiliario. Hay que tener en cuenta ademáslos mecanismos multiplicadores de la crisis: en situación de penuria la especulación se desarrolla, los precios suben, lasrigideces sociales aumentan (ytambién sehace más difícil satisfacer las necesidadessuscitadas). La dificultad del problemareduce las iniciativas para resolverlo contribuyendo así a agravarlo y a desarrollaren espiral el círculo vicioso de la crisis.IIB
Las soluciones implantadas de carácter urbano-regional a esta crisis han sidodiferentes en los países más industrializados y en los que como México se encuentran en vías de desarrollo.
En los años 50 y60 la mayoría de paísestuvieron gran crecimiento económico;propició la urbanización y la migracióncampo-ciudad.
A partir de 1970 las tendencias de laurbanización se transformaron en los
7 Lewis, David, La ciudad: problemas de diseño y estructura, Edil. Gustavo Gili, 1968, p.2.
8 Casrclls, Manuel, La cuestión urbana, Edil. Siglo XXI, p. 182.
128 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
países más avanzados. El crecimientodemográfico y económico se ha reducido, las corrientes migratorias semodificaron y la expansión de las ciudades está más localizada presionando aotras regiones.
Algunas zona' metropolitanas inclusohan perdido importancia relativa comocentros de crecimiento económico, cediendo a favor de sus periferias, de lasciudades pequeñas y medianas situadasen regiones recientemente potenciadas ymás prósperas, las que se han convertidoahora en principales "polos" de crecimiento urbano en detrimento del centrode las viejas metrópolis industriales.
Esta tendencia no es igual en los paísesmás pobres, en éstos la migración continúa hacia las grandes ciudades.
Pararevertir la concentración excesivaciudades como Londres, París y Estocolmo constituyeron ciudades nuevas ensu región de influencia y ahora tienen querevitalizar su centro histórico. También esparcialmente exitosa la concepción demetrópolis de equilibrio en Francia, irlanda o España en que el impulso a ciudades medias no alcanzó a desarrollar susregiones periféricas.
Significativos y de enorme consecuencia para la expansión de ciudades y parael urbanismo en particular son algunaspolíticas de carácter nacional como lasdesgravaciones fiscales que alientan lacompra de automóviles o la compra decasas unifamiliares, la subvención a determinadas industrias que por su ubicación favorecen a diversas regiones yciudades, los subsidios generalizados a losservicios que favorecen a unas ciudadessobre otras, el fomento a la creación decapital en el campo que incide sobre laemigración rural. La política de trans-
portes repercute de forma importante y amenudo imprevista sobre el crecimientourbano; ejemplos claros se dieron enEstados Unidos con gran impacto en eldesparramiento de las ciudades y demenor impacto en Francia o el ReinoUnido. La política de inmigración de lospaises avanzados ha generado presionesal empleo, a la vivienda y a la estructurasocial; esta situación alivia la tensiónsocial en los países expulsores depoblación.
Estas políticas, que no son todas, influyen generalmente más que las propiasdel urbanismo y que tienen que valorarsepara prever sus efectos en la expansión oel declive de las ciudades.
Conviene para el presente ensayoreferirnos más al objeto del mismo, elsuelo urbano; relataremos algunas de laspolíticas de gestión del suelo que han sidoclaves para la eficacia del control de terrenos para el crecimiento urbano en algunos países miembros de la OCDE(Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) que agrupa a 25 paísescon diferentes sistemas políticos y nivelesde desarrollo.
En todo el mundo se han decretadonormas de zonificación que definen eltipo de uso del suelo más conveniente,que se concretan en planes de diferentenivel de detalle para autorizar o denegarlas solicitudes de edificación o cambio deuso del suelo.
Los planes que han tenido mayor éxitoson los que establecen una congruenciaentre la visión regional y la específica delos centros urbanos que la integran con elrespaldo de personal calificado e informática moderna.
Otros controles se refieren a la adquisición y ordenación de terrenos a
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cargo del sector público que desarrolla ovende a promotores privados nuevas zonas para el crecimiento con rigurosa vigilancia de normas, o aquellas que el sectorpúblico determina como zonas de ordenación diferida (ZAD, aplicada en Francia) con preferencia para adquirirlas yque congelan el precio y la especulacióne inducen el destino futuro de urbanización. Finalmente los controles relativosa la protección del medio ambiente sujetando ciertos desarrollos al estudio deimpacto ambiental con objeto de preservar áreas de recarga de acuíferos, debelleza natural o alto valor agrícola.
El instrumento que aglutina las normas antes mencionadas y que fue y estásiendo utilizado para reducir la expansiónfísica se refiere a la creación de cinturones verdes. Sobre su éxito se danvarias opiniones. Si bien ha sido exitosoen aquellos países en que todas las instancias de decisión han respetado su manejo,los críticoscomentanque laurbanización"saltó" los cinturones y acentuó la expansión anárquica, se incrementó la especulación dentro y fuera de los cinturones yse deprimieron las actividades agrícolascomo producto de la especulación yel incumplimiento de reglamentos decontrol.
En la situación actual muchos paísesponen en tela de juicio la política de intervención directa del gobierno en el mercado de suelo, que necesariamente sefundamenta en contar con los planes deuso del suelo y dotar y mantener la infraestructura en condiciones de promoción.
El aspecto que más preocupa es la medición de la plusvalía que genera la determinación de áreas urbanizables y ladotación de infraestructura que enfrentaal gobierno con las fuerzas del mercado
del suelo y la óptica social de su administración,
Para contrarrestar la necesidad de ampliar las áreas urbanizables se han manejado programas de reparcelación; éstospermiten mediante la expropiación que elgobierno obtenga predios urbanos conservicios, gracias a su relotificación y pagando con lotes que ya adquirieron plusvalía, conservando la autoridad local el30% de los mismos para la demanda prevista.
La política de adquisición de reservasurbanas por el sector público vieneoperando en algunos países desde 1967.En otros la adquisición directa del gobierno federal o central o mediante fondos a estados y municipios generalmente no fue prioritaria. Los paísesque tuvieron mayor éxito fueron aquellosen que las autoridades locales (municipios ricos) hicieron el mayor esfuerzoy lograron frenar la inflación y alimentarel mercado.
En contrapartida al control del suelose presenta desde hace varias décadas unatendencia a incrementar el valor de lotesy predios por arriba de la tasa de loscostos de edificación y de los precios alconsumidor. Como ejemplo, en los Estados Unidos, de conformidad con unamuestra de 12 ciudades, entre 1975 y1980, el precio de los lotes aumentaba enun 97% mientras el nuevo índice de precios alconsumidor se incrementaba en un45%.
En Japón, el precio de los lotes semultiplicó por 28 entre 1955y 1975,mientras el índice de los precios al consumidorsólo se multiplicó por 3 y los sueldos reales por 8. Asimismo, en Alemania, el precio de los lotes se multiplicó por 6, elíndice de los precios al consumidor por 2
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y los ingresos medios por 4 entre 1963 y19809
Para contrarrestar este efecto los gobiernos han aplicado con mayor o menoréxito impuestos territoriales sobre lapropiedad, el uso, la venta y la compra debienes raíces en áreas urbanas o aptaspara urbanización con revaluaciones periódicas. Otras medidas han sido el derecho preferente de compra del sectorpúblico, que en Francia con recursos yreglas precisas ha tenido éxito sobre todoen áreas no urbanizadas, difundir la información sobre el valor real de los terrenosy vigilar las transacciones entre particulares.
Conclusiones
Hacer comparaciones entre lo hecho enmateria de planeación urbano-regionalpor los países industrializados y lo realizado en aquellos que están en vías dedesarrollo requeriría nivelar los tiemposy regresar de 1991 a 1965 para ver lasituación que prevalecía en Europa yNorteamérica, que era coincidente con loque sucede hoy en muchos países comoMéxico y analizar las soluciones quepueden convenir.
Es común en América Latina que losprocesos de urbanización y sobre todo, laexpansión física de las ciudades sean obrano del mercado ni de los urbanistas, sinode los inmigrantes y marginados. El suelocomo demanda social no se compró, setomó como acto de justicia ydesencadenóla irracionalidad que le viene costando alos países el atraso significativo de la provincia.
En México la descentralización anunciada y la consolidación del sistema nacional de planeación del desarrollourbano están a la espera de que el sectorpúblico se decida a intervenir en el control y regulación del suelo urbano y urbanizable.
Las experiencias de otros países nosdan la pauta de que fue la intervencióndecisiva y discreta del Estado en la apropiación del suelo lo que permitió aplicarcon orden la estrategia de la urbanizacióny ordenamiento territorial.
Hay contradicciones irreconciliablesentre la legislación agraria y la del desarrollo urbano que propician el dcbilitamiento de la autoridad en todos losórdenes, pero con mayor evidencia en losestatales y municipales.
La concurrencia de los ámbitos de gobierno en la aplicación de la legislacióndel desarrollo urbano debe replantearsea la luz, no del articulo 115 constitucional,sino de la planeación estratégica queasegure que el ordenamiento del territorio propicie la equidad e interdependencia entre ciudades y regiones.
La calidad de los funcionarios responsables y el apoyo de la informática serándeterminantes en su logro.
México ha seguido en materia de instrumentación del desarrollo urbanocaminos afines con Francia; la diferenciaha sido la insuficiencia de recursos paradinamizar las obras y acciones que requiere la descentralización y desconcentración de la ZMCM y el impulso aciudades medias.
Existe la coyuntura paradescentralizarla ZMCM a las ciudades más cercanas me-
9 OCDE, Las ciudades entransformacion, vol. 1,Políticas y Financiación, 1984, p. 26.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 131
diante un sistema de trenes radiales.Igualmente el tratado de libre comercioreforzará el papel de algunas ciudades yzonas.
Independientemente de la decisión oevolución dc los planes se requerirásuelo. Deben los gobiernos tener la capacidad para controlarlo y, sobre todo,diseñar con imaginación los mecanismosnecesanos.
El crecimiento urbano de la ciudadde México y su impacto ambiental
Federico Escobedo Miramontes
Introducción
El crecimiento urbano es un fenómenocaracterístico de la época actual, cuyosorígenes hay que ubicarlos en la estructura misma de la sociedad y en su evolución histórica.
En efecto, la dinámica de crecimientode las ciudades depende de la convergencia de diversos factores económicos, demográficos, culturales, políticos, sociales,geográficos y tecnológicos, así como de laforma en que éstos interactúan entre sí ydel momento histórico en que lo hacen.
El crecimiento acelerado, en espacio ypoblación, de una ciudad como la deMéxico, trae como consecuencia la necesidad de satisfacer una demanda adicional de bienes y servicios, por lo que sedebe reforzar la dotación de infraestructura y equipamiento en rubros comoagua, drenaje, energía, transporte, educación, salud, vivienda, abasto, etcétera. Sinembargo, también es necesario tomar encuenta aquellos aspectos que inciden enla calidad de vida, a fin de avanzar haciaun bienestar real de la población.
El impacto de los avances tecnológicosen la industria, comercio y medios decomunicación ha redundado en un deterioro paulatino del entorno urbano, a talgrado que la contaminación del suelo,aire yagua, se ha convertido en un problema de salud pública que amerita medidas emergentes de carácter integral.
El presente ensayo tiene por objetoconocer la forma en que se ha disparadoel crecimiento urbano de la ciudad hastarebasar sus propios límites territoriales,así como hacer un diagnóstico del deterioro ecológico en sus principalesrenglones y analizar algunas solucionespara reorientar conductas sociales ypolíticas de gobierno, que permitan laconservación de los recursos con que aúncontamos.
Génesis y desarrollode la gran metróp-,o..;,;li__
Antes de la llegada de los españoles, laciudad de México-Tenochtitlan dominaba la cuenca hidrológica conformadaentonces por un conjunto lacustre basado
134 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOlITANA
en sistemas de diques, que permitían controlar los niveles de agua.
Las privilegiadas condiciones de lacuenca permitieron a sus pobladores unintenso desarrollo agrícola y un importante crecimiento demográfico, lo cualfavoreció la aparición y perfeccionamiento de formas especializadas detrabajo, así como la ejecución de grandesobras públicas, como sistemas de irrigación, templos y palacios, testimonioevidente de una cultura altamente desarrollada que supo convivir en armoníacon la naturaleza, ya que jamás alternaron en forma sustancial el equilibrioecológico, pues sus cultivos se limitaron alos espacios naturales propicios para talefecto y a las fajas de tierra separadas porcanales mejor conocidas como chinampaso Las montañas boscosas no fueronobjeto de explotación, salvo la obtenciónde madera para la construcción y necesidades básicas de la población.
En cuanto a su estructura social, éstacorrespondía a un sistema de desigualdaden el reparto de los bienes de consumo yde uso. La división del trabajo era ya poroficios o actividades, cuyos ejecutores seagrupaban en gremios diversos. Su régimen de propiedad de la tierra era mixto,contemplando las modalidades de comunal y privada, aunque también existíanformas de propiedad pública o corporativa, para el sostenimiento de las autoridades.
La conquista española interrumpió elproceso de desarrollo de los pueblosindígenas y modificó en forma violenta laestructura económicaYsocial establecida.
En este contexto, cabe señalar que losdescubrimientos y conquistas de los terri-
torios americanos constituyeron la fuentemás importante del capitalismo moderno, ya que permitieron la creación de unmercado mundial que hizo posible mástarde, a partir del siglo XVIII, la granrevolución industrial. Todo esto influyóde manera determinante en la posteriorconformación sociocconórnica de losgrupos conquistados y por lo tanto en eldesarrollo de los asentamientos humanosexistentes.
La propiedad territorial indígena prácticamente desapareció con la conquista, atal grado que "los naturales sufrieron eneste aspecto un cambio total y sólo se lesconservó una forma comunal depropiedad que salvaguardó a los pueblosaborígenes de una eventual de sa-
.. , ,,1pancion.
En la ciudad de México los españolesse avocaron a imponer modificacionescon base en normas urbanísticas renacentistas, trazando nuevas vías de comunicación terrestre, para lo cual destruyerongran parte de la obra pública autóctona(desecando muchos de los canales quehasta entonces existían).
La ciudad colonial creció rápidamente, cubriendo las superficies destinadas a la agricultura prehispánica ydesarrollándose sobre un plano cuadrangular conforme a los modelos españolesde la época. Alrededor del centro de laciudad, los barrios empiezan a conformarse en torno a las iglesias.
En cuanto al medio ambiente, cabecitar la descripción que hizo fray AntonioVázquez de Espinosa a mediados delsiglo XVII: "La ciudad es de las mejores ymayores del mundo, de excelente temple,
Cue Cánovas, Agustín, Historia social y económica de México, Trillas, 1975, pp.165.
REVISTA DEADMINISTRACiÓN PÚBLICA 135
donde no hace frío ni calor, de maravilloso cielo y sanos aires ..."2
Sin embargo el urbanismo español noestuvo adaptado a los ciclos pluvialescomo lo estuvieron las chinampas, por loque cada vez que las lluvias se intensificaban más de lo habitual los lagos y corrientes crecidas causaban inundaciones queduraban meses, principalmente en lasbarriadas. Este problema subsistió "hastaque se construyeron algunas presas sobrelos afluentes y se profundizó y transformóen 1788 el canal (al aire libre) de Nochistongo, que drena al río Tula'l,3
Durante el siglo XVIII la Nueva Españaen general se distingue por una transformación de las fuerzas productivas, de lasinstituciones políticas) de la estructura :-;0
cial y de las formas de pensamiento, debido a la influencia del mercantilismoeuropeo y de las revoluciones norteamericana y francesa.
Dado que la colonización de nuevosterritorios no cesó en ningún momento dela dominación española, el crecimientodemográfico de las ciudades, incluyendola de México, se presentó en forma equilibrada, aunque en la capital se concentróel poder público y la riqueza económica.
La independencia del país (1821) nocamhia los patrones de crecimiento a lasituación sociopolitica de la ciudad deMéxico. El alto clero sigue siendo granpropietario y la administración mantieneun esquema colonial y por otra parte elgobierno central padece una inestabilidad casi permanente durante la primeramitad del siglo XIX, lo cual provoca unainseguridad financiera que desalienta lainversión en las nacientes ramas indus-
triales, Todo esto trae como consecuenciaque la ciudad crezca con lentitud y conservando su fisonomía.
Después de innumerables luchas intestinas, los liberales triunfan y nacionalizanlos bienes del clero (1859). La posteriorventa de los terrenos y edificios urbanosnacionalizados origina cambios sustanciales en la conformación de la ciudad,d.ehido a la redistribución de ~sos espaCiOS.
Durante el efímero imperio de Maximiliano (1863-1867), las clases ricas dejanel viejo centro de la ciudad para establecerse en barrios aristocráticos que surgena lo largo del eje de comunicación con elcastillo de Chapultepec y los antiguos edificios del centro pasan a ser alojamientospopulares.
Con la restauración de la Repúblicapor Juárez y la consolidación nacional dePorfirio Díaz se desarrolla una políticaeconómica que permite el desenvolvimiento capitalista, lo cual propiciagrandes trabajos en materia de vías decomunicación con el interior del país, quefortalecen un primer crecimiento industria! de la capital. Por lo que hace a laconformación urbana, durante este periodo los barrios del centro continúan recibiendo a estratos populares y las clasesacomodadas se instalan en nuevos barriosque ya no se organizan alrededor de lasiglesias, como en la época colonial.. sinoque constituyen fraccionamientos integrales dotados de servicios, ubicados enantiguas zonas agrícolas.
Esta forma de expansión territorial dela ciudad predomina hasta los primerosaños del siglo xx.
2 Instituto de Investigaciones Históricas, Historia documental di' México, UNAM, 1974, pp.Zaó.
3 Bataillon, Claude y Riviere, Heleo, La ciudad di' México, SEP, 1973, pp.16.
136 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Concluida la Revolución y una vezconseguida la estabilidad política, se observa un mayor crecimiento de la ciudad,así como un intenso proceso de urbanización auspiciado por la creación del Departamento del Distrito Federal comoórgano central de la administración deesta entidad federativa.
La naciente clase media se empieza aubicar en las áreas periféricas de la ciudad, dando origen al fraccionamiento degrandes extensiones de tierra ya los cambios de uso del suelo, ya que al mudarsela población, deja de ser habitacionalpara pasar a comercial.
Posteriormente, el impulso a la industria y la invasión de capitales permitió lacreación de fuentes de trabajo que atrajeron mano de obra de las poblacionesrurales cercanas a la ciudad. Asimismo, elfenómeno de concentración y preminencia económica de la ciudad de México,marcan la pauta para un explosivo crecimiento demográfico y espacial.
Debido a la facilidad existente paraadquirir y fraccionar grandes extensionesde tierra, la ciudad comenzó a absorberespacios proporcionales a su aumento depoblación, pero distribuidos en formadesigual debido a la especulación inmobiliaria; esto significa que los mejores lugares los han ocupado quienes cuentancon mayores recursos económicos y losespacios más hacinados y carentes deservicios son habitados por las clasesdesposeídas.
Paralelamente, los pobladores que vansiendo absorbidos por el tejido urbano seproletarizan, sobre todo en la proximidadde las zonas industriales alcanzadas poreste fenómeno.
Como resultado de esta dinámica decrecimiento (explosiva en la segunda mi-
tad del siglo xx), el área urbana de laciudad de México ha rebasado sus límitesterritoriales, conurbándose con pobladosy municipios de otras entidades federativas (principalmente del Estado deMéxico), de manera que se ha convertidoen la gran metrópoli de la región centraldel país.
Satisfacer las necesidades de este granconglomerado tiene un enorme costoecológico, que hasta la fecha nadie hapagado, pero todos estamos padeciendo.
Impacto ambiental
Haciendo una evaluación objetiva delcrecimiento de la ciudad de México resulta que ha tenido un impacto ambientalnegativo y, a partir de 1940, ha originadoun deterioro ecológico crítico.
Dicho deterioro ha incluido principalmente en tres elementos naturales: agua,aire y suelo.
Agua:
El crecimiento de la ciudad de México haocasionado un desequilibrio en el sistemahidrológico natural de la cuenca deMéxico.
La problemática del suministro deagua se agudiza cada vez más, debido alcrecimiento poblacional, la industrialización y la elevación de los niveles deconsumo; además, la dificultad no radicaúnicamente en aspectos técnicos oeconómicos, sino que está marcada demanera directa por la escasez de este recurso en toda la cuenca.
Efectivamente, el crecimiento de lametrópoli ha llevado al límite de su ca-
REVISTA DEADMINISTRACIÓN PÚBLICA 137
pacidad los mantos acuíferos, agotandolas fuentes de suministro y degradando lacalidad del agua como consecuencia de lasobreexplotación. Esto ha obligado a lautilización de fuentes cada vez más lejanas, con repercusiones regionales quese precisarán más adelante. Por otraparte, la expansión de la mancha urbanaha reducido las zonas de recarga de losacuíferos.
Es importante señalar que la ubicaciónde las fuentes actuales de abastecimiento,las cuales se localizan fundamentalmenteal poniente, norte y sur del Distrito Federal, ha originado una distribuciónirregular del agua, afectando el suministro de la zona poniente.
Un factor inseparable de la problemática del agua lo constituye el drenaje,ya que si bien se afrontan serias dificultades para traer el recurso a la ciudad,también existen enormes obstáculos parasacar las aguas residuales.
En este rubro, la escasez de los servicios de drenaje en muchas zonas de laciudad, principalmente en aquellas endonde existen asentamientos humanosirregulares, ocasiona que las aguas residuales y los desechos de la población yde industrias caseras, se filtren hasta elsubsuelo contaminando los mantosfreátícos y alterando por lo tanto elequilibrio ecológico en general, ademásde propiciar la aparición de enfermedades infectocontagiosas que repercuten principalmente en la poblacióninfantil.
Cabe señalar que los efectos antesseñalados también se derivan de la utilización de un equipamiento hidráulicoque no ha recibido un mantenimientoperiódico eficiente.
Aire:
En el área metropolitana coexisten másde 35,000 establecimientos industriales,comerciales y de servicios, así comoaproximadamente 2.4 millones de vehículos automotores. Estos factores hancausado un severo impacto en la calidaddel aire, máxime que la geografía de lacuenca no favorece a la dispersión de loscontaminantes.
En virtud de que más del 80% de lasemisiones tóxicas proviene de los vehículos automotores, entraremos a analizarúnicamente el problema del transporteurbano como la causa más significativadel deterioro de la calidad del aire.
El principal consumidor de hidrocarburos y generador de impactos ambientales negativos resulta ser el transporte,fenómeno que como otros, es producto yexpresión del complejo de relacioneseconómicas y sociales. El transporte urbano, conformado por vehículos de servicio público, servicio concesionado yservicio particular, no se encuentra organizado y distribuido conforme a las necesidades de la ciudad, sino con base enlas formas de propiedad existentes y en lacapacidad económica de los usuarios,prestadores y poseedores de vehículos.En el caso del transporte público, es notoria la falta de integración de los sistemas de operación, mantenimiento ytarifas, además de no existir un criteriouniforme en cuanto a leyes yreglamentos.
Aunado a ello, la carencia de una adecuada planeación de un sistema metropolitano de transporte y la ausencia deinversiones mixtas en este rubro ha provocado que en lugar de desalentarse eluso del automóvil particular, se haya incrementado el volumen del parque ve-
138 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
hicular de carácter privado, con los consecuentes problemas de vialidad y contaminación.
El problema ambiental tiene un matizeconómico, ya que se derrocha muchaenergía en virtud de que ésta tiene un hajocosto.
Si bien todavía falta mucho por investigar en la ciudad de México en materiade contaminación, se puede precisar qucen cuanto a la calidad del aire existen tresfactores determinantes:
• Cantidad de emisiones: principalmente ocasionadas por vehículos deautotransporte que consumen grancantidad de energéticos a un costo relativamente bajo.
• Condiciones meteorológicas: per~
miten o impiden la dispersión de loscontaminantes.
• Química atmosférica: la composiciónquímica de la atmósfera en un momento determinado provoca diversostipos de reacciones en los elementoscontaminantes, haciéndolos más omenos tóxicos,
En este contexto, los vehículos particulares, que no llegan a satistacer el 16% dela necesidad global de transporte de lametrópoli, son los principales emisoresde partículas contaminantes a la atmósfera. Además, la notoria deforestación delas áreas boscosas alrededor de la ciudadhacen más difícil la regeneración del aire.
Todo esto, al igual que en el caso de lacontaminación del agua, repercute en ladifusión de enfermedades, primordialmente respiratorias, en perjuicio sobretodo de la población infantil.
Lo anterior deja bien claro que la reorganización del transporte público resulta ser una medida de carácterprioritario para contrarrestar el uso excesivo de los automóviles particulares, loque significa examinar y poner en prácticanuevas modalidades de transporte ymodificar radicalmente nuestros hábitosy normas de conducta.
Suelo:
La velocidad y el volumen de crecimientopoblacional ha conducido a un patrón deurbanización desordenado, cuya mayordimensión se refiere a colonias popularesque presentan graves rezagos en las condiciones de vivienda y servicios, ademásde que en muchas ocasiones significanirregularidad en la tenencia de la tierra."
Estas tendencias originan cambiosdrásticos en los usos del suelo, principalmente en las zonas rurales o de reservaterritorial que aún existen, provocandouna sensible merma en la calidad de esterecurso. La contaminación del suelo seencuentra íntimamente relacionada conel deterioro del agua ydel aire. En efecto,las precipitaciones pluviales arrastranuna gran variedad de contaminantes ubicados en la atmósfera, depositándolos enel suelo, el cual los absorbe y asimila a sucomposición química, hecho esto, la floraque se nutre de ese suelo (y a su vez lafauna que se alimenta de esa flora) resiente el impacto negativo de componentes que alteran su metabolismo natural.Por otra parte, la contaminación de losacuíferos (por las razones que quedaronprecisadas en el punto correspondiente)influyen de manera similar en la alteración de la composición del suelo.
4 Partido Revolucionario Institucional-lEPES, Programa de Gobierno 1988-1994,México, 1988,pp.l ó.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 139
Asimismo.Ios desechos sólidos constituyen otro factor importante que interviene en la contaminación del suelo. Enel área metropolitana se generan diariamente más de 19,000 toneladas de basura,si tomamos en cuenta que la cobertura delos servicios de limpia no abarca sino el80%, tenemos un déficit del 20% dedesechos sólidos no recolectados, con laconsiguiente proliferación de tiraderosclandestinos a cielo abierto con un impacto ecológico negativo.
Debido al disparado crecimiento de laciudad, más del 70% de los bosques queexistían han desaparecido y los que aúnquedan en la cuenca de México estánsufriendo erosiones, deforestación y alteraciones ecológicas ocasionadas por laacción de los contaminantes.
Repercusión regional
Independientemente del papel que desempeña a nivel nacional, la ciudadde México constituye un conglomeradode int1uencia regional, ya que además delintercambio entre el medio rural V el urbano, la gran metrópoli impone a laregión que la rodea (la región centro)modalidades y transformaciones bruscasque no siempre son en beneficio de laspoblaciones ruralesy los centros urbanosregionales.
El incremento de la zona metropolitana int1uye drásticamente en el crecimiento y desarrollo de la región. De estaforma, el espacio cambia de uso, pues elterreno urbanizado que rodea lospequeños poblados es adquirido por industrias de reciente creación o bien poraquellas que se descentralizan desde lacapital. El entorno natural de los sectorespoco poblados de la región pasa a con-
vertirse en espacio de recreación para loscitadinos con recursos económicos suficientes. Todo esto cambia los usos delsuelo tradicionales, sin que hasta la fechaexistan limitaciones efectivas para controlar el mercado inmobiliario y la consecuente proliferación de fraccionamientos residenciales e industriales.
En este orden de ideas, la industrialización se ha presentado principalmenteen los estados de México, Puebla, Morelos y Tlaxcala v, en menor grado, en Hidalgo. Esto demuestra que el crecimientode la gran metrópoli propicia una urbanización industrial indirecta, además de lacreación de villas residenciales en poblados pintorescos o de clima apropiadopara el denominado turismo de fin desemana.
La repercusión ambiental negativa enmateria de agua se ha presentado debidoa los grandes esfuerzos realizados paradotar de este recurso a la ciudad deMéxico; por ejemplo, el traerla delsistema de la cuenca del río Cutzamala,implica un recorrido de 127 kilómetros yvencer un desnivel de 1,200 metros, repercute negativamente en la región, yaque su uso tradicional para el campo enestas zonas disminuye la dotación a lagran metrópoli, lo que, de no tomarse lasmedidas adecuadas, puede afectar laeconomía de la región, limitando las posihilidades de su desarrollo.
Dentro del propio rubro del agua, hasido necesario buscar soluciones al prohJema de drenajc y de evacuación deaguas negras o residuales, las cuales sonconducidas en su mayoría a la zona deTula, en el estado de Hidalgo. La ciudadde México es una gran productora deaguas negras que en El Mezquital se utilizan para la irrigación; sin embargo, lainconveniencia de irrigar legumbres COll
140 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
este tipo dc agua ha hecho necesario elcultivo de otras especies, como la alfalfa,para consumo de la ganadería, lo cualtambién significa cerrar espacios de desarrollo en esa parte de la región.
En cuanto a la repercusión atmosférica, si bien se han suscitado transformaciones climáticas debido al propioconglomerado de la ciudad de México y asus múltiples actividades, éstas no hantrascendido fuera de los límites del áreaurbana. Asimismo, los contaminantesque en el interior de la cuenca de Méxicose encuentran acumulados, al salir de ellapor la acción de fenómenos meteorológicos se dispersan y no afectan de una manera sensible el aire de la región.
____P_e_r_spectivas
La cuenca de México no es ya el lugar de"maravilloso cielo y sanos aires" quedescribió fray Antonio Vázquez de Espinoza, pues el deterioro de su medio natural ha sido particularmente sensible.
La restauración de su equilibrioecológico merece especial atención, requiere de nuevas formas de trabajo yresponsabilidades compartidas entre sociedad y gobierno, que permitan encontrar fórmulas para detener el deterioro delos recursos naturales sin limitar el desarrollo económico, El objetivo principaldeberá centrarse en revertir las tendencias para evitar un colapso ecológico dedimensiones incalculables y lograr undesarrollo urbano sano.
Para lograrlo es necesario implantarmedidas viables como las que a continuación se mencionan:
• Control efectivo del uso de vehículosautomotores.
• Uso de medios alternos de transporte.
• Reordenación urbana integral, implementada no por la vía coactiva, sinopor la vía de la orientación social y alargo plazo.
• Establecimiento de nuevas políticas deeducación para promover una culturaecológica y una mayor organizaciónsocial.
• Hacer consciente a la sociedad sobrelas nuevas formas de consumo, de producción y de convivencia, y no límitarse a meros ajustes de caráctertecnológico.
• Promover la integración social, paraque sea la propia comunidad la queproponga al gobierno medidas radicales.
• Establecer costos ambientales parapropiciar el cambio de conductas sociales hacia el medio ambiente, esdecir, que los bienes y servicios quecontaminan tengan, además del costocomercial,un costo ecológico.
• Proporcionar incentivos fiscales a losconcesionarios del servicio público detransporte no contaminante.
• Creación de parques urbanos.
• Delimitar definitivamente las reservasterritoriales que garanticen la restauración del equilibrio ambiental mediante la expropiación.
• Construcción de un sistema de alcantarillado dual, que permita la captación de aguas pluviales para larecargaacuífera.
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En las últimas décadas nos hemosacostumbrado a considerar nuestra ciudad como un problema irresoluble querepresenta una carga insostenible para lanación, Como resultado se generó en diversos sectores de la sociedad el ánimo deque el futuro de la ciudad era incierto ycatastrófico, Llegó a penetrar tanto el fatalismo propiciado por esta erróneavisión que todavía hay quienes creen que
las desigualdades son permanentes y loscambios imposibles. Hoy la realidad esotra y, con esfuerzo compartido yorganización social, podemos abrir paso anuevas ideas de desarrollo urbanoacordes con los recursos naturales, demanera que podamos legar éstos en condiciones óptimas a las generacionesvenideras.
Contaminación y sobreexplotación de lasaguas subterráneas del Valle de México
Javier Femández Villegas
Introducción
El módulo tres del Diplomado en Gobierno yAdministración Metropolitana yRegional, nos ha permitido conocer laestructura y organización del gobierno yadministración de la regióncentroy zonametropolitana de la ciudad de México; aligual que los problemas que enfrenta actualmente esta megalópolis y su contorno.
En efecto, el diálogo directo con losresponsables del gobierno y de la administración metropolitanos y de la región,nos ha permitido conocer la gestación,formulación y gestión de las políticas y delas acciones tomadas ante los fenómenosde la gran metrópoli ysus efectos sobre lazona centro.
Hemos conocido yobservado prácticamente todos los fenómenos y toda laproblemática que se presentan en estazona metropolitana, así como mecanismos de control, administración, concertación y coordinación.
En mi parecer uno de los fenómenosque debemos atender a la brevedad, eneste espacio territorial, es el de la 80-
breexplotación y contaminación de losmantos acuíferos. El agua en la capital dela república ha sido y es factor de desarrollo; tocio vive por el agua, incluso laciencia ha confirmado que la vida brotópor el agua, pero todo también puedemorirpor el agua,cuando inunda, ahogao falta.
Si no se hace un uso racional de laobtención de agua por medio de pozos yde un control adecuado de los residuosindustriales y desechos orgánicos, corremos el riesgo de carecer de agua limpiaobtenida del subsuelo en el futuro.
Muy costoso resultaría no sólo para lazona metropolitana de la ciudad deMéxico, sino para la nación entera dejarmorirpor la carenciade aguala urbe queha sido esencia parala cultura nacionalymotor económico del país.
Antecedentes
Lahistoriade la capitalmexicanay ahorade su zona conurbada hasido la luchaporel aguay contrael agua.
La cuenca de México se encuentrasituada en el extremo sur del altiplano
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mexicano, estando limitada al norte porlas sierras de Tepotzotlán, Tezontlalpa yPachuca; al este por los llanos de Apan yla Sierra Nevada, al sur por las sierras deChichinautzin y del Ajusco y al oeste porlas sierras de las Cruces, Montealto yMontebajo. Tiene aproximadamente9,600 km de superficie, de la cual solamente alrededor del 30% es plana, yestá situada a una altura media de 2,250metros sobre el nivel del mar.'
Por su ubicación a más de 2,000metrossobre el nivel del mar el abastecimiento yla distribución del agua para consumohumano e industrial representa un grandesafío.
Problemática
Los grandes asentamientos urbanos provocan que los seres humanos en su luchapor alcanzar diversos satisfactoresgeneren desechos que en forma inmediata o paulatina degradan la calidad delambiente, deteriorándolo con accionesque al final se revierten en su contra si nose les da la debida atención.
Cuando hablamos de contaminacióndel agua, tenemos que hacer referencia ala calidad del agua, la cual se contaminapor medio de descargas directas y pordescomposición o solución de sólidos volcados en la superficie.
La contaminación de las aguas subterráneas es mucho más grave que el de lasaguas superficiales, porque el movimiento del agua subterránea es lento, noestá sujeto a control y los cambios en lacalidad son muy duraderos. Los desechosdescargados sobre la tierra o en corrien-
tes bajan lentamente ayudados por la infiltración de las aguas pluviales y eventualmente alcanzan o se mezclan al aguasubterránea, dependiendo de la porosidad del suelo, del volumen del escurrimiento y de la presencia de barrerasarcillosas. Los efectos de las descargas noson evidentes durante muchos años, aunpor décadas. La corrección del daño, si esposible, requiere mucho más tiempo quela contaminación original.
Dentro del llamado Valle de México,las descargas de agua provenientes de lasactividades domésticas, comerciales y deservicios constituyen el 70% (32 m3/s) dela aportación total de aguas residuales ylas actividades industriales participan conel 30% restante (14 m3/s). Sin embargo,por sus características las industriales sonlas que contribuyen con el mayor porcentaje de contaminantes e incluso materiales y sustancias tóxicas y nocivas para lasalud.
En la zona existen aproximadamente2,000 pozos profundos destinados a usosindustriales, estimándose que aún existen1,400empresas, sin contar con la microindustria que también contribuye en formaimportante a la contaminación del agua.
Los materiales contaminantes incorporados a las aguas residuales alcanzancifras alarmantes. En el inventario dedesechos industriales elaborado porGabriel Quadri de la Torre apunta lassiguientes cifras: más de 1.5 millones detoneladas de desechos peligrosos Iiquidosson vertidos anualmente en el drenaje dela ciudad de México por las industrias,con alto grado de explosividad, toxicidad,corrosividad, inflamabilidad y reactividad. Los desechos peligrosos se arro-
Sahab Haddad, Elías. El agua como factor de desarrollo metropoíuano y regional. El caso del Valle deMéxico, C.N.A, México, mayo 16 de 1992, mimen, p. S.
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jan al dren aje mezclados con aguas residuales, lod os y sólidos. 2
A la contaminación de las aguas sub te rráneas se agrega la sob reexp lotaciónde los mantos acuíferos.
La rapi dez de crecimiento de lamancha urbana es mayor que la de laconstrucción de obras troncales de interconexión de red es de distribución y detanques de alimentación. Se estima que ladotación promedio para uso doméstico esde 170 UHJD Ypara los próximos años seincrementará. En cuanto la dotación en e!uso industrial se estima en 65 UHID.
En efecto, la dema nda del líquido vitalsigue aume ntand o. En la actu alidad secalcula que e! 87% de la población delDistrit o Federal está cubierta con redes,mientras que en los municipios conurbados del Estado de México sólo es el 70%,independientemente de que un 20% deesta po blación que sí cuenta con serviciotiene deficiencias en el abastecimientopor fa lta de inf raes truct ura de d istribución .'
El abastecimiento de ab'Ua potable a lazona metropolitana del Valle de Méxicofu e de 1988 de 64 m3 por segundoproviniendo de las siguientes fuentes:
44 m3/s subsuelo del Valle de México.
7 m3/s siste ma Lerrna.
12 m3/s sistema Cutzamala .
1 m3/s aprovechamientos superficiales 4
La mayor y más compleja obra de infraestructura hidr áulica de captación ypot abilización con qu e cuenta nuestropaís, orgullo de la ingeniería mexican a, ese! sistema Cutzamala, cuya finalidad esintroducir a la zona metropolitana delValle de México 19 m3/spara beneficiar a6 millones de habitantes. Con la conclu sión de la tercera etapa el subsistemaChilesdo se podrán obtene r 6 m3/s adicionales.
Como podemos observar, de los 64m% que recibe la zona el 65% se sigueob tenie ndo de l subsue lo, ocasiona ndouna sobreexp lotació n de! 100% de susman tos acu íferos.
Los peligros en las zonas explotadas enexceso van desde los efectos físicos dañinos h asta consecu e ncias so ci a les yeco nómicas, que pueden acarrear la inutilización y agotamiento de un a fue nte deagua subterránea de la cua l depende unsinnúmero de actividades y personas.
La explotación excesiva de agua subterr ánea ocurre cuand o rebasa el límiteimpuesto por e l volumen renovable ,causando efectos indeseables. "Estosefec tos se divid en en primar ios y se cu ndarios, entendiendo por primariosaq ue llos qu e afectan directamente lascondiciones originales de los acuiferos(abatimiento de niveles freá ticos y/o niveles piezom étricos) y por secundarios atodo s los que se der ivan de los primeros,es decir, incremen to de la profundidad ycostos de bomb eo, hund imiento de terreno, etcéte ra t.'
2 El Universal, México, 31 de mayo de 1992, pp. 1 Y13.3 El agua como... op. cu., p. 16.
4 Secretaría de Agricultura y Recu rsos Hidráulicos. Sistema Cutzamala, Edit. Comisión de Aguas delValle de México, México, 1987, p. 9.
5 Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos. Sobreexp lotación y contaminación en agULlssubterráneas, lMfA, serie divulgación núm . 27, Comisión Nacion al del Agua, septiembre de 1990, p . 34
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La sobreexplotación provoca el hundimiento de la ciudad, con los consiguientes efectos negativos en las estructura•. Elhundimiento ha causado asentamientosdiferenciales en los edificios cimentadossobre pilotes hincados hasta la capa duradel subsuelo, y las construcciones soportadas por zapatas o cimentaciones compensadas, que han sufrido desplomesconsiderados. En una zona sísmica comoes en la que se encuentra asentada laciudad de México el agrietamiento representa un peligro permanente.
Ante este panorama se han realizadodiferentes acciones, por ejemplo, el impulso al tratamiento de aguas residuales(como es el caso de la planta de tratamiento de aguas residuales Cerro de laEstrella), para su reuso en la industria yotros servicios. Con este objetivo se instaló también la planta Lechería con laquese realiza el intercambio de aguastratadas por lasdel subsuelo que utilizabala Termoeléctrica Jorge Lucke en elEstado de México.
El Departamento del Distrito Federalha implantado el Plan Maestro de Tratamiento y Reuso para el Distrito Federal. Entre otras acciones, en la Plantade Tratamiento de Aguas Residuales SanLuis Tlaxialternalco, se hacen estudios experimentales de recarga al acuífero, investigándose la evolución del nivel ycalidad del agua. Esta planta y la delCerro de la Estrella dependen en el futuro cercano recargar el acuífero en la.zonas del Canal Nacional, Cuernanco yCanal de Chaleo, abastecer de aguasrenovada, a la zona industrial de Iztapalapay a las zonas chinamperayturísticade Xochimilco. Se han cancelado pozoscon niveles muy importantes de abatimiento. También, ha desarrollado el Departamento del Distrito Federal un
programa estratégico encaminado a disminuir la demanda de líquido modificando el comportamiento de los usuarios,por medio del Programa Uso Eficientedel Agua.
No obstante, se continúa contaminando y sobreexplotando el mantoacuífero del Valle de México. Se calculaque para el año 2000 la sobreexplotaciónserá del 80%.
Conclusiones
El abastecimiento de agua potable a lazona metropolitana del Valle de México,requiere de un esfuerzo técnico yeconómico muy importante que se vaagudizando de manera alarmante por elagotamiento de las fuentes de suministroy la posible degradación de la calidadcomo consecuencia precisamente de lasobreexplotación de los mantos acuíferosy el enorme peligro de su contaminación.La alternativa es el suministro de fuentesexternas cada vez más alejadas, por tantoa costos inimaginables.
El sistema Cutzamala a pesar de lamajestuosa obra hidráulica suministramenos del 30% del agua que requiereen la actualidad nuestra ciudad y suzona conurbada. Sólo en gastos deoperación, esta obra, al año rebasa los$ 300,000,000,000.00 (trescientos mil millones de pesos).
La ciudad de México y su área conurbada se ha puesto la mayor atención enun problema serio como es el de la contaminación del aire, descuidando el peligro que representa la contaminación ysobreexplotación de sus aguas subterráneas.
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Como posibles propuestas para reducir la sobreexplotación y contaminación del manto acuífero están:
• La realización de una intensa campañaa fin de exponer el peligro y consecuencias que para la ciudad en elfuturo si no cuidamos el agua, exponiendo los hechos con cifras y datosprecIsos.
• Intensificación y fomento de programas de reuso y de recirculación delagua para uso industrial.
• Crear conciencia a partir de seguir impulsando una nueva cultura del agua,considerando a ésta como un recursoescaso y vital, sobre todo en el usodoméstico de agua potable, con el objetivo de lograr sea eficiente y seahorre agua, verificando el cumplimiento de Jos diversos programasexistentes.
• Programas de mantenimiento, controlyconservación eficaz de las redes de lainfraestructura hidráulica (se calculaque aproximadamente un 20% delagua que se bombea del sistemaCutzamala no llega a la ciudad deMéxico porque se pierde en sutrayecto).
• Actualización permanente del padrónde usuarios y de tarifas. La mediciónde consumos, facturación y cobranzaeficientes.
• El cobro del agua sobre su valor real(si el agua no cuesta lo que vale, no secuida).
• Establecer o realizar un programa decoordinación metropolitana para elmanejo de desechos industriales, queresponda al control de la contaminación. Elaborándose un sistema deinventario, recolección, transporte, almacenamiento, tratamiento y disposición de losdesechos de alto riesgo, conla participación del sector privado,permitiendo que los mecanismos delmercado hagan su trabajo. Con ello ycon nuevos sistemas de vigilancia seráposible redefinir las actividades industriales, haciendo compatible su eficiencia económica con el equilibrioambiental.
• Crear un consejo metropolitano y regional que tenga facultades de estableccr mecanismos de control de laexplotación del subsuelo y de su contaminación, vigilando que la norrnatividad vigente sobre la materia, conlas reformas que sean necesarias, secumpla.
Finalmente, es tiempo de manifestarque el problema de la contaminación delaire no es el único problema, también loes el de sus aguas subterráneas, que incluso puede ser mucho más grave.
El auga en el caso de nuestro valle,indudablemente ha sido y es factor dedesarrollo metropolitano y regional.También puede ser causa de inestabilidadpolítica, económica y social.
Proyección ambiental de la Cuencadel Valle de México
Adolfo Mejía Ponee de León
Introducción
Independientemente de las difíciles circunstancias en las que se desarrollan lamayoría de los países en la actualidad,existe un conjunto de problemas que rebasan los límites de sus fronteras nacionales y se eleva a la categoría de retosglobales. Tal es el caso de los problemasde la paz, del desarrollo equilibrado entrelas naciones y el deterioro ambiental. Estos tres grandes retos de la humanidad seencuentran estrechamente relacionados,de tal forma que las acciones encaminadas a la solución de cualquiera de ellosrepercute necesariamente en la mejoríade la mayor parte de los restantes. La pazes condición ineludible para el desarrolloyéste no puede lograrse sin una adecuadapolítica de consideración de los recursosnaturales.
México no es ajeno a esta acucianterealidad. La mayor parte del territorionacional se encuentra amenazada con dostipos diferentes de deterioro ambiental.Por un lado un número importante dezonas urbanas y de áreas de agriculturaintensiva poseen índices sumamente bajos de calidad del medio físico, aire, agua
y suelo. La causa de ello es la contaminación que se origina por los residuos deun vasto espectro de actividades domésticas y agropecuarias, industriales y deprestación de servicios. Esta situación harepercutido en el aumento de enfermedades gastrointestinales y de vías respiratorias, la modificación del paisaje y ladisminución de recursos antaño abundantes. Por otro lado enfrentamos ennuestro país un problema característico,aunque no exclusivo, de los países en víasde desarrollo y que es causante de la extinción o deterioro de los recursos naturales que contribuyen el materialindispensable para la satisfacción de lasnecesidades de la población. Miles dehectáreas de bosques y selvas son taladasdiariamente, abundan los metros cúbicosde suelo perdidos irremediablemente,gran número de especies vegetales se hanextinguido o están en vías de serlo, preocupa la cantidad de mantos de aguassuperficiales interiores que están contaminadas y es significativoel número demantos freáticos sobreexplotados.
Según Angel Bassols Batalla el país seencuentra dividido en ocho zonasgeoeconómicas (Noreste, Norte, Noroeste, Pacífico Sur, Centro-Occidente,
150 GOBIERNO y ADMINISTRACiÓN METROPOLITANA
Centro Sur, Golfo de México y Penínsulade Yucatán), las cuales a su vez estánsubdivididas en un total de noventa regiones geográficas.
La zona geoeconómica Centro-Sur espor su extensión la más pequeña del paisy una de las que menor número de regiones geográficas posee.
De las nueve regiones que comprendela zona, la Cuenca del Valle de México esuna de las más pequeñas y pese a ello esla que mayor concentración poblacionalposee, registra una gran cantidad de áreasurbanas y demanda un flujo más intensode recursos y energía para su sostenimiento.
La Cuenca del Valle de México es unade las más severamente afectadas en suequilibrio entre sociedad y naturaleza. Suimportancia en la economía nacional y elgran número de personas que la habitanla convierten en una de las principalespreocupaciones ambientales de los mexicanos, sino incluso del mundo entero. Laproblemática ecológica de la Cuenca hadespertado la conciencia de los mexicanos y de los organismos internacionalesde carácter gubernamental y no gubernamental. El estudio de su naturaleza, de losprocesos que se suceden en su interior yde la relación que guarda con otros geosistemascircunvecinos es condiciónnecesaria para el logro de un desarrollosostenido en la región y en buena medidaen el país mismo.
Desarrollo socio-económicoy urbanístico de la Cuenca
del Valle de México
El Distrito Federal y el Estado de Méxicoposeen un total de 20 parques nacionales.
De este total ocho se localizan en el Distrito Federal: Cerro de la Estrella, Fuentes Brotantes de TIalpan, histórico deCoyoacán, Cumbres del Ajusco, Lomasde Padierna, Desierto de los Leones, Molino de Belén y el Tepeyac.
El histórico de Coyoacán, Lomas dePadierna y Molino de Belén están totalmente urbanizados y han dejado de existircomo parques nacionales. Los restantesocupan aproximadamente 4,400 hectáreas, lo cual equivale al 2.7% de la superficie del Distrito Federal. Si contrastamos la superficie ocupada con áreasnaturales protegidas en el Distrito Federal, con la superficie de éste no urbanizadas (58.4% aproximadamente 96,000ha.), encontramos que solamente un4.6% aproximadamente está protegidode alguna manera. Ambas proporcionesestán por debajo de las normas internacionales que establecen la convenienciade proteger el 8% del territorio. A estasituación de insuficiencia se suman otrotipo de problemas, uno de ellos estriba ensu deficiente representatividad. Los parques nacionales del Distrito Federalabarcan fundamentalmente los tipos devegetación de bosques de pino y oyamel,el matorral xerófila y el páramo de altura,descuidando la protección de otras asociaciones vegetales de importancia.
Otro de los problemas relacionadoscon los parques nacionales del DistritoFederal es el estado enque se encuentran.La mayoría de ellos están en condicioneslamentables de conservación, resultadodel descuido a que han estado sometidos.En especial el parque del Cerro de laEstrella atraviesa por condiciones sumamente difíciles.
El Estado de México, según el informedel Sistema Nacional de Areas NaturalesProtegidas, posee un total de trece par-
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ques nacionales (Barranca de Chapultepec, Bosencheve, el Contador, Desiertode! Carmen, Iztaccíhuatl, Popocatépetl,Lagunas de Zempoala, InsurgentesMiguel Hidalgo y Costilla, Netzahualcóyotl, Rayón, Los Remedios, Sacromonte,Tepozteco y Zoquiapan). De entre ellossólo ha sido derogado el parque de Barranca de Chapultepec. Según el Atlas dela ciudad de México, sólo dos parquesnacionales ubicados en el Estado deMéxico pueden quedar consideradosdentro de los límitesdelazona metropolitana de la ciudad de México -el Insurgentes-Miguel Hidalgo y Costilla, situadoentre Cuajimalpa y Huixquilucan, conuna extensión de 1,750 ha., y el de losRemedios ubicado en Naucalpan, conuna superficie de 400 ha. Siconsideramosque la superficie total de los municipiosdel Estado de México es igual a 172,973ha., podemos afirmar que la proporciónde áreas naturales protegidas para estapartc de dicha zona escasamente representa el 1.2% (2.150 ha.) aproximadamente.
Si consideramos la totalidad de la superficie de esta zona, que según el Atlasde la ciudad es igual a 323,000ha., podemos considerar que las áreas naturalesprotegidas de esta unidad territorial,abarcan tan sólo e13.5% de su superficietotal. Esto es a todas luces insuficiente,sobre todo si consideramos no únicamente la importancia de las áreasnaturales protegidas como factores deequilibrio ecológico en el Valle deMéxico sino como áreas aptas parala recreación y esparcimiento de lapoblación de la zona metropolitana dela ciudad de México.
En e! Distrito Federal, las áreas verdesurbanas (que no incluyen a los parquesnacionales y que en algunos casos han
sido rodeados por la mancha urbana),ocupan 42,777hectáreas. Sicontrastamosesta suma con la superficie total del Distrito Federal (150,300ha.), encontramosque las áreas verdes urbanas (glorietas,camellones, parques y jardines, bosquesurbanos y áreas especiales), representanpoco menos de la tercera parte de la superficie total. Sin embargo, esta aparenteabundancia de áreas verdes, se ve disminuida en su importancia si consideramos al conjunto de la población delDistrito Federal. A cada uno de los habitantes de la capital del país, le corresponde según el Informe General deEcologia de 1988, 3.94 m'. Esta es unacantidad sumamente baja si tenemos encuenta que según la Organización Mundial de la Salud la superficie mínima recomendable es de 9 m'. por habitante.
Por otro lado en el Distrito Federalencontramos grandes diferencias entrelas delegaciones políticas, ya que mientras algunas tienen una amplia extensiónde áreas verdes, otras son prácticamenteplanchas de asfalto. Entre las primerasubicamos a las delegaciones de Coyoacán(6,787 hectáreas), Gustavo A. Madero(5,110 bectáreas), Iztapalapa (6,821 hectáreas), Miguel Hidalgo (8,886hectáreas)y Tlalpan (4,330hectáreas).
En ellas se encuentran ubicadosbosques urbanos y áreas verdes especiales, tales como la Alameda del Sur, e!Parque de los Coyotes, el Cerro de Zacatépetl, la Ciudad Universitaria, elBosque dc San Juan de Aragón, el ParqueCuitláhuac, el Bosque de Chapultepec yel Bosque de Tlalpan. Existe también ungrupo de delegaciones que carecen deáreas verdes sin que su situación sea extrema. Tal es el caso de las siguientes:Alvaro Obregón (2,114 ha.). Por últimoencontramos a un grupo crítico de delega-
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ciones cuya disponibilidad de áreasverdes es mínima: Azcapotzalco (1,229ha.), Cuauhtémoc (631 ha.), MagdalenaContreras (134 ha.), Milpa Alta (85 ha.),TIáhuac (97 ha.) y Xochimilco (481 ha.),
Para las delegaciones con una mayordisponibilidad de áreas verdes podemosseñalar los índices de dotación por habitante (m 2Ihab): Coyoacán 9.11 m'lhab;Gustavo A. Madero 3.08 m2lhab; Iztapalapa3.99 m2lhab; Miguel Hidalgo 15.23m'lhab; y TIalpan 8.8 m'lhab.
Para el caso de Coyoacán la mayorproporción de áreas verdes correspondea los bosques urbanos y áreas especiales(4,200 ha.); Gustavo A. Madero, glorietas, camellones y jardines (2,609 ha.); Iztapalapa, bosques urbanos y áreasespeciales (3,580 ha.); Miguel Hidalgo,bosques urbanos y áreas especiales (6,700ha.); TIalpan, bosques urbanos y áreasespeciales (2,660 ha.),
Las delegaciones de Coyoacán, MiguelHidalgo y TIalpan están dentro de lanorma internacional de los 9 m2Ihab., establecida por la Organización Mundial dela Salud. Sin embargo, las delegacionesde Iztapalapa y Gustavo A. Madero estánmuy por debajo de los límites mínimos dela norma. La causa de ello estriba en ladensidad poblacional de dichas demarcaciones. Ambas delegaciones se encuentran entre las 6 delegaciones que tuvieronlas más altas tasas de crecimiento poblacional en la década de los setenta, 3.15para Gustavo A. Madero y 3.41 para Iztapalapa. Asimismo, ambas delegacionesson las más densamente pobladas, Gustavo A. Madero 1,569,000 habitantes en1980 e Iztapalapa 1,315,000 habitantes enel mismo año.
De estas cinco delegaciones hastacierto punto privilegiadas sólo dos de
ellas, TIalpan e Iztapalapa, tienen posibilidades de incrementar sus áreas verdesurbanas. Las restantes tres están inmersasen lo que se denomina área urbana de laciudad de México ypor lo tanto sus reservas territoriales o son inexistentes otienen una extensiónmínima.
La distribución de áreas verdes porhabitante para las delegaciones con disponibilidad intermedia de ellas es lasiguiente: Álvaro Obregón 3.43 m2lhab,
Iztacalco 3.85 m2lhab, y Venustiano Carranza 2.84 m2lhab.
Álvaro Obregón guarda un equilibrioentre los camellones, glorietas, parques yjardines (1,309 ha.) con los bosques urbanos yáreas especiales (1,372 ha.), en tantoque en Iztacalco predominan los parquesy jardines (1,742 ha.). En la VenustianoCarranza prevalecen los parques y jardines (1,718 ha.).
Los bajos índices de disponibilidad deáreas verdes presentes en estas delegaciones se explican por dos razones. Laprimera es la obvia escasez de áreasverdes urbanas; la segunda radica en elrápido crecimiento poblacional que hantenido algunas delegaciones en las últimas décadas, en especial Alvaro Obregóne Iztacalco, las cuales tienen posibilidadde incrementar sus áreas verdes urbanas.
En lo referente a las delegacionespolíticas que poseen un severo déficit deáreasverdesurbanas, sus correspondientes índices de superficie por habitante sonlos que a continuación se en1istan: Azoapotzalco 1.94 m2Ihab., Benito Juárez1.75 m'lhab., Cuajimalpa 4.16 m2Ihab.,
Cuauhtémoc 0.75 m2Ihab., MagdalenaContreras 0.62 m2Ihab., Milpa Alta 1.36m2Ihab., TIáhuac 0.52 m2¡ hab., y Xochimilco 1.72 m2lhab.
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Para casi la totalidad de estas delegaciones, con la excepción de MagdalenaContreras, la predominancia de áreasverdesurbanascorrespondea los parquesy jardines. En el caso de la MagdalenaContreras, la mayor proporción es de glorietas y camellones.
La razón de los bajos índices de distribución de áreas verdes por habitante,los encontramos posiblemente en la faltade interés por parte de las autoridadesdelegacionales en la creación de este tipode infraestructura urbana, en la 'juventud' de algunas de ellas, en la baja captación hacendaria y escueto presupuestodelegacional, yen algunos de los casos, enla inexistencia de espacios abiertos en elárea urbana.
De entre las delegaciones señaladas,sólo Cuajimalpa, Magdalena Contreras,Milpa Alta y Xochimilco, todas ubicadasen el sur del Distrito Federal, tienengrandes posibilidades de ver incrementadas la superficie de sus áreas verdesurbanas.
Para los municipios del Estado deMéxico, no está calculado el índice dedistribución de áreas verdes por habitante o cuando menos no fue posible localizar la fuente que lo contenga.
Sin embargo, observando los mapasmunicipales contenidos en el Atlas de laciudad de México puede calcularse queen términos generales la disponibilidadde áreas verdes urbanas por habitante eramayor en los municipios conurbados delEstado de México para el año de 1980quelo existente en el año de 1988 para loshabitantes del Distrito Federal. Considerando el área aproximada del total territorial de cada municipio ocupada porparques urbanos, metropolitanos y nacionales y por áreas recreativas, y di-
vidiéndolo entre el número de habitantesdel municipio en el año de 1980,se obtuvoun índice aproximado de distribución deáreasverdes urbanas.
Los valores resultaron muy altos parael caso de cuatro municipios: CuautitlánIzcalli, Ixtapaluca, Nicolás Romero yTultitlán. Otro grupo de municipios poseenun índice aproximado cercano o ligeramente mayor al establecido por la üMS.Tal es el caso de Coacalco, Ecatepec, Tecamac, Chalco, Atizapán de Zaragoza yCuautitlán de Romero Rubio. Un últimogrupo está constituido por los municipiosde Naucalpan, Tlalnepantia, Chimalhuacán, Chicoloapan, La Paz, Huixquilucan y Nezahualcóyotl.
Estas últimas demarcaciones poseeníndices aproximados de distribución deáreas verdes por habitante con valoresmuy por debajo de las convenciones internacionales.
Los cambios poblacionales que ha experimentado la población de los municipios conurbados del Estado deMéxico en la década de los noventa, seguramente modificaron los índices en unsentido decreciente. Tal vez los casos másrepresentativos de lo anterior lo constituyen los municipios de Cuautitián Izcalli,Tultitlán, Chalco, Cuautitlán de RomeroRubio, Naucalpan, TIalnepantla y Nezahualcóyotl, por ser los que más aceleradamente han crecido en los últimos años.
Con base en los datos de 1988 para elDistrito Federal y de 1990para el resto dela zona metropolitana de la ciudad deMéxico podemos identificar el porcentajede habitantes que viven en lugares condéficit de áreas verdes. La proporciónresulta ser bastante alta, ya que de untotal de 33 circunscripciones que conforman la zona metropolitana de la ciudad
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tana. Se ha incrementado la fuerza delas corrientes y los picos de sus avenidasson más pronunciados y con amenaza deinundaciones.
Las consecuencias negativasse extienden a todo el ecosistema del Valle. Ladesertificación y desaparición de áreasverdes tienden a agravar la contaminación del aire al disminuirsu purificaciónnatural y provocar un mayor número detolvaneras; la pérdida de cuerpos de aguadisminuye la humedad atmosférica, loque produce variaciones más pronunciadas de las temperaturas promedio anuales.
CambioPeriodo Temp.
1921-1930 14.7°c
1931-1940 14.7°c
1941-1950 15.4°c
1951-1960 15.5°c
1961-1970 15.8°c
1971-1980 16.1 Oc
+0.7°c
+O.I°c
+O.3°c
+O.3°c
Es presumible suponerse que, de nomodificarse radicalmente los procesosque ocasionan la destrucción de las áreasverdes y que alteran el ciclo hidrológicode la cuenca, para el periodo 1981-1990 ysobre todo parael 1991-2000, la elevaciónde la temperatura será constante. Por lopronto en lo que va de 1921 al año de1980,el crecimiento es ya de 1.4°cy parael año 2000 puede alcanzar los 2.3°c.
En estos momentos la zona metropolitana de la ciudad de México enfrenta undéficit de 11 m3/segde agua potable, pesea que el 97% de la población del DistritoFederal yel 85% de los municipios conurbados del Estado de México cuentancon tomas domiciliarias. El mayor déficitse presenta en el oriente y suroeste. La
de México, 20 enfrentan severos déficitsde áreas verdes urbanas.
Actualmente se consumen en el Vallede México aproximadamente 62 m3/seg.
de agua. Las dos terceras partes son destinados al Distrito Federal. Aproximadamente 70% del agua procede de losacuíferos del Valle y el 30% restante seimporta de las cuencas del área (16%) Ydel Cutzamala (14%). Se estima que larecarga del acuífero llega únicamente al50% del nivel de extremo actual.
La demanda de agua en el futuro inmediato ascenderá a 2 m3/seg/año. Se estima que la tercera etapa del Cutzamalapermitiría cubrir las nuevas necesidadeshasta el año de 1995.Actualmente se encuentra en proyecto ejecutivo, la cuartaetapa del proyecto Cutzamala que proporcionará un caudal de 5 m'/seg. Másallá de esta fecha y si los patrones deconsumo no cambianseránecesariotraeragua de cuencas más lejanas a costos máselevados.
Por otro lado, en el año de 1987 habíaun total de 222 plantas de tratamiento deaguas residuales en el país de los cuales10 se encontraban en el Distrito Federaly 13 en el Estado de México. Aun suponiendo que esta cantidad de plantas trabajara a su plena capacidad se puedeasegurar que no poseen el potencial dereciclar la totalidad de aguas que se consumen en la zona metropolitana de laciudad de México.
Como consecuencia del desmedidoconsumo de agua la superficie lacustre dela cuenca ha desaparecido en un 99%, elproceso de desertificación se ha acelerado y la ruptura de la estructura del subsuelo persiste, causando agrietamientos yfallas que desarticulan todas las obras yservicios urbanos en el área metropoli-
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satisfacción de este faltante más las necesidades insatisfechas que se acumulen enlos próximos años pueden ser la causa dela ruptura definitiva y acaso irreversibledel equilibrio ambiental en la Cuenca delValle de Méxicoy laszonas que la rodean.
En el mismo Distrito Federal en 1988sólo existió una planta industrializadorade basura con capacidad para procesar750 toneladas de residuos al día.
Se estima que la generación de residuos sólidos peligrosos en el DistritoFederal era en 1988de 2,212toneladas almes, de las cuales 1938 corresponden asólidos y semisólidos y el resto a líquidosy gases.
El Distrito Federal genera el 18.48%del total nacional de residuos sólidos, loscuales son mayoritariamente de carácterorgánico y existen 10 estaciones de transferencia, 3 rellenos sanitarios y 1 plantade tratamiento.
En la zona metropolitana de la ciudadde Méxicose generan diariamente más de19,000 toneladas de residuos sólidos arazón de 1 kg/día/hahit, La cobertura derecolección es de alrededor de 80%quedando el 20% sin recolección ni disposición final, por esta razón proliferanlos tiraderos clandestinos a cielo abierto.
La situación de los residuos sólidos,tanto los municipalescomo los industriales en la zona metropolitana de la ciudadde México y en general en la Cuenca delValle de México, es preocupante. El gobierno no tiene la capacidad de recolectar, procesar y disponer adecuadamentedel enorme volumen generado diariamente. Por esta razón se hace necesariodar a este problema un carácter prioritario en los planes de desarrollo urbano.
En la zona metropolitana coexistenmásde 35,000establecimientos industriales, comerciales y de servicios, y 2.3 millones de vehículos automotores. Estosfactores han causado un severo impactoen la calidad del aire de esta zona ya quesu geografía la hace poco propicia paraasimilar este volumen de contaminantes.
De la combustión proveniente de establecimientos yvehículos se derivan contaminantes como dióxido de azufre, óxidode nitrógeno, hidrocarburos, monóxidode carbono, partículas y ozono.
El 82% (4,043.173 ton/año) de lasemisiones de contaminantes en la zonaproviene de vehiculos automotores. El86.3% de éstos corresponden aautomóviles particulares, 8.9% a camiones de carga, 3.9% a taxis y 0.9% acamiones de pasajeros. Del total de vehículos, el 60.5% corresponden al Distrito Federal, 15.7% a los municipiosmetropolitanos y el 24.3% restante a vehículos clasificados como fletantes.
El 13% (622,500 ton/año) de lasemisiones son provocadas por los 35,000giros industriales, comerciales y de servicios que se alojan en la zona metropolitana. De éstos se han identificado 500instalaciones, 44% en el Estado deMéxico, que aportan el 4% del total decontaminantes dentro de las cuales se encuentran las dos termoeléctricas y la Refinería 18 de Marzo.
Adicionalmente las fuentes naturalescomo las tolvaneras y el fecalismo al airelibre emiten el 5% (251,000 ton/año) delos contaminantes en la zona metropolitana, en forma de partículas suspendidasen el aire.
Entre el año de 1988y 1990el númerode días en que se violan las normas decalidad del aire se ha estabilizado en el
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80%. El ozono (03) es el contaminantemás importante en la zona. Las partículassuspendidas son un problema muy serioen las zonas noreste y sureste.
El bióxido de nitrógeno (NOz) es elcontaminante que ocupa el tercer lugaren términos de violación de las normas,pero su presencia es preocupante, ya quees precursor del ozono.
Uso del suelo y estructuraurbana
Algunos datos aportados por el informe anual de ecología elaborado por laComisión Nacional de Ecología ilustransobre la capacidad de uso del suelo en elDistrito Federal y enel Estado de México.
Entidad Aplrola Pecuario Fo-.I Mixto Improductivo Agua Urbano T"'"ha h. ha ha
Bdo.deMéx. 842537 533533 672989 -. 30077 18645 48319 214610
DP. 13066 3007. 46 868 --- - " 59826 14990
El monóxido de carbono (Ca) ocupael cuarto lugar de importancia ya que supresencia rebasa los límites alarmantesen la época invernal. El bióxido de azufrerebasa a su norma circulante en forma dealta concentración industrial.
La inversión térmica se presenta todoel año, sin embargo, su presencia es másalta durante el periodo invernal. Duranteeste periodo la inversión se presenta en20 o 30 días al mes, en cambio en lasdemás estaciones su aparición fluctúa entre los Oy los 15 días.
El problema de la contaminación atmosférica es el que mayores dimensionesha cobrado durante los últimos 20 años, yes por lo tanto el que mayor atención y
Como podemos observar en esta tablaen el Distrito Federal la mayor parte desu territorio es ocupado por áreas urbanizadas, seguida por el uso forestal delsuelo y por el pecuario en tercer término.En cambio en el Estado de México el usoagrícola del suelo es el más relevante,seguido de cerca por el uso pecuario yforestal. El uso urbano del suelo ocupa elcuarto lugar de importancia, bastante lejano de las tres actividades principales delEstado. Sin embargo, de no revertirse lastendencias de su urbanización esta proporción podría crecer peligrosamente lospróximos años.
Por otro lado, la misma fuente indicala superficie erosionada en ambas entidades:
Entidad _""" Erosión no Erosión leve Ero!li.6nmoderada Brosi.6n severa Er0ai6nmuy
""""'''''' severa
Edo.deM~ 2146100 510076 986235 642235 30814 6720
D.P. 14990 26834 61576 12476 1430 --
recursos ha recibido por parte del gobierno federal, del de la ciudad deMéxico y del Estado de México. No obstante los esfuerzos realizados aún se estálejos de haber logrado su disminución alímites tolerables.
Aproximadamente el 70% de la superficie del Estado de México y casi la mitaddel Distrito Federal manifiestan algúngrado de erosión. La erosión severa no esmuy alta, pero puede verse incrementadaen el futuro cercano.
REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 157
Por otro lado, se estima que existen7,000 hectáreas de baldíos dentro del áreametropolitana (44% en el Distrito Federal y 56% en el Estado de México), lamayoría de ellos sin servicios para serocupados para viviendas, con más de 700hectáreas de reserva para uso industrial yde 9,000 hectáreas de reserva para el desarrollo urbano.
La factibilidad del manejo integral dela cuenca se ha demostrado con experieneras concretas como las del Plan Texcoco.En el marco de este proyecto, en 1983 seterminó de construir el bordo perimetraldel lago Nabar Carrillo y actualmente esel lago artificial más grande del Valle de~éxico con una superficie de 1,000 hectareas.
En el Distrito Federal existen dos zonas protectoras forestales en tanto que enel Estado de México el número asciendea 17, lo cuales insuficiente en relación conla todavía considerable superficie forestalde estas entidades.
La zona metropolitana de la ciudad deMéxico posee un gran número de colonias populares con carencias de serviciose inseguridad en la tenencia de la tierrasobre todo al oriente de la metrópoli. '
En años anteriores (aproximadamentehasta finales del~ década de los setenta),la CIUdad erecto con patrones de distribución, dispersos. Posteriormente sesiguió la política de definición del uso delsuelo y hace un uso más racional de losrecursos disponibles.
La estructura adecuada de los municipios metropolitanos conurbados secaracteriza por una especialización de lasactividades en el territorio, zonas económicamente habitacionales y otras queconcentran las actividades industriales yde servicios.
La concentración del empleo y servicios públicos en algunas zonas obliga aldesplazamiento de la población a grandesdistancias.
La concentración del empleo en lasdelegaciones centrales del Distrito Federal ha convertido a las zonas periféricasde éste y a los municipios del Estado deMéxico en grandes zonas demográficascon escasez de oportunidades de empleo.
Para el logro de un equilibrado desarrollo de la cuenca se hace necesario revisar a fondo las políticas de uso del sueloy lo referente a la estructura urbana. Delo contrario insistiremos en patrones dedesarrollo inconvenientes para la región.
En el Estado de México no existe unainfraestructura de drenaje suficiente. Lacobertura del mismo es para el DistritoFederal de 63%. La infraestructura troncal (colectores, ríos, drenajes) no Se considera adecuada.
La estructura de la vialidad de la ciudad es fundamentalmente radial y casi noexisten comunicaciones de carácter conciliar o transversal, además no existe unaadecuada comunicación entre las víasperiféricas del Distrito Federal y elEstado de México, lo cual ocasiona congestionamientos.
En la zona metropolitana de la ciudadde México se generan diariamente más de22 millones de viajes/persona/día, de loscuales el transporte público atiende el81% Yel particular al 19%. Más del 60%de los viajes son por motivos de trabajo.
Ante el constante aumento de las necesidades de una población urbana enpermanente crecimiento el reto que seplantea para el suministro de serviciospúblicos es avasallador desde cualquierpunto de vista.
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La zona metropolitana de la ciudad deMéxico cuenta en la actualidad con 19millones de habitantes, de Joscuales 10.5(55%) viven en el Distrito Federal y 8.5millones (45%) en los municipios metropolitanos del Estado de México. Estapoblación representa la tercera parte deJos habitantes del país. Las proyeccionesestiman que tendrá en el año 2000 entre26 y 28 millones de habitantes.
La densidad poblacional de la regiónse genera en un 55% por su propiocrecimiento natural y en 45% por laemigración de los otros estados de laRepública.
En un marco de 180km. se encuentranasentados 10.8 millones de habitantes, enun complejo sistema de ciudades y poblados altamente integrados al desarrolloeconómico de la zona metropolitana.
La densidad bruta de la población enla zona metropolitana de la ciudad deMéxico es de 152 habitantes/hectárea enel Distrito Federal y de 141.6en e! Estadode México.
Los datos poblacionales del censo de1990 arrojaron una población de 15 millones de habitantes para la zona metropolitana de la ciudad de México,equivalente al 18.5% de la población nacionaLEl área metropolitana de la ciudadde México distribuye su población de lasiguiente manera: 8,236,900 habitantesen el Distrito Federal y 6,750,091 en losmunicipios conurbados del Estado deMéxico.
En e! periodo de 1970 a 1990 lapoblación se incrementó en 5.4 millonesde habitantes, aproximadamente 270 milhabitantes por año. Sin embargo la tendencia no es homogénea en su interior, yaque el Distrito Federal está empleando
gente y el Estado de México está recibiendo la mayor parte del crecimiento.
El impacto fundamental en el desarrollo económico de los municipios metropolitanos lo constituye la intensa relaciónque existe entre éstos y e! Distrito Federal.En términosgenerales se estima queel 32% de la PEA total de los municipiosconurbados trabaja en e! Distrito Federal.
De mantenerse las tendencias actualesseñaladas por el último censo poblacional(1990) podría esperarse que e! DistritoFederal ya no crezca poblacionalmente oque lo haga con tasas mucho más bajasque las de los decenios de 1970y 1980.Sinembargo, los municipios conurbados alDistrito Federal continúan creciendoaceleradamente y dentro de poco lamanchaurbana rebasará sus límites e invadirá el espacio de otros municipiosaledaños. Es necesario instrumentarpolíticas que contengan e! crecimientourbano del Estado de México.
Tendencias ycontradiccionesde la relación
sociedad-naturaleza en laCuenca del Valle de México
Cuando los aztecas vieron al águilaparada en lo alto de! nopal, devorando ala serpiente y decidieron fundar la granTenochtitlan, jamás cruzó por su mente laidea de que colocaban la primera piedrade lo que, después de más de siete siglos,se convertiría en el desarrollo urbano másinquietante para los ambientalistas detodo e! mundo.
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Nunca lo pensaron, porque pese a laenorme complejidad del sistema de laCuenca del Valle de México, los tenochcas supieron adaptarse a él sin lesionarlode manera irreversible. No pretendieronmodificar en esencia la estructura de suhábitat, sino aprovechar las características del mismo en su provecho y aplicándose a controlar los factores adversospara su desarrollo.
Sin pretender afirmar que la relaciónentre la sociedad azteca de la época precortesiana con la naturaleza que la rodeaba era perfecta, podemos observarque los problemas de desequilibrio entreel hombre y su medio natural en esteespacio geográfico comenzaron con el advenimiento de los españoles a América.En este periodo histórico del devenir regional se inicia la enorme serie de enfrentamientos entre los diversos patrones dedesarrollo regional y las característicasprimigenias de la Cuenca del Valle deMéxico.
En capítulos anteriores de este ensayohemos hecho alusión a las característicasfísicas de la Cuenca del Valle de Méxicoy a Jos procesos socio-económicos y urbanísticos que a lo largo de la historia sehan desarrollado dentro de sus límites.Por lo tanto, ya no repetiremos datos anteriormente señalados y sólo nos remitiremos en este apartado a señalaralgunas de las contradicciones más importantes entre la naturaleza de la regióny las características de un desarrollo urbano megapolitano.
La naturaleza endorrcica de la regióny su consecuente falta de salida naturalque la comunicara con el exterior fuesiempre una limitación al desarrollo urbano. Desde la época colonial, y a diferencia de los aztecas, las sociedades quepoblaron la cuenca siempre estuvieron en
franca rebeldía con las frecuentes inundaciones que azotaban a la ciudad. Laausencia de un sistema de drenaje desarrollado y eficiente en las primeras etapasdel desarrollo de la ciudad de México y laineficiencia del mismo aún en la actualidad es la causa de que las inundaciones seconvirtieran en verdaderas tragedias parala infraestructura y la conveniencia urbana. Es por ello que durante cientos deaños la realización de una obra hidráulicapara el desalojo de las aguas provenientesde los escurrimientos de la residual hasido la actividad prioritaria de muchasgestiones urbanas. Si la Cuenca del Vallede México no hubiera sido endorreica,sino exorreica, es muy probable que no sehubiera alterado de manera tan brutal lahidrología de la región y no se padecierancn estos momentos muchos de los problemas quc tenemos.
La velocidad considerable de los vientos que entran en el Valle de México esincompatible con las características de unsustrato en gran parte afectado por laerosión en diferentes grados, algunos deellos muy avanzados. En efecto, si la velocidad de los vientos que ingresan a lacuenca del Valle de México lo hicieran amenor velocidad y con otra dirección esposible que los problemas que generanlas tolvanera, fneran menos apremiantes.
Otra de las contradicciones que serelacionan con las corrientes que penetran a la Cuenca del Valle de México ycon la orografía de la región consiste enla escasez de puertos que hagan posibleuna circulación de los vientos hacia unasalida natural y a la altitud, a veces de másdc tres mil metros sobre el nivel medio dcla cuenca, que poseen varias de las sierrasque delimitan geográficamente a laregión. La combinación de estos factoreshace que el aire contaminado por las di-
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versas actividades que se realizan en lazonas metropolitana no encuentre unasalida rápida, y por lo tanto se acumulehasta alcanzar niveles de contaminaciónque conllevan riesgos para la salud de lapoblación. En caso de que la Cuenca delValle de México poseyera ya cantidad de"puertos", o bien que la altura de los mismos que la delimitan fuera menor, se favorecería una mejor circulación del aireque proporcionauna atmósfera mássanaen términos generales.
Las características señaladas hacenque un fenómeno natural como es la inversión térmica se prolongue en el tiempomás allá de lo que sería conveniente. Lainsuficiencia de una correlación atmosférica más dinámica y factible hacen queel fenómeno de la inversión térmica seprolongue en las horas en que la actividadde la urbe es sumamente intensa. Es obvio que una ventilación más intensa favorecería el comportamiento tempranode la inversión térmica, con lo que laconcentración de contaminantes no alcanzaría los niveles a que ha llegado.
Por otro lado, el tamaño de la Cuencadel Valle de México es incompatible conlas dimensiones que han alcanzado elconjunto de aglomeraciones urbanas queahí se localizan. Del conjunto de regionesurbanas del país, la zona metropolitanade la ciudad de México y su área de influencia es la que mantiene los ritmos másacelerados de crecimiento poblacional yexpansión territorial. Hace ya algunosaños que los recursos acuáticos, edafológicos y bióticos de la región dejaron deser suficientes para mantener un sistemacon intensa demanda de insumos energéticos y de materias primas yagua. Sibien la Cuencadel Valle de Méxiconuncafue escasa de recursos, la capacidad desostenimiento de éstos hace ya algunas
décadas que fue rebasada por las dimensiones y necesidades de las urbes que ahíse localizan. Ahora la Cuenca del Vallede México no se puede considerar comoun geosistema autosuficiente y por supuesto mucho menos autosostenido.
Otra contradicción, aunque no de naturaleza físicasino política, entre la Cuenca del Valle de México y el desarrolloregional estriba en la circunstanciade quesus límites geográficos no son coincidentes con los políticos. Cinco entidades federativas (Distrito Federal, Puebla,Tlaxcala, Morelos y Estado de México),tienen jurisdicción en la administraciónde la región. Este hecho entraña innumerables dificultades de orden jurídicoadministrativo para la regulación de lazona con criterios regionales. La ubicación de la cuenca dentro de los límites deuna sola entidad federativa favoreceríagrandemente la administración de laregión.
La abundancia de recursos forestalesen las épocas pasadas en que la construcción y el abasto de energía se basaba demanera importante en los productos demadera fue una de las causas de los desequilibrios ambientales. En efecto una sociedad como la colonial y aun la de lossiglos XIX y principios del xx que estabaen constantecrecimientoexigíade importantes suministros de madera para laconstrucción y para la producción de carbón vegetal que conjuntamente con laleña era la fuente energética más importante de aquellos tiempos. La vastedad delos bosques de la región se vio amenazadapor la explotación irracional y ventajosade sus recursos y pronto vieron disminuida tanto su extensión como sudiversidad a niveles que empezaron a serverdaderamente preocupantes. Es posible que si la región estuviera poblada por
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otros tipos de vegetación cuyos recursosfueran menos conspicuos para el desarrollo de las sociedades, el equilibrionatural de la cuenca no se hubiera vistotan severamente amenazado como ahora.
La accidentada topografía de laCuenca del Valle de México se ha convertido en una limitación para un desarrollourbano más armónico con el medio natural. Esto es debido a que no sólo existenuna serie de secuencias que debilitan geográficamente a la cuenca, sino a que alinterior de la misma encontramos accidentes topográficos de relevancia que imponen al desarrollo urbano limitacionesque no siempre han sido resueltas de lamejor manera. La presencia de estos (45)relieves ha provocado un número importante de problemas entre los que podemos señalar a la deforestación de vasta')extensiones de las áreas, el incremento dela erosión del sustrato y la disminución dela intensidad de la recarga de losacuíferos. Cada vez es más frecuente observar que nuevos asentamientos, los másde ellos irregulares, buscan su ubicaciónen zonas de ladera, una topografía menosaccidentada quizá beneficiaría a losíndíces de conservación del suelo y afectaría menos la velocidad de recarga de losacuíferos.
A su vez una buena parte de los suelosde la Cuenca del Valle de México no sonaptos para la agricultura. Ya sea por supronunciada pendiente o por la naturaleza de su composición, estructura ytextura, muchos de ellos no son idóneospara el cultivo de alta productividad. Estacircunstancia ha propiciado que las políticas de ordenamiento territorial y uso delsuelo beneficiaran en determinado momento a los usos urbanos, industriales ypecuarios, por sobre el uso agrícola delmismo. Esto es especialmente claro en el
vaso del Distrito Federal. Esto por supuesto no quiere decir que la actividadagrícola en esta entidad federativa sehaya visto relegada exclusivamente poresta razón. La agricultura ha cedído importancia territorial y económica debidoa una multitud de factores que no es temadel presente trabajo. Sin embargo, deexistir un potencial edafológico más aptopara la agricultura, tal vez hubiera sidoposible contener el avance de otros tiposde uso del suelo en vías de la conservacióndel equilibrio ecológico.
La concentracíón de las lluvias en unsemestre del año (mayo-octubre) en un90% yel carácter torrencial de las precipitaciones es otro elemento que entra enfranca contradicción con un desarrollourbano yregional. Estos factores aunadosa la insuficiencia de los cauces para contener los volúmenes conducidos soncausa frecuente de inundaciones sobretodo en el Estado de México, donde lainfraestructura hidráulica es aún incipiente. Por supuesto que la insuficienciade una red hidráulica contribuye al agravamiento del problema de las inundaciones, pero hasta existiendo la suficiencia elproblema persistiría. Una distribuciónmás equilibrada de la intensidad yvolúmenes de precipitación a lo largo delaño contribuiría a la disminución de losproblemas en las áreas urbanas de laCuenca del Valle de México. Por últimoquiero señalar una contradicción más entre la naturaleza física de la Cuenca delValle de México y el desarrollo urbano yregional que ha seguido la misma. Lageología de la región favorece en muchasde sus partes una adecuada infiltración delas aguas hacia los mantos freáticos. Estoa primera vista no constituye ningúnproblema, pero si ]0 analizamos con unpoco más de detenimiento podríamos encontrar algunas limitaciones. Muchas de
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las aguas de origen agropecuario,doméstico e industrial son vertidas sinrecibir ningún tipo de tratamiento previo.Estas aguas al filtrarse hacia los mantosfreáticos, que por cierto, son bastante superficiales, traen consigo una gran cantidad de sustancias orgánicas e inorgánicasque los contaminan severamente. Unagran cantidad de acuíferos del Valle deMéxico enfrentan el problema de la contaminación y tomando en consideraciónel altísimo costo que implica su saneamiento, resulta que la sociedad enfrentaun severo problema. Aquí se hace necesaria la implantación de soluciones decarácter técnico que disminuyan el contenido de contaminantes en las aguas residuales antes de su disposición final.
Estas son sólo algunas de las contradicciones que a juicio de quien esto escribe existen entre la naturaleza física dela cuenca y las características del patrónde desarrollo urbano que se ha seguido enla región. Seguramente existen otras quehan sido omitidas. Sin embargo no todoslos problemas ambientales de la cuencaencuentran su origen en este tipo de contradicciones: la mayoría de las causas delos desequilibrios debemos buscarlosdentro de las formas de organización yparticipación social, en su lógicayjusticia,en su distribución y funcionamiento. Lascontradicciones naturales o físicas comoles hemos llamado, son en su mayoríainsalvables.Debemos aprender a convivircon ellas y procurar disminuir sus efectoscon ayuda de la técnica y un mejor ordenamiento del territorio. A las otrascausas, las que dependen de nosotros, denuestra capacidad de plantear solucionese implantarlas de tal modo que seanresolutorias, hay que destinar todonuestro empeño. Siempre habrá obstáculos que nos imponga la naturaleza paralograr nuestros fines, pero la creatividad
humana es infinita, aun cuando los recursos sean limitados.
La Cuenca del Valle de México presenta una serie de desarreglos imputablestanto a las características físicas de laregión como al modelo de desarrollo urbano regional seguido a lo largo de suhistoria. Es de suponer que continuarásiendo la región más conspicua para eldesarrollo nacional en el futuro previsible. La ubicación de la ciudad capital,así como la importancia económica queposeen los municipios conurbados a ellay otros más en vías de incorporarse confirman esta previsión. Por lo tanto losproblemas que enfrenta la regiónseguirán estando presentes aún duranteun lapso considerable, que esperemos norebase la primera cuarta parte delpróximo siglo.
En las líneas subsecuentes intentaremos hacer una proyección de las tendencias generales que observarán losprincipales retos ambientales que handisminuido la calidad de vida de la mayoría de los habitantes de la región.
Los datos aportados por el últimocenso poblacional (1990) nos señalan undecrecimiento de la población en el Distrito Federal y un aumento de la de losmunicipios conurbados de la ciudad deMéxico. En términos generales se sigueobservando una tendenciade crecimientopoblacional en su área metropolitana,aunque con tasas menores a las anterioresno deja de ser significativoy preocupante.Al igual que el área metropolitana de laciudad de México,su zona metropolitanatambién continúa aumentando supoblación y su área urbanizada. Es posible que las actuales políticas de desarrollourbano y planificación familiar contribuyan a la disminución de las tasas decrecimiento poblacional. Sin embargo no
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creemos posible que éstas sean disminuidas de manera contundente en los próximos 10 o 15 años, por Jo cual la regiónseguirá siendo la más densamentepoblada y mayormente urbanizada.
Salvoel Distrito Federal, el resto de lasentidades federativas que poseeninjerencia en la cuenca del Valle de México, aúncontienen importantes extensiones deáreas rurales. Esta circunstancia hacepreveer la protección y preservación delas áreas naturales como una prioridad.La superficie protegida, tanto del usoirracional de los recursos como delavance de la mancha urbana, es poca yporende es necesario incrementarla. De persistirse en el desinterés por la eficaz protección de la naturaleza pronto veremosincrementada la superficie de la cuencaseveramente afectada por la erosión ofatalmente cubierta por una planta deasfalto.
La insuficiencia de áreas verdes accesibles para la población y contenidas dentro del perímetro urbano está muy pordebajo de lo recomendado por los organismos internacionales. Por desgracia lareserva territorial existente en las áreasurbanas es poco relevante si se consideraseriamente la posibilidad de dotar a lapoblación de suficientes parques nacionales y metropolitanos. La superficie aúndisponible para los requerimientos futuros de los ciudadanos tendrán laprioridad de los mismos antes que la dotación de áreas verdes. Esto no quieredecir que no sea posible aumentar la superficie de áreas verdes, sino simplemente que este incremento no se dará enla proporción requerida. Estimo quedifícilmente se logrará, cuando menos enel Distrito Federal, alcanzar los índicesrecomendados internacionalmente (9 m'por habitante de áreas verdesl.
El problema de la contaminación atmosférica es quizá el desajuste ambientalque se ha enfrentado con roayor ímpetu,recursos y resultados de todos los queagobian a la cuenca del Valle de México.Una gran cantidad de instancias gubernamentales, privadas y de la sociedad civilhan destinado tiempo, dinero y esfuerzoa la solución de este acuciante problema.Se han tomado medidas que afectan a laproducción de combustibles, la fabricación de automotores, la circulación vehicular, el monitoreo atmosférico, lacapacitación profesional, la educaciónambiental, la operación industrial y laprestación del servicio de transportecolectivo y la vialidad. La mayoria deéstas aún no están contenidas en el planintegral de lucha contra la contaminaciónatmosférica. Sin embargo dada la enormeconcurrencia de factores que inciden ensu generación,así como la grancomplejidad de estos contaminantes, la soluciónde este problema todavía no alcanza losniveles de éxito esperados. El gran obstáculo lo constituye la falta de transportecolectivoque contenga y acaso disminuyael uso del transporte privado. La eliminación de esta barrera llevará muchosaños por el elevado costo económico ysocial que implica la adquisición de unidades vehiculares públicas, el rediseño dela vialidad de la ciudad y el equipamientourbano que haga atractivo el uso deltransporte colectivo.En lo personal, considero que hay oportunidades para resolver el problema de la contaminaciónatmosférica, aunque no pienso se logre enel corto plazo.
El suministro de agua potable a lapoblación y a las industrias que por lanaturaleza de sus procesos así lo requieran es otro de los retos que entrañala megalópolis. El déficit de este servicioes creciente. Sin considerar el ere-
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cimiento de la población, el problema esgrave y 10 es más si agregamos las nuevasnecesidades del incremento poblacional.El problema está siendo atacado mediante la puesta en práctica de dos tiposde medidas. Primero, el aumento delsuministro de agua potable provenientede los mantos acuiferos y las cuencashidrológicas circunvecinas; segundo, laaceleración de la construcción de plantasde tratamiento primario, secundario yterciario que suministren agua de diferente calidad a los consumidores. Paraambos tipos los recursos necesarios sonenormes y tal vez por ello las obras noavanzan con la celeridad requerida. Laterminación de la siguiente etapa delsistema Cutzamala y el mejoramientodel servicio de las plantas de tratamientode aguas residuales en la zona metropolitana de la ciudad de México, no resolverán el problema de abasto dellíquido, éste sólo será solucionado en elmediano plazo previo control del crecimiento del área urbana en la Cuenca delValle de México.
Todavia más severo que el déficit deagua potable y reciclaje, es el referido aldrenaje y al alcantarillado. Por su altocosto y la irregularidad en la tenencia dela tierra en vastas extensiones del áreaurbana este problema permanecerá sinsolución total durante varios años más.
Un porcentaje significativo de la basura de origen municipal e industrial noes recolectada y una buena cantidad de laque sí lo es no encuentra una disposiciónfinal segura y conveniente. La insuficiente infraestructura y equipamientomunicipal, la carencia de terrenos para lainstalación de rellenos sanitarios y la pobre cultura ambiental de los habitantesson las razones que nos hacen pensar que
la basura seguirá constituyendo un problema serio en la cuenca.
De los habitantes de la zona metropolitana de la ciudad de México elSO% setraslada en transporte públíco. El costoque paga la sociedad por el privilegio del20% que se transporta en vehículos particulares es demasiado alto. La prestaciónde un servicio de transporte público suficiente, seguro y eficiente es uno de losproblemas que enfrenta la región. Sin embargo, hasta la fecha las acciones emprendidas para su solución han sido ineficacesen algunos casos y en otros francamentecontraproducentes. La construcción denuevos tramos del metro y tren ligero hanaliviado un poco la situación, empero lagran cantidad de concesiones para las llamadas "peseras" han contribuido al agravamiento de la contaminación atmosférica y al deterioro de la salud mental delos urbanistas. La solución del problemade transporte público es a mi juicio unade las que más rezagos presenta y por ellono vislumbro una solución ni en el cortoni en el mediano plazo.
En la medida que el número de vehículos existentes en la zona metropolitana dela ciudad de México fue aumentando, lacapacidad de las arterias principales y delas vías secundarias de tránsito se fue haciendo insuficiente. La construcción enlos años 70 de los ejes viales permitiósostener durante algunos años el enormeaforo vehicular. A finales de los SO y principios de los 90 la densidad vehicular alcanza niveles de saturación que sondesesperantes y peligrosos, casi a todashoras del día, pero sobre todo en las horasllamadas "pico". Por lo tanto se imponeuna profunda revisión de la vialidad de laciudad que devuelva a millones de ciudadanos la posibilidad del gozo de su tienpo libre y libere a la sociedad de la
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pesada carga que implica una contaminación atmosférica exacerbada y menoshoraslhombre pérdidas para el trabajo yla productividad. A mi juicio no existe unprograma especifico para la solución delproblema señalado y aunque existiera sudimensión es tal que tardaremos variosaños para atenuarlo y evitar que las medidas tomadas para solucionarlo se tornenen incentivo para el uso del automóvilparticular.
La estructura urbana de la zona metropolitana de la ciudad de México obliga alargos desplazamientos a una gran proporción de sus habitantes. En términosambientales esto tiene un costo sumamente alto por el elevado consumo decombustible y desgaste vehicular que conlleva. La estructura urbana está profundamente dividida por sectores y lo másagudo del caso es que los esfuerzos paralograr un cambio que equilibre la distribución de las actividades generadorasde empleo con las zonas, residenciales ylas recreativas no han dado los resultadosesperados. Es más, se nota un reforzamiento de las tendencias hacia la polarización de las actividades, por lo que esmuy probable que este desequilibrio nopueda ser ya revertido, pues la reubicación o los controles más estrictos del usodel suelo podrían tener costos políticos,sociales y económicos muy elevados.
Conclusiones
1) La Cuenca del Valle de México conservó durante miles de años un equilibrioaceptable entre sociedad y naturaleza queperduró hasta que se modificaron los patrones de desarrollo urbano y regionalque la afectaron sensiblemente en su estructura y en su funcionamiento.
2) El proceso de urbanización que hacaracterizado a la región, sobre todo enlos últimos 50 años, ha sometido a suecosistema a una presión sobre su espacioy recursos que ha rebasado la capacidadde sostenimiento y minimizado sus posibilidades de acceso a un desarrolloautosostenido.
3) La problemática ambiental de laCuenca del Valle de México en sus aspectos más relevantes: contaminación delagua, aire, abastecimiento de agua,drenaje y alcantarillado, áreas protegidas,áreas verdes, residuos sólidos, alteraciónclimatológica, transporte, vialidad, estructura urbana, densidad poblacional,deformación, erosión y abatimiento decuerpos de agua superficial ysubterránea,es altamente preocupante yse caracterizapor la multiplicidad de sus causas y lacomplejidad de las interrelaciones e interdependencias entre ellas.
4) La naturaleza física de la Cuenca delValle de México es incompatible en variasde sus características con las particularidades de un desarrollo megapolitano enexpansión, altamente demandante de satisfactores y generador de volúmenes deresiduos que no encuentran una soluciónnatural a los problemas que ocasionan.
5) La proyección para los próximos añosde los problemas ambientales de laCuenca del Valle de México no es halagüeña. Algunos de ellos no podrán serrevertidos y acaso el logro mayor sea nopermitir su agravamiento. Otros requerirán para su solución en el mediano ycorto plazos de una enorme cantidad derecursos, voluntad política y entusiastaparticipación de la sociedad civil. Porúltimo, algunos más que implican lamodificación profunda de la cultura, lasformas de organización y participaciónsocial, los procesos productivos, los hábi-
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tos de consumo, los mecanismos de distribución más equitativa de la riqueza y lareorientación del sistema educativo nacional serán resueltos en plazos mayores.
6) Es necesario profundizar en el estudiode la Cuenca del Valle de México,no sóloen lo referente a la caracterización de sunaturaleza física o de los procesos que
tienen lugar dentro de sus límites geográficos, sino también en lo que respectaa su relación COn regiones próximas ysobre todo en lo referente a la proposición de soluciones integrales que partende la conceptualización de la región comoun sistema socioambiental de enormecomplejidad.
La distribución de bienes de consumogeneralizado en la ciudad de México.
Del tianguis al tianguis
Ranulfo Delgado Castañeda
Presentación
En la agenda de los temas metropolitanos destacan los referentes a la calidaddel aire, agua y drenaje, seguridadpública, vialidad, transporte y desechossólidos, problemas de revisión permanente en la zona metropolitana de la ciudad de México.
El propósito del presente ensayu essometer a la consideración de las personas preocupadas y ocupadas en las cuestiones metropolitanas el tema sobre ladistribución de bienes de consumo generalizado, debido a que el canal más importante en la distribución de alimentoslo constituye el tianguis, la forma másantigua y tradicional de la ciudad deMéxico.
Los tianguis a través de sus "días deplaza" han resistido desde la fundación dela ciudad las formas más diversas y modernas del comercio e incluso fueron labase de muchos de los mercados públicosdel centro del Distrito Federal.
El crecimiento desordenado de lazonametropolitana, con la creación de suelourbano en terrenos irregulares y escarpados, hace difícil la urbanización con unainfraestructura comercial apropiada, esahí donde aparece en forma anárquica eltianquis para llevar los productos a losnuevos asentamientos, propiciando conello una dependencia entre el tianguis yla población.
Esta es la problemática que aquí seanaliza para encauzar y orientar el abastode las zonas populares y conurbadas mediante un esquema de concertación, a finde evitar el círculo perverso del ambulantaje, con su invasión de la vía pública yliderazgos coludidos con el clientelismopolitico.
Antecedentes del comercioen la ciudad de México
Con la fundación de la ciudad de MéxicoTenochtitlán en 1521, los españoles establecieron dos nuevos mercados: uno
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para los indígenas fuera del territorio reservado para los conquistadores, y elsegundo en la Plaza Mayor, en lo que hoyconocemos como el Zócalo, con lo que sesustituyó el sistema indígena conformadopor el mercado de T1altelolcoy una grancantidad de mercados menores o tianguis.
Como resultado del crecimiento de lacapital de la Nueva España fueron habilitadas cinco plazas para tianguis: El Volador, Santa Catarina, Candelaria, SantaAna y La Lagunilla.
El mercado más importante de esaépoca fue el Parián, perteneció al ayuntamiento, era de una planta rectangular yabarcaba 162 mi! m , tenía un gran almacén de ropa, telas y productos importados de España y Manila, Filipinas.
El comercio de la ciudad de Méxicoenlas primeras décadas de la vida independiente asumió dos formas: el de lastiendas y pequeños establecimientos y elcomercio de "mercado" (el tianguis) encalles y plazas. Las tiendas y tendajonesconstituían una organización compleja,dominada por extranjeros (inglesesy alemanes) a quienes se prohibió el comercioal menudeo y optaron por el mayoreo,quedando el comercio detallista en manos de los españoles y una pequeña porción en las de criollos y mestizos.
Con la incorporación de las leyesde Reforma a la Constitución de 1857se impulsó el desarrollo nacional. Eneste periodo y al amparo de la libre importación, surgió el germen delcomerciomoderno: aparecen grandes almacenesde tipo departamental junto a la Merced(sustituto de El Volador) que atendíaa los sectores populares, reflejandoasí la polarización del comercio en laciudad.
Al finalizar el siglo XIX la ciudad deMéxico contaba con 9 mercados:Martínez de la Torre, Santa Catarina,Santa Ana, Dos de Abri!, El Baratillo, SanLucas, Aguilita, Loreto, Candelaria de losPatos y La Merced, este último se convertiría en mercado de mercados, antecedente directo de la Central de Abasto.
El 14 de septiembre de 1912 se inauguró el mercado de La Lagunilla; le siguieron el mercado de San Juan yen 1934el mejor mercado de América el "AbelardoL. Rodríguez", impresionante construcció n de tres naves rodeadas deportales, donde se encuentra también elCentro Cívico "Alvaro Obregón" decorado por los grandes exponentes del muralismo mexicano Diego Rivera, PabloO'Higgins, Ángel Bracho y Antonio Puja!.
La edificación de mercados públicosprácticamente se dio porterminadaa mediados de este siglo, mediante un programa que a partir de 1952 dotó a laciudad de México de un total de 263 mercados. Los proyectos y la construcción sellevaron a cabo durante el periodo en queErnesto P. Uruchurtu fue jefe del Departamento del Distrito Federal.
Las modernas construcciones se hicieron en los sitios donde tradicionalmente se encontraban instalados losmercados, tal es el caso de La Merced,Tepito o Jamaica. En esta época seelabora el Reglamento de Mercados, aúnvigente, para regular el funcionamientode éstos y del ambulantaje.
A mediados de los 50 y a través deSUMESA se hacen las primeras adaptaciones del modelo norteamericano delautoservicio y el supermercado; la fuerteinversión inmobiliaria del comercio moderno fue orientada hacia zonas de alto
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Situación actualde la distribución de básicos
en la ciudad de México
La década de los 90 inició con transformaciones importantes en materia de distribución de bienes básicos, prácticamente se canceló la participación delsector social, que llegó a contar en ladécada pasada con 325 centros comerciales con una infraestructura de vanguardiay cuya participación en el abasto debásicos fue cercana al 10% en el DistritoFederal. Al quedar fuera CONASUPO ylos almacenes del Departamento del Distrito Federal sólo quedan algunas tiendassindicales cuya participación es marginal. 2
El comercio moderno está representadopor siete cadenas comerciales que hancomenzado a orientar sus establecimientos hacia las zonas de estratos de menoresingresos mediante las bodegas o supercon instalaciones austeras. Los autoservicios Aurrerá, Comercial Mexicana yGigante, han tenido ventas elevadas,muy por arriba de las tiendas equivalentes, ubicadas en su mercado tradicional, las zonas de alto nivelsocioeconómico.
2
poder adquisitivo, el crecimiento ha sidola tendencia de estas tiendas y durante los70 se construyó el mayor número de establecimientos.
En 198 I existían aproximadamente200 tiendas de autoservicio, en estenúmero no se consideran los Conasuper,las tiendas sindicales y los almacenes delDepartamento del Distrito Federal, casiextintas actualmente. Este modelo deabasto popular se agotó al final de ladécada pasada.
El crecimiento de la ciudad deMéxico, que a partir de la década delos sesenta adquirió ritmo espectacular,pronto volvió insuficiente el serviciode La Merced yen 1968 se hizo necesariala creación de mercados de mayorco,proyecto que cristalizaria en 1982ca n Ia inauguración de la Central deAbasto.
La Central de Abasto es el mayor mercado de mayoreo de la República Mexicana, con una extensión de 327 hectáreas,desplaza aproximadamente 20 mil toneladas diarias de productos, de los cuales sonhortofrutícolas 17 mil toneladas y el restode abarrotes que en general representanel 40% de la produción nacional. Losproductos llegan a la ciudad en más de6,000 camiones para abastecer las1,540 bodegas, en ellas intervienen másde 60,000 personas en el proceso decomercialización y atienden a más de medio millón de clientes por día, los queocupan alre-dedor de 50,000 vehículospara acarrear los productos a sus zonas detrabajo.'
La participación del sector modernoen el comercio de la ciudad, se estimaque es del 80% de las ventas, el 93% delvalor agregado, el 90% del capital invertido y 34% de los empleados en esta actividad; pero en la distribución deabarrotes y hortofrutícolas su contribución es sólo cercana al 20%, ya quelos bienes básicos se desplazan en forma
----------~Este apartado se hizo con base en los siguientes textos publicados por COABASTO. El abasto en la dudadde México de Ignacio Vázquez Torres y De/tianguis a la modernización de COABASTO de Héctor ManuelRomero.
Abasto: Los aluneruos de la GRAN elUDAD, COAIlASTO, México, 1988.
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similar entre las diversas clases sociales,por eso los alimentos en este tipo decomercio se manejan como "ganchos"para la distribución de mercancías conalta rentabilidad, por lo que se han perfeccionado las tácticas de ventas y unamezcla atractiva de productos. 3
Los supermercados, identificados conel comercio moderno, han reforzado supoder de negociación con los proveedores e impuesto condiciones difíciles deeludir y han establecido una fuerte dependencia de los oferentes, lo que lespermite reducir la intermediación, combinar diversos márgenes de utilidad y, alno contar con una competencia real, fijar--en muchos casos- sus precios a partirde la ineficiencia de los pequeños comerciantes, lo que genera utilidades extraordinarias.
-No manejan una adecuada mezcla deproductos, compran de contado y muchasveces no reponen los inventarios, se encuentran alejados de las fuentes crediticias y hacen mal uso del mobiliario,convirtiéndose en un centro de comprasde último momento, de consumo inmediato de productos chatarra y refrescos"
El pequeño comercio detallista subsiste y se resiste en un ambiente hostildonde los más fuertes y mejor organizados prevalecen y la gran mayoría entray sale de este canal comercial.
Los mercados públicos en 1960sumaban263 mercados, el 82% del inventario actual de 318, en los últimos 30 años se hanedificado 55 de estas unidades comerciales y hace prácticamente 20 años que elpadrón de locales es el mismo, 64 milespacios.
El comercio abarrotero de la ciudad seCon la infraestructura creada hastacompone aproximadamente de 35 mil es-
tablecimientos, atendidos por sus propie- 1970 se puede afirmar que el mercadopúblico respondía a los requerimientos
tarios en un 82% y localizados en el 85% de abasto de la población.'en las colonias populares, con un compe-tidor similar a menos de 3 cuadras; el 66% En la actualidad ocupan un lugar im-se abastece por conducto de mayoristas y portante en la distribución de cárnicos,medio mayoristas; además, tienen una pescados y flores.gran movilidad. Los pequeños comerciosen el 70% de los casos tienen menos de 10 Los mercados públicos han generadoaños de establecidos, la gran mayoría polos comerciales al propiciar el es-tiene cuatro años, y todos comparten los tablecimiento de una serie de comerciossiguientes problemas: a su alrededor; los locatarios se abastecen
de intermediarios de segunda o tercera-Carecen de sistemas rentables de línea, prácticamente todos los días; nocomercialización eficaz, desconocen cuentan con infraestructura apropiadaleyes y reglamentos, principios de con- para la conservación, almacenamiento ytabilidad ycontrol e inventarios, compran exhibición de los productos, operan conmal y muy caro. costos elevados y reducidos márgenes de
3 Marco teórico del autoservicio en la ciudad de México, Subcoordinación de Modernización Comercial,México, 1991.
4 La comercialización de alimentos en México, ponencia presentada en 1991 por la Subcoordinación deModernización Comercial.
5 Abasto, distribución y comercialización de bienes de consumo generalizado en mercados públicos y tianguis,Dirección de Mercados Públicos, mABASfO.
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ganancia, lo que propicia altos precios yreducidos volúmenes de venta.
Debido ala anterior, se tienelahipótesis de un cambio de giros comerciales, debásicos a giros más rentables. En 1991 losmercados públicos contaban con 64,494locatarios de los cuales 33,174 (51.4%)ofrecían abarrotes y hortofrutícolas, 21mercados estaban especializados en mercancías como ropa, herramienta, jarciería. Si la hipótesis se confirma y latendencia es acelerada, los mercadospúblicos dejarán de distribuir abarrotes yhortofrutícolas. Lo anterior pone en dudala función social del mercado público, alvender caro y malo, ser nulo su crecimiento y recibir subsidios importantesen predial, agua, luz, teléfono yvigilancia,por parte del gobierno de la ciudad.
A partir de 1991 la política en materiade construcción de mercados públicoscambió radicalmente en el Distrito Federal, al establecerse que la edificación deestos inmuebles se llevará a cabo con inversión de particulares, bajo el régimende propiedad en condominio, debiendopreservar el concepto de servicio público.A la fecha no se ha construido ningúnmercado bajo este esquema.
Las concentraciones son mercados provisionales, construidos con materiales dedesecho, no cuentan con la infraestructura suficiente, se asientan en las coloniaspopulares, la mayoría ocupa terrenosirregulares, se han identificado 152 puntos con aproximadamente 12 mil oferentes, su participación no es importante, supresencia más significativa se localiza enla delegación Iztapalapa con el 58%,7,100, Yel 59% de ubicaciones; con unaproblemática similar a la del comercioabarrotero.
El tianguis es un mercado itinerante, cuyaprincipal característica es hacer "días deplaza", sus orígenes se encuentran en laGran Tenoehtitlán, antecedente de la actual ciudad de México. Esta forma deoferta comercial ha sobrevivido a la introducción y modernización de canalescomerciales y a pesar de sus limitadosrecursos ha puesto de manifiesto su capacidad para dar respuesta a las necesidades de bienes de consumo generalizadoa la creciente población de las coloniaspopulares.
Los tianguis o mercados móviles a partir de los 70 han ganado un espacio destacado en la distribución de alimentos, estecanal de comercialización -según cifrasdel censo de comerciantes levantado porCOABASTO en 1990- tiene 1,163 ubicaciones con 83,370 tianguistas agremiadosen 110 asociaciones con reconocimiento"oficial" o permisos de operación. Lostianguis distribuyen aproximadamente el43% de las frutas y legumbres que egresan de la Central de Abasto del DistritoFederal, la cual recibe el 40% de la producción nacional del tipo de productosmencionados, alrededor de 20 mil toneladas diariamente, cerca del 80% de laoferta de la ciudad de México6
Problemática del comercioal detalle
En el explosivo crecimiento urbanodesordenado que ha experimentado la ciudad de México de las últimas décadas hasido patente la ausencia de una estrategiasocial y económica capaz dc influir en eldesarrollo del comercio. La resistencia ala construcción de mercados públicos, la
6 El tianguis en la distribución de alimentos en la ciudad de México, Dirección de Modernización Comercial,cOABMnu, México, 1991.
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desaparición del sector social en lacomercialización de alimentos y la estrategia comercial del mereado modernoenfocada a las estratos con ingresos altosy a la venta de productos rentables, laexistencia de canales de distribuciónagrupados en el centro de la ciudad deMéxico y con amplias zonas urbanas desprotegidas en términos de infraestructuracomercial, producto del crecimiento y engran número habitadas por grupos poblacionales de reducidos ingresos, han permitido al tianguis cubrir la ausencia einsuficiencia de una adecuada infraestructura comercial en la ciudad.
Es así que los tianguis cumplen tresfunciones importantes en la metrópoli: 1)la oportunidad en el abasto, 2) acercar alas colonias populares productos básicos,y 3) ofrecer precios adecuados a las zonasde economía precaria.
La problemática en general de los tianguis es: reducido nivel de venta individual; atomización en el uso deltransporte; escasa capacidad para la conservación y el almacenamiento; comprasdiarias y al contado, principalmente enCentral de Abasto sujetas a las condiciones impuestaspor los mayoristas; no sonconsiderados sujetos de crédito y participación pasiva en la formación de los precios; ausencia de normas, políticas yprocedimientos que propician la discrecionalidad de la norma jurídica y del actoadministrativo.
El tianguis, como hemos visto, es unasolución pragmática en esta ciudad, suaparición anárquica y espontánea se haconvertido poco a poco en un canal decomercialización de productos de consumo popular por medio de su sistemaitinerante, sus mercancías se encuentranal paso de la gente a precios accesibles;
los tianguis han creado lazos de dependencia con la población.
La crítica a los tianguis se sintetiza enlos siguientes puntos:
1) Crecimiento anárquico de organizaciones y líderes.
2) Carencia de oferentes y mezcla deproductos.
3) Invasión de camellones y víapública.
4) Insalubridad por manejo inadecuado de desechos sólidos.
5) Ausencia de normas, políticas, procedimientos y organización administrativas.
Propuesta para solucionarla distribución de básicos
La forma peculiar de organización deltianguis, los reducidos montos de inversión y operación con que realizansu trabajo, así como la función económica ysocial que desempeñan al acercar las mercancías a zonas alejadas o desprovistas deinfraestructura comercial, nos dan unasolución práctica, ante la carencia oausencia de respuestas oportunas a lapoblación, para el abasto familiar enforma institucional y organizada.
Por eso, se propone "institucionalizar"la oferta de bienes de consumo generalizado mediante tianguis organizados y supervisados por el gobierno de la ciudad.El problema no es privativo de la capitaldel país y sobre él se tiene en ella granexperiencia, por ende, los principios generales que presentaremos pueden serútiles en aquellos municipios que no
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cuenten todavía con una infraestructuracomercial apropiada.
La propuesta es necesariamente parael corto plazo, en espera de las condiciones económicas y políticas para emprender la construcción de mercados públicos,con recursos fiscales o de particulares, enlos sitios más apropiados desde el puntode vista comercial y mercadotécnico. Lalocalización o incluso creación de zonaseconómicas puede ser generada por eltianguis dado su carácter itinerante.
El tianguis canal de distribución debienes básicos
1) Constitución del tianguis comoaso..ciación civil. Así gozarán de personalidad jurídica, dispondrán de unconsejo de administración y podránser sujetos de crédito. Entre los objetivos de la asociación estarán: respetar e! sistema vial de la ciudad ylos intereses del comercio organizado; salvaguardar parques, jardines y monumentos; acatar lasdisposiciones sanitarias y de ordengeneral, y respetar e! libre paso de
los transeúntes a sus centros de tra-b
. 7ajo,
2) Permisos de operación. En el marcode un programa de abasto delegaciona! o municipal se precisará eldía, el horario y los puntos de ubicación de los días de plaza, lo quedará por resultado la ruta de! tianguis. Complementariamente sedesarrollarán acciones de capacitación a los tianguistas, creación deuniones de compra, arrendamientode vehículos parael acarreo de mercancías, localización de bodegas ycombate al intermediarismo, a finde generar economías de escala quese traduzcan en beneficios al consumidor.
3) Modernización comercial. Rcvisión de los ordenamientos parapropiciar la simplificación administrativa, promoción con la banca dedesarrollo para conceder créditosde avío o habilitación, uniformar lospuestos y a los tianguistas para mejorar su imagen y gradualmente incorporarlos a esquemas formalesde comercio.
7 Véase el Convenio para la Regularización y el Ordenamiento de la Vía Pública.
Movimientos metropolitanos:¿Sólo un problema de vialidad
y transp_o_r_te_?_. _
Ligia Gonz ále: Garcia de A lba
La probl emática vial de la zona met ropolitana de la ciudad de México (ZMCM)
I
representa, actualmente , problemas económicos, de salud y de seguri dad públicaqu e no pueden ser menospreciados. Eltamaño de la zona , su ge ografía,economía y funcionamiento en general,ocasionan flujos viales que representanproblemas para la sociedad misma. Estefenómeno tiende a ser analizado desde laperspectiva intrametropolitana ysus soluciones tienden a ser enfocadas hacia elmejoramiento de los sistemas de transporte y de las redes viales, más que alanálisis del funcionamiento de la ciudad.Sin embargo, para entender y atender laproblemática de los movimientos metropolitanos es importante considerar, entreotros, los aspectos geopolíticos y de administración y parti cularmente los de losmuni cipios conurbados del Est ado .de
México. En las siguientes líneas se trataráde justificar esta afirmació n.
Tomando en cuenta la estimación másconse rvador a, la del gobierno del Est adode México, la ZMCM cuenta con 14.6 millones de habitantes que viven en 33 unidades político-administrativas, con unasuperficie total de 3,394 km2 y una densidad promedio de 4,296 hablkm2
.
En térm inos demográficos, las delegacio nes centrales del Distrito Fede ra lcomo Miguel Hidalgo, Cuauhtémoc, Benito Ju árez, Veoustiano Carra nza, Azcapotzaleo e Iztacalco, están expulsandopoblación ; mientras que municipios delEstado de México, como Chirnalhuac án,Coacalco, Atizapan de Zaragoza yChaleo, presentan tasas de crecimientomuy elevadas (superiores al 10% promedio anual).
Con base en criterios de delimitación existen diferentes definiciones de la ZMCM. Además de las 16delegaciones del Distrito Federal,el Instituto Nacionalde Estadística, Geografíae Informática indicaque se integra por 27 municipios del Estado de México y que, en 1990, la zona tenía unapoblación de15,047,685 habitantes; por su parte el gobierno del Estado de México considera 17 municipiosconu rbados, con una pob lación metropolitana de 14,582,678habitantes (junio de 1992);yestudios, comoel de SánchezAlmanz a (1992), señalan que la zona comprende 30municipios mexiquenses,10cual arrojauna población total de 15,089,044.
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En términos económicos, la distribución territorial del PIB explicamovimientos de población en la vida cotidiana de la zona metropolitana. En 1980los municipios conurbados que presentaron un PIB per cápita bajo contaban,generalmente, con excedentes de población que ocupaban áreas de alta concentración de negocios y de actividadesinformales (Sánchez, p. 15). Estasituación prevalece y refleja movimientosdiarios de población de las zona, periféricas (de vivienda) a las zonas centrales (deempleo).
Las 16 delegaciones y los 17 municipios se encuentran física y funcionalmente integrados en una sola manchaurbana. En términos funcionales existenentre ellos actividades de intercambio ycomplementarias en materia de abasto,educación, empleo y comercio, entreotras, las cuales se realizan en gran parteutilizando los medios de vialidad y transporte.
La expansión de la población del centro a la periferia de la ZMCM ha dadoorigen a una nueva dinámica en los desplazamientos de la población y,al separarcada vez más los lugares de trabajo de losde residencia, se acentúa una gran cantidad de problemas asociados a la movilidad urbana tales como: alto consumo dehoras hombre en el traslado; congestiónvial; contaminación ambiental por humos, gases y ruidos; elevado gasto deenergéticos producido por la proliferación de vehículos automotores; altocosto de transportación y rezago en laoferta de transporte ante la crecientedemanda del servicio.
Sin embargo, existe otro tipo de relaciones, particularmente de carácter administrativo, quese realizan sólo entrelosmunicipios del Estado de México y su
ciudad capital, Toluca. Estas relaciones,considerando la geografia de la zonametropolitana, agravan los problemasviales y de transporte, particularmente enlas delegaciones centrales del DistritoFederal. .
Los municipios conurbados formanuna corona que rodea al Distrito Federalpor el oriente, norte y poniente de superímetro y entre ellos destacan, aloriente, Nezahualcóyotl, Chimalhuacán,Chicoloapan, La Paz, Ixtapaluca yChalco, los cuales tenian más de 2 millones 100 mil habitantes en 1990. Estapoblación para resolver situaciones decarácter administrativo en la ciudad capital debe atravesar por lo menos tresdelegaciones del Distrito Federal y otromunicipio conurbado del poniente ytrasladarse, en ocasiones, hasta cerca de100 kilómetros para acudir a la ciudadde Toluca.
Actualmente, aunque la población dela ZMCM tiende a reducirse en términosrelativos, el volumen en términos absolutos sigue y seguirá siendo considerable.La mancha urbana, particularmente enlos municipios del Estado de México tenderá a expandirse. El crecimiento hacia elnorte y oriente del Distrito Federal continuará y, por lo tanto, los volúmenes delos desplazamientos de la poblaciónaumentarán. Dentro del sinnúmero deimplicaciones que esto representa para laadministración metropolitana, vale lapena destacar la atención a los flujos intrametropolitanos.
Tradicionalmente la problemática devialidad y transporte Seatiende con medídas de organización vial y mejoramientode los sistemas de transporte, sin considerar necesariamente las razones funcionales. En la ZMCM, y particularmenteen el Distrito Federal, se han hecho, entre
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otros, estudios de: demanda de transporte en función de las tendencias demográficas, impacto y factibilidad dediferentes medios de transporte, reglamentos, rutas, normas de operación,capacitación sobre el transporte, intercambio modal, modernización de sistemas de transporte, solución a crucesconflictivos y de áreas de transferenciametropolitana de transporte.
Sin embargo, poco se ha hecho paraCOnocer las implicaciones de las funciones administrativas sobre la vialidadmetropolitana y, en consecuencia, paraexplorar formas de atender esta situación.
El problema de la organizaciónpolítico-administrativa, competencia yprestación de servicios, en las áreas conurbadas requiere, para su solución, delestablecimiento de delegacionesadministrativas que permitan prestar servicios agrupos de municipios que tradicionalmente acuden a la zona metropolitana deToluca (ZMr) para resolver ciertostrámites administrativos. Aun cuando lapoblación puede solucionar gran parte desus trámites administrativos en suspropios municipios, existen algunos sectores de la población que necesariamentedeben acudir a la propia capital delEstado de México para realizar trámitesrelacionados, por ejemplo, con asuntosjudiciales, laborales, agrarios y de salud.
Actualmente existen delegaciones regionales de diferentes sectores del gobierno del Estado de México ubicadaspor separado en diversas zonas, no obstante, es necesario fortalecer dichas instancias de competencia regional para querealicen aquellas funciones que actualmente dependen en forma exclusiva de laZMr y que generan flujos viales constantes.
En la corona de municipiosque rodeaal OF viven 3 de cada 4 habitantes delEstado de Méxicoy se ubica el 65% de laplanta industrial en la entidad (Luna).Frente a esta situación de gran concentración urbana y acelerado crecimientoindustrial. Aún tomando en cuenta ladefinición más conservadora de ZMCM(no necesariamente la correcta), la magnitud del problema en términos demovimientosde población entre las zonasde empleo y vivienda es delicada, comopara agregar a ellas los flujos por necesidades de carácter administrativo.
Con una perspectiva metropolitana,los proyectos propuestos por la Coordinación del Transporte del Área Metropolitana, como del tren RosarioCuautitlán y el del tren elevado ValleDorado-Monumento a la Madre, asícomola construcciónde la línea del metroBuenavista-Ciudad Azteca, se orientan aresolver el traslado entre zonas de vivienda y empleo.
Existen avances en materia de coordinación y concertación entre el gobiernodel Estado de México, el Departamentodel Distrito Federal y algunas dependencias del ámbito federal, en el marcodel Consejo del Área Metropolítana,tales son: los acuerdos para realizar elPlan Regional Metropolítano; la atencióny solución a conflictos entre prestadoresde servicio de transporte de ambas entidades; la definición de reglas de operación para servicios actuales depenetración y, en el futuro, para las rutasmetropolitanas; la firma del conveniopara el canje de serviciosfederales de losprestadores del servicio que operan enzonas aledañas a los centros de operaciónen el Estado de México,entre otros. Talesavances contribuyen a atender a el conflictovial.Sinembargo, todas las medidas
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se orientana solucionar lasconsecuenciasy no necesariamente el origen del problema.
Los movimientos metropolitanos noson sólo un problema de vialidad y transporte, son también un problema de organización funcional. Sin desconocer quealgunos pasos se han dado en este sentido, como la descentralización de funciones en delegaciones regionales delEstado de México, la posibilidad derealizar trámites en ambas entidades (reconocidas también por las autoridades deambas, como en el caso de la tramitaciónde placas o la verificación vehicular), asícomo la construcción de un libramientometropolitano, falta mucho por hacer enel ámbito de la administración metropolitana con el fin de reducir la cada vezmayor presión de las vialidades centralesde la ZMCM.
Los primeros pasos están dados. Lossiguientes se derivarán, no sólo del mejoramiento del sistema de transportepúblico de pasajeros en la ZMCM,sino delreconocimiento de los motivos de los viajes y la descentralización de aquellas funciones que la ciudad capital del Estado deMéxico todavía concentra y que generannumerosos viajes en horas hábiles. Losaspectos de administración metropolitana y de operación urbana deben serrevisados a la luz de los impactos sobre lavialidad y el transporte metropolitanos.
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