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Tesis de Maestría en Educación con orientación en Gestión Educativa

Escuela de Educación

Investigación educativa y políticas educacionales.

Tendencias, políticas y debates.

Daniel Galarza

Orientador:

Dr. Mariano Palamidessi

Buenos Aires, Diciembre de 2007

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Índice

Pág.

Lista de abreviaturas, nomenclaturas y/o símbolos

Resumen

Agradecimientos

1. Introducción

2. La investigación educativa y las políticas educativas. Notas para la

historia de una relación.

3. La utilidad social de la investigación educativa. Debates y políticas

en Estados Unidos y el Reino Unido desde la década de 1990.

4. La investigación educativa y planeamiento educacional en América

Latina y Argentina desde el auge del desarrollismo a la crisis del

Estado de Bienestar.

5. ¿Conocimiento para la toma de decisiones? La producción de

conocimiento sobre educación en los organismos de gobierno y

planificación de la Argentina. (1983-2003)

6. La relación entre las políticas públicas y la investigación educativa

en tiempos de “accountabilitty”

7. Referencias bibliográficas

2

4

5

6

13

27

65

89

119

130

2

Lista de abreviaturas, nomenclaturas y/o símbolos

ANPCyT – Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica

BID – Banco Interamericano de Desarrollo

CEPAL - Comisión Económica para América Latina

CERUK - Current Educational Research in the UK

CFI – Consejo Federal de Inversiones

CIDE - Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación

COLCIENCIAS - Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología

COMIE – Comisión Mexicana de Investigación Educativa

CONADE - Consejo Nacional de Desarrollo

CONEAU – Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación de la Calidad

Universitaria

CONET – Consejo Nacional de Educación Técnica

CPEIP - Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas

del Ministerio de Educación

CREFAL - Centro Regional de Educación Fundamental para América Latina

CRESALC – Consejo Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe

DfEE - Department of Education and Employment

DGIyDE – Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo

DINIECE – Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa

EPPI-Centre - Evidence for Police and Practice Information and Coordinating Centre

EURYDICE - Red Europea de Información sobre Educación

FLACSO - Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

ICOLPE - Instituto Colombiano de Pedagogía

IDECE – Instituto de Desarrollo de la Calidad Educativa

ILCE - Instituto Latinoamericano de Comunicación Educativa

INCA - International Review of Curriculum and Assessment Frameworks (INCA)

Internet Archive

INDEC – Instituto Nacional de Estadísticas y Censo

MCyE – Ministerio de Cultura y Educación

MIDEPLAN - Ministerio de Planificación y Cooperación

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NERF - National Education Research Forum

NFER - National Foundation for Educational Research

OCDE - Organización Europea la Cooperación y el Desarrollo

ODEPLAN - Oficina de Planificación Nacional

OEA - Organización de los Estados Americanos

OERI - Office of Educational Research and Improvement

OFSTEDT - Office for Standards in Education

PECSE – Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo

PER - Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar

PIIE - Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación

PNUD –Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PREGASE – Programa de Reforma de la Gestión Administrativa del Sistema Educativo

PRONATASS

QCA - Qualifications and Curriculum Authority

REDFIED – Red Federal de Información Educativa

REDUC - Red Latinoamericana de Información Educativa

SEP - Secretaria de Educación Pública

SIEMPRO – Sistema de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales

SIMCE - Sistema de Medición de la Calidad Educativa

SINEC – Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa

SIU – Sistema de Información Universitaria

SPU – Secretaría de Política Universitaria

TDA - Training and Development Agency for Schools

UNESCO - Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura

WWC - What Works Clearinghouse

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Resumen

Este estudio pretende aborda el problema de las relaciones entre investigación educativa

y políticas educativas construyendo un estado del arte sobre la historia y los debates

contemporáneos acerca de esta problemática y haciendo una revisión sobre la historia

reciente de la cuestión en nuestro país. El análisis se efectúa considerando un doble

registro: por un lado, se da cuenta de las políticas llevadas a cabo en diferentes

contextos para producir conocimientos y/o acercar los resultados de la investigación a

las necesidades de la política y, por el otro, se revisan los debates acerca de las formas

que asume o debe asumir esa relación. Ambos registros se encuentran íntimamente

vinculados ya que políticas y discusiones académicas se entrelazan explícitamente en

los diferentes contextos analizados. Finalmente se concluye argumentando que las

formas en que se ha redefinido el rol del Estado y la sociedad luego de las políticas de

descentralización de las últimas décadas modifica las formas que asume la relación

entre investigación educativa y política educacional como consecuencia de la

emergencia de nuevos actores y problemas.

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Agradecimientos

Este estudio que se presenta como tesis de maestría a la Universidad de San Andrés es

el resultado de un conjunto de experiencias en las que se conjugan trayectos

académicos, experiencias laborales y preocupaciones e intereses personales. Fue

realizada bajo la dirección del Dr. Mariano Palamidessi a quien agradezco

profundamente la orientación y, especialmente, la paciencia, ya que a desde la

finalización de la cursada regular de la maestría hubo cambios y reorientaciones en los

objetivos del trabajo que dificultaron su labor. Quiero agradecer también el aliento que

en los inicios de este trayecto me brindó la Dra. Inés Dussel.

Consciente de que las demoras en la entrega de esta tesis superaron los plazos más

razonables, agradezco a la Universidad de San Andrés haber mantenido criterios

flexibles que contribuyen a que esta tesis pueda ser presentada.

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1. Introducción

Este estudio pretende abordar el problema de las relaciones entre investigación

educativa y políticas educativas. Presenta, por un lado, un estado del arte sobre la

historia y los debates contemporáneos acerca de esta problemática y, por el otro,

haciendo una revisión sobre la historia reciente de la cuestión en nuestro país. Las

características de la problemática elegida para la realización de esta tesis obligan a

realizar el análisis a partir de un doble registro: por un lado, dando cuenta de las

políticas llevadas a cabo en diferentes contextos para producir conocimientos y/o

acercar los resultados de la investigación a las necesidades de la política y, por el otro,

revisando y polemizando con los debates acerca de las formas que asume o debe asumir

esa relación. Ambos registros se encuentran íntimamente vinculados ya que políticas y

discusiones académicas se entrelazan explícitamente en los diferentes contextos

analizados.

Desde fines de la década de 1950 y, en particular, a partir de la década de 1960, en los

países desarrollados se instaló fuertemente la idea de que la investigación jugaba un rol

clave en la resolución de los problemas y desafíos de reforma que encaraban los

sistemas educativos (Eggleston, 1980). Muchos países desarrollaron ambiciosos

programas de investigación y evaluación para apoyar la formulación de políticas y la

implementación de reformas (Karabel y Halsey, 1977; Husén, 1988). Se esperaba que la

producción de conocimientos tuviera un fuerte impacto, básicamente a través de la

aplicación directa de los resultados de investigaciones específicas a una decisión. En

estas últimas dos décadas, esta creencia fuerte en el rol de la investigación se fue

debilitando, dando origen a formas más complejas y mediatizadas de abordar esa

relación.

La ya clásica formulación de Weiss es un ejemplo de cómo se abordó la cuestión. Weiss

distingue siete modelos de relación entre investigación y políticas públicas: a) un

modelo lineal que supone una relación directa entre investigación e implementación de

política; b) un modelo de resolución de problemas que supone que la investigación es

aplicada a la resolución de problemas específicos del tomador de decisiones, c) un

modelo interactivo en el que investigadores y funcionarios dialogan e interactúan en

torno a la solución de problemas específicos; d) un modelo político en el que la

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investigación es utilizada para la justificación de decisiones ya tomadas; e) un modelo

táctico en el que se recurre a la investigación como excusa para evitar tomar ciertas

decisiones; f) un modelo iluminativo en el que la investigación de manera indirecta

informa sobre los problemas e influye sobre la identificación y selección de opciones de

política; y g) un modelo intelectual en el que la investigación contribuye a elevar la

calidad del debate público. Para Weiss, el segundo modelo de relación entre

investigadores y tomadores de decisiones aparece como el más apropiado para lograr

que la investigación tenga impacto en la definición e implementación de políticas

(Cariola y otros, 1997).

La formulación de Weiss, supone que los dos primeros modelo de relación conciben la

utilización del conocimiento de manera instrumental, el tercero y el cuarto, los hacen

desde un enfoque conceptual, y los últimos tres responden a una concepción estratégica

de la utilización del conocimiento (Ginsburg y Gorostiaga, 2005). En esa formulación,

esta presente la intención de avanzar en una conceptualización que permita superar los

modelos de relación más lineales que suponían las teorías que promovieron el

planeamiento como instrumento para el desarrollo en la década de 1960.

En forma alternativa, y centrando la mirada en la forma en que esa relación se configura

en el campo de la educación, Husén (1988) destaca tres modalidades de relación: una

primera en la que el investigador puede contribuir a ordenar los problemas tal como los

conciben quienes elaboran las políticas, una segunda modalidad en la que los

investigadores aportan conocimientos o habilidades técnicas al análisis y solución de los

problemas “que el administrador y/o elaborador de la política intenta formular con (o,

por lo general, sin) ayuda del investigador” y, una tercera, en la que el investigador

contribuye a interpretar con mayor precisión los datos obtenidos.

Husén señala que una parte de los conflictos existentes entre investigadores y

elaboradores de políticas se derivan de las características intrínsecamente diferentes de

sus actividades. En ese sentido destaca que:

“...el investigador, sobretodo si considera que interpreta con seguridad el

rol del buen investigador, convierte en una virtud la aproximación no

dogmática a los problemas. Frente a hechos insoslayables, su enfoque no

consiste en preguntar ¿qué puedo hacer?, sino ¿cómo puede explicarse?”

(Husén, 1988:12)

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Esta perspectiva pone en evidencia una tensión inherente al problema. ¿En que medida

el conocimiento producido por las ciencias sociales –y en el caso de este estudio, por las

ciencias de la educación- debe estar orientado a su utilidad social y en que medida debe

ser definido desde un interés de índole abstracta por el saber? La perspectiva de Husén

supone que cada campo posee una especificidad irreductible a la lógica del otro, razón

por la cual el conocimiento producido por los investigadores debe ponerse a disposición

de quienes toman decisiones sin que esto implique, necesariamente, subordinar la

producción a la lógica de quienes definen políticas.

“...el rol adecuado del educador en el proceso de toma de decisiones

consiste, básicamente, en proporcionar información y opiniones

cualificadas y, de esta manera, contribuir a ensanchar la base sobre la cual

toman las decisiones aquellos que, un sistema democrático representativo,

han sido elegidos para tomarlas. Si el educador es investigador, resulta aún

más importante que desempeñe su rol siguiendo las reglas del juego, es

decir, limitándolo al rendimiento profesional en su condición especifica.”

(Husén, 1988:17)

Subyacente a la forma de entender los problemas que se presentan en esta articulación

esta la “tesis de las dos culturas”, según la cuál un conjunto de características

específicas y propias de investigadores y políticos, que se derivan de las tradiciones y

necesidades propias de las comunidades a las que pertenecen, obturan el fortalecimiento

de los vínculos. Las características de estas culturas serían las siguientes:

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Investigadores Decidores

• Empleo riguroso de los cánones metodológicos de las ciencias sociales,

• conocimiento como objetivo, fáctico y desapasionado,

• revisión y cuestionamiento permanente de sus propios supuestos,

• límites para la realización de generalizaciones válidas,

• selección de temas de acuerdo a las tradiciones académicas

• investigación de largo plazo

• terminología especializada

Valoración de las investigaciones que:

• abordan temas específicos de su agenda,

• generan conclusiones compatibles con sus creencias, ideologías y prácticas

• son provistas “a tiempo”

• tiene en cuenta las limitaciones políticas y económicas existentes

• uso de otras fuentes de conocimiento aparte de la investigación

Elaborado sobre la base de Ginsburg y Gorostiaga (2005)

Para Ginsburg y Gorostiaga (2005) la tesis de las dos culturas, si bien permite iluminar

algunos aspectos relacionados con las tensiones inherentes a la relación entre estos

actores, exagera o simplifica demasiado sus posiciones y características. Esa tesis,

sostienen:

1. Caracteriza a cada grupo de acuerdo a las características de su cultura

dominante;

2. Ignora la heterogeneidad de los miembros de cada grupo en la medida en

que omite considerar las diferencias en relación con sus áreas de interés, sus

concepciones acerca de la actividad que emprenden y los espacios en los que se

desempeñan;

3. Exagera la pertenencia a uno solo de los dos grupos culturales que define

y, por el contrario, muy frecuentemente alternan roles ya que los académicos en

muchas ocasiones asumen responsabilidades políticas o los funcionarios

mantiene puntos de inserción en la actividad académica.

En más de un sentido esa es la formulación “clásica” de la relación, aquella en la que

tradicionalmente se ampararon los académicos e investigadores para conjugar la defensa

de sus intereses, tradiciones intelectuales y prácticas profesionales. Pero también es un

producto de la forma en la que el despliegue de las actividades del Estado durante los

años de expansión del Estado de Bienestar configuró la relación. Lo que prima, más allá

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de los matices y los esfuerzos por flexibilizar la conceptualización es la consideración

de que el lugar de encuentro del conocimiento experto y la política (o de los expertos y

los políticos) es el Estado. La relación que así se configura pone en tensión los intereses

prácticos inmediatos de los políticos con las culturales propias de los investigadores que

enfrentan las dificultades derivadas la adaptación a reglas de juego – muchas veces

impuestas por la vía del financiamiento- que suponen amenazas potenciales a su

autonomía.

Ubicando al Estado como lugar de encuentro se pretende poner en el foco de atención la

forma en que las transformaciones en el rol del Estado y los cambios en las formas en

que se definen e implementan las políticas públicas afectan la constitución de esa

relación.

En la década de 1990, junto con la ola de reformas de los sistemas educativos se instaló

en los medios educacionales de nuestro país y de América Latina una convicción

bastante difundida respecto de la baja relevancia de la investigación y su escasa

contribución al mejoramiento de las políticas y la transformación de las prácticas

pedagógicas. Estas ideas eran, en parte, resultado de las limitaciones que habían

mostrado esas estrategias de intervención en el sistema educativo pero también daban

cuenta de la crisis de legitimidad del accionar estatal resultante de la profunda crisis

económica y social que se había producido en la década de 1980 y de la fuerte presencia

de un diagnóstico que asociaba esas crisis a la obsolescencia de las formas tradicionales

de intervención del Estado y las políticas públicas en la economía y la sociedad. En el

marco del complejo proceso de democratización de lo países de la región y de las

presiones que imponían las restricciones económicas, los Estados encontraron fuertes

dificultades para reconstruir sus capacidades de gestión, lo que contribuyó a la

generación de un clima cultural contrario a las formas tradicionales de intervención del

estatal. Ese clima cultural adverso se vio fortalecido de manera significativa por el

accionar de algunos medios de comunicación. La “solución neoliberal” al problema de

la gobernabilidad democrática, procuró eliminar del universo conceptual disponible las

ideas derivadas de las políticas que en las décadas previas habían promovido el

planeamiento estatal del desarrollo y puso en cuestión la utilidad de la investigación

educativa en relación con el desarrollo de las políticas públicas en educación.

En otros términos, se sostiene en este trabajo que la transformación de las formas de

acción del Estado producida en las últimas dos décadas y derivada de la aplicación de

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políticas que, en mayor o menor medida, se insertan en una matriz conceptual de corte

neoliberal, impactó en las formas en que se configuró la nueva relación entre

conocimiento experto y política. A partir de ese supuesto resulta posible plantear un

conjunto de hipótesis que orientan el desarrollo de los apartados en los que se organiza

esta tesis. Estas son:

1. Que las relaciones entre investigadores y tomadores de decisiones (o entre

investigación y definición y formulación de políticas educativas) dependen en

primera instancia de las funciones, formas de organización y acción de los

Estados como expresión de las formas de distribución del poder en la sociedad;

2. Que esas relaciones dependen, en segunda instancia, de los grados de

institucionalización, profesionalización y consolidación de las comunidades de

académicos e investigadores y, en su seno, del ethos profesional que actúa como

conjunto de reglas y valores para lo investigadores;

3. Que la formulación del problema como una relación constituida por solo dos

polos (investigadores y tomadores de decisiones) responde a las características

históricas de la matriz estado-céntrica del Estado de Bienestar, siendo la

investigación aplicada al planeamiento una de las tecnologías centrales destinada

a la constitución del “capitalismo organizado” y explicándose la crisis del

planeamiento como parte de la crisis más amplia del Estado de Bienestar y;

4. Que en el marco de reformulación de las relaciones entre Estado, sociedad y

mercado que se produjo en las últimas décadas y las tendencias a la

descentralización de las funciones estatales y de la responsabilidad por la

educación, cambian las formas de entender el papel de la producción de

conocimientos, sus aplicaciones y destinatarios, y simultáneamente nuevos

actores se incorporan, de manera localizada, en ese marco de relaciones.

Esta tesis pretende describir y analizar las formas que asume la relación entre

conocimiento experto y política educativa en la actualidad en el contexto de las

transformaciones recientes en el campo de las políticas educativas. Para dar forma a esta

tarea de descripción y análisis se realiza un conjunto de aproximaciones sucesivas a este

objeto. Esas aproximaciones sucesivas, en la medida en que fueron realizadas en

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diferentes momentos del desarrollo de este estudio, pueden suponer en algunos casos

ciertas asincronías en la actualización de la información disponible.

En el capítulo 2 se realiza una revisión de las formas en que se ha configurado

históricamente esa relación. En el capítulo 3 se analizan algunas de las iniciativas y

políticas contemporáneas en curso en Estados Unidos e Inglaterra que definen algunas

de las nuevas formas que asume esa relación y los debates que generan con el objeto de

construir una mirada comparativa sobre el fenómeno. En el capítulo 4 se revisan

algunos de los tópicos constitutivos de la experiencia latinoamericana en la materia. En

el capítulo 5 se describe y analiza la experiencia argentina en las dos décadas

posteriores a la recuperación de la democracia. Por último, en el capítulo 6, se revisan

los temas tratados poniendo en foco los cambios en la relación entre investigación

educativa y política educacional, a la luz de las transformaciones en las funciones

estatales como consecuencia de los procesos de descentralización.

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2. La investigación educativa y las políticas educativas.

Notas para la historia de una relación.

La investigación social y las políticas públicas en la primera mitad del siglo XX.

A principios del siglo XX y compartiendo el creciente interés por la construcción de

pautas de administración social que quedaron plasmadas en el trabajo de F. Taylor

Principles of Scientific Management, la preocupación por racionalizar la administración

de los sistemas educativos comenzó a incrementarse. En 1914 J. M. Rice publicó su

Scientific Management in Education llevando los principios tayloristas a la

administración educativa (De Landsheere, 1996). En la misma época Binet creó los test

que durante décadas se constituirían en una fuente de información “inobjetable”1 para la

organización de sistemas escolares que, habiendo definido el carácter obligatorio de la

escolaridad básica, estaban ávidos de técnicas que facilitaran, entre otras cosas, la

administración de la matrícula escolar.

Aunque ejemplares, no fueron eventos aislados. Ya desde mediados del siglo XIX las

ciencias sociales atravesaban un proceso de constitución como disciplinas con fuertes

compromiso con la administración y/o reforma de las sociedades occidentales. Clara

expresión de ese compromiso es uno de los trabajos iniciales de Saint-Simon “Carta de

un habitante de Ginebra a sus contemporáneos” en el que sugería que los europeos

designaran a una élite de sabios y artistas y financiaran sus investigaciones ya que,

poseedores del saber, resultarían los más indicados para orientar la salida de una crisis

que, consideraba, alcanzaba a todos los aspectos de la existencia colectiva de las

sociedades europeas. Se trata de solo una de las formas que adquiría el análisis social y

político durante lo que Wagner (2001) ha caracterizado como la “primera crisis de la

modernidad”.

Sin embargo, recién hacia fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX el vínculo entre

las ciencias sociales y la definición y elaboración de políticas comienza a configurarse

de manera evidente. Para ello resultó necesario el reconocimiento, por parte de las

1 Abundan las críticas a los problemas metodológicos, los supuestos constitutivos y las consecuencias generadas por la aplicación de esos tests (ver Lewontin, R., Rose, S., y Kamin, L., 1991)

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elites, de que la industrialización, la urbanización y el surgimiento de una clase obrera

políticamente organizada en torno a demandas de plena inclusión social, ponía en

cuestión la concepción liberal de las instituciones políticas (Wagner, 2001). En contra

de la ética individualista del liberalismo, el pensamiento de los cientistas sociales

construyó orientaciones colectivistas sobre el futuro de la sociedad que, si bien se

asentaban sobre miradas profundamente diferentes acerca del origen de la crisis,

suponían alguna clase de voluntarismo colectivo como camino hacia su superación.

Marx y Durkheim –quienes reconocían entre sus antecedentes a Saint-Simon aunque

leyéndolo de manera diferente- expresan claramente esa transformación. Esas

construcciones conceptuales se asentaron sobre la idea de que las ciencias sociales eran

claves para entender y cambiar la sociedad (Wagner, 2001; Entrena Durán, 2001).

El final de la primera guerra mundial dio lugar a una creciente percepción en torno a la

necesidad de planificar socialmente la vida de las masas, que se expresó en

experimentos como la Republica de Weimar y la revolución rusa, pero recién a partir de

la crisis de 1929 las ciencias sociales se involucraron directamente en las tendencias a la

planificación. La idea de que las sociedades capitalistas eran organizables –y que las

ciencias sociales eran claves en ese proceso- se expandió rápidamente de la mano de la

aceptación de las teorías económicas keynesianas, el aporte de teóricos como

Halbwachs en Francia y Manheim en Alemania y, especialmente, la Escuela de Viena

que construyó un vínculo sin precedentes entre filosofía positivista, pensamiento

marxista y moderna investigación social.

Proveniente de la economía sociológica de influencia durkheimiana, Maurice

Halbwachs fundó en 1938 el Institut de Conjoncture y puso en foco la preocupación por

la eficacia de las intervenciones políticas, pretendiendo abordarlas a partir de una

conjunción de teorizaciones sobre el orden social y la atención empírica a las

condiciones de la vida económica cercana a la aproximación keynesiana (Wagner,

2001). A su vez, Manheim promovió algunas de las más profundas reflexiones sobre el

planeamiento social, la sociología del conocimiento y el rol de los intelectuales. Durante

su exilio inglés en la década de 1940, Manheim prestó especial dedicación a la

formulación de una síntesis de planeamiento democrático que, imaginaba, haría posible

la conjunción de planeamiento y libertad (Wagner, 2001) como base para la articulación

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de proyectos de reforma social de manera alternativa a las experiencias totalitarias de su

época2.

En el seno de la Escuela de Viena, fue Otto Neurath quien más enfáticamente defendió

la idea de que la sociología podía contribuir a la ingeniería social poniendo la

racionalidad científica al servicio del mejoramiento de la política. Pero es la trayectoria

Karl Lazarsfeld un joven estadístico, cercano al socialismo austríaco de fuerte influencia

en Viena (Wagner, 2001; Picó, 2003), la que ilustra claramente el proceso de aceptación

del planeamiento social en el mundo europeo y en los Estados Unidos. Lazarsfeld,

desde el Instituto de Psicología de la Universidad Viena, participó en investigaciones

para la administración de la ciudad y posteriormente desde la Unidad de Investigación

en Psicología Económica desarrolló el modelo institucional y operativo de investigación

social que posteriormente lo haría famoso en la Universidad de Columbia (Wagner,

2001). Su trayectoria representa, en alguna medida el proceso de aceptación por parte de

las sociedades capitalistas del planeamiento social que, hasta entrada la década del 30

era visto como muy ligado conceptualmente a las políticas soviéticas y era rechazado,

por muchos analistas, con argumentos en torno a las amenazas a la libertad. En el pasaje

al mundo académico de los Estados Unidos, Lazarsfeld, dejó de lado la asociación entre

motivaciones políticas e investigación que hasta ese momento había sostenido.

Cuando en 1935, el encuentro de la American Sociological Society tuvo como tema

central “El lado humano del planeamiento social” un fuerte cambio en las formas de

concebir, el Estado, la sociedad y el conocimiento se estaba gestando, aceptando el

liderazgo del Estado en la gestión económica y social, y la desindividualización de la

noción de derecho y teoría sociales que giraban en torno a la noción de solidaridad y de

acción cooperativa (Wagner, 2001).

En los Estados Unidos, la sociología empírica positivista se impuso en el período de

entreguerras como guía para la acción gubernamental, siendo ejemplo de ello el informe

Recent social trends, elaborado por Ogburn en 1929 a pedido del Presidente Hoover. Su

rápida institucionalización y la adopción de la estadística social como metodología

predilecta se impusieron en el escenario intelectual hasta fines de los 50. El supuesto

que le dio forma fue que las regularidades sociales podían ser descubiertas a través del

2 Lo que desde una perspectiva marxista Zeitlin (1993) criticara como una inclinación tecnocrática e ingenua.

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estudio de los comportamientos individuales y que las pautas de conducta podían ser, en

alguna medida, modificadas a través de diferentes formas de intervención político-social

(Wagner, 2001). Ya a principios de la década de 1950 el creciente peso del

funcionalismo de corte parsoniano –de fuerte influencia en las nacientes teorías de la

modernización- se hacía sentir, contribuyendo con su preocupación por la integración de

los sistemas sociales, al fortalecimiento de estas orientaciones (Picó, 2003).

Esta trayectoria de las relaciones entre la investigación social y la definición de su

utilidad social en términos de orientación para las políticas públicas y las actividades de

reforma muestra algunos matices particulares en el caso de la investigación educativa

En este período que va desde principios de siglo hasta la década de 1960 la relación

entre investigación educativa y políticas públicas en educación fue, sin embargo, de

“baja intensidad”. Los estudios producidos desde diversas tradiciones intelectuales en

relación con la problemática educativa tuvieron a las Universidades, como sede

privilegiada. Si bien resulta problemática, la periodización construida por De

Landsheere (1996) permite poner en foco algunas de las características que asumió la

investigación educativa durante la primera mitad del siglo XX. De Landsheere distingue

cinco períodos en la historia de la investigación educativa3:

1) Un período “precientífico” de finales del siglo XVIII a finales del siglo

XIX en el que numerosos pensadores abordan la problemática educativa en

ocasiones con alguna clase fundamento empírico, pero en los que predominan

supuestos filosóficos.

2) Una etapa de auge de la investigación cuantitativa desde fines del siglo

XIX hasta la década de 1930 caracterizado por sus preocupaciones por la

eficacia y un carácter cientificista.

3) Un ciclo de transición desde mediados de la década de 1930 hasta los

años 50 caracterizado por la creciente influencia intelectual del escolanovismo y

el relativo estancamiento de los estudios de tipo cuantitativo

3 La concepción del término que define De Landsheere para su estudio es problemática ya que sostiene que la expresión que mejor se ajusta a sus intereses es “investigación experimental educativa” y si bien reconoce el creciente peso de los estudios de tipo cualitativo su mirada se centra en los estudios descriptivos de tipo estadístico o en los estudios experimentales. Por otro lado, el trabajo de De Landsheere es ilustrativo de las dificultades que presentan en el campo de las ciencias de la educación los trabajos o estudios centrados en diversas formas de “experienciación” construidos sobre la base de modelos que no son homologables a las prácticas usuales en el campo científico pero que en ocasiones tienen un fuerte impacto.

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4) Un período “dorado” desde mediados de los 50 hasta mediados de los 60

caracterizado por el fuerte flujo de recursos hacia la investigación educativa,

promovido por las políticas estatales en el marco de grandes debates sobre la

problemática educativa

5) Una etapa en la que predominan los interrogantes epistemológicos acerca

de los límites del conocimiento objetivo, las impugnaciones a algunas de las

formas y supuestos de la investigación educativa preexistente y la incorporación

de miradas sobre la problemática que hacen énfasis en las cuestiones

relacionadas con el poder, la ideología y las relaciones entre la educación y sus

determinantes sociales.

La mirada de De Landsheere, construida con especial atención al desarrollo del

fenómeno en el contexto de los Estados Unidos, muestra en sus dos primeras etapas una

fuerte asociación con el escenario descripto para el desenvolvimiento de las ciencias

sociales en esos períodos. La ruptura parece producirse en el período de entreguerras en

el que, el movimiento del campo pedagógico hacia el escolanovismo y la influencia de

corrientes espiritualistas produjo un rechazo en relación con las formas que había

asumido la investigación social de corte positivista. Este no es un fenómeno aislado y

puede ser percibido en otras disciplinas, pero en el caso de la educación la escasa

institucionalización de la disciplina en los ámbitos académicos reforzó esas tendencias.

Más allá de la precisión o de los problemas de comparabilidad de esta periodización,

derivados las particularidades del desarrollo de la cuestión en el contexto

norteamericano y europeo, la misma sirve para poner en evidencia que si bien es un

tema que ha ganado espacio en los debates contemporáneos, en realidad aparece ligado

al problema de la administración de los sistemas educativos desde que estos se

constituyeron en tanto tales.

En su revisión de la cuestión, Husen (1988) establece una diferenciación entre las

condiciones existentes antes de 1945 y las que imperaron posteriormente. Los dos

grandes apartados que organizan este capítulo siguen, de alguna manera, esa

periodización.

En el análisis de eso períodos Husen considera central la distinción entre las

condiciones intracientíficas y extracientíficas.

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“Las relaciones entre la investigación educativa y la elaboración de la

política educativa dependen tanto de las condiciones “intracientíficas” o

internas del trabajo investigador como de las condiciones “extracientíficas” o

externas. Las condiciones intracientíficas se refieren a los modos imperantes

de investigar, las escuelas de pensamiento vigentes y las cualidades de los

teóricos o de los investigadores influyentes. Las condiciones extracientíficas

se refieren a la disponibilidad de fondos e instituciones para la investigación,

al “mercado” de la investigación y a la perspectiva del gobierno tal como se

expresa en su propensión a la intervención social” (Husen, 1988: 35)

Para Husén, antes de 1945 las condiciones intracientíficas estaban caracterizadas por el

hecho de que la educación no se consideraba una disciplina universitaria independiente.

En este contexto, las condiciones en los Estados Unidos eran diferentes a las existentes

en países como Alemania, Gran Bretaña o Suecia. En Estados Unidos, aunque ya en

1918 Charles Judd había defendido la idea de la educación como ciencia en su obra The

Science of Education y una fuerte tradición empírica representada en la obra de figuras

como G. Stanley Hall, E. Thorndike y L. Terman se había consolidado en los ámbitos

universitarios, la mayor parte de la investigación relacionada con la problemática

educativa se asentaba fuera de los departamentos de educación. En Europa, si bien la

situación no era muy diferente, los vínculos de la educación con la filosofía y la

psicología como sus disciplinas madre le permitían gozar, según Husen, de una estima

algo mayor.

En Alemania, existieron profesores universitarios a cargo de cátedras de educación

desde fines del siglo XVIII pero por lo general estos provenían de diferentes campos de

las humanidades. En la primera mitad del siglo XX el número de catedráticos de

educación era muy bajo y solo después de la década de 1950 se observaría un

crecimiento de los mismos en el ámbito universitario. En Gran Bretaña, una tradición

que tuvo su origen en la obra de Sir Francis Galton y sus estudios sobre las diferencias

individuales de tipo hereditario se había consolidado de la mano de los estudios que

posteriormente encararon Cyril Burt y Charles Spearman. Sin embargo, en las

principales universidades imperaba una aproximación de tipo práctico, que se expresaba

en la costumbre de nombrar a experimentados profesores de escuela para el dictado de

las cátedras de educación. Mientras tanto en Suecia, hasta 1937, había solo tres cátedras

19

de educación a cargo de gente formada en la psicología experimental y ese año se

agregó una cuarta a cargo un profesor cuya formación de base era en filosofía. La

creación en 1940 de una comisión gubernamental de investigación para preparar la

reforma de la educación motorizó un despliegue de la investigación educativa a partir de

la demanda que esta generó. Este despliegue se vio reforzado por la creación de otra

comisión en 1946.

El predominio de estas formas de investigación de base empírica o cuantitativa puede

ser interpretado de diversas maneras. Para Husen (1988) se asocia a la confluencia de la

psicología experimental con el neopositivismo de la escuela de Viena. En palabras de

este autor:

“El modelo de investigación que imperó a finales de la década de 1940 y en

la de 1950, primero en las universidades anglosajonas y escandinavas y luego

en las alemanas, surgió tanto del positivismo europeo de la rama clásica,

como refleja la psicología experimental, como del “neopositivismo” de la

Escuela de Viena de la década de 1930, que se difundió por Estados unidos y

contrajo matrimonio con el empirismo moderno estadounidense tal como se

aplica en la investigación mediante estudios” (Husen, 1988: 268)

Este modelo privilegiaba los experimentos o los estudios de corte cuantitativos como

forma de aproximación a la problemática educativa.

Las transformaciones en las condiciones externas a partir de 1945 como consecuencia

de la aparición de políticas intervencionistas por parte del Estado generaron un nuevo

escenario para la investigación educativa. La irrupción en pleno de las políticas de

bienestar que hicieron centro en temas como la salud y la educación, movilizó la

necesidad de planificar las políticas públicas sobre la base de una amplia disposición de

información y conocimiento. Con el despliegue de las políticas de bienestar los

organismos de gobierno apelaron a los investigadores en ciencias sociales en busca de

soluciones a los problemas que suponía la planificación de las actividades estatales,

especialmente las relacionadas con el crecimiento y reforma de los sistemas educativos.

En forma simultánea, a partir de mediados de la década de 1950 se produjo un creciente

proceso de institucionalización de las ciencias sociales en las Universidades. En países

como Italia, Francia y, en menor grado, Alemania, el grado de institucionalización era

20

bajo, y solo en Estados Unidos se había desarrollado una red relativamente amplia de

institutos de investigación e investigadores con fuerte formación metodológica y

orientación empírica4. Sin embargo, estos países pronto comenzarían a desarrollar

nuevas orientaciones haciéndose visible el interés de los académicos por poner en foco

el análisis de problemas sociales como objeto de intervención técnico política. La

preocupación de la Asociación Italiana de Ciencias Sociales por la relación de los

sociólogos con los centros de poder, la emergencia de trabajos como los de Crozier

sobre el fenómeno burocrático o el interés de los académicos alemanes en torno a los

problemas de gobierno acercaron a las ciencias sociales a la política pública y ese

acercamiento se tradujo en un incremento del financiamiento publico – pero también

privado5 - a la investigación social.

Sin embargo, estas consideraciones “extracientíficas” no pueden ser leídas de manera

aislada de los cambios más amplios en las relaciones entre Estado y sociedad durante

esa primera mitad del siglo XX. El largo proceso de construcción de lo que se conocería

como Estado de Bienestar, o en términos más genéricos la creciente intervención del

Estado en la vida social regulando las relaciones entre el capital y el trabajo (Harvey,

1998) posibilitó un creciente despliegue de las actividades y compromisos del Estado –

especialmente en todas las esferas de la política social- que demandaron de manera

creciente conocimientos específicos para administrar la política.

Consolidación y crisis de las relaciones entre investigación social y políticas públicas

Desde fines de la década de 1950 y hasta inicios de la década de 1970 se produce un

creciente acercamiento entre las ciencias sociales y el planeamiento y la formulación de

políticas. Este acercamiento fue particularmente notorio en algunas disciplinas.

4 En estos países el desarrollo del pensamiento acerca de la sociedad siguió otros rumbos. En Alemania la experiencia de la República de Weimar había favorecido la creación de una docena de cátedras de sociología en las universidades y en las posguerra ese antecedente favoreció un rápido proceso de reestableciemnto de la disciplina. En Francia y pese al temprano antecedente que había significado el trabajo de Durkheim, la sociología mantenía fuertes vínculos con la filosofía y en el período posterior a la posguerra apareció marcada por la noción de intelectual comprometido y el peso de la filosofía de raíz marxista y existencialista (claramente representada por Sartre). En Italia a principios de los 50 había solo una cátedra de sociología en la Universidad de Florencia. (Wagner, 2001) 5 No solo los Estados eran demandantes de investigación social. En Estados Unidos era de larga data la presencia de las fundaciones en esta cuestión. En Alemania, por ejemplo, el papel de la Fundación Volkswagen también fue de importancia en esa época.

21

“Áreas clave de las ciencias sociales adquirieron una afinidad cognitiva al

planeamiento social. En economía la teorización keynesiana estimuló la

investigación sobre aquellos indicadores económicos que fueron vistos

como las variables clave de la conducción macro-económica. En sociología,

las teorías de la modernización y el desarrollo fueron elaboradas sobre la

base del funcionalismo y la teoría de los sistemas y fueron “aplicadas” a las

sociedades alegando necesidades de desarrollo. La investigación social

cuantitativa floreció. Aunque la sociología, la economía y la ciencia política

académicas también tomaron un “giro cuantitativo”, esta clase de

conocimiento social fue crecientemente producido a partir de la demanda de

las agencias gubernamentales, las organizaciones de negocios y los partidos

políticos, poniendo en foco sus propias necesidades de planeamiento

político y organizacional. Metodologías especificas de análisis político,

como los análisis de costo-benéfico y los sistemas de planeamiento,

programación y presupuesto fueron desarrollados.” (Wagner, 2001:50)

Esta nueva tendencia a la orientación hacia la política de las ciencias sociales estuvo

fuertemente vinculada a los proyectos de reforma social de esas décadas a partir de la

conformación de una coalición de jóvenes investigadores y políticos “modernizadores”

que desarrollaron nuevas concepciones acerca del desarrollo de la sociedad en el marco

de la etapa expansiva del Estado de Bienestar. Este optimismo planificador llegó a su

punto culminante sobre el final del período cuando, en 1970 la Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) propuso el desarrollo de una política

para las ciencias sociales destinada a optimizar sus contribuciones a la definición e

implementación de políticas. Las ciencias sociales se convirtieron también en objeto de

planificación (Wagner, 2001).

El impacto en el campo educativo de estos fenómenos fue notable y en ello cumplieron

un papel importante los organismos internacionales, que promovieron la creación por

parte de diferentes gobiernos, de organismos de planificación educativa dentro o fuera

de los ministerios de educación (Husen, 1988) en el marco de una intensa actividad

orientada a la promoción y recomendación de políticas para los sistemas educativos

(McNeely, 1995). Un papel relevante le cupo en esta tarea a la Organización de las

22

Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)6 que entre 1955

y 1966 llevó adelante la World Survey of Education que procuraba dar cuenta de los

niveles de desarrollo de los sistemas educativos considerando aspectos tales como su

contribución a la ciudadanía, la democracia y la igualdad (McNeely, 1995) y a partir de

la década de 1960 tuvo un papel muy activo en la promoción un amplio abanico de

temáticas que iban del planeamiento a la lucha contra la discriminación en los sistemas

educativos. En todos los casos, la UNESCO operó a través de la elaboración de

informes basados en investigaciones propias o ajenas y en el relevamiento de datos

estadísticos, poniendo énfasis en la construcción de modelos comparativos.

Si antes de 1950 era casi inexistente la investigación orientada hacia la política

educativa, a partir de los años 60 el financiamiento público a la investigación educativa

se incrementó de manera notable en los principales países de Europa y América (Husen,

1988; Nisbet, 2000). Uno de los supuestos que sostenían esta creciente voluntad estatal

de apoyo a la investigación en ciencias sociales en general y en educación en particular

era que los estados lograrían sobre esa base de conocimiento conquistar lo que había

conquistado la industria: un acreciente aumento de la eficacia y de la productividad

(Husen, 1988). Este clima optimista en relación las posibilidades que brindaba la

investigación educativa para la mejora de la educación se asociaba fuertemente a un

optimismo general acerca de las posibilidades de la educación para promover el

desarrollo de los países, que incluso atravesaba la reflexión de otras disciplinas como la

economía: la concepción de que la educación era una forma de “capital humano”

formulada y desarrollada en diferentes trabajos por Schultz, Becker y Mincer a partir de

1961 se apoya en estas tendencias y las refuerza. Otros fenómenos como el auge de la

tecnología educativa van en el mismo sentido: la búsqueda de una mayor eficacia en las

actividades de enseñanza.

Así, en Suecia se incrementaron los fondos para el Consejo Investigador en Ciencias

Sociales cuadruplicándose los recursos en una década y se crearon las Junta Nacional

de Educación Escolar y la Junta Nacional de Facultades y Universidades dotadas de

fondos considerables para la promoción de la investigación. Algo similar sucedió en

Estados Unidos con un creciente interés del gobierno federal reflejado en la creación del

Instituto Nacional de Educación, y en Gran Bretaña con el apoyo gubernamental al

6 Y a sus organismos asociados, el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE) y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)

23

desarrollo de la investigación educativa desde el Consejo de Investigación en Ciencias

Sociales (Husen, 1988), la elaboración de encuestas nacionales, y la creación de grupos

de estudio de la problemática curricular dependientes de las autoridades educativas

nacionales. El caso de Gran Bretaña es ilustrativo ya que en el quinquenio 1964-1969 el

financiamiento público a la investigación educativa se decuplicó (Nisbet, 2000).

Simultáneamente en Estados Unidos, la inversión pública en investigación educativa se

duplicó, año tras año entre 1964 y 1967. (Nisbet, 2000)

Algo similar sucedió con el creciente apoyo brindado a la investigación educativa desde

ámbitos privados. Las iniciativas de la Fundación Carnegie y de la Fundación Ford, por

ejemplo, fueron de particular relevancia y supusieron modos de intervención en la

problemática social que contribuyeron a difundir las ciencias sociales más allá de sus

fronteras nacionales. (Picó, 2003)

En este marco, la década de 1960 estuvo marcada por un conjunto de temas que

configuraron la agenda: la preocupación por el currículo, el desplazamiento de los

análisis psicológicos por los análisis sociológicos, la aparición de la tecnología

educativa, los planes de desarrollo curricular y nuevas clases de estudios (desde las

investigaciones a gran escala al uso de estrategias de investigación-acción) que

desplazaron las formas tradicionales hacer investigación en educación.

Sin embargo, la aparición de la investigación orientada a las necesidades de la política

implicó, en paralelo, una perdida de autonomía de la investigación en relación con el

sistema político7 y en los países en los que el sistema educativo se caracterizaba por una

fuerte tradición de gestión y toma de decisiones descentralizada, el auge de la

investigación como sustento del planeamiento –y el planeamiento mismo, obviamente-

supuso un primer movimiento de centralización del poder en las autoridades educativas

nacionales (Nisbet, 2000).

A fines de la década de 1960 el clima comenzó a cambiar. El incremento de los

movimientos de crítica a la sociedad existente, especialmente representados por el

ascenso de los grupos de orientación marxista pero, también, por un conjunto más

amplio de grupos que en el marco de una profunda crítica cultural defendían los

intereses de las minorías, el medio ambiente y un sinnúmero de temas conexos, se

7 Nisbet (2000) sostiene que el giro que se produjo en los años 60 implicó el comienzo de la progresiva erosión de la autonomía de la investigación ya que el precio pagado por el acceso al financiamiento fue la creciente presión por la rendición de cuentas.

24

expresó con particular virulencia en las revueltas sociales de los años 1968/69 en las que

los universitarios tuvieron un rol protagónico. Esto impacto fuertemente en el

optimismo político y epistemológico en el que se fundaba la alianza entre políticos e

investigadores que se había en pleno auge del planeamiento como herramienta para la

modernización (Wagner, 2001).

La idea de que la modernización y el desarrollo eran el camino para la construcción de

sociedades crecientemente inclusivas entró también en crisis. Como trasfondo,

comenzaban a hacerse evidentes las primeras restricciones financieras del Estado de

bienestar en los países occidentales, que comenzaban a enfrentar problemas derivados

de la multiplicidad de compromisos asumidos (Offe, 1990; Harvey, 1998).

En consonancia con esto la década de 1970 terminó con fuertes críticas, y algo de

desencanto, en relación con el papel de las ciencias sociales en general y de la

investigación educativa en el desarrollo de los países y la reforma de los sistemas

educativos (Husen, 1988, Nisbet, 2000).

Paradójicamente fueron los expertos –otros expertos- los que tuvieron un lugar clave en

la formulación de esas críticas especialmente en la primera mitad de la década de 1970.

El trabajo de Bowles y Gintis (1981) es representativo del conjunto de debates que

pusieron en cuestión, desde diversas perspectivas, la creencia en los efectos positivos de

la educación en el desarrollo social. La crisis de las políticas de reforma

“comprehensiva” en las escuelas de los Estados Unidos se expresaba en el debate

académico como una crisis de la capacidad del Estado y la política en relación con la

capacidad de viabilizar las reformas sociales y educativas diseñadas por los expertos

para impactar en el núcleo duro de las desigualdades sociales. Las explicaciones

teóricas alternativas a esos límites de la política se fundaron en un pesimismo que, con

independencia de los supuestos que guiaron la de construcción de los diagnósticos, puso

en jaque los tópicos centrales del optimismo planificador que movilizaba a los

reformadores.

El trasfondo de esos debates académicos era, sin embargo, la aparición de los primeros

síntomas de agotamiento de la estructura de relaciones que supuso el Estado de

Bienestar en sus diversas formas. La crisis de esa estructura de relaciones entre el

Estado y la sociedad supuso la crisis de las formas tradicionales de entender la

planificación de las políticas públicas y el tipo de relación entre expertos y políticos que

esta suponía. El período de ascenso y consolidación de las ideas asociadas a la

25

planificación racional y centralizada de las políticas públicas, puso a los políticos en un

dialogo no exento de tensiones y malentendidos con los expertos, en el cuál estos

asumieron el papel de oráculo en el que se podían encontrar las respuestas (siempre

metafóricas, indirectas, un tanto difíciles de desentrañar y más aún de aplicar) a los

problemas de la administración social.

En el caso de la investigación educativa, el supuesto que la vinculó con la definición e

implementación de políticas fue que el conocimiento sobre aspectos o situaciones

problemáticas particulares relacionadas con la educación o el sistema educativo era

clave para encontrar las mejores vías de acción para resolver esos problemas.

La década de 1980 marcó el inicio de las políticas de desmantelamiento de muchas de

las formas de intervención del Estado en la vida social, en el marco de la difusión de

una nueva forma de entender las relaciones entre el Estado y la sociedad. Estas políticas

fueron la respuesta de gran parte de las sociedades occidentales a la crisis de

financiamiento que se había desatado a partir de la década de 1970. El diagnóstico

centraba la atención en el exceso de compromisos que habían asumido los Estados

(Offe, 1990; Harvey, 1998) y suponía la necesidad de avanzar en múltiples formas de

flexibilización de los mismos. Las políticas neoliberales indujeron a la reforma de las

administraciones públicas mediante políticas de privatización y descentralización en el

contexto de una creciente preocupación por la eficiencia y la eficacia en el uso de los

recursos. En simultáneo, se promovió la difusión de mecanismos de mercado en la

organización y la dinámica de muchas de las políticas sociales, y la creación de

mecanismos de presión y control sobre la gestión pública mediante la instauración de

mecanismos de rendición de cuentas y la introducción de formas diversas de

participación y control social. Como consecuencia de estas tendencias las políticas

sociales, y en particular las políticas educativas, se vieron reconfiguradas en un sentido

que privilegio la descentralización y la promoción de crecientes niveles de autonomía en

la base del sistema a la hora de la toma de decisiones. Esos niveles crecientes de

autonomía a la hora de la toma de decisiones supusieron, además, un incremento de los

niveles de responsabilidad por los resultados.

En forma simultánea con estos fenómenos se desarrolló una creciente preocupación por

repensar la relación entre expertos y políticos en la definición y elaboración de las

políticas públicas esa relación. Los trabajos de Weiss y Husén, de los que hemos dado

somera cuenta en la introducción de este estudio son un ejemplo de ello. La reflexión,

26

sin duda alguna apareció movilizada por la crisis de la estructura de relaciones entre

expertos y políticos que se había construido durante el auge de las políticas de

planeamiento y tuvo como contexto las transformaciones en el rol del Estado y las

políticas públicas a las que se hizo referencia.

A lo largo de este capitulo se ha planteado que las formas que asume la relación entre

conocimiento experto y política se relacionan estrechamente con las formas en que se

desarrollan las actividades estatales y, en particular, con su expansión o retracción al

compás de los procesos políticos y económicos más generales. Por otro lado, se señaló

que el impacto de la expansión o retracción del Estado afecta de diversas maneras la

configuración de los campos académicos y de producción de conocimiento ya que

aumentan o disminuyen los fondos públicos destinados a la investigación; se expanden,

consolidan o entran en crisis las agencias en las que los expertos desarrollan sus tareas;

y cambian las condiciones de desempeño profesional (acceso a recursos, condiciones de

trabajo y niveles de autonomía del trabajo intelectual).

La revisión de algunos debates contemporáneos y de la trayectoria de América Latina y

la Argentina en las últimas décadas procurarán contribuir desentrañar algunas de las

características que asumen hoy estas problemáticas.

27

3. La utilidad social de la investigación educativa. Debates y políticas

en Estados Unidos y el Reino Unido desde la década de 1990.

Desde mediados de la década de 1990 se asiste a un creciente interés por parte de

algunos Estados por la reorientación de las políticas destinadas a la promoción de la

investigación educativa en un sentido que procura incrementar su “utilidad social” y su

capacidad para contribuir a la toma de decisiones de los “policymakers”.

Como hemos visto en el capítulo anterior, la relación entre política y producción de

conocimiento no es ajena a la historia del campo de la educación. En más de un sentido,

el campo de la educación se ha caracterizado siempre por la fuerte presencia de sueños

de ingeniería social, es decir, por la definición de problemas muchas veces orientados a

la intervención en forma directa o indirecta sobre la problemática educativa. Sin

embargo, como se señaló en la introducción a este trabajo, las relaciones entre

investigadores y tomadores de decisiones han estado históricamente caracterizadas por

la existencia de un conjunto de brechas configuradas a partir de las diferencias

existentes en sus culturas, lenguajes y formas específicas de acción

En los últimos años se ha producido un importante número de políticas, iniciativas y

estudios que han puesto en foco las relaciones entre estos actores y la aplicación de los

hallazgos de las actividades de investigación y producción de conocimiento en la

práctica educativa cotidiana. Posiblemente la versión mas fuerte de este programa sea la

resultante del creciente desarrollo de corrientes de pensamiento y políticas públicas que

hacen foco en la idea de que la gestión de los sistemas educativos y la práctica escolar

deben estar “basada en evidencias”, es decir, cimentada sobre la base del conocimiento

producido por la investigación educativa. Esto ha sido particularmente notorio en

Europa y en los Estados Unidos y se ha plasmado en un número importante de

iniciativas de alcance nacional e internacional. Organismos internacionales como la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo (OCDE) han tenido un papel

relevante en la difusión de esas iniciativas.

Si bien el debate sobre el papel de la investigación educativa ha estado produciéndose

de manera simultánea en diversos contextos expondremos algunos de los elementos

28

presentes en los debates producidos en el Reino Unido y en EEUU8. Centrar la mirada

en estos dos casos obliga a tener presente el carácter “regionalizado” de las tradiciones

académicas ya que la “historicidad localizada de los objetos sociológicos alimenta el

interés de las disciplinas existentes” (Ortiz, 1997: 196). Es decir, el debate asume

formas específicas aunque algunos conceptos tienden a difundirse como consecuencia

de la condición de sociedad global que adquiere la modernidad-mundo (Ortiz, 1997).

Este capítulo se propone indagar acerca de las iniciativas y debates presentes en los

Estados Unidos y el Reino Unido desde mediados de la década de 1990, en relación con

las formas que asumen –o deberían asumir- las relaciones entre conocimiento educativo

y política educacional. Se persigue de esta manera un propósito de índole comparativa,

ya que la mirada sobre estas experiencias y debates contribuirá a la búsqueda de

tendencias generales y matices locales en la comparación con la forma que asumen estas

cuestiones en América Latina y Argentina. El análisis de cada uno de los dos casos

seleccionados se organizará considerando algunos antecedentes relevantes, las políticas

desarrolladas en la última década y los debates que las mismas han generado.

Centralización del sistema educativo, políticas de evaluación y presiones por la

utilidad social de la investigación educativa: El caso británico

El sistema educativo británico ha funcionado históricamente con un alto grado de

descentralización de tal manera que sus autoridades educativa locales concentraban la

mayor parte de las decisiones relacionadas con su administración. Sin embargo, las

políticas de reforma educativa encaradas a partir de la década de 1980 produjeron

procesos de centralización que afectaron diversos aspectos de la gestión del sistema, en

particular, las cuestiones curriculares y asociadas a estas las políticas de evaluación de

la calidad (Ball, 1994 y 2003).

Una parte importante de los debates en torno a las políticas educativas en Gran Bretaña

se ha centrado entonces, por un lado, en los niveles deseables de centralización o

descentralización de la toma de decisiones y, por el otro, al uso del conocimiento

producido, tanto en los ámbitos académicos como en aquellos relacionados con la

8 Aunque también aparece como parte de la agenda en lugares como Australia (ver Bates, 2002). El tema ocupa también un lugar central en la agenda de la OECD.

29

gestión, para el mejoramiento del sistema educativo y en particular de las practicas

escolares. El lugar central asignado a las políticas de evaluación es causa y

consecuencia de estas tendencias, dado que se espera de las mismas el tipo de aportes

considerados indispensables para el mejoramiento de las escuelas tanto en los aspectos

relacionados con la gestión institucional como en los referidos a las prácticas de

enseñanza. Sin embargo, para contextualizar estos debates resulta necesario referir

algunos importantes antecedentes.

a) Antecedentes

Como ya se señaló en el capítulo 1 la relación entre investigación educativa y

formulación de políticas reconoce en el Reino Unido una larga tradición. Hasta las

décadas de 1950 y 1960, por ejemplo, en el marco de la influencia socialdemócrata en la

definición de los problemas, una corriente de fuerte corte empirista y preocupada por las

cuestiones relacionadas con la desigualdad social mantuvo un fuerte arraigo

periódicamente reforzado por la actividad de las comisiones reales designadas para

elaborar diagnósticos y proponer soluciones para los problemas educativos (Karabel y

Halsey, 1977). El vínculo entre los organismos políticos y un sector de la academia se

reforzó fuertemente en la década de 1960 como consecuencia del incremento del

financiamiento en un contexto en el que confluyeron fuertes iniciativas de reforma del

sistema educativo y el auge del planeamiento (Karabel y Halsey, 1977; Nisbet, 2000).

El ascenso de las corrientes críticas como la nueva sociología de la educación a

principios de la década de 1970 produjo un quiebre en esa relación aunque siempre

mantuvieron presencia grupos académicos que, manteniendo cierta distancia de las

discusiones teóricas, centraron su labor en trabajos de corte estadístico y sostuvieron

vínculos estrechos con las necesidades de la administración del sistema educativo.

De todos modos, a mediados de los años setenta comenzó a desarrollarse en los Países

Bajos y en el Reino Unido un movimiento que puso el énfasis en el desarrollo de

investigaciones destinadas a identificar cuales eran los factores constitutivos de aquellas

escuelas que se mostraban más eficaces en términos de los logros de aprendizaje a los

que accedían sus alumnos. En el trasfondo de estas intenciones se encontraba la idea de

que era necesario poner en cuestión los argumentos deterministas desarrollados en los

años previos que cuestionaban el aporte de las escuelas en relación con la superación de

las desigualdades sociales haciendo énfasis, por el contrario, en la forma en que las

30

reproducían (Pozner, 2004, Schagen y Hutchinson, 2003). Los desarrollos de este

movimiento teórico resultan de interés porque están en la base de muchas de las

discusiones actuales en relación con la utilidad social de la investigación educativa.

Los integrantes de este movimiento por las “escuelas eficaces”, preocupados por la

reivindicación de las potencialidades de la escuela, se propusieron entonces investigar

en profundidad la relación entre los distintos modelos de reformas educativas y el

rendimiento de los alumnos y los maestros, identificar los elementos que aparecían

asociados a los resultados positivos, analizar el papel de la dirección de la escuela en

esos cambios, identificar en el aula problemas y posibles soluciones, investigar acerca

de la “docencia efectiva”, y, relacionar los descubrimientos con los equilibrios que

consideraban necesarios entre las políticas centralizadas que operaban sobre las escuelas

desde afuera y el reconocimiento del carácter idiosincrático de cada institución

educativa. (Posner, 2004)

Si bien en sus orígenes los desarrollos de esta corriente mostraron serios problemas

metodológicos que afectaron la credibilidad de sus resultados, la investigación de la

eficacia escolar floreció durante las décadas de 1980 y 1990 volviéndose más

sofisticada tanto en la clase de datos usados como en los modelos y técnicas estadísticos

aplicados (Goldstein y Woodhouse, 2000). Los más entusiastas defensores de esta

corriente sostienen que la misma ha logrado el más importante impacto que la

investigación educativa en la educación y la sociedad en general en los últimos veinte

años (Schagen y Hutchinson, 2003).

Se trata de un movimiento que pone sus esperanzas en el desarrollo de iniciativas que

pudieran fundamentarse desde una extensa base empírica:

“... el movimiento de la llamada “eficacia educativa” fue una corriente

totalmente inserta en el mundo de la investigación, cuya preocupación

principal consistía en establecer un método con el cuál se podrían

identificar los principios subyacentes del éxito o fracaso educativo en el

seno de la escuela” (Posner, 2004:183)

Quienes llevaron adelante esta tarea fueron, principalmente, investigadores del campo

de la educación que suponían que sus trabajos podrían contribuir de manera

significativa al mejoramiento educativo, en la medida en que sus resultados fuesen

31

tenidos en cuenta tanto por quienes tenían la responsabilidad de conducir los destinos de

los sistemas educativos como por quienes cotidianamente enfrentaba los desafíos de la

práctica de la enseñanza. Del conjunto de desarrollos que los investigadores enrolados

en esta corriente produjeron, fue sin duda alguna la noción de “valor agregado” la que

tuvo mayor impacto. La idea de valor agregado tuvo su origen en la necesidad de poder

establecer comparaciones metodológicamente apropiadas entre escuelas ubicadas en

contextos social y culturalmente diversos. Para ello, se procuró construir un modelo

que:

“... considera los logros anteriores de un estudiante como indicadores de

sus progresos relativos y sus antecedentes al incorporarse al sistema

educativo para estar seguros de que los efectos de los factores externos han

sido registrados antes de que se emplee un sistema de modelado multiniveles

par identificar el efecto estimado de la escuela” (Posner, 2004: 286).

La identificación, a través de estos indicadores, de escuelas eficaces era el paso

necesario e indispensable para reconocer y clasificar aquellos elementos que pudieran

ser más firmemente asociados a los resultados9.

En su devenir, el movimiento por la eficacia educativa centró su mirada en cuatro

grandes áreas: los estudios sobre las funciones educativas y productivas desde el punto

de vista económico, la evaluación de políticas compensatorias, los estudios de escuelas

efectivas y la evaluación de programas de mejora, y el análisis sobre la eficiencia de los

docentes y los métodos de enseñanza (Posner, 2004).

Los resultados a los que llevaron estas investigaciones han sido objeto de diversas

críticas derivadas de sus dificultades metodológicas y los descubrimientos producidos

en el marco de esta corriente no tuvieron efectos tan relevantes como sus promotores

hubiesen deseado. En esto, tiene mucho que ver la distancia existente entre la lógica de

la construcción de las políticas educativas y los alcances de su acción y las demandas de

soluciones aplicadas a nivel micro que las recomendaciones resultantes de estos trabajos

9 Schagen y Hutchinson (2003) señalan que desafortunadamente el concepto de “valor agregado” ha sido utilizado en más de un sentido a lo largo de los años. Identifican como típicos al menos tres de estos usos: a) como mediciones de “progreso puro” controlando solo para cada alumno los logros previos; b) como mediciones que controlan los logros previos además de un amplio rango de otros factores en el nivel de la escuela y los alumnos que aparentemente obstaculizan el progreso de los alumnos y están fuera del control de la escuela; c) como mediciones que controlan solo el contexto (“background”) pero no los logros previos.

32

indicaban. De todos modos, además de instrumentos como los estudios de valor

agregado, quedaron insertos en los marcos de iniciativas políticas y debates académicas

una cierta cantidad de temas relacionados con la gestión escolar que centraron la

atención sobre la actuación de los directivos, las formas de participación y compromiso

de los actores escolares y del entorno comunitario, etc.

El movimiento fue bien recibido en la etapa final de gobierno neoconservador

encabezado por Margaret Tatcher y, posteriormente, por la administración laborista de

Tony Blair. En el marco de esta última en 1997 se creó la Standards and Efectiveness

Unit en el seno de Department for Education and Employment encabezada por uno de

los más activos miembros de este movimiento (Goldstein y Woodhouse, 2000).

No obstante, las críticas a este movimiento no se hicieron esperar. Hamilton (1996) ha

sugerido que las investigaciones de la eficacia escolar “patologizan” a las escuelas al

aceptar que los problemas económicos y de otro tipo de la sociedad, pueden adscribirse

a problemas en la educación y, especialmente, a quienes trabajan en ella, los docentes.

También ha señalado que las soluciones propuestas como listas limitadas de factores

clave simplemente parecen reflejar los requerimientos políticos de soluciones simples

en un marco de cruda reingeniería social. Pring (1995), en el mismo sentido, señaló que

los investigadores de este movimiento parecen haber aceptado el punto de vista oficial

según el cual las escuelas pueden y deberían ser responsabilizadas por el mejoramiento

económico y social. Elliot (1996), por su parte, argumentó que los factores clave

señalados como relacionados con la efectividad de las escuelas en algunos trabajos y los

argumentos sobre la base de los cuales se sostiene, revelan más la preexistencia de

supuestos acerca de la naturaleza de la educación que resultados de investigación

empírica.

En la respuesta de Goldstein y Woodhouse (2000) a estas críticas se reconoce

explícitamente la necesidad de una mayor separación entre la investigación y la

influencia gubernamental. En términos de estos autores:

“Of course, many SE10 findings will have relevance to government agendas

and one way of viewing the role of SE researchers is as that of “critical

friends”, who can contribute to general public policy debates while

maintaining their integrity, especially when ostracised or threatened by

10 School-efectiveness.

33

government. This may be difficult when government itself tends to regard the

research community as consisting of either commited friends or subversive

enemies” (Goldstein y Woodhouse, 2000: 361)

Se hace explicita así una de las tensiones que atraviesan de manera recurrente las

relaciones entre investigación entre investigación educativa y política educacional: la

pérdida de legitimidad científica del conocimiento producido en la medida en que se lo

asocia con las necesidades de la política antes que con el seguimiento de los intereses y

las pautas usuales de los ámbitos académicos.

Por otro lado, una de las respuestas a las críticas en relación con la distancia existente

entre la investigación educativa y el conocimiento de ella resultante y la política y la

práctica educativa en los países anglosajones ha sido el creciente énfasis en la necesidad

de la elaboración de “síntesis de investigaciones” (research synthesis) en la forma de

varias remozadas versiones de los viejos estados del arte. Esta tendencia, reconoce en

gran medida la influencia del movimiento de las escuelas eficaces, y se articula en torno

a la idea de que la política educativa debería estar “basada en evidencias” (Davies,

1999). Esta tendencia, se relaciona en parte con la crisis de legitimidad que se le endilga

a la investigación educativa (Pirrie, 2001; Edwards, 2000))

La investigación educativa – sostiene Davies (2000)- ha sido criticada por servir más a

los intereses de los investigadores que a los de los decisores de políticas educativas y los

de los proveedores y usuarios de servicios educativos y, en consecuencia, la relevancia,

la aplicabilidad y la calidad de la investigación educativa han comenzado a estar bajo

escrutinio. Además, el valor de la investigación educativa es sometido a crítica debido

al carácter no acumulativo de sus hallazgos. Davies señala que estas críticas no parecen

preocupar demasiado a una parte importante de la comunidad de investigadores pero,

sin embargo, defiende la idea de que es legítimo que la investigación académica se

interese por la efectividad de las políticas y las prácticas educativas haciéndose cargo de

las críticas que le han sido realizadas.

Como consecuencia del accionar simultáneo de diversos centros de investigación y la

confluencia de iniciativas estatales y privadas orientadas a poner a disposición de los

diferentes actores del sistema educativo los resultados de la investigación educativa se

34

ha desarrollado un amplio abanico de técnicas de “síntesis de investigación”. La

inspiración fundamental está dada por los trabajos en el campo de la medicina,

especialmente aquellos promovidos por la Cochrane Collaboration, que han procurado

el desarrollo de mecanismos de actualización para los profesionales del campo de la

salud en relación con los hallazgos mas recientes en cada una de sus especialidades.

Las síntesis de investigaciones pretenden construir sobre conjuntos de estudios

singulares, usualmente limitados en sus posibilidades de generalización, miradas que

permitan detectar las consistencias y regularidades que favorezcan su aplicabilidad.

Estas líneas de producción se han visto fortalecidas por el activo accionar de algunas

instituciones como, por ejemplo, la Campbell Collaboration que, inspirada en el trabajo

de la Cochrane Collaboration, ha promovido en los últimos años el desarrollo de meta-

análisis –una de las diversas formas que asume la elaboración de síntesis de

investigación- para contribuir a la toma de decisiones “bien informadas” sobre la base

de las mejores evidencias disponibles, en educación, justicia, trabajo social y bienestar.

Las síntesis de investigaciones asumen formas diversas. Siguiendo la caracterización de

Davies (2000) podemos encontrar cinco formas típicas de desarrollo de síntesis de

investigación:

1. Las narrative reviews, la forma más simple, que consiste en revisiones

cualitativas tradicionales de la literatura especializada -a las que Davies critica

su carácter muchas veces selectivo y oportunista que tiende a predecir los

hallazgos-.

2. Las vote counting reviews, un tipo más sofisticado y sistemático de síntesis de

investigaciones, consistente en la acumulación de resultados de estudios

considerados relevantes y su tipificación en función de cuantos son

estadísticamente relevantes en una dirección, cuantos son neutros y cuantos son

estadísticamente significantes en el sentido opuesto.

3. El meta-analysis, término atribuido a la formulación realizada por Gene Glass

en 1976, que remite al análisis estadístico de una gran colección de resultados de

estudios individuales con el propósito de integrar sus hallazgos. El meta-

análisis, combina el estudio individual de los efectos de los diferentes

“tratamientos”11 (o actividades) con aquel que emerge del análisis combinado de

11 La formulación se basa en desarrollos del campo de la medicina.

35

todos los estudios considerando subgrupos específicos de destinatarios y

realizando inferencias estadísticas (Morton citado en Davies, 2000: 368).El

meta-análisis requiere de buenas y específicas preguntas acerca de la

intervención que esta siendo considerada, la población o muestra que es el foco

del estudio y los resultados que están siendo evaluados.

4. Las best evidence synthesis, una forma más selectiva y pretendidamente rigurosa

del meta-análisis, surgida a partir de las críticas realizadas por Slavin, a

principios de la década de 1980. Slavin consideraba que el meta análisis no era

suficientemente riguroso en la selección de las investigaciones a considerar y

proponía la elaboración de síntesis construidas a partir de una cuidadosa revisión

de los mejores estudios sobre el problema, seleccionados a través de

consistentes, bien justificados y claramente establecidos criterios de inclusión de

los estudios a considerar12. En respuesta a algunas críticas, a fines de la década

de 1990 Slavin comenzó a incluir estudios cualitativos que consideraba

suficientemente rigurosos. Esta línea ha sido menos desarrollado pero ha

captado la atención de los investigadores enrolados en las corrientes que

propugnan el desarrollo de políticas y prácticas educativas “basadas en

evidencias”.

5. La meta-ethnography, un desarrollo metodológico abordado por científicos

sociales que proclaman la necesidad de que la investigación cualitativa sea tanto

interpretativa como agregativa. La meta-etnografía procura buscar las

consistencias y variabilidad entre diferentes estudios pero lo hace construyendo

interpretaciones y no análisis. Pretende construir las interpretaciones mediante la

selección de metáforas-clave y organizadores.

Davies (2000) sostiene que todas estas formas de síntesis de investigaciones enfrentan

un conjunto de problemas, entre los cuales se destaca especialmente el de la selección

de los estudios a considerar dadas las dificultades emergentes de las diferentes formas

de aproximación metodológica a ciertos problemas. De todos modos, defiende la

aplicabilidad de algunas de estas formas en función de su creciente desarrollo y

12 Los defensores del meta análisis critican los estudios de limitados a las mejores evidencias porque consideran que, como consecuencia de los criterios de selección incluyen solo unos pocos estudios limitando sus posibilidades de generalización.

36

considerando los aportes metodológicos provenientes de otros campos, especialmente la

medicina. El meta-análisis y otras formas de revisión sistemática de investigaciones

tienen una larga tradición en el campo de la medicina, la justicia y el trabajo social, pero

es en la educación donde tiene su origen y donde se ha expandido de manera notable en

las últimas dos décadas al punto de generar en Estados Unidos toda una “industria”

contándose por centenares en educación, psicología y ciencias del comportamiento.

Estas formas de producción mediadoras del conocimiento suponen el desarrollo de un

conjunto de estrategias diversas pero interconectadas en su concepción acerca de la

investigación educativa. El desarrollo de estas formas de revisión sistemática de la

investigación educativa supone el análisis de las investigaciones existentes

considerando: a) la definición de temas de investigación explícitos y puntuales, b) la

transparencia de los métodos usados para el desarrollo de las investigaciones, c) la

realización de búsquedas exhaustivas tanto de estudios publicados como no publicados,

d) el establecimiento de criterios claros de evaluación de la calidad de los estudios, e) la

definición de criterios claros para incluir o excluir estudios en los análisis a realizar, f)

el desarrollo de las revisiones en conjunto con otros colegas para reducir posibilidades

de error y g) la definición clara de los hallazgos de la revisión (Evans y Benefield, 2001,

Davies, 2000).

El desarrollo de estas estrategias, sostiene sus defensores, debe poner en foco la utilidad

social -único criterio de relevancia- del conocimiento producido y la “rigurosidad

científica” –entendida como adhesión a metodologías cuantitativas o experimentales-

con la que han sido construidos los estudios.

El interés por este tipo de desarrollos se ha hecho evidente en el caso de Gran Bretaña a

partir de la financiación por parte del Department for Education and Employment del

Centre for Evidence-Informed Policy and Practice in Education al cual luego se hará

referencia.

b) Iniciativas y políticas

Estos antecedentes que dan cuenta de algunas tendencias en el campo de la

investigación educativa que han procurado reforzar los vínculos entre los hallazgos de la

investigación, y la política y la práctica educativa tuvieron como contexto el marco

definido por las reformas de las décadas de 1980 y 1990 en las que el interés por la

37

utilidad social de la investigación educativa se incrementó de manera sensible, asociado

a las presiones por el “accountabilitty” gubernamental. Publicaciones encargadas por

organismos gubernamentales13, especialmente el Department of Education and

Employment (DfEE) y la Office for Standards in Education (OFSTEDT) pusieron en

foco la necesidad de financiamiento de investigaciones empíricas especialmente

diseñadas para informar y mejorar las políticas educativas, especialmente las prácticas

de enseñanza. Ambas instituciones, una con funciones de dirección del sistema

educativo inglés y la otra orientada principalmente a las actividades de inspección y

evaluación desarrollan como parte de su agenda actividades de investigación.

Parte de este renovado interés por el tema se deriva de las transformaciones producidas

en la administración del sistema educativo que, en la medida en que ha atravesado

procesos de centralización, enfrenta crecientes demandas en términos de gestión en un

contexto signado por las presiones en torno a la rendición de cuentas.

Las particularidades del sistema educativo británico hacen que el conjunto de agencias

que producen investigación educativa sea fuertemente diversificado ya que la misma

puede ser financiada por organismos nacionales o locales y puede estar a cargo de

institutos universitarios, investigadores privados, etc. De todos modos, la creciente

centralización del sistema se ha expresado también en el hecho de que el financiamiento

directo por parte del gobierno, solo es posible cuando las investigaciones propuestas

coincidan con la agenda prioritaria fijada desde el nivel central, que es el que está a

cargo de la mayor parte de la financiación de la investigación educativa (Carmena

López, Ariza Cobos y Bujanda Bujanda, 2001).

Las prioridades fijadas en la agenda educativa reconocen varias fuentes de enunciación

y financiamiento ya que además de la actividad propia del Department of Education and

Employment (DfEE) y la Office for Standards in Education (OFSTEDT), una parte

importante de las prioridades de la agenda ha estado determinada por el accionar del

National Education Research Forum, organismo creado en 1999, en medio de

virulentos debates acerca de la relación entre el estado y los investigadores en educación

y cuyo funcionamiento se extendió hasta marzo de 2006.

El National Education Research Forum (NERF) fue creado en 1999 por el entonces

Secretario de Estado para la Educación, David Blunkett, con el objeto de desarrollar una

13 Hargreaves,1996; Reynolds, 1998; Tooley, 1998; y Hillage et al, 1998.

38

estrategia nacional de investigación educativa. En una primera etapa, hasta el año 2002,

el NERF se concentró en el desarrollo de una fase de consulta y discusión y a partir de

esa fecha y hasta su finalización en marzo de 2006, desarrolló acciones de desarrollo y

colaboración para mejorar la calidad y el impacto de la investigación para el sector

educativo. El foro fue creado como una organización independiente integrada por 13

miembros (provenientes de universidades, organismos gubernamentales, autoridades

educativas locales y escuelas), un director y un equipo ejecutivo.

Esto se produjo en el marco de un creciente interés por parte del gobierno británico en el

uso de las revisiones sistemáticas de investigaciones con el objeto de guiar el desarrollo

e implementación de diferentes líneas de política sobre la base de evidencias (Davies,

2000; Evans y Benefield, 2001). En palabras del Secretary of State for Education and

Employment, David Blunkett:

“Social science should be at the heart of policy-making. We need a

revolution in relations between government and the social research

community – we need social scientist to help to determine what works and

why, and what types of policy initiatives are likely to be most effective”.

(citado en Evans y Benefield, 2001)

El gobierno británico comenzó a desarrollar estructuras y líneas de acción destinadas a

orientar la investigación educativa hacia aquellas áreas consideradas prioritarias. La

preocupación se definió en torno a poder identificar “lo que funciona” como solución

para cada conjunto relevante de problemas. En este esquema, la evidencia sobre

aquellas prácticas que resultan efectivas es la que ofrecen los estudios experimentales,

que lentamente se imponen como la forma dominante de investigación gracias al

empuje dado por estas tendencias.

El NERF emprendió proyectos relacionados con el impacto de la comunicación de la

investigación, el financiamiento de la investigación, la construcción de capacidades, la

política y la práctica. Uno de los objetivos estratégicos del NERF fue la creación y el

desarrollo del National Evidence Centre for Education. Además, publicó documentos de

trabajo sobre construcción de capacidades, realización de systematic reviews, estrategias

de investigación, programas de investigación y desarrollo, prioridades, etc.

39

El informe final del NERF14 señala, como síntesis y auto-evaluación de sus actividades

que enfocó tanto la producción y utilización de investigación basada en evidencias

como la identificación de temas clave: financiamiento, prioridades, calidad, impacto y

capacidad; llevó a cabo en conjunto con individuos, organizaciones, programas y

centros un amplio rango de proyectos, grupos y redes de trabajo y workshops,

encarando la comunicación entre ellos a través de sitios Web, newsletters, documentos

de trabajo y grupos conformados en Internet; utilizó el Evidence Centre for Education

como la estrategia clave para desarrollar el incremento en la utilización de evidencias

para la toma de decisiones; algunos de los proyectos desarrollados en relación con el

centro de evidencias involucraron para su organización a varias de las organizaciones

clave en las diferentes fases de la educación -esto incluye el portal evidencias en

Internet, los modelos e elaboración de síntesis de evidencias y el boletín de evidencias

para docentes-; la segunda estrategia clave fue la producción de evidencias a través de la

convocatoria a programas de investigación y desarrollo orientados en torno a las

prioridades clave nacionales; estableció una red de organizaciones que trabajan en

programas de investigación y desarrollo; presentó ante el Secretario de Estado

propuestas para el establecimiento del centro de evidencias y el aliento a programas de

investigación y desarrollo; realizó un ejercicio de consulta en conjunto con el Tomorrow

Project sobre el futuro a largo plazo de la educación que dio origen a un informe sobre

sus implicaciones para la investigación; un grupo de desarrollo que involucró a agencias

clave de todos los sectores desarrolló procesos para compartir información acerca de

planes de investigación y organizó eventos y proyectos.

Lo que importa de esta enumeración parcial de las actividades del NERF –que presenta

como límite el carácter optimista propio de un reporte surgido de su seno- es el amplio

abanico de relaciones e iniciativas que su funcionamiento pretendió movilizar. Con

independencia de los logros obtenidos en cada una de esas acciones, se evidencia una

fuerte preocupación por instalar el problema del uso de la investigación para el

fortalecimiento del sistema educativo bajo el formato de la búsqueda de “evidencias”

acerca de “lo que funciona”.

El reporte final de esa experiencia señala también que la necesidad de actividades de

colaboración para continuar la organización a través de diferentes sectores de la

14 Morris, A. y Pecham, M. (2006) Final Report of the National Education Research Forum. NERF. Disponible en http://www.nerf-uk.org/word/wp9.2.doc?version=1

40

educación y las comunidades de gobierno, academia y docentes sigue siendo tan fuerte

como siempre. En términos más directos, a lo que se alude es a la persistencia de fuertes

resistencia en el campo académico y en el ámbito escolar a algunas de las derivaciones

de esta forma de entender el papel de la investigación educativa y la formulación de las

políticas públicas.

La resistencia de los académicos a las formas de financiamiento de la educación

orientadas a las necesidades de la política pública, y de los docentes a la aceptación de

modelos de practica escolar que se perciben como la imposición de modelos derivados

de las definiciones de los técnicos y alejados del día a día escolar es un punto en común

de la literatura crítica de estas iniciativas.

Además de estas instituciones y líneas de acción, en el Reino Unido ha tenido y tiene un

lugar destacado la National Foundation for Educational Research (NFER), una

organización que desde 1946 opera procurando brindar a tomadores de decisiones,

directivos y docentes información y especialmente acceso a resultados de investigación,

tanto disponibles en los ámbitos académicos, como promovidos y financiados por la

misma fundación. Esta entidad actúa como unidad nacional de Inglaterra, Gales e

Irlanda del Norte para la red EURYDICE; administra y actualiza la International Review

of Curriculum and Assessment Frameworks (INCA) Internet Archive que es financiada

por la Qualifications and Curriculum Authority (QCA) y la Training and Development

Agency for Schools (TDA). La INCA provee descripciones de políticas gubernamentales

en educación correspondientes a 20 países poniendo en foco las relacionadas con el

curriculum, la evaluación y la formación docente inicial para la educación escolar de

niños y jóvenes de 3 a 19 años.

Pero además la NFER financia el desarrollo de una base de datos denominada CERUK

(Current Educational Research in the UK), que sistematiza información acerca de

investigaciones recientes y en curso en educación y áreas disciplinares relacionadas

cubriendo un amplio rango de estudios que incluyen investigaciones realizadas a

pedidos de las autoridades y tesis doctorales en todas las fases de la educación, desde la

educación inicial a la educación de adultos. El acceso a la base de datos es gratuito y

abierto a que investigadores de distinta clases de instituciones envíen sus propias

investigaciones para ser incorporadas.

La base de datos es patrocinada por la National Foundation for Educational Research,

el Department for Education and Skills y cuenta con el apoyo del EPPI-Centre. En el

41

sitio web se publican regularmente reportes sobre áreas de investigación específicas así

como también estudios singulares que se consideran ejemplificadores de ciertos

desarrollos de investigación.

El recientemente mencionado Evidence for Police and Practice Information and

Coordinating Centre (EPPI-Centre)15, por otro lado, forma parte de la Social Science

Research Unit del Instituto de Educación de la Universidad de Londres que cuenta con

el apoyo financiero de un conjunto de organismos entre los que se destacan el

Department for Education and Skills, el Department of Health, el Economic and Social

Research Council, la Government Social Research Unit, el Social Care Institute of

Excellence y la Training and Development Agency for Schools, entre otras agencias.

El EPPI-Centre esta dedicado a hacer accesibles hallazgos de investigación acerca de

temas relacionados con la salud, la educación y el bienestar social a tomadores de

decisiones, agentes de cada uno de estos campos o personas individualmente

interesadas. Trabaja bajo el supuesto de que la mayor parte de los resultados de

investigación nunca llegan a quienes trabajan o quienes toman decisiones políticas en

esos campos.

El EPPI-Centre escribe o apoya la tarea de otros que escriben “síntesis

comprehensivas” de las investigaciones existentes en un campo o temática dados

(“systematic reviews”), que no suponen la “simple reiteración” de hallazgos de

investigación sino también la evaluación de su calidad procurando ayudar a los lectores

a tomar decisiones informadas. Este trabajo se realiza en consulta con potenciales

usuarios de la información procurando que su presentación les sea útil.

Los trabajos realizados están disponibles en una “Biblioteca de Evidencias” (Evidence

Library) que contiene síntesis y reportes completos. Sus más importantes líneas de

acción proyectos son:

− el Centre for Evidence Informed Policy and Practice in Education;

− el Health Promotion and Public Health Reviews Facility;

− la Management of Reviews for the Training and Development Agency; y

− el nodo en Methods for Research Synthesis del National Centre for Research

Methods.

15 http://eppi.ioe.ac.uk/cms/

42

Este organismo es la expresión más clara de la aparición de un movimiento por la

“definición de políticas basadas en evidencias”16 que considera necesario que los

científicos sociales contribuyan a identificar qué funciona y por qué (Evans y Benefield,

2001) en relación con los diferentes problemas sociales que forman parte de la agenda

política y social. Sobre este tema volveremos más adelante.

El desarrollo conjunto de este entramado de organizaciones e iniciativas que supone la

creación de organismos específicos, la definición de líneas de acción y la ampliación de

los esfuerzos financieros en la materia esta asociado a un creciente interés por la

aplicación del conocimiento producido por la investigación educativa en la gestión del

sistema y en las prácticas escolares.

c) Debates

Este interés por parte de las autoridades británicas comenzó a hacerse evidente a partir

de la segunda mitad de la década de 1990, como consecuencia de los cuestionamientos a

la utilidad social de la investigación educativa que se planteó en cuatro trabajos que

dieron lugar a un intenso debate. De este debate participaron activamente los

académicos que fueron contratados para el desarrollo de los informes mencionados, una

parte de las autoridades educativas y un fuerte y heterogéneo grupo de académicos que

desde diferentes posiciones rechazaron muchas de las conclusiones de esos informes y

sus derivaciones.

Dos de esos trabajos, los de Hargreaves (1996) y Reynolds (1998), critican el escaso

interés de la investigación educativa disponible por “lo que funciona” y por el

incremento de la efectividad de la enseñanza. En el caso de Hargreaves, la

argumentación se construye sobre la base del supuesto de que la investigación educativa

debería desarrollarse siguiendo las formas y usos de campos como la medicina para

asegurar que sus prácticas estén firmemente asentadas en evidencia empírica.

Hargreaves ve el proceso de producción de investigación empírica como capaz de

ofrecer finalmente, o al menos en el largo tiempo, respuesta a los problemas

pedagógicos cotidianos. En el mismo sentido, Reynolds adopta un punto de vista

instrumental en relación con la investigación educativa que supone que las relaciones

16 Traducción propia del inglés “evidenced-informed policy-making”. Ver, por ejemplo, Evans y Benfield, 2001.

43

entre los resultados de las investigaciones y su aplicación en la práctica cotidiana de los

docentes puede establecerse de manera más o menos lineal.

Un tercer trabajo, el de Tooley (1998), es aún más duro en su crítica a la calidad y la

aplicabilidad de la investigación existente. En su estudio financiado por la OFSTED

analizó artículos de cuatro de las principales publicaciones especializadas en educación,

señalando que 26 de 41 artículos analizados eran insatisfactorios de acuerdos a un

conjunto de criterios establecidos ad-hoc. Sus críticas se asentaron en juicios acerca de

la pobreza metodológica, la asunción de principios ideológicos o políticos y la

naturaleza supuestamente controvertida de ciertas posiciones teóricas.

Por último, el trabajo realizado por Hillage y sus colaboradores (Hillage et al.;1998), un

informe financiado por el DfEE sobre las características de la investigación “basada en

las escuelas”, afirma que son insuficientes las relaciones que se pueden establecer entre

la investigación educativa y la política o la practica educacional. Si bien los autores son

conscientes de que estas relaciones no son simples o directas, proponen el desarrollo de

un modelo instrumental basado en el concepto de “fitness of purpose” que supone una

relación relativamente controlada entre practicantes, policymakers e investigadores.

Lo que une a estos trabajos es el desarrollo de una fuerte crítica a la investigación

educativa tal como se desarrolla en los centros académicos –especialmente en las

Universidades- y el énfasis en la necesidad de que las políticas de financiamiento a la

investigación educativa consideren especialmente aquellos proyectos orientados a la

detección de “lo que funciona” (ya sea a nivel de las políticas o a nivel de las prácticas

educativas).17 Secundariamente y siguiendo debates de más amplio alcance –

especialmente presentes en el contexto estadounidense- pugnan por lograr que el

financiamiento se oriente a investigaciones basadas en modelos experimentales o

estadísticos. En última instancia comparten una visión de la investigación educativa que

la supone como una empresa orientada por criterios instrumentales de utilidad social.

Estos trabajos contribuyeron a sustentar la creación, del National Education Research

Forum.

En su crítica a Hargreaves, Atkinson (2000) sostiene que lo que predomina en estas

aproximaciones es una mirada que define a la investigación educativa como “no- 17 Atkinson señala que en el caso de Tooley (1998) y Hillage (1998) se produce en realidad una denigración pública de la investigación educativa y destaca el uso político de esos trabajos por parte de funcionarios gubernamentales que procuraron reorientar el financiamiento, los focos de atención y las formas de difusión del conocimiento producido por la investigación educativa.

44

problemática”. Además, señala que las nuevas tendencias tienden a centralizar el control

sobre las políticas y prácticas educativas a la vez que ponen en cuestión la autonomía de

la investigación educativa. Atkinson argumenta que el propósito de la investigación

educativa no es simplemente proveer respuestas “para los problemas de la próxima

década” sino contribuir a la discusión entre practicantes, investigadores y policymakers

acerca de la naturaleza, el propósito y el contenido la educación. Más aún, señala que la

comunidad científica en una democracia debe existir para “discutir”, no para “dictar” y

el rol de los investigadores debe ser el de intelectuales públicos y no el de sirvientes del

Estado. Agrega, por otro lado, que el énfasis en “lo que funciona” no solo expresa una

concepción simplista acerca de los fenómenos educativos sino que además cierra la

puerta para pensar nuevas posibilidades y nuevas estrategias ya que es un tipo de mirada

que siempre mira hacia atrás. “Lo que funciona” es, en definitiva, lo que alguna vez ha

funcionado para alguien en el pasado.

Winch (2001) sostiene que estas tendencias tienen que ser analizadas en el marco de las

políticas de evaluación de la investigación ya que las mismas imponen crecientes

presiones a los académicos en la medida en que condicionan el financiamiento de los

grupos y departamentos de investigación al punto de poner en riesgo su supervivencia si

los mismos no cumplen con los criterios exigidos. Dentro de las Universidades el

financiamiento aparece sometido a los criterios de evaluación de la actividad científica,

fuera de las mismas, aparece crecientemente restringido a los temas, problemas y

metodologías definidas por los organismos que financian el desarrollo de

investigaciones en educación. Esta combinación de presiones selectivas –construidas

según los patrones de las políticas de “accountability” difundidas en las últimas

décadas- afecta, sostiene Winch, el sentido de las prioridades de los académicos

No menos relevantes son las críticas de Carr (2000) a los supuestos de objetividad que

guían el discurso sobre la definición de políticas públicas “basada en evidencias”. Carr

responde extensamente las afirmaciones de Tooley en relación con la falta de

objetividad de la investigación educativa. En la perspectiva de Carr el trabajo de Tooley

es simplemente una manifestación más de las dificultades de algunos investigadores

para dar cuenta de los desarrollos metodológicos y teóricos ocurridos en las últimas

cuatro décadas en las ciencias sociales y políticas. Para Carr es necesario un debate más

riguroso sobre las complejas relaciones entre creencias políticas y principios

relacionados con la educación, por un lado, y metodologías y prácticas de la

45

investigación por el otro. Si bien resulta aún popular, el mito del investigador que

desarrolla su tarea en un entorno y desde una postura libre de valores resulta

insostenible. En el comienzo de su articulo Carr recuerda el trabajo de Alvin Gouldner

“Anti -minotaur: the mith of a value free sociology” (1962) en el que el sociólogo

norteamericano caracterizaba la posición de quienes creían en una sociología libre de

valores –o de dogmas- como simplemente “otro dogma”.

Por último, Ball (2001) señala que si bien los trabajos de Hargreaves, Tooley y Hillage

han generado un gran debate –muchas veces vacíos y erróneo considera Ball- lo cierto

es que han tenido una gran efectividad, ya que la creación del National Education

Research Forum es consecuencia directa de esos documentos. Ball critica duramente

uno de los primeros documentos del NERF sosteniendo que el mismo solo puede

entenderse como parte del hiperracionalismo característico de las formas de gobierno de

la modernidad tardía. En ese marco, el accionar del NERF se enfoca al monitoreo,

control y instrumentalización de todas las facetas de la experiencia educativa. Esto es, el

accionar del NERF no solo implica la existencia de crecientes presiones sobre la

autonomía de los académicos en el mundo del accountabilitty, sino que, además, los

supuestos acerca de la educación “basada en evidencias” suponen la intención de

homogeneizar las practicas educativas –en torno a las “buenas prácticas” que la

investigación permitiría detectar-. Como sostiene en otro artículo (Ball, 2003) las

prácticas docentes se ven envueltas como nunca antes en las presiones derivadas de la

necesidad de responder al cumplimiento de objetivos, indicadores y evaluaciones a

partir del desarrollo de prácticas “eficientes”. Investigadores y docentes enfrentan los

procesos y efectos de la “performatividad” (performativity) establecida como principio

del accionar del sector público.

Estados Unidos en tiempos de la “No Child Left Behind Act”. Transformar la

educación en un campo basado en evidencias

En el capítulo 1 se señaló que las políticas de promoción del desarrollo mediante la

planificación racional de las actividades de intervención estatal en la sociedad habían

tenido también una fuerte presencia en el contexto estadounidense en el cual, la teoría

del capital humano, le otorgaba particular legitimidad. En materia educativa, en los

46

EEUU la década de 1960 estuvo atravesada por los movimientos de reforma

comprehensiva de las escuelas orientados a favorecer la integración de los diferentes

grupos que se encontraban en situación de desventaja social. Esto fue especialmente

notorio en el caso de las políticas de discriminación positiva destinadas a incorporar a

los estudiantes de origen afroamericano. La preocupación por el desarrollo de políticas

estatales destinadas a reducir las desigualdades sociales y educativas era resultante,

además, de las nuevas demandas sociales que planteaban grupos políticamente activos y

se sostenía teóricamente en el consenso funcionalista acerca de las necesidades básicas

de integración del sistema social.

a) Antecedentes

En este escenario, el estado incrementó el financiamiento a las actividades de

investigación educativa y especialmente su papel de demandante de estudios sobre

problemas específicos. El Informe Coleman, de 1966, es un claro ejemplo. Encargado

por el Congreso al Comissioner for Education en cumplimiento de la Sección 402 de la

Ley de Derechos Civiles de 1964 debía “llevar a cabo una investigación… sobre la falta

de igualdad de oportunidades educativas con motivo de raza, color, religión u origen

nacional, en las instituciones educativas públicas de todos los niveles dentro de los

Estados Unidos” (Karabel y Halsey, 1977). Al activo papel del estado como financiador

de la investigación educativa, debe sumársele el creciente peso de las fundaciones

privadas que contribuyeron de manera fundamental al desarrollo de muchas de las

investigaciones clásicas de las décadas de 1960 y 1970, incluso algunos de los trabajos

clave de la tradición crítica marxista como el trabajo de Bowles y Gintis que fue

financiado por la Fundación Ford (Karabel y Halsey, 1977).

La década de 1980 estuvo signada por el auge de las corrientes políticas

neoconservadoras que modificaron sustancialmente las prioridades educativas y

procuraron reducir los compromisos estatales en relación con la promoción de la

igualdad educativa. El centro de la política pasó a ser el problema de la calidad, leído

desde una perspectiva que consideraba que las políticas liberales iniciadas en la década

de 1960 eran parte de la crisis de la educación norteamericana. La respuesta fue un

intenso movimiento en pro de la “reestructuración de las escuelas” que en una primera

etapa se planteó enfocar la educación pública en el contenido académico y establecer

estándares más altos entre alumnos y maestros (Elmore, 1996) y posteriormente se

47

enfocó en “cambios fundamentales en las expectativas sobre el aprendizaje del alumno,

en la práctica de la enseñanza, y en la organización y dirección de las escuelas públicas”

(Elmore, 1996:17).

Este movimiento se vio reforzado por los hallazgos de dos informes dados a conocer a

mediados de la década: A Nation Prepared (Carnegie Task Force on Teaching as a

Profesión, 1986) y Time for Results (National Governors´ Association, 1986)18 y estuvo

acompañado por un conjunto de conceptos que ordenaron su desarrollo: el refuerzo de

la autoridad acompañado por un énfasis creciente en la responsabilización de las

escuelas por los resultados que obtienen, el estrechamiento de los vínculos con la

comunidad y la habilitación de formas de participación de los padres que los

comprometan y refuercen su papel como actores a los que hay que rendir cuentas, la

articulación de la enseñanza en torno al compromiso de los alumnos con la resolución

activa de problemas, y la profesionalización de la actividad de los docentes. La crítica a

las formas de acción de la burocracia educativa, en tanto, incitó a un creciente debate

acerca de las formas de organización y acción de los Estados y los distritos escolares y

la necesidad de que los mismos asumieran una estructura más “flexible y sensible”

(David, 1996).

Mintron (2001) ha señalado que en la década de 1990 los cambios en la administración

educativa de los Estados Unidos se han caracterizado por al existencia de dos

movimientos simultáneos, aparentemente contradictorios. Por un lado, se ha llevado a

cabo un conjunto de políticas que tiene una naturaleza centrífuga en la medida en que ha

procurado descentralizar la toma de decisiones y dar más poder a las escuelas y los

padres. Por otro lado, otras reformas de tipo centrípeto han hecho que el estado y otros

entes de toma de decisiones centrales ganaran poder para entrar directamente en las

escuelas de manera mucho más directa de lo que las tradiciones de poder local

tradicionalmente permitían. En el primer grupo se encuentran las políticas de charter

schools, los planes de vouchers y el home schooling, en el otro, las políticas de fijación

de estándares y las tendencias a la centralización de muchas de las decisiones y

controles en relación con el desempeño de las escuelas.

En este particular escenario la investigación educativa de tipo empírico mantuvo un

papel relevante y vínculos relativamente estables con las peticiones estatales debido a su

prestigio. Al respecto Karabel y Halsey (1977) señalaban que la alta reputación del 18 Citados en Cohen (1996)

48

empirismo metodológico obedecía no solo a la fuerte ligazón con el financiamiento

gubernamental sino, también, al profundo arraigo en la cultura anglosajona de los

supuestos positivistas que a su vez refuerza la legitimidad del acceso a esos recursos19.

El ascenso al poder del partido demócrata provocó cambios parciales en la agenda

educativa de la segunda mitad de la década de 1990. En 1998 el Congreso de los

Estados Unidos aprobó la creación de un fondo de 150 millones de dólares anuales para

llevar a cabo en las escuelas “modelos de reformas comprehensivas probados”, una

legislación sin precedentes que definía como “probados”, a aquellos proyectos avalados

por estudios experimentales y mediciones basadas en estándares. Posiblemente haya

sido la primera vez en la historia en que el financiamiento federal a la educación se ligó

tan directamente a las evidencias de eficacia (Slavin, 2002). Durante la década de 1990,

el movimiento por la eficacia escolar se había desplegado con fuerza en los Estados

Unidos de la mano del antecedente generado por el movimiento por la reestructuración

de las escuelas y la fuerza simbólica de sus supuestos cientificistas. La idea de que la

educación debía convertirse en una actividad basada en evidencias se hizo fuerte entre

los políticos y una parte de la academia.

b) Iniciativas y Políticas

En el año 2001, el financiamiento para la reforma escolar comprehensiva se incrementó

a 310 millones dólares, alcanzado el programa 2600 escuelas que atendían a alumnos

pobres (Slavin, 2002). De todos modos, una investigación realizada hacia 2002 indicaba

que solo el 20% de los subsidios habían sido otorgados a programas de reforma escolar

que disponían de evidencias “fuertes” acerca de su eficacia (Slavin 2002).

El 8 de enero de 2002 el Presidente Bush firmó el acta denominada No Child Left

Behind, documento legal que fue concebido como la guía para la política educativa

federal durante los siguientes años. Entre sus principales propósitos se destaca el de

contribuir al mejoramiento de las escuelas focalizando el accionar en la rendición de

cuentas por sus resultados, otorgando mayor libertad a los estados y las comunidades,

promoviendo el uso de “métodos probados” y ampliando las posibilidades de elección

para los padres.

19 Esta afirmación es válida tanto para los Estados Unidos como para el Reino Unido.

49

El documento promovía la investigación educativa “basada científicamente”. En su

materialización legislativa incluyó una muy restringida definición de “scientifically

based research” que incluye, básicamente, estudios experimentales o cuasi-

experimentales “replicables” (Berends y Garet, 2002). La relevancia otorgada al

concepto de “scientifically-based research” se hace evidente las no menos de 110

menciones que se hacen en No Child Left Behind (Slavin, 2002; Lewis, 2003).

El documento expresa la articulación de diversas tendencias en los campos políticos y

académicos. La creciente presión por la rendición de cuentas en los sistemas educativos;

la definición, “como parámetro”, de objetivos construidos en torno a la noción de logro

o resultado; la asignación a la investigación educativa de un papel central en el análisis

y evaluación de esos objetivos y en el establecimiento del conocimiento válido para

orientar el desarrollo de los sistemas educativos y las prácticas escolares; la definición

de la investigación educativa “científica” en términos experimentales o cuasi-

experimentales; y el énfasis en el acceso público a los hallazgos de la investigación

educativa que se conjuga con las tendencias a la descentralización, la autonomía y el

derecho a la elección de los padres.

Si bien desde la década de 1980 la relación entre investigación educativa y toma de

decisiones en materia de política educativa aparecía en cuestión (Hetrick y Van Horn,

1988; Lutz, 1988) el debate ganó en intensidad desde la publicación por parte del U. S.

Department of Education del Strategic Plan 2002-2007 documento de política que

define las líneas del accionar del Department of Education para el período señalado en

el marco fijado por la No Child Left Behind Act.

El “Strategic Plan 2002-2007” propuso un conjunto de objetivos a partir de los cuales

la investigación educativa pasaba a ocupar un lugar central en la agenda del Department

of Education. De hecho, definía que el 75% del financiamiento que la Office of

Educational Research and Improvement (OERI) debía, en el año 2004, orientarse a

investigaciones que procuraran explicaciones causales usando diseño experimentales

(Slavin, 2002).

Entre los principales objetivos de ese plan estratégico se destacan20:

1. Crear una cultura del logro, lo que supone vincular el financiamiento

federal a la educación con la rendición de cuentas, incrementar la

20 http://www.ed.gov/about/reports/strat/plan2002-07/plan.doc

50

flexibilidad y el control local, incrementar la información y las opciones

para los padres y promover el uso de métodos basados científicamente en

los programas federales de educación.

2. Mejorar los logros de los estudiantes poniendo en foco, especialmente,

las áreas de lengua, matemática y ciencias, el mejoramiento de las high

schools y mejorar la calidad de directivos y docentes.

3. Desarrollar escuelas seguras y el “fortalecimiento del carácter”, objetivo

centrado, entre otros aspectos, con la lucha contra las adicciones.

4. Transformar la educación en un “campo basado en evidencias”. Para esto

propone mejorar la calidad de la investigación financiada o conducida

por el Department of Education e incrementar la relevancia de la

investigación en función de las necesidades de sus usuarios.

5. Mejorar la calidad y el acceso a la educación postsecundaria y de adultos

6. Establecer una administración de excelencia lo que supone, entre otras

cosas, vincular las decisiones de financiamiento a los resultados

obtenidos por las administraciones educativas.

El contenido del documento, redactado de manera muy directa y sencilla, y presentado

en un formato claramente pensado para públicos amplios, resulta explícito en la

articulación de las tendencias que se señalaban anteriormente. En su presentación el

documento señala que:

“We will work with our partners to make accountability for results the

hallmark of our education system. In alignment with No Child Left Behind,

states will develop systems that hold local schools accountable for results.

State progress on a number of achievement indicators will be reported

annually. Federal education programs will also be held accountable; those

that do not demonstrate results in terms of student outcomes will be

reformed or eliminated” (Strategic Plan 2002-2007, 2001: 11).

El discurso de la rendición de cuentas, atraviesa el documento y pone en foco los

resultados que obtienen la administración, las escuelas y el sistema de producción de

51

investigaciones y evaluación. En ese sentido avanza en la determinación de los

mecanismos mediante los cuales se validará el carácter científico del conocimiento

producido acerca de la problemática educativa.

“Working with Department researchers, each program will develop an

overview of rigorous research studies related to their policy area. Whenever

possible, these guides will be informed by the “What Works Clearinghouse”.

These guides will be distributed to program grantees electronically and in

print” (Strategic Plan 2002-2007, 2001: 19).

El What Works Clearinghouse (WWC) es puesto de esta manera en el centro de la

política de validación de la investigación educativa. Dos aspectos merecen destacarse en

esta cuestión: por un lado, se remite toda la política de validación de la investigación

educativa “científica” a los criterios definidos por una organización estatal que funciona

por afuera del sistema de universidades; por el otro, se pone en foco como criterio de

relevancia de la investigación educativa la atención hacia “lo que funciona”,

promoviendo las perspectivas de tipo empirista e instrumental sobre aquellas orientadas

a la producción de teoría. Estos criterios se definen como parámetros poderosos para

definir el sentido de las políticas y programas educativos21.

En la base de estas políticas se encuentra la vieja ambición de constituir a la

investigación educativa como una disciplina que funcione con los parámetros de validez

característicos de las ciencias naturales:

“Unlike medicine, agriculture and industrial production, the field of

education operates largely on the basis of ideology and professional

consensus. As such, it is subject to fads and is incapable of the cumulative

progress that follows from the application of the scientific method and

from the systematic collection and use of objective information in policy

making. We will change education to make it an evidence-based field. We

will accomplish this goal by dramatically improving the quality and

relevance of research funded or conducted by the Department, by

21 El documento específica entre sus propositos: “Work with Congress to embed scientifically based research in all federal programs. The Department’s upcoming legislative proposals in areas such as special education, vocational education, higher education, and vocational rehabilitation will reflect rigorous research and will demand the use of methods that work”.(Strategic Plan 2002-2007, 2001: 19)

52

providing policy makers, educators, parents, and other concerned citizens

with ready access to syntheses of research and objective information that

allow more informed and effective decisions, and by encouraging the use

of this knowledge” (Strategic Plan 2002-2007, 2001: 50)

Para el logro de estos propósitos se sostiene que: a) deben desarrollarse estándares

rigurosos que deben ajustarse a aquellos aplicados por las más respetadas revistas y

agencias de investigación científicas; b) que el Department of Education solo debe

financiar aquellos proyectos de investigación que adhieren a esos estándares; c) que

debe mejorarse la revisión por pares de los objetivos de las investigaciones articulando

estándares claros y habilitando para esa función solo a científicos calificados que tengan

altos niveles de experiencia metodológica y sustantiva; y d) que debe desarrollarse una

política de revisión editorial con altos estándares de rigor científico para las

publicaciones del Departamento.

El “Strategic Plan 2002-2007” promete la transformación de la investigación educativa

en una disciplina capaz de hacer posible el progreso acumulativo resultante del uso del

método científico –en una mirada sobre el conocimiento claramente pre-kuhniana como

ha señalado Flinders (2003)- a la vez que asegura su creciente relevancia en tanto sea

capaz de mostrar adecuadamente “lo que funciona”22.

Los contenidos de ese documento se han visto reforzados por la publicación ese mismo

año, por parte del National Research Council del documento elaborado por el

Committee on Scientific Principles for Educational Research23 denominado “Scientific

Research in Education” (en adelante SRE) que aboga por una fuerte “cultura científica”

además de algunos artículos publicados en revistas especializadas en defensa de esas

posturas (ver, por ejemplo, Davis, 2002 y Feuer, Towne y Shavelson, 2002, Eisenhardt

y Towne, 2003).

“Scientific Research in Education” es un documento que a partir de un conjunto de

ideas en torno al papel de la investigación educativa en la formulación de políticas y de

22 www.ed.gov/pubs/stratplan2002-07/index.html., p. 53. 23 Al momento de la elaboración del documento el comité estaba integrado por especialistas provenientes de distintas instituciones. La mayor parte de ellas eran centros de investigación vinculados con la educación pero había también otros relacionados con disciplinas como la biología celular, la pediatría, la demografía y la salud.

53

la naturaleza de la ciencia propone un conjunto de principios científicos y principios de

diseño para fomentar la ciencia en una agencia federal de investigación educativa.

El documento enuncia a manera de supuesto inicial que:

“No one would think of getting to the moon or of wipping out a disease

without research. Likewise, one cannot expect reform efforts in education to

have significant effects without research-based knowledge to guide them”

(SRE, 2002: 1)

Atento al creciente entusiasmo por el desarrollo de políticas y prácticas basadas en

evidencias, el National Research Council se propuso examinar y clarificar la naturaleza

de la investigación científica en educación y como el gobierno federal puede

promoverla y apoyarla. Puesto a examinar “la naturaleza de la investigación científica

en educación” el documento señala que:

“En el fondo, la investigación científica es igual en todos los campos. La

investigación científica, tanto en educación, física, antropología, biología

molecular, o economía es un proceso continuo de razonamiento riguroso

sostenido por un interjuego dinámico entre métodos, teorías y hallazgos. (...)

La acumulación de conocimiento científico en el tiempo es tortuosa e

indirecta” (SRE, 2002: 2)

Sobre la base de una noción de ciencia de tipo pre-kuhniano, matizada por afirmaciones

que dan cuenta del carácter raramente inequívoco y durable de los hallazgos, y del

carácter de territorio conflictivo que tienen los campos científicos se proponen un

conjunto de principios característicos de “toda investigación científica”:

1. Proponer cuestiones significativas que puedan ser investigadas

empíricamente;

2. Vincular la investigación con teoría relevante;

3. Utilizar métodos que permitan la investigación directa de la cuestión;

4. Proveer una coherente y explicita cadena de razonamiento;

5. Replicar y generalizar a través de diferentes estudios;

54

6. Abrir la investigación al escrutinio y la crítica profesional.

Como se verá posteriormente, el primer y el quinto principios han sido objeto de un

intenso debate en el campo educativo por sus alusiones al supuesto consenso en torno al

carácter verificable y refutable de la hipótesis y el carácter replicable y generalizable de

los hallazgos.

Por último, en esta breve síntesis de las tendencias en materia de política para la

investigación educativa y su relación con la política educacional en los Estados Unidos

resulta necesario abordar el papel del What Works Clearinghouse (WWC). El WWC fue

creado por el U.S. Department of Education's Institute of Education Sciences con el

objetivo de poner a disposición de tomadores de decisiones, investigadores, educadores

y el público en general una fuente de información centralizada y creíble que

sistematizara los hallazgos de la investigación educativa o, mas precisamente de

evidencia científica acerca de “lo que funciona” en materia educativa.

El WWC cuenta con un contrato de “joint venture” con el American Institutes for

Research y la Campbell Collaboration, organizaciones con fuerte presencia y

reconocimiento en la investigación educativa y la elaboración de rigurosas revisiones de

evidencia científica24. En su presentación institucional en la página de Internet de este

organismo se sostiene que

“El WWC apunta a promover la toma de decisiones en educación informada

a través de un conjunto de fácilmente accesibles base de datos y reportes

amigables que proveen a los consumidores de educación con revisiones de

alta calidad de la eficacia de intervenciones educativas replicables

(programas, productos, prácticas, y políticas) que intentan mejorar los

resultados de los estudiantes”. 25

Este organismo fundamenta su accionar en que el énfasis puesto a nivel nacional en

asegurar a todos los estudiantes y todas las escuelas el acceso a altos estándares de

calidad educativa ha incrementado la demanda por evidencia acerca de “lo que 24 Otras organizaciones actúan como subcontratistas del proyecto: Caliber/ICF International, Lockheed Martin Information Technology y la University of Pennsylvania 25 http://www.whatworks.ed.gov/

55

funciona” en educación. Por otro lado, considera que existen pocas fuentes para ayudar

a los tomadores de decisiones en educación a diferenciar la investigación de alta

calidad, de la investigación inconsistente y/o que está constituida como alegatos que

promueven posiciones no-objetivas.

Un equipo técnico compuesto por expertos en el diseño de investigaciones, evaluación

de programas y síntesis de investigaciones, trabajó con el WWC para establecer y

validar los estándares para la elaboración de las revisiones de investigaciones, informar

los aspectos metodológicos de las revisiones de evidencias y proveer orientación a los

contratistas de la organización.

Para la elaboración de los “systematic reviews” se priorizan tópicos basados en los

siguientes criterios:

− su potencial para mejorar los resultados de los estudiantes;

− su aplicabilidad a un amplio rango de estudiantes o a grupos

poblacionales particularmente importantes;

− la relevancia política y la demanda percibida en la comunidad educativa;

− la disponibilidad de estudios científicos.

Los tópicos son seleccionados a partir de las propuestas recibidas a través de mensajes

de correo electrónico del público en general; presentaciones y encuentros organizados

por el WWC; la red “What Works Network”; las sugerencias presentadas por los

miembros “senior” de las asociaciones de educación, los gestores de políticas y el U.S.

Department of Education; y las revisiones de la investigación existente.

c) Debates

El contenido de estos documentos, las políticas que promovían -de manera más explícita

o implícita- y, especialmente, el contexto político en el que vieron la luz, contribuyeron

a la generación de un profundo debate en relación con las direcciones que debía tomar

la investigación educativa, los vínculos que debía mantener con las necesidades de la

política y, muy especialmente, su estatus como campo disciplinar. Este último punto ha

sido el que ha concentrado la atención de la mayor parte de los especialistas que desde

56

entonces se enfrentan defendiendo su posición de uno u otro lado de la frontera que

delimita el debate epistemológico.

Uno de los primeros defensores de estas políticas ha señalado que el Strategic Plan

2002-2007 transformará el campo de la investigación educativa dado que promueve el

sostenimiento solo de estudios desarrollados por “científicos calificados” en torno a

diseños explicativos que busquen producir conocimiento causal (Davis, 2002).

Slavin (2002), por otro lado, considera que recién en el siglo XXI la educación está

entrando en el siglo XX ya que en esta disciplina, la revolución científica que

revolucionó a la medicina, la agricultura, la tecnología y otros campos a principios del

siglo XX, no se ha desarrollado aún plenamente. No porque la educación no haya

aprendido nada en el transcurso del último siglo sino porque la aplicación de los

hallazgos de la investigación educacional es casual, y la evidencia es respetada solo

ocasionalmente y solo si se corresponde con las modas educacionales o políticas. Para

Slavin, el modelo a seguir para entrar, aunque sea tardíamente, al siglo XX es el de la

medicina.

“Today, of course, the linkage betwen research and practice in medicine is

so tight that no physician would dream of ignoring the findings of rigorous

research. Because medical practice is so closely based on medical research,

funding for medical research is vast, and advances in medicine take place at

breathtaking speed. (...) The most important reason for the extraordinary

advances in medicine, agriculture and other fields is the acceptance by

practitioners of evidence as the basis for practice. In particular, it is the

randomized clinical trial -more than any single medical breaktrough- that

has transformed medicine” (Slavin, 2002).

En respuesta a la postura de Slavin, Olson (2004) realiza una serie de críticas a esa

postura. En primer, señala que la confianza en los diseños experimentales ignora

muchos de los problemas que estos presentan, especialmente en la investigación social,

como el denominado “efecto Hawthorn”, que afecta positivamente el comportamiento

de quienes se saben objeto de una investigación. En segundo lugar, el estudio de

determinadas innovaciones en la enseñanza demuestra que durante el tiempo en que

esas iniciativas son estudiadas pueden presentarse algunos resultados favorables –

57

muchas veces casi insignificantes- pero desaparecen cuando se analiza su persistencia

en el tiempo. En tercer lugar, destaca que mientras la mayor parte de los experimentos

médicos operan con un conjunto restringido de acciones (probar un medicamento, por

ejemplo) que pueden ser controladas, las innovaciones educativas son enormemente

ricas y diversas y resulta imposible medir aisladamente el efecto de acciones singulares.

En cuarto lugar, en educación resulta imposible establecer relaciones causales simples

entre cuestiones tales como la enseñanza y el aprendizaje. Olson (2004) finaliza

señalando que el problema de fondo es que el modelo de Slavin asume que la

acumulación de conocimiento empírico puede traducirse en esquemas teóricos

poderosos, y contraataca sosteniendo que la reputación de la investigación educativa se

ve afectada más por la escasez de resultados replicables que por la ausencia de una

teoría profunda.

La respuesta de Slavin (2004), publicada en el mismo número de la revista Educational

Researcher señala en primer término que la investigación educativa tiene la

responsabilidad de responder a las preguntas por “lo que funciona” que educadores,

padres y policymakers se hacen. Crítica además la caracterización simplista que Olson

realiza de la investigación experimental, especialmente como se realiza en el campo de

la medicina, y sostiene que la misma es muy compleja y los impactos dependen de

factores variados. De todos modos, la respuesta mas importante a las críticas de Olson

es la que señala que este asume que existen “miles de experimentos que evalúan las

prácticas educativas” y que no han logrado una gran acumulación de conocimiento. A

manera de ejemplo, Slavin sostiene que de 112 artículos publicados en el American

Educational Research Journal en el período 2000 – 2003 solo poco más del 5% tenía un

carácter experimental y que esa es una extremadamente delgada base para tomar

decisiones en cuestiones relacionadas con la educación. Aunque reconoce que para

algunas cuestiones los métodos no-experimentales pueden resultar apropiados sostiene

finalmente que para la comparación de resultados de políticas o programas alternativos

no existen substitutos a los experimentos bien diseñados.

En una de las primeras reacciones ante las propuestas del Strategic Plan 2002-2007,

Flinders (2003) ha sostenido que las definiciones que promueven el desarrollo de

investigaciones basadas en estudios experimentales, cuasi-experimentales o estadísticos

deben ser discutidas porque resultan incapaces de comprender no solo el campo de la

investigación educativa sino, más ampliamente, la educación misma. La posibilidad de

58

probar o refutar hipótesis, sostiene Flinders, no es la única razón por la que se valora la

investigación educativa, también es relevante, por ejemplo, la posibilidad de entender el

significado de la experiencia humana. Se pregunta entonces: ¿Qué dejan afuera las

políticas que propone el U. S. Department of Education? Por lo pronto, obras como las

de Jackson, Wolcott, Schön y tantos otros que en los últimos cuarenta años han hecho

aportes fundamentales a la comprensión de los fenómenos educativos. Pero, además, los

estudios experimentales, aparecen a distancia sideral del interés de los docentes y

resulta difícil pensar que los mismos contribuyan a que los docentes modifiquen sus

prácticas cotidianas.

Desde una perspectiva más política, Lather (2004) ha señalado que el esfuerzo por

definir legislativamente el sentido de la investigación educativa “científica” forma parte

de las políticas para la ciencia del movimiento por la “rendición de cuentas” que se

instaló fuertemente en el sistema educativo y en el escenario político de los Estados

Unidos. En ese marco, llama la atención sobre lo que considera que es, en realidad, lo

que esta en juego: un intento por disciplinar el campo de la investigación educativa ante

el creciente desarrollo de movimientos innovadores y posturas críticas emergentes de

los estudios culturales, las metodologías feministas y los estudios sociales de la ciencia

entre otras nuevas tendencias

Por otro lado, aunque sostiene que Scientific Research in Education constituye una

iniciativa positiva para la discusión acerca de la investigación educativa, Maxwell

(2004) señala que sus autores ignoran o niegan la posibilidad de identificar causalidad

en casos particulares, la importancia del contexto como causa integral de los procesos y

el rol del significado y la comprensión interpretativa en la explicación causal, negando,

además, la existencia de diferencias importantes en términos epistemológicos entre la

investigación cualitativa y la investigación cuantitativa. En consecuencia, este

documento construye un sistema de jerarquías que trata a los métodos cualitativos como

meramente descriptivos o suplementarios de los métodos cuantitativos “causales”.

En respuesta a las múltiples críticas que Scientific Research in Education ha recibido,

Margaret Eisenhart (2005), una de sus autoras, reconoce que una pequeña parte del

documento alimenta los argumentos en relación con la visión reduccionista de la

investigación educativa que se le atribuye, pero sostiene que en su totalidad el

documento es mucho más abierto de lo que sus detractores señalan. De todos modos,

Eisenhart reafirma que acuerda con quienes promueven el desarrollo de más estudios

59

experimentales porque, sostiene, los experimentos son una herramienta subutilizada en

la investigación educativa y se trata de estrategias metodológicas particularmente

apropiadas para situaciones en las cuales se requiere realizar comparaciones con el

objeto de entender mecanismos y relaciones causales. Eisenhardt argumenta que se trata

simplemente de estrategias que son complementarias. Para defender esa idea ejemplifica

señalando que, para los investigadores cuantitativos, el centro de la atención esta en el

análisis de cuándo un cambio en una variable X produce un cambio en una variable Y,

mientras que los investigadores cualitativos investigan procesos interesados en entender

como X influye en Y. Se trata, considera, de formas alternativas de aproximarse a

problemas similares.

De todos modos, podría considerarse que parte de la discusión es consecuencia de la

dificultad de dialogo entre dos tradiciones firmemente asentadas en los ámbitos

académicos de los Estados Unidos y que el particular complejo de supuestos teóricos,

metodológicos y políticos que las orientan construye brechas difíciles de cerrar. Moss

(2005), por ejemplo, ha sostenido que el debate esta signado por un conjunto de

malentendidos acerca de la naturaleza, el status y el rol de las generalizaciones, que es

en definitiva, uno de los núcleos centrales en torno a los cuales se establece la condición

de cientificidad de una disciplina.

Por otro lado, está en discusión si las políticas propuestas contribuyen a incrementar la

calidad y rigurosidad de la investigación educativa. Pellegrino y Goldman (2002)

señalan algunas de las tensiones que atraviesan estas políticas. Destacan que el debate

acerca de la calidad de la investigación educativa, como es propuesto por algunos de los

autores que defienden la perspectiva gubernamental, puede servir a diversos propósitos,

incluyendo, un llamado al campo para el incremento de su calidad, rigor y carácter

comunitario dado que el “status quo” de la educación superior y sus relaciones con los

departamentos de artes y ciencia y los docentes no son suficientes para crear una

comunidad realmente profesional de investigadores en educación. Sin embargo,

advierten que el monitoreo de la producción por parte de la propia comunidad

profesional es indispensable para generar el cuerpo de investigación de alta calidad que

contribuya a entender los procesos educativos y sus resultados. Esa precondición para el

desarrollo de la comunidad profesional, por otro lado, construye profundas diferencias

con la vida cotidiana de aquellos docentes y estudiantes –y podríamos agregar gestores

de políticas- cuyas necesidades se demanda que satisfagan.

60

Pellegrino y Goldman señalan que se establece así una tensión entre administradores,

investigadores y docentes: se considera el rigor metodológico y el desarrollo de

prácticas que aseguren la calidad de la investigación como condición para que esta

resulte útil y se demanda a los investigadores una mayor sensibilidad en relación con las

demandas de administradores y docentes, pero los procesos que llevan a la

configuración de comunidades profesionales altamente calificadas y rigurosas tienden a

reforzar sus demandas de autonomía lo cual los aleja de las necesidades de los

administradores y docentes, aquellos a los que estas políticas consideran destinatarios o

usuarios naturales del conocimiento producido por la investigación educativa.

Por último, y pese a que ese fue el foco discursivo que ha procurado legitimar estas

políticas, esta la atención prestada al problema de la utilidad social del conocimiento

producido por la investigación educativa. Schwandt (2005) sostiene que iniciativas

como el What´s Work Clearinhouse se fundamentan en una idea básica compartida por

las agencias de gobierno que promueven esas políticas: que las prácticas de enseñanza

deben estar basadas en el conocimiento disponible a partir de la acumulación de

hallazgos de investigación lo que esto supone la reducción del papel de los “prácticos”

(los docentes, por ejemplo) a una condición de técnicos. Desde esta perspectiva, la

práctica científica determina como debe ser la práctica educacional y esto es así porque,

según Schwandt, el WWC funciona sobre la base de un modelo de mercado que reduce

los propósitos de la investigación educativa a la evaluación de productos para usuarios o

consumidores.

Reflexiones finales

Las políticas educativas llevadas a cabo en las últimas dos décadas años en diferentes

lugares del mundo parecen haber tenido un conjunto de ejes comunes: la

descentralización, el énfasis en la necesidad de incrementar los niveles de autonomía

escolar, la "profesionalización" docente y los mecanismos de evaluación del

rendimiento académico, aparecen como algunos de los ejes articuladores de las mismas.

Esto ha sucedido así aún en países de tradiciones previas muy diversas y con gobiernos

de diferente signo político. Parece constituirse una política educacional global (Ball,

1998) que obliga a poner en consideración aquello que une a las políticas en curso, pero

también, obliga a prestar atención a los procesos de traducción y recontextualización

61

implicados en la definición e implementación de políticas en ámbitos locales siendo

necesario describir lo particular para entender apropiadamente estos fenómenos Se trata

de entender como aquello que parece difundir a escala mundial asume en cada región

características particulares.

De este conjunto de políticas, aquellas relacionadas con el accountability –de las que las

políticas de evaluación son solo una parte- resultan centrales para entender las formas

en que la producción de conocimiento es puesta bajo presión con el objeto de orientarla

hacia temas y problemas que tengan “utilidad social” a la vez que son sometidos a

escrutinio sistemático los procesos de investigación. La presión por la rendición de

cuentas en el contexto anglosajón no solo impacta el creciente interés de los estados por

la definición de la agenda de investigación si no que asume incluso la forma de

particulares exigencias relacionadas con el rigor metodológico de la investigación,

definido esto desde una perspectiva cientificista. Esta perspectiva entiende por

científicas aquellas formas de investigación que privilegian los estudios experimentales

o al menos los análisis de tipo cuantitativo que procuran establecer generalizaciones

acerca de los hallazgos de la investigación.

Estas políticas han reforzado las posiciones en el campo de la investigación educativa

de los investigadores “empíricos” y han promovido el desarrollo de búsquedas

metodológicas crecientemente sofisticadas que procuran articular estudios

experimentales con el uso de encuestas nacionalmente representativas para superar las

críticas relacionadas con los problemas de generalización de los estudios

experimentales. (Berends y Garet, 2002)

De todos modos, las consecuencias principales no son metodológicas. Lo que parece

establecerse es una tendencia a configurar la relación entre la producción y el uso de

conocimiento educativo en términos restrictivos, de tal manera que las agencias que

financian y promueven la investigación educativa procuran definir de manera más

taxativa que antes el contenido de la agenda.

El proceso es complejo. Michael Apple (2001) sostiene que un nuevo bloque de poder

se ha conformado en los Estados Unidos y que en el mismo conviven de manera

conflictiva grupos neoliberales que promueven soluciones de mercado para los

problemas educativos, intelectuales neoconservadores que quieren volver a los “altos

estándares” y a una “cultura común”; conservadores populistas, religiosos y autoritarios

preocupados por los efectos de la secularización y la necesidad de preservar las

62

tradiciones; y nuevas clases medias profesionales que promueven la ideología y las

técnicas del accountability, la medición y el management. Esa combinación de nuevos

mercados, viejas tradiciones y énfasis por la perfomance se plasma en las políticas

educativas como una combinación de políticas de descentralización y orientación al

mercado con regulaciones nacionales del curriculum y la evaluación, con las que la

ideología técnica y profesional provee a los consumidores de los mecanismos para

comparar datos y realizar elecciones. (Apple, 2001).

En esta definición de la forma que asumen las políticas se hace presente una particular

redefinición de los actores involucrados en la producción de conocimiento experto para

la toma de decisiones. El análisis de las políticas desarrolladas en los Estados Unidos y

el Reino Unido durante los últimos años muestran la aparición de un nuevo esquema de

relaciones. Ya no se trata solo de una relación entre expertos y políticos mediada por las

formas en que se despliegan las actividades del Estado sino que se instala con fuerza la

presencia de un público más difuso en el que se destacan los actores escolares,

directivos y docentes como usuarios principales de ese conocimiento.

Esta redefinición del esquema de relaciones es consecuencia de la forma en que las

políticas neoliberales de descentralización de la toma de decisiones y de promoción de

la autonomía, la autoridad y la responsabilidad de los actores escolares tiende a trasladar

parcialmente el centro de gravedad en la formulación de las políticas educativas de la

cúspide del Estado a su base.

Si los actores escolares han de tener mayores atribuciones para la toma de decisiones y

mayores responsabilidades deben contar también con un acceso más directo a los

hallazgos de la investigación educativa para informar sus decisiones cotidianas. La

creación de organizaciones como el EPPI-Centre y el What Works Clearinghouse

evidencia, la intención de construir mecanismos y dispositivos de difusión de los

hallazgos de la investigación a “públicos descentralizados”.

En un contexto en el que se redefine el rol del Estado, las universidades se ven

compelidas a buscar formas diversas de articulación con organizaciones de la sociedad

civil para diversificar sus fuentes de financiamiento. En este contexto, proliferan

instituciones productoras de conocimiento de nuevo tipo que ofician de “think tanks” de

diversos grupos sociales, económicos y políticos, y la relación entre los expertos y los

tomadores de decisiones –o entre la investigación educativa y la formulación e

implementación de políticas- se ve transformada (Simón, 2006).

63

En este proceso de transformación se multiplican los productores y se multiplican los

usuarios, multiplicándose también las relaciones y las tensiones.

En el Estado, las políticas simultáneas de descentralización y recentralización de las

atribuciones en torno a la toma de decisiones obligan a escrutar más detenidamente

quienes son los policymakers y sobre que aspectos de la política tiene ingerencia. Esto

resulta especialmente relevante en el caso de los estados o distritos que han asumido

nuevas funciones y deben administrar los segmentos del sistema educativo que les

corresponden toman decisiones en un contexto de presiones por la rendición de cuentas

que operan por arriba, desde el Estado nacional, y por abajo, como consecuencia de la

participación activa de ciertos sectores de la sociedad que logran construir niveles

importantes de capacidad de acción colectiva.

Los investigadores, radicados por lo general en las universidades –pero también en otros

centros-, operan en un contexto en el que si bien se multiplican relativamente las fuentes

de financiamiento a la investigación, crecen las presiones vinculadas a la rendición de

cuentas en relación con la utilidad social que posee el conocimiento que producen y

crecen, también, las presiones competitivas entre agentes y agencias dado el crecimiento

cuantitativo de ambos y las lógicas de la interconexión global.

La presión por el incremento de la utilidad social del conocimiento producido se

intensifica, además, por las demandas de responder a las necesidades de dos usuarios,

policymakers y docentes, cuyos criterios de valoración de esa utilidad no son

necesariamente coincidentes. Esto, en el marco de presiones vinculadas al rigor

metodológico de las investigaciones –que en el contexto estadounidense parece procurar

establecer límites al carácter ideológico de la producción teórica- que resultan contrarias

a la intención de hacer comunicable a públicos diversos el conocimiento.

Por el lado de los docentes las presiones por la performatividad (Ball, 2003) configuran

un escenario en el que el discurso de la profesionalización, la autonomía y la

responsabilidad, supone la constitución de la docencia como una actividad basada en

evidencias –es decir, informada por los hallazgos de las investigaciones- como vía para

el logro de mejores resultados, pero ignora las dificultades inherentes a la

recontextualización del conocimiento y los limitantes de la práctica.

La creciente presión por el desarrollo de políticas y prácticas educativas informadas por

evidencias, es decir, por la certeza acerca de cuales son aquellas estrategias que

64

“funcionan” se relaciona claramente con el ascenso del accountabilitty, como

claramente lo señala Slavin (2002). Las formas que parecen asumir las demandas por

prácticas de investigación educativa más científicas, no pueden ser desligadas del

contexto político y cultural que las políticas neoliberales instalaron desde mediados de

la década de 1980.

65

4. La investigación educativa y planeamiento educacional en América

Latina y Argentina desde el auge del desarrollismo a la crisis del

Estado de Bienestar.

Como se señaló en el capítulo 2 con posterioridad a la finalización de la Segunda

Guerra Mundial los países de occidente iniciaron un movimiento de reformulación de

las relaciones entre el Estado y la sociedad que se caracterizó por las expectativas que,

de manera creciente, se depositaron en los beneficios que traería la planificación como

mecanismo para la prevención de las crisis y organización del desarrollo (Wagner,

2001). La idea de que el capitalismo era organizable estaba asociada a una visión

reformista de la actividad estatal que, promovida por un conjunto de actores clave,

procuraba coordinar los procesos de modernización social sobre la base de que los

procedimientos de planificación racional estaban en el centro de la formulación de las

políticas de reforma.

Una parte importante de los países de América Latina abrazó entonces un modelo de

desarrollo económico que ponía en el centro a la industrialización, la urbanización y el

desarrollo de la educación universal (Coraggio, 1996). Estas ideas atravesaron a

diferentes sectores políticos y sociales de la época ya que no solo era promovida por

parte de las elites modernizadoras sino que además, la posición de muchos de los

críticos a las políticas de la época se relacionaban, principalmente, con la dificultad que

mostraban para cumplir con lo que prometían, pero no ponían en cuestión el conjunto de

concepciones en las que se asentaban (Coraggio, 1996).

La difusión y expansión de la modernización desarrollista se llevó a cabo, en muchos de

los países del continente, en conjugación con regímenes políticos autoritarios que

expresaron la existencia de alianzas políticas entre sectores industriales, elites

modernizadoras y en ocasiones, sectores de las clases medias y/o populares. Como

señalaron a fines de la década de 1960 Cardozo y Faletto:

“…lo que pudo haber sido un desarrollo social y político modernizado,

terminó por desembocar en el mismo callejón aparentemente sin salida del

estado actual del desarrollo del capitalismo en Latinoamérica: la

modernización se hace a costo de un autoritarismo creciente y sin que

66

disminuya el cuadro de pobreza típico del “desarrollo con

marginalidad””(Cardozo y Faletto, 1992: 135)

Ese paradigma desarrollista se expresó en el campo de la educación en la organización

centralizada del sistema educativo, en el currículo común, en la idea de la educación

como medio para la integración y el ascenso social, en el sistema de planificación

educativa y en la creciente relevancia otorgada a ciertas formas de producción de

información para la elaboración de políticas como los sistemas de estadísticas

educativas (Coraggio, 1996).

La preocupación por la modernización de los sistemas educativos se orientó a poner en

foco sus lógicas de crecimiento, las pautas de distribución social y regional, su

eficiencia interna y su eficacia. El desarrollo del planeamiento asociado a la

preocupación por estas cuestiones fue notable. En el campo académico, el planeamiento

comenzó siendo una especialización para graduados para posteriormente incorporarse

como un espacio de formación de grado independiente de la política educacional y de

las administración de la educación (Pavigliniti, 1993)

Este movimiento generado en torno al planeamiento integral de la educación parece

tener su momento fundacional en la reunión organizada por la Organización de los

Estados Americanos (OEA) en 1958 en Washington, lo que resulta un indicador de la

relevancia de lo organismos internacionales en su promoción. Como señala Suasnábar

(2004).

“prueba de esto son los numerosos encuentros internacionales como la

Primera y la Segunda Reunión del Comité Consultivo Intergubernamental

para la extensión de la enseñanza primaria en La Habana en 1957 y en

Panamá en 1958, y la Tercera Reunión del Comité Consultivo del proyecto

Principal de Educación para América Latina y el Caribe en México en

1960. El completo ascenso del planeamiento sería en 1962 con la reunión

conjunta de los ministros de Educación y de Planificación Nacional del

continente, realizada en Santiago y que contó con el patrocinio de la

UNESCO, la OEA y la CEPAL” (Suasnábar, 2004: 39)

67

El fuerte consenso internacional que se construyó en torno a la necesidad del

planeamiento a partir de ese momento, y que se expresó con toda su fuerza en la década

de 1960, fue en parte el resultado de esa creciente influencia de los organismos

internacionales (Suasnábar, 2004, Aguerrondo, 1990) pero, también, de la aparición de

un conjunto de desafíos a los que el planeamiento pretendía dar respuesta entre los

cuales, según Aguerrondo (1990), se destacaban:

1) El incremento de la demanda de educación en todos los niveles y la

expansión de los sistemas educativos como consecuencia de la ampliación de la

oferta;

2) La ampliación y complejización de la estructura de los sistemas

educativos, tanto en términos administrativos como académicos y la aparición

y/o consolidación de nuevos niveles o modalidades;

3) Las crecientes exigencias de adecuación de los sistemas educativos a las

necesidades de los países en términos de su desarrollo económico y social;

4) El fuerte desarrollo de la planificación en los países más desarrollados

5) La influencia de las ideas denominadas desarrollistas, fuertemente

instaladas en los países centrales

6) La ideología “planificadora” de los planificadores que llevó a concebir la

planificación más como la misión de un grupo que como una decisión social y

política.

Aguerrondo (1990) sostiene que el despliegue del planeamiento supuso un cambio

importante en la forma de entender el accionar del Estado. Se suponía que el proceso de

gobernar estaba organizado en dos instancias. Por un lado, la fijación de objetivos

políticos; por el otro, la organización de una estructura administrativa definida a partir

de dichos objetivos. La introducción de la racionalidad en el gobierno produce la

necesidad de gobernar y administrar de otra manera. La toma de decisiones racionales

supone la necesidad de disponer de información, análisis de la misma, capacidad de

estructurar soluciones coherentes y de prever de las consecuencias de cada decisión, por

lo que se requieren equipos especialmente preparados.

68

De esta manera, sostiene Aguerrondo (1990), el planeamiento se concibe como un

puente entre la política (lo que se quiere hacer) y la administración (lo que se hace). En

ese sentido el planeamiento no es meramente o solo una función técnica: el

planeamiento esta inmerso en la política. Esto supone una particular asociación entre el

planeamiento como concepción de las formas de acción del Estado y la burocracia,

como agente privilegiado de ese accionar. El desarrollo de burocracias públicas

profesionales fue también uno de los ejes de la agenda modernizadora de la década de

1960 dado que eran consideradas un requisito ineludible para el adecuado despliegue de

las políticas públicas (Evans, 1996).

Pueden distinguirse tres etapas en la expansión del planeamiento en América Latina que

supusieron un desarrollo con vaivenes en relación con la investigación educativa: la

primera a fines de los 50 y principios de los 60, caracterizada por la elaboración de los

primeros estudios de corte estadístico en relación con la situación educativa de cada

país, lo que implicó un fuerte reordenamiento de los sistemas de estadística regionales.

La segunda, una etapa de caracterizada por el surgimiento de los primeros grandes

estudios diagnósticos de la mano de importantes esfuerzos de capacitación realizados

por los organismos internacionales y la primera consolidación de cuerpos de

especialistas. La tercera etapa, iniciada fines de los 60 y principios de los setenta, se

caracteriza por la existencia de una fuerte heterogeneidad entre los diferentes países en

la que, de todos modos, la planificación pierde centralidad de la mano de los procesos

de descentralización y regionalización.

Durante la década de 1960 la importancia asignada al desarrollo del capital humano en

la región tuvo también un fuerte impacto en la definición de los problemas que debían

ser abordados por la investigación.. Este tema fue activamente movilizado por la

Comisión Económica para América Latina (CEPAL) (Velloso, 1991).

Estas tendencias se vieron reforzadas a partir de la creación del Plan Multinacional de

Investigación, Experimentación e Innovación Educativas, presentado por el

Departamento de Asuntos Educativos y el Programa de Desarrollo Educativo de la

Organización de los Estados Americanos (OEA) en 1969, en cumplimiento de la

Declaración de los Presidentes de América en la Reunión de Jefes de Estado realizada

en Punta del Este, Uruguay en 1967. Esa declaración señaló la importancia de la

prestación de servicios de asistencia técnica en materia de investigación,

69

experimentación e innovación educativas y para el perfeccionamiento de personal

especializado del Estado.

A inicios de la década de 1970 el discurso del planeamiento entró en una etapa de

progresiva declinación que, sin embargo, no se hizo sentir de manera inmediata, ya que

las organización, los espacios y las tradiciones a las que había dado lugar persistieron en

el tiempo y fueron adaptándose a los cambios en el contexto; especialmente aquellos

que se harían visibles a partir de la década de 1980 y el creciente despliegue de las

políticas de ajuste y de reforma estructural del estado.

En esa declinación fue clave el ascenso de regímenes autoritarios en gran parte de

América Latina. Regímenes que ensayaron políticas represivas que dieron lugar al exilio

de muchos profesionales, a la vez que instauraban una fuerte desconfianza discursiva

acerca de los beneficios de la intervención del Estado en la planificación desarrollo. Al

mismo tiempo, el impacto teórico de la teoría de la dependencia en el campo de las

ciencias sociales, puso en cuestión el optimismo planificador. Estos efectos se

potenciaron en el campo educativo con la difusión de las teorías reproductivistas y de

algunos desarrollos teóricos latinoamericanos como el pensamiento Freiriano. En

sintonía con estas tendencias, una creciente desarrollo de la investigación acción,

cambio el foco de la atención de muchos investigadores que tomando distancia del

Estado, buscaron formas alternativas de intervención en la realidad social (Velloso,

1991)

A mediados de la década de 1980 el discurso del planeamiento integral de la educación

tuvo, sin embargo, un breve reverdecer de la mano de los procesos de restauración

democrática que tuvieron lugar en diversos países de la región. Comentando el Informe

Final de una reunión de expertos latinoamericanos en torno al papel de los profesores en

ciencias de la educación organizada por el CRESALC-UNESCO en 1982, una nota

editorial de la revista de la Asociación de Graduados de Ciencias de la Educación de

Argentina señalaba:

“Después de largos años de autoritarismo y represión instalados a través de

la continua amenaza a la vida y al pensamiento, el país enfrenta el desafío

de encontrar los resortes para consolidar la democracia. (…) Por primera

vez y como hecho inédito, gran cantidad de profesionales ocupan puestos

claves de conducción y asesoramiento en todos los niveles de la educación.

Esto crea un nueva responsabilidad: superar la artificial disociación entre

70

lo político-administrativo y las concepciones pedagógico-científicas, lo que

supone resolver múltiples y complejos problemas” (Revista Argentina de

Educación,1984: 5)

El Informe Final del encuentro mencionado señalaba a su vez que toda reforma

educativa requería, para ser exitosa, de programas amplios y continuos de investigación

ligados a un adecuado proceso de planificación y capacidad para adaptarse a nuevos

desafíos. En este contexto ganó consenso la posición de grupos de académicos que

sostenían la necesidad de repensar la teoría educacional revisando la agenda que había

planteado el reproductivismo y desarrollando modelos que pusieran énfasis en el

potencial de la educación para promover el cambio social (Velloso, 1991).

Durante esa década se hizo presente un renovado interés sobre el estado de la

investigación educativa en la región. Los trabajos de Brunner (1984), Tenti Fanfani

(1984), García Huidobro (1988), y Latapí (1990) (citado en Velloso, 1991) reflejan la

preocupación por mapear los nuevos desarrollos teóricos, analizar las capacidades

institucionales disponibles, discutir la formación de los investigadores, su relación con

las políticas publicas y poner en discusión los desafíos del futuro. Los procesos de

democratización que se vivían en Latinoamérica incentivaron una reflexión sobre el

estado de la investigación educativa y su papel en la sociedad. La nota común de esos

trabajos era el señalamiento de las fuertes diferencias entre los países en materia de

investigación educativa y la debilidad de las capacidades institucionales que se

compensaban con las posibilidades que brindaba la existencia de un fuerte número de

graduados y la activación de algunas redes internacionales de profesionales. Entre esas

redes jugaron un papel importante la REDUC y los organismos vinculados a la

UNESCO, como el CRESALC, dedicado a los temas de educación superior, el

CINTERFOR, vinculado a los temas de educación y trabajo o la REPLAD en temas de

planeamiento y administración.

Sin embargo, la distancia entre investigadores y tomadores decisiones seguía siendo

importante, salvo en los casos en los que los investigadores eran los tomadores de

decisiones. Latapí (1990, citado en Velloso, 1991) señalaba que la distancia entre la

investigación educativa y las políticas podía ser pensada desde tres hipótesis no

mutuamente excluyentes: una de las hipótesis postulaba que los tomadores de

decisiones simplemente desconocían los hallazgos de las investigaciones, debido a que

71

las características de los canales de difusión. Una segunda hipótesis señalaba la

posibilidad de que la dificultad se debiera a que los policymakers solo estaban atentos a

las innovaciones cuando estas parecían adecuadamente probadas. La tercera hipótesis

indicaba que la percepción sobre la utilidad del conocimiento producido por la

investigación educativa estaba fuertemente condicionada por las tendencias políticas a

las que adherían los policymakers.

Los países latinoamericanos -que enfrentaban el desafío de reconstruir los cimientos

democráticos de la sociedad, desarrollar y fortalecer las capacidades de gestión del

Estado reinstaurando la confianza en sus funciones relacionadas con la construcción del

bienestar colectivo, y responder a las demandas sociales acumuladas en tiempo de crisis

y represión- se encontraron sin embargo con los límites que establecían las restricciones

presupuestarias derivadas de la crisis de financiamiento del Estado. Finalmente, las

políticas neoliberales desarrolladas desde mediados de la década de 1980 y principios de

la década de 1990 modificarían sustancialmente las relaciones entre el Estado y el

sistema educativo y esas modificaciones afectarían las formas de entender la acción del

Estado, la definición e implementación de las políticas públicas y el papel del

conocimiento experto en estos procesos.

Trayectorias latinoamericanas

La trayectoria de los diferentes países latinoamericanos durante estas décadas estuvo

marcada por la particular combinación entre los estímulos provenientes de la difusión de

nuevas tendencias, la promoción de las políticas de planeamiento por parte de los

organismos internacionales y las historias y tradiciones locales en las que se encuentra

una parte importante de las claves de interpretación de su desarrollo. La revisión de las

trayectorias en estas cuestiones de Chile, Colombia y México y el desarrollo posterior

de la experiencia Argentina contribuyen a comprender mejor algunas de las dinámicas

que se están analizando.

a) Chile

En Chile, por ejemplo, pueden rastrearse ejemplos de conocimientos aplicados a la toma

de decisiones políticas desde principios del siglo, pero es a partir de la década de 1930

que se adoptan formas específicas de producción de conocimiento orientado a la

72

información de las políticas públicas en educación con la implementación de “escuelas

experimentales” en el marco de la adhesión oficial a la “pedagogía experimental”, en un

movimiento de contra-reforma que procuró sustituir la influencia de los maestros

agremiados por la solvencia técnica de pedagogos y estudiosos (Núñez Prieto, S/D). La

pedagogía experimental aportaba a la legitimación de las políticas educativa en la

medida en que se amparaba en el prestigio de la ciencia y contribuía a reformar el

discurso modernizante del régimen gobernante. La impronta dada por la pedagogía

experimental mantendría su vigencia hasta entrada la década de 1950 a través del

accionar de algunas figuras que desde espacios de gestión pública procuraron ampliar

los alcances de las primeras experiencias.

A partir de 1953, con la creación de la Superintendencia de Educación de Educación

Pública, Chile se convierte en uno de los primeros países de América Latina en

incorporar los principios de la planificación a la gestión de su sistema educativo. Los

inicios de la planificación en Chile estuvieron asociados a los desafíos de promover y

responder a la expansión de la demanda y ajustar los objetivos y los contenidos de la

enseñanza a las nuevas demandas del desarrollo económico y social. Como señala

Núñez Prieto:

“La planificación de los sistemas escolares abría una nueva y distinta

demanda para la producción de conocimiento. Se requería investigación

interdisciplinaria para diagnosticar empíricamente los problemas de la

educación, para establecer sus vinculaciones con las demandas sociales,

económicas, financieras e institucionales del desarrollo, y para hacer las

previsiones que requería la actividad político técnica de la planificación”

(Núñez Prieto, s/d: 10)

Estas tendencias se verían plasmadas en los trabajos del Instituto de Educación que

dirigía Irma Salas desde donde se llevaron a cabo, entre otras, una línea de investigación

precursora sobre comunidades y regiones y otra línea relacionada con el seguimiento de

graduados de la formación técnica profesional en el marco de la preocupación por las

relaciones entre educación y trabajo (Nuñez Prieto, s/d).

En 1961 se aprobó el Plan Decenal de Desarrollo, que institucionalizó la introducción

del “planeamiento integral de la de educación pública” aunque los avances reales en la

73

materia fueron escasos. Recién a partir del gobierno de Frei - especialmente entre 1965

y 1970 - dichos principios comenzaron materializarse de manera evidente. De 1965 data

la creación de la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN), que adquirió el rango

de Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) en 1990.

Paralelamente en la década de 1950 se había iniciado un proceso de modernización de

las universidades chilenas con financiamiento de organismos internacionales, agencias

estatales y fundaciones privadas norteamericanas. Esto dio lugar a principios de la

década de 1960 a un fuerte desarrollo de las ciencias sociales vinculado a la creación de

institutos de investigación social junto con la creación de escuelas de docencia

especializada (Correa Sutil, 2004)

Asociada a estas tendencias y a los cambios en las políticas educativas se produce un

importante proceso de institucionalización de la investigación en educación en Chile

que tiene como jalones principales la creación en 1964 del Centro de Investigación y

Desarrollo de la Educación (CIDE), una entidad privada ligada a la iglesia católica y, en

1967, la fundación del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones

Pedagógicas del Ministerio de Educación (CPEIP). Posteriormente, en 1971, se crearía

en el marco de la Universidad Católica de Chile el Programa Interdisciplinario de

Investigaciones en Educación (PIIE), que posteriormente se separó de esa casa de

estudios y se constituyó en un centro académico independiente.

La planificación del desarrollo del sistema educativo fue progresivamente abandonada

durante la década de 1970, ya que la noción de macro-planificación fue cuestionada por

su asociación con el socialismo y las ciencias sociales en general fueron objeto de

sospecha y control político. En ese escenario, sin embargo, no cambio demasiado el

conjunto de centros dedicados a la producción conocimiento acerca de la problemática

educativa ya que tanto el CPEIP, el PIIE y el CIDE mantuvieron su presencia en el

campo aunque con las restricciones imperantes en ese contexto. En este período -y hasta

fines de la década de 1980- el CPEIP se constituyó en el principal organismo público

dedicado a la producción de investigaciones acerca de la problemática educativa, pese a

la existencia de algunos estudios ocasionales en otras áreas y de temporales esfuerzos

por parte de las Secretarías Ministeriales Regionales. La investigación desarrollada por

el CPEIP se concentró en el desarrollo de estudios aplicados centrados en el análisis de

macrovariables del sistema educativo, investigaciones descriptivas que hacían centro en

los factores asociados al rendimiento escolar, la investigación evaluativa de proyectos e

74

iniciativas y la realización de resúmenes analíticos y el apoyo a la realización de

encuentros nacionales de investigación (Ministerio de Educación de Chile, 1993). Los

estudios realizados en ese período han sido caracterizados como de un “empirirismo

estrecho” y la fuerza de esas líneas de trabajo se diluyó de la mano de las crecientes

restricciones relacionadas con el financiamiento. A partir del cambio de las condiciones

sociopolíticas a mediados de la década de 1990 el CPEIP recuperó cierto dinamismo a

la vez que se abrió a nuevos desarrollos teóricos.

Por otro lado, Chile fue uno de los países que rápidamente se sumaron, a fines de la

década de 1980, a las tendencias internacionales que depositaban en las políticas de

evaluación del rendimiento escolar, enormes expectativas en relación con su papel como

mecanismo que, simultáneamente, contribuiría a la producción de información sobre el

estado del sistema y a la constitución de un sistema de presiones e incentivos orientados

a la mejora de la calidad de la educación. El Sistema de Medición de la Calidad

Educativa (SIMCE) fue creado en 1988 pero reconocía como antecedente inmediato la

experiencia del Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar (PER) que se había

desarrollado entre 1982 y 1984.

Diferente fue la situación en las universidades. Las que las condiciones políticas

existentes hasta mediados de la década de 1990 limitaron el desarrollo de líneas de

investigación en las universidades a la vez que las presiones por el autofinanciamiento

que se impusieron a partir de la década de 1980 promovieron la priorización de la

docencia por sobre la investigación. En los años de la década de 1980, por último, los

centros de investigación independiente como el CIDE –coordinador de la Red

Latinoamericana de Información Educativa (REDUC)-, el PIIE y la Corporación de

Promoción Universitaria fueron protagonistas dinámicos así como también creció la

influencia de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).

En la década de 1990, el rasgo distintivo de Chile parece ser la adopción de una agenda

pública en materia educativa fuertemente influenciada por la actividad desarrollada en

las dos décadas previas por un amplio grupo de intelectuales en esos centros académicos

independientes. Durante esa época, los analistas simbólicos (como los denomina

Brunner) o humanistas críticos (como los llama Hopenhayn) se convirtieron en

influyentes tecnócratas y, en algunos casos, en políticos cruzando las fronteras que

separan a los productores de conocimiento de los decidores de políticas. Parte de esta

trayectoria puede relacionada con la reacción de las élites intelectuales chilenas a las

75

consecuencias de la dictadura que se inició en la década de 1970 y perduró hasta

comienzos de la década de 1990 (Picazo Verdejo, 2001).

b) Colombia

La tendencia general a la adopción del planeamiento es también el contexto en el que se

institucionaliza la investigación educativa en Colombia. En 1968, en el marco de la

modernización del Estado propuesta por la gestión de Lleras Restrepo se creó el

Instituto Colombiano de Pedagogía (ICOLPE) como organismo encargado de financiar

y promover la investigación en educación en consonancia con al Declaración de Punta

del Este de 1967. En 1970 el ICOLPE llevó a cabo la Primera Reunión de Trabajo sobre

Investigación Educativa, cuya memoria proveyó los fundamentos, orientaciones, áreas

básicas y procedimientos para la investigación en el sector. El ICOLPE fue suprimido

por decreto en 1976.

De todos modos, el campo académico adquirió creciente dinamismo. Hacia fines de

1970 se llevó a cabo una investigación sobre la práctica pedagógica en Colombia de la

que participaron las Universidades de Antioquia, Pedagógica Nacional, del Valle y

Nacional que fue considerada como un hito en la conformación del campo en ese país y

dio lugar a una línea de trabajo que se continuó en tres de esas instituciones. En 1978 se

publicó un estado del arte acerca de la investigación educativa en Colombia que

inventarió más de 230 estudios.

La particular asociación de actores nacionales y extranjeros, públicos y privados que se

observa en toda América Latina asociada al desarrollo del planeamiento y la promoción

de la investigación educativa se ve claramente plasmada en el Seminario Nacional de

Investigación Educativa realizado en Colombia en 1980 patrocinado por la Fundación

Ford, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, la Fundación para la

Educación Superior, el Educational Research Review Advisory Group de Canadá y el

Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología

(COLCIENCIAS). Dicho Seminario concluyó señalando la existencia de número

importante de trabajos desarrollados en los años previos pero la persistencia de fuertes

debilidades en relación con la fortaleza metodológica de los trabajos existentes (ICFES-

OEI, 1993).

76

La investigación educativa recibiría en 1995 una mayor atención por parte del sistema

de Ciencia y Técnica a partir de la aprobación del Plan Estratégico de Estudios

Científicos de la Educación por parte del Instituto Colombiano para el Desarrollo de la

Ciencia y la Tecnología (COLCIENCIAS) y la relevancia dada a los procesos

sistemáticos de investigación educativa como apoyo para el desarrollo del sector por

parte del Plan Decenal de Educación 1996-2005 aprobado por el gobierno Colombiano

en 1996.

c) México

En el caso de México, puede señalarse la década de 1930 como una etapa fundacional

con la creación del Instituto Nacional de Pedagogía (1936). En esta etapa, la nota

característica fue el desarrollo de estudios relacionados con la educación desde

perspectivas fuertemente influenciadas por la filosofía que dieron lugar a trabajos de

tipo hermenéutico acerca de la esencia, tipos, grados y leyes de la educación y a una

segunda línea de trabajos sobre didáctica orientada a la identificación de orientada a

establecer los procedimientos más eficaces en tareas de formación (Gutiérrez Serrano,

1998)

En la década del 1950 se crearon el Centro Regional de Educación Fundamental para

América Latina (CREFAL) y el Instituto Latinoamericano de Comunicación Educativa

(ILCE) que tuvieron una importante incidencia en la promoción de la investigación

educativa (OCDE-CERI, 2004). Posteriormente, en la década de 1960, como en la

mayor parte de América Latina, se puso en foco el problema del mejoramiento de la

educación en los términos que promovían las tendencias vinculadas al planeamiento. En

ese marco, un conjunto de instituciones comenzaron a tener un papel relevante en la

producción y difusión de investigaciones educativas. En 1962 se creo el Centro de

Estudios Educativos, un proyecto de origen clerical pero con un patronato y una

asamblea integrada básicamente por empresarios. En 1969 se fundó la Comisión de

Nuevos Métodos de Enseñanza en el marco de la UNAM. En 1971 se creó el

Departamento de Investigaciones Educativas (DIE) en el marco del Centro de

Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional

(CINVESTAV), como consecuencia del impulso dado por la Comisión para la Reforma

de los Libros de Texto Gratuitos que se había conformado durante la gestión del

Presidente Echeverría. Estas tres organizaciones tendrían un papel central en los años

77

siguientes por su pertenencia a instituciones sólidas, que permitieron conjugar niveles

críticos de apoyo financiero y desarrollo de líneas de acción para captar y formar

profesionales.

En el caso del DIE, una institución emblemática, la definición de sus objetivos tal como

se presentaban a mediados de la década de 1970 hace explícita la intención de vincular

la investigación con el mejoramiento de la enseñanza26. La fundación del DIE fue el

punto de partida de un proceso de expansión de la base profesional que implicó la

creación de un total de 23 centros de investigación en todo el país, la mayor parte de los

cuales dependían de las universidades y entre los que se destacó la apertura de la

Universidad Pedagógica Nacional en 1978.

Entre fines de la década de 1970 y comienzos de la década de1980 durante la

presidencia de López Portillo se incremento la influencia en la administración educativa

mexicana de grupos reformadores liderados por economistas que se habían apropiado

del instrumental moderno de la planeación económica surgido de la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL), la Organización Europea para la

Cooperación y el Desarrollo (OECD) y otros organismos internacionales. Durante el

período la impronta planificadora se hace sentir fuertemente en las actividades de la

Secretaria de Educación Pública (SEP) cuyos cuadros tecnocráticos comenzaron a

desarrollar un plan global de desarrollo de la Educación y a instrumentar programas

específicos.

En este marco la década de 1980 fue particularmente difícil como consecuencia de la

conjugación de las restricciones financieras derivadas de la crisis económica que

sacudió al país y la fuerte presencia de un Estado que contribuyó al sostenimiento y

expansión de la investigación educativa. La Secretaría de Educación Pública (SEP)

impulsó, por ejemplo, la investigación educativa a través del patrocinio de las

actividades del Grupo de Estudios para el Financiamiento de la Educación (GEFE), la

constitución del Programa Nacional Indicativo de Investigación Educativa y la creación,

en 1984 del Sistema Nacional de Investigadores (OCDE-CERI, 2004).

El Segundo Congreso Nacional de Investigación Educativa, realizado en 1993, hizo

evidente que pese a las restricciones había crecido el número de centros de 26 Esos objetivos eran: 1) Realizar proyectos de investigación científica; 2) Contribuir a la elaboración del material didáctico para los diversos ciclos del sistema educativo nacional; y 3) Formar investigadores y profesores especializados en diversos aspectos cualitativos y cuantitativos de la educación, particularmente en la enseñanza de las Ciencias Naturales y Matemáticas (Gutiérrez Serrano, 1998).

78

investigación y se había producido un fortalecimiento y profesionalización de los

existentes. La creación, ese mismo año, del Consejo Mexicano de Investigación

Educativa (COMIE) –asociación que reúne a la gran mayoría de los investigadores

educativos del país- supuso un renovado fomento la actividad. Un año antes, en 1992, el

Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, que impulsó la

descentralización del sistema educativo, actuó como incentivo para el desarrollo de

diagnósticos en cada uno de los Estados y dio lugar a la generación de líneas de

investigación en algunos de esos estados a partir de la recepción de los aportes

presupuestarios derivados de esa política.

Pese a la intensidad del desarrollo de la investigación educativa en México, la mayor

parte de los investigadores realiza de manera simultánea actividades de docencia,

investigación y/o asesoría a instituciones públicas. Esta aparente debilidad tiene como

contracara que, a partir de esa situación, el Estado cuenta con un número relativamente

alto de profesionales con formación y/o experiencia en la producción de conocimiento

sobre la problemática educativa insertos en los ámbitos de definición e implementación

de políticas, especialmente en la SEP, en direcciones de planeamiento y en

departamentos de educación de algunos estados.

El anteriormente citado informe de la OCDE –producido por el COMIE para el CERI-

(OCDE-CERI, 2004), señala que en relación con el uso de la investigación para la toma

de decisiones políticas en el campo educativo se ha desarrollado una fuerte orientación

que tiene sede en organizaciones públicas, complejas y en ocasiones menos

institucionalizadas y vinculadas con actores y grupos independientes. Entre esas

organizaciones se destacan la SEP y la Universidad Pedagógica Nacional.

Las trayectorias de Chile, Colombia y México expresan, de diversa manera, los cambios

producidos en esas cuatro décadas transcurridas desde el los primeros impulsos

modernizadores que dieron lugar al discurso del planeamiento. Se estableció así un

nuevo tipo de relación entre la investigación educativa y la definición, elaboración e

implementación de políticas educativas en un contexto de expansión generalizada de las

funciones y acciones del Estado.

Planeamiento educacional e investigación educativa en Argentina

79

En Argentina este conjunto de cambios que se produjo en relación con la centralidad del

Estado en la planificación y el desarrollo de la sociedad, se expresó en la ampliación,

diferenciación y complejización de sus funciones administrativas, en parte, como

respuesta a los procesos de expansión del sistema educativo que estuvieron

acompañados de una pluralización de los agentes prestadores (Palamidessi y Suasnábar,

2007). En la década de 1960, muchas provincias incrementaron su participación en el

sistema educativo como consecuencia de los primeros procesos de descentralización

llevados a cabo en 1961-1962, durante el gobierno de Frondizi, y en 1968-1970 durante

la dictadura de Onganía (Paviglianiti,1989). En simultáneo, se produjo un proceso de

apertura y crecimiento del sector privado que sumado lo anterior contribuyó a

complejizar las demandas a la administración educativa.

Esto dio lugar a un proceso de creación de nuevas agencias especializadas en el aparato

del Estado y a una creciente preocupación por la profesionalización de las burocracias.

En el caso de las burocracias educativas su crecimiento se asoció a otros procesos que

se produjeron en forma simultánea.

Por un lado, desde fines de la década de 1950, se produjo una cientifización de los

estudios universitarios en educación a partir de la creación de carreras de Ciencias de la

Educación. Estas carreras establecieron una demarcación fuerte entre la tradicional

formación orientada a la docencia y la formación profesional que comenzaban a

encarnar los nuevos especialistas en educación. Esos movimientos modernizadores de

fines de la década de 1960 y comienzos de la década de 1970 tuvieron un profundo

impacto en la configuración del campo intelectual y profesional de la educación. En el

sistema educativo, este nuevo grupo profesional desplazó de diversas funciones a

directores, profesores y supervisores, dinamizando la profesionalización burocrática y

académica y realimentando la “formación de un incipiente mercado profesional –

fundamentalmente en el aparato estatal y en el campo pedagógico, pero también en

organizaciones del campo económico- y la emergencia de una profesión académica

universitaria que permanecerá muy restringida por la escasa expansión del mercado de

posiciones de docencia y de investigación” (Palamidessi y Suasnábar, 2007). La

administración estatal en sus diversos niveles abrió entonces sus puertas a jóvenes

graduados de las carreras universitarias de Educación, Sociología y Psicología entre

otras, que eran portadores de tradiciones, orientaciones y herramientas asociadas de

producción de conocimientos. (Palamidessi y Suasnábar, 2007)

80

Por otro lado, en correspondencia con el auge de la planificación fueron configurándose

los organismos técnicos que tendrían un papel de creciente relevancia en la elaboración

y/o difusión de estudios sobre la problemática educativa. Hacía 1950 la única dirección

que tenía funciones técnicas era la Dirección de Biblioteca e Información Educativa que

tenía a cargo, especialmente, la producción de las estadísticas escolares. La creación en

1960 del Departamento de Documentación e Información Educativa y del Departamento

de Estadística Educativa en el marco de la Subsecretaría de Educación (Dto. 7568/60) es

el puntapié inicial de una etapa en la que la producción de información como insumo

necesario para los procesos de planificación, va a ocupar un lugar de creciente

relevancia en el desarrollo de las políticas de rediseño del Estado. El Departamento de

Documentación e Información Educativa tenía, entre sus funciones, las de preparar y

difundir informes a los interesados en la problemática educativa y la de llevar adelante

actividades de intercambio de datos, informes y publicaciones con otros organismos

educativos nacionales e internacionales. El Departamento de Estadística Educativa tenía

como parte de sus funciones registrar el movimiento estadísticos parcial y general de las

actividades educativas, la elaboración de estudios estadísticos orientados al desarrollo

de las actividades de planeamiento y la difusión de los resultados tanto en el ámbito

nacional como a nivel internacional. Estos organismos no se vieron afectados en sus

funciones por la reestructuración llevada a cabo en 1962, aunque pasaron a formar parte

del Servicio Central de Educación (Paviglianiti, 1989)

En la misma época el Servicio Nacional de Enseñanza Privada (SNEP) contaba con un

área encargada de la realización de estudios e investigaciones pedagógicas orientados a

contribuir a la toma de decisiones.

En 1963 se creó el Servicio Nacional de Planeamiento Integral de la Educación

mediante el decreto 2736/63 que definía como parte de sus objetivos “el estudio sobre

bases científicas de los servicios educativos para adecuarlos a las necesidades de la

cultura y del desarrollo económico y social de la Nación (Paviglianiti, 1989: 155). Este

organismo asesor funcionó hasta mediados de 1966.

El papel de la información –básicamente en la forma de información estadística y de

investigaciones-, como insumo necesario para orientar los procesos de planificación,

contribuyó al desarrollo de un número creciente de investigaciones. Braslavsky (1987)

señala que:

81

“...resulta coherente la elaboración, durante el período tecnocrático, de un

número creciente de investigaciones parciales acerca de las mismas

medidas de política educativa que afectaban las dimensiones y el

rendimiento cuantitativo del sistema. Estas investigaciones debían brindar

el diagnóstico preciso para una reforma educativa cuyo objetivo central era

la provisión de educación formal al mayor número posible de habitantes. En

tal situación el fundamento teórico subyacente aportaba la certeza de que la

educación provista por el sistema de educación formal era uno, y acaso el

más importante, de los factores del crecimiento económico, meta

privilegiada de las políticas estatales” (Braslavsky, 1987:78)

Los cambios políticos de la época –la caída de Frondizi, el interregno de Guido, el

posterior mandato inconcluso de Illia y el inicio de una nueva dictadura- no afectaron,

en las formas, las concepciones dominantes acerca del papel de la información y la

investigación como insumos centrales para los procesos de planificación que se

consideraban indispensables. En cambio, tuvieron un fuerte impacto en el campo de las

ciencias sociales, sobre el que la represión en general y la ejercida sobre las

universidades -que tuvo su punto más álgido durante la noche de los bastones largos por

el drenaje de docentes e investigadores que produjo- se hizo sentir con fuerza. En el

fondo, la dictadura iniciada en 1966 operó como un freno a las políticas de

modernización (Terán, 2004) que, si bien afectó de manera desigual a las políticas

estatales, supuso un fuerte viraje autoritario en el campo cultural. La intervención de las

universidades interrumpió el incipiente proceso de profesionalización académica

asociado a la política de ampliación de las dedicaciones exclusivas y favoreció un

desplazamiento creciente de investigadores a centros independientes como el Instituto

Di Tella, el Instituto de Desarrollo Económico y Social, o el Centro de Investigaciones

Educativos, vinculado a la Compañía de Jesús (Palamidessi y Suasnábar, 2007).

La persistencia de algunas de las formas de gestión que había inaugurado la

modernización desarrollista se observa, de todos modos, en algunas de las líneas

políticas seguidas durante el período. En 1968 el Consejo Nacional de Desarrollo

82

(CONADE)27 dio a conocer un informe titulado Educación, Recursos humanos y

Desarrollo Económico-Social que analizaba las tendencias de la expansión de la

matricula desde la década de 1930, las bases legales y el gobierno del sistema educativo

y las tendencias demográficas y el crecimiento económico. Este informe fue elaborado

por el Sector Educación del CONADE, que estaba integrado por un equipo de técnicos

de diferentes especialidades, y trabajo con escaso contacto la Administración Central de

Educación (Paviglianiti, 1988). Ese documento de la CONADE fue uno de los insumos

que sirvieron de base para la reforma educativa de 1966-1972 (Tedesco, J. C., 1972,

citado por Braslavsky, 1987)

En 1969 se reestructuró la Secretaria de Cultura y Educación, pasando a depender las

áreas de Documentación e Información y la de Estadística, de la Dirección General de

Técnicas Educativas. En la misma reestructuración se creó el Centro Nacional de

Investigaciones Educativas que dependía de manera directa de la Subsecretaría de

Educación. Este organismo tuvo como funciones las de dirigir la elaboración de

programas de investigación educativa, de formación de personal especializado y de

asistencia técnica a personas e instituciones que realizaran investigaciones en el área

(Paviglianiti, 1989).

En 1970, se organizó el Ministerio de Cultura y Educación (Dec. 2209/70) con 5

secretarías, de las cuales, la Secretaría Técnica sería la que concentraría los principales

organismos técnicos: la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación”, la Dirección

General de Servicios Educativos, el Centro Nacional de Investigaciones Educativas y el

Departamento de Cooperación Internacional para la Educación, la Ciencia y la Cultura

(Paviglianiti, 1989). Este proceso de reorganización procuraba mantener articuladas las

áreas orientadas a la producción de conocimiento y aquellas cuya misión era el

desarrollo de las tareas de planificación. Ese mismo año se llevó adelante un Censo

Nacional cuyos datos relacionados con la problemática educativa recién vieron la luz

en 1977 y 1980 (Braslavsky, 1987).

En 1972 se lleva a cabo una nueva reestructuración mediante la cual se crearon dos

organismos técnicos: la Dirección General de Programación y Control de Gestión y la

Dirección Nacional de Investigación, Experimentación y Perfeccionamiento Educativo,

27 El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) dependía de la Presidencia de la Nación y tenía desde 1963 un “Sector educación” que4 se ocupaba del desarrollo de actividades de planificación por afuera de las que desarrollaba el Ministerio correspondiente.

83

ambas en el marco de la Subsecretaria de Educación del Ministerio de Cultura y

Educación (Paviglianiti, 1989). Este organismo concentraba las áreas de investigación,

currículo, tecnología, perfeccionamiento, estadística, documentación y planeamiento. La

Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación” (OSDE), por el contrario, fue separada y

pasó a depender de la Subsecretaría General.

El esquema definido en 1972 se mantuvo sin grandes modificaciones en la estructura

orgánica definida en el período 1973-1976 (Decreto 91/74). Paviglianiti (1989) sostiene

que se trata de un período caracterizado por una fuerte actividad de planificación,

expresa en grandes planes de “desarrollo”. En ese marco se creó el Instituto Nacional

de Planificación Económica, que organizó el Comité que elaboró el Plan Trienal para la

Reconstrucción y Liberación Nacional 1974-1977. Pese a que el plan Trienal de 1974

reflejaba la preocupación oficial por incorporar los resultados de la investigación

disponibles en la planificación de las actividades estatales, Braslavsky señala que “el

espontaneísmo y la improvisación que caracterizaron el período 1973-1975 se reflejan

en la iniciación desarticulada de proyectos de investigación parcialmente renovadores

(Braslavsky, 1987: 79-80).

De todos modos, durante este período la Dirección Nacional de Investigación,

Experimentación y Perfeccionamiento Educativo produjo una serie de estudios sobre la

“Situación de la Investigación Educativa”. Braslavsky (1987) registra la publicación de

los mismos hasta 1976, y la existencia de versiones no publicadas correspondientes a los

años 1977/78 y 1979/80. Estos estudios relevaban las investigaciones producidas en

diferentes áreas de la problemática educativa con el objetivo de poner a disposición de

los funcionarios información actualidad sobre los conocimientos disponibles.

El primer lustro de la década de 1970 muestra entonces tendencias contradictorias. En lo

político, la progresiva desintegración de la dictadura militar iniciada en 1966 dio lugar a

una conflictiva restauración de la democracia. Antes, durante y después de esa

transición, un clima de violencia atravesó a la sociedad en su conjunto, sucediéndose

múltiples formas de represión física y cultural que promovieron un clima radicalizado

que presionaba sobre las pretensiones de autonomía intelectual. (Terán, 2004). De todos

modos, el fenómeno tuvo matices: no todas las universidades y espacios intelectuales

sintieron sus efectos de igual manera (Suasnábar, 2004).

El golpe de Estado de 1976, producido en un contexto de descontrol económico,

malestar social, pujas al interior del gobierno y presencia cotidiana de la violencia en las

84

calles, dio lugar a una política de reinstauración del orden, sustentada en el terror estatal

planificado. El incremento de la censura –que iniciada durante la dictadura de 1966-

1973 no se había detenido por completo durante el gobierno peronista- y la organización

de formas de represión cultural sistemáticos afectaron profundamente un sistema

educativo en el que la enseñanza de la matemática moderna o la lectura El Principito

pasaron a ser actividades potencialmente peligrosas.

En ese contexto, si bien en términos formales no se produjeron grandes cambios en la

estructura del Ministerio de Educación entre 1976 y 1980, se produjo un proceso de

deterioro de sus funciones técnicas de perdurables consecuencias. El proyecto represivo

y privatista28 de la dictadura tuvo entre sus ejes principales no solo el control ideológico

del sistema educativo, sino también el “ajuste” de su financiamiento mediante las

políticas de descentralización y el incremento de la participación del sector privado

tanto como prestador de servicios educativo, como a través del pago de cuotas y la

colaboración en el mantenimiento de la infraestructura edilicia (Braslavsky, 1987).

Palamidessi y Suasnabar (2007) señalan que:

“En 1976, la dictadura militar marcó el comienzo de un período signado

por la represión, el congelamiento del debate político-educativo y la

desestructuración de los proyectos modernizadores. A diferencia del

anterior gobierno militar, el llamado “Proceso de Reorganización

Nacional” no se propuso modernizar la sociedad sino disciplinar los

comportamientos políticos y sociales a través de la instauración de un

Estado militarizado y la apertura de los mercados. En esta dirección, las

políticas educativas se orientaron casi exclusivamente a reforzar patrones

tradicionales de autoridad, implantar mecanismos de control ideológico y

reformular el rol del Estado en prestación y regulación del sistema

educativo” (Palamidessi y Suasnabar, 2007:53).

Esto trajo una serie de consecuencias cuyo impacto se hizo sentir durante muchos años,

ya que se vieron afectados los procesos de diferenciación, modernización y 28 “... a partir de 1976, cristalizó en los elencos gobernantes el principio de subsidiariedad del Estado en la prestación –no así en el control ideológico- de los servicios educativos. El crecimiento de la responsabilidad de algunas organizaciones de la sociedad civil en la provisión de educación se enmarcó en un proyecto privatista de la vida social que incluyó a la privatización de la educación pública en un sentido amplio. (...) El Estado solo debe cumplir una función supletoria, compensatoria de la acción de los particulares.(Braslavsky, 1987:81

85

profesionalización de las funciones estatales relacionadas con la administración

educativa, se perdieron cuadros profesionales y se fusionaron, reubicaron o

desmantelaron organismos técnicos (Palamidessi y Suasnábar, 2007). Todo esto supone,

claro está, la pérdida de capacidades de gestión y la desestructuración de tradiciones de

trabajo en el seno de la administración pública.

Entre los cambios más significativos cabe mencionar el desmantelamiento, en 1976, de

la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación” (OSDE), cuyos equipos se integraron a

la Dirección Nacional de Políticas y Programación Presupuestaria. En 1979, este equipo

pasó a la Dirección Nacional de Investigación, Experimentación y Perfeccionamiento

Educativo, sin que se le hubieran atribuido funciones específicas. Sin embargo, el dato

más significativo de este período es el quiebre en la continuidad de la serie de

estadísticas educativas que producía el Ministerio de Educación en 1978. La publicación

de estas estadísticas se reinició a partir de 1981 pero, a partir de esa fecha, los datos se

presentaron escasamente desagregados y contienen un número significativamente menor

de indicadores de los existentes hasta 1978 (Braslavsky, 1987).

Hacia 1981 la Ley de Ministerios (Ley 22.520) definió como parte de las funciones del

Ministerio de Educación las de realizar promover y auspiciar las investigaciones

científico-tecnológicas así como el asesoramiento y asistencia técnica, y difundir

publicaciones, estudios informes y estadísticas de temas relacionados con sus

competencias (Paviglianiti, 1989). Sin embargo, estas funciones estuvieron lejos de

cumplirse, en parte porque las modalidades de gestión del gobierno militar no daban

lugar a procesos de producción de investigaciones de difusión pública y, en parte,

porque rápidamente el poder de la Junta Militar se fue diluyendo y en 1983, luego del

desastre de la guerra con Gran Bretaña por las islas del Atlántico sur, convocó a

elecciones para reinstaurar la institucionalidad democrática.

En forma paralela a este proceso, una cantidad importante de investigadores en

educación emigró, otros se recluyeron en los lugares más recónditos del sistema

educativo y algunos pocos pudieron encontrar en centros de investigación

independientes un lugar en el cual desarrollar sus tareas, mantener espacios de dialogo

intelectual y conexiones con redes de investigación y de producción y circulación de

conocimientos internacionales (Palamidessi y Suasnábar, 2007). El papel de estos

centros fue clave en el sostenimiento de ciertas tradiciones de trabajo académico, pero

no pudo evitar la ruptura de los procesos de transmisión intergeneracional de

86

conocimientos especializados vinculados con el desarrollo de tareas de investigación y

la interrupción de los procesos de profesionalización y especialización al interior del

campo (Palamidessi, Suasnábar y Galarza, 2007).

A modo de cierre

En abril de 1980 se realizó en Isla Negra, Chile, un seminario sobre la situación y las

perspectivas de la investigación educativa en América Latina al que asistieron 80

especialistas de todo el continente. La mirada retrospectiva construida en el seminario

acerca de la producción resultante de las décadas de 1960 y 1970 destacó un conjunto

de tópicos que sintetizan, de alguna manera, las preocupaciones de la época: el cambio

social y el cambio educativo; la formación de recursos humanos; el estudio de las tasas

de retorno; el rendimiento de los sistemas educativos; la educación a distancia en sus

diversas formas; la evaluación de proyectos; los cambios en el currículo, los planes de

estudio y los libros de texto; las experiencias educativas como la Escuela Nueva; la

enseñanza de las ciencias; y la educación técnica y tecnológica formaron parte de esa

agenda.

Otra mirada retrospectiva sobre esta época señala que los estudios y diagnósticos

elaborados como parte de los procesos de planeamiento educativo a pesar de su utilidad

sufrían de algunas carencias importantes, especialmente de su carácter excesivamente

general y escasamente vinculado con otras áreas problemáticas (la economía, la

sociología, etc.) y con otras áreas sectoriales (Aguerrondo, 1990). Más aún, se ha

señalado que la investigación, en un sentido más estricto del término, ha tenido una

escasa relación con el desarrollo de las tareas del planeamiento en América Latina

debido en parte a las características de los cuerpos de investigadores como por la forma

en que el estado ha procurado establecer la relación con los mismos.

Ambos análisis dan cuenta de un fenómeno complejo: por un lado, muchos países

latinoamericanos desarrollaron políticas activas de introducción de los principios del

planeamiento a la gestión de sus sistemas educativos. Junto con ello, se produjo una

gran expansión del campo de la investigación educativa –asociada o no a la producción

de conocimiento para informar la política pública-; por el otro, la amplia base de

académicos e investigadores que se ha formado durante estas décadas ha tenido niveles

muy variables de profesionalización, derivados de formas diversas de inserción laboral

87

que combinan la relación con el Estado, la pertenencia a ámbitos académicos y

ocasionales formas de relación contractual en el mercado y procesos cíclicos de apertura

y cierre de las ámbitos públicos como consecuencia de la inestabilidad institucional de

la región.

Además, esa particular configuración de las modalidades de inserción profesional afectó

también la estabilidad y consolidación de los cuerpos burocráticos. En ese sentido,

revisando la situación existente a principios de la década de 1980 en Argentina pero

indicando elementos comunes a la situación en otros países del continente, Paviglianiti

(1989) señala que:

“... otra tendencia remarcable es la dificultad en consolidarse de las

funciones técnico pedagógicas: -curriculum, tecnología, perfeccionamiento,

docente e investigación y experimentación educativa- que se visualiza a

través de los sucesivos cambios en la estructura. Se han elaborado

propuestas de integración de las mismas en el organismos prestador de

servicios, de estructuración de organismos centrales, de remitir algunas de

ellas a las unidades educativas, pero ninguna llegó a consolidarse y la

característica central es su inestabilidad y falta de continuidad de trabajo

en el tiempo” (Paviglianiti, 1989: 169).

Burocracias inestables y campo académicos con niveles diversos y relativamente

precarios de desarrollo profesional y condiciones de trabajo conforman el universo de

expertos a los que durante cuatro décadas el Estado pudo recurrir a la hora de producir

conocimiento para la elaboración e implementación de políticas. La relación así

establecida entre funcionarios y expertos ha ido fluctuando en consonancia con la forma

en que las actividades estatales se han desplegado y replegado a lo largo de las últimas

décadas. El ascenso de formas activas de intervención del Estado en la vida social

orientadas a organizar el desarrollo capitalista ha estado acompañado por modelos

teóricos que legitimaban y orientaban ese accionar posicionando, en el camino, a la

investigación educativa como una pieza central en la configuración de las políticas

educativas. En épocas de restricciones financieras, por otro lado, estados que

renunciaron al ejercicio de algunas de sus funciones desplazaron o resignificaron las

formas de organizar sus actividades de intervención y de entender la relación con el

conocimiento.

88

89

5. ¿Conocimiento para la toma de decisiones? La producción de conocimiento sobre educación en los organismos de gobierno y

planificación de la Argentina. (1983-2003)29

En el capítulo 1 se ha sostenido que el punto de encuentro entre expertos y políticos ha

sido tradicionalmente el Estado. En el caso de la Argentina eso se produce,

predominantemente, bajo la forma del empleo en el ámbito estatal de técnicos y

profesionales. Esto es así, en gran medida, por la fuerte matriz estadocéntrica que ha

caracterizado al país y, en parte, por la historia de tensiones entre el Estado y la

Universidades –que gozan de una gran autonomía- que obtura la construcción de

relaciones estables de colaboración en materia de producción de conocimiento para la

formulación de políticas públicas.

Este capítulo indaga en la forma en que desde 1983 se reconstruyeron las capacidades

de producción de conocimientos para la definición e implementación de políticas

educativas en los organismos de gobierno y planificación de la Argentina. El objetivo es

construir un mapa como paso preliminar a una descripción más sustantiva –que requiere

otro tipo de abordaje- de las relaciones analizadas en esta estudio. En las conclusiones

se realizan algunas reflexiones en relación con la forma en que el Estado se articula con

otros organismos productores de investigación educativa.

La reconstrucción del Estado a partir de la restauración de la democracia.

Con el final de la dictadura militar la preocupación estatal por el desarrollo de sistemas

de información y la realización de estudios relacionados con la problemática educativa

comenzó a reactivarse30. Las políticas estatales llevadas a cabo a partir de 1983

reposicionaron parcialmente a las ciencias sociales y las humanidades en el escenario de

las iniciativas de promoción de la producción de conocimiento científico. Si este

29 Una versión anterior de este capítulo fue publicada como: Galarza, Daniel (2007) “Los organismos estatales de gobierno y planificación” en Palamidessi, Suasnábar y Galarza (Comps.) (2007) Educación, Conocimiento y Política. Argentina, 1983-2003. FLACSO – Manantial, Buenos Aires. 30 Este dinámica de limitaciones en épocas de dictaduras y expansiones en el regreso a la institucionalidad democrática fue común a las relaciones entre el Estado y las ciencias sociales en América Latina (Sonntag, 1988; Calderón y Provoste, 1992).

90

reposicionamiento aparece como parcial en Argentina es porque, al igual que en muchos

otros países latinoamericanos, hubo muchas dificultades para definir con claridad

políticas para el sector en el marco de los procesos de redemocratización social

(Calderón y Provoste, 1992, Vessuri, 1992).

Desde entonces, el esfuerzo del Estado en la materia se centró en el financiamiento a las

Universidades nacionales y a instituciones como el Consejo Nacional de Investigaciones

Científicas y Técnicas (CONICET) o, más recientemente, la Agencia Nacional de

Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT). Sin embargo, en lo específicamente

relacionado con la educación, se puede observar en los últimos veinte años una

creciente producción de estudios llevados a cabo por iniciativa directa de diferentes

agencias estatales.

Posiblemente esto sea así debido a la relevancia asignada en las últimas décadas en el

ámbito internacional (Husen, 1988; Nazif y Rojas Figueroa, 1997) y en menor medida

en Argentina31, a la necesidad de contribuir a la toma de decisiones en materia de

política educativa sobre la base de investigaciones e información confiable y

sistemática. Sin embargo, la reconstrucción de la capacidad de producir conocimiento

para la gestión pública, elemento central en el marco del proceso de modernización

técnico administrativa que parecía indispensable, se vio fuertemente limitada –entre

otras causas- por la forma que asumieron las políticas de ajuste estructural.

Las políticas de reforma del estado llevadas a cabo en gran parte de América Latina y en

Argentina procuraron reducir la planta de empleados de la administración pública

utilizando, como una de sus herramientas privilegiadas, el sistema de retiros voluntarios

(Evans, 1996; Repetto, 2001). En Argentina esto implicó que se retiraran del Estado

profesionales capacitados que se desempeñaban en la administración pública y suponían

buenas posibilidades reinserción laboral en otros ámbitos. Como consecuencia de estos

y otros factores, el Estado pasó a depender, en gran medida, de una creciente planta de

personal contratado para su normal funcionamiento, lo cual conspiró contra la

posibilidad de construir burocracias altamente profesionalizadas, estables y capaces de

construir buenas tradiciones de administración pública.

31 El tema estuvo presente desde mediados de la década de 1980 y se hace evidente en trabajos como los de Bertoni (1988) o Pavigliniti (1989), eventos como el organizado por FLACSO en 1990 (ver Propuesta Educativa Nº5, 1990) o los Seminarios de Investigación para la Transformación Educativa organizados por la Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo del Ministerio de Cultura y Educación durante la segunda mitad de la década de 1990.

91

A partir de 1983 el Ministerio de Educación –cuya denominación y componentes

cambiaron de gestión en gestión, como un síntoma de la precariedad institucional que

afecta a Argentina- llevó adelante estudios en el campo de la educación a través de los

profesionales que revistaban en diversas dependencias. Pero también desde otros

ámbitos se produjeron estudios acerca de la problemática educativa: el Consejo Federal

de Inversiones (CFI), el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INDEC) o, más

recientemente, el Sistema de Información Monitoreo y Evaluación de Programas

Sociales (SIEMPRO) elaboraron, de manera más sistemática en algunos casos y de

manera más ocasional en otros, estudios sobre cuestiones relacionadas con la educación

en el marco de sus tareas específicas.

También llevaron a cabo estudios e investigaciones algunas administraciones educativas

provinciales, especialmente luego de la transferencia de los establecimientos educativos

de nivel medio y superior llevada a cabo a partir de 1992. A partir de ese momento, las

administraciones provinciales se vieron ante el doble desafío de administrar sistemas

educativos crecientemente complejos que además debían reformar de acuerdo a las

pautas políticas que fijaba el Ministerio de Educación nacional (Terigi, 2003). Solo unas

pocas dispusieron de los recursos materiales y simbólicos necesarios para construir

espacios propios relativamente estables de producción de información y estudios en la

materia. El proceso de reconstrucción de la capacidad de gestión del Estado suponía la

necesidad de contar con investigaciones e información para la definición de políticas

públicas en un contexto en el que las políticas de descentralización imponían nuevos

desafíos a las administraciones provinciales.

En este trabajo se centra la mirada en lo realizado por el Ministerio de Educación, el

Consejo Federal de Inversiones y algunas provincias32 en materia de producción de

conocimiento en educación, considerando en el análisis tanto a los organismos

encargados de esas tareas como a las características de su producción.

El Ministerio de Educación. Dos décadas de transformaciones

32 Para el desarrollo de este capítulo se ha decidido excluir otras áreas de la administración pública como el INDEC o el SIEMPRO dado el carácter ocasional de su producción en el período considerado. En el caso del INDEC resulta necesario señalar su lugar central en la producción de estadística (a través de los censos de población y la encuesta permanente de hogares) y de algunos estudios derivados de esta –por ejemplo el reciente La educación en Argentina, INDEC, Buenos Aires, 2004-. Incluso en el Ministerio de Economía se han producido documentos sobre cuestiones relacionadas con el financiamiento educativo.

92

Para el abordaje de las formas en que el Ministerio de Educación encaró la producción

de conocimiento desde el regreso a la democracia se decidió marcar dos etapas: la

primera entre 1983 y 1993 y la siguiente a partir de ese año, en el que se sanciona la Ley

de Federal de Educación. Alternativamente se podría haber distinguido las etapas según

cada uno de los gobiernos que se sucedieron –e incluso según los cambios producidos

en las gestiones ministeriales-. Sin embargo se consideró más apropiada esa distinción,

dado que en 1993 coinciden la sanción de la LFE, que marcó gran parte de la agenda de

debates y producciones posteriores y la aprobación del Decreto del Poder Ejecutivo

Nacional Nº 506/93 que produjo una profunda transformación en el organigrama del

Ministerio de Educación. Por otro lado, la sanción de la LFE marca un antes y un

después en las temáticas y los problemas en torno a los cuales se articula la producción

de estudios en este organismo.

a) 1983-1993. La reconstrucción del Ministerio de Educación, entre el regreso a la

democracia y la Transformación educativa

La gestión iniciada en 1983 procuró avanzar en una reconstrucción del sistema

educativo que hizo eje en la política de democratización –uno de los ejes conceptuales

del gobierno de Raúl Alfonsín-. Esto concepto era el marco en el cual se fijaron una

serie de prioridades entre las que ocupaban un lugar privilegiado el aumento de la

escolarización y de la oferta educativa como objetivos principales, la realización de un

Congreso Pedagógico Nacional como ámbito para la construcción de consensos y la

reconstrucción de la capacidades de gobierno y planificación. En relación con este

último punto uno de los diagnósticos elaborados en el Ministerio de Educación y

Justicia en aquella época señalaba:

“Para seguir estos procesos desde la gestión de gobierno es necesario

contar con un sistema de información socioeducativa. Este debe incluir la

selección de un sistema de variables, las definiciones correspondientes y la

elaboración de los indicadores estadísticos adecuados para los diferentes

tipos de análisis que habrá que efectuar. Entre estos últimos, el de las

desigualdades en materia de educación y su correlato con desigualdades

sociales, tiene que ser objeto de la mayor atención” (Bertoni, 1988:4).

93

La agenda en materia de prioridades para el desarrollo de sistemas de producción de

conocimientos para la toma de decisiones seguía siendo aquella definida por los

movimientos de modernización de la década de 1960. Sin embargo, el gobierno

enfrentó un ciclo de crisis económicas –que afectó a toda América Latina- asociadas a la

crisis de la deuda de 1982, tuvo dificultades para constituir mayorías parlamentarias

suficientes y enfrentó fuertes oposiciones políticas y militares, perdiendo rápidamente

su capacidad de encarar iniciativas profundas en relación con la necesaria

reconstrucción y reforma de la administración estatal. Un síntoma de esto fue la derrota

de las posiciones progresistas, que en materia educativa procuró encarnar, en el

Congreso Pedagógico Nacional en 198833. Ese Congreso, en el que la capacidad de

movilización de los actores vinculados al sector privado de la educación fue

determinante, anticipó muchas de las tendencias que en materia de políticas educativas

se impondrían en la década de 1990.

Durante este período, en el Ministerio de Educación y Justicia la mayor parte de las

actividades de producción de conocimiento sobre el sistema educativo se concentraron

en el Centro Nacional de Información, Documentación y Tecnología Educativa que,

luego de la reestructuración administrativa de 1987 pasaría a denominarse Dirección

Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa. En esta

reestructuración la nueva Dirección agregó a sus funciones la de difusión y quedó

constituida como un organismo de dependencia directa de la Secretaría de Educación.

Simultáneamente, la Dirección General de Programación Educativa pasó a llamarse

Dirección General de Planificación Educativa. Estos cambios se orientaban a un

redefinición de las funciones del Ministerio en el marco de diagnósticos que señalaban

el papel crucial que debía tener la producción de información para las actividades de

planeamiento educacional y la necesidad de apoyar y reforzar el funcionamiento de las

unidades de gestión técnico-pedagógicas (Paviglianiti, 1989).

La Dirección Nacional de Información, Difusión, Estadística y Tecnología Educativa

enfrentó severos problemas de funcionamiento. Durante la dictadura la producción de

estadísticas continuas había sufrido un creciente deterioro ya que, más allá de la

cantidad información que se relevara, sólo se procesaban datos básicos de matrícula,

33 No se analizará en este trabajo la producción de documentos de base que se realizó específicamente para la discusión dada en el Congreso Pedagógico. Basta señalar, de todos modos, que en el marco de la Comisión Organizadora Nacional del Congreso Pedagógico se llevó a cabo un importante trabajo de redacción de documentos orientadores de la participación y de puesta a disposición de información básica.

94

docentes y establecimientos y sólo se publicaba un anuario en el que la información se

presentaba en cifras absolutas. A partir de 1987, el Departamento de Estadística vio

reducido su personal de 64 a 24 personas como consecuencia de los retiros voluntarios,

los pases en comisión y el congelamiento de cargos. De esas 24 personas ninguno tenía

título superior y solo una poseía formación en estadísticas aunque el personal asistía

anualmente a cursos de formación en el INDEC. También enfrentaba serios problemas

relacionados con la falta de recursos tecnológicos (Bertoni, 1988).

La situación existente era consecuencia de las políticas llevadas a cabo por la dictadura

militar que había concluido en 1983 e implicaba la existencia de enormes dificultades

para realizar los diagnósticos necesarios para administrar y transformar el sistema

educativo.

“Aun la capacidad para almacenar y procesar información sobre las más

elementales dimensiones descriptivas de la información estadística

mostraba un considerable deterioro. Esta constatación ponía de manifiesto

una característica importante de los regímenes autoritarios: el aumento de

la capacidad información destinada al control ideológico de los actores del

proceso pedagógico fue proporcional al deterioro de las capacidades de

información necesarias para la formulación de políticas destinadas a

regular el funcionamiento del sistema educativo” (Tedesco, 1988: iii)

En este escenario se llevaron adelante las estadísticas continuas y los censos educativos

de 1985 y 1988. De todos modos, en el marco de la Dirección se produjeron

documentos de diverso tipo que abordaban cuestiones relacionadas con la

descentralización (Sánchez, 1987), los diferentes niveles y modalidades del sistema

(Guibert, 1987, 1988a y 1988b), la calidad de la educación (Lafourcade, 1988), el

financiamiento (Bertoni, M. 1988) o los sistemas de información educativa (Bertoni, A.,

1988; Eichelbaum de Babini, 1989).

En este contexto tuvo un lugar destacado el Sistema Nacional de Información Educativa

(SNIE)34 que, constituido por un conjunto de centros de información de las distintas

jurisdicciones, tenía en el Centro Nacional de Información, Documentación y

34 El SNIE había quedado institucionalizado durante la III Reunión Nacional de Documentación e Información Educativa realizada en 1975 en Vaquerías, Córdoba.

95

Tecnología Educativa su núcleo coordinador. Las actividades del SNIE estuvieron y

están orientadas a la conformación de archivos documentales lo que incluye la

compilación de normativa nacional y de las jurisdicciones. Este centro fue designado en

1986 como Unidad Operativa Nacional del Sistema Regional de Información

establecido por el Proyecto Principal de Educación de la UNESCO. Durante la década

se organizaron una serie de encuentros nacionales, seminarios y talleres destinados a

orientar su accionar y promover actualizaciones en materia organizativa y de tecnología

aplicada a la producción de información.

Dentro de la producción relevada en el Ministerio correspondiente a este período se

destacan los diagnósticos elaborados en el marco del proyecto financiado por el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) destinado al

fortalecimiento de los procesos de planificación y toma de decisiones educativas. Los

diagnósticos elaborados por Bertoni (1988), Lafourcade (1988) y Paviglianiti (1989)

permitieron una profunda revisión del estado de la administración central de la

educación y la construcción de estados del arte en materia de planeamiento educativo,

calidad de la educación y sistemas de información para la toma de decisiones35. En

forma simultánea, otras áreas produjeron estudios sobre temas relacionados

directamente con sus áreas de gestión. Así pueden encontrarse estudios encarados por

agentes pertenecientes al Consejo Federal de Educación, la Dirección Nacional de

Educación Media, la Comisión Nacional de Alfabetización Funcional y Educación

Permanente, la Dirección de Asuntos Jurídicos o el Consejo Nacional de Educación

Técnica (CONET).

El cambio de gobierno en 1989 conllevó una transformación en el sentido de las

políticas públicas en general y de las políticas educativas en particular. La matriz

conceptual de cuño neoliberal que orientaría esas definiciones se haría sentir durante

toda la década, pero se plasmó, especialmente en una redefinición profunda de las

políticas destinadas al sistema educativo a partir de 1992-1993. Como marco de estos

35 En relación con la problemática abordada en este trabajo dos de estos trabajos son de referencia obligada. Paviglianiti (1989), elaboró un análisis sobre la situación del desarrollo educativo en las décadas previas dando cuenta de las principales tendencias en relación con los cambios en la estructura educativa, las formas que asumió la expansión cuantitativa del sistema, y las modificaciones producidas en la legislación educativa y las formas de gobierno. Este trabajo realizó, además, un estado del arte sobre el gobierno y la administración de la educación y un diagnóstico sobre la historia y el estado de la administración educativa entre 1950 y 1987. Bertoni (1988), por su parte, desarrolló un cuidadoso análisis de la producción de información disponible en el Ministerio de Educación y las condiciones organizacionales en las que esta se produce y una serie de propuestas para su mejoramiento. No volvieron a producirse estudios semejantes hasta el presente.

96

cambios estaba lo que se conoce como la “primera generación de reformas del estado”

que se orientaban más a reducir los ámbitos de acción del estado que a mejorar su

gestión (Zaba y Nosiglia, 2003).

En el Ministerio de Cultura y Educación –como pasó a llamarse-, se produjo una

reorganización parcial de las áreas y un recambio de funcionarios y técnicos. En el caso

de la Dirección General de Planeamiento Educativo, una parte de los especialistas que

elaboraron estudios para la misma, habían desarrollado una extensa experiencia en el

desarrollo de informes y asistencia técnica en relación con las gestiones provinciales

desde el Consejo Federal de Inversiones (CFI). Esto supuso la continuidad de algunas

temáticas y la incorporación de otras que prefiguran, en gran medida, la agenda de

debates y políticas de la década: la calidad de la educación (Fernandez Lamarra, 1991a,

Fernández Lamarra et al., 1992, Mignone, 1992), la innovación educativa (MCyE,

1992), el gasto público en educación (Hensel y Levcovich 1990, Flood, Falaschini y

Saporiti, 1990), la planificación educativa y los sistemas de información (Fernández

Lamarra, 1991c; Fernández Lamarra y Vitar, 1992; PRONATASS, 1991; Góngora,

1992), y la participación en el ámbito educativo (Cantero, 1991) entre otros temas36.

La preocupación por usar información y aprovechar el conocimiento producido en

ámbitos académicos, se hizo evidente en la construcción de una base de datos de

investigaciones de todo el país construida a partir de 1990 en el marco del Proyecto 13

(BID / Ministerio de Educación y Justicia). Dicha base de datos sirvió para la

construcción de un estado del arte sobre la investigación educativa en Argentina

(Llomovatte, 1992) que puso en evidencia muchas de las limitaciones del campo así

como también la inexistencia de políticas públicas de investigación educativa sostenidas

en el tiempo. Este estudio señalaba, además, que la investigación que se realizaba desde

los ministerios o secretarias de estado parecía restringirse a cuestiones relacionadas con

lo curricular o ciertos temas específicos del planeamiento educativo como la

regionalización. Más específicamente, en el mismo se abogaba por:

“…la necesidad de implementar una política de investigación educativa que

incluya a todas las instituciones –públicas y no públicas, universitarias,

ministeriales, locales y regionales- que hacen investigación de manera poco

conectada y bastante más autónoma desde lo deseable corriendo asimismo

36 Algunos de estos trabajos contaron con financiamiento del Programa Nacional de Asistencia Técnica para la Administración de los Servicios Sociales de la República Argentina (PRONATASS).

97

el riesgo de experimentar la grave frustración derivada de saber que los

resultados de la investigación producida no encuentran el camino hacia la

plena aplicación” (Llomovatte, 1992: 94).

Durante esta etapa, fue fuerte la impronta discursiva de las corrientes propulsoras de la

planificación educativa –que mantenían los aspectos básicos de la matriz conceptual con

la que había sido configurada en la década de 1960- en el marco de un Ministerio que

todavía administraba directamente un sistema educativo de considerables proporciones.

La sanción de la Ley de Transferencia de los Servicios Educativos en 1992, al modificar

profundamente las responsabilidades directas del Ministerio, dio lugar a una posterior

transformación de su organización y funciones.

b) 1993-2003: La Ley Federal de Educación, la Transformación Educativa y la agenda

educativa de la década de 1990.

A partir de 1992 como consecuencia de la sanción de la Ley Nº 24.049 se inició la

transferencia a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires de los servicios educativos

que dependían directamente del Ministerio de Cultura y Educación y del Concejo

Nacional de Educación Técnica (CONET). A principios de 1993 se sancionó la Ley

Federal de Educación y ese mismo año, mediante el decreto 506/93, se reestructuró el

organigrama del Ministerio de Cultura y Educación (MCyE). Estas dos decisiones

modificaron el lugar que la producción de conocimientos ocupaba en la agenda de

políticas del Ministerio y el rol asignado a las actividades de planeamiento educativo.

Terigi (2003) ha señalado que se impuso una concepción del planeamiento que se

asociaba fuertemente al cambio –y a una visión aplicacionista de éste- en desmedro de

la planificación para la continuidad del sistema y la consolidación de los cambios ya

realizados.

La Ley Federal de Educación dispuso el pasaje de un Estado nacional proveedor directo

de los servicios educativos a un estado que reorientaba sus funciones a la regulación del

sistema, la evaluación de la calidad de los servicios prestados por las provincias y la

compensación de las diferencias regionales37. Estas definiciones se encuentran

37 La Ley Federal de Educación sostiene en su artículo 53 que, entre otras, son funciones del Ministerio de Educación “…h) Coordinar y ejecutar programas de investigación y cooperación con Universidades y

98

directamente relacionadas con el rediseño del accionar del Ministerio en el escenario

fijado por las sucesivas transferencias de establecimientos educativos a las provincias.

Como ha señalado Suasnábar:

“Sin escuelas a cargo y con disponibilidad de recursos, las líneas

principales de la política de transformación del ministerio tendieron a

instalar un patrón de funcionamiento diferente basado en los criterios de

gestión provenientes del mundo económico” (Suasnábar, 2001: 20).

A partir de ese momento el Ministerio se encargaría de la definición de “políticas

concertadas” para la coordinación del sistema y en esa tarea las actividades de

producción de información, evaluación e investigación tendrían un lugar relevante en la

medida en que, se sostenía, debían proveer el conocimiento necesario sobre el estado

del sistema para orientar su coordinación.

La redefinición del organigrama del Ministerio obedecía a la misma lógica. Se crearon

dos secretarías orientadas a la gestión educativa: Políticas Universitarias y

Programación Evaluación y Educativa. De esta última dependerían las subsecretarías de

Programación y Gestión educativa, de Políticas Compensatorias, de Coordinación

Administrativa y de Evaluación y Calidad Educativa38. Estas subsecretarías se

organizaron a partir de entonces en torno a programas para cuya ejecución el ministerio

nacional articularía acuerdos en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación con

las provincias.

El proceso de reforma del sistema iniciado a partir de la sanción de la Ley redefiniría

gran parte de los problemas prioritarios en materia de producción de conocimientos.

Esta actividad se organizaría desde entonces en torno a tres ejes: a) la producción de

información estadística, b) la producción de información sobre el sistema educativo a

partir de la implementación de mecanismos de evaluación de la calidad, y c) la

producción de estudios e investigaciones de diverso tipo en forma directa o a través de Organismos Nacionales Específicos... (...) i) Administrar los servicios educativos propios y los de apoyo y asistencia técnica al sistema entre ellos, los de planeamiento y control: evaluación de calidad; estadística, investigación, información y documentación...” y “…k) Evaluar el funcionamiento del Sistema Educativo en todas las Jurisdicciones Niveles, Ciclos y Regímenes Especiales, a partir del diseño de un sistema de evaluación y control periódico de la calidad, concertado en el ámbito del Consejo Federal de Cultura y Educación”. 38 En 1998 hubo otra reforma del organigrama que redujo de cuatro a tres el número de subsecretarias eliminando la de Coordinación Administrativa y Técnica y redistribuyendo sus funciones entre las restantes.

99

la contratación de agencias externas al ministerio. Si bien estos tres ejes pueden ser

considerados tanto para la educación básica como para la educación superior en cada

uno de estos niveles adquirieron características específicas.

La producción de información estadística39.

En 1989 se cortó la serie de estadísticas continuas que elaboraba el Ministerio de

Educación, estadísticas que habían perdido riqueza y consistencia durante la dictadura

militar y la gestión iniciada en 1983 había comenzado a recuperar en forma parcial. La

decisión de cortar esa serie, pese a que se fundaba en la necesidad de reestructurar y

modernizar el sistema de estadísticas, abrió un período de 5 años en los que no se

produjo información de este tipo40.

Entre 1990 y 1992 el Ministerio encaró un trabajo de rediseño del sistema de

estadísticas educativas con apoyo del PRONATASS que incluyó relevamientos

especiales de información (PRONATASS, 1993a y 1993b). En 1993 se aprobó el

documento de base sobre el cual se organizaría la Red Federal de Información

Educativa (REDFIED). Con la organización del Censo Nacional de Docentes y

Establecimientos Educativos de 1994 se reinició, luego de un lustro, la elaboración de

estadísticas acerca del sistema educativo. Luego del trabajo realizado en 1995 con la

información resultante de ese censo, se puso en marcha en 1996 el relevamiento de

datos estadísticos continuos del sistema en el nivel de la educación básica.

La producción de información estadística estuvo a cargo de la Red Federal de

Información Educativa hasta 1999. A partir de 2001 pasó a depender del Instituto para

el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE), un fugaz y fallido intento de concentrar

las actividades de producción de conocimiento en un ente con autonomía relativa –tuvo

status de organismo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Educación (Decreto

1894/02)-. A partir de 2003 esta función pasó a ser responsabilidad del área de

39 La producción de información estadísticas estuvo a cargo de la Red Federal de Información Educativa hasta 1999. A partir de 2001 pasó a depender del Instituto para el Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE), un fugaz y fallido intento de concentrar en un ente con autonomía relativa –tuvo status de organismo desconcentrado dependiente de la Secretaría de Educación (Decreto 1894/02)- las actividades de producción de conocimiento. A partir de 2003 esta función pasó a ser responsabilidad del área de estadísticas de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE). Más allá de los cambios de dependencia y dirección política que atravesó, mantuvo una relativamente alta estabilidad de sus equipos técnicos. 40 Solo se dispone de información en relación con la educación de la población a partir del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado por el INDEC en 1991.

100

estadísticas de la Dirección Nacional de Información y Evaluación de la Calidad

Educativa (DINIECE). Más allá de los cambios de dependencia y dirección política que

atravesó, mantuvo una relativamente alta estabilidad de sus equipos técnicos durante el

período.

El Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Educativos de 1994 dio lugar a la

publicación de datos estadísticos nacionales y jurisdiccionales y algunos informes sobre

temas como las características de los establecimientos educativos, el perfil de los

docentes de los diferentes niveles o la calidad de los edificios. En 1998 se realizó un

Censo Nacional de Infraestructura Educativa, cuyos resultados fueron publicados 5 años

después. En conjunto con el INDEC se elaboró el módulo especial sobre características

educativas de la población, que fue incorporado a la Encuesta Permanente de Hogares

en la muestra de mayo de 1998. El área de estadísticas, además, asumió la producción

coordinada de información educativa en el marco de MERCOSUR.

La línea principal de publicaciones del área de estadísticas en la última década, ha sido

la elaboración de los resúmenes y anuarios resultantes de los relevamientos anuales de

información, los mapas socioeducativos y los estudios sobre rendimiento y cobertura del

sistema educativo elaborados con indicadores especialmente definidos. Si bien su

función primordial ha sido la de recabar y sistematizar información sobre el sistema

educativo, ha desarrollado algunos estudios descriptivos sobre cuestiones tales como las

características educativas de la población urbana del país y el Gran Buenos Aires

(MCyE, 1999a; MCyE, 1999b), la demanda de educación no formal (MCyE, 1999c), la

inserción laboral de los docentes (Dirié y Oiberman, 2000), las características del

empleo en el sector educativo (Marshall, 2000), la evolución de la matricula a partir de

la implementación de la Ley Federal de Educación (Turull, 2001), o las desigualdades

sociales y educativas (Judengloben, Arrieta y Falcone, 2003). También ha publicado

algunos documentos metodológicos.

En forma paralela, en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) -que

con posterioridad a la sanción de la Ley de Educación Superior Nº 24.521 pasaría

denominarse Secretaría de Educación Superior- se creó en 1993, mediante la Resolución

1069/93, el Sistema de Información Universitaria (SIU). El SIU reinició las series

estadísticas del sistema universitario y posteriormente amplió su acción a la asistencia

técnica en materia de sistemas informáticos para diversos aspectos de la gestión de la

información en las universidades. El SIU produce la información a partir de la cual se

101

publican anualmente las estadísticas universitarias y algunos estudios puntuales (por

ejemplo, Kisilevsky, 2000). Una parte de la información fue publicada a través de la

revista La Universidad que la Secretaría sostuvo hasta 1999.

Las actividades de evaluación de la calidad del sistema educativo.

En 1993 se creó el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa (SINEC),

dependiente de la Dirección Nacional de Evaluación de la Calidad, en el marco de la

Secretaría de Programación y Evaluación de la Calidad Educativa. La instrumentación

de dispositivos de evaluación de calidad en el sistema educativo fue, no solo el

resultado de las funciones asignadas por la Ley Federal de Educación al Ministerio, sino

también uno de los ejes centrales de la política educativa durante la segunda mitad de la

década.

Los Operativos Nacionales de Evaluación de la Calidad desarrollados por el SINEC

produjeron información acerca de los logros educativos de los alumnos de las escuelas

de todo el país a través de pruebas estandarizadas tomadas en forma muestral o censal

según el caso. Pese a las dificultades metodológicas que presenta (Larripa, 2003) se han

elaborado algunos documentos utilizando esta fuente como insumo para el análisis de la

situación del sistema educativo en materia de aprendizajes (Perussia, 1999) pero el

énfasis ha estado puesto en los informes anuales de rendimiento académico y en la

elaboración de recomendaciones metodológicas para la enseñanza de diversos temas de

Lengua y Matemática.

Tal vez es el intento de utilización de la información producida por este medio que se

presentó como más ambicioso fue el que se plasmó en una serie de cinco documentos

(MCyE, 1999d, 1999e, 1999f, 1999g, y 1999h) que exploran los factores asociados a los

logros de aprendizaje a partir del cruce de la información que brindan las pruebas de

rendimiento con la información provista por los cuestionarios complementarios.

Por otro lado, los cuestionarios complementarios que se aplican en el marco del

Operativo Nacional de Evaluación de la Calidad a directivos, docentes y alumnos, han

comenzado a ser utilizados como insumo para la investigación sobre temáticas no

directamente vinculadas a la evaluación (por ejemplo, Gruschesky y Serra, 2002).

En el ámbito de la educación superior, es la Comisión Nacional de Evaluación y

Acreditación Universitaria (CONEAU) la que concentró las actividades de evaluación.

102

La CONEAU es un organismo autónomo creado por la Ley 24.521 que reconoce

antecedentes en la Comisión de Acreditación de Posgrados (CAP) que había sido creada

en 1994 y había desarrollado un primer proceso de evaluación de maestrías y

doctorados durante 1995. Como parte de sus actividades publica trabajos ordenados en

tres series: a) “Estudios”, en la que se han publicado trabajos sobre temas relacionados

con la evaluación de los sistemas universitarios (Toribio, 1999; Vain, 1998, Martínez

Nogueira, 2000, Navarro, 1998) y sobre tendencias internacionales en educación

superior (García de Fanelli, 1999); b) “Talleres y Seminarios” en la que se publican

principalmente las ponencias de los especialistas invitados a los mismos; y c)

“Evaluaciones externas” en la que se publican los informes de evaluación externa de las

universidades y las cartas de los rectores que complementan o responden esos informes.

La producción de investigación en forma directa o a través de la contratación de

agencias específicas

La producción de informes de investigación sobre temas educativos específicos no ha

estado centralizada en una única agencia sino que su elaboración se encuentra dispersa

en diferentes programas o unidades del Ministerio e, incluso, en otros ámbitos del Poder

Ejecutivo Nacional. Esto dificulta la percepción de los límites del universo considerado

aunque puede suponerse que lo que aquí se presenta es suficientemente abarcativo.

Para el desarrollo de este apartado se dará cuenta de tres ámbitos centrales de

producción de estudios e investigaciones dentro del Ministerio: a) la Dirección General

de Investigación y Desarrollo Educativo y la Unidad de Investigaciones Educativas41, b)

el Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo y, c) la Secretaría de

Educación Superior. Además, en algunos casos, existen estudios derivados de los

procesos de evaluación de algunos programas específicos.

a) La Dirección General de Investigación y Desarrollo Educativo (DGIyDE) fue creada

como organismo dependiente de la Subsecretaría de Programación y Evaluación

Educativa cuando se reorganizó el MCyE en 1993 mediante el decreto Ley 506/93 y

tuvo en la segunda mitad de la década de 1990 un papel central en la formulación de la

denominada “Transformación Educativa”. En relación con esa tarea, desarrolló por

41 Si bien formalmente no existe una continuidad institucional definida entre estos dos espacios se los trata en común ya que muestran, de hecho, cierta continuidad en la configuración de equipos y tareas en lo relacionado con las actividades de investigación.

103

cuenta propia o mediante contratos con instituciones y profesionales externos, trabajos

de recopilación, sistematización y producción de información sobre diferentes temas.

Los estudios producidos fluctuaban entre la producción de estados del arte,

relevamientos de opinión, investigaciones sobre temas puntuales y análisis de

tendencias internacionales. Esos estudios indagan acerca de la educación secundaria en

el contexto internacional (MCyE, 1997a; Mekler, 1997), las tendencias internacionales

en materia de reforma educativa (MCyE, 1997b) y una amplia gama de cuestiones en

las que prevalece un enfoque internacional/comparativo. La lista de estudios producidos

es extensa. Estos documentos respondieron a la necesidad de orientar y fundamentar las

diferentes decisiones relacionadas con el proceso de Transformación Educativa ya

señalado. La implementación de la Ley Federal de Educación suponía la definición de

un sinnúmero de aspectos que debían ser “concertados” por la Nación y las provincias

en el marco del Consejo Federal de Cultura y Educación. La DGIyDE fue la encargada

de llevar adelante la elaboración de los documentos que dieron sustento a las decisiones

tomadas en relación con la organización de los diferentes niveles y ciclos, los

contenidos de la educación formal y las definiciones en relación con los denominados

regímenes especiales, entre otros aspectos que luego eran debatidos y resueltos por el

CFCyE.

La constitución de un grupo relativamente estable de profesionales dedicado a las

actividades de investigación se produjo en 1997 cuando la DGIyDE comenzó a realizar

los “Estados de Situación de la Transformación Curricular e Institucional”. Estos

estudios procuraban observar el desarrollo en las jurisdicciones y las escuelas de los

procesos de transformación impulsados en el ámbito federal. El primer Estado de

Situación se orientó al estudio de la transformación curricular en EGB 1 y 2 (MCyE,

1998). El segundo volvió sobre ese tema pero amplió la mirada a las cuestiones

organizaciones y de relaciones con la comunidad (MCyE, 1999i) al que se sumó un

informe sobre la forma en que los cuadernos de clase expresaban los niveles de

apropiación, por parte de las escuelas, de las nuevas directivas en materia curricular

para las cuatro áreas tradicionales (Matemática, Lengua, Ciencias Sociales y Ciencia

Naturales) (MCyE, 1999j). El Estado de Situación de 1999 se orientó a producir

información sobre las formas que asumía la implementación del Tercer Ciclo de la EGB

y los modelos institucionales que las mismas estaban originando (Galarza, 2000;

Hirschberg, 2000; Gluz, 2000 y Galarza y González, 2000). Ese Estado de Situación se

104

concluyó a principios de 2000 teniendo sede el equipo responsable en la Unidad de

Investigaciones Educativas ya que la DGIyDE había sido disuelta.

El nuevo gobierno asumido a fines de 1999 trajo consigo otra reforma del organigrama

ministerial (Decretos 20/99 y 143/00). En el nuevo esquema las actividades de

investigación se centraron en la Unidad de Investigaciones Educativas42, área

dependiente de la recientemente creada Subsecretaría de Educación Básica. Esta unidad

llevó adelante tareas de investigación, producción de informes puntuales, asesoramiento

e interlocución con instituciones externas con las que el ministerio acordó la realización

de investigaciones. Respondiendo a algunas de las prioridades de política del momento

una parte de su producción se orientó a la problemática de las tecnologías de la

información y la comunicación en la educación argentina relevando el equipamiento

disponible (Galarza y Gruschesky, 2001; Gruschesky y Serra, 2002), dando cuenta de

los procesos de apropiación institucional (Palamidessi, M. et al, 2001) y analizando

políticas locales e internacionales (Galarza y Pini, 2002; Landau, 2002) 43.

La UIE tuvo a su cargo del monitoreo de trabajos de investigación contratados

externamente: un informe sobre los docentes del sistema educativo argentino que fue

realizado por el Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE, 2000) y otro

sobre la implementación del Tercer Ciclo de la EGB realizado por la Facultad

Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, 2000) que complementaba y extendía

los análisis ya realizados en el Estado de Situación de 1999. También tuvo sede en la

UIE, la coordinación de un proyecto comparativo sobre las reformas educativas llevadas

a cabo en Argentina, Chile y Uruguay que contó con financiamiento del Banco

Interamericano de Desarrollo y supervisión de la Universidad de Stanford (Carnoy,

Cosse y Cox, 2004). Además, en el año 2001 inició relevamiento periódico de

investigaciones educativas disponible para la comunidad en Internet que reconoce su

antecedente en los relevamientos que se llevaban a cabo en la DGIyDE en relación con

los Seminarios de Investigación para la Transformación Educativa (antecedente también

de los Seminarios de Investigación y Política llevados a cabo por la UIE)

42 Pese a que tenía existencia “real” en el funcionamiento del ministerio –director, funciones especificas, y cierta relevancia interna- la UIE no fue oficialmente creada como organismo, es decir, no hubo acto administrativo que la considerara como tal. 43 En esa época el Ministerio de Educación estaba tramitando un préstamo que incluía fondos para el equipamiento informáticos y la conexión a Internet de las escuelas y lanzaba el portal Educ.ar.

105

A partir de 2002 el personal de la UIE se integró a la Dirección Nacional de

Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE) junto con las áreas de

estadística y evaluación, concentrándose por primera vez en un mismo ámbito las

funciones de información, evaluación e investigación. La DINIECE fue creada como

una dirección nacional dependiente de la Subsecretaría de Equidad y Calidad que estaba

en la órbita de la Secretaría de Educación (Dec. Adm. 20/02). Si bien el área de

investigación no dispuso en sus inicios de reconocimiento formal como área integrante

de la DINIECE, en la práctica funcionó como tal con una coordinación específica. En

este marco el área de investigación desarrolló trabajos de asistencia técnica a estudios

de otros organismos como el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), un

estudio sobre trayectorias escolares en el marco de un convenio con el Fondo de las

Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (DINIECE, 2004).

b) El Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo (PECSE) fue creado a

mediados de la década de 1990, como consecuencia de los desafíos presupuestarios que

implicaba la Transformación Educativa, de la importancia que se le asignaba a los

estudios sobre el financiamiento de la educación y en respuesta a la inexistencia de

áreas específicamente dedicas a esa tarea. El PECSE claramente se orientó desde sus

inicios a la producción de estudios e información acerca del sistema educativo

orientados a la toma de decisiones. La mayor parte de los estudios realizados desde esta

oficina son breves informes sobre cuestiones puntuales elaborados a partir de datos

secundarios producidos no solo por el Ministerio de Educación, sino también por el

Ministerio de Economía, el INDEC y la Subsecretaría de Relaciones Institucionales con

las Provincias del Ministerio del Interior.

Los trabajos realizados por el PECSE han abordado temas relacionados con:

• El financiamiento del sistema educativo (Morduchowicz, 1995a y 1995b;

Morduchowicz e Iglesias, 1996; Agulla, De Candia y Mejer, 1998);

• Los indicadores del sistema educativo y las demandas de educación

(Mejer y Morduchowicz, 1995; Morduchowicz, 1996; Mejer, Gens y Lanziani,

1999);

• Los salarios docentes (Morduchowicz, 1997, Perotti, 2000), y los marcos

normativos y la administración del personal docente (Morduchowicz y Marcón,

1996, Raschia, 1999);

106

• El tamaño y los costos de los establecimientos educativos (Cosse, 1996,

Morduchowicz, 1999);

• Los modelos de organización y gestión de los sistemas educativos y las

escuelas, y los debates en torno a la cuestión (Cosse, Morduchowicz y Raschia,

1997; Morduchowicz, 1998; Raschia, 1998).

Este conjunto de trabajos asume formas diversas ya que en algunos casos se orientan a

la descripción o análisis de situaciones estructurales del sistema, en otros a la

elaboración de modelos hipotéticos y, en ocasiones a la indagación de nuevas

tendencias teóricas o políticas. De todos modos, constituyen un conjunto relevante de

estudios por el hecho de que la sistematización de información realizada fue, durante la

segunda mitad de la década, punto de referencia para las discusiones en materia de

economía de la educación.

c) En el ámbito de la Secretaria de Educación Superior se llevó adelante una política de

producción de insumos para la toma de decisiones que combinó la contratación de

especialistas para la realización de estudios específicos con la realización de eventos

destinados a intercambiar información con especialistas extranjeros. Una parte

importante de esos estudios se financió con fondos del Programa de Reforma de la

Educación Superior (PRES) y se publicó a través de la serie Estudios y Propuestas. Los

temas abordados por estos trabajos incluyeron el análisis del sistema de posgrados en

Argentina (Barsky, 1995) y su comparación con los sistemas de Brasil y México

(Marquis et al., 1998), las experiencias internacionales de gestión de las universidades

públicas (García de Fanelli, 1998), el financiamiento de la educación superior (Delfino

y Gertel, 1996), el ingreso universitario (SES, 1999), y la evaluación de la calidad

universitaria (Marquis y Sigal, 1993), los límites del principio de gratuidad en al

universidad estatal (Nagata, 1996) o la investigación en las universidades nacionales

(Bisang, 1995). Además, la SES publica regularmente información presupuestaria.

Fuera de esta clasificación quedan seguramente algunas fuentes de producción de

información para la toma de decisiones. El caso más relevante es el del Programa de

Reforma de la Gestión Administrativa de los Sistemas Educativos Provinciales

(PREGASE) iniciado en 1996 y que, a partir de 1997, asumió la responsabilidad de la

coordinación y asistencia técnica y financiera a las provincias en el proceso de

107

modernización de la gestión. Entre los objetivos del programa estaban: modernizar y

fortalecer los modelos de gestión y administración del sistema educativo incorporando

nuevas tecnologías; incrementar las capacidades de planificación del sistema, producir

información relevante, oportuna y correcta que apoye la toma de decisiones de los

distintos niveles de conducción del sistema educativo; y contribuir a la transparencia de

la gestión (Zaba y Nosiglia, 2003). Este programa desarrolló un Sistema Integral de

Administración de Recursos Humanos que a partir de 1998 comenzó a implementarse

de manera desigual y asincrónica en distintas provincias (10 en 2002). Este programa

posee un módulo de consultas “que brinda información gerencial para la toma de

decisiones” y tenía entre sus acciones previstas el desarrollo de un digesto normativo

(Blutman y Lavena, 2003). El modelo suponía la posibilidad de disponer de una gran

base de datos relevantes para la gestión de los sistemas educativos provinciales (Plantas

Orgánico-Funcionales, liquidación de haberes, etc) actualizada de manera

descentralizada y on-line cuya información, además, podía ser analizada con diversos

niveles de agregación desde la administración central. No se conocen informes

elaborados con esa información.

El Consejo Federal de Inversiones. La producción de conocimiento en educación

como insumo para la asistencia técnica a las provincias.

El Consejo Federal de Inversiones (CFI) fue creado a partir de un Pacto Federal firmado

en 1959 entre las provincias argentinas, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires

y el Territorio Nacional de Tierra del Fuego. El CFI fue pensado como organismo de

investigación, coordinación y asesoramiento, encargado de recomendar medidas para la

política de inversiones y para una mejor utilización de los distintos medios económicos

disponibles en las provincias, en el marco de una política de desarrollo basada en la

descentralización.

Durante la década de 1980, el CFI llevó adelante un amplio conjunto de diagnósticos,

asistencias técnicas e investigaciones descriptivas que abordaron la problemática

educativa en las provincias. El conjunto de temáticas abordadas estaba fuertemente

asociado a las necesidades de gestión de las provincias, que debían hacer frente a las

consecuencias de las transferencias de establecimientos educativos que se había llevado

a cabo en 1978. En ese marco, los estudios encargados por el CFI abordaron cuestiones

como la planificación y el uso de la información para la planificación (Aguerrondo,

108

1988, Fernández Lamarra, 1986, Vales, 1987), la regionalización, la descentralización y

el federalismo (Lucarelli, 1987; Senén González, 1987b; Borthwick de Maltoni, 1987,

Fernández Lamarra, 1985); las relaciones entre educación y trabajo (Specktor, 1986,

Wiñar, 1983 y 1989) o la formación de formadores (Senén González, 1987a, 1988).

Pero además, el Consejo Federal de Inversiones financió el desarrollo de un conjunto

bastante amplio de estudios y diagnósticos sobre los sistemas educativos provinciales

(Aguerrondo et al. 1988) y sus órganos de gobierno (Vega Márquez, 1986; José y Pérez,

1987; Bonifacio y otros, 1988).

Respondiendo a su carácter de organismo federal, la mayor parte de los estudios

encarados en el seno del CFI abordaron especialmente la problemática de la

descentralización y el federalismo y, asociada a estas cuestiones, la planificación

mereció una atención especial. Incluso, se llevó a cabo un encuentro específico sobre el

tema - el Seminario Nacional de Planeamiento de la Educación - organizado en

conjunto por el CFI y el MEJ en junio de 1990.

El cambio de gobierno en 1989 generó un movimiento de cuadros técnicos. Algunos de

quienes prestaban servicios para el CFI pasaron a desarrollar trabajos para el Ministerio

de Cultura y Educación, en particular para la Dirección General de Planeamiento

Educativo. De todos modos el CFI siguió desarrollando un amplio abanico de trabajos,

aunque en esta etapa predominaron los informes de asistencia técnica a las provincias en

detrimento de los estudios orientados a producir y difundir conocimiento sobre

tendencias educativas o análisis sobre el funcionamiento de las administraciones

provinciales. En el marco de los nuevos desafíos que las provincias debían enfrentar

como consecuencia de la transferencia de escuelas y de la implementación de las

reformas, el CFI orientó crecientemente sus esfuerzos en materia educativa al

acompañamiento de las provincias mediante la elaboración de propuestas y el desarrollo

de proyectos de seguimiento.

Los estudios relevados de este período se centraron en temas de orientados al interés de

las provincias como la relación entre la nación y las provincias (Kisilevsky , 1990), el

lugar de la educación en las reformas constitucionales (Borthwick de Maltoni, 1991),

los aspectos financieros y edilicios de las escuelas transferidas (Sarabia et al. 1991), o el

análisis de los sistemas educativos de algunas provincias (Flood, 1995; Mascardi et al.

1992). Además, el CFI contribuyó en forma más activa que en la década de 1980 a la

evaluación de programas en curso (Fernández, 1993; Wiñar, 1992),

109

A lo largo de la década de 1990 los trabajos producidos en el seno del CFI se orientaron

crecientemente a la elaboración de propuestas curriculares, proyectos de reforma de las

administraciones provinciales o evaluación de programas específicos, disminuyendo el

número de diagnósticos de situaciones educativas provinciales. También disminuye el

número total de trabajos realizados en relación con la problemática educativa a fines de

la década y no parece variar esta situación a comienzos de la década iniciada en el año

2000.

Durante la década de 1980 este organismo centró su producción de conocimiento en

educación en la elaboración de diagnósticos orientados a para conocer el impacto de la

transferencia de los servicios educativos de 1978 y las transformaciones en la gestión

del sistema que esto implicaba. La década de 1990, en cambio, tuvo la impronta que le

dieron las leyes y las políticas destinadas a la reforma del sistema educativo

orientándose la acción del CFI al asesoramiento a las provincias para el desarrollo de la

transformaciones que se les demandaba.

Las autoridades educativas provinciales. El incipiente desarrollo de agencias de

investigación educativa en el contexto de un sistema educativo descentralizado44

En la década de 1980, como consecuencia del vaciamiento que se había producido en

los organismos técnicos de las administraciones provinciales durante la dictadura, “los

procesos de decisión muchas veces se realizan(ban) sin contar con el aporte de

investigaciones que los provean de datos e interpretaciones para la construcción de

diferentes alternativas de acción política” (Paviglianiti, 1989: 204). Esta situación se

relacionaba con la debilidad de las áreas encargadas de la producción de información y

conocimiento sobre el sistema educativo. En el caso de los organismos de producción de

información educativa, la complejidad era tal que algunas provincias tenían más de una

unidad productora de estadísticas, algunas unidades producían información para el nivel

provincial y para el nivel nacional, poseían jerarquías administrativas muy diversas y

enfrentaban fuertes dificultades en materia de flujo de información, tiempo de

44 Este apartado se basa en información relevada a través de Internet durante 2004. Esto supone una restricción particular en relación con la información relevada ya que las páginas web de muchas provincias se caracterizaban por la pobreza de su información. La ausencia, en muchas de ellas, de información sobre las actividades vinculadas con la producción de conocimientos sobre la problemática educativa no necesariamente supone que estas actividades no se desarrollan. De todos modos, dadas las limitaciones y dificultades que enfrentan muchas provincias es posible suponer un panorama bastante limitado en este sentido.

110

presentación y difusión y consistencia de la información (Bertoni, 1988). Un informe

producido en 1985 destacaba que había 214 empleados de las áreas de estadísticas en las

provincias –lo que daba un promedio de 9 empleados por provincia- pero Bertoni

estimaba una reducción del 20% como consecuencia de la política de retiros

voluntarios. Había que agregar a ese panorama los problemas vinculados con la

debilidad de la formación del personal y el atraso tecnológico registrado en el

equipamiento disponible.

Como se señaló anteriormente, los procesos de descentralización supusieron nuevos

desafíos a enfrentar por los sistemas educativos provinciales. Las provincias se

encontraron en poco tiempo ante la necesidad de hacerse cargo de la administración de

sistemas educativos más complejos que, además, en la década de 1990 iniciaron una

etapa de profundas transformaciones definidas y promovidas desde el Ministerio de

Educación nacional.

“...se transfirió a las provincias un sistema que inmediatamente debía

comenzar a transformarse estructuralmente. Se transfería el mismo sistema

que se pretendía transformar de acuerdo con las discusiones previas a la

sanción de la ley. En aquellas condiciones, la expansión del planeamiento

tuvo lugar de la mano de la preocupación por la implementación de una

reforma” (Terigi, 2003)

En este escenario las administraciones educativas provinciales construyeron trayectorias

distintas en relación con la forma en que enfrentaron esos desafíos. En algunas

provincias se configuraron áreas de planeamiento educativo de mucho peso que

aglutinan personal, recursos y atribuciones para la toma de decisiones y concentran las

áreas de estadísticas e investigación (Rivas, 2004). Otras provincias, por el contrario, se

encontraron en fuertes dificultades para conformar equipos técnicos para el desarrollo

de estas actividades.

La información acerca de la organización administrativa de las administraciones

provinciales y de las actividades y resultados de sus áreas encargadas de producir

conocimiento acerca de la educación en las jurisdicciones es de difícil acceso. En

muchos casos, los productos de estas áreas -cuando existen- no se encuentran integrados

a los circuitos de difusión existentes. De todos modos, en todas las provincias existe una

111

estructura básica de áreas relacionadas con la producción de información ya que cuentan

con las unidades locales encargadas de las actividades de los operativos de evaluación

de la calidad, con las unidades a cargo de producción de estadísticas y con los centros

integrados al Sistema Nacional de Información Educativa (SNIE).

Las principales diferencias se encuentran entonces en la institucionalización de las áreas

de investigación educativa y en la capacidad para producir y difundir informes

resultantes del funcionamiento de las mismas. Una aproximación preliminar –que

requiere de un trabajo más sistemático y de mayor alcance- a la situación de algunas

jurisdicciones permite entrever lo siguiente:

1) Existe un grupo pequeño de jurisdicciones muestran cierto desarrollo en relación con

la conformación de áreas de investigación y su consolidación en el tiempo:

La Dirección de Información y Planeamiento de la Provincia de Buenos Aires ha

publicado, entre fines de 1999 y 2002, una serie de informes que abordan temas como

las reformas realizadas desde 1983; los problemas de desgranamiento, deserción, atraso

y repitencia escolar en la provincia; las relaciones entre pobreza y educación; la

comparación entre escuelas públicas y privadas; etc. A esto hay que sumarle la

construcción de un mapa escolar con soporte G.I.S. (Sistema de Información

Geográfico) que se propone como una herramienta de gestión y toma de decisiones.

La Dirección de Investigación dependiente de la Dirección General de Planeamiento de

la Ciudad de Buenos Aires lleva adelante proyectos de investigación en temas como la

integración, el funcionamiento de las escuelas de jornada completa, los planes de

estudio del nivel medio, las trayectorias educativas de jóvenes y adolescentes, las

experiencias de uso de horarios extraclase o los aprendizajes en el 7º Grado de la

escuela primaria45. Además, la Ciudad de Buenos Aires lleva adelante, a través de un

área específica, proyectos de evaluación de los programas que implementa la Dirección

de Planeamiento. Si bien para este apartado solo se trabajó con información disponible a

través de las páginas web, en el caso de la Ciudad de Buenos Aires resulta necesario

señalar que, por otros medios, se registra durante toda la década un nivel constante de

actividad en la materia.

45 Muchas de estas investigaciones habían sido concluidas y otras se encontraban en etapa de ejecución en el momento en que se hizo el relevamiento.

112

La Dirección General de Escuelas de la Provincia de Mendoza posee un área destinada

al desarrollo de programas de investigación evaluativa que ha trabajado en el análisis

del programa de doble escolaridad, el estudio del proceso de implementación de la

Educación Polimodal, la evaluación del programa de capacitación situada en la escuela

y el análisis de las escuelas con mayores y menores rendimiento en los operativos de

evaluación de la calidad organizados por la nación.

2) Existe un conjunto de jurisdicciones que han avanzado en la sistematización y

publicación de estadísticas educativas pero no resulta evidente, a partir del relevamiento

realizado, que lleven a cabo de manera sistemática investigaciones o estudios sobre

temas específicos. En este grupo se encuentran Tierra del Fuego, Santa Cruz, Santa Fe,

Córdoba, Salta, Chubut y Chaco. Podría agregarse a las mismas Río Negro, que muestra

una producción incipiente en temas de educación inicial y básica.

3) Otras provincias como Misiones, San Luis, Santiago del Estero, Entre Ríos, Formosa,

Corrientes y Catamarca, no muestran en sus páginas indicios del desarrollo de

investigaciones o estudios ni una política sistemática de organización y difusión de

información sobre sus sistemas educativos. En cualquier caso, el desarrollo e

institucionalización de espacios destinados a la producción de conocimiento muestra

que el tema ocupa aún lugar marginal en la agenda de políticas de una parte importante

de las provincias.

La reconstrucción del Estado y la producción y uso de conocimientos para la

definición de políticas públicas. Balances y desafíos

El recorrido realizado permite entrever algunas certezas y plantear un conjunto amplio

de interrogantes sobre la trayectoria futura de las relaciones entre la producción de

conocimiento en los organismos estatales de gobierno y planificación, y la toma de

decisiones en materia de política educativa.

En primer lugar, corresponde puntualizar que no ha habido, durante los veinte años,

definiciones claras acerca de las formas en que el Estado se posiciona como productor,

demandante y/o usuario de conocimiento especializado sobre educación. Si

consideramos el papel del Estado como productor de conocimiento educativo, podemos

observar, ante todo, la dificultad para institucionalizar y profesionalizar los espacios

especializados dedicados a estas tareas. Surgen, como notas distintivas, la

113

discontinuidad en la producción y demanda de conocimiento específico, la inestabilidad

de los equipos de trabajo y la superposición de funciones entre organismos. Si bien se

observa un desarrollo significativo de los sistemas de producción de información, no se

ha hecho visible a lo largo de este período la existencia de una política de sistemas de

información que incluya de manera articulada y sostenida la documentación, la

producción de estadísticas, la evaluación de la calidad y la investigación.

El financiamiento aparece como uno de los elementos condicionantes de esta situación.

Durante la década de 1990, el Ministerio de Educación ha podido construir la base

institucional sobre la que se han montado el sistema de estadísticas y el de evaluación –

en gran medida– mediante el financiamiento externo. Esto obliga a preguntarse sobre el

rol de los organismos de crédito y la forma en que contribuyen a fijar agendas, así como

por el lábil compromiso o la escasa convicción de los responsables políticos respecto de

la importancia estratégica y permanente de esta actividad. Miñana Blasco (2002) ha

señalado que en la década de 1980 se produjo un declive de la influencia que en materia

educativa tenían la UNESCO y sus organismos vinculados y, a partir de entonces,

creció la de los organismos financieros internacionales. En el contexto local, esos

cambios se tradujeron en el desplazamiento de las formas tradicionales de pensar el

planeamiento y la investigación educacional y su reemplazo por nuevas concepciones.

Sumado a ello, en nuestro país primó una perspectiva de reforma de la administración

educativa muy marcada por la urgencia y el corto plazo y por una cultura de las políticas

públicas signada por fuertes dosis de improvisación y amateurismo, que se legitima por

medio de movimientos cíclicos y discontinuos de transformación. Esta cultura

menosprecia el trabajo técnico y la producción de información y de conocimiento y los

subordina a las cambiantes necesidades de legitimación de proyectos políticos de corto

plazo. El papel de la producción de conocimiento para la toma de decisiones aparece

sobredeterminado por esas concepciones: no se registran agendas de trabajo sostenidas

en el tiempo que vayan más allá de la producción de información estadística o de

evaluación de logros. Todos estos elementos realimentaron (y realimentan) la

tradicional debilidad institucional del sector y han erosionado los intentos de fortalecer

y ampliar las capacidades de gestión pública en estos organismos. A su vez, las políticas

de ajuste del Estado y la precarización laboral minaron la posibilidad de establecer

líneas de trabajo que tuvieran continuidad en el tiempo, así como la formación de

tradiciones de investigación en el ámbito público. Suponen, además, un fuerte

114

condicionamiento a esa producción, ya que la inestabilidad laboral aleja a los

especialistas de la posibilidad de contar con márgenes de autonomía que podría brindar

la pertenencia a una burocracia consolidada, estable y moderna.

De todos modos, la principal razón de esta ausencia de política es básicamente...

política. Durante la segunda mitad de la década de 1980 se procuró reconstruir la

capacidad del Estado para producir información y conocimiento para la toma de

decisiones. La crisis fiscal y la debilidad política del gobierno impidieron que esos

proyectos fueran más allá de los papeles. Durante la década de 1990, en cambio, la

fortaleza política del gobierno y su capacidad para la acción generaron fenómenos de

otro orden: las decisiones políticas y los impulsos transformadores se anticiparon, casi

siempre, a los diagnósticos. Se definió y se puso en marcha una reforma de enormes

dimensiones, carente de diagnósticos empíricamente fundados, sin cálculos de demanda,

de infraestructura o de estudios de costos apropiados, ya que casi todas las áreas

encargadas de estas cuestiones iniciaron sus acciones después de la sanción de la Ley

Federal de Educación. Así, a estos organismos les cupo una función paradójica, a mitad

de camino entre la legitimación de las decisiones ya tomadas, la fundamentación de

aquellas decisiones relacionadas con la “letra chica” de la reforma y el monitoreo y la

evaluación de los procesos de implementación.

La situación y el rol de la producción de información y conocimiento en el ámbito de las

provincias es aún más débil: en dos décadas de gobiernos democráticos y con la

responsabilidad de la administración cotidiana de todos los niveles del sistema

educativo, con excepción del universitario, sólo unas pocas provincias han logrado

construir espacios consolidados de producción de información y conocimiento. Más allá

de las dificultades financieras –relevantes en algunas jurisdicciones– parecen existir

razones de cultura política que obturan este desarrollo: la racionalidad política

dominante en la mayor parte de las provincias induce a privilegiar estrategias de gestión

en las que el presupuesto se utiliza sólo para sueldos o acciones socialmente visibles que

reditúen en términos político-electorales (Rivas, 2004). Mientras tanto, la cultura

burocrático-administrativa tiende a privilegiar la información casuística y la

información administrativa (Pinkasz et al. 2005) por sobre las formas sistemáticas y

reflexivas de la procedente de los sistemas de información y de la investigación

empírica.

115

El Ministerio de Educación, como demandante de conocimiento a otras instituciones,

mostró durante este período un comportamiento con picos de intensa actividad y otros

de acentuado ostracismo. En ese sentido, se destacan la ausencia de articulaciones con

los organismos de Ciencia y Tecnología (sólo recientemente parece iniciarse un trabajo

en ese sentido con la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación Científica y

Tecnológica (ANPCyT) y una casi nula interacción con el Consejo Federal de

Inversiones.

En segundo lugar, resulta necesario poner en foco como se configura la relación del

Estado nacional con el sistema de educación superior, ya que prácticamente no se

registran indicios de trabajo coordinado entre el Estado y las universidades públicas: la

mayor parte de los informes que el Ministerio contrató de manera terciarizada se llevó a

cabo con consultores externos individuales u organismos intergubernamentales.

Posiblemente este escenario de relaciones sea el resultado de una larga historia de

discontinuidades y rupturas en la vida de las universidades públicas argentinas cuyo

desarrollo se ha visto condicionado en las últimas décadas por los golpes de Estado, la

persecución de docentes y estudiantes, las políticas de ajuste presupuestario y la

dificultad para poner en discusión los modelos institucionales existentes y los futuros

posibles. Las tradicionales tendencias a la defensa de la autonomía de las universidades

y del trabajo intelectual se refuerzan ante las dificultades que presenta la relación con el

Estado como consecuencia de la experiencia histórica.

La etapa abierta a partir de 1983 no logró consolidar un proceso de reforma y

renovación de las universidades que fortaleciera sus capacidades de investigación en el

marco de una relación con el Estado que equilibrara la respuesta a sus necesidades con

la autonomía. La década de 1990 trajo una profunda reestructuración de las condiciones

de trabajo de los profesionales universitarios y supuso una transformación de las

condiciones culturales en las que se desarrollan las actividades de producción de

conocimiento (Galarza, 2007). Los efectos de las políticas de matriz neoliberal se

hicieron sentir de diversas maneras en el trabajo de los docentes e investigadores

universitarios: incertidumbre, presiones e incentivos para la “productividad”,

declinación del valor de los salarios, incremento del trabajo burocrático asociado con la

rendición de cuentas, diversificación del mercado laboral e incremento del pluriempleo

(Palamidessi, 2002). El efecto de las políticas fue claramente desigual. Las condiciones

116

estructurales se diversificaron, fortaleciendo tendencias a la profesionalización en

algunas instituciones y generando procesos de deterioro institucional en otras.

De todos modos, la reforma educativa de la década de 1990 impactó en el campo

académico generando efectos diversos: se expandieron las posibilidades de empleo del

personal universitario en las agencias estatales y en organismos no estatales que

captaron financiamiento estatal para diversas actividades (capacitación, producción de

textos y evaluación) e incrementó el interés por los temas de política educativa

estableciendo ejes en torno a los cuales se aglutinaron los académicos –como

impulsores o como críticos–. El desarrollo de estudios en ciertas áreas disciplinares

parece estar asociado a eso: la sociología de la educación, los estudios sobre la política

educativa o las políticas de reforma de los últimos años acapararon buena parte de la

atención de los docentes investigadores de las universidades públicas. (Galarza, 2007)

Pese a que estas áreas se consolidaron durante el período, las tensiones existentes

limitaron las posibilidades de articulación entre el Estado y el sistema universitario.

Por otro lado, la base institucional sobre la que se desarrolla la producción de

conocimientos sobre educación en las universidades nacionales es extensa pero

heterogénea. Se puede apreciar la existencia de fuertes disparidades regionales que se

expresan tanto en el número de instituciones como en el número de investigadores. La

mayor cantidad de docentes investigadores con altas categorías y dedicación exclusiva,

se concentraba en el centro del país y en el noroeste, en gran medida por el peso que aún

tienen las universidades tradicionales (Galarza, 2007). Esa heterogeneidad, pone límites

a las posibilidades de articulación entre los estados provinciales y las universidades.

En contraposición, parece extendida una modalidad de producción de conocimiento

centrada en la constitución de equipos de varios miembros posiblemente como efecto

del Programa de Incentivos, que reforzó los mecanismos piramidales de autoridad

académica mediante el establecimiento de requisitos para dirigir proyectos y acceder a

financiamiento. No parecen existir políticas activas del estado Nacional ni de las

provincias para contribuir a la profesionalización de esos grupos y a la apertura de

formas de articulación sistemática que permite aprovechar la experiencia existente y

mejorar las condiciones para la producción de investigaciones orientadas a contribuir a

la formulación de políticas. Solo la experiencia reciente de la ANPCYT parece ir en esa

dirección. Eso, pese a que el Estado nacional invirtió a través de programas específicos

promovidos por el Ministerio de Educación de la Nación, como el PROFOR o el

117

FOMEC, en la formación de profesionales en el extranjero sosteniendo la necesidad de

fortalecer las capacidades disponibles en materia de gestión pública. No queda claro que

se hayan articulado líneas específicas para favorecer la articulación de esos

profesionales con el Estado. Por lo menos de los que se quedaron. (Galarza, 2007)

En tercer lugar, es necesario señalar que existe una serie de problemas que se

relacionan con las formas en que se difunde y valida el conocimiento producido desde

los organismos públicos. La mayor parte de los estudios y diagnósticos producidos por

el Ministerio de Educación nacional parece encontrarse disponible en el Centro de

Documentación y una parte importante está disponible en la página web de la

DINIECE. Sin embargo, considerando el tema en su conjunto, no han existido, durante

las últimas dos décadas, políticas claras en relación con el establecimiento de criterios

en torno a cómo y cuándo se hacen públicos los documentos producidos, cuáles son

oficiales y cuáles expresan sólo la visión de los autores, su ordenamiento en series

sostenidas a lo largo del tiempo, etc. Esto redunda en muchos casos en la inexistencia de

difusión del conocimiento producido: sólo acceden a una parte de esos estudios quienes

por diversos motivos forman parte de redes de interacción –generalmente de tipo

informal/interpersonal– que facilitan ese acceso. Esto es así porque la ausencia de

difusión no se debe generalmente a decisiones oficiales de mantener “en secreto” esos

documentos sino, simplemente, a la carencia de políticas sistemáticas en relación con la

puesta a disposición del público de esta producción. La circulación de los documentos

no sigue patrones estables ni siquiera al interior del Ministerio de Educación. Pero esto

no necesariamente se produce por definiciones explícitas sino, la mayor parte de las

veces, por su ausencia.

Los problemas derivados de la falta de políticas de publicación y difusión se agravan

por el hecho de que la mayor parte de esta producción no llega a entrar en los circuitos

de discusión y validación académica. Esto es así porque la producción de estudios en el

marco de la gestión pública privilegia el carácter técnico por sobre las definiciones

académicas y supone como usuarios privilegiados a los funcionarios públicos,

estableciéndose una particular tensión entre las necesidades de estos usuarios y los

criterios de validación del ámbito académico científico (Calderón y Provoste, 1992).

Como consecuencia de esto, se observan constantes pérdidas del conocimiento

118

producido –y del capital y del tiempo invertido- y su subutilización en la gestión y en la

producción intelectual.46

Sin embargo, la situación actual es muy diferente a la de hace veinte años. Se ha

producido muchísima información estadística para todos los niveles y si bien persiste un

problema severo derivado de la escasa utilización de la información producida en la

gestión y en la generación de conocimiento en los organismos estatales, esta situación

no es responsabilidad exclusiva de estos organismos: el campo académico de la

educación no suele mostrar demasiado interés por trabajar con esa información, por

cuestiones que tienen que ver con su adhesión a ciertas tradiciones teóricas, por su

relación conflictiva con el Estado y, posiblemente, por la falta de conocimientos

técnicos y por la ausencia de tradiciones de formación en el análisis

estadístico/cuantitativo. Con dificultades, se ha conformado una base institucional que

puede aportar al despliegue de nuevas capacidades de gestión estatal. En cambio, se está

un poco más lejos respecto de la conformación de tradiciones públicas de investigación

que contribuyan a utilizar sistemáticamente la información disponible, poniéndola en

contexto con el resto de los conocimientos existentes en el campo y con la puesta en

marcha de políticas públicas. Cuando en el escenario político y social de la Argentina se

instale la convicción de que resulta necesario incrementar los vínculos entre la

producción de conocimiento y la construcción de políticas públicas (vínculos siempre

conflictivos y nunca lineales), la base institucional construida podrá constituirse en un

buen punto de partida.

46 Una parte importante de la producción de conocimiento generada en estos organismos no se publica o no circula de manera adecuada, generando una constante pérdida de datos y un modo de producción sumamente ineficiente. La falta de atención y la gran discrecionalidad con que los agentes con poder de decisión suelen manejar los escasos recursos públicos que se destinan a proyectos de investigación y consultorías que se realizan en –o a pedido de– las diversas agencias del Estado (ministerios, secretarías, consejos de educación u oficinas de estadística y planeamiento) hacen que una porción significativa de la producción no sea publicada ni debidamente identificada y catalogada, dificultando su utilización y puesta en valor.

119

6. La relación entre las políticas públicas y la investigación educativa

en tiempos del “accountabilitty”.

Las relaciones entre investigación y producción de conocimiento acerca de la educación

y la formulación de políticas educativas tienen como hemos visto, una larga historia. A

lo largo de esa historia y hasta casi fines de siglo XX el Estado ha tenido un papel casi

excluyente en la configuración de esa relación, en tanto ha sido el principal demandante

de los productos de la investigación para contribuir a la formulación de políticas. En

gran medida, el campo de la investigación educativa se ha desplegado, fortalecido y

consolidado de la mano del impulso que el Estado le ha dado a través de formas directas

e indirectas de financiamiento.

La investigación educativa siempre ha estado atravesada por la tensión que se establece

entre la ética académica, centrada en la noción de autonomía intelectual, y un

permanente interés por lograr que el saber experto tenga incidencia en la elaboración de

políticas y en las practicas cotidianas del sistema educativo. Esta tensión tuvo incidencia

en la configuración de las formas en que los académicos se relacionan con el Estado y

los policymakers en la medida en que, por un lado, se reclama atención a los hallazgos

de la investigación y, por el otro, se procura sostener cierta distancia de la ingerencia

estatal en la definición de los problemas y los métodos de investigación. Así, cada vez

que se produce un incremento de la atención desde el Estado por la aplicación de los

hallazgos de la investigación en la formulación y definición de políticas educativas -que

se expresa en el incremento de los fondos para la investigación y la presión por la

utilidad social de los hallazgos- se renueva el dilema que supone la aceptación de esas

condiciones. De todos modos, en su relación con el estado, el campo de la investigación

educativa siempre ha tenido escasa autonomía real (Palamidessi, 2007). Aunque muchas

instituciones aseguran a los investigadores autonomía formal, las condiciones desarrollo

profesional, las limitaciones presupuestarias y las características de un mercado laboral

en el que tiene un lugar decisivo el Estado limitan esa autonomía.

El ciclo expansivo de la actividad del estado y el ascenso de los expertos

Como se señaló en el capítulo 1, a lo largo del siglo XX se produjo una intensificación

de las relaciones entre las agencias que definen e implementan políticas desde el Estado

120

y los investigadores en educación. Esta relación se desplegó en su forma “madura” a

partir de la década de 1960, gracias al impulso que le dieron las políticas que

consideraban central la planificación en el mediano y largo plazo del accionar estatal

para contribuir al desarrollo y la modernización de las sociedades. En ese marco, en

algunos países latinoamericanos, el Estado promovió la investigación social y educativa

y llevó adelante políticas destinadas a la producción de conocimiento sobre la educación

–especialmente la creación y fortalecimiento de las áreas de estadísticas y

documentación- generalmente vinculadas a las necesidades de los organismos

planificadores. La creciente confianza en las posibilidades de “planificar el futuro”

mediante la intervención de los organismos públicos acompañó los procesos de creación

y consolidación de las diversas formas de Estado de Bienestar, incrementando el

financiamiento a la investigación social y educativa e imponiendo nuevos desafíos a la

conformación de las tareas de investigación, que debieron redefinir objetos y problemas

y, en muchos casos, resolver las tensiones derivadas de la presión que sobre la

autonomía de los especialistas estas formas de financiamiento generaban.

A partir de mediados la década de 1970 junto con la redefinición de las modalidades de

intervención estatal, disminuyeron las expectativas en torno al papel del conocimiento

social y educativo en la formulación de políticas. No obstante, esto no significó un

regreso a la situación previa a la década de 1950. El papel de los organismos

internacionales que promovieron en la década de 1960 la difusión del planeamiento

siguió siendo activo, pese a su progresivo desplazamiento por parte de los organismos

financieros internacionales, cuya relevancia creció desmesuradamente como

consecuencia de la crisis de la deuda. Lo que cambió fue la forma de conceptualizar la

gestión de las políticas públicas en un escenario de progresiva descentralización de

funciones y atribuciones del Estado.

Si la crisis de legitimidad del accionar del Estado que se instaló a partir de la década de

1970 fue una de las causas “extracientíficas” –en términos de Husén, (1988)- que

debilitaron el vínculo entre investigadores y policymakers, la aparición de teorías de

raíz marxista que cuestionaron profundamente la organización de la sociedades

capitalistas -y a las teorías sociales que procuraban explicarlas y “organizarlas” como el

estructural-funcionalismo- tuvo un fuerte impacto en la forma en que los académicos

concebían sus teorías, sus métodos y sus relaciones con el Estado.

121

La proliferación de modelos que pretendían explicar las relaciones entre saber experto y

políticas educativas en los países centrales durante la década de 1980 es, en gran

medida, una expresión de la incertidumbre que se había apoderado del campo. Estos

modelos explicativos procuraron problematizar esas relaciones y pensar de manera

menos lineal la relación entre la producción de conocimientos y su aplicación practica.

En término de Husen (1988):

“No existe la “aplicación” directa de lo que “dice la investigación”. El

esclarecimiento de la naturaleza de esa relación debería conducir a

expectativas mas realistas acerca de lo que la “investigación”, en este caso la

investigación empírica por parte de los científicos sociales, puede ofrecer a la

práctica y política educacionales”. (Husén, 1988:12)

La modernización trunca de Estados latinoamericanos y la configuración del campo de

la investigación educativa.

La expansión, diversificación y complejización de las funciones del Estado como

respuesta a la necesidad de organizar el capitalismo contribuyeron al desarrollo de las

ciencias sociales (Wagner, 2001). Pero en América Latina, los procesos de

modernización de la administración estatal quedaron truncos en muchos países como

consecuencia de la inestabilidad política y los procesos dictatoriales. Las ciencias

sociales y la investigación educativa se desarrollaron en contextos de precariedad

institucional. La forma en que se conjugaron políticas gubernamentales discontinuas,

debilidad de los procesos de profesionalización de la actividad académica y éxodo de

profesionales contribuyó de manera sustantiva a la configuración de vínculos débiles

entre investigadores y policymakers en una parte importante de los países de la región.

Por el contrario, un país como México -que mantuvo durante la segunda parte del siglo

XX una continuidad institucional poco frecuente en al región- logró constituir altos

niveles de institucionalización y profesionalización de la actividad académica que se

concretaron en organismos como el Consejo Mexicano de Investigación Educativa

(COMIE), cuyo rol dinamizador del campo de la investigación educativa no tienen

equivalente en ningún otro país de América Latina.

Los procesos de democratización de las últimas décadas impactaron positivamente en el

campo de la investigación educativa en la medida en que se generaron las condiciones

122

culturales necesarias para la expansión y consolidación relativa de instituciones y

grupos de investigación. No obstante, la persistencia de condiciones de desempeño

profesional precarias en materia de condiciones salariales, acceso a recursos e

integración en redes académicas de alcance nacional e internacional aún es un problema

irresuelto en muchos países. En este contexto, puede sostenerse la hipótesis de que el

papel de los organismos del Estado como empleadores de muchos de los profesionales

del campo sostiene la ampliación del campo profesional, a la vez que obtura el

desarrollo de tradiciones académicas autónomas y de prácticas de investigación insertas

en reglas articuladas en torno a pautas y principios propios del campo científico. Esto es

así, en parte, porque en ocasiones el Estado ofrece condiciones de desempeño

profesional que contrastan con los límites que presenta la profesionalización de la

investigación educativa en los ámbitos académicos -que dificultan la construcción de

carreras profesionales y tradiciones académicas-.

La descentralización de los sistemas educativos y la diversificación de las demandas de

conocimientos.

En la década de 1990, como resultado de la confluencia de tendencias -en parte

contradictorias- como la aparición de nuevos impulsos modernizadores, la expansión de

la educación superior y la difusión de una amplia constelación de conceptos y nuevas

formas de pensar la organización y la administración del Estado y la educación, la

investigación educativa volvió al centro del escenario aunque las formas en que se

configuraron las expectativas en relación con la utilidad social de sus aportes cambiaron

radicalmente.

En primer lugar, la investigación educativa orientada a la “toma de decisiones”, como

crecientemente se instaló en el discurso de los especialistas, se vinculó muy

estrechamente las presiones por la rendición de cuentas en relación con los resultados

del accionar estatal. El peso creciente de los sistemas de evaluación de la calidad de los

aprendizajes, estimulado por las demandas reales o ficticias de las sociedades y la

expansión de los sistemas internacionales de evaluación y acreditación, vínculo

estrechamente a la investigación educativa con el Estado pero redefiniendo la forma en

que se construyó su función. Esa redefinición se articula en torno a un conjunto de

aspectos que parece necesario clarificar:

123

Por un lado, el discurso acerca de la investigación para la toma de decisiones parece

haber perdido sus aspiraciones de planificar el futuro. La observación de Atkinson

(2000) en relación con el hecho de que la mirada sobre la problemática educativa que

construye la obsesión por “lo que funciona” o, en términos más difundidos en el ámbito

académico local, por las evidencias de buenas prácticas, es una mirada “hacia atrás”

resulta muy apropiada para caracterizar los cambios en curso. Las corrientes que

promovían el planeamiento de la década de 1960 pretendían, de manera tal vez un poco

ingenua, orientaciones de corto mediano y largo plazo bajo el supuesto de que el

accionar de un Estado adecuadamente guiado por el uso de la razón y el conocimiento

podía prever las condiciones para la construcción de un futuro mejor. El énfasis

contemporáneo en la información para la toma de decisiones parece preocuparse

principalmente por administrar el presente.

Por otro lado, gana espacio como un supuesto organizador la idea de que en contextos

de restricciones al financiamiento del Estado, el conocimiento contribuye a hacer más

racional un tipo particular de toma de decisiones que hace énfasis en la eficacia de sus

determinaciones y la eficiencia de sus costos respondiendo a las demandas de quienes

deben “rendir cuentas”. Las políticas de descentralización de la educación apuntaron a

hacer “más eficiente” –y muchas veces reducir en términos relativos- el gasto del

gobierno central bajo el supuesto de que esta tendencia servía para hacer más eficiente

la administración de los recursos. Esta propuesta de redefinición del rol del Estado en

materia educativa implicaba mejorar la eficiencia disminuyendo su intervención directa

en la administración de las escuelas, fomentando una diversidad de modalidades de

servicios educativos, y estimulando una mayor participación e iniciativa de la sociedad

civil a nivel local y en la provisión y evaluación de servicios educativos. La forma que

adoptaron los discursos que hacen énfasis en la responsabilidad de los actores del

sistema educativo por los resultados que obtienen, esta íntimamente relacionada con las

tendencias a la descentralización y el fortalecimiento de la autonomía de las escuelas.

La pluralización de los actores del sistema a los que se les brinda autoridad y

responsabilidad y se les exige que rindan cuenta de su accionar pluraliza el universo

potencial de demandantes de conocimiento.

Los documentos de política y las estrategias que de estos se derivan analizados para los

casos del Reino Unido y EEUU se insertan en este contexto. Por un lado, expresan la

voluntad incrementar la capacidad de intervención del Estado en materia de producción

124

de conocimientos, estableciendo una agenda de prioridades que incluyen la definición

de temas y problemas relevantes y las formas metodológicamente adecuadas de

abordarlos. Por el otro, el sueño tecnocrático de las “buenas prácticas” replicables en

contextos diversos, moviliza la articulación entre producción de conocimiento, política

pública y práctica educativa con el objeto de responder a esas potenciales nuevas

demandas. De hecho, el énfasis en la necesidad de indagar acerca de las buenas

prácticas, en la construcción de dispositivos de síntesis y validación de esas

indagaciones y la opción por formatos electrónicos masivos de difusión de esas síntesis

supone en todo momento un público usuario amplio, no experto, y des-localizado en

relación con el Estado.

La reconstrucción del Estado y la producción de conocimiento sobre educación en

Argentina

Argentina fue uno de las países que más rápidamente adoptó los modelos de

planeamiento del estado desarrollista desplegadas en al década de 1960. Eso implicó un

temprano desarrollo –en términos relativos- dentro del Estado de áreas técnicas

constituidas por una generación de expertos formados en las nuevas carreras de ciencias

sociales y, específicamente de ciencias de la educación que se dictaban en las

Universidades nacionales, que en esa década atravesaron una etapa de notable

expansión y consolidación. El rápido proceso de profesionalización de una parte de la

burocracia educativa y la creación de múltiples organismos de perfil técnico valorizaron

el papel de la investigación educativa en el funcionamiento de la administración

educativa. Esto dio lugar a un creciente interés por la elaboración de investigaciones con

formatos de diagnósticos y estados de situación que se convirtieron en una práctica

valorizada hasta mediados de la década de 1970. Esto sucedió así, incluso pese al

convulsionado clima político que se vivió entre 1966 y 1975. Pero, la dictadura militar

iniciada en 1976 desestructuró la mayor parte de las capacidades de investigación y

gestión que se habían construido en el seno del Estado nacional. Mediante una feroz

represión que alcanzó al conjunto de la sociedad y que se encarnizó particularmente

con las Universidades, produjo una profunda ruptura en la transmisión intergeneracional

de las tradiciones académicas y de investigación que se estaban constituyendo.

La reconstrucción del Estado iniciada en 1983 en el marco de los procesos de

democratización de la sociedad avanzó en la reinvención de las capacidades técnicas,

125

procesos que se desplegó dentro de los límites impuestos por la profunda crisis

económica que sacudió al país en la última parte de la década. Desde el Estado, una

parte importante de los expertos que se habían formado en la década de 1960 comenzó

lentamente a rearticular la investigación y la definición de las políticas educativas desde

un marco conceptual aferrado aún a las ideas del planeamiento.

En la década de 1990, las políticas neoliberales rompieron con las antiguas formas de

entender el planeamiento educativo y -en el marco de la profundización de la

descentralización del sistema educativo-, las reemplazaron por nuevas orientaciones de

gestión más preocupadas por la evaluación de los resultados que por la administración

de los procesos. En este marco, la construcción de conocimiento privilegió el corto

plazo (Terigi, 2003) y la mirada hacia atrás (Atkinson, 2000). De todos modos, de la

mano de la preocupación por la rendición de cuentas, el Estado incrementó de manera

notable su capacidad de producir información, renovó sus cuadros técnicos y produjo

una importante cantidad de estudios sobre la problemática educativa. Muchos de esos

trabajos, pese a estar por afuera de los circuitos de validación académica se convirtieron

en referencia frecuente para ciertas temáticas.

De todos modos, a los largo de las dos décadas analizadas, el Estado no pudo articular

de manera virtuosa los problemas de agenda con las capacidades disponibles en las

Universidades, en parte por las tensiones existentes con las comunidades universitarias

como consecuencias de las políticas para el sector y, en parte, como consecuencia de la

ausencia de un política sistemática que se propusiera avanzar en ese sentido.

El mito de una ciencia libre de valores y la regulación estatal de los patrones de validez

del conocimiento científico.

Como se afirmó anteriormente, la relación entre la investigación educativa y el

planeamiento en el contexto de los Estados centralizados construía un tipo particular de

relación entre el experto y el policymaker que se localizaba en el Estado. Los recursos

disponibles por parte del político para evaluar los diagnósticos y propuestas a los que

accedía a través de esa relación incluían una amplia gama de alternativas entre las que

se encontraban la propia pertenencia a la academia47 y la consulta con otros

47 Un interesante análisis de este perfil es el que desarrollan Braslavsky y Cosse (1996)

126

especialistas. Aún así, la literatura especializada siempre señaló la existencia de una

seria de problemas en la comunicación entre ambos –aquello que en la introducción se

caracterizó como la “teoría de las dos culturas”- y que incluía, entre otros aspectos, los

problemas de validez del conocimiento producido y el carácter fuertemente teórico de

muchas de los análisis. Este último aspecto era leído en ocasiones como un exceso de

ideología (Ginsburg y Gorostiaga, 2005; Carr, 2000).

La puesta a disposición de públicos amplios de los hallazgos de investigación hace más

sensibles ambos problemas. Los esfuerzos gubernamentales en EEUU y el Reino Unido

por imponer como las formas científicas –y legítimas- de investigación, aquellas que

obedecen a diseños experimentales o de análisis de tipo cuantitativo responden a la

necesidad de establecer estándares que resuelvan esos problemas para los públicos no

especializados. El público no especializado, aunque dispongan del acceso a los

hallazgos de la investigación educativa, puede tener dificultades para evaluar su validez

y confiabilidad. El aliento dado a las diversas y pretendidamente sofisticadas formas de

elaboración de estados del arte –revisiones sistemáticas de la investigación- planteadas

en el contexto anglosajón, no solo supone la puesta a disposición de de los hallazgos

sobre ciertos temas de manera tal de evitar la selección aleatoria sino que, además,

procura operar como filtro que seleccione solo la “buena investigación” resolviendo el

problema los problemas de confiabilidad y validez. Cabe preguntarse, teniendo presente

los señalamientos de Flinders (2003), por los problemas de relevancia que presenta esa

opción. Pero además, resulta necesario destacar el supuesto unidireccional que ese

modelo implica, ante un problema que impone la necesidad de pensar de otra manera el

dialogo entre saberes (Tenti, 2007).

Pero la definición adoptada para definir el carácter científico de la investigación

educativa apunta además a la conformación de un campo que, orientado a la utilidad

social, defina sus problemas y sus métodos y organice sus hallazgos sobre criterios

predominantemente empíricos. En este marco se inserta la discusión sobre la objetividad

que, en particular en el caso de los EEUU, parece suponer posible una forma de

construcción del conocimiento científico “a-teórica”.

Las reglas presentes al interior del campo de la investigación educativa hacen del uso de

la teoría no solo un requisito sino también un mecanismo de construcción de relaciones

académicas y patrones de identidad. La teoría supone siempre valores, dado que las

ciencias sociales operan en torno a problemas –como los seres humanos y la naturaleza,

127

el Estado o la transmisión intergeneracional de la cultura - que forzosamente deben ser

ubicados en su historicidad para ser adecuadamente comprendidos y solo así construirán

algún tipo de “objetividad” (Wallerstein, 1999). El señalamiento de Carr (2000) acerca

del carácter profundamente ideológico de la opción por ciertas definiciones de

objetividad evidencia que los que esta en juego es la resolución política de un debate

académico.

En este punto, resulta necesario analizar realizar un comentario adicional en relación

con los problemas derivados de la aplicación del modelo médico. El debate entre Slavin

(2002 y 2004) y Olson (2004) ilumina con claridad la pugna entre dos concepciones

acerca de las características y los fines de la investigación educativa que no es nuevo.

Simplemente se actualiza a partir de las reacciones ante los intentos de regulación

estatal de las pautas y criterios de funcionamiento de los ámbitos académicos. Hace ya

tres década Karabel y Halsey señalaban que:

“Los intercambios teóricamente informados entre los científicos sociales y

los gobiernos, bien pueden revelar que existen “problemas sociales” que no

pueden ser adecuadamente formulados en términos de problemas médicos y

en los que al científico social se le define, por analogía, como un hábil

experto en hacer diagnósticos. Este modelo, además de suponer que existe

una teoría de la ciencia social que se aplica en la misma forma en que los

médicos aplican la teoría médica, da también por sentado que existe un

acuerdo sobre los fines sociales, igual que existe un acuerdo sobre la

naturaleza y la conveniencia de una buena salud. Si en todos los problemas

sociales hubiera tal consenso saldrían sobrando los políticos” (Karabel y

Halsey, 1977:6)

Mintron (2001) sostiene que mientras los académicos y otros comentaristas señalan

como un problema clave de la actualidad es la declinación de la participación política, el

compromiso cívico y el capital social, en los últimos años, las reformas

gubernamentales muchas veces predican la creencia de que las formas democráticas de

gobierno y la burocracia publica reducen los niveles de eficacia y eficiencia que debe

tener el Estado. Las tendencias analizadas se pliegan claramente a ese clima político ya

que el supuesto de que las definiciones políticas deben estar científicamente orientadas

supone que existe una sola solución óptima para cada problema que precisa ser resuelto.

128

Desde esa aproximación el problema es siempre “técnico” y no “político”, es decir,

excluye los valores y los intereses de las comunidades afectadas por esas soluciones. En

estos casos, el principio de “restricción democrática” (Bresser Pereyra, 2004) debe

compensar los excesos de supuestos de racionalidad que orientan esa forma de entender

la relación entre conocimiento y toma de decisiones. La experiencia de algunas políticas

sociales y educativas llevadas adelante en América Latina podría ser revisada a la luz de

las tensiones que establecieron con los derechos e intereses de los ciudadanos.

En el fondo, el debate sobre las evidencias y el modelo médico no es nuevo. Sus

supuestos sobre las formas apropiadas de gobierno de las sociedades contemporáneas

tampoco. Llevada a sus últimas consecuencias la idea de que la definición e

implementación de políticas debe estar fundada en evidencias, en el estudio de “buenas

prácticas”, pone en jaque algunos de los supuestos básicos de la democracia.

En este marco resulta necesario cuestionar el tipo de investigación que se realiza, quién

y como define las políticas de investigación, y cuales son las formas más apropiadas de

generar mecanismos de financiamiento plurales que aseguren tanto la autonomía

académica como el desarrollo de áreas prioritarias orientadas al interés público. Sin

duda alguna, resulta necesario mejorar los mecanismos de producción de conocimiento

para informar las políticas y las prácticas educativas, pero también resulta indispensable

desarrollar y fortalecer espacios de autonomía académica como condición para la

profesionalización de la investigación educativa.

En ese sentido, es necesario señalar que en los últimos años, además, la fuerte

expansión de dinámicas de mercado afectó y reconfiguró la autonomía académica, dado

que la pluralización de posiciones desde las cuales se construye y difunde conocimiento,

desestabilizó los nunca muy consolidados mecanismos de validación del conocimiento

definidos en el interior del campo.

“El viejo esquema triangular de producción, difusión y utilización da paso

ahora a un sistema que se asemeja cada vez más a un contexto de mercado

(...) .El mercado demanda a personas en disposición de producir, transportar,

usar y aplicar conocimientos para la identificación, resolución y arbitraje de

problemas. Todo este proceso supone el empleo de conocimientos, pero no

valoriza al conocimiento como un bien simbólico, sino el servicio que lo

manipula y opera en los efectos prácticos que se buscan" (Bruner,1994).

129

Esa orientación hacia la utilidad social pone en jaque la autonomía de las ciencias

sociales. La conquista de la autonomía nunca es integral sino que por el contrario es una

construcción permanente (Ortiz, 2004) y como tal se configura tomando distancia de

otras formas discursivas como el sentido común, la religión o la política. En ese sentido,

el campo de la investigación educativa siempre estuvo sometido a una particular tensión

entre su constitución como campo autónomo48 y las demandas estatales dada su estrecha

relación con las problemáticas de los sistemas educativos.

Las paradojas del pensamiento crítico

La última reflexión vuelve sobre la tensión entre la defensa de la autonomía académica,

el ejercicio de la crítica y los sueños de ingeniería social. Uno de los problemas de una

parte importante de las críticas a las tendencias contemporáneas que promueven el

incremento de la utilidad social del conocimiento es que operan desde marcos

discursivos fuertemente normativos que de manera implícita o explícita suponen ideales

de transformación social. Un segundo problema es que muchas veces esas críticas

surgen de quienes critican por irracional muchas de las formas de accionar del Estado y

reclaman el reconocimiento de la voz de los expertos en la toma de decisiones. Un

tercer problema es que, en el fondo, el debate no logra separar la discusión sobre los

dispositivos mediante los cuales se construyen los vínculos entre quienes producen

conocimiento y los usuarios -reales o imaginarios- del conocimiento producido de los

sentidos políticos que movilizan el accionar del Estado en la materia. Seguramente esas

cuestiones no son del todo separables, pero una reflexión más sistemática acerca del

problema resulta necesaria para que el ejercicio de la crítica no tenga efectos

paralizantes sobre la indispensable modernización del aparato estatal y sus lógicas de

gestión, para que el fortalecimiento de las instituciones productoras de conocimiento

sea una prioridad política y para que esas prioridades políticas no operen sobre la base

de esquemas que condicionen el financiamiento y la promoción de la investigación

exclusivamente a fines relacionados con su utilidad social.

48 Si bien este trabajo se organiza en torno al debate anglosajón es necesario tener presente que en el contexto latinoamericano difícilmente pueda pensarse en el campo de la educación como un campo que haya logrado construir niveles importantes de autonomía.

130

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