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2009 EN CHIFFRES

Répartition des projets de texte par ministère d’origine

Conseiller

Juger

GérerEffectifs de la juridiction administrative

1 040

1 372

214

296

220

360

Les eff ectifs de la juridiction administrative ont été renforcés en 2009 par la création de 60 emplois de magistrats et agents de greff e pour contribuer au redressement des juridictions les plus sollicitées, notamment en Île-de-France.

Membres du Conseil d’ÉtatMagistratsAgents dans les tribunaux et les cours Assistants de justice au CE et dans les TA-CAAAgents de la CNDA Agents du Conseil d’ÉtatChiff res au 31/12/2009.

2001 2003 2005 20092007

17 %

7 %Aff aires étrangèresAgricultureBudget - Fonction publiqueCulture et communicationDéfenseÉcologie - Équipement - TransportÉconomieÉducation nationale,enseignement supérieurIntérieur - Outre-mer JusticeSanté - Jeunesse et sportsTravail

Autres ministères

5 %

18 %

6 %

7 %

12 %

6 %

6 %4 %4 %

4 %

4 %

129 projets de loi

736 projets de décret réglementaire

50 projets d’ordonnance

Délais prévisibles moyens pour les trois niveaux de juridiction (données nettes)

40 mois

30 mois

25 mois

20 mois

15 mois

10 mois

5 mois

1 an

Tribunauxadministratifs

Cours administratives d’appel

Conseil d’État

dans les tribunaux administratifs en 2009, soit une hausse de 67 % en 10 ans.

187 236 aff aires jugées

au Conseil d’État en 2009.


28 202 aff aires jugées dans les cours administratives d’appel en 2009, soit une hausse de 147 % en 10 ans.

Le Conseil d’État et la justice administrativeen 2009

Le présent document a pour vocation d’informer le public des activités du Conseil d’état et de la juridiction administrative. Le rapport public 2010 du Conseil d’État peut être consulté sur www.conseil-etat.fr ou commandé auprès de La Documentation française.

Bioéthique

Finances

Droit d’asile

TransportsDiscrimination

Audiovisuel

Marchés publics

Environnement

Concurrence

Emploi

Enseignement

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04 2008-2009 en images

10 Le point de vue de Jean-Marc Sauvé

13 Activité consultative 13 Grands angles21 Bilan

27 Activité contentieuse27 Grands angles33 Bilan

47 Une institution en mouvement

59 Glossaire

SOMMAIRE

01-12_RACO009_BAT.indd 201-12_RACO009_BAT.indd 2 23/03/10 12:47:0523/03/10 12:47:05

/ 3LE CONSEIL D’ÉTAT ET LA JUSTICE ADMINISTRATIVE EN 2009

Le Conseil d’État et la juridiction administrative sont les gardiens de l’État de droit dans la relation entre les citoyens et les autorités publiques.

Conseiller. Le Conseil d’État donne un avis au Gouvernement sur les projets de loi et d’ordonnance et sur les principaux projets de décret réglementaire. Depuis le 31 juillet 2009, il peut aussi être saisi par les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat d’une demande d’avis sur des propositions de loi d’origine parlementaire. Juger. Le juge administratif est le seul habilité à annuler ou réformer les décisions prises par l’État, les collectivités territoriales ou les organismes publics placés sous leur autorité. Gérer. Le Conseil d’État assure l’administration générale des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

Au cœur de la relation entre citoyens et pouvoirs publics

personnes travaillent dans la juridiction administrative. Parmi elles, 214 membres du Conseil d’État et 1 040 magistrats administratifs.

3 502C’est le taux annuel moyen de croissance du contentieux administratif depuis quarante ans. 6 %


Examen en urgence du projet de loi réformant l’hôpital

Le Conseil d’État a examiné en 2008, selon une procédure d’urgence, le projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires, devenu la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009. Ce texte constitue une réforme majeure. Le Conseil d’État a donc été conduit à se prononcer sur de nombreuses questions juridiques. Il a estimé que l’existence d’une off re de soins sur l’ensemble du territoire présente un intérêt général suffi sant pour justifi er que soient imposées à des établissements privés ou à des praticiens libéraux des missions de service public. Il s’est notamment prononcé sur les conditions de la création des agences régionales de santé, sur les réformes de la gouvernance des hôpitaux et sur diverses mesures de santé publique (vente d’alcool aux mineurs…). Quelques textes d’application de cette loi ont été soumis à l’examen de la section sociale du Conseil d’État en 2009. Les autres seront examinés au cours de l’année 2010.

2008-2009 EN IMAGESConseiller

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« Grand Paris »

En septembre 2009, le Conseil d’État a examiné le projet de loi relatif au « Grand Paris ». Ce projet défi nit des procédures particulières pour permettre la réalisation rapide d’un réseau de 140 km de lignes de métro automatique desservant les pôles urbains, économiques et scientifi ques de la région Île-de-France. Il crée aussi un établissement public, la Société du Grand Paris, pour piloter la réalisation de ce projet et les outils institutionnels pour conduire le développement cohérent du plateau de Saclay, futur pôle scientifi que et économique majeur. Ce texte comporte de nombreuses dérogations aux procédures habituelles d’élaboration des projets d’aménagement ou d’infrastructure et à la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Le Conseil d’État a relevé en particulier que les dispositions spécifi ques prévues pour permettre une réalisation rapide de ce projet ne devaient méconnaître ni le principe d’égalité, ni aucun autre principe ou aucune règle de valeur constitutionnelle, ni les engagements internationaux de la France.

Une loi pour l’indemnisation des victimes des essais nucléaires

Le Conseil d’État a examiné, en mai 2009, le projet de loi relatif à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français. Au cours de cet examen, il s’est attaché à défi nir un régime d’indemnisation adapté aux caractéristiques particulières des maladies causées par les rayonnements ionisants ainsi qu’aux diffi cultés rencontrées par les victimes pour apporter la preuve, au-delà de leur présence dans les zones géographiques concernées, du lien de causalité entre les essais nucléaires et les maladies dont elles souff rent. Cette loi a été publiée au Journal offi ciel du 6 janvier 2010.


6 /

Respecter les procédures de restitution des collections des musées de France

La Ville de Rouen a autorisé son musée municipal, qui a reçu l’appellation de « musée de France », à restituer à la Nouvelle-Zélande une tête maorie naturalisée et comportant des tatouages en vue de son inhumation selon les rites ancestraux. Elle a pris cette décision sans respecter la procédure de déclassement – soit un avis conforme de la commission scientifi que nationale des collections des musées de France – en s’appuyant sur un article du code civil aux termes duquel « le corps humain, ses éléments et ses produits ne peuvent faire l’objet d’un droit patrimonial ». Or, les dispositions du code du patrimoine, qui rendent inaliénables les biens d’une personne publique appartenant à une collection des musées de France, placent les restes humains sous un régime de protection particulière, distinct de celui énoncé dans le code civil. Cette protection impliquait donc de respecter la procédure de déclassement prévue pour permettre cette restitution à la Nouvelle-Zélande.Cour administrative d’appel de Douai, 24 juillet 2008, Ville de Rouen.

2008-2009 EN IMAGES Juger



Pour une scolarisation effective des enfants handicapés

Le Conseil d’État juge que les diffi cultés particulières que rencontrent les enfants handicapés ne les privent pas du droit à l’éducation, garanti à chacun quelles que soient les diff érences de situation.Elles ne font pas obstacle au respect de l’obligation scolaire, qui s’applique à tous. Il incombe ainsi à l’État, au titre de sa mission d’organisation générale du service public de l’éducation, de prendre l’ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que le droit à l’éducation et l’obligation scolaire aient un caractère eff ectif pour les enfants handicapés. Si tel n’est pas le cas, la carence de l’État constitue une faute de nature à engager sa responsabilité. L’administration ne peut pas, pour se soustraire à cette responsabilité, mettre en avant l’insuffi sance des structures d’accueil existantes ou le fait que des allocations sont allouées aux parents d’enfants handicapés.Conseil d’État, 8 avril 2009, M. X., n° 311434.


8 /

Les médias audiovisuels devront prendre en compte le temps de parole du Président de la République

Le Conseil d’État a annulé la décision du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) excluant par principe la prise en compte des interventions du Président de la République et de ses collaborateurs dans l’appréciation du respect du pluralisme politique par les médias audiovisuels. En eff et, il a déduit des dispositions applicables en la matière que le législateur a confi é à l’autorité de régulation (le CSA) la mission d’assurer la garantie, dans les médias audiovisuels, de l’objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants de pensée et d’opinion. Il juge que le CSA est tenu d’exercer pleinement cette mission et qu’à cette fi n, il dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour fi xer, sous le contrôle du juge, les règles propres à assurer une présentation équilibrée de l’ensemble du débat politique national.Conseil d’État, 8 avril 2009, M. H. et M. M., n° 311136.

Responsabilité de l’État dans la déportation résultant des persécutions antisémites

Dans un avis rendu le 16 février 2009, le Conseil d’État a estimé que les actes et agissements de l’État ayant concouru à la déportation de personnes considérées comme juives par le régime de Vichy constituaient des fautes et engageaient la responsabilité de l’État. La réparation de ces actes appelait une indemnisation individuelle des victimes ainsi qu’une reconnaissance solennelle de la responsabilité de l’État et du préjudice mémoriel collectivement subi. Selon cet avis, les diff érentes mesures prises depuis la fi n de la Seconde Guerre mondiale, tant sur le plan indemnitaire que symbolique, ont réparé, autant qu’il était possible, l’ensemble des préjudices subis par les victimes.Conseil d’État, Assemblée, 16 février 2009, avis n° 315499.

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Durée des concessions de service public

Le Conseil d’État juge que les dispositions de la loi Sapin, qui encadrent la durée des concessions de service public, s’appliquent aux contrats signés avant l’entrée en vigueur de cette loi. Une telle application n’entraîne pas pour autant la nullité des contrats de durée supérieure conclus avant cette entrée en vigueur ou une obligation de les renégocier pour en réduire la durée. Elle a toutefois pour eff et d’empêcher que ces contrats puissent, à partir de l’entrée en vigueur de la loi Sapin, être régulièrement exécutés au-delà de la durée maximale fi xée par cette loi. Conseil d’État, 8 avril 2009, Compagnie générale des eaux - Commune d’Olivet,n° 271737 et n° 271782.


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LE POINT DE VUE DEJean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État

Accompagner les mutationsde notre société

“

“



Les citoyens réclament une justice plus effective, plus forte, garante des libertés et des droits fondamentaux : nous avons le devoir de répondre à cette demande. Notre époque plaide pour une revalorisation de l’intérêt général : nous devons assurer sa primauté sur les intérêts particuliers.

Pourquoi réformer le Conseil d’État et la justice administrative ? J.-M. S. : La juridiction administrative n’a jamais cessé de se rénover et elle est bien décidée à continuer. Peu d’institutions se sont autant trans formées en deux siècles. Créée par Bonaparte, Premier consul, pour faciliter la construction rapide d’un État moderne, elle est devenue, paradoxalement, un acteur essentiel du respect de l’État de droit. La réforme est un impérieux devoir dans le contexte d’infl ation normative française, européenne et internationale que nous connaissons et d’accroissement du contentieux. Le volume de la norme a doublé en quinze ans. Le contentieux administratif progresse à un rythme annuel moyen de 6 %. L’apparition de nouveaux droits, comme le droit au logement, le revenu de solidarité active ou la possibilité de contester la constitutionnalité des lois, accentuera encore cette augmentation. Il serait impossible de bien conseiller et bien juger sans réforme ni modernisation.

Révolution, évolution : comment qualifi er cette nouvelle étape ? J.-M. S. : Notre devoir est d’apporter des réponses globales et homogènes aux défi s qui nous sont adressés. La réforme répond à ces enjeux. Elle est largement portée et inspirée par la juridiction administrative elle-même, comme cela a été le cas pour les grandes lois qui ont jalonné son évolution ces vingt dernières années. Le nouveau cycle de réformes engagé en 2007 s’appuie sur une démarche collective et participative.

Quels objectifs poursuivez-vous ?J.-M. S. : Nos enjeux sont à la fois quantitatifs et qualitatifs. Nous devons renforcer l’effi cacité de notre fonction de conseil et améliorer notre contribution à la qualité de la réglementation. C’est un enjeu majeur, car l’excès et l’instabilité de la règle érodent la confi ance dans la loi, nuisent à la compétitivité de l’économie et pèsent sur les comptes publics. Nous devons aussi réduire

les délais de jugement, garantir la qualité de la justice, renforcer les garanties du procès équitable, rendre notre procédure plus lisible et prévisible. Une bonne justice doit d’abord être rendue à temps. Le délai prévisible de jugement est passé pour la première fois en 2009 sous le seuil de un an dans les tribunaux administratifs. Mais nous n’avons pas l’intention de nous arrêter là. Le juge a ensuite une responsabilité éthique et sociale forte : nous devons être à l’écoute de la société pour accom pa gner ses mutations. Nous devons aussi veiller à la cohérence et à la prévisibilité de notre jurisprudence. Nous devons enfi n participer à la construction du droit européen en développant une coopération active avec nos pairs. Les droits nationaux ne doivent plus seulement être comparés, mais servir d’inspiration mutuelle. L’application eff ective et cohérente du droit européen est par ailleurs un enjeu essentiel pour assurer l’égalité devant la loi en Europe, la sécurité juridique, l’eff ectivité du marché intérieur et la mise en œuvre du projet européen. Il nous faut parvenir à une vision partagée de l’application de ce droit et faire converger le contrôle de la puissance publique à sa lumière.

Que peut attendre le citoyen de ces réformes ?J.-M. S. : Une première série de réformes, inscrites dans le décret du 6 mars 2008, porte sur l’organisation et le fonctionnement du Conseil d’État : elle vise à garantir l’effi cacité et l’impartialité de nos procédures. Une seconde série, résultant du décret du 7 janvier 2009, modifi e le déroulement des audiences. Deux nouveaux décrets ont été pris, le 28 janvier et le 22 février 2010. Ces évolutions, présentées plus longuement dans les pages suivantes, nous permettent de mieux accomplir nos missions consultatives et juridictionnelles au service des citoyens. Ces réformes renforcent les garanties d’équité du procès et elles assurent aux justiciables plus de rapidité, de transparence et de prévisibilité dans l’instruction et le jugement des aff aires. Elles leur ouvrent de nouvelles possibilités pour s’exprimer à l’audience, en complément de la procédure contradictoire écrite. Il est essentiel que le justiciable ait le sentiment d’être mieux entendu.

Pour bien juger, il faut bien comprendre les réalités que saisit le droit. Comment éviter le syndrome de la tour d’ivoire ?J.-M. S. : Notre société est très marquée par des évolutions techniques, scientifi ques qui infl uencent nos modes de vie et posent au juge des problèmes éthiques souvent complexes. Nous y sommes très attentifs. Notre droit public est aussi profondément renouvelé par le droit

“Une bonne justice doit d’abord être rendue à temps.”


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de l’Union européenne, la convention europé enne des droits de l’Homme et les accords internationaux. Nous appliquons ces nouvelles sources du droit avec détermination. Nous souhaitons aussi débattre et réfl échir avec la société civile aux évolutions à venir. C’est l’objectif des séminaires, des entretiens thématiques et des conférences sur de grandes problématiques sectorielles ou transversales que nous organisons régulièrement et dont nous rendons compte sur notre site Internet. Depuis deux ans, les formations consultatives du Conseil d’État peuvent entendre des personnalités extérieures pour éclairer leurs avis. Le décret du 22 février 2010 permet d’étendre cette procédure au contentieux pour des aff aires présentant des enjeux éthiques, sociétaux ou environnementaux importants. Soulignons, enfi n, que les problèmes très concrets que nous avons à juger, à tous les niveaux de la juridiction, nous préservent heureusement du syndrome de la tour d’ivoire.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a-t-elle un impact sur les activités du Conseil d’État et de la justice administrative ?J.-M. S. : Elle a un double impact. La réforme constitutionnelle confi e au Conseil d’État une nouvelle mission de conseiller du Parlement. Les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat peuvent désormais le saisir pour lui demander son avis sur des propositions de loi. Pour la première fois, le Conseil d’État dans son rôle consultatif ne s’inscrit plus exclusivement comme conseil du pouvoir exécutif. C’est une évolution importante. La justice administrative

tout entière est également concernée par la possibilité donnée aux citoyens de soutenir, à l’occasion d’un procès administratif, qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Si seul le Conseil constitutionnel peut déclarer contraire à la Constitution une telle disposition, la juridiction administrative doit lui transmettre de manière prioritaire les questions de constitutionnalité, dès lors qu’elles sont nouvelles ou présentent un caractère sérieux. Il est encore trop tôt pour tirer les enseignements de cette réforme, mais elle ne pourra que renforcer la juridiction administrative dans sa mission de protection des droits fondamentaux.

Quel message adressez-vous au législateur ?J.-M. S. : Je citerai Montesquieu : « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires ». Ce message s’adresse aussi bien au législateur qu’au Conseil d’État. La complexité et l’instabilité de notre droit sont une préoccupation importante pour les citoyens, les élus locaux, les entreprises. Pour être acceptée et appliquée sans trop de contestations, la règle de droit doit être, dans la mesure du possible, nécessaire, simple, stable et accessible. Nous devons conjuguer nos eff orts pour mieux légiférer, mieux réglementer et mieux juger. C’est un enjeu juridique, démocratique, économique, et c’est l’une des raisons d’être du Conseil d’État que d’y contribuer. Cela a donc été pour nous une grande satisfaction que d’engager notre nouvelle collaboration avec le Parlement par l’examen d’une proposition de loi de simplifi cation et d’amélioration de la qualité du droit.

“Le juge a une responsabilité éthique et sociale forte.”

Sur la photo, de g. à dr.

1er rang : Y. Moreau, présidente de la section sociale.M. Pinault, président de la section de l’administration.M.-D. Hagelsteen, présidente de la section des travaux publics.P.-F. Racine, président de la section des fi nances.2e rang : S. Verclytte, secrétaire général adjoint. C. Devys, secrétaire général. B. Stirn, président de la section du contentieux.Y. Robineau, président de la section de l’intérieur.J.-M. Sauvé, vice-président. O. Schrameck, président de la section du rapport et des études.T. Andrieu, secrétaire général adjoint.



Activité consultative Grandsangles

Marquée par une crise économique et fi nancière majeure, 2009 a aussi été l’année de la mise en œuvre des conclusions du Grenelle de l’environnement ou du droit opposable au logement. Le Conseil d’État s’est aussi prononcé sur les suites de la réforme constitutionnelle de 2008, la réforme territoriale oula révision des lois de bioéthique datant de 2004.

14 La réforme de l’administration

15 La mise en œuvre de la révision constitutionnelle

16 La régulation fi nancière

17 La place croissante de l’environnement

18 La révision des lois de bioéthique

19 Repenser le droit du logement

20 L’orientation et la formation professionnelle


14 /

“ Ni la loi ni aucun principe n’interdit au Gouvernement de constituer des corps interministériels fusionnant les corps d’une même fi lière professionnelle.”

U ne réorganisation de l’État dans les territoires a été engagée sur la base de quatre décrets. Dans chaque département, ces textes regroupent l’ensemble

des services techniques ou d’administration générale autres que les préfectures dans des directions départementales interministérielles. Ils créent également, dans chaque région, une direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement et une direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, interlocutrice unique des entreprises. Enfi n, ces décrets organisent les services déconcentrés de la nouvelle direction générale des fi nances publiques et fusionnent les services des impôts et du Trésor public. Parallèlement, un texte relatif à l’accompagnement social de la réforme territoriale et trois textes tirant les conséquences des regroupements sur la situation de l’encadrement dirigeant des services ont été examinés. Le Conseil d’État s’est attaché à ce que cette réforme de grande importance, réalisée par décret, puisse atteindre les objectifs qui lui étaient assignés, tout en respectant les principes généraux d’organisation des services tels que fi xés notamment par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.

L’évolution de la fonction publiqueInterrogé sur l’architecture des corps de la fonction publique de l’État et la possibilité de poursuivre la politique de fusion des corps en constituant des entités interministérielles, le Conseil d’État ouvre la voie aux évolutions envisagées, tout en rappelant les conditions garantissant le respect des principes constitutionnels d’égalité et de participation. En outre, il estime possible de dissocier l’autorité dont relèverait un corps interministériel de fonctionnaires (le Premier ministre ou un ministre « chef de fi le ») et les autorités de gestion.

La rénovation du dialogue social dans l’administrationLe Conseil d’État a donné un avis favorable à un projet de loi améliorant le dialogue social dans la fonction publique tout en veillant à la compatibilité du dispositif proposé avec le caractère statutaire et réglementaire de la fonction publique. Pourront désormais se présenter aux élections professionnelles les syndicats légalement constitués depuis au moins deux ans et satisfaisant aux critères de respect des valeurs républicaines et d’indépendance. Comme dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, les comités techniques de l’État seront élus directement par les agents. Le projet de loi vise également à favoriser la négociation d’accords collectifs à tous les niveaux et dans de nombreuses matières intéressant la situation des fonctionnaires. Les trois fonctions publiques seront dotées d’une instance commune, le Conseil supérieur de la fonction publique, et l’exigence de parité numérique sera supprimée dans les comités techniques.

La réforme de l’administrationSollicité sur de nombreux textes relatifs à la gestion des administrations et aux statuts des fonctionnaires, le Conseil d’État a en outre été appelé à rendre un avis important sur la fonction publique. Les thèmes abordés illustrent l’ampleur et la diversité des sujets traités.

Le Gouvernement s’est engagé dans un vaste projet de réorganisation de l’administration, notamment dans les territoires.

Activité consultative Grands angles



A u titre de la révision constitutionnelle, le Conseil d’État a examiné en 2009 six projets de loi organique, un projet de loi ordinaire et un projet de décret portant sur les principaux

domaines de la révision constitutionnelle (voir encadré). Le chantier ouvert par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’est cependant pas clos : d’autres projets de loi organique sont attendus, notamment sur la réforme de la procédure référendaire, et certains des projets examinés par le Conseil d’État en 2009 restent à adopter par le Parlement.

Premières applications de la révision constitutionnelleL’année 2009 a également été celle des premières applications de la révision : c’est ainsi qu’a été examinée pour la première fois une proposition de loi en application de l’article 39 de la Constitution. En apportant son concours à la réforme constitutionnelle, le Conseil d’État a en particulier veillé à ce que ses mesures d’application soient convenablement réparties entre les diff érentes catégories de normes (loi organique, loi ordinaire, décret). Il a ainsi précisé que le législateur organique doit non seulement déterminer les nominations relevant d’un avis du Parlement en vertu du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution, mais encore, dans le cas particulier des membres du Conseil constitutionnel et du Conseil supérieur de la magistrature, désigner les commissions parlementaires permanentes dont l’avis public doit désormais être recueilli.

Prise en compte de la jurisprudence constitutionnelleLe Conseil d’État s’est attaché à bien articuler son apport avec celui du Conseil constitutionnel. Beaucoup des observations qu’il a faites sur les projets de loi organique sont inspirées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et s’y réfèrent expressément. C’est ainsi que les lignes directrices qu’il a suivies, lors de l’examen du projet d’ordonnance délimitant les circonscriptions législatives, se fondent sur les réserves d’interprétation émises par le Conseil constitutionnel lorsque celui-ci a statué, le 8 janvier 2009, sur les dispositions habilitant le Gouvernement à redécouper la carte électorale. À propos de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, le Conseil d’État s’est référé à la décision du Conseil constitutionnel du 1er mars 2007 pour rappeler que la possibilité, désormais ouverte aux justiciables, de saisir le Conseil supérieur de la magistrature du comportement d’un magistrat ne peut être mise en œuvre que dans de strictes limites. La position prise par le Conseil d’État dans ses formations consultatives a le plus souvent été entérinée par le Conseil constitutionnel.

La mise en œuvre de la révision constitutionnelleSi l’année 2008 a été celle de la révision de la Constitution – celle-ci voyant modifi er près de la moitié de ses articles –, 2009 a été celle de la mise en œuvre de cette révision.

L’ Assemblée nationale et le Sénat se réunissent en congrès à Versailles pour voter la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Repères

Les principales mesures d’application de la réforme constitutionnelle

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 impliquait l’adoption de textes sur : • les pouvoirs de nomination du Président de la République,• la procédure de délimitation des circonscriptions pour l’élection des députés,• l’examen par le Conseil d’État des propositions de loi d’origine parlementaire,• le régime nouveau de contrôle de la constitutionnalité des lois promulguées,• la réforme du Conseil supérieur de la magistrature,• l’institution d’un « défenseur des droits », • le Conseil économique, social et environnemental,• les études d’impact des projets de loi,• le contrôle par le Parlement des opérations militaires extérieures,• l’exercice du droit d’amendement devant le Parlement.


16 /

janvier 2009, il a examiné deux projets d’ordonnance relatifs à la prévention de l’utilisation du système fi nancier aux fi ns de blanchiment de capitaux et du fi nancement du terrorisme. Dans le cadre de l’examen du troisième projet de loi de fi nances rectifi cative pour 2009 comportant un article relatif à la lutte contre les « États ou territoires non coopératifs » (les paradis fi scaux), le Conseil d’État a par ailleurs été conduit à se livrer au travail délicat de défi nition d’une telle notion en vue d’en tirer toutes les conséquences fi scales requises. Enfi n, toujours dans un souci de sécurisation du secteur fi nancier et de l’économie réelle, la section des fi nances a examiné de nombreux projets de texteayant pour objet d’assainir, de clarifi er et de simplifi er certains produits fi nanciers. Lors de l’examen de ces textes, souvent eff ectué dans l’urgence, la section des fi nances et les autres formations consultatives se sont attachées à vérifi er la constitutionnalité, la conformité au droit communautaire et international, la cohérence et la qualité rédactionnelle des projets qui leur étaient soumis.

L es formations consultatives du Conseil d’État, notamment son assemblée générale, sa commission permanente et sa section des fi nances, ont été étroitement associées

à l’élaboration des textes normatifs destinés à limiter la portée de la crise fi nancière qui a débuté à l’été 2007. Au paroxysme de cette crise du système fi nancier français, le Conseil d’État a examiné, le dimanche 12 octobre 2008, un projet de loi de fi nances qui, afi n de garantir la stabilité du système, permettait l’octroi de la garantie de l’État à titre onéreux à une société de refi nancement des établissements de crédit, à hauteur de 360 milliards d’euros. Ainsi a pu pour partie être surmontée une crise de confi ance et de liquidités qui aff ectait gravement la capacité des établissements de crédit de lever les fonds nécessaires au fi nancement des particuliers et des agents économiques.

Réguler le secteur fi nancierToutefois, la crise fi nancière se poursuivant, la communauté internationale (G20 et Union européenne, notamment) s’est accordée sur la nécessité de renforcer la régulation du secteur fi nancier. Ainsi, à la fi n de l’année 2009, le Conseil d’État a examiné le projet de loi de régulation bancaire et fi nancière instituant un conseil de régulation fi nancière et de risque systémique, renforçant les compétences de l’Autorité des marchés fi nanciers en cas de circonstances exceptionnelles, contrôlant davantage les agences de notation et améliorant la supervision des groupes bancaires européens. Dès le mois de

La régulation fi nancière À l’automne 2008, sur fond de crise fi nancière, le Gouvernement avait saisi le Conseil d’État d’un projet de loi de fi nances garantissant la stabilité du système fi nancier français. Fin 2009, le Conseil d’État a également examiné des textes renforçant la régulation du secteur fi nancier.

15 septembre 2008 : l’annonce de la faillite de Lehman Brothers marque le début d’une crise bancaire, puis économique, mondiale.

Des conférences pour penser la régulation fi nancière

En 2009, le Conseil d’État a organisé un cycle de conférences intitulé « Régulation de crise, régulation en crise ». Les trois premières ont porté successivement sur : • les éléments de diagnostic, notamment les éventuelles insuffi sances ou défaillances des systèmes de régulation et de supervision ;• les solutions envisageables pour l’amélioration de la régulation ; • le rôle et les instruments d’intervention de la puissance publique dans la régulation fi nancière.

Grâce à la qualité des intervenants et des invités, enseignants - chercheurs, professionnels du droit, fonctionnaires nationaux ou communautaires, responsables d’établissements fi nanciers et autres partenaires économiques et sociaux, ces conférences ont permis d’esquisser de nouvelles modalités de régulation de nature à éviter le renouvelle-ment de crises systémiques.

Regard sur… “Fin 2009, le Conseil d’État a examiné le projet de loi de régulation bancaire et fi nancière instituant un conseil de régulation fi nancière et de risque systémique.”


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En 2008, le Conseil d’État avait conseillé le Gouvernement dans l’élaboration de la loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle

de l’environnement, promulguée le 3 août 2009, et de la loi portant engagement national pour l’environnement, en discussion à l’Assemblée nationale début 2010. En 2009, il a été associé à l’application des orientations dégagées par le Grenelle, examinant des décrets relatifs aux économies d’énergie, au développement des énergies renouvelables ou de l’usage du bois dans les constructions, à la réduction de polluants (pesticides, composés organiques volatils), à la récupération des piles usagées ou à l’instauration de taxes pour les poids lourds.

La Charte de l’environnement Introduisant une rupture dans les méthodes de travail du Parlement, du Gouvernement et des collectivités publiques, la Charte de l’environnement, qui a valeur constitutionnelle, a consacré le droit de « toute personne à être informée et à participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement » (art. 7). Ce droit conduit à une nouvelle répartition des compétences entre Parlement et Gouvernement dans l’institution de procédures d’information et de concertation préalables aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement : autorisation d’installations ou de travaux susceptibles d’aff ecter l’environnement, infrastructures ou constructions… Le Parlement devient compétent pour défi nir les « conditions et limites » de ces droits et prévoit les procédures

Regard sur…

d’information du public et de concertation. Le Gouvernement précise les modalités. La Charte implique la prise en compte systématique de la préservation de l’environnement dans l’élaboration des décisions publiques et la mise en place de procédures d’information et de concertation avec le public. Cette exigence conduit à une modifi cation des pratiques de l’État et des collectivités territoriales dans la préparation de leurs décisions. Le Conseil d’État veille à ce que ces projets prévoient des procédures d’information et de concertation adéquates et à ce que les décrets n’empiètent pas sur le nouveau champ de compétence du législateur. Lorsque la loi n’a pas prévu ces procédures, il veille à ce que les administrations assurent concrètement information et participation du public, conformément aux principes de la Charte.

La place croissante de l’environnement L’une des missions du Conseil d’État est d’examiner les projets de texte (lois, ordonnances et décrets) relatifs à la protection de l’environnement. Ainsi, au cours de l’année 2009, il a conseillé le Gouvernement dans la mise en œuvre et les conclusions du Grenelle et de la Charte de l’environnement.

Septembre 2007 : le Grenelle de l’environnement réunit pouvoirs publics, ONG et organisations professionnelles pour penser les grands enjeux environnementaux de demain, dont le développement des énergies renouvelables.

Les parcs naturels font peau neuve !

La loi du 14 avril 2006 (1) a modifi é les règles applicables aux parcs naturels nationaux dans le sens d’une meilleure protection et d’une plus grande association des collectivités à la gestion du patrimoine naturel. Le Conseil d’État a conseillé le Gouvernement pour adapter les périmètres et les règles applicables aux sept parcs nationaux (2) qui existaient

à la date de promulgation de la loi. À cette occasion, le Conseil d’État a veillé à ce que soient inclus dans le « cœur de parc », qui bénéfi cie de la protection la plus forte, tous les sites abritant les spécimens de faune et de fl ore les plus remarquables ou justifi ant une protection.1. Loi n° 2006-436.2. Parcs des Cévennes, des Écrins, de la Guadeloupe, du Mercantour, de Port-Cros, des Pyrénées et de la Vanoise.

Les berges du Lez classées

Le Conseil d’État donne un avis favorable au classement, pour son caractère artistique, du site des berges du Lez, dans le département de l’Hérault, célébrées par les peintures de Frédéric Bazille, qui a joué un rôle de précurseur du mouvement impressionniste.


18 /

L e Conseil d’État souhaite renforcer les droits et garanties qui s’attachent aux questions majeures de bioéthique. Il préconise ainsi que les résultats des diagnostics

sur l’embryon soient mieux expliqués aux femmes enceintes, notamment dans le délai de l’IVG. La possibilité, qui existe aujourd’hui à titre expérimental, de concevoir un « enfant médicament », sain et immunologiquement compatible avec un aîné atteint d’une maladie génétique grave, ne serait maintenue qu’à condition d’être réévaluée à terme. Attentif à la « souff rance des origines » qui peut résulter des pratiques d’assistance médicale à la procréation, le Conseil d’État propose de permettre aux enfants majeurs issus d’une aide médicale à la procréation (AMP) d’accéder aux caractéristiques non identifi antes des donneurs de gamètes – âge, profession, raisons du don… –, ou à leur identité, pour ceux qui l’accepteraient. L’enfant né à l’étranger d’une gestation pour autrui devrait pouvoir bénéfi cier de la reconnaissance de sa fi liation paternelle biologique, puis d’une délégation de l’autorité parentale du père à la mère « d’intention ».

Anticiper les évolutions scientifi quesAu nom du principe de solidarité, le Conseil d’État préconise d’augmenter les stocks des banques publiques de sang de cordon et de prévoir, par priorité, l’aff ectation à d’autres personnes que le donneur des greff ons détenus par les banques privées. Il recommande le renforcement de la

législation sanitaire européenne et l’élaboration d’un référentiel de qualité pour les tests génétiques, afi n d’éviter la prolifération de tests dépourvus de fi abilité.

Des pistes d’évolutions législativesLe Conseil d’État propose des pistes d’évolutions législatives. À l’issue du régime temporaire institué par la loi de 2004, il est favorable à ce que la loi autorise des recherches sur l’embryon et les cellules souches embryonnaires, sous réserve de conditions strictes comme l’absence de toute alternative scientifi que. Les tests génétiques permettant d’établir la fi liation post mortem pourraient être autorisés par le juge après examen des intérêts en présence, sauf si l’intéressé s’y est opposé de son vivant. Sur la question de la fi n de vie, il préconise de renforcer la procédure collégiale, associant famille et professionnels de santé, en cas d’arrêt des traitements d’un patient inconscient. Il souhaite surtout rendre plus eff ectif le droit aux soins palliatifs afi n que les demandes de légalisation de l’euthanasie deviennent sans objet.


La révision des lois de bioéthiqueCinq ans après la loi de bioéthique du 6 août 2004, le Premier ministre a demandé au Conseil d’État d’évaluer la législation en vigueur et de proposer des pistes d’évolution. Protecteur des droits fondamentaux et soucieux d’éviter les dérives, il s’est attaché à prendre le pouls d’une société attentive aux progrès et aux espoirs que suscitent les évolutions de la science.

Le Conseil d’État s’est penché en 2009 sur les questions soulevées par les lois de bioéthique et les interrogations éthiques suscitées par l’évolution de la biologie, de la médecine et des mœurs.


Un groupe pluridisciplinaire pour questionner la bioéthique

La réalisation de l’étude du Conseil d’État a été confi ée à un groupe de travail pluridisciplinaire présidé par Philippe Bas, conseiller d’État, ancien ministre de la santé.

Formé de 22 person-nalités issues du monde de la médecine, de la recherche, de l’université et du droit, ce groupe a entendu plus de 70 scientifi ques, experts, praticiens et philosophes faisant autorité dans leur domaine, et des représentants de groupes associatifs, religieux, sociaux et éthiques.

L’étude témoigne de la démarche pragmatique et objective du Conseil d’État, soucieux de prendre en compte toutes les dimensions qu’appelle un tel sujet.La révision des lois de bioéthique, Coll. Études et documents, La Documentation française, 2009.

Regard sur…



P our honorer un droit fondamental, voter des lois successives ne suffi t plus, il faut augmenter l’off re : voilà l’une des principales conclusions du Conseil d’État après

avoir étudié les phénomènes de non-logement ou de mal-logement. Sous un titre explicite, Déverrouiller les principaux obstacles à la production de logements, le rapport du Conseil d’État passe en revue tous les éléments de nature à assurer la construction d’un nombre suffi sant de logements à un coût abordable : réglementation de l’urbanisme, disponibilité du foncier, procédures préalables à la construction, fi nancement, fi scalité, normalisation technique et maîtrise du coût de la construction…

Questionner la notion de droit opposableLe Conseil d’État a également souhaité questionner la notion de droit opposable, technique juridique faisant intervenir un juge pour assurer l’eff ectivité d’un « droit créance ». Délicate à manier, elle mérite d’être clarifi ée avant toute extension éventuelle à d’autres pans de l’action publique. Derrière

Repères

“De nombreux contentieux sont susceptibles de découler de l’application de la loi relative au droit opposable au logement.”

cette question se pose en eff et pour l’État celle de l’articulation dans le temps entre la proclamation de droits nouveaux et les moyens alloués, humains, budgétaires et statistiques, pour les rendre eff ectifs.

Mobiliser les acteurs du logementSoucieux de concourir à l’amélioration de la gouvernance publique, le Conseil d’État s’est enfi n intéressé à la gouvernance du logement. La montée en puissance du marché depuis les années 1970 et les lois de décentralisation ont privé l’État de la maîtrise directe de tous les leviers nécessaires à la conduite de la politique du logement. Le Conseil d’État formule des propositions sur le meilleur niveau d’administration pour la mise en œuvre de la politique du logement et sur les outils juridiques à utiliser pour assurer la conformité des documents d’urbanisme aux documents régissant les politiques d’habitat.Ses propositions portent aussi sur le rôle des diff érents acteurs du logement – État, collectivités territoriales, bailleurs publics et privés, partenaires sociaux, promoteurs et constructeurs… – et sur la manière de les mobiliser, en particulier par la négociation. Il recommande enfi n aux collectivités publiques de se doter d’outils d’aide à la décision pour leur permettre d’aff ecter au mieux les moyens qu’elles consacrent à cette politique publique.


Repenser le droit du logementDepuis décembre 2008, la loi instituant les droits au logement et à l’hébergement opposables a fait du juge administratif le juge de ces droits essentiels. Le Conseil d’État a dressé l’inventaire des diffi cultés prévisibles d’application de cette loi et a pris la mesure des phénomènes de non-logement et de mal-logement auxquels la loi entend remédier.

Hiver 2007 : une cinquantaine de tentes occupent les berges du canal Saint-Martin. Le 5 mars suivant, une loi institue le droit au logement opposable.

Logement

Le logement est l’une des préoccupations principales des ménages dans leur vie quotidienne. Le décrochage entre coût et qualité du logement depuis l’an 2000 est à l’origine de leur sentiment de perte de pouvoir d’achat.Droit au logement, droit du logement, rapport public 2009 du Conseil d’État. La Documentation française.


20 /

désormais « portables » après la rupture de son contrat de travail. L’exclusion du bénéfi ce de ce droit pour les salariés dont le contrat est rompu par l’eff et de leur propre démission ou pour ceux qui sont licenciés pour faute lourde est sans rapport avec l’objet de ce droit, qui est de rendre possible la prise en charge d’une formation après la rupture du contrat de travail pour faciliter la réinsertion professionnelle.1. Saisine dans le cadre de l’article L. 1 du code du travail.

L e projet de loi pour l’orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie prévoit un « plan régional de développement des formations professionnelles », adopté

conjointement par le président du conseil régional, le préfet et le recteur. Ce mode d’adoption ne peut cependant être retenu sans que soit en même temps modifi é l’article L. 214-12 du code général des collectivités territoriales (voir encadré), qui confère une compétence exclusive à la Région dans le domaine de l’apprentissage et de la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle.

Droit à la formationLe transfert d’une partie des personnels de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) à Pôle emploi appelait plusieurs réserves et n’est possible que sous certaines conditions.Les personnels transférés doivent ainsi pouvoir négocier, dans des conditions donnant des garanties équivalentes à celles qui sont prévues par l’article L. 2261-14 du code du travail, les adaptations nécessaires à la convention collective de l’organisme d’accueil, en évitant ainsi tout risque d’inconstitutionnalité de cette disposition, au regard du principe de la liberté contractuelle d’une part et du principe de participation issu de l’alinéa 8 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 d’autre part. Les droits acquis au titre du « droit individuel à la formation » (DIF) par un salarié sont

“Les droits acquis au titre du droit individuel à la formation par un salarié sont désormais portables. Ils peuvent ainsi être conservés après la rupture du contrat de travail, même en cas de démission ou de licenciement pour faute lourde.”

L’orientation et la formation professionnelleLe Conseil d’État a été saisi du projet de loi relatif à l’orientation et la formation professionnelle tout au long de la vie. Devenu la loi du 24 novembre 2009, il est le prolongement d’une saisine des partenaires sociaux par le Gouvernement (1), puis d’un accord national interprofessionnel conclu entre les partenaires sociaux le 7 janvier 2009.

Garantir une meilleure formation aux salariés : l’un des objectifs de la loi du 24 novembre 2009.

L’agrément des organismes collecteurs

Le principe de l’agrément des organismes collecteurs, et donc aussi la caducité automatique de tous les agréments existants, relèvent du domaine de la loi. En outre, la loi ne peut pas se contenter de poser le principe de l’agrément et de renvoyer les conditions d’agrément au pouvoir réglementaire : le cadre des critères permettant d’accorder l’agrément doit fi gurer dans la loi, dès lors qu’il s’agit d’encadrer l’exercice d’une activité ou d’une liberté garantie par l’article 34 de la Constitution.

Regard sur…




CONSEIL D’ÉTAT / RAPPORT ANNUEL 2010 / 21

Activité consultativeBilan

Le Conseil d’État est le conseiller juridique du Gouvernement pour la préparation des projets de loi, d’ordonnance et des principaux décrets. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, il peut aussi être le conseiller du Parlement pour les propositions de loi. Il traite également les demandes d’avis du Gouvernement sur les questions de droit, réalise des études sur des questions administratives ou relatives aux politiques publiques. Cette mission de conseil s’organise dans le cadre de cinq sections spécialisées et d’une section généraliste (la section du rapport et des études). Les projets sont examinés en section puis, pour la plupart des projets de loi et d’ordonnance, en assemblée générale. Les avis du Conseil d’État ne sont pas contraignants, à de rares exceptions près, mais ils sont largement suivis par le Gouvernement.

22 Conseil du Gouvernement

24 Conseiller le Parlement

26 Une consultation accrue


22 /

Conseil du Gouvernement

L e Conseil d’État est historiquement le conseiller juridique du Gouvernement. Il examine les projets de loi et d’ordonnance, avant que ceux-ci ne soient

soumis au Conseil des ministres, ainsi que certains projets de décret.

Comment le Conseil d’État conseille-t-il le Gouvernement ? Le Conseil d’État émet un avis sur la régularité juridique des textes, sur leur forme et sur la pertinence des dispositions proposées au regard des objectifs poursuivis. Il peut par ailleurs être consulté par le Gouvernement sur toute question de droit et eff ectuer des études sur toute question administrative ou relative à une politique publique.C’est historiquement la première fonction du Conseil d’État. Cette mission est inscrite dans plusieurs articles de la Constitution. Le Conseil d’État l’exerce en toute indépendance. Il est en eff et essentiel qu’au regard des objectifs que s’assigne le Gouvernement, le Conseil d’État puisse rendre les avis les plus utiles à la conduite effi cace de l’action publique. Il est aussi essentiel que les avis rendus permettent d’éclairer complètement le Gouvernement sur les risques juridiques qu’il encourt : les actes ou les projets sont en eff et susceptibles – après le vote du Parlement, pour les projets de loi – d’être déférés devant le juge constitutionnel, le juge administratif ou les juges européens.

projets de loi ont été examinés par le Conseil d’État en 2009. Il a également examiné 50 projets d’ordonnance et, pour la première fois de son histoire, une proposition de loi.

129La partie centrale du Palais-Royal abritant le Conseil d’État.




Quel est le processus d’élaboration d’un projet de loi ? Le suivi de la procédure est assuré par le secrétariat général du Gouvernement.

1. Le projet de loi : préparé par un ministère, il fait généralement l’objet d’une concertation au sein du Gouvernement et d’un arbitrage du Premier ministre ou du Président de la République.2. L’avis du Conseil d’État : au sein de la section compétente, un rapporteur élabore un projet, qui est examiné en section puis en assemblée générale. Celle-ci adopte un avis.3. Délibération du Conseil des ministres.4. Débat au Parlement. Dans chacune des assemblées, le texte est examiné en commission, puis débattu en séance publique. À l’issue des discussions, un texte défi nitif est adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées ou adopté par l’Assemblée nationale statuant à titre défi nitif.5. Décision du Conseil constitutionnel. Le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des assemblées ou 60 parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel, qui a un mois pour statuer sur la conformité du texte à la Constitution.6. Promulgation. Le Président de la République promulgue la loi qui est publiée au Journal offi ciel.

Comment s’organise l’activité consultative ? Cinq sections spécialisées sont chargées d’examiner les projets de texte : la section de l’intérieur, la section des fi nances, la section des travaux publics, la section sociale et la section de l’administration. Aux sections s’ajoutent l’assemblée générale et la commission permanente. • L’assemblée générale rassemble, en formation plénière, les présidents de section et l’ensemble des conseillers d’État. Elle se réunit souvent en formation ordinaire (36 membres). Présidée par le vice-président, elle est obligatoirement saisie de la plupart des projets de loi et d’ordonnance. • Pour les affaires urgentes, une commission permanente chargée de l’examen des projets de loi et d’ordonnance remplace à la fois l’assemblée générale et les sections administratives. Également présidée par le vice-président, elle ne comprend que 16 membres. Elle peut être saisie à tout moment et se prononce dans des délais très brefs.

Aux missions consultatives traditionnelles s’ajoute le rôle de la section du rapport et des études, qui prépare le rapport annuel du Conseil d’État, eff ectue des études de caractère général et organise les activités de coopération internationale et de valorisation des travaux du Conseil d’État. Elle est par ailleurs chargée du suivi de l’exécution des décisions des juridictions administratives.

des lois et 35 % des décrets sont examinés en moins d’un mois.

76 %Le point sur…Le secret de la procédure consultative

“Les avis du Conseil d’État sur les projets de texte dont il est saisi par le Gouvernement ne sont pas publics. Il appartient au Gouvernement – s’il le souhaite – de les rendre publics. C’est le cas, par exemple, des avis qui sont publiés et commentés dans le rapport public du Conseil d’État.”


24 /

Conseiller le Parlement

L a réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a prévu, pour la première fois dans l’histoire de la République, que le Conseil d’État puisse être

consulté pour avis sur une proposition de loi d’origine parlementaire. Le cinquième alinéa de l’article 39 de la Constitution dispose désormais que le Conseil d’État peut être saisi pour avis par le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat, avant son examen en commission, d’une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose. La loi du 15 juin 2009, intervenue pour la mise en œuvre de ces dispositions, est venue préciser les conditions d’examen des propositions de loi par le Conseil d’État.

Quelle est la procédure d’examen des propositions de loi ? Comme pour les projets de loi, il est prévu que le vice-président attribue l’examen de la proposition de loi à la section compétente. L’avis du Conseil d’État est en principe rendu par l’assemblée générale. En cas d’urgence constatée dans la lettre de saisine, l’avis peut être rendu par la commission permanente. L’auteur de la proposition de loi joue un rôle majeur dans la procédure : il peut produire des observations, être entendu à sa demande par le rapporteur et participer avec voix consultative aux séances au cours desquelles l’avis du Conseil d’État est délibéré. Il peut être assisté des personnes qu’il désigne à cet eff et.

C’est le délai qui a séparé la saisine du Conseil d’État et le moment où il a rendu son avis sur les 150 articles de la proposition de loi de simplifi cation et d’amélioration de la qualité du droit.

1 mois

1er octobre 2009 : l’assemblée générale du Conseil d’État examine la proposition de loi de simplifi cation et d’amélioration de la qualité du droit.




Comment se présente l’avis du Conseil d’État ? Si l’article 39 de la Constitution ne distingue pas l’avis du Conseil d’État selon qu’il est rendu à propos d’un projet de loi ou d’une proposition de loi, la forme de ces avis diff ère. En eff et, l’avis n’intervient pas au même stade de l’élaboration du texte. Dans le cas d’un projet, le texte n’est pas encore arrêté par le Gouvernement ; c’est pourquoi le Conseil d’État peut proposer un texte amendé. Dans le cas d’une proposition, le texte a été déposé sur le bureau de l’assemblée parlementaire. Il a été rendu public. Cela fait obstacle à ce que le Conseil d’État adopte un projet alternatif à la proposition qui lui est soumise. Le produit de l’examen d’une proposition de loi par le Conseil d’État n’est donc pas un texte alternatif, mais une note relevant les diffi cultés juridiques que pourrait soulever la rédaction retenue par l’auteur de la proposition et exposant, le cas échéant, les voies permettant de surmonter ces diffi cultés. Cet avis est adressé au président de l’assemblée qui a saisi le Conseil d’État.

Avec cette nouvelle compétence constitutionnelle, l’activité consultative du Conseil d’État cesse d’être exclusivement orientée vers l’exécutif. Le positionnement du Conseil d’État se modifi e ainsi et se situe désormais plus clairement à l’interface des pouvoirs publics et de la société.

rapporteurs ont été désignés pour l’examen de la proposition de loi de simplifi cation et d’amélioration de la qualité du droit.

11

L’examen par le Conseil d’État de la proposition de loi de simplifi cation et d’amélioration de la qualité du droit. Le Conseil d’État a été saisi par le président de l’Assemblée nationale le 31 août 2009 de la proposition de loi déposée par M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l’Assemblée nationale. L’assemblée générale du Conseil d’État s’est réunie les jeudi 1er et vendredi 2 octobre et s’est prononcée en un mois sur un texte de 150 articles, couvrant des domaines variés, relevant de la compétence de toutes les sections administratives. Onze rapporteurs ont été désignés. L’auteur de la proposition de loi, assisté de plusieurs collaborateurs, a participé aux travaux de l’assemblée générale. Auparavant, de multiples réunions de travail avaient été organisées par les rapporteurs, auxquelles ont participé les collaborateurs de M. Warsmann et, avec l’accord de ce dernier et du secrétariat général du Gouvernement, des représentants des administrations centrales.

Regard sur...

Le point sur…Le cinquième alinéa de l’article 39 de la Constitution

“Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose.”


26 /

Une consultation accrue

L’activité des formations

consultatives est restée très soutenue en 2009. L’assemblée générale examine les projets de loi et d’ordonnance ainsi que les autres dossiers (projets de décret ou demandes d’avis) dont l’importance le justifi e. Le décret du 21 décembre 2004 permet au vice-président de dispenser certains types de textes de passage en assemblée générale. L’activité de l’assemblée générale aura été exceptionnellement dense en 2009. Elle a examiné 65 textes, dont 33 projets de loi ordinaire et 9 projets de loi organique, une proposition de loi, 9 projets d’ordonnance, 4 projets de décret et 4 demandes d’avis, contre 49 textes en 2008 et 50 en 2007. Le délai moyen relevé entre l’enregistrement d’un texte et son passage en assemblée générale est de l’ordre d’un mois.

En cas d’urgence, certaines aff aires sont soumises à une commission permanente, toujours présidée par le vice-président mais aux eff ectifs plus restreints, dont l’examen se substitue alors à la fois à celui de la section compétente et à celui de l’assemblée générale. La commission permanente a examiné 8 textes en 2009, contre 12 en 2008 et 2007. Le délai moyen d’examen est de 10 jours, dans une fourchette allant de 1 à 21 jours. S’il y a lieu de se féliciter de la baisse relative du nombre de textes soumis à la commission permanente, ce qui traduit une amélioration de leurs conditions d’examen, ce rythme reste encore supérieur à la normale. L’activité consultative des sections administratives reste importante :une proposition de loi ; 129 projets de loi (contre 102 en 2008) ; 50 projets d’ordonnance (contre 32 en 2008) ; 12 projets de loi du pays (Nouvelle-Calédonie), comme en 2008 ; 736 projets de décret réglementaire (contre 708 en 2008).

L’essentiel

Origine des textes

examinées en moins d’un mois.76 %

Répartition des projets de texte par ministère

94 % examinées en moins de deux mois.

1 Aff aires étrangèresAgricultureBudget - Fonction publiqueCulture et communicationDéfenseÉcologie - ÉquipementTransportÉconomieÉducation nationale,enseignement supérieurIntérieur - Outre-mer JusticeSanté - Jeunesse et sportsTravailAutres ministères

17 %

18 %

7 %6 %

7 %

12 %

6 %

6 %4 %4 %

4 %

5 %4 %1

23

45

6

7

8

9

1011

12 13

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

DélaisDélais moyensd’examen des textes

Lois

35 % examinés en moins d’un mois.

84 % examinés en moins de deux mois.

Décrets



Activité contentieuse Grandsangles

Refl et des évolutions de la société et des problématiques quotidiennes des Français, la justice administrative est confrontée à tous les grands sujets de notre époque. Lutte contre les discriminations, droits des détenus, régulation économique, droit européen, protection des données personnelles… constituent quelques exemples d’actualité du champ d’action du juge administratif.

28 Le juge face aux discriminations

29 L’évolution du contentieux pénitentiaire

30 Le juge administratif et la régulation économique

31 La place des normes européennes en droit français

32 La protection des données personnelles


28 /

L’ annulation de la délibération d’un jury de concours d’offi cier de la police nationale par le Conseil d’État est révélatrice du contentieux lié aux discriminations. Le Conseil d’État a

considéré que le candidat, qui contestait les résultats, apportait des éléments précis et non contestés : les membres du jury lui avaient posé des questions sur son origine et ses pratiques confessionnelles, ainsi que celles de son épouse. Étrangères aux critères d’appréciation de l’aptitude d’un candidat, ces questions constituaient une « distinction » entre fonctionnaires, prohibée par l’article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983. Révélant une violation du principe d’égal accès aux emplois publics, elles justifi aient l’annulation du concours (2). Le tribunal administratif de Rouen (3), lui, a annulé le refus opposé à la candidature d’une personne handicapée au poste de professeur d’éducation physique et sportive. Le refus était fondé sur le fait qu’en raison d’un handicap auditif, le candidat ne pouvait ni nager sous l’eau ni plonger et ne pouvait donc présenter une attestation de sauvetage aquatique, condition préalable nécessaire. Ce motif a été jugé illégal, les capacités générales de cette personne n’ayant jamais été déclarées incompatibles avec l’emploi visé. L’administration devait rechercher les mesures appropriées de compensation de son handicap. De même, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision de licenciement en fi n de stage d’un professeur d’éducation physique et sportive, dont le handicap avait été jugé incompatible avec l’exercice de ses fonctions, l’intéressé n’ayant pu accomplir son stage dans des conditions conformes à la loi, faute d’un aménagement de son poste de travail (4).

Un cadre commun pour l’avenirC’est surtout une décision du 30 octobre 2009 du Conseil d’État qui fi xe un cadre com mun pour l’avenir. L’assemblée du contentieux était confrontée à une demande d’annulation de la nomination d’une magistrate, choisie de préférence à une autre magistrate, qui aurait été écartée en raison de ses activités syndicales. Cette dernière invoquait le bénéfi ce de la directive du 27 novembre 2000 (5), dont l’article 10 prévoit un dispositif adapté de charge de la preuve devant le juge, dans les cas où est invoquée une discrimination. Non encore transposée à la date de la nomination attaquée (6) et, surtout, ne comportant pas de disposition inconditionnelle et précise, la directive était dépourvue d’eff et direct. Le Conseil d’État a cependant défi ni, de manière autonome, un dispositif adapté de charge de la preuve en cas de discrimination alléguée. Ce choix s’explique par son souci de prendre en compte les diffi cultés propres à l’administration de la preuve dans les cas d’une mesure potentiellement empreinte de discrimination. Le dispositif mis en place, qui a vocation à s’appliquer dans toutes les hypothèses de discrimination alléguée, requiert de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer une atteinte au principe de non-discrimination. Il incombe alors au défendeur (l’administration) de produire les éléments permettant d’établir que la décision attaquée repose sur des critères objectifs étrangers à toute discrimination. La conviction du juge se détermine au vu de ces échanges contradictoires. En cas de doute, il peut les compléter par toute mesure d’instruction utile. Le Conseil d’État a jugé que la décision attaquée devant lui ne reposait pas sur des motifs entachés de discrimination.

Le juge face aux discriminationsLe juge administratif se trouve de plus en plus confronté à des contentieux où les requérants se plaignent d’avoir été l’objet de discriminations. C’est particulièrement le cas pour les concours, les examens ou les évolutions de carrière des fonctionnaires. L’année 2009 a conduit le juge à trancher plusieurs affaires importantes de discrimination. Elle a surtout permis de défi nir un cadre contentieux qui aura vocation à s’appliquer de manière générale.

30 septembre 2009 : le tribunal administratif de Nantes annule le licenciement d’un professeur d’éducation physique et sportive pour cause de handicap.

Regard sur…

L’agrément d’adoptionDans une aff aire (1) qui a été l’objet d’une attention médiatique particulière, le tribunal administratif de Besançon a annulé un refus d’agrément d’adoption que l’administration avait opposé à une personne homosexuelle, sans cependant faire de référence explicite à la notion de discrimination. Le tribunal a considéré en l’espèce que, contrairement à ce qu’avait considéré le président du conseil général, le couple de femmes avait un projet d’adoption réel et solide et que les conditions d’accueil qu’elles off raient correspondaient aux besoins et à l’intérêt de l’enfant à adopter.1. 10 novembre 2009, n° 0900299.

Activité contentieuse Grands angles

2.10 avril 2009, n° 311888. 3. 9 juillet 2009, n° 0700940-0802423.4. 30 septembre 2009, nos 0706871 et 0706996. 5. Directive n° 2000/78/CE.6. La directive a été transposée lpar la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008



Le juge administratif joue un rôle important dans la défi nition des contours de ce qui apparaît progressivement comme un véritable droit pénitentiaire. De nombreuses

décisions, auparavant considérées comme des « mesures d’ordre intérieur » insusceptibles de recours devant le juge administratif, peuvent désormais être contestées, selon la nature et l’importance des eff ets de la décision sur la situation du détenu. Le juge administratif a ainsi estimé qu’il pouvait se prononcer sur les sanctions (1), sur certains changements d’aff ectation d’un établissement pénitentiaire à un autre (2), sur les retraits d’emploi (3), sur la soumission d’un détenu à des « rotations de sécurité » conduisant à des changements très fréquents de lieu d’incarcération (4), sur une mesure de placement à l’isolement (5), ou encore sur l’application d’un régime de fouilles corporelles intégrales (6). Plus largement, le juge contrôle toute mesure mettant en cause les libertés et les droits fondamentaux des détenus. Très récemment, le Conseil d’État a également estimé que l’inscription au répertoire des détenus particulièrement signalés (DPS) doit être regardée, par ses eff ets concrets, comme faisant grief et, comme telle, susceptible de recours pour excès de pouvoir (7).

Un régime de responsabilité de l’État étenduL’autre terrain sur lequel la jurisprudence administrative évolue rapidement est celui du régime de responsabilité, avec la généra lisation d’un régime de faute simple qui suffi t dorénavant à engager la responsabilité de l’État.

Auparavant, lorsqu’était en cause la mission de surveillance exercée sur les détenus – cœur de la mission, particulièrement diffi cile, du service public pénitentiaire – la reconnaissance de la responsabilité de l’État était subordonnée à l’existence d’une faute lourde. La jurisprudence a progressivement assoupli ce régime, reconnaissant, implicitement (8) puis explicitement, que dans certains cas une faute simple suffi sait à engager la responsabilité de l’administration (9). La faute de l’État consiste notamment à ne pas avoir pris de mesures pour prévenir le risque de suicide, le juge plaçant désormais sur un même plan l’obligation de préservation de la vie et de la santé des détenus et l’impératif de sécurité, composante de l’ordre public. Le juge administratif commence également à s’intéresser aux conditions structurelles de détention, comme en témoignent plusieurs décisions récentes de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel, qui ont estimé que certaines conditions de détention pouvaient être contraires à la dignité humaine (10).


L’évolution du contentieux pénitentiaireEn matière pénitentiaire, le rôle du juge administratif a longtemps fait l’objet de critiques, principalement en raison de possibilités de recours restreintes et de modalités restrictives d’engagement de la responsabilité de l’État. Sa jurisprudence a profondément évolué sur ces deux questions, particulièrement au cours de ces dernières années.

L’administration pénitentiaire fait l’objet d’un contrôle croissant par le juge administratif.

“Le juge place désormais sur un même plan l’obligation de préservation de la vie et de la santé des détenus et l’impératif de sécurité, composante de l’ordre public.”

1. CE, Assemblée, 17 février 1995, Marie, n° 97754. 2. CE, Assemblée, 14 décembre 2007, garde des Sceaux, ministre de la justice c/B., n° 290730 ; CE, 9 avril 2008, R., n° 308221 ; CE, 27 mai 2009, M., n° 322148. 3. CE, Assemblée, 14 décembre 2007, P., n° 290420.4. CE, Assemblée, 14 décembre 2007, P., n° 306432.5. CE, 17 décembre 2008, section française de l’Observatoire des prisons, n° 293786.6. CE, 12 mars 2003, garde des Sceaux c/F., n° 237437 ; 14 novembre 2008, M. E. S., n° 315622. 7. 30 novembre 2009, garde des Sceaux, ministre de la justice c/K., n° 318589.8. CE, 23 mai 2003, Mme C., n° 244663, décision relative au suicide d’un détenu. 9. CE, 17 décembre 2008, garde des Sceaux c/M. Z., n° 292088, à raison du décès d’un détenu consécutif à un incendie allumé par un codétenu.10. TA de Rouen, 27 mars 2008, n° 06-02590 ; CAA de Douai, 12 novembre 2009, n° 09DA00782. TA de Nantes, 8 juillet 2009, n° 0505547.


30 /

En matière de concentration économique, le Conseil d’État exerce un contrôle entier sur les diff érentes étapes du processus de contrôle. Prises auparavant par le ministre

chargé de l’économie, les décisions publiques en la matière relèvent désormais (1) de la nouvelle Autorité de la concurrence. Par ailleurs, lorsque des autorités de régulation sont compétentes pour prononcer des sanctions administratives, le juge administratif contrôle ces sanctions de manière approfondie. En eff et, quelles que soient les dispositions des textes, qui confèrent le plus souvent au juge un contrôle de plein contentieux sur les sanctions prononcées, le juge exerce le contrôle le plus étendu et se reconnaît un pouvoir non seulement d’annulation, mais aussi de réformation de ces sanctions.

Respecter la convention européenne des droits de l’HommePar ailleurs, les autorités de régulation doivent respecter, lorsqu’elles prononcent des sanctions administratives, un certain nombre d’exigences procédurales, résultant notamment de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH). Le Conseil d’État a jugé, à propos du Conseil des marchés fi nanciers comme ensuite de l’Autorité des marchés fi nanciers qui lui a succédé, que l’article 6-1 de la CEDH était applicable aux autorités de régulation dans l’exercice de leurs pouvoirs de sanction. Il veille par conséquent à l’application par ces autorités des règles du procès équitable,

notamment celles qui garantissent l’impartialité des procédures. Il veille aussi à l’application aux procédures de sanction du principe du respect des droits de la défense prévu à l’article 6-3 de la convention. Dans le prolongement des jurisprudences constitutionnelle et européenne, le Conseil d’État a aussi transposé aux sanctions administratives prononcées par les régulateurs économiques les principes fondamentaux du droit pénal (légalité des délits et des peines, non-rétroactivité des lois pénales plus sévères, personnalité des peines, ou encore règle du non bis in idem).1. Depuis la loi n° 2008-776 du 4 août 2008.

Le juge administratif et la régulation économiqueLe juge administratif est un acteur important de la régulation économique. Le Conseil d’État juge ainsi, dans ses activités contentieuses, les décisions prises par les autorités de régulation dans le domaine économique et fi nancier, qu’il s’agisse de décisions tendant à la régulation d’un secteur ou de décisions de sanction.

Concurrence et guerre des prix chez les opérateurs de téléphonie mobile ? L’ Arcep est en charge de réguler le secteur sous le contrôle du Conseil d’État.


Regard sur…

Le contrôle du juge administratif sur la téléphonieL’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) a pour mission de réguler le secteur des télécommunications et, depuis 2005, les activités postales. De récentes décisions dans le secteur de la téléphonie illustrent le contrôle diff érencié du juge. Lorsque la décision contestée est relative à l’attribution ou au renouvellement d’autorisations d’utili-sation de fréquences, le Conseil d’État exerce un contrôle entier (1) . Quand il s’agit d’apprécier la légalité de décisions de plafonnement de tarifs, il vérifi e que l’asymétrie tarifaire entre opérateurs n’est pas disproportionnée et exerce donc un contrôle restreint, tenant compte de la marge de manœuvre de l’autorité pour ce type de décisions (2). 1. 27 avril 2009, société Bouygues Telecom, n° 312741.2. 24 juillet 2009, société Orange France et Société française du radiotéléphone, nos 324642, 324687.

“Le contrôle du Conseil d’État couvre un champ très vaste : il s’applique aussi bien à la légalité des concentrations économiques qu’à la détermi- nation des tarifs fi xés pour l’accès des opérateurs aux infrastructures essentielles, ou plus généralement des tarifs et conditions d’accès à une ressource rare (numérotation téléphonique, fréquences hertziennes…).”



Comment faire lorsque se trouve contestée la conformité à la Constitution d’actes réglementaires, issus de la transposition de directives

communautaires dont les objectifs sont inconditionnels et précis, et ne laissent donc pas de marge de manœuvre aux autorités nationales ? En 2007, le Conseil d’État a précisé les implications de l’obligation constitutionnelle de transposition des directives dans ce cas de fi gure (2). Deux solutions pouvaient être envisagées : faire prévaloir la seule exigence constitutionnelle de transposition des directives, en refusant d’examiner les moyens tirés de la violation d’autres règles ou principes de valeur également constitutionnelle ; ou pratiquer un contrôle de conformité à la Constitution semblable à celui opéré jusqu’alors, en ignorant l’objet des actes administratifs contestés, c’est-à-dire la mise en œuvre de l’exigence constitutionnelle de transposition des directives. Le Conseil d’État a choisi une voie médiane, inspirée de celle ouverte par le Conseil constitutionnel en 2004. Cette solution privilégie une logique de coopération et de dialogue entre les juges nationaux et le juge communautaire, sans retirer quoi que ce soit à l’eff ectivité des règles et principes de valeur constitutionnelle.

Primauté de la directivePar ailleurs, l’assemblée du contentieux du Conseil d’État a abandonné la jurisprudence « Cohn-Bendit », ancienne et contestée, qui interdisait de contester une décision individuelle au regard des dispositions

d’une directive non transposée (3). Cette jurisprudence, qui reposait sur la défi nition même de la directive, n’avait que peu de conséquences sur l’application concrète du droit communautaire, puisque la quasi-totalité des actes administratifs non réglementaires trouvent leur fondement dans une règle de portée générale (loi, règlement ou même principe non écrit) dont l’application peut être écartée en cas d’incompatibilité avec une directive, privant ainsi ces actes de base légale. Cependant, compte tenu notamment du fait que la transposition en droit interne des directives communautaires revêt désormais le caractère d’une obligation constitutionnelle, la jurisprudence « Cohn-Bendit » a été abandonnée (4). Désormais, tout justiciable peut se prévaloir, à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif non réglementaire, des dispositions précises et inconditionnelles d’une directive lorsque l’État n’a pas pris dans les délais impartis les mesures de transposition nécessaires.1. Décision du Conseil constitutionnel à l’occasion du contrôle de la conformité à la Constitution d’une loi de transposition d’une directive, 10 juin 2004, n° 2004-496 DC, loi pour la confi ance dans l’économie numérique. 2. CE, Ass., 8 février 2007, société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, n° 287110. 3. CE, Ass., 22 décembre 1978, min. de l’intérieur c/Cohn-Bendit, n° 11604. 4. CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme P., n° 298348.

La place des normes européennes en droit françaisDans l’ordonnancement juridique, le droit communautaire occupe une place particulière. L’article 88-1 de la Constitution, introduit en 1992, affi rme la participation de la France à l’Union européenne. De cette disposition résulte une obligation d’application du droit communautaire et, notamment, de transposition des directives (1).

9 février 2009 : la Cour de justice des communautés européennes visite le Conseil d’État.

“Le Conseil d’État, en dialogue avec la Cour de justice de l’Union européenne, a très récemment précisé plusieurs éléments importants du régime juridique des normes européennes.”


32 /

L’ examen de la requête introduite contre le décret créant le fi chier CRISTINA, exploité par la direction centrale du renseignement intérieur, a donné

l’occasion en 2009 au Conseil d’État d’affi rmer l’eff ectivité de son contrôle juridictionnel. Ce décret présentait la particularité d’avoir été dispensé de publication en application de l’article 26 de la loi du 6 janvier 1978, qui autorise une telle dispense lorsque le traitement de données intéresse la sécurité publique. Comment, dans ces conditions, apprécier le bien-fondé de la demande d’annulation du décret ? Le Conseil d’État devait opérer une délicate conciliation entre le droit à un recours eff ectif, le respect du secret organisé par la loi et le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle. Faisant prévaloir les deux premiers impératifs, il a sursis à statuer en demandant au ministre de l’intérieur la production du décret attaqué et en prévoyant, dans les motifs de sa décision, que celui-ci ne serait pas communiqué aux requérants (1) .

Encadrer l’utilisation des données personnellesLe Conseil d’État a été saisi d’une demande d’annulation du décret créant le fi chier ELOI (2). Ce traitement automatisé de données person-nelles permet le suivi des procédures concer-nant les étrangers faisant l’objet d’une mesure d’éloignement du territoire. Le Conseil d’État a d’abord jugé que le décret pouvait prévoir, sans précision particulière, que le traitement comporterait une fi nalité statistique accessoire. Encadrant l’usage futur des statistiques élaborées

Regard sur…

en application de ce décret, il a toutefois précisé qu’elles ne pourraient être utilisées pour des décisions individuelles à l’égard des étrangers sous le coup d’une mesure d’éloignement. Le Conseil d’État a ensuite annulé la disposition prévoyant l’enregistrement, dans ELOI, du numéro national d’identifi cation utilisé dans le système informatisé de gestion des dossiers des étrangers demandant un titre de séjour (n°AGDREF). Il a jugé que la pertinence et l’adéquation de cette donnée – relative au séjour –, par rapport aux fi nalités du traitement – relatif à l’éloignement –, n’étaient pas établies. Enfi n, le Conseil d’État a annulé la disposition prévoyant la conservation, pendant trois ans, de certaines des données collectées. Compte tenu des données concernées, il a jugé cette durée non proportionnée au regard des fi nalités assignées au traitement (3).1. CE, 31 juillet 2009, association Aides et autres, n° 320196.2. Décret du 26 décembre 2007.3. CE, 30 décembre 2009, association SOS Racisme, n° 312051.

La protection des données personnellesL’effi cacité de l’action administrative requiert, dans de nombreux cas, la mise en œuvre d’applications informatiques exploitant des données recueillies auprès des administrés. Lorsque celles-ci concernent des personnes physiques, la protection de la vie privée impose un encadrement strict des conditions de collecte et d’utilisation.

Le Conseil d’État contrôle la conservation et l’utilisation des données à caractère personnel recueillies par l’administration.

La loi “informatique et libertés” La loi n° 78-17du 6 janvier 1978, qui a été refondue en 2004, prévoit que les données à caractère personnel ne peuvent être collectées et faire l’objet d’un traitement automatisé que pour des fi nalités déterminées, explicites et légitimes. Elle impose également que les données en question soient adéquates, pertinentes et non excessives au regard de ces fi nalités. Elle limite la durée de conservation des données permettant l’identifi cation des personnes concernées à ce qui est strictement nécessaire à ces fi nalités. Elle oblige le responsable du traitement à prendre les mesures permettant d’assurer la sécurité des données et notamment d’empêcher que des personnes non autorisées y aient accès.

“Il appartient au juge administratif, en tant que gardien de la légalité de l’action administrative, de veiller au respect par les administrations des règles relatives à la protection des données à caractère personnel.”



Activité contentieuse Bilan

Permis de construire, expropriation, impôts, contrats administratifs, concurrence, fonction publique, carte de séjour, environnement, santé publique, régulation économique… Seul le juge administratif peut annuler ou réformer les décisions prises par l’État, les collectivités territoriales, les autorités indépendantes et les organismes publics placés sous leur contrôle. Le juge administratif protège les citoyens contre les erreurs et abus de l’administration et il assure au jour le jour la garantie des droits des personnes et des libertés publiques dans le respect de l’intérêt général.

34 La justice administrative en France

36 Une justice accessible et plus rapide

38 Tribunaux administratifs

40 Cours administratives d’appel

42 Conseil d’État

44 Cour nationale du droit d’asile


34 /

Activité contentieuseBilan

La justice administrative en France

Les règles et les principes constitutionnels consacrent l’existence de la justice administrative, ses compétences et son indépendance. En application de ces règles

et principes, seul le juge administratif peut annuler ou réformer les décisions, qu’elles soient individuelles ou de portée générale, prises par l’État (administrations, autorités administratives indépendantes), les collectivités territoriales, les autorités indépendantes ou les organismes publics placés sous leur contrôle, dans l’exercice de pouvoirs relevant de la puissance publique. Le juge administratif assure ainsi au jour le jour la garantie des droits de la personne et des libertés publiques dans le respect de l’intérêt général. Il est le gardien de l’État de droit dans la relation des particuliers avec les pouvoirs publics.

Comment s’organise la justice administrative ? Les tribunaux administratifs sont les juridictions compétentes de droit commun en première instance : ils sont au nombre de 42 (31 en métropole et 11 outre-mer). Environ 19 % des jugements rendus par les tribunaux administratifs sont frappés d’appel devant les cours administratives d’appel, qui sont au nombre de 8. Aux juridictions de droit commun que sont les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel s’ajoutent des juridictions administratives spécialisées comme la Cour nationale du droit d’asile, qui statue sur les recours dirigés contre les refus d’admission au statut de réfugié. En tant que juge de cassation des juridictions administratives, le Conseil d’État assure l’unité de la jurisprudence sur le plan national. Par ailleurs, pour certains litiges, il est compétent comme juge d’appel, voire comme juge de premier et dernier ressort.

des 27 membres de l’Union européenne ont confi é à un ordre juridictionnel spécifi que le contrôle des activités de la puissance publique. Instaurer une justice administrative distincte de la justice civile, commerciale et pénale est donc un choix majoritaire en Europe. La plupart des autres États ont, dans un ordre juridictionnel unique, créé des tribunaux spécialisés dans les aff aires administratives et/ou une chambre administrative au sein de leur Cour suprême.

15



Le point sur…Un nouveau tribunal à Montreuil

Pour répondre au mieux aux attentes des justiciables, qui la saisissent de plus en plus, la juridiction administrative adapte son organisation et ses modes d’action en rénovant ses installations, en modernisant ses équipements, voire en créant de nouvelles juridictions. Après ceux de Nîmes en 2007 et Toulon en 2008, le tribunal administratif

de Montreuil a ouvert ses portes fi n 2009. Le ressort de la nouvelle juridiction s’étend au département de la Seine-Saint-Denis et à l’intégralité de l’emprise de l’aéroport Paris - Charles de Gaulle. Ce nouveau tribunal devrait traiter environ 10 000 aff aires par an. Ses jugements, en appel, relèveront de la cour administrative d’appel de Versailles. L’ouverture

du tribunal administratif de Montreuil est assortie d’un rééquilibrage des ressorts des tribunaux administratifs de Cergy-Pontoise et de Versailles, le contentieux de la Seine-Saint-Denis étant transféré de Cergy-Pontoise à Montreuil et celui des Hauts-de-Seine de Versailles à Cergy-Pontoise.

Les décisions rendues par le Conseil d’État statuant au contentieux sont souveraines et ne sont donc susceptibles d’aucun recours.

Les domaines du contentieux Au cœur de la vie publique, le juge administratif est saisi d’un contentieux qui progresse fortement et se diversifi e. Les domaines traditionnels du contentieux administratif tels que les impôts, les contrats administratifs, la fonction publique, les libertés publiques, la police administrative (du fait notamment des politiques de maîtrise des fl ux migratoires) restent très importants. Mais la décentralisation, comme la multiplication des autorités publiques (création des autorités administratives indépendantes telles que l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’Autorité des marchés fi nanciers, le Conseil supérieur de l’audiovisuel…), la montée en puissance de nouvelles politiques publiques (protection de l’environnement, lutte contre le réchauff ement climatique) ou de nouveaux procédés de gestion publique (le recours au contrat) se sont aussi traduits par des extensions du champ d’application du droit public et du domaine de compétence du juge administratif.La régulation de l’audiovisuel et la protection des citoyens à l’égard des traitements informatiques de données nominatives sont aussi des sources de croissance du contentieux administratif, tout comme le droit social (santé publique, aide et action sociales, droit au logement opposable, revenu de solidarité active…) et le droit économique (commande publique, propriétés publiques ou privatisations, interventions économiques, régulation des secteurs qui s’ouvrent à la concurrence…).

tribunaux administratifs fonctionnent en 2009, dont 3 ouverts ces dernières années.

42

42 tribunaux administratifs et 8 cours administratives d’appel

Tribunal administratif Cour administrative d’appel

Basse-TerreCayenneFort-de-FranceSaint-BarthélémySaint-MartinSaint-Pierre-et-Miquelon

Saint-Denis-de-la-RéunionMamoudzou

NouméaMata-Utu

Papeete

Douai

Nancy Strasbourg

Besançon

Amiens

Châlons-en-Ch.

Rennes

Caen

OrléansPoitiers

Limoges

Bordeaux

Marseille

Lyon

Toulouse

Dijon

Grenoble

Bastia

MontpellierToulon

Nice

Lille

Rouen

Nantes

Clermont-Ferrand

PauNîmes

Outre-mer

cours administratives d’appel ont été créées à partir de 1989, la dernière à Versailles en 2004.

8

Melun

Montreuil

Cergy-Pontoise

VersaillesParis

Repères


36 /

Une justice accessible et plus rapide

Confrontée à une demande massive, la juridiction administrative est parvenue à réduire ses délais tout en préservant la sécurité juridique des

jugements rendus.Depuis une quarantaine d’années, le contentieux administratif progresse en moyenne de 6 % par an. Cette progression a même atteint près de 10 % par an au début des années 2000. Elle est alimentée par la croissance des contentieux traditionnels (fi scalité, fonction publique, urbanisme, marchés et contrats…), par le développement de contentieux de masse (refus de titre de séjour et reconduites à la frontière des ressortissants étrangers, retraits de permis de conduire), et par l’apparition de contentieux nouveaux : ainsi, c’est au juge administratif qu’ont été confi és le contentieux du droit au logement opposable (Dalo), depuis le 1er décembre 2008, ou celui du revenu de solidarité active (RSA), depuis le 1er juin 2009.

Des résultats incontestables La juridiction administrative a répondu à cette demande, en adaptant ses moyens, son organisation et ses méthodes de travail. Le signe le plus visible en est la réduction du délai prévisible moyen de jugement des aff aires. Au début des années 2000, ce délai était d’environ deux ans en première instance, trois ans en appel et 11 mois devant le Conseil d’État. Fin 2009, il a été ramené à moins de 10 mois devant le Conseil d’État, et à environ un an en première instance et en appel. Le souci de célérité préserve l’exigence fondamentale de qualité juridique des jugements rendus. Ainsi, le taux d’appel contre les

C’est le délai prévisible moyen de jugement au Conseil d’État.

10 mois


C’est le délai prévisible moyen de jugement dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel.

12 mois



Le point sur…Une justice plus accessible

Les justiciables peuvent à tout moment s’informer en ligne de l’avancement de leur dossier, via l’application Sagace. Depuis la réforme du 7 janvier 2009, ils peuvent y prendre connaissance, avant l’audience, du sens des conclusions du rapporteur public. Cette même réforme

a permis de renforcer les échanges, à l’audience, avec les juges. La justice administrative est aussi pionnière en matière de « téléprocédures » (transmission dématé-rialisée des mémoires entre les parties et la juridiction) : l’expérimentation menée depuis 2007 au Conseil d’État, étendue depuis

le 1er janvier 2009 à l’ensemble des juridictions d’Île-de-France, en contentieux fi scal, ouvre la voie à une généralisation à partir de 2011.

Pour accéder à Sagace : www.conseil-etat.fr

jugements des tribunaux administratifs demeure inférieur à 20 %. Et dans 97 % des aff aires, la solution défi nitive correspond à celle retenue par les juges de première instance, soit que celle-ci n’ait pas été contestée, soit qu’elle ait été confi rmée après appel et, le cas échéant, pourvoi en cassation.

Des efforts toujours d’actualité Ces résultats témoignent d’une nette amélioration. Il convient également de rapprocher les délais eff ectivement constatés, dans chaque juridiction, du délai prévisible moyen de jugement. L’objectif est de réduire le nombre d’aff aires en instance depuis plus de deux ans : ramené à 5 % du total des aff aires en instance dans les cours administratives d’appel et à 8 % au Conseil d’État, il s’élève encore à 22 % dans les tribunaux administratifs.

Par ailleurs, il est probable que la charge des juridictions continuera de s’accroître du fait de la montée en puissance des contentieux du Dalo et du RSA, mais aussi, à partir du 1er mars 2010, de l’exigence de traitement diligent des questions prioritaires de constitutionnalité, pour donner toute sa portée à cette garantie nouvelle off erte aux justiciables. L’adaptation engagée des méthodes et des moyens de la juridiction administrative demeure donc d’actualité. Elle se traduira en 2010 par le renforcement prioritaire des juridictions les plus sollicitées.

97 %

Les indicateurs de délai• Le délai prévisible moyen de jugement est le ratio entre les aff aires en stock à la fi n de l’année et les aff aires jugées pendant l’année.

• Le délai moyen constaté est la moyenne des délais de jugement constatés pour les aff aires eff ectivement jugées pendant l’année.

• On calcule également un délai moyen constaté pour les affaires ordinaires (c’est-à-dire hors contentieux de référé ou dont le traitement est enserré par la loi dans des délais particuliers, d’une part ; et hors aff aires réglées par ordonnance, d’autre part). C’est sans doute le plus représentatif du « temps de la justice » ressenti par les requérants.

d’aff aires dans lesquelles la solution défi nitive correspond à celle du jugement de première instance.

Repères


38 /

En 2009, les tribu -naux administratifs

ont enregistré 172 195 aff aires nouvelles (1) et en ont jugé 187 236, poursuivant la réduction du volume d’aff aires en stock, ramené à 184 623 dossiers en fi n d’année. Le délai prévisible moyen de jugement en première instance est de 11 mois et 25 jours : pour la première fois inférieur à un an en moyenne nationale, il demeure cependant supérieur à un an dans une quinzaine de juridictions. Le nombre d’aff aires en instance depuis plus de deux ans, bien que réduit de 17,5 %, représente encore 22 % du stock des tribunaux administratifs. Un important eff ort demeure donc nécessaire pour parvenir à traiter l’ensemble des requêtes en moins de deux ans

dans toutes les juridictions. Outre les principaux contentieux qui la caractérisent traditionnellement, l’activité récente des tribunaux administratifs a été marquée par la montée progressive du contentieux du droit au logement opposable : 4 800 requêtes en 2009, 7 000 à 10 000 prévues dès 2010. Le juge administratif est aussi un juge de l’urgence : statuant en référé dans des délais compris entre moins de 48 heures et un mois, il peut, en cas d’urgence, suspendre une décision sur la légalité de laquelle pèse un doute sérieux ou faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. En 2009, ces procédures de référé ont donné lieu à 14 299 décisions. 1. Données nettes des séries.

L’essentiel

En 2009, pour la première fois, les aff aires restant en instance à la fi n de l’année au tribunal administratif de Paris (20 100) sont moins nombreuses que celles jugées au cours de la même année (26 000). Les eff orts exceptionnels déployés ces dernières années par la juridiction permettent ainsi de constater un réel redressement de sa situation. Les dossiers en instance depuis plus de deux ans ont diminué de 40 % en 2009 et ceux qui sont vieux de plus de quatre ans

de 79 %. Pour ce faire, le tribunal a su faire évoluer ses méthodes de travail. Il s’est eff orcé de relever les divers défi s que représente le traitement de contentieux de masse : ainsi, plus de 2 100 requêtes concernant le droit au logement opposable ont été jugées en 2009 dans le respect global du délai imparti de deux mois, alors que la juridiction est de loin la plus sollicitée en France dans ce domaine. Ce très bref regard sur 2009 se doit de

mentionner enfi n l’impact positif résultant de la mise en œuvre des dispositions du décret du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public et au déroulement de l’audience. Cette réforme attendue a permis un développement nécessaire et apprécié de l’oralité au cours des audiences. 2009 marque un tournant majeur pour le tribunal, qui s’eff orcera en 2010 de progresser encore dans la voie d’une justice conciliant effi cacité et qualité.

Le regard de…

“La réforme du déroulement de l’audience a permis un développement nécessaire et apprécié de l’oralité au cours des audiences.”

Michèle de SegonzacPrésidente du tribunal administratif de Paris





magistrats aff aires enregistréessoit une croissance de 47 % en 10 ans.

aff aires jugéessoit une progression de 67 % en 10 ans.

Les chiff res

172 195 187 2361 042 agents de greff e et 203 assistants de justice assurent le fonctionnement des 42 tribunaux administratifs (31 en métropole, 11 outre-mer).

736

Principe de laïcité Si des champs nouveaux de protection des droits s’ouvrent au juge administratif, des sujets plus historiques tels que le principe de laïcité demeurent d’actualité contentieuse. Ainsi, le tribunal administratif de Limoges a annulé la subvention accordée par le département de la Haute-Vienne aux « Ostensions limousines », cérémonies traditionnelles fondées sur la vénération de reliques de saints donnant lieu à des processions et des offi ces (1). Celui de Versailles a annulé l’avantage en nature consenti par une commune sous forme de mise à disposition d’une salle polyvalente à des fi ns cultuelles contre une redevance d’un montant inférieur à sa valeur locative réelle (2). En revanche, la cour administrative d’appel de Lyon a censuré le tribunal administratif

qui avait annulé les subventions publiques accordées à l’association de la Communauté de Sant’Egidio pour l’organisation de la 19e Rencontre internationale pour la paix, estimant qu’il ne s’agissait pas d’une association cultuelle et que cette manifestation, qui participait à l’image de marque des collectivités intéressées, ne présentait pas elle-même un caractère cultuel (3).

Responsabilité hospitalière La jurisprudence des tribunaux administratifs se précise sur l’application des dispositions de la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades. Le tribunal administratif de Paris a donné une défi nition de l’accident médical (4). Le tribunal administratif de Toulouse a confronté le régime de

responsabilité pour produit ou matériel médical défectueux aux exigences de la directive européenne du 25 juillet 1985 (5) . Enfi n, le tribunal administratif de Nîmes a jugé, sans remettre en cause l’obligation de soin incombant aux praticiens, que les conditions dans lesquelles avait été pratiquée la réanimation d’un nouveau-né pouvait témoigner d’une « obstina-tion déraisonnable », au sens du code de déontologie, constitutive d’une faute médicale (6). 1. TA Limoges, 24 décembre 2009, n° 0900948. 2. TA Versailles, 29 janvier 2009, n° 0704171.3. CAA Lyon, 21 avril 2009, nos 07LY01079 et 07LY01113.4. TA Paris, 19 juin 2009, nos 0903479 et 0903477.5. TA Toulouse, 30 décembre 2008, n° 054778.6. TA Nîmes, 2 juin 2009, n° 0622251.

Au fi l des jugements

11 mois et 25 jours : tel est le délai prévisible moyen de jugement dans les tribunaux administratifs. Ce délai, en baisse de plus de un mois par rapport à 2008, a été divisé par deux en 10 ans.

2008 2009

1 an 8 mois6 jours

1 an29 jours 11 mois

25 jours

2001

Statistiques

Le délai moyen constaté s’élève à 1 an, 3 mois et 2 jours, soit une quasi-stabilité par rapport à 2008. 2 ans, 2 mois et 27 jours : tel est le délai moyen constaté pour les aff aires ordinaires en 2009, soit une réduction de 19 jours par rapport à 2008.

2008 2009

1 an 2 mois22 jours

1 an 3 mois2 jours

2008 2009

2 ans 3 mois15 jours

2 ans 2 mois27 jours

Délai moyen constaté

Délai moyen constaté (affaires ordinaires)

Délai prévisible moyen de jugement en première instance


40 /


En 2009, les cours administratives

d’appel ont enregistré 28 059 aff aires nouvelles (1) et en ont jugé 28 202, réduisant donc légèrement le volume d’aff aires en stock, qui s’élève en fi n d’année à 28 814 dossiers. Les cours administratives d’appel ont de ce fait poursuivi la réduction de leurs délais de jugement, ramenant notamment le délai prévisible moyen aux alentours de un an. Les aff aires en instance depuis plus de deux ans ne représentent plus désormais que 5 % de leur stock total. Le contentieux d’appel reste marqué par la très forte proportion du contentieux relatif aux refus de titre de séjour assortis d’une obligation de quitter le territoire

français. Mais en 2009, on a assisté à un rééquilibrage, ce contentieux diminuant tandis que progressaient ceux de la police administrative, de la fonction publique, de l’urbanisme et de la fi scalité. Les performances nationales moyennes satisfaisantes des cours administratives d’appel recouvrent cependant des situations contrastées selon les juridictions, appelant à un renforcement de celles qui sont les plus exposées à la croissance du contentieux, notamment en Île-de-France. 2010 verra la création d’une 10e chambre à la cour administrative d’appel de Paris et d’une 6e à la cour administrative d’appel de Versailles. 1. Données nettes des séries.

L’essentiel

Le regard de…Daniel Giltard

Les cours ont connu les trois âges de la croissance… Une prime jeunesse dynamique et enthousiaste. Le dynamisme, pour réussir le pari d’installer en 12 mois seulement des juridictions créées sur le papier le 31 décembre 1987 et opéra-tionnelles dès le 1er janvier 1989. L’enthousiasme de la nouveauté et du prestige : pour d’aucuns les cours, c’était le Conseil d’État en province. Malgré la prudence d’un

transfert progressif des compétences d’appel, l’adolescence fut plus diffi cile. Le rythme initialement prévu n’a pu être tenu. Les ressorts géographiques de certaines cours se sont révélés trop vastes. Les dossiers s’empilaient. Le président d’une cour se désolait de voir sa juridiction prendre un an de retard chaque année. La crainte de l’échec était forte et il fallait réagir. Réaction par la création

de nouvelles cours et par l’expérimentation d’une gestion modernisée. C’est, fi n 2002, le dialogue motivant des contrats d’objectifs, avec un suivi d’exécution vigilant. Le délai moyen de jugement prévu à l’échéance des contrats, fi n 2007, a été scrupuleusement respecté et il continue de diminuer. L’élan a été donné. C’est l’âge de la maturité et de la réussite !

“Les cours administratives d’appel vingt ans plus tard : la réussite après les craintes.”

Président de la cour administrative d’appel de Nancy




Classement des grands crus La cour administrative d’appel de Bordeaux a confi rmé l’annulation de l’arrêté homologuant le classement des crus de l’appellation d’origine contrôlée « Saint-Émilion grand cru » prononcée par le tribunal administratif. La commission de classement dégustait d’abord les crus déjà classés pour déterminer un niveau de référence, sans les goûter à nouveau en même temps et dans les mêmes conditions d’anonymat que les crus des nouveaux candidats. La cour a estimé que cette méthode portait atteinte au principe d’égalité de traitement. CAA Bordeaux, 12 mars 2009, n° 08BX02017 et s.

« Marges arrière »La cour administrative d’appel de Versailles s’est penchée sur cette pratique de la grande distribution, au regard de la TVA. Elle a estimé que les sommes facturées à ses fournisseurs par l’enseigne commerciale,

pour participation aux frais de confection du catalogue publicitaire, devaient en réalité s’analyser comme des rabais sur les produits achetés. Ces facturations n’étant pas à proprement parler la contrepartie d’une prestation de service, elles ne sauraient entrer dans le champ d’application de la TVA. CAA Versailles, 26 juin 2009, n° 08VE00254.

Dénomination d’un lieu-ditNi une commune ni aucune autre autorité administrative n’a compé-tence pour modifi er des noms de lieux-dits, lesquels procèdent de la géographie, sont hérités de l’histoire ou sont forgés par les usages. CAA Marseille, 10 décembre 2009, n° 08MA01766.

Pénalités fi scales et convention européenne des droits de l’Homme La cour administrative d’appel de Paris s’est fondée sur l’article 6 de la Convention pour censurer les pénalités fi scales infl igées à la veuve d’un contribuable, estimant qu’il appartient à l’administration d’établir la mauvaise foi personnelle de cette dernière dans l’insuffi sance de déclaration des revenus de capitaux mobiliers perçus par son mari. La seule circonstance qu’elle était réputée avoir

souscrit la déclaration de revenu global du foyer fi scal ne saurait suffi re à l’établir.CAA Paris, 24 septembre 2009, n° 07PA03771.

Pollution du littoral atlantique par les « algues vertes » La cour administrative d’appel de Nantes a reconnu que l’État avait fait preuve de carences fautives tant dans la transposition des directives communau-taires relatives à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates, que dans l’utilisation de ses pouvoirs de police à l’égard des exploitations agricoles relevant de la législation des installations classées. Elle a condamné l’État à indemniser des associations de défense du droit de l’environnement pour leur préjudice moral, en raison des atteintes importantes aux intérêts collectifs qu’elles se sont donné pour mission de défendre. CAA Nantes, 1er décembre 2009, n° 07NT03775.

Au fi l des arrêts

Les chiff res

aff aires enregistrées soit une croissance de 75 % en 10 ans.

28 059aff aires jugées soit une progression de 147 % en 10 ans.

28 202magistrats330 agents de greff e et 58 assistants de justice assurent le fonctionnement des 8 cours administratives d’appel (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris et Versailles).

245

Le délai moyen constaté s’élève à 1 an, 1 mois et 24 jours, en baisse de 14 jours, et le délai moyen constaté pour les aff aires ordinaires s’établit à 1 an, 3 mois et 22 jours, en baisse de 1 mois et 3 jours.

20081999 2009

3 ans 3 mois

1 an 21 jours 1 an

8 jours

2008 2009

1 an 2 mois8 jours

1 an 1 mois24 jours

2008 2009

1 an 4 mois25 jours

1 an et 8 jours : tel est le délai prévisible moyen de jugement en appel. En baisse de 13 jours par rapport à 2008, ce délai a été divisé par plus de trois en 10 ans (il s’élevait à plus de 3 ans et 3 mois en 1999).



Délai prévisible moyen de jugement en appel

Statistiques

1 an 3 mois22 jours


42 /

En 2009, la section du contentieux s’est attachée à faire preuve de vitalité et de créativité dans sa jurisprudence. Au cœur des rapports entre le droit, l’histoire et la mémoire, les lourdes interrogations soulevées par la réparation des préjudices nés des agissements de l’État français, qui durant l’Occupation avaient contri bué à la déportation, ont fait l’objet de l’avis contentieux du 16 février 2009, qui reconnaît solennellement la responsabilité de l’État et estime que, autant qu’ils pouvaient l’être, les préjudices incommensurables en cause ont été réparés par une succession de mesures d’indemnisation et par la reconnaissance solennelle du préjudice collectivement subi ainsi que du souvenir que doivent à jamais laisser, dans la mémoire de la nation,

les souff rances des victimes de la Shoah et celles de leurs familles. La Cour européenne des droits de l’Homme a jugé, le 24 novembre 2009, que cet avis répondait aux exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales. En droit de l’économie, la section du contentieux a été saisie de questions relatives à des enjeux d’importance, comme l’attribution de la quatrième licence (1) ou la tarifi cation (2) de la téléphonie mobile. Elle a pris des positions de principe sur des sujets de grande portée, tels la durée des délégations de service public (3) et les pouvoirs du juge du contrat dans le contentieux des marchés publics (4). Les droits fondamentaux ont donné lieu à plusieurs décisions qui contribuent à en assurer

Conseil d’ÉtatLes attributions juridictionnelles

du Conseil d’État sont exercées par la section du contentieux. La section du contentieux est divisée en dix sous-sections chargées d’instruire les aff aires. Selon leur importance et leur diffi culté, les aff aires sont jugées par diff érentes formations.Les dossiers les plus simples font l’objet d’une ordonnance d’un président de sous-section ou du président de la section du contentieux. La plupart des aff aires sont jugées par une sous-section seule (3 juges) ou par deux sous-sections réunies (9 juges), dont celle qui a instruit l’aff aire. Les dossiers qui présentent une diffi culté ou une importance particulière sont examinés par les formations supérieures, la section du contentieux (15 juges) ou l’assemblée du contentieux,

la plus haute formation de jugement du Conseil d’État, composée de 17 juges, qui comprend notamment le vice-président du Conseil d’État et tous les présidents de section. Les arrêts rendus par l’assemblée marquent souvent une étape décisive de la jurisprudence. Comme les quatre années précédentes, le Conseil d’État a jugé plus d’aff aires (9 986) qu’il n’en a enregistré (9 744). Aussi, le stock d’affaires en instance continue-t-il de décroître. Pour la première fois depuis plus de trente ans, il est passé en dessous de la barre des 8 000 dossiers (7 860 dossiers au 1er janvier 2010). Le délai prévisible moyen de jugement s’établit en conséquence à 9 mois et 15 jours. Outre cette poursuite de la réduction des délais de jugement, la section du contentieux a été appelée à trancher de nombreuses questions nouvelles et délicates.

L’essentiel

Le regard de…Bernard Stirn Président de la section du contentieux

“Le droit public s’inscrit de plus en plus dans un cadre européen.”




la garantie. Le Conseil d’État a précisé les conditions dans lesquelles le temps de parole du Président de la République et de ses collaborateurs à la radio et à la télévision devait être pris en compte pour satisfaire aux exigences du pluralisme politique (5). Il a concilié les impératifs de sécurité publique et les impératifs de protection de la liberté individuelle dans les arrêts qu’il a rendus à propos des fi chiers CRISTINA (6) et ELOI (7). Une attention particulière a continué d’être portée aux droits des détenus (8) comme à ceux des demandeurs d’asile (9). Le droit public s’inscrit de plus en plus dans un cadre européen, défi ni de concert avec les juridictions européennes et avec les Cours suprêmes des autres pays européens. Le Conseil d’État a ainsi reconnu l’autorité qui s’attache aux mesures

provisoires ordonnées, en cas d’urgence, par la Cour européenne des droits de l’Homme (10). À l’instar des autres juridictions suprêmes européennes, il a donné aux directives communautaires, même non transposées, la portée que leur reconnaît en droit interne la Cour de justice de l’Union européenne (11).1. 27 avril 2009, société Bouygues Telecom, n° 312741.2. 24 juillet 2009, société Orange France et Société française du radiotéléphone, n° 324642.3. 8 avril 2009, commune d’Olivet, n° 271737.4. 28 décembre 2009.5. 8 avril 2009, M. H. et M. M., n° 311136. 6. 31 juillet 2009, association Aides, n° 3201961.7. 30 décembre 2009, association SOS racisme, n° 312051.8. 27 mai 2009, M. M., n° 322148 ; 30 novembre 2009, garde des Sceaux, n° 318589.9. 7 septembre 2009, ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, n° 329114.10. 30 juin 2009, ministre de l’intérieur, n° 328879.11. 30 octobre 2009, Mme P., n° 298348.

Les chiff res

aff aires enregistrées aff aires jugées

9 744 9 986membres du Conseil d’État 100 agents et 35 assistants de justice assurent le fonctionnement de la section du contentieux.

140

“En 2009, la section du contentieux s’est attachée à faire preuve de vitalité et de créativité dans sa jurisprudence : responsabilité de l’État dans la déportation, droit économique, protection des données individuelles, droit européen…”

20081999 2009

10 mois 9 mois15 jours

9 mois15 jours

9 mois et 15 jours : tel est le délai prévisible moyen de jugement au Conseil d’État en 2009.

Délai prévisible moyen de jugement

2008 2009

11 mois 11 mois

2008 2009

1 an 6 mois18 jours

1 an 6 mois9 jours

Le délai moyen constaté s’élève à 11 mois en 2009, comme en 2008. Pour les aff aires ordinaires, le délai moyen constaté s’établit à 1 an, 6 mois et 9 jours, soit 9 jours gagnés par rapport à 2008.



Statistiques


44 /

Cour nationale du droit d’asile

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA)

est compétente pour statuer sur les recours contre les décisions de l’Offi ce français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) accordant ou refusant le statut de réfugié ou la protection subsidiaire. La convention de Genève de 1951 reconnaît la qualité de réfugié à la personne qui a fui son pays en raison de persécutions liées à sa nationalité, sa race, ses opinions religieuses ou politiques ou son appartenance à un groupe social et qui ne veut ou ne peut se prévaloir de la protection des autorités de son pays. La loi du 25 juillet 1952 et le décret du 2 mai 1953 ont créé un établissement public administratif, l’Ofpra, et une juridiction chargée de statuer sur les recours formulés contre ses décisions : la Commission des

recours des réfugiés, aujourd’hui CNDA, soumise au contrôle du Conseil d’État. La loi constitutionnelle du 25 novembre 1993 a en outre consacré le droit d’asile pour tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté. La loi du 10 décembre 2003 a transposé par anticipation la directive du 29 avril 2004 sur les normes minimales d’obtention du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire. Quand le demandeur ne remplit pas les conditions pour être reconnu réfugié, il peut bénéfi cier d’une protection subsidiaire s’il établit être exposé dans son pays à la peine de mort, la torture, des peines ou traitements inhumains et dégradants ou une menace grave en raison d’une violence généralisée résultant d’un confl it armé interne ou international.

l’essentielL’essentiel

L’Ofpra assurait la gestion fi nancière et administrative de la Commission des recours des réfugiés devenue la CNDA. Depuis le 1er janvier 2009, la gestion de la Cour a été confi ée au secrétariat général du Conseil d’État. Ce rapprochement avec les autres juridictions administratives n’a pas fait perdre à la Cour ses caractères propres. Les 70 formations de jugement, composées de trois membres, ont une composition originale : un magistrat administratif, judiciaire ou issu

des juridictions fi nancières, en qualité de président ; une personnalité qualifi ée nommée en qualité d’assesseur par le vice-président du Conseil d’État sur proposition d’un des ministres représentés au conseil d’administration de l’Ofpra ; une personnalité qualifi ée, de nationalité française, nommée en qualité d’assesseur par le Haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés sur avis conforme du vice-président du Conseil d’État. La CNDA est la seule juridiction de l’asile dans

le monde à comprendre une personne nommée par une organisation internationale. Le juge de l’asile, qui statue en tant que juge de plein contentieux, a le pouvoir d’annuler le refus de l’Ofpra d’accorder le statut de réfugié ou la protection subsidiaire, mais aussi celui de substituer sa décision à celle de l’Ofpra. Il se prononce au regard de la situation du pays du demandeur d’asile, ce qui implique l’infor-mation des juges sur la situation géopolitique actualisée de ce pays.

Le regard de…Martine Denis-Linton

“Le rapprochement avec les autres juridictions administratives n’a pas fait perdre à la Cour nationale du droit d’asile ses caractères propres.”

Présidente de la Cour nationale du droit d’asile




Répartition des entrées par pays de nationalité ou d’origine

7,7 % République démocratique du Congo

7,7 % Sri Lanka

7,4 % Turquie

7,2 % Kosovo

6,9 % Bangladesh

6,7 % Arménie

5,6 % Russie

4% Chine

3,9 % Mauritanie

3,6 % Haïti

2,9 % Comores

2,7 % Congo

2,4 % Algérie

2,2 % Nigeria

23,9 % Autres

1

2

3

4

5

6

7

1

2

3

4

5

678

910

1112

1314

15

8

9

10

11

12

13

14

15

Les chiff res

Nombre de recours soit une augmentation de 16 % par rapport à 2008.

décisions

25 039 20 240des décisions de la CNDA conduisent à l’octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.

26,5 %

Les audiences « foraines »La CNDA organise depuis 2006 des audiences « foraines » à Mayotte, en Guyane et en Guadeloupe pour que certains demandeurs d’asile puissent être entendus par les juges. En 2009, 2 formations de jugement se sont déplacées en Guyane (341 décisions) et 3 ont siégé à Mayotte (288 décisions).

Aide juridictionnelle L’article 93 de la loi du 24 juillet 2006 (1) relative à l’immigration et à l’intégration a ouvert aux étrangers la possibilité de solliciter le bénéfi ce de l’aide juridictionnelle, même s’ils sont entrés irrégulièrement sur le territoire français. Depuis l’entrée en vigueur de cette disposition en décembre 2008, la demande d’aide juridictionnelle a été multipliée par trois à la CNDA. 6 240 requérants ont bénéfi cié de cette aide en 2009.

Des magistrats à plein temps à la Cour nationale du droit d’asile Le législateur a voulu, par la loi du 12 mai 2009 (2) de simplifi cation et clarifi cation du droit, permettre la nomination à la CNDA de magistrats

aff ectés à plein temps à côté des présidents vacataires venant siéger plusieurs fois par mois. L’arrivée à la Cour, le 1er septembre 2009, de 10 magistrats permanents dépasse de beaucoup un renfort des présidents en nombre. Ils contribuent à créer, avec les 3 vice-présidents et les présidents régulièrement présents à la Cour, une véritable vie de juridiction.

Protection subsidiaire et excision En 2008, l’Ofpra a pour la première fois octroyé la protection subsidiaire à des fi lles mineures exposées au risque d’être excisées en cas de retour dans leur pays, compte tenu de la pression communautaire et familiale forte en faveur de cette mutilation génitale et de la tolérance des autorités publiques, alors même que la loi pénale du pays interdit cette pratique.Mais l’Ofpra a refusé de reconnaître aux mères et à leurs fi lles nées en France le statut de réfugié.Saisie de ces aff aires, la CNDA a jugé que ces mères n’ayant pas eu à manifester leur opposition à la pratique de l’excision en France, où elle est sanctionnée, leur appartenance à un groupe social au sens de la convention de Genève

devait être écartée et, par suite, l’octroi du statut de réfugié rejeté. Elle a jugé que la protection conventionnelle ne trouvait pas non plus à s’appliquer pour les fi lles qui, en raison de leur âge, ne peuvent manifester leur refus de cette pratique (3). Mais la Cour a validé l’octroi de la protection subsidiaire aux fi lles (4), estimant que cette mutilation, à laquelle elles seraient exposées dans leur pays, constitue un traitement inhumain et dégradant au sens de l’article L 712-2 b du Ceseda et qu’elles ne pourraient se réclamer utilement de la protection des autorités publiques (5) . En outre, la CNDA estime que la mise en œuvre eff ective des protections reconnues aux enfants impose qu’elles ne soient pas séparées de leur mère et qu’en l’absence de dispositions législatives leur octroyant un titre de séjour, la même protection doit être étendue à celle-ci. 1. Loi n° 2006-911. 2. Loi n° 2006-911.3. CNDA, 12 mars 2009, Melle D., n° 637716.4. CNDA, 12 mars 2009, Mme F., n° 637717.5. CNDA, 12 mars 2009, Mme D. ép. K., n° 639908.

Faits marquants Origine


46 /


LE CONSEIL D’ÉTAT ET LA JUSTICE ADMINISTRATIVE EN 2009

La juridiction administrative est engagée dans un profond mouvement de réforme et de modernisation au service de ses missions : protéger les libertés et les droits fondamentaux des personnes, défendre l’intérêt général, veiller à la qualité de la gouvernance publique.

Une institution en mouvement

48 Pourquoi et comment : la démarche de réforme et de modernisation

50 Conseiller : renforcer notre contribution à la qualité du droit

52 Juger : les défi s du nombre et de la qualité

56 Gérer : des objectifs partagés pour répondre aux défi s du contentieux


48 /

ne pouvait répondre à des situations d’urgence. Les référés représentent actuellement environ 10 % des aff aires jugées.

Un nouveau cycle de réformes est engagéSi ces transformations se sont traduites par une amélioration du service rendu au justiciable, notamment par un raccourcissement des délais de jugement, la juridiction administrative ne peut s’en satisfaire. L’attente légitime des citoyens vis-à-vis de la justice est grande, leurs exigences n’ont cessé de croître, et la juridiction administrative se doit de répondre à cette demande. C’est dans cet esprit que Jean-Marc Sauvé, nommé vice-président du Conseil d’État quelques mois plus tôt, a lancé en 2007 un nouveau cycle de réformes qui vise plusieurs objectifs :• faire face à l’augmentation continue du contentieux ;• adapter les moyens, les méthodes et les procédures pour rendre une justice fi able et équitable dans les meilleurs délais ;• rendre plus visible l’indépendance des membres de la juridiction administrative ; • rendre compte des décisions et se donner les moyens d’une justice plus immédiatement compréhensible et plus accessible.

Pourquoi et comment La démarche de réforme et de modernisation

P as une décennie ne s’est écoulée sans réforme majeure sur l’organisation, la procédure, les pouvoirs du juge admi-nistratif. La réforme du Conseil d’État et des juridictions

dont il a la charge accompagne l’évolution de la société.

Quatre grandes lois en trente ansQuatre lois ont transformé la juridiction administrative en trente ans : • La loi du 16 juillet 1980 a donné au juge le pouvoir de prononcer des astreintes pour assurer l’exécution des décisions juridictionnelles. • La loi du 31 décembre 1987 a créé les cours administratives d’appel et confi é au Conseil d’État la gestion de la juridiction administrative dans son ensemble.• La loi du 8 février 1995 a donné au juge le pouvoir de prononcer des injonctions, le cas échéant sous astreinte, et renforcé la procédure d’exécution des décisions juridictionnelles.• La loi du 30 juin 2000 a refondé les procédures d’urgence. La justice ne serait en eff et ni eff ective, ni concrète si elle

L’INSTITUTIONVUE PAR…


PHOTO À VENIR

L’INSTITUTIONVUE PAR…

Frédéric Lenica, rapporteur public au Conseil d’État

“La collégialité se vit au quotidien au sein du Conseil d’État. Les membres travaillent tous sur place et très peu disposent de bureaux : nous travaillons dans de grandes salles. Nous formons une communauté de travail, dont chacun se sent un membre actif, quel que soit le rôle qu’il exerce.

”



Pragmatisme et concertationLes réformes ont été abordées sans préjugé, sous le seul angle de leur utilité ou de leur nécessité pour le justiciable. Quinze groupes de travail ont été constitués au sein du Conseil d’État, des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs. Leurs conclusions ont été discutées au sein des instances paritaires, éventuellement modifi ées et enrichies, avant que les textes nécessaires à leur mise en œuvre aient été publiés. La réforme est pragmatique et ménage la progressivité. Ainsi, la novation importante du décret du 7 janvier 2009, prévoyant une nouvelle organisation de l’audience dans laquelle les parties interviennent après les conclusions du rapporteur public, donne lieu à une expérimentation. La réforme se construit enfi n par étapes successives. Quatre décrets, du 6 mars 2008, du 7 janvier 2009, du 28 janvier 2010 et du 22 février 2010, ont permis la mise en œuvre de mesures importantes touchant la fonction consultative du Conseil d’État, le déroulement de l’audience, l’organisation des formations de jugement et la répartition des compétences au sein de la juridiction administrative. La prochaine étape sera législative.

groupes de travail ont été constitués au sein du Conseil d’État, des cours administratives d’appel et des tribunaux administratifs pour réfl échir à la réforme.

15Regard sur…

Au service des citoyens et du Parlement : les nouvelles missions du Conseil d’État.La loi constitutionnelle de modernisation des institutions du 23 juillet 2008 confi e au Conseil d’État deux nouvelles missions :• le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat peuvent soumettre pour avis au Conseil d’État une proposition de loi ;• tout citoyen peut, au cours d’un procès administratif, invoquer la non-conformité d’une loi à la Constitution. Il appartient au Conseil d’État d’apprécier si la question posée est nouvelle ou présente un caractère sérieux et, dans l’affi rmative, de saisir le Conseil constitutionnel.

Édouard Geffray, rapporteur public au Conseil d’État

“N’importe quel membre du Conseil d’État en formation de jugement ou en section administrative se pose les mêmes questions : quel est l’intérêt général de cette question ? Comment servir cet intérêt général ? Comment le concilier avec les libertés individuelles ? C’est parce qu’il n’y a pas de formatage que l’on arrive à des solutions qui sont le plus près possible de l’optimum.

”

Bethânia Gaschet, auditrice au Conseil d’État

“Le Conseil d’État est une institution qui se trouve à la jonction de problèmes très concrets, vécus au quotidien par les citoyens dans leur rapport avec l’administration, et d’une vision plus générale et conceptuelle de ce qu’est l’intérêt général. Je trouve cette alliance passionnante. Le Conseil d’État est l’un des endroits de ce pays où l’on peut le mieux défendre les libertés et l’État de droit.

”


50 /

publiques. La section de l’administration dispose ainsi d’une véritable vision transversale des enjeux de la réforme de l’État, à l’heure où s’amorcent d’importants changements.

Hiérarchisation Dans chaque section administrative, l’instauration d’une formation ordinaire aux eff ectifs restreints permet d’examiner les aff aires simples de manière plus souple et plus interactive avec les commissaires du Gouvernement, représentant les ministères intéressés pour éclairer les textes soumis au Conseil d’État. La cohérence est favorisée par une nouvelle fonction en cours d’expérimentation : celle de délégué général chargé de veiller, auprès du président de section, à l’unité de la doctrine de la section et à la coordination entre sections.

OuvertureLes formations consultatives se veulent plus à l’écoute de l’extérieur. Ainsi, elles peuvent entendre des personnalités

Conseiller Renforcer notre contribution à la qualité du droit

L e volume de la norme a décuplé en quarante ans et 10 % des articles des codes changent chaque année. Dans ce contexte d’infl ation normative, le décret du

6 mars 2008 rénove les conditions d’exercice des fonctions consultatives du Conseil d’État. L’objectif : accroître son effi cacité et mieux contribuer à l’amélioration de la qualité de la réglementation. Le moyen : la rénovation de l’organisation et du fonctionnement des sections, qui permet de répartir les compétences au plus près des besoins et de favoriser la collégialité et la cohérence des délibérations.

Une nouvelle section pour l’administrationLa création en 2008 de la section de l’administration s’inscrit dans ce cadre. Elle traite de tous les projets de texte concernant la fonction publique, qui étaient auparavant répartis entre trois sections diff érentes. Elle est aussi compétente en matière de relations entre l’administration et les usagers, de procédure administrative non contentieuse, de défense nationale, de contrats publics et de propriétés


Marie-Dominique Hagelsteen, présidente de la section des travaux publics du Conseil d’État

“L’une des conditions pour que nous donnions de bons conseils au Gouvernement est que nous les donnions en toute indépendance. Que ces conseils fassent plaisir ou déplaisent, qu’ils soient dans l’air du temps ou pas… Ces considérations ne doivent pas nous retenir. Si nous avons des convictions, il faut les dire. Et nous avons la chance de pouvoir le faire, grâce à la grande liberté de parole dont nous jouissons au sein des sections administratives.

”

Michel Pinault, président de la section de l’administration du Conseil d’État

“Dans un État de droit, il y a une hiérarchie des normes à respecter. C’est notre rôle d’aider le Gouvernement à le faire. Il a besoin d’un conseiller juridique qui lui assure que les décisions qu’il va prendre sont correctes au regard des textes, des principes de la jurisprudence et de l’effi cacité administrative.

”



extérieures aptes à éclairer leurs avis. La rénovation du fonctionnement des sections administratives et l’augmentation de leur nombre étaient particulièrement nécessaires à l’heure où elles peuvent, à la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, voir leur charge augmentée par l’examen de propositions de loi d’origine parlementaire.

Par ailleurs, le Conseil d’État organise des débats et suscite des réfl exions sur sa jurisprudence et sur certaines évolutions de la société avec les publics généralistes ou spécialisés dans le cadre de rencontres thématiques et de conférences sur de grandes problématiques. Les Entretiens du Conseil d’État et les Conférences du Conseil d’État ouvrent ainsi le dialogue avec des membres du Parlement, des professeurs, des juges, des avocats, des fonctionnaires de l’État ou de l’Union européenne, des représentants des acteurs économiques et sociaux, sur des enjeux importants dont la juridiction administrative a la charge, en particulier en matière de droit économique ou social.

Regard sur…

La création d’une cellule de veille européenneÀ compter du 1er octobre 2009, une cellule de veille européenne a été mise en place au Conseil d’État. Dans le cadre du rôle consultatif du Conseil d’État, elle a pour mission de suivre les textes en négociation au niveau européen afi n de réaliser une évaluation administrative le plus en amont possible de l’impact juridique de ces textes.

Pierre Chaubon, maître des requêtes au Conseil d’État

“Le rapporteur doit être guidé par un souci de sécurité juridique d’une part, l’intelligibilité, la précision, la clarté du texte sortant du Conseil d’État d’autre part.

”

Frédéric Tiberghien, rapporteur général de la section du rapport et des études du Conseil d’État

“La richesse du Conseil d’État, c’est la diversité de l’expérience et du parcours de ses membres. Connaître la vie économique, fi nancière, la vie de l’entreprise fait partie des atouts pour conseiller utilement.

”


52 /

Juger Les défi s du nombre et de la qualité

D epuis quarante ans, le contentieux administratif progresse en moyenne de 6 % par an. Malgré cette augmentation, le délai moyen de jugement

a été considérablement réduit. Maîtriser la progression du contentieuxSi la juridiction administrative a su relever le défi de l’accroissement du contentieux, elle le doit certes à une augmentation de ses moyens, mais surtout à une adaptation de ses procédures et de ses méthodes de travail. Ces résultats sont cependant fragiles, car les contentieux de masse continuent de se développer avec l’apparition de nouveaux droits. Il est donc nécessaire d’élaborer de nouvelles réponses pour réduire à la source l’encombrement des tribunaux, proportionner les eff orts aux diffi cultés des requêtes et simplifi er les procédures. Parmi les pistes les plus prometteuses pour limiter la progression du contentieux, le Conseil d’État a préconisé le développement des recours administratifs préalables obligatoires (Rapo). Ces recours précontentieux off rent

“Relever le défi du nombre, assurer la qualité des décisions juridictionnelles, renforcer les garanties du procès équitable, défi nir une procédure plus ouverte et plus prévisible.

”


C’est la croissance sur 10 ans du nombre d’affaires jugées dans les tribunaux administratifs.

67 %

Séverine Larère, rapporteur public en cour administrative d’appel

“C’est un progrès que les gens puissent accéder plus facilement aux juridictions. C’est un des éléments caractéristiques d’une démocratie que de pouvoir accéder au juge et de pouvoir contester les décisions qui sont prises par l’administration, quelles qu’elles soient et d’où qu’elles viennent.

”



particulièrement attentif à rendre l’impartialité de ses membres évidente aux yeux de tous. Ainsi, le décret du 6 mars 2008 établit en droit la séparation qui existait en fait entre les activités consultatives et les activités contentieuses. Un membre du Conseil d’État ne peut pas juger un recours contre un acte pris après avis du Conseil d’État s’il a délibéré sur cet avis. Chaque citoyen peut vérifi er le respect de cette règle en obtenant la liste des conseillers ayant délibéré d’un avis relatif à l’acte contesté. Dans le même esprit, les sections administratives ne sont plus représentées au sein des formations de jugementdu Conseil d’État. Aux termes du décret du 7 janvier 2009, l’appellation de « commissaire du Gouvernement », qui donnait lieu à incompréhensions et contresens, a été abandonnée pour celle de « rapporteur public », qui rend bien compte de sa fonction : il s’agit d’un membre de la juridiction qui, comme le rapporteur, procède à une étude personnelle et approfondie du dossier, mais qui expose publiquement son point de vue à l’audience, pour éclairer les membres

un cadre simple et rapide de règlement des litiges et pourraient être étendus à quatre domaines totalisant le tiers du contentieux de premier ressort : les litiges relatifs aux permis de conduire à points, à la fonction publique civile, aux titres de séjour des étrangers et aux décisions concernant les détenus. En cas d’échec, les citoyens pourraient toujours saisir le juge. L’introduction de l’action collective pour traiter plus effi cacement les séries présentant à juger un même point de droit déjà défi nitivement tranché constitue aujourd’hui un thème de réfl exion. Le défi de l’augmentation du contentieux a conduit, et conduira enfi n, à une adaptation des procédures selon la diffi culté des contentieux, tout en maintenant inchangée la qualité des décisions juridictionnelles.

Renforcer les garanties du procès équitableEn raison de sa dualité fonctionnelle, qui est la marque de son identité avec ses fonctions consultatives et sa compétence contentieuse, le Conseil d’État est

Nathalie Reuland, rapporteur en tribunal administratif

“Le juge administratif ne juge pas des comportements, mais des actes, contestés par les citoyens. C’est une justice objective, dans le sens où l’on s’eff orce d’attaquer des décisions et non des personnes.

”

Claire Jeangirard-Dufal, présidente du tribunal administratif d’Orléans

“Nos dossiers contiennent des tranches de vie : ce sont des permis de construire, des inondations, des histoires d’impôts. Ce sont des histoires de la vie de tous les jours, qui ont des répercussions très concrètes. Nous appliquons la règle de droit, mais nous ne devons jamais oublier que cette règle de droit est aussi une règle de vie en société.

”

C’est la réduction sur 10 ans du délai prévisible moyen de jugement dans les tribunaux administratifs.

47 %


54 /

de la formation de jugement et les parties. Dès lors qu’il a exprimé publiquement sa position, il ne participe pas au délibéré.

Une procédure plus ouverteet plus prévisibleLe décret du 7 janvier 2009 renforce la transparence de la procédure contentieuse et introduit une nouvelle dynamique du procès en laissant une plus large placeaux échanges oraux durant l’audience. Désormais, les parties peuvent connaître avant l’audience le sens des conclusions du rapporteur public. L’application Sagace permet aussi aux parties de s’informer par Internet de sa position et donc de mieux se préparer à l’audience et d’évaluer la pertinence des observations orales qu’elles pourront y développer. Par ailleurs, il leur est désormais possible de reprendre la parole, après les conclusions du rapporteur public, afi n d’attirer immédiatement l’attention de la formation de jugement sur une question de droit ou de fait que le rapporteur public aurait analysée diff éremment.

À titre expérimental, le décret du 7 janvier 2009 permet aussi, dans les juridictions qui ont fait ce choix, d’inverser le déroulement de l’audience : les parties ne s’expriment qu’après que se sont exprimés le rapporteur et le rapporteur public. Ces dispositions renforcent les garanties du procès équitable et, en introduisant plus d’oralité dans l’audience, permettent une meilleure prise en compte des attentes des justiciables.

Le décret du 22 février 2010 redessine le partage entre les compétences en premier ressort des tribunaux administratifs, juges de droit commun du contentieux administratif, et celles du Conseil d’État. Le Conseil d’État, dont la vocation première est celle d’un juge de cassation, voit donc ses compétences de premier ressort réduites et recentrées. De nouvelles dispositions permettent, après information des parties, d’accélérer l’instruction des aff aires et d’éviter les blocages dus à l’inertie d’une partie ou d’un expert. Parallèlement, des calendriers de procédure seront


Henri Chavrier, président du tribunal administratif de Bordeaux

“On sous-estime l’extraordinaire variété de sujets qui se présentent dans les tribunaux administratifs. Dans un État de droit, l’administration a des prérogatives extrêmement étendues dans les domaines les plus divers. Or respecter l’État de droit, c’est aussi permettre au citoyen de pouvoir contester l’irrégularité de telle ou telle mesure prise par une autorité publique.

”

Thierry Tuot, président de sous-section au Conseil d’État

“La justice prend parfois du temps car juger, ce n’est pas trancher vite, mais trancher bien. C’est le contradictoire, l’échange d’arguments, l’expertise, la force du précédent que l’on va créer. Pour une aff aire individuelle pour laquelle on aura pris trois ans, ce sont plus de 10 000 aff aires que l’on jugera en un mois, car on aura posé la bonne règle, et l’administration aura compris comment ça fonctionne.

”



“Pour relever le défi de l’accroissement du contentieux, la juridiction administrative augmente ses moyens, adapte ses procédures et ses méthodes de travail.

”expérimentés en 2010 dans une quinzaine de juridictions afi n d’éclairer les parties sur les échéances d’instruction et d’audiencement de leur aff aire.

Le décret du 22 février 2010 permet enfi n aux formations juridictionnelles du Conseil d’État de recueillir les observations de personnes dont la compétence ou les connaissances seraient, en qualité d’amicus curiae, de nature à l’éclairer sur la solution à donner à un litige. Dans certains procès, le juge pourra ainsi entendre des philosophes, économistes, sociologues ou médecins afi n d’éclairer les enjeux éthiques, économiques, sociétaux ou environnementaux du débat juridictionnel. Cette plus grande ouverture sur la société favorisera la compréhension des décisions rendues.

Franck Jozek, rapporteur en tribunal administratif

“Depuis la Révolution, la France a choisi de se doter de juridictions spécifi ques afi n de traiter les contentieux opposant les citoyens à l’administration. Avec plus de deux siècles d’histoire derrière elle, la juridiction adminis trative a développé une connaissance fi ne de la spécifi cité de l’action de l’État et des collectivités. C’est aujourd’hui une des valeurs fondamentales sur lesquelles notre système judiciaire et la légalité de l’action administrative sont assis.

”

Christian Vigouroux, président adjoint de la section du contentieux du Conseil d’État

“Juger, c’est prendre un risque. Le premier risque est de ne pas être compris. Faire un bel arrêt, mais qui ne sera ni compris, ni admis, c’est un échec. Juger, c’est donner du sens à la loi, mais le juge est aussi l’ultime étape, celle qui fait que la loi prend sens pour le citoyen.

”

des litiges sont réglés conformément à la solution donnée en premier ressort.

97 %

1 %des jugements et arrêts seulement donnent lieu à des incidents d’exécution.

décisions administratives ont été suspendues en 2009 par les tribunaux administratifs dans le cadre d’une procédure de référé. Elles l’ont été dans un délai de quelques jours à quelques semaines en raison d’un doute sérieux sur leur légalité.

1 523


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Gérer Des objectifs partagés pour répondre aux défi s du contentieux

Le secrétariat général du Conseil d’État assure l’administration générale des 42 tribunaux administratifs, des 8 cours administratives d’appel

et, depuis janvier 2009, de la Cour nationale du droit d’asile. Au 31 décembre 2009, l’ensemble représentait 3 502 magistrats et fonctionnaires (dont 214 membres du Conseil d’État, 1 040 magistrats administratifs, 1 372 agents de greff e, 580 agents du Conseil d’État et de la Cour nationale du droit d’asile et 296 assistants de justice). En 2009, le budget de fonctionnement de l’ensemble de ces juridictions s’élevait à près de 300 millions d’euros. Le programme d’investissement s’élèvera à près de 47 millions d’euros sur la période 2009-2011. Les moyens de la juridiction administrative se sont en eff et sensiblement accrus ces dernières années, afi n de répondre à la croissance du contentieux. Ainsi, le nombre de magistrats administratifs est passé de 736 en 1999 à 1 040 en 2009 et le nombre d’agents de greff e de 948 à 1 372. Pour répondre à la pression contentieuse spécifi que à certaines régions, il a été nécessaire d’ouvrir de nouvelles juridictions. Le renforcement des moyens n’explique cependant pas,

92magistrats ont été recrutés en 2009 afi n de répondre à la croissance du contentieux ces dernières années.


Christophe Devys, secrétaire général du Conseil d’État

“Ce qui est important dans les grandes administrations, ce sont les hommes. L’activité de gestion devient de plus en plus exigeante. Pour piloter la gestion de la juridiction administrative, le secrétariat général du Conseil d’État bénéfi cie des services fonctionnels du Conseil d’État : service aux usagers (accueil, information), administration générale et organisation, ressources humaines, gestion budgétaire et fi nancière (contrôle de gestion), systèmes et réseaux d’information, logistique immobilière et technique, ressources documentaires, aide à la décision, communication.

”



à lui seul, les résultats obtenus. La juridiction administrative s’est mobilisée pour répondre à l’affl ux des requêtes : ainsi, en cinq ans, le nombre moyen d’aff aires traitées par les magistrats a progressé de 15 % dans les tribunaux administratifs et de 20 % dans les cours administratives d’appel. Enfi n, la juridiction est engagée dans le chantier de la dématérialisation. D’ici à 2011, la généralisation des téléprocédures, déjà opérationnelles en matière fi scale dans les juridictions franciliennes, renforcera ces progrès. Depuis 2007, la juridiction administrative s’est aussi engagée dans la dynamique d’un dialogue de gestion exigeant. Les objectifs et les moyens de l’année à venir sont déterminés, pour chaque juridiction, lors de conférences de gestion annuelles organisées entre la juridiction et le secrétariat général du Conseil d’État. En 2009, ce processus d’engagements réciproques a débouché sur l’élaboration de projets de juridiction 2009-2011 qui fi xent, pour chaque tribunal et cour, des objectifs adaptés à leur situation et les moyens de les atteindre.

Une gestion des ressources humaines volontaristeSon redressement, la juridiction administrative le doit essentiellement aux diff érentes catégories de personnel qui la composent : agents de greff e, dont la gestion est partagée avec le ministère de l’intérieur, magistrats administratifs, membres du Conseil d’État, agents du Conseil d’État et de la Cour nationale du droit d’asile et assistants de justice. Depuis octobre 2008, la gestion de ces diff érentes catégories de personnel est assurée par une direction des ressources humaines unique. Au-delà de la gestion administrative, la priorité est désormais donnée à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, à la défi nition des parcours de carrière, à la mobilité ainsi qu’à la formation. La création en 2008 d’un centre de formation de la juridiction administrative (CFJA), son installation dans des locaux modernes fi n 2009 à Montreuil et le doublement de l’off re de formation témoignent de cette ambition.

“Un guide de déontologie à paraître exprimera les valeurs qui s’imposent aux membres de la juridiction adminis-trative. Objectif : renforcer la qualité et l’impartialité et sécuriser les pratiques professionnelles des membres.

”

Patrick Mindu, président de la cour administrative d’appel de Nantes

“Les délais de jugement de la juridiction administrative se sont améliorés d’année en année. Cela va très vite dans les cours adminis-tratives d’appel : la plupart des aff aires sont jugées en huit à dix mois, en tout cas en moins d’un an. Il y a eu une énorme amélioration grâce à la politique très ambitieuse mise en place par le Conseil d’État, qui est notre gestionnaire.

”

Alain Christnacht, conseiller d’État

“Nous avons au Conseil d’État une cellule internationale très active. J’ai été sollicité une fois par un gouvernement non européen, très éloigné de notre culture. Il m’a dit : ‘Nous voudrions créer un Conseil d’État pour améliorer notre système juridique de protection des libertés publiques. Nous avons cru comprendre que le Conseil d’État français avait joué un rôle important pour promouvoir les libertés publiques, tout en maintenant l’équilibre entre les intérêts de l’individu et ceux de la collectivité publique.’ Il avait en tout cas perçu l’essentiel du Conseil d’État.

”


58 /

Renforcer l’unité de la juridiction administrative Au-delà de l’existence de deux corps distincts (magistrats administratifs et membres du Conseil d’État), l’unité de la juridiction administrative se traduit par l’affi rmation commune d’exigences de qualité caractérisant l’exercice des fonctions juri-dictionnelles. Le nombre de magistrats administratifs nommés au Conseil d’État sera augmenté. La proportion des membres du Conseil d’État issus du corps des magistrats administratifs ne représente que 10 % aujourd’hui. Elle sera d’un tiers demain. L’unité se traduira aussi par l’ouverture de la mission d’inspection des juridictions administratives, jusqu’ici composée uniquement de membres du Conseil d’État, à des chefs de juridiction et des agents de greff e, et par l’adoption de principes déontologiques communs. Sans remettre en cause les initiatives de chaque juridiction, la délégation aux relations internationales et la direction de la communication ont pour mission de promouvoir une politique commune à toute la juridiction administrative. Enfi n, le nouvel intranet commun permet à tous de partager le même espace de travail depuis janvier 2010.

“La mondialisation a une dimension juridique. Les systèmes juridiques doivent fournir cohérence et intelligibilité pour assurer le respect effectif des droits des personnes et répondre aux besoins des acteurs économiques et sociaux.

”

Regard sur…

Une politique de communication renouveléeLa justice administrative doit mieux se faire connaître et comprendre du public le plus large. La politique volontariste de communication engagée depuis 2008 répond à une exigence démocratique. Mis en ligne en juin 2009, le nouveau site Internet du Conseil d’État et de la juridiction administrative, par exemple, livre l’état du droit sous de nombreux angles et à tous les temps : passé, présent et presque futur, en faisant partager débats, études et réfl exions. Il off re en particulier une base de jurisprudence actualisée en temps réel (plus de 40 000 décisions, avis et analyses), des actualités, un guide des démarches et procédures, un accès à son dossier, des dossiers thématiques…



Terry Olson, conseiller d’État, délégué aux relations internationales

“L’Europe du droit est déjà une réalité. Le Conseil d’État dialogue avec les juridictions des autres États européens, avec la Cour de justice de l’Union européenne et la Cour européenne des droits de l’Homme. Il participe ainsi à l’application complète, cohérente et rigoureuse du droit européen sur toutes ces formes. Mais l’enjeu des relations internationales va bien au-delà : il implique que nous dialoguions également avec des États vis-à-vis desquels nous avons des diff érences très importantes, en particulier ceux qui sont de tradition juridique anglo-saxonne. Car la mondialisation n’est pas seulement économique, elle a également une dimension juridique.

”



GlossaireGlossaireActe réglementaireÀ la diff érence des actes administratifs « individuels », qui s’adressent à des destinataires identifi ables, les actes réglemen-taires ont une portée générale et impersonnelle et visent ou concernent des catégories envisagées abstraitement et dans leur ensemble.

AnnulationAnéantissement de l’acte par le juge. L’acte est alors censé n’avoir jamais existé et ne peut en principe produire aucun eff et. Le juge peut décider, en cas de nécessité, de donner à l’annulation un eff et diff éré dans le temps.

AppelPossibilité pour une partie n’ayant pas obtenu satisfaction devant le tribunal administratif de faire rejuger l’aff aire par la juridiction supérieure. L’appel relève en règle générale de la cour administrative d’appel (pour le contentieux des élections municipales et cantonales, il doit être porté devant le Conseil d’État).

ArrêtDécision rendue par une cour administrative d’appel. Pour le Conseil d’État, on dit plutôt « décision ».

ArrêtéActe émanant d’une autorité administrative autre que le Président de la République ou le Premier ministre (ministre, préfet, maire), et qui est d’un niveau inférieur à celui des décrets.

AudienceSéance à laquelle sont convoquées les parties et lors de laquelle le litige est présenté et éventuellement débattu.

CassationLe recours en cassation devant le Conseil d’État n’est pas destiné à faire juger une troisième fois la totalité de l’aff aire. Seuls un vice de forme, une erreur de droit ou une violation de la loi qu’auraient commis les juges du fond peuvent être invoqués devant le juge de cassation. En revanche, les appréciations de fait (sauf dénaturation) ne peuvent plus être discutées.

ChambreSection d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appel spécialisée dans un certain type d’aff aires. Elle est composée d’un président, d’un rapporteur public, de deux conseillers - rapporteurs.

Compétence• En parlant d’une autorité administrative : aptitude légale à prendre certains actes juridiques, dans un ensemble de matières déterminées, une circonscription territoriale donnée, et pendant la période allant de sa nomination à la fi n de ses fonctions.• En parlant d’une juridiction : la question de la compétence consiste à se demander de quelle catégorie de juridiction relève un litige : juge judiciaire (litiges relatifs à l’état civil, aux titres de propriété, aux accidents causés par des véhicules…), ou juge administratif (montant des impôts directs, régularité des élections municipales…) ; puis à déterminer la juridiction qui, au sein de l’ordre juridictionnel compétent, doit être saisie comme matériellement et territorialement compétente.

ConseillerMagistrat d’un tribunal administratif ou d’une cour administrative d’appel. Au Conseil d’État, les membres reçoivent successivement les grades d’auditeur, de maître des requêtes et de conseiller d’État.


ContradictoireCaractère de la procédure devant le juge administratif : tous les mémoires et toutes les pièces produites par le requérant ou le défendeur avant la clôture de l’instruction et contenant des éléments nouveaux doivent être communiqués à l’autre partie pour qu’elle puisse y répondre si elle le souhaite.

Cour administrative d’appelJuridiction du second degré qui examine en appel des aff aires qui ont déjà été jugées par un tribunal administratif. Il y a huit cours administratives d’appel (Bordeaux, Douai, Lyon, Marseille, Nancy, Nantes, Paris, Versailles).

Cour de cassationJuridiction placée au sommet de la hiérarchie des juridictions civiles et pénales de l’ordre judiciaire.

DécretActe administratif signé par le Président de la République ou le Premier ministre. On distingue les décrets individuels (nominations…) et les décrets réglementaires. Dans la hiérarchie des normes juridiques, au sommet de laquelle se trouve la Constitution, les décrets occupent une place inférieure à celle des traités, des lois et des principes généraux du droit, mais supérieure à celle des arrêtés ministériels, préfectoraux, municipaux.

Décret en Conseil d’ÉtatDécret pris après consultation obligatoire du Conseil d’État par le Gouvernement sur son projet de décret.

Délai prévisible moyen de jugement C’est le ratio entre les aff aires en stock à la fi n de l’année et les aff aires jugées pendant l’année.

Délai moyen constaté C’est la moyenne des délais de jugement constatés pour les aff aires eff ectivement jugées pendant l’année.

Délai moyen constaté pour les aff aires ordinairesC’est la moyenne des délais de jugement constatés pour les aff aires eff ectivement jugées pendant l’année – hors contentieux de référé ou dont le traitement est enserré par la loi dans des délais particuliers, d’une part ; et hors aff aires réglées par ordonnance, d’autre part. C’est sans doute le plus représentatif du « temps de la justice » pour la plupart des requérants.

Délai de recours contentieuxPériode pendant laquelle peuvent être présentées au juge une requête en annulation d’un acte ou une demande d’indemnisation. En principe, la requête doit être enregistrée au greff e de la juridiction dans un délai de deux mois à partir de la publication ou de la notifi cation de la décision contestée.

Directive communautaireDans le but d’harmoniser les législations en vigueur dans les diff érents États membres de l’Union européenne, les institutions communautaires peuvent prendre des directives par lesquelles elles fi xent aux États des résultats à atteindre, dans un délai déterminé, mais en leur laissant le choix des formes et des moyens.

Exception d’illégalitéFait, pour une partie à l’instance, de faire valoir l’illégalité de l’acte administratif sur le fondement duquel a été pris l’acte dont elle demande l’annulation.

Excès de pouvoirExpression englobant toutes les formes d’illégalité susceptibles de vicier un acte administratif.

ExpertiseMesure ordonnée par le juge qui consiste à demander l’avis d’un expert (technicien qualifi é) sur des éléments de faits appelant des connaissances techniques afi n d’aider le juge à apprécier par exemple la part de responsabilité de chaque partie, le montant de chacun des préjudices subis, etc.

ExpulsionDécision du ministre de l’intérieur ordonnant à un étranger qui menace l’ordre public de quitter le territoire français sans possibilité d’y revenir (sauf abrogation de l’arrêté d’expulsion). À ne pas confondre avec la reconduite à la frontière.

Greff eSelon le contexte, se dit de l’ensemble des agents du greff e ou de l’accueil du tribunal.

Greffi ersAgents assurant diverses tâches administratives telles que le suivi administratif des dossiers (enregistrement, gestion du courrier, convocation aux audiences…), l’assistance des magistrats dans leur travail (selon les cas, recherche documentaire, mise en place de l’informatique…), le suivi des crédits de fonctionnement du tribunal… Les greffi ers sont dirigés par un greffi er en chef.

GriefUne décision faisant grief est une décision qui modifi e par elle-même la situation juridique d’une personne et peut faire l’objet d’une contestation devant le juge. À titre de contre-exemple, un avis donné par une

commission consultative ne fait pas grief et ne peut pas être attaqué : seule la décision prise par l’administration sur le fondement de l’avis pourra être attaquée. Dans un contentieux électoral, « grief » est synonyme de « moyen » (argument juridique).

InstanceSuccession des actes de procédure allant du dépôt de la requête jusqu’au moment où le jugement est rendu.

InstructionPhase de l’instance pendant laquelle les mémoires et les pièces sont échangés (la procédure étant écrite, le greff e communique par voie de courrier). L’instruction s’achève lorsque le juge prend une décision de clôture d’instruction. En l’absence de décision expresse, la clôture d’instruction est automatique dans un délai de trois jours après la réception de l’avis d’audience.

Intérêt à agirUne requête n’est recevable que si son auteur justifi e saisir le juge en vue de défendre un intérêt lésé.

IrrecevabilitéUne requête est irrecevable si elle ne peut pas être prise en considération par le juge parce qu’elle ne respecte pas les règles formelles de la procédure contentieuse (dépôt dans un délai précis, exposé des conclusions et des moyens, intérêt pour agir…).

Judiciaire (juridiction)Les juridictions de l’ordre judiciaire jugent d’une part les aff aires pénales et d’autre part les litiges entre les particuliers mettant en jeu les règles du droit civil (droit de la famille, droit du travail, droit commercial…). Elles relèvent du contrôle de la Cour de cassation.


JugementDécision rendue par le tribunal administratif.

JuridictionTribunal ou ensemble de tribunaux de même nature.

JurisprudenceEnsemble des décisions de justice qui interprètent, précisent le sens des textes de droit et, le cas échéant, complètent les lois et les règlements.

Lecture du jugementDate à laquelle le jugement est « lu », c’est-à-dire rendu public par le juge.

MémoireDocument dans lequel les parties présentent les faits, les conclusions et les moyens.

MotivationDans la plupart des cas, une décision administrative ou un jugement doivent être motivés, c’est-à-dire qu’ils doivent indiquer les motifs de droit ou de fait pour lesquels cette décision a été prise ou ce jugement a été rendu.

MoyensUne requête doit impérativement contenir des moyens. Soulever des moyens, c’est invoquer les considérations de fait et de droit qui justifi ent de son bon droit : par exemple, violation par l’administration de tel article du plan d’occupation des sols. Il en existe de deux types : de légalité externe et de légalité interne.

OrdonnanceDécision émanant d’un juge unique (le chef de la juridiction ou un magistrat délégué).

Ordre de juridictionLes juridictions sont groupées dans deux ordres : ordre

judiciaire (contentieux civil et pénal), ordre administratif (contentieux administratifs). Les confl its de compétence entre les deux ordres de juridictions sont réglés par le tribunal des confl its.

PartiesCe sont le (les) requérant(s), le (les) défendeur(s), et dans certains cas les tiers intéressés par le litige.

Plein contentieux (ou contentieux de pleine juridiction)Branche du contentieux dans laquelle le juge ne se borne pas à annuler l’acte administratif, mais dispose de pouvoirs plus larges.

PourvoiRecours formé devant le Conseil d’État afi n d’obtenir la cassation d’une décision juridictionnelle rendue en dernier ressort.

PréjudiceTort causé par une activité ou une décision. Les préjudices peuvent être essentiellement matériels (perte de revenu…), corporels (invalidité…) ou moraux (perte d’un être cher…).

Protection subsidiaireProtection accordée aux personnes qui ne remplissent pas les conditions pour obtenir le bénéfi ce de la qualité de réfugié au sens de la convention de Genève et établissent qu’elles sont exposées à l’une des menaces graves visées par la loi (en application des dispositions de l’article L 712-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).

RapporteurMagistrat chargé de l’instruction du dossier ; il lui appartient de rédiger un projet de jugement ou d’arrêt et une note explicative. Lors du jugement, il siège avec

voix délibérative pour les aff aires qu’il a rapportées.

Rapporteur publicPour chacune des formations de jugement, l’aff aire est exposée en public par un rapporteur public – anciennement appelé « commissaire du gouvernement » – qui est un membre de la juridiction. Il est chargé de faire connaître, en toute indépendance, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu’appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient. Ayant pris publiquement position, le rapporteur public ne prend ensuite pas part à la délibération.

RecevableSe dit d’une requête présentée conformément aux règles de la procédure contentieuse, notamment de délais.

RéféréVoie de recours au terme de laquelle le juge statue par des mesures présentant un caractère provisoire. Le juge des référés n’est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais.

RéfugiéSe dit d’une personne qui justifi e qu’en cas de retour dans son pays d’origine, elle risque d’être persécutée pour des raisons tenant à sa race, à sa nationalité, à ses opinions politiques ou religieuses.

RequérantC’est l’usager de l’administration qui s’adresse au tribunal pour lui soumettre un litige.

RequêteDocument par lequel un requérant demande au tribunal l’annulation d’une décision, l’attribution d’une indemnité, la suppression d’une imposition…

RetraitUne décision administrative est retirée lorsqu’elle est annulée par l’administration elle-même, de façon rétroactive (elle est supposée n’avoir jamais existé).

RôleListe des aff aires inscrites à l’audience et qui vont être jugées.

Sursis à exécutionSuspension par le juge de l’exécution d’une décision administrative ou d’un jugement.

Tribunal administratifJuridiction, distincte des tribunaux judiciaires, chargée de résoudre les confl its mettant en cause un acte ou une décision de l’administration.

Tribunal des confl itsComposée paritairement de membres du Conseil d’État et de la Cour de cassation, et présidée par le garde des Sceaux, ministre de la justice, cette juridiction est chargée principalement de trancher les confl its de compétence qui surviennent entre les deux ordres de juridiction. Il peut s’agir de « confl its positifs » (lorsque le préfet conteste la compétence d’un tribunal de l’ordre judiciaire pour juger d’une aff aire dont ce dernier est saisi) ou de « confl its négatifs » (lorsque deux ordres de juridiction se sont successivement déclarés incompétents pour juger d’une aff aire ou, depuis 1960, lorsque le deuxième ordre saisi éprouve des doutes sur sa compétence).


Directeur de la publication : Jean-Marc Sauvé – Rédacteur en chef : Christophe Devys

Comité de rédaction : Thomas Andrieu, Jacques Biancarelli, Damien Botteghi, Thomas Breton, Vincent Daumas, Agnès Daussun, Martine Denis-Linton, Daniel Giltard, Marie-Dominique Hagelsteen, Laurence Helmlinger, François Kohler, Samantha Leblanc, Thierry Le Roy, Sophie-Justine Lieber, Corinne Mathey, Yannick Moreau, Bernard Pêcheur, Marie Picard, Michel Pinault, Patrick Quinqueton, Pierre-François Racine, Yves Robineau, Olivier Schrameck, Michèle de Segonzac, Bernard Stirn, Stéphane Verclytte Conception et suivi de réalisation : Conseil d’État – Direction de la communication Création et réalisation : (RACO009)Crédits photos : Vincent Bourdon, Raphaël Dautigny, Jean-Pierre Delagarde, Éric Flogny, immeuble de la CCR - Architecte Anthony BechuImpression : 16 000 exemplaires imprimés sur papier Satimat green composé de 60 % de fi bres recyclées et de 40 % de fi bres vierges FSC

Conseil d’État - 1, place du Palais-Royal - 75100 Paris Cedex 01 - www.conseil-etat.fr


2009 EN CHIFFRES

Répartition des projets de texte par ministère d’origine

Conseiller

Juger

GérerEff ectifs de la juridiction administrative

1 040

1 372

214

296

220

360

Les eff ectifs de la juridiction administrative ont été renforcés en 2009 par la création de 60 emplois de magistrats et agents de greff e pour contribuer au redressement des juridictions les plus sollicitées, notamment en Île-de-France.

Membres du Conseil d’ÉtatMagistratsAgents dans les tribunaux et les cours Assistants de justice au CE et dans les TA-CAAAgents de la CNDA Agents du Conseil d’ÉtatChiff res au 31/12/2009.

2001 2003 2005 20092007

17 %

7 %Aff aires étrangèresAgricultureBudget - Fonction publiqueCulture et communicationDéfenseÉcologie - Équipement - TransportÉconomieÉducation nationale,enseignement supérieurIntérieur - Outre-mer JusticeSanté - Jeunesse et sportsTravail

Autres ministères

5 %

18 %

6 %

7 %

12 %

6 %

6 %4 %4 %

4 %

4 %

129 projets de loi

736 projets de décret réglementaire

50 projets d’ordonnance

Délais prévisibles moyens pour les trois niveaux de juridiction (données nettes)

40 mois

30 mois

25 mois

20 mois

15 mois

10 mois

5 mois

1 an



Conseil d’État

dans les tribunaux administratifs en 2009, soit une hausse de 67 % en 10 ans.


au Conseil d’État en 2009.


28 202 aff aires jugées dans les cours administratives d’appel en 2009, soit une hausse de 147 % en 10 ans.

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