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LES TERRITOIRES FACE AUX CATASTROPHES NATURELLES : QUELS OUTILS POUR PRÉVENIR LES RISQUES ?

Assemblée plénière du 27 octobre 2015

Étude présentée par Alain FERETTI, rapporteur au nom de la délégation à la prospective et à l’évaluation des politiques publiques

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LES RISQUES NATURELS ET L’ÉVOLUTION DES ALÉAS

Facteurs anthropiques

L’impact du changement climatique

- Destruction du couvert végétal - Imperméabilisation et artificialisation

des sols - Urbanisation intensive

- Retraits et gonflements d’argile - Inondations - Submersion marine et érosion côtière - Feux de forêt - Tempêtes et phénomènes liés au vent - Vague de chaleur et sécheresse

- Les inondations - Les phénomènes liés à l’atmosphère et au vent (cyclone, neige,

foudre, etc.) Facteurs climatiques

Facteurs terrestres

- Les mouvements de terrain - Les séismes - Les avalanches - Les éruptions volcaniques

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LES RISQUES NATURELS MAJEURS

Notion de risque naturel

majeur

Aléas

Mesure la sensibilité d’un enjeu donné à un aléa particulier

Vulnérabilité

Enjeux Probabilité des phénomènes physiques (inondations, avalanches,

séisme, etc.) Les personnes, les biens et les activités

Exposition Se définit par rapport à l’aléa, l’enjeux et

la vulnérabilité

Résilience Capacité à retrouver un mode de

fonctionnement normal après une perturbation

Mitigation capacité à atténuer

les dommages liés aux risques naturels

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LES RISQUES MAJEURS

Source : audition CESE de M. Delannoy.

Le risque est majeur si les enjeux humains, économiques, environnementaux ou culturels exposés sont conséquents

Pour diminuer le risque, il n y a pas d’autres choix que d’agir sur l’aléa (= anticiper le risque) et/ou

sur l’enjeu (= limiter l’exposition)

ALEA ENJEU RISQUE

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Plusieurs facteurs peuvent expliquer l’augmentation des dommages et le nombre de catastrophes recensées à l’échelle mondiale

La croissances des enjeux exposés aux risques naturels : démographie, urbanisation, croissance économique, etc.

L’évolution de la vulnérabilité des personnes et des biens : nature des constructions,

fonctionnement en réseau, etc.

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Le sentiment d’exposition et la conscience du risque

- 60 % des communes françaises sont exposées à un ou plusieurs risques (inondation, RGA, submersion marine, etc.)

- 16 % d’entre elles sont fortement exposées à des risques naturels susceptibles d’augmenter avec le changement climatique

La conscience du risque progresse avec le niveau d’exposition = les populations résidant dans des zones surexposées (dont certaines exposées à des catastrophes récurrentes)

ont une plus grande conscience du risque

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Les inondations les plus graves survenues en France depuis le XXe siècle

Source : MEDDE

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7 axes de la politique publique de prévention des risques naturels majeurs

Améliorer la connaissance du risque, la compréhension et la caractérisation des phénomènes naturels (cartographie des zones exposées, etc.)

Informer et développer la culture du risque en sensibilisant les populations

Prendre en compte le risque dans l’aménagement du territoire pour réduire la vulnérabilité des zones exposées et en particulier dans les territoires ultramarins

Suivre et surveiller les aléas (dispositifs Vigicrues, système d’alerte aux tsunamis, etc.) Prendre des mesures de mitigation en réalisant des travaux de réduction de la vulnérabilité sur le bâti et les réseaux critiques Gérer les crises et accompagner le retour à la normale (= Résilence)

Effectuer un retour d’expérience systématique après un évènement exceptionnel pour en tirer les enseignements

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BILAN DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE PREVENTION DES RISQUES

10 400 communes dotées de Plans de prévention des risques naturels (PPRN)

Plan de submersion marine mis en place suite à la tempête Xynthia et inondation du Var en 2010 Contrôle de la sécurité de 7 616 barrages et 9 000 kms de digues Généralisation de l’Information des acquéreurs ou locataires (IAL) à l’ensemble des communes disposant d’un PPR

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Quelques grands chantiers nationaux et outils de gestion et de prévention des risques au niveau local

2ème phase du Plan séisme Antilles (2015-2020)

Plan national cavités (PAPRICA)

5 700 Communes concernées par le risque cavité

Stratégie nationale de gestion des risques inondations (SNGRI)

Plans de gestion des risques inondation (PGRI)

122 TRI (d’ici 2016)

GEMAPI (instituée par la loi de

2014) Vigicrues

DICRIM PPRN Dispositif

ORSEC DDRM PCS

Au niveau local

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INDEMNISATION DES DOMMAGES ET ASSURANCE

Risques non assurables (inondations, séisme, etc.)

Régime CAT-NAT

- Garantie tempête, neige et grêle = obligation d’extension sur le contrat d’assurance terrestre (Loi du 25/06/1992)

- Tarification libre des assureurs et de leur réassurance

- FNGRA : Fonds national de gestion des risques agricoles

- Régime d’indemnisation des catastrophes naturelles créé par la loi du 13/07/1982 impliquant un partenariat entre l’Etat, les compagnies privées d’assurance, la Caisse centrale de réassurance (CCR)

- Système fondé sur le principe de solidarité nationale et de péréquation (unicité des taux de prime additionnelle d’assurance = 12 % de la prime contrat de base pour les biens - 6 % des primes vol et incendie pour les véhicules terrestres à moteur)

Risques assurables (tempêtes, grêles, etc.)

Taux de couverture : 99 % des ménages en France métropolitaine contre 52 % en Outre-mer

Fonds de solidarité de l’UE (FSUE) créé en 2002 en cas de catastrophe naturelle majeure avec des répercussions graves sur les régions et pays.

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FINANCEMENT DE LA PREVENTION DES RISQUES

Le Fonds Barnier : Dotation de 200 millions d’euros/an qui a permis jusqu’à présent de faire face aux besoins financiers d’indemnisation. Son champ d’application a ensuite été modifié et élargi par l’article L561-3 du code de l’environnement = élaboration des PPRN, travaux de prévention et protection, évacuation temporaire et relogement, etc.

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Source : FFSA

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TROIS SERIES DE PISTES DE RÉFLEXION GUIDÉES PAR LA NÉCESSITÉ D’AMÉLIORER

LA PRÉVENTION ET LA GESTION DES RISQUES NATURELS

Un savoir-faire reconnu en matière de gestion des crises

Un niveau d’indemnisation satisfaisant mais déresponsabilisant

Des outils préventifs suffisants mais pas assez efficients

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1ère série de pistes : AMÉLIORER LA RÉSILIENCE ET OPTIMISER LES MESURES DE MITIGATION

Réduire la vulnérabilité des entreprises organisées en réseau en assurant dès leur conception la redondance des dispositifs techniques indispensables à leur fonctionnement (ex : doublon des transformateurs électriques, etc.)

Pérenniser les financements pour gérer les risques hérités du passé : - Fonds spécifiques ou abondement supplémentaire du Fonds CAT-NAT - Cas particulier des digues orphelines et ouvrages de protection (comment assurer l’entretien sans propriétaires connus ?)

Face aux risques « Tempêtes », risque naturel sans frontière et sans zonage connu, mutualiser les capitaux au niveau

européen dans l’esprit du Fonds CAT-NAT pour éviter de laisser les plus vulnérables sans protection.

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Sensibiliser à la prévention et à la réalité des risques en responsabilisant les assurés :

- moduler les cotisations d’assurances pour sensibiliser les assurés à la réalité de leur exposition ;

- faire approuver un PPRN prescrit dans un délai raisonnable et interdire, à titre conservatoire, la délivrance d’un permis de construire pendant ce délai ;

- ne pas se limiter à l’indemnisation des dommages en cas de risque récurrents afin d’inciter à investir dans les mesures de mitigation

La culture du risque

- diffuser les bonnes pratiques pour améliorer la culture du risque auprès du grand public

- réaliser régulièrement des exercices de sécurité civile associant les populations

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2ème série de pistes : AMELIORER LA PREVENTION DES RISQUES ACTUELS ET FUTURS

A moyen-long terme le changement climatique aura un impact sur certains risques naturels mais pas tous. Il s’agit essentiellement des risques d’inondations et de RGA

Les politiques publiques de prévention doivent donc se concentrer en priorité sur ces deux aléas.

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Limiter la croissance des enjeux - Réduire l’exposition de la population et des infrastructures aux risques naturels (ex : interdiction de permis de construire dans les zones d’expansion de crues) ;

- Réduire la vulnérabilité des bâtiments anciens et nouveaux par des mesures de mitigation (construire sur pilotis des bâtiments situés en zone inondable, intégrer les risques dans les normes de construction, etc.) ;

- Préserver et valoriser les services éco-systémiques du milieu naturel (intégrer cette préoccupation dans tous les documents d’urbanisme, certaines dispositions de la loi ALUR sur l’étalement urbain vont dans le bon sens, de même que le second pilier de la PAC qui devrait financer, via le Fedear, le renforcement des écosystèmes agricoles et forestiers) ;

- Renforcer la prise de conscience collective de l’impact du changement climatique sur les risques naturels : l’un des principaux enjeux de la COP21.

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Définir un niveau de risque acceptable

- En impliquant mieux la population dans l’identification et la mise en œuvre des dispositifs de prévention et de protection. Prendre en compte le risque pour aménager le territoire

- Articuler les besoins de développement avec les contraintes liées à la prévention des risques et développer au niveau local des stratégies globales de résilience positive (Ex : ville de New York). Améliorer le Fonds Barnier avec deux voies possibles :

- Soit en faire un outil de financement des politiques publiques de prévention ; - Soit le recadrer sur ses missions assurantielles.

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3ème série de pistes : UN ENJEU PARTICULIER, PREVENIR ET GERER LA CRUE DE LA SEINE

Si la crue centennale de 1910 se reproduisait aujourd’hui, les dommages auraient des conséquences nationales

(Selon les scenarios de l’OCDE, ces dommages pourraient représenter 3 % du PIB, avoir un impact

sur : 400 000 emplois, la dette publique, le trafic ferroviaire, etc.)

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Améliorer la gouvernance

- Simplifier le cadre légal et réglementaire ; - Clarifier les rôles et responsabilités des acteurs publics ; - Mettre en place des mécanismes de coordination ; - Intégrer les risques de crues majeures de la Seine dans le projet du Grand Paris.

Mettre en place une stratégie globale de prévention et de financement à long terme

- Créer des passerelles entre cette stratégie et les politiques publiques connexes liées à l’aménagement du territoire et à l’adaptation au changement climatique. Préparer les entreprises au risque de crue de la Seine

- Améliorer la prise de conscience du risque pour favoriser la résilience de l’économie permettant une reprise d’activité plus rapide et la réduction des dommages.

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