PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
ASPECTOS INFORMATIVOS
TÍTULO DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN “Uso del Canon Minero en las Instituciones Públicas de la Región Cajamarca”
PERSONAL INVESTIGADORAUTOR(ES):
- Altamirano Medina, Keila- Becerra Gonzales, Diana- Benavides Romero, Jersson- Caruajulca Tanta, Niels- Esparza Fernández, Juan F.- Paico Díaz, Claudia- Ramos Cueva, Alexis- Seclén Mil, Ricardo- Tafur Estela, Uber
ASESOR:
Lic. Adm. Echevarría Jara, José
TIPO DE INVESTIGACIÓN:Investigación Cualitativa
LOCALIDAD E INSTITUCIÓN DONDE SE DESARROLLARÁ EL PROYECTO:
DURACIÓN ESTIMADA DEL PROYECTO:
FECHA DE INICIO:
FECHA DE TÉRMINO:
ASPECTOS DE LA PROBLEMÁTICAPLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Perú es un país de tradición minera y a pesar de los conflictos sociales
alrededor de este sector, sigue siendo uno de los principales motores de la
economía.
En los últimos tiempos, la explotación de oro en el Perú casi se ha triplicado,
llegando a ubicarnos en la quinta posición del ranking internacional. Asimismo,
el país ocupa el tercer puesto en la producción mundial de cobre y de zinc, y el
segundo en la de plata (Boza, 2006).
Los recursos que genera la actividad minera han tenido un aumento
considerable desde el 2001. Esto ha permitido un aumento de las
exportaciones mineras, y de los ingresos tributarios generados por la minería,
entre los cuales se encuentra el canon, que es un porcentaje del impuesto a la
renta que se distribuye entre los municipios distritales, provinciales y gobiernos
regionales al interior de los cuales se encuentran los asentamientos mineros
(Tanaka, 2005). Dicho canon deja millonarios ingresos a las arcas municipales,
sin embargo, ello no se ve reflejado en varias regiones de nuestro país, que a
pesar de los grandes montos que reciben por concepto de canon minero, han
llegado a constituirse como las más pobres de la Nación.
Un caso representativo es la Región Cajamarca, que es una de las regiones
más ricas en cuanto a cantidad de recursos minerales y beneficios económicos.
No se puede entender cómo Cajamarca siendo uno de los principales centros
mineros, sea una de las regiones más pobres del país. Los pobladores no
sienten que se haya elevado significativamente su calidad de vida. A menudo
observan las costosas inversiones efectuadas por los titulares de las
concesiones, sin ver, a la par, el progreso de sus familias (Boza, 2006).
Ello lo constata Gómez (2011), quien señala que “en Cajamarca, el Índice de
Desarrollo Humano (IDH) y el Índice de Densidad del Estado (IDE) según el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se encuentran en
el puesto 20 y 21 respectivamente a nivel nacional, esto quiere decir que
Cajamarca es una de las regiones con menor desarrollo en el Perú.”
Ante esta paradoja, nos es prudente incidir en cifras que son asignadas a
Cajamarca por el derecho del Canon Minero. El Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF) nos permite el ingreso a su portal de “Transparencia
Económica”, en el cual podemos revisar las transferencias de fondos y las
Asignaciones Financieras que de acuerdo a Ley son autorizadas por la
Dirección Nacional del Tesoro Público (DNTP), en este aplicativo se puede
observar que la Región Cajamarca ha recibo entre los años 2011 al 2015 la
suma de S/.1378’690,840, la cual es una cifra realmente sorprendente.
Si algo nos queda claro es que a pesar de todo el potencial económico que
presenta la Región Cajamarca, no existe una relación armoniosa entre minería,
desarrollo, combate a la pobreza y gobernabilidad democrática.
Uno de los factores que hace posible esto es la falta de conocimiento de la
población acerca de cómo y en qué debe usarse el Canon Minero, pues bien,
este dinero debe ser utilizado exclusivamente para el financiamiento o co-
financiamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y
local, respectivamente, a cuyo efecto establecen una cuenta destinada a esta
finalidad (Ley N° 27506).
Sin embargo, desde nuestro punto de vista, el factor más influyente en el
atraso de la Región Cajamarca es el manejo ineficiente del canon minero por
parte de las Instituciones Públicas. Pues la mala gestión que han hecho el
Gobierno Regional y las Municipalidades hasta el momento, se ve reflejada en
obras inconclusas y lo peor de todo, en obras irrelevantes. Miguel Santillana,
investigador principal del Instituto del Perú de la Universidad San Martín de
Porres, en una entrevista a Radio Programas del Perú expresó su opinión
acerca del tema: "Pocas regiones concentran el canon y esas regiones lo
gastan mal (...) Al gastarlo mal no ven los beneficios en servicios públicos, y lo
que gastan casi siempre es fierro y cemento".
Lo planteado se puede reafirmar citando los siguientes casos:
Coliseo Multiusos: Éste es un proyecto que fue aprobado e iniciada su
construcción en la gestión del ex alcalde Marco la Torre (2007 – 2010) y
hasta la actualidad ha tenido un costo de casi S/. 60’000,000. Lo
impactante de éste proyecto no es su diseño, ni su infraestructura, sino
que hasta la fecha no ha terminado de construirse, quedando siempre a
medias, pues las autoridades detienen y reactivan su construcción cada
vez que pueden, sin razón aparente.
Carretera Cajamarca – Baños del Inca: Ésta obra ha visto iniciada su
ejecución en el periodo en el que era alcalde Ramiro Bardales (2011 –
2014), en éste proyecto se han invertido alrededor de S/. 9’500,000 pero
es una de las obras que indigna no sólo a la población local, sino a
cualquier persona que visite la provincia de Cajamarca, pues es una
carretera llena de baches y parches.
Universidad Nacional de Cajamarca: La UNC tiene acumulados cerca de
110 millones de soles por concepto de canon minero, sin embargo, no
puede disponer de éste, debido a que la comunidad universitaria no
presenta proyectos de investigación de calidad que puedan ser
financiados con este dinero. Rogelio Regalado Villegas, director de la
Escuela Profesional de Economía, sostuvo que desde hace varios años
la millonaria suma de dinero se encuentra depositada en una cuenta del
Banco de la Nación sin poder ser utilizada de manera efectiva, por lo
que teme que el Ejecutivo en cualquier momento pueda decretar alguna
forma para revertirlo (LaRepública.pe, 21/04/2015).
Reservorio N°5 – Sector Santa Anita: Una de las obras que ha podido
tener un mayor beneficio para algunas de las poblaciones rurales de la
Provincia de Cajamarca, es la construcción del Reservorio N°5. La
mencionada obra tuvo un costo de alrededor de S/. 3’000,000, sin
embargo, al poco tiempo de inaugurada se empezaron a detectar fallas
en el reservorio, pues comenzaron a formarse grietas y esto hacía que el
agua se filtre, lo que era una clara señal de una mala construcción.
Actualmente dicha obra no está en funcionamiento.
Moderno Palacio Municipal: Para el año 2005, en el distrito de La
Encañada, provincia de Cajamarca, sobre la fachada de un sencillo local
de adobe, cubierto como muchos otros de la zona con tejas y calaminas,
un enorme cartel anunciaba con orgullo: “Aquí se construirá futuro
edificio de seis pisos. Moderno Palacio Municipal”. Pero habría que
preguntarnos si en verdad hacía falta esta obra en una localidad de
menos de treinta mil habitantes, donde cada uno dispone en promedio
de S/. 185 mensuales para mantenerse; una situación similar a la de
otras localidades de la región. Según datos oficiales, el 51.5% de los
cajamarquinos vive en condiciones de pobreza extrema. Las
necesidades de La Encañada son muchas, pero no por falta de dinero
en las arcas del municipio.
Hospital de La Encañada: Además de ser sede del Palacio Municipal de
seis pisos, el pequeño distrito de La Encañada tiene otra deficiencia que
es aún más lamentable, en su jurisdicción también se encuentra
presente un hospital que fue financiado hace ocho años con dinero
proveniente del canon minero, pero dicho hospital, hasta la fecha,
todavía no abre sus puertas a la población, sus instalaciones se
encuentran equipadas pero este centro de salud aún no funciona. Esta
obra ha tenido un costo de aproximadamente S/. 20’000,000.
Monumento al sombrero: Obra ubicada en la provincia de Celendín, en
la cual según cifras de la Superintendencia Nacional de Inversión
Pública (SNIP) tiene un 66.3% de incidencia de pobreza. En el centro de
la plaza de armas de esta provincia, se alza una estatua de un sombrero
blanco, que según las autoridades de la zona, dicho monumento es
beneficioso para su población pues “sirve para fomentar el turismo”.
Réplica de La Estatua de La Libertad: La provincia de Cutervo no solo
alberga uno de los parques ecológicos más importantes del Perú, como
lo es el Parque Nacional de San Andrés, sino también es hogar de una
estatua que es imitativa a la gran Estatua de La Libertad de Nueva York.
Esto en una provincia que, según cifras del SNIP, alcanza un porcentaje
de desnutrición crónica del 46.3%, además de que el 57.2% de los casi
150,000 cutervinos no cuenta con agua potable en su vivienda.
Casos como éstos hay muchos, que generan un mínimo o lento desarrollo en la
Región Cajamarca.
El canon minero no tiene sentido si no se considera como lo que es, una
herramienta para impulsar el desarrollo regional. La Ley Canon no lo dice
explícitamente, pero es el supuesto obvio que justifica el derecho a “recibir una
participación adecuada del total de los Ingresos y Rentas obtenidos por el
Estado en la explotación de los recursos naturales”. Desde esa perspectiva, se
entiende que existan parámetros para el uso de este dinero, el cual, sin los
controles suficientes, puede afrontar el riesgo de convertirse en ‘caja chica’ de
las autoridades o en presupuesto de campaña (Boza, 2006).
Las instituciones públicas tienen la gran responsabilidad de lograr que la
extracción de recursos naturales se traduzca en progreso y de esta manera
evitar que la población vea al boom minero como un fenómeno ajeno.
Urge poner la lupa sobre la gestión del canon minero, cada vez más importante
en el presupuesto de los gobiernos regionales y locales, y exigir que su uso
responda a las principales necesidades de la población.
FORMULACIÓN DEL PROBLEMA¿En qué clase de proyectos deben verdaderamente invertir las Instituciones
Públicas de la Región Cajamarca para que el canon minero tenga un impacto
positivo en la calidad de vida de la población?
JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIA Y LIMITACIONES DEL ESTUDIO
JUSTIFICACIÓN E IMPORTANCIAEl presente trabajo de investigación ha sido desarrollado con la finalidad de
responder a la necesidad de conocer la forma en que las Instituciones Públicas
están realizando la gestión de los beneficios económicos provenientes por
concepto de canon minero, para de esta manera contribuir al análisis y al
debate sobre cómo adecuar estos recursos a proyectos de impacto regional
que cubran las necesidades básicas de la población, logrando de esta manera
el desarrollo integral de las distintas comunidades cajamarquinas.
LIMITACIONES DEL ESTUDIO
Falta de información bibliográfica en las diferentes bibliotecas locales,
que fue un obstáculo para la recolección de datos.
Limitación de recursos financieros para realizar un viaje de investigación
a la Región de Cajamarca.
Dificultad de acceso a los portales de información con referente
investigación científica.
Complicación para definir el tema a desarrollar.
2.4 OBJETIVOS
2.4.1 GENERAL
Analizar de manera minuciosa cómo se invierte el canon minero en la Región Cajamarca
2.4.2 ESPECÍFICOS
Proponer lineamientos para una adecuada gestión de los recursos del
canon minero.
Verificar que el dinero generado por canon minero este beneficiando a la
comunidad en su conjunto a través de las obras de inversión pública.
Realizar un análisis si el canon minero está contribuyendo con la
investigación científica, dentro de las universidades de la Región
Cajamarca.
MARCO TEÓRICO
3.1 ANTECEDENTES DEL PROBLEMA
La falta de criterio para gestionar e invertir adecuadamente los recursos
obtenidos por el canon minero, no solo se da en la Región de Cajamarca, muy
por el contrario se da en el ámbito nacional e internacional, esto debido a la
deficiente capacidad de los que lideran básicamente las instituciones públicas.
Contexto Internacional
Colombia: El método de distribución colombiano se asemeja mucho al
peruano. El 80% de las ganancias generadas por la explotación de recursos
minerales son distribuidos en las provincias mineras, y el 20% restante para un
Fondo de Regalías que invierte en las regiones que no cuentan con estos
ingresos. Colombia se encuentra en el puesto 91 del ranking de Índice de
Desarrollo Humano (IDH).
Pero Colombia parece haber notado que su método distributivo no está
dándole resultados, por lo que, a partir de este año, la situación cambiará. El
nuevo método de repartición será a la inversa, esto es, 80% de los ingresos
generados irán a las regiones que no producen recursos minerales y el 20% a
las regiones que sí. Con ello Colombia busca una repartición más justa y
equitativa de lo que generan los recursos minerales, los cuales finalmente son
de todo el país (Hopkins, 2013).
Contexto Nacional
Tacna: En la Región Tacna se construyó un Gigantesco palacio en la gestión
de Ysaúl Rivera (2011 – 2014) con un presupuesto superior a los S/. 6 millones
provenientes del canon minero. Hoy el monumento que fue levantado en
apenas 4 meses y que fuera ocupado por un año y a los pocos días ha
desalojado a la comuna y dividido a toda la plana gerencial; regándolos por
todo el distrito, inclusive usando infraestructuras que todavía muestran
irregularidades como el mercado de abastos, y el estadio municipal de Ite.
Según el sereno Segundino, encargado del resguardo municipal dice: “Por las
noches me da miedo, que tal si me quedo dormido y todo se viene abajo (...)
por las noches escucho como se raja el local, cuando pasa eso prefiero estar
afuera y cuidar desde allí”. A partir de esto se infiere que su demolición
garantizaría una mayor seguridad para todos los pobladores de Ite; pero todo
ese proceso costaría más de un millón de soles según la consultoría que la
comuna hizo en su momento. (Diario Correo, Junio 2015).
3.2 BASE TEÓRICA
3.2.1 DEFINICIÓN DEL CANON
Desde el punto de vista de los beneficiarios (gobiernos locales y regionales), el
canon es un derecho constitucional que les permite participar de un porcentaje
de los ingresos y rentas captadas por el Estado por la explotación de recursos
en su jurisdicción.
Desde el punto de vista del Estado, el canon es una forma de distribuir los
ingresos que el fisco capta de quienes explotan los recursos naturales. Como
se ve, no se trata de un impuesto o pago adicional. Técnicamente es un
“ingreso derivado”; es decir, un porcentaje que el Poder Ejecutivo “separa” y
transfiere a las regiones de aquello que recibe por los tributos que afectan la
explotación de los recursos naturales en determinada zona. Para el caso del
canon minero, el reglamento vigente establece que éste equivale al 50% del
Impuesto a la Renta de tercera categoría, recaudado por el Estado de los
titulares de la actividad minera, sea metálica o no metálica.
Dada su naturaleza, las transferencias de canon minero no son montos fijos.
Varían porque están directamente relacionadas al Impuesto a la Renta pagado
por las empresas mineras. A más Impuesto a la Renta, más canon, y viceversa.
Al estar vinculado a dicho impuesto, el canon minero fluctúa según la
rentabilidad del sector, la que a su vez depende de la cotización de los
minerales en el mercado internacional.
3.2.2 CIRCUITO DEL CANON MINERO
Cada vez que una empresa registra utilidades debe declarar y pagar Impuesto
a la Renta a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat).
Sobre la base de lo recaudado por Sunat, el Ministerio de Economía (MEF)
calcula los montos de canon minero (el 50% del Impuesto a la Renta de tercera
categoría pagado por las empresas mineras). Luego, mediante la Dirección
Nacional de Presupuesto Público (DNPP) dispone la transferencia a los
gobiernos regionales y a los municipios provinciales y distritales, depositando el
dinero en cuentas en el Banco de la Nación.
3.2.2 DISTRIBUCIÓN DEL CANON MINERO
La Ley N° 27506 señala, El canon será distribuido entre los gobiernos
regionales y locales de acuerdo a los índices de distribución que fije el
Ministerio de Economía y Finanzas en base a criterios de Población y
Necesidades Básicas Insatisfechas. Su distribución es la siguiente:
El diez por ciento (10%) del total de canon para los gobiernos locales de
la municipalidad o municipalidades donde se explota el recurso natural.
El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos
locales de las municipalidades distritales y provinciales donde se explota
el recurso natural.
El cuarenta por ciento (40%) del total de canon para los gobiernos
locales del departamento o departamentos de las regiones donde se
explota el recurso natural.
El veinticinco por ciento (25%) del total de canon para los gobiernos
regionales donde se explota el recurso natural.
El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo generado por
el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción se explotan los
recursos naturales.
3.2.3.1 TIEMPO DE ESPERA EN LAS TRANSFERENCIAS DEL CANON MINERO
El dinero que el Estado capta de la minería no se transfiere de inmediato a las
regiones en calidad de canon. Éste tampoco se genera inmediatamente
después del inicio de las inversiones mineras. La frustración de los pobladores
de las zonas productoras, esa sensación de ser simples espectadores de la
riqueza ajena, se refuerza al constatar que los posibles beneficios de la minería
para la comunidad tardan en llegar.
El proceso descrito, tal como se lleva a cabo en la actualidad, implica por su
propia naturaleza un tiempo de espera hasta la entrega efectiva de los recursos
que, a ojos de los beneficiarios, puede resultar excesivo, llegando a haber un
desfase de un año y medio entre el pago de los adelantos del Impuesto a la
Renta, y la distribución efectiva del canon a los gobiernos locales y regionales.
Las empresas mineras pagan mensualmente a Sunat anticipos del Impuesto a
la Renta de tercera categoría y recién entre marzo y abril del año siguiente
regularizan el pago total del impuesto, una vez que aprueban sus estados
financieros y determinan sus utilidades. El adelanto del Impuesto a la Renta
pagado durante el año por las empresas se transfiere como canon minero a los
gobiernos locales y regionales recién a partir de junio del año siguiente, y a
veces a partir de julio; en otras palabras, hasta 18 meses después.
Esto se debe a que las compañías presentan su declaración jurada anual entre
marzo y abril del año siguiente a cuando se generan las utilidades. Un mes
después, el MEF cuenta con información real acerca del Impuesto a la Renta
declarado, con la cual puede disponer de las transferencias a partir de junio,
una vez elaborados los índices de distribución sobre la base del criterio de
población y pobreza. Aunque éste es el mes fijado para el inicio de la
transferencia, podría ocurrir, como efectivamente ha sucedido, que tenga que
arrancar en julio, a causa de una demora en la entrega de la información por
parte de alguna de las entidades involucradas.
3.3 BASE CONCEPTUAL
Minería: Técnicas y actividades que tienen que ver con el descubrimiento y la
explotación de yacimientos. Estrictamente hablando, el término se relaciona
con los trabajos subterráneos encaminados al arranque y tratamiento de
recursos minerales (Glosario Técnico Minero, 2003).
Minería metálica: Comprende la explotación de minerales metalíferos, es decir
aquellos a partir de los cuales se obtienen metales luego de un tratamiento
adecuado. Por ejemplo: oro, plata, cobre, hierro, níquel, aluminio, plomo, entre
otros (Manual de Gestión del Canon, 2009).
Minería no metálica: Comprende las actividades de extracción de recursos
minerales que, luego de un adecuado tratamiento, se transforman en productos
aplicables en diversos usos industriales y agrícolas, gracias a sus propiedades
físicas y/o químicas. Por ejemplo: caliza, hormigón, sal común, arena, arcilla,
mármol, carbón, sílice, yeso, arcilla, magnesio, asbesto, grafito natural, entre
otros (Manual de Gestión del Canon, 2009).
Recurso mineral: Es una concentración o una ocurrencia de material natural,
sólido o líquido, inorgánico u orgánico fosilizado en o sobre la corteza terrestre,
que tiene posibilidades razonables para una extracción económica de un
producto por medios mecánicos o mineralúrgicos (Glosario Técnico Minero,
2003).
Impuesto a la Renta: En general, constituye la renta gravada de las empresas,
cualquier ganancia o beneficio derivado de las operaciones con terceros, así
como el resultado por exposición a la inflación determinado conforme a la
legislación vigente. Las empresas mineras pagan el impuesto a la renta de
tercera categoría, la cual implica cualquier actividad que constituya negocio
habitual de compra o producción y venta, permuta o disposición de bienes (Ley
del Impuesto a la Renta – Decreto Legislativo N° 774).
Gobierno Regional: Son los Consejos Transitorios de Administración
Regional. Constituyen instancias de Gobierno con autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Les
corresponden, dentro de su jurisdicción, la coordinación y ejecución de los
planes y programas socio-económicos regionales, así como la gestión de
actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a Ley. Sus bienes y
rentas propias se establecen en la ley. Las regiones apoyan a los Gobiernos
Locales. No los sustituyen ni duplican su acción ni su competencia (Glosario de Términos de Gestión Presupuestaria del Estado, 1999).
Gobierno Local: Son las Municipalidades Provinciales, Distritales y Delegadas
conforme a Ley, las que constituyen -de acuerdo a la Constitución Política del
Perú- los órganos de Gobierno Local. Tienen autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia (Glosario de Términos de
Gestión Presupuestaria del Estado, 1999).
Financiamiento: Aportar el dinero necesario para sufragar los gastos de una
actividad, de una obra, etc. (Diccionario de la RAE, 2008).
Co-financiamiento: Aporte entre dos partes (personas, instituciones, etc.) del
dinero necesario para sufragar los gastos de una actividad, una obra, etc.
(Diccionario de la RAE, 2008).
Concesión minera: Es el derecho que otorga el Estado para la realización de
Actividad Minera en las etapas de exploración y producción en un área
determinada (Manual de Gestión del Canon, 2009).