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Este documento fue realizado por Andrea Ancira García, a solicitud de la Dirección General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas.
Dirección General Adjunta de Estudios, Legislación y Políticas Públicas
Documento de Trabajo No. E012007
“FICHA TEMÁTICA RELACIONADA CON LA SITUACIÓN DE LAS PERSONAS MIGRANTES Y REFUGIADOS EN
MÉXICO”
Diciembre de 2007
© Derechos Reservados 2008 COLECCIÓN ESTUDIOS 2007 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación
Dante Núm. 14, Col Anzures. Del. Miguel Hidalgo. CP 11590, México, D.F.
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1
Directorio
Gilberto Rincón Gallardo y Meltis Presidente
José López Villegas Director General Adjunto de Estudios, Legislación y Políticas Públicas
José Luis Gutiérrez Espíndola Director General Adjunto de Vinculación, Programas Educativos y Divulgación
Vilma Ramírez Santiago Directora General Adjunta de Quejas y Reclamaciones
María José Morales García Directora de Coordinación Territorial e Interinstitucional
José Luis Páez Caballero Director de Administración y Finanzas
Programa de Estudios 2007
José López Villegas Director General
Alejandra Rojas Pérez Directora de Programa
Diana Paola Cerón Ruiz Coordinadora académica
Lillian Valerie Alvarez Melo Coordinadora administrativa
Diana Paola Cerón Ruiz Lillian Valerie Alvarez Melo Editoras de sección
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Síntesis de la ficha
El objetivo principal de esta ficha temática es proporcionar un diagnóstico actualizado sobre la situación de la población migrante y refugiada en México. Así, su aportación principal es proporcionar una perspectiva integral para la mejora y/o la propuesta de políticas públicas hacia este grupo vulnerable. El primer capítulo es simplemente una nota introductoria en la cual se mencionan los objetivos principales de esta investigación. En la segunda sección se revisan algunas definiciones relacionadas con el grupo de estudio (migrante, refugio, vulnerabilidad y discriminación). En la tercera sección se revisan los antecedentes, desde principios del siglo XX, de las políticas del gobierno mexicano hacia esta población. En los capítulos cuatro y cinco se analizan las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 20002006, así como la relevancia en el Plan Nacional de Desarrollo 20012006. Los capítulos seis, siete y ocho se concentran fundamentalmente en el análisis y la evaluación del desempeño legislativo de 19972006. La novena sección presenta una serie de estadísticas descriptivas, basadas en los censos más actualizados del Consejo Nacional de la Población (CONAPO), el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), y el Instituto Nacional de Migración (INM) con el fin de ofrecer un amplio contexto nacional con respecto a este grupo. También se presenta el diagnóstico 20062007 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, a partir del cual se revisa la dimensión cuantitativa del diagnóstico del Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED) con la finalidad de analizar qué líneas de acción se deben conservar, modificar o innovar y proponer nuevos enfoques y variables a tomar en cuenta. Finalmente, el último capítulo hace una síntesis de los principales compromisos internacionales bilaterales y multilaterales relacionados con personas migrantes y refugiadas a los cuales México se ha sumado (así como los que ha ratificado).
Síntesis curricular
Andrea Ancira García es una estudiante del Centro de Investigaciones y Docencia Económicas (CIDE). Actualmente está cursando el noveno semestre de la licenciatura en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales. Su primera y única publicación hasta el momento es el ensayo “Gobernabilidad Democrática en América Latina” publicado por la Organización de Estados Americanos (OEA) en el 2004. La autora ha trabajado como asistente de investigación en proyectos de la División de Estudios Políticos del CIDE y en la Dirección de Estudios Históricos de CONACULTA. Actualmente se encuentra escribiendo su tesis de licenciatura sobre la legislación mexicana frente a los refugiados y los cambios de ésta a partir del éxodo centroamericano en los ochenta, específicamente estudia el caso de los refugiados guatemaltecos en México.
3
Ficha temática relacionada con las personas migrantes y refugiados en
México
Índice de contenidos
I. Introducción ……………………………………………………………………...7
II. Definiciones……………………………………………………………………....7
III. Antecedentes...…………………………………………………………………12
IV. Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 2000
2006 y relevancia en Plan Nacional de Desarrollo 20012006 …………..16
V. Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión
gubernamental de la administración 20002006 …………………………..25
VI. Comisión Legislativa encargada de estos asuntos, seguimiento a
iniciativas presentadas, estatus de éstas. (19972007) .……………….….34
VII. Desempeño Legislativo ……………………………………………………….38
VIII. Impacto del trabajo legislativo ………………………………………………..45
IX. Contexto nacional ……………………………………………………………..47
X. Contexto Internacional ………………………………………………………..66
Anexo 1: Tratados multilaterales de los cuales México forma parte sobre temas de migración y tratamiento de refugiados..........................................................69
Anexo 2: Iniciativas dictaminadas y aprobadas relacionadas con migrantes y refugiados clasificadas por tema…………………………………………………..74
Glosario………………………………………………………………………………..82
Bibliografía………………………………………………………………………….. .88
Directorio ……………………………………………………………………………..90
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Apartado de siglas y abreviaturas
Siglas Nombre
ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas
CONAPO Consejo Nacional de Población
COMAR Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados
CRM Conferencia Regional Sobre Migración
EMIF Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México
INEGI Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática
INM Instituto Nacional de Migración
OEA Organización de Estados Americanos
OIT Organización Internacional del Trabajo
OMC Organización Mundial del Comercio
RENAPO Registro Nacional de Población e Identificación Ciudadana
SIL Sistema de Información Legislativa
SIN Servicio de Inmigración y Naturalización norteamericano
Índice de gráficas y cuadros
Número y nombre de gráfica Página
1. Tasa de crecimiento media anual de la población 1985 a 2000 13
2. Evolución del presupuesto de la Secretaría de Gobernación 32
3. Iniciativas en materia de migración y refugio 41
4. Migrantes internacionales a nivel mundial 48
5. Flujo de inmigrantes y personas inmigradas 19892007 49
6. Porcentaje de población inmigrante, 1950 2000 51
7. Inmigrantes residentes en México por principales países de origen 53
8. Tipo de maltrato sufrido por los agrícolas en las fincas de Chiapas 57
9. Flujo de trabajadores agrícolas temporales en Chiapas 2002 y 2003 63
5
Número y nombre de cuadro Página
1. Vínculos entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Población
18
2. Ingresos a territorio nacional registrados, 20042005 26
3. Presupuesto de Egresos 2005 y 2006, programas correspondientes para la atención de migrantes
33
4. Evolución de las comisiones dedicadas a los temas de población y asuntos fronterizos, según la Ley Orgánica del Congreso General (19942005)
35
5. Integrantes de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados (20002006
36
6. Composición de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados, según partido (20002006)
36
7. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según tema y Legislatura (1997mayo de 2006)
38
8. Relación porcentual entre el número de iniciativas* en materia de migración y refugio con respecto al total de iniciativas presentadas
39
9. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según ley que se propone modificar y tema (1997mayo de 2006)
41
10. Población residente en México por lugar de nacimiento y sexo, 2000
50
11. Porcentaje de población inmigrante según sexo, 1950 a 2000 52
12. Población Migrante en el país según sexo, 1980,1990 y 2000 51 13. Expulsiones según nacionalidad 2006 53
14. Expulsiones según nacionalidad 2007 53
15. Extranjeros que ingresaron a México con la calidad de Refugiados 20022007
54
16. Población de 5 años y más por sexo y grupos quinquenales de edad, y su distribución según condición migratoria estatal e internacional (migración por lugar de residencia en enero de 1995)
55
17. Flujo de migrantes temporales por periodo de levantamiento de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF)
56
18. Edades de los trabajadores agrícolas que cruzan a trabajar a las fincas de Chiapas
58
6
I. Introducción
El objetivo principal de esta ficha temática es proporcionar un diagnóstico
actualizado sobre la situación de la población migrante y refugiada en México.
Para hacer esto en esta ficha se identificaron las iniciativas presentadas ante el
Legislativo relacionadas con este grupo en los últimos cuatro períodos (1997
2007), así como el nivel de avance de dichas iniciativas. Asimismo, se
identificaron los compromisos internacionales a los que se ha sumado México
(así como los que ha ratificado) relacionados con la atención a las personas
migrantes y refugiadas.
La aportación principal de esta ficha es proporcionar una perspectiva integral
para la mejora y/o la propuesta de políticas públicas hacia este grupo
vulnerable. Así se recopiló información sobre todos los programas de atención
a este grupo así como de los antecedentes de éstos en México. También se
realizó una exhaustiva revisión de fuentes bibliográficas, documentales y
estadísticas que proveyeron de información relevante relacionada con este
grupo.
II. Definición de conceptos: migrante, refugiado, vulnerabilidad,
discriminación y vulnerabilidad de los migrantes y refugiados
Migrante. persona que cambia su residencia habitual desde una unidad
políticoadministrativa hacia otra, o que se muda de un país a otro, en un
periodo determinado. De acuerdo con Lelio Mármora, los patrones migratorios
constituyen las diferentes formas que adoptan las migraciones pudiendo ser
definidos en base a seis criterios: a) la direccionalidad, ya sea que se trate de
emigración o inmigración, b) tipo de migración, forzada (refugio, asilo) o
voluntarias (migrantes económicos o laborales), c) territorialidad, de acuerdo a
este criterio las migraciones pueden ser internas (campociudad) o externas
(internacionales), d) temporalidad, la permanencia de la personas migrantes
en el “país receptor” puede ser transitoria o permanente, e) legalidad, factor
relacionado con la situación legal de la persona migrante en el país de acogida,
es decir si su residencia se ajusta o no a las normas internas, y/o posee
7
documentación emitida por el organismo que legalice su situación migratoria, f)
calificación, distingue a la migración de acuerdo a la capacitación de las y los
migrantes laborales o económicos, diferenciando entre mano de obra calificada
y no calificada.1 En cuanto a los objetivos de las políticas migratorias, éstos
pueden ser ejecutados a través de programas migratorios orientados a: la
canalización (asistencia al desplazamiento migratorio), la regularización
migratoria (legalización de los inmigrantes en situación irregular), y la inserción
laboral del migrante.2
Refugio. El concepto de refugiados y refugiadas ha recibido especial
tratamiento jurídico. De acuerdo con Sergio Cesarin, la definición general de
una persona refugiada remite a cualquier persona desplazada de un país por
causas excepcionales que afectan el orden público (persecuciones políticas,
catástrofes, desastres naturales, guerras, etc).3 De acuerdo con la Convención
de 1951 Sobre el Estatuto de los Refugiados4 un refugiado es aquella
persona que se encuentra fuera de su país de nacionalidad y no puede o
quiere regresar debido a temores fundados de ser perseguida por motivos de
1) raza, 2) religión, 3) nacionalidad, 4) pertenencia a determinado grupo social
y 5) opiniones políticas.5 Sin embargo, tanto la Declaración de Cartagena6
1 Lelio Mármora, “Las políticas de migraciones internacionales”, Buenos Aires OIM, Editorial Alianza, 1997. 2 Lelio Mármora, “La reflexión teórica sobre las migraciones”, Diccionario de Ciencias Sociales y Políticas, Torcuato Di Tella, Hugo Chumbita, Virginia Gamba, Editorial Emecé, Buenos Aires, 2000, págs. 460463. 3 Sergio Cesarin, “Migrantes, emigrados o refugiados. Las comunidades norcoreanas en China y Japón y su papel como sostén financiero del régimen”, Serie Documentos de trabajo IDICSO, núm. 13, diciembre 2003. Consulta en línea: http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso/docs/sdti013.pdf 4 Adoptada el 28 de julio de 1951 por la Conferencia de Plenipotenciarios sobre el estatuto de los refugiados y de los apátridas (Naciones Unidas), convocada por la Asamblea General en su resolución 429 (V), de 14 de diciembre de 1950. Entrada en vigor: 22 de abril de 1954, de conformidad con el artículo 43. Al 4 de diciembre de 2006 144 es el número total de Estados Parte y sólo cuatro de los que firmaron la Convención no quisieron firmar el protocolo 1967 (Madagascar, Móncaco, Nevis y Saint Kitts). Los Estados que sólo son parte del protocolo son Cabo Verde, EE.UU., y Venezuela. (en línea 10 de mayo 2007) http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0506.pdf 5 ACNUR, La Situación de los Refugiados en el Mundo, (Madrid: Alianza Editorial, 1995) 15. 6 América Latina tiene una larga tradición de asilo. El Tratado de Montevideo sobre Derecho Penal Internacional, firmado en 1889, fue el primer instrumento regional relativo al asilo. Lo siguieron la Convención de Caracas sobre asilo territorial, firmada en 1954, y otros instrumentos sobre el asilo. En el decenio de 1980 el estallido de trastornos civiles en Centroamérica produjo como resultado éxodos masivos de cerca de un millón de personas, que plantearon graves problemas económicos
8
como la Organización de Unidad Africana que Gobierna los Aspectos
Específicos de los Problemas de los Refugiados7, ampliaron la definición:
“una persona refugiada es cualquiera que haya huido porque su vida,
seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada,
agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de los Derechos
Humanos u otras circunstancias que perturben el orden público”. El concepto
de refugiados está hoy íntimamente ligado al de migrantes económicos,
incluso algunos autores han acuñado el término de “refugiados económicos”.
Éste es el resultado de las cada vez más rígidas barreras que ponen los países
para hacer posible la regularización de los migrantes económicos, por lo que en
muchos casos éstos se vuelven solicitantes de asilo.
Vulnerabilidad. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) define la vulnerabilidad
como el resultado de la acumulación de desventajas y una mayor posibilidad de
presentar un daño, derivado de un conjunto de causas sociales y de algunas
características personales y/o culturales. Considera como vulnerables a
diversos grupos de la población entre los que se encuentran las niñas, los
niños y jóvenes en situación de calle, las personas migrantes, las personas con
discapacidad, las personas adultas mayores y la población indígena, que más
allá de su pobreza, viven en situaciones de riesgo. El Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia (DIF) concibe a la vulnerabilidad como un
fenómeno que denota carencia o ausencia de elementos esenciales para la
subsistencia y el desarrollo personal, e insuficiencia de las herramientas
y sociales para los países a los que acudían esas corrientes masivas. En 1984 esos países "de acogida" aprobaron la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados en la cual se sentaron las bases jurídicas para el tratamiento de los refugiados centroamericanos, incluido el principio de no devolución, la importancia de integrar a los refugiados y el despliegue de medidas para erradicar las causas del problema de los refugiados. Este instrumento regional se adoptó en el Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en Centroamérica, México y Panamá, celebrado en 1984. Se basa en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, la Convención Americana de Derechos Humanos, la doctrina de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Convención sobre los Refugiados adoptada por la Organización de la Unidad Africana en 1969. Véase Keith W. Yudt, “The Organization of American States and Legal Protection to Political Refugees in Central America”, International Migration Review, vol. 23, núm. 2 (1989): 201218. 7 Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de los refugiados en África aprobada por la Asamblea de jefes de Estado el 10 de septiembre de 1969. Entrada en vigor 20 de junio de 1984 conforme a lo dispuesto en el artículo 2. (en línea 26 de mayo 2007) http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1270.pdf
9
necesarias para abandonar situaciones en desventaja, estructurales o
coyunturales.
Discriminación. La palabra discriminación deriva del latín discriminatio que
significa distinción o separación. Ese término latino está compuesto de la
partícula dis (dividir) y el vocablo cerno (distinguir). Teniendo en cuenta ese
sentido etimológico, la definición más apropiada del concepto discriminación
es aquella que responde a una forma de trato diferenciado sobre individuos o
grupos; No se habla de un trato desfavorable, sino de un trato diferenciado.
Toda desigualdad supone diferencia, pero no toda diferencia tiene que
expresar una relación de desigualdad. Por otra parte, esta forma amplia de
entender la discriminación permite hablar de discriminación negativa y positiva.
En este sentido la discriminación positiva es una vía mediante la cual se
pueden crear condiciones propicias para reparar daños y rezagos históricos
derivados de la discriminación. De tal modo, el trato diferenciado puede
favorecer un acceso equitativo a las oportunidades de desarrollo.8
Erradicar la discriminación es una forma tanto de contrarrestar las
profundas desigualdades que padece nuestro país, como de procurar que no
haya ciudadanos de diferentes categorías en la medida en que todas y todos
puedan ejercer sus derechos y libertades, condición que, además, es
fundamental para elevar la calidad de vida. En ese sentido, luchar contra la
discriminación significa también, de algún modo, hacer frente al problema de la
pobreza. El reconocimiento a la diversidad humana es el punto de partida de
cualquier iniciativa contra la discriminación. Desde esa perspectiva, el desafío
es de largo plazo, ya que no sólo se requiere de nuevos marcos jurídicos, sino
también de transformaciones culturales profundas que generen nuevas
relaciones sociales que antepongan el respeto por la dignidad humana.
Vulnerabilidad de las personas migrantes. El diccionario de la lengua
española define vulnerable como un adjetivo que se refiere a la condición
(vulnerabilidad) en la que se encuentra una persona susceptible de ser herida
o dañada. En el caso de la población migrante se trata de una condición que
8 Graciela Malgesini, Carlos Jiménez, Guía de conceptos sobre migraciones, racismo e interculturalidad, Catarata, Madrid, 2000.
10
les impone la sociedad receptora de su inmigración. De acuerdo con
Bustamante, la vulnerabilidad de los migrantes es una “construcción social”. Se
deriva de una condición que les impone la sociedad receptora de su
inmigración en el contexto de sus relaciones sociales con sus nacionales. Tiene
que ver con las bases que los miembros de la sociedad receptora tienen para
distinguir a un nacional de un extranjero, generalmente la constitución. Así, el
estado o condición de carencia de derechos y de acceso a recursos para su
protección es lo que aquí se entiende por vulnerabilidad de los migrantes.9
La desigualdad que la ley establece entre un nacional y un extranjero respecto
de sus derechos en el país del nacional, es algo que se considera legítimo, en
tanto que cada país tiene el derecho soberano para decidir quién es nacional y
quién es extranjero. Desde la perspectiva de los y las inmigrantes, que llegan a
un país que no es el suyo, su condición de vulnerabilidad es igual a la de una
ausencia de poder, equivalente a una ausencia de derechos a no ser tratados
como inferiores respecto de los nacionales. En las fronteras, sobre todo los
migrantes, hombres, mujeres, niños o adultos, pueden ser víctimas de abusos
por parte no sólo de los polleros, sino también de agentes migratorios o de
personas que sólo esperan a que éstos intenten cruzar para asaltarlos,
golpearlos o hacerles otro tipo de daño. En el caso de las mujeres, la
vulnerabilidad se manifiesta sobre todo cuando pretenden cruzar la frontera
enfrentándose a diversas situaciones como: robo, abandono, abuso sexual y
hasta violaciones por parte de los polleros. Cuando no consiguen cruzar, con
frecuencia tienen que realizar trabajo sexual para subsistir, ya que se
encuentran sin protección, ni dinero y en lugares desconocidos. por lo regular,
las mujeres que migran se emplean en diversas actividades como: el cuidado
de niños, servicio doméstico, recamareras en hoteles, meseras en
restaurantes, o empleadas de centros comerciales, empacadoras y fábricas,
principalmente. En estos lugares de trabajo enfrentan discriminación, acoso
sexual, jornadas exhaustivas, condiciones desfavorables y muchas de las
9 Jorge A. Bustamante, “La paradoja de la auto limitación de la soberanía: derechos humanos y migraciones internacionales”, en Jorge Santibáñez y Manuel Ángel Castillo (coords.) Nuevas tendencias y nuevos desafíos de la migración internacional, COLMEX, México, 2004.
11
veces, los salarios que perciben son más bajos en comparación al de los
hombres, aproximadamente 20% menos.10
III. Antecedentes
Los historiadores han documentado la historia de la población de México a lo
largo del tiempo. El poblamiento de nuestro país se inició aproximadamente
hace 10 mil años con la aparición de la agricultura. A principios del siglo
pasado, gracias a los avances en salud pública, producción de alimentos y
educación masiva, el crecimiento poblacional se disparó; En la gráfica siguiente
se observa que después de la revolución mexicana de 1910, al final del
movimiento armado, se registró el mayor decrecimiento de la población, ya que
experimentó una tasa negativa de 0.5%. A partir de ese momento se observó el
aumento en las tasas de crecimiento de la población que alcanzaron su
cúspide en 1970. En los siguientes treinta años se observó una disminución
paulatina en dichas tasas, lo cual se explica en gran medida por los
importantes descensos en los niveles de fecundidad.
En los años setenta se inició la actual política de equilibrio, que dio
origen a la creación, en 1974, del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y
diez años después a los Consejos Estatales de Población.
10 Patricia Rea Ángeles, “Apoyo a Jóvenes Indígenas y Migrantes”, Instituto Mexicano de la Juventud, 2005. www.jornada.unam.mx/2003/julio (Fecha de consulta: 12 de octubre 2007)
12
Gráfica 1. Tasa de crecimiento media anual de la población, 1985 a 2000
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, Estadísticas por tema, consultado en: http://www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/censos/poblacion/2000/100historia/e pobla02.asp?s=est&c=987 (diciembre de 2005).
Al menos desde el 20 de mayo de 1886, la Ley de Extranjería y Naturalización
definió la población nacional y la extranjera e incorporó el derecho de esta
última para radicar en el país. Dispuso que los extranjeros gozarían en la
República de los derechos civiles y garantías otorgados por la Constitución a
los mexicanos y mantuvo la salvaguarda para el gobierno de expulsar al
extranjero considerado pernicioso. El 22 de diciembre de 1908 se publicó la
primera Ley de Inmigración, correspondiendo su aplicación a la Secretaría de
Estado y del Despacho de Gobernación, a través de inspectores, agentes
auxiliares y Consejos de Inmigración.
El 22 de diciembre de 1908 se publicó la primera Ley de Inmigración,
correspondiendo su aplicación a la Secretaría de Estado y del Despacho de
Gobernación, a través de inspectores, agentes auxiliares y Consejos de
Inmigración. Dicha ley otorgó al gobierno atribuciones para restringir la
admisión de extranjeros, entre otras razones por motivos de salud pública. Más
aún, estaba vedada, por ejemplo, la entrada a ancianos, raquíticos, deformes,
cojos, mancos, jorobados, paralíticos, ciegos, o enfermos mentales. Asimismo,
determinó que los extranjeros con residencia de más de tres años sin
ausencias serían equiparables a los mexicanos.
13
Plutarco Elías Calles, en marzo de 1926, promulgó una nueva Ley de
Migración, que derogó a la Ley de Inmigración antes mencionada. Dicha norma
adoptó una política tendiente a proteger los intereses nacionales y de su
economía y estableció la obligación de los extranjeros a someterse a la
inspección de las autoridades migratorias, comprobar buena conducta y forma
honesta de vivir. Esta Ley enumeró los casos en que no se permitía o se
restringía la inmigración de extranjeros, entre ellos la mano de obra extranjera,
además de vedar la inmigración de extranjeros narcotraficantes y toxicómanos,
y de tipificar por vez primera como delito el tráfico de indocumentados.
También estableció el Registro de Extranjeros y Nacionales, que documentaba
las entradas y salidas del país; creó una tarjeta para identificar a los migrantes,
registrar los movimientos migratorios y controlar el cumplimiento de las normas,
y reguló la salida de trabajadores mexicanos al extranjero. Esta Ley de 1926,
se considera, en varios aspectos, precursora de nuestra actual regulación
migratoria.
El 30 de agosto de 1930 se promulgó una nueva Ley de Migración que recogió
buena parte del espíritu de la anterior y simplificó muchos de sus
procedimientos. Esta Ley incorporó la calidad de "inmigrante", a quienes tenían
el propósito de radicar en el país o por motivos de trabajo, así como la de
"transeúnte" para los turistas y visitantes locales. Dividió el servicio de
migración en central, a cargo del Departamento de Migración de la Secretaría
de Gobernación, de puertos y fronteras, e interior y exterior. Por virtud de la
misma es creado el Consejo Consultivo de Migración. El Registro de
Extranjeros quedó a cargo de los ayuntamientos y delegaciones del Distrito y
territorios federales, quienes expedirían la tarjeta de registro para que
comprobaran su legal estancia.
En agosto de 1936, durante la presidencia de Lázaro Cárdenas, se promulgó la
Ley General de Población para regular los asuntos migratorios y los relativos al
turismo, la demografía y la identificación y registro de personas. Se crea,
entonces, la Dirección General de Población dentro de la Secretaría de
Gobernación. Dicha Ley impulsó el incremento de la población, la distribución
racional de la misma en el territorio y, de manera especial, la protección a los
14
nacionales. Igualmente, determinó las calidades migratorias de turistas,
transmigrantes, visitante local, visitante, inmigrante e inmigrado, en este último
caso después de residir cinco años o por contraer matrimonio con mexicana y
tener medios de sustento. Ratificó el funcionamiento del Registro Nacional de
Extranjeros y estableció el servicio de identificación correspondiente, ambos
con el auxilio de Hacienda, ayuntamientos y gobiernos de estados. Dispuso
que los extranjeros constituyeran depósitos o fianzas para garantizar, en su
caso, el pago de repatriación.
Con el fin de ampliar algunos aspectos contemplados en la ley anterior, en
diciembre de 1947, se promulgó una nueva Ley General de Población que
permaneció hasta 1974. Esta Ley facilitó la inmigración colectiva de extranjeros
sanos, de buen comportamiento y fácilmente asimilables. Suprimió el
otorgamiento de fianzas o garantías personales de repatriación. Estableció las
tres calidades migratorias hasta ahora vigentes: No Inmigrante, Inmigrante e
Inmigrado y circunscribió el Registro Nacional de Extranjeros a las dos últimas
calidades. Simplificó los requisitos de internación para inversionistas, técnicos,
peritos o personal especializado. Por último, dispuso el establecimiento de
estaciones migratorias.
El 7 de enero de 1974 se publicó una nueva Ley General de Población. Esta
norma suprimió la inmigración colectiva y amplió el beneficio de asilo territorial
a extranjeros de cualquier nacionalidad; definió los criterios para negar la
entrada al país o el cambio de calidad o característica del extranjero; dispuso la
necesidad de permiso previo de la Secretaría de Gobernación para que los
extranjeros adquirieran bienes inmuebles, derechos sobre éstos o acciones de
empresas; y estableció el delito por el que se sanciona a quienes lucran con
migrantes. México sentó las bases jurídicas de su actual política de población
en ese año. Las disposiciones de esta ley y su reglamento son de orden
público y de observancia general para toda la república; regulan la aplicación
de la política nacional de población y su vinculación con la planeación del
desarrollo nacional; y sientan las bases y procedimientos de coordinación con
las entidades federativas y los municipios en materia de población. En julio de
15
1977 la Dirección General de Población se transformó en Dirección General de
Servicios Migratorios.11
Finalmente, el 19 de octubre de 1993, fue creado el Instituto Nacional de
Migración, como Órgano Técnico Desconcentrado de la Secretaría de
Gobernación, el cual tenía por objeto la planeación, ejecución, control,
supervisión y evaluación de los servicios migratorios, al igual que las relaciones
de coordinación con las diferentes dependencias de la Administración Pública
Federal que concurrieran en la atención y solución de los asuntos relacionados
con la materia.
IV. Políticas públicas y gestión gubernamental de la administración 2000
2006 y relevancia en plan nacional de desarrollo 20012006.
La política de población, de acuerdo con el Programa Nacional de Población
20012006, es concebida como una labor de carácter transversal y
multisectorial, lo cual obliga a “construir sólidos vasos comunicantes con las
diferentes políticas públicas a fin de incorporar la dimensión demográfica en la
planeación y gestión gubernamentales”.12 Por ello, este programa asigna al
CONAPO, como órgano colegiado, la tarea de formular las estrategias y
establecer las bases de coordinación interinstitucional entre los tres órdenes de
gobierno para avanzar en la consecución de sus objetivos.
El Programa Nacional de Población 20012006 cuenta con ocho grandes
objetivos, los cuales, como se observa en el cuadro 1, están vinculados a su
vez con diversos objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 20012006.
Las 13 líneas estratégicas que se desprenden de los objetivos generales del
Programa Nacional de Población son: 13
11 Comisión Nacional de Derechos Humanos, Compilación histórica de la legislación migratoria en México, 18212000. México, Instituto Nacional de Migración, 2000.
12 http://archivos.diputados.gob.mx/Centro_Estudio/Cesop/Eje_temático/2_población.htm (fecha de consulta: 15 agosto 2007)
13http://archivos.diputados.gob.mx/Centro_Estudio/Cesop/Eje_temático/3_población.htm (fecha de consulta: 15 agosto 2007)
16
• Reforzar la articulación de los programas de población con las
estrategias más amplias de desarrollo social y humano y de superación de la
pobreza.
• Atender los rezagos sociodemográficos que afectan a los pueblos
indígenas.
• Acrecentar las oportunidades de las familias y de sus miembros a lo
largo del curso de la vida.
• Apuntalar a las ciudades con potencial de desarrollo sustentable como
destinos alternos de la migración.
• Brindar alternativas a la emigración rural y fortalecer la justicia
distributiva en las regiones de mayor rezago y en los centros de población.
• Fortalecer los esfuerzos de información, educación y comunicación en
población.
17
Cuadro 1. Vínculos entre los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Población (elaboración propia)
Objetivos
Programa Nacional de Población Plan Nacional de Desarrollo
Área de desarrollo social y humano
• Contribuir a romper el círculo vicioso entre pobreza y rezago demográfico
• Acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades
• Potenciar las capacidades, opciones e iniciativas de los hogares y de sus integrantes
• Fortalecer la cohesión y el capital sociales
• Propiciar una distribución territorial de la población acorde con las potencialidades del desarrollo regional sustentable
• Lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza
• Extender y arraigar una más sólida cultura demográfica
• Mejorar los niveles de educación y bienestar de lo mexicanos
• Adecuar las estructuras institucionales de la política de población a las nuevas realidades del país y aprovechar las oportunidades que brinda el entorno internacional
• Ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones
Área de crecimiento con calidad
• Anticipar las demandas sociales derivadas del cambio en la estructura por edad de la población
• Conducir responsablemente la marcha económica del país
Área de orden y respeto
• Favorecer el ejercicio libre, responsable e informado de los derechos de las personas en los ámbitos de la sexualidad y la reproducción
• Avanzar hacia el establecimiento de un sistema migratorio legal, digno, seguro y ordenado entre México y EE.UU.
• Fomentar la capacidad del Estado para conducir y regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su tamaño, dinámica, estructura y distribución territorial.
18
Para el desarrollo de cada una de estas estrategias, el CONAPO ha llevado a
cabo más de cien acciones y programas, tanto de forma institucional como a
través de la cooperación interinstitucional, destacando para efectos de esta
investigación los más importantes:
Estudios sobre juventud, población y desarrollo
En materia de adolescentes y jóvenes, el Consejo Nacional de Población
desarrolla un proyecto que aborda los siguientes ejes temáticos: dinámica
demográfica, perfil epidemiológico, comportamiento reproductivo, problemas
emergentes de salud en la juventud, distribución espacial, migración
internacional, panorama educativo, participación en la actividad económica,
desarrollo social, hogares encabezados por jóvenes, población indígena,
políticas públicas enfocadas a los adolescentes y jóvenes y perspectivas del
envejecimiento.
Propuesta de reforma a la Ley General de Población
Para la actualización y modernización del marco jurídico en materia de
población, la Secretaría General del CONAPO, el Instituto Nacional de
Migración (INAMI), la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) y
el Registro Nacional de Población e Identificación Ciudadana (RENAPO),
integraron un grupo de trabajo interinstitucional para iniciar el diagnóstico
situacional e institucional de la política de población.
Este grupo ha elaborado una estrategia de consulta y participación cívica, que
incluye la interacción con las y los académicos, estudiosos y expertos en las
diversas materias que involucra la Ley General de Población, así como con
diversas funcionarias y funcionarios públicos vinculados a las tareas de
población, con la visión y opinión de las instancias de población y desarrollo de
las entidades federativas y de los municipios, y de la ciudadanía en general. De
acuerdo con la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios esta
iniciativa será sometida a consideración del Ejecutivo y por su intermediación al
Congreso de la Unión en el transcurso de la LX Legislatura.
19
Participación de organismos no gubernamentales en los programas de
población
Para impulsar el desarrollo de acciones coordinadas y la colaboración entre las
instituciones gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil en el
diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas de población,
apoyados con recursos de cooperación multilateral, se promovió en las
entidades federativas la participación y colaboración de las organizaciones de
la sociedad civil y de las instituciones académicas en la formulación y ejecución
de productos y modelos que integran los Proyectos Estatales de Cooperación
(PEC).
Se ha reconocido que la colaboración de las organizaciones de la sociedad civil
y de los centros académicos y de investigación constituye una fórmula propicia
para enriquecer los contenidos, enfoques y métodos para abordar los
problemas de población y desarrollo; aquí se puede citar el caso de El Colegio
de la Frontera Sur, que participa en la elaboración de una propuesta conceptual
y metodológica para ampliar el conocimiento sobre las implicaciones de la
migración en la salud sexual y reproductiva.
Política de migración
Por lo que se refiere a los flujos internos de población, el propósito fundamental
de la política de migración es promover que los flujos migratorios favorezcan al
desarrollo nacional. En este contexto, la gestión gubernamental tiene como una
de sus finalidades la regulación y el control efectivo de los movimientos
migratorios para que se conduzcan de manera ordenada, legal y segura, y con
respeto absoluto a los derechos humanos de todos los y las extranjeras que
ingresan a nuestro territorio, sin importar su nacionalidad o situación migratoria.
En este rubro, la Secretaría de Gobernación se ha propuesto las siguientes
metas: facilitar de manera efectiva los flujos migratorios que favorezcan el
desarrollo del país y que coadyuven a la salvaguarda de la seguridad nacional;
y garantizar un trato digno y respetuoso a las y los migrantes, documentados e
indocumentados, que residan o transiten por México, incluyendo, entre otras
actividades, mantener en condiciones dignas las estaciones migratorias en todo
20
el territorio nacional. El problema principal con los objetivos de la Secretaría de
Gobernación es la falta de una definición concisa de lo que considera como
“trato digno” o “condiciones dignas”. Esta falta de contenido en sus propuestas
hace que éstas tengan un carácter vago, lo cual dificulta su evaluación.
La Secretaría, a través del Instituto Nacional de Migración (INAMI), está
desarrollando el Sistema Integral de Operación Migratoria (SIOM), que es una
plataforma tecnológica automatizada, en tiempo real, en la que corren los
principales procesos que realiza el Instituto y que funcionará en los principales
aeropuertos del país, entre otras áreas.
También se está realizando la Encuesta sobre Migración Internacional en la
Frontera GuatemalaMéxico (EMIFGUAMEX), que permitirá tener un
observatorio permanente del flujo migratorio en esta región, bajo el patrocinio
de El Colegio de la Frontera Norte, el Instituto Nacional de Migración, el
Consejo Nacional de Población, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social
(STyPS) y la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE). En forma paralela, el
INAMI trabaja en tres proyectos especiales: Programa Paisano, Programa de
Protección a Migrantes y el Proyecto Interinstitucional de Atención a Menores
Fronterizos.
a) Encuesta sobre migración en la frontera norte de México
El aumento de los flujos migratorios hacia Estados Unidos y los patrones de
flujo poblacional experimentados a partir de los años ochenta, que continúan
consolidándose hasta el día de hoy, motivaron a la STyPS y al CONAPO a
impulsar la producción de información estadística para cuantificar y caracterizar
este fenómeno.
Así, en colaboración con El Colegio de la Frontera Norte se desarrolló la
Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF), que se ha
venido aplicando de manera continua desde 1993. Posteriormente, se
incorporó al proyecto el INAMI y, a partir de 2004, la Secretaría de Relaciones
Exteriores (SRE).
En los diez años desde su existencia, la EMIF ha proveído información
sistemática que permite conocer y analizar las tendencias y características de
los distintos flujos migratorios entre México y Estados Unidos y proporciona
21
información sobre los volúmenes, origen y destino de los movimientos
migratorios, así como sobre la trayectoria laboral, motivos de la migración,
condiciones del desplazamiento y riesgos que enfrentan los migrantes en el
cruce de la frontera y su acceso al mercado laboral estadounidense.
b) Programa Paisano
El Programa Paisano funciona desde diciembre de 1989, bajo la figura de
Comisión Intersecretarial, con la suma de esfuerzos de 15 secretarías y dos
entidades del Ejecutivo Federal, así como tres procuradurías. Es un programa
permanente y cuenta con un Comité Técnico, una Coordinación Nacional, dos
representaciones en Estados Unidos y 29 comités estatales. Tiene como
objetivo principal asegurar un trato digno y apegado a derecho para las y los
mexicanos que ingresan, transitan o salen de nuestro país, a través de la
información y difusión sobre el cumplimiento de obligaciones y derechos, la
protección de su integridad física y patrimonial, la sensibilización y capacitación
de servidores públicos y sociedad, así como la atención y seguimiento de
quejas y denuncias.
c) Grupo Beta de Protección a Migrantes
Los Grupos Beta de Protección a Migrantes tienen como objetivo primordial la
protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes, así como de
su integridad física y patrimonial, con independencia de su nacionalidad y de su
condición de documentados o indocumentados. Ejercen sus funciones en 3
vertientes: rescate y salvamento, protección de los derechos humanos y
orientación y asistencia.
d) Menores repatriados por la frontera norte MéxicoEstados Unidos de
América
Inscrito en el Programa de Cooperación del Gobierno de México con el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Proyecto Interinstitucional
de Atención a Menores Fronterizos surgió en 1996 con el propósito de atender
22
de manera integral la problemática de riesgo que enfrentan los menores en
condiciones de vulnerabilidad radicados en las franjas fronterizas del país.
Este programa es el resultado de los acuerdos establecidos por la SRE, el
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral para la Familia (DIF) y la
Secretaría de Gobernación (SEGOB), a través del INAMI, con el objeto de
otorgar a las y los menores repatriados por autoridades estadounidenses la
atención y el respeto a sus derechos humanos desde el momento de su
aseguramiento hasta su integración al núcleo familiar o comunidad de origen.
e) Instituto de los Mexicanos en el Exterior
En abril de 2003 se creó el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, como un
órgano administrativo desconcentrado de la SRE, con el objetivo principal de
“promover estrategias, integrar programas, recoger propuestas y
recomendaciones de las comunidades, sus miembros, sus organizaciones y
órganos consultivos, tendientes a elevar el nivel de vida de las comunidades
mexicanas en el extranjero, así como ejecutar las directrices que emanen del
Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior”.
Este instituto, que permitió la cohesión de los recursos financieros y materiales
de la Dirección General de Comunidades Mexicanas en el Exterior de la SRE y
de la Oficina de Representación para Mexicanos en el Exterior de la
Presidencia de la República, surgió con las siguientes atribuciones:
i. Promover la revalorización del fenómeno migratorio y el trato digno a los
mexicanos que viven en el exterior;
ii. Favorecer la creación de espacios de reunión y promover la
comunicación con y entre las comunidades mexicanas que viven en el
exterior;
iii. Fungir como enlace, en coordinación con las representaciones de
México, con las comunidades mexicanas que viven en el exterior;
iv. Establecer una adecuada coordinación con los gobiernos, instituciones y
organizaciones de los estados y municipios en materia de prevención,
atención y apoyo a las comunidades mexicanas en el exterior y en otros
temas afines y complementarios;
23
v. Diseñar y promover mecanismos para la ejecución de los programas y
proyectos propios de las labores del Instituto de los Mexicanos en el
Exterior;
vi. Organizar y participar en seminarios, conferencias, simposios, coloquios
y congresos públicos, privados y académicos en materia de migración y
atención a mexicanos en el exterior;
vii. Recabar y sistematizar las propuestas y recomendaciones tendientes a
mejorar el desarrollo social de las comunidades mexicanas en el exterior
que formulen órganos consultivos constituidos por representantes de
dichas comunidades, y
viii. Realizar las demás funciones que este decreto y otras disposiciones
legales que se le confieran al Instituto de los Mexicanos en el Exterior o
a la Secretaría, y que sean afines a las señaladas en las fracciones
anteriores, así como aquéllas que le encomiende el Secretario.
Sólo resta señalar que desde 1990 la Secretaría de Relaciones Exteriores
cuenta con el Programa para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, el
cual promueve la vinculación de dichas comunidades con nuestro país, así
como su desarrollo en materias como salud, educación, deporte, cultura,
desarrollo económico y organización comunitaria.
f) Programa 3X1 Migrantes
Este programa surgió por la iniciativa de los migrantes de invertir en el
desarrollo de sus comunidades de origen. En el año 2001 el gobierno federal
se incorporó a esta iniciativa, dando origen al Programa Iniciativa Ciudadana
3X1, precursor del actual Programa 3X1 para Migrantes. La población objetivo
del Programa no está claramente identificada debido a que los migrantes eligen
las localidades que quieren apoyar independientemente de los niveles de
marginación y migración; aunado a lo anterior el Programa se dirige a atender
las necesidades de comunidades y no de las personas que habitan en
localidades en condiciones de pobreza.
La mayoría de las acciones apoyadas por el programa son obras de
infraestructura básica y social que benefician a la población sin distinción de
24
género; sin embargo este enfoque puede ser incorporado a través de la
participación de las mujeres en la selección de proyectos del Programa.
V. Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión
gubernamental 20002006
Esta sección ofrece una serie de indicadores sobre el cumplimiento de los
objetivos de las políticas públicas dirigidas al grupo de estudio basados en la
evaluación realizada por el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública14
de la Cámara de Diputados.
La Secretaría de Gobernación es la dependencia del Poder Ejecutivo que se
encarga de instrumentar las políticas de población a través del Consejo
Nacional de Población (CONAPO) y del control migratorio, cuya
responsabilidad recae en el Instituto Nacional de Migración (INAMI). La
Secretaría de Relaciones Exteriores también tiene bajo su responsabilidad
algunos aspectos de la regulación migratoria, fundamentalmente a través del
Instituto de Mexicanos en el Exterior.
Política migratoria
El gobierno federal instrumenta la política migratoria a través del Instituto
Nacional de Migración (INAMI), que es el órgano técnico desconcentrado de la
Secretaría de Gobernación encargado de la planeación, ejecución, control,
supervisión y evaluación de los servicios migratorios, así como del ejercicio de
la coordinación con las diversas dependencias y entidades de la administración
pública federal que concurren en la atención y solución de los asuntos
relacionados con la materia. Los principales objetivos de la política migratoria
del gobierno federal son facilitar los flujos de personas, con la finalidad de
favorecer el desarrollo económico, social y cultural del país, así como
salvaguardar la seguridad y soberanía nacionales, con estricto apego a la ley y
pleno respeto a los derechos humanos de los migrantes.
14 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Seguimiento y resultados de las políticas públicas y gestión gubernamental de la administración vigente", en Migración, Frontera y Población [Actualización: 16 junio de 2006], en www.diputados.gob.mx/cesop/ (fecha de consulta: 25 septiembre 2007)
25
Acciones y Resultados
El 5° Informe de Labores de la Secretaría de Gobernación, menciona que entre
septiembre de 2004 y agosto de 2005, el Instituto Nacional de Migración
registró la entrada a territorio nacional de más de 25 millones de personas
incluyendo nacionales y extranjeros (ver cuadro 2).15
Cuadro 2. Ingresos a territorio nacional registrados, 20042005 (movimientos)
Categoría migratoria
Datos anuales Periodo
Variación anual e/ 2004
observado 2005 meta
Septiembre 2003agosto
2004
Septiembre 2004agosto
2005e/
Total 23,048,898 25,330,739 21,705,309 25,051,990 15.4
Mexicanos 3,434,188 3,719,335 3,377,041 3,732,542 10.5
Extranjeros 19,614,710 21,611,404 18,328,268 21,319,448 16.3
Inmigrantes 33,987 36,265 31,789 34,975 10.0
Inmigrados 34,829 36,370 33,488 33,895 1.2
No inmigrantes 19,545,894 21,538,769 18,262,991 21,250,578 16.4
Visitantes agrícolas 41,894 42,654 43,753 42,447 3.0
Visitantes locales marítimos 8,746,906 9,725,930 7,848,571 9,563,955 21.9
Visitantes locales fronterizos 1,234,248 1,291,154 1,267,267 1,245,036 1.8
Visitantes consejeros 86,309 93,381 82,756 95,177 15.0
Visitantes de negocios 327,310 341,807 322,057 332,754 3.3
Turistas extranjeros 8,770,686 9,704,240 8,347,744 9,660,334 15.7
Otros 338,541 339,603 350,843 310,875 11.4
Fuente: Secretaría de Gobernación, 5° Informe de Labores, México, 2005.
Este informe también señala que durante el mismo periodo el control y registro
de entrada al país de nacionales y extranjeros muestra que 50.7 por ciento de
la admisión autorizada se realizó por vía aérea, 40.2 por ciento por vía marítima
y 9.1 por ciento restante por vía terrestre. Con el interés de fomentar los flujos
15 Secretaría de Gobernación, 5° Informe de Labores, México, 2005, 138.
26
migratorios benéficos al país y su integración a la sociedad mexicana, se
emitieron 2 mil 378 Declaratorias de Inmigrado, cifra 35.3 por ciento mayor al
registro obtenido en el mismo lapso anterior. En cuanto al intercambio de
trabajadores con otros países, el informe reporta que entre septiembre de 2004
y agosto de 2005, se concedieron 11 mil 647 autorizaciones de salida bajo el
Programa de Trabajadores Agrícolas Temporales que se tiene establecido con
Canadá.16 Otro de los programas que lleva a cabo el Instituto Nacional de
Migración (INAMI) y del cual se informa en el reporte de la Secretaría, es el de
la regularización de los extranjeros que habitan en territorio nacional. El
programa empezó a operar en 2004 y, hasta agosto de 2005, se recibieron 4
mil 336 solicitudes de regularización, de las cuales 2 mil 910 se resolvieron en
forma positiva; 201 trámites fueron negados, mil 216 están en proceso de
resolución y se han registrado nueve desistimientos.
El Programa Paisano es un proyecto intersecretarial del gobierno
federal que lleva a cabo diferentes acciones orientadas a mejorar los servicios
públicos en fronteras, puertos y aeropuertos internacionales del país, para
apoyar a los connacionales que regresan a México. El programa tiene un
carácter preventivo y se aplica de manera permanente. El informe señala que
se llevaron a cabo tres operativos fin de año, semana santa y verano, con
113 módulos y 220 puntos de atención en 31 entidades de la República
Mexicana, para informar y orientar a los migrantes sobre los servicios y trámites
que deben cumplir al ingresar o salir del país y coadyuvar en la reducción de
abusos por parte de servidores públicos.17
Otra de las acciones importantes es la protección a los connacionales
que emigran. En este sentido, los Grupos Beta buscan salvaguardar tanto la
integridad física como patrimonial sin importar su situación migratoria,
proporcionándoles asesoría jurídica y asistencia social. En el informe se reporta
que a la fecha operan 15 grupos de protección en territorio nacional: tres en
Baja California (Mexicali, Tecate y Tijuana); dos en Chiapas (Comitán y
Tapachula); uno en Chihuahua (Ciudad Juárez); uno en Coahuila (Piedras
Negras); cinco en Sonora (Agua Prieta, Nogales, San Luis Río Colorado,
16 Ibid, 139
27
Sásabe y Sonoyta); uno en Tabasco (Tenosique); uno en Tamaulipas
(Matamoros), y uno en Veracruz (Acayucan). En el tabulado se observa que de
enero a junio de 2005 se ofreció ayuda a un total de 69 mil 222 migrantes en el
rubro de asistencia social, lo que significa un incremento del 9.5 por ciento
respecto al mismo periodo anterior. De igual forma se orientó a un total de 506
mil 289 migrantes, lo que significa un aumento del 34.2 por ciento.18 (cuadro 2)
Al cierre de 2004, los grupos de protección a migrantes reportaron el
deceso de 179 personas (110 en la frontera norte y 69 en la sur) y en el
siguiente periodo, de enero a junio de 2005, se registró el deceso de 86
personas (53 en la frontera norte y 33 en la sur), lo que significa un incremento
de 36.5 por ciento respecto a lo observado en los primeros seis meses del año
pasado.
Otro programa que tiene gran importancia es el Programa
Interinstitucional de Atención a Menores Fronterizos, coordinado por el
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. Al respecto, de
enero a junio de 2005 el INAMI registró casi 23 mil eventos de menores
repatriados en la frontera norte, de los cuales 11 mil 200 fueron canalizados a
las diferentes instituciones públicas. Otro logro que se reporta es la
construcción, remodelación o mantenimiento de 24 estaciones migratorias
ubicadas en los estados de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Coahuila,
Distrito Federal, Michoacán, Oaxaca, Tabasco y Tamaulipas, entre septiembre
de 2004 y agosto de 2005, con una inversión de más de 83 millones de pesos.
La construcción de la estación migratoria en Tapachula, Chiapas, estado
en el que se registra el mayor flujo de indocumentados, presenta un avance
aproximado de 58 por ciento y se ha contado con la asistencia de la
Organización Internacional para las Migraciones (OIM), a fin de cumplir con
estándares internacionales: instalaciones con todos los servicios para hombres,
mujeres, familias y menores; zona médica, áreas de esparcimiento, teléfonos
públicos y oficinas administrativas; así como casilleros para sus pertenencias,
baños dignos, dormitorios, oficinas de consulados y áreas de estancia
temporal. Todo con el propósito de garantizar un trato digno a los migrantes y
el respeto a sus derechos humanos.
28
Respecto al control y verificación migratoria, en el informe se reporta que
entre septiembre de 2004 y agosto de 2005 se aseguraron a 239 mil
extranjeros. En el mismo periodo se efectuó la repatriación de 217 mil
centroamericanos.
Otra acción que lleva a cabo el INAMI son los sistemas de planeación,
innovación y transparencia. Uno de los proyectos es la instauración del
Sistema Integral de Operación Migratoria (SIOM), que en el periodo de
febrero 2004junio 2005 operó en los 11 principales aeropuertos
internacionales del país, los cuales concentran cerca de 92 por ciento de las
entradas de nacionales y extranjeros por la vía aérea al territorio nacional. Se
efectuó el registro computarizado de más de 10 millones de personas y fueron
remitidas a revisión secundaria poco más de 62 mil. En el sistema se incorporó
información de casi 20 mil personas con antecedentes terroristas, criminales,
migratorios o por mandato de la autoridad judicial y se incluyó información
sobre 243 mil connacionales repatriados desde la frontera norte del país.
Adicionalmente, el sistema cuenta con información de casi 4 mil
solicitudes de ejercicio de la acción penal formuladas por el Instituto Nacional
de Migración ante el Ministerio Público Federal por presuntos hechos
constitutivos de algún delito tipificado por la Ley General de Población.
Además, fueron digitalizados un millón 100 mil expedientes o archivos
migratorios los cuales pueden ser consultados por vía remota.
El Instituto Nacional de Migración realiza además, acciones de combate
a la corrupción y convenios de colaboración con organismos internacionales y
relaciones interinstitucionales. También como parte de la actualización del
marco jurídico que regula la migración en México, la Secretaría de
Gobernación, a través de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados
(COMAR), determina la Condición de Refugiado a través de la operación del
Grupo de Trabajo del Comité de Elegibilidad sobre Refugiados. Este comité
recibe las solicitudes de refugio y propone en cada caso la procedencia o no de
reconocer la condición de refugiado. Además, tramita ante la Secretaría de
Relaciones Exteriores el otorgamiento de las cartas de naturalización a
refugiados y coordina con la Secretaría de la Reforma Agraria y los gobiernos
estatales de Campeche, Chiapas y Quintana Roo, la entrega de los títulos de
29
terrenos nacionales, así como contratos privados en el caso de tierras
estatales, que dan seguridad de la tenencia de la tierra a los nuevos
mexicanos.
Gracias a la gestión de la COMAR, la Secretaría de Relaciones
Exteriores expidió mil 417 cartas de naturalización a ex refugiados
guatemaltecos entre diciembre de 2004 y marzo del 2005. El total de cartas de
naturalización entregadas a través del programa, iniciado en 1996, es de poco
más de 10 mil. La COMAR ha logrado impulsar un programa de Adjudicación
de Tierras para ex refugiados guatemaltecos, tanto en Campeche como en
Quintana Roo.
A través del Programa 3X1 Migrante, durante el 2006, se beneficiaron
mayormente las localidades y municipios con bajos niveles de marginación,
pero con altos niveles de migración. Los estados con mayor captación de
recursos del Programa fueron Zacatecas, Jalisco, Michoacán y Guanajuato. En
el periodo 20022006, los estados con mayor cobertura bajo la definición
anteriormente comentada fueron Yucatán, con una cobertura de la población
objetivo superior a 84%; y Zacatecas con 59%. El 44% de los municipios
apoyados por el Programa, durante el periodo 20022004, redujeron su índice
de marginación del año 2000 al 2005; éste porcentaje muestra que el Programa
está contribuyendo a mejorar las condiciones de vida de las localidades de
migración y pobreza del país.
El número de clubes de migrantes que han participado en el Programa
se incrementó de 20 en el año 2002 a 738 en el 2006; la inversión canalizadas
a los municipios de alta y muy alta marginación pasó, en términos reales, de
23.9 millones de pesos en el 2003 a 45.7 millones en el 2006, y el número de
estados que participaron en la ejecución de proyectos pasó de 19 en el 2002 a
26 en el 2006. Todos estos indicadores reflejan que el Programa ha fomentado
la corresponsabilidad de migrantes y los tres órdenes de gobierno para
financiar proyectos canalizados a localidades de migración y pobreza.
De todos los proyectos apoyados por el Programa en el año 2006, el
21.5% corresponden a obras de agua potable, electrificación y saneamiento;
asimismo, de toda la inversión realizada por el Programa, el 15% se destina a
30
estas mismas vertientes de apoyo. La mayoría de las obras realizadas en el
año 2004 aún existen y funcionan adecuadamente; por lo que, la sostenibilidad
general de las obras es superior a 90%. El principal tipo de mantenimiento que
reciben las obras es: acondicionamiento (49%); limpieza (36%), reparaciones
(15%). La congruencia de las obras apoyadas por el Programa con los planes
de desarrollo municipal es muy buena, ya que casi la totalidad de municipios
tenía consideradas las obras como prioritarias en dichos planes.
Este programa es ampliamente conocido por los funcionarios
municipales; sin embargo, casi la mitad de beneficiarios directos los
desconoce. Los trámites para acceder a los recursos del Programa fueron
considerados fáciles por la mayoría de los entrevistados, sin embargo sólo
poco más de la mitad de éstos consideró que la aprobación fue rápida. Por otro
lado, en general se cumplió el tiempo establecido en las reglas para comunicar
a los municipios sobre la aceptación o rechazo de las solicitudes. La
percepción general sobre el nivel de cumplimiento de los objetivos del
Programa es muy buena; ya que casi la totalidad de municipios y beneficiarios
directos que los conocen dijeron que se han cumplido en sus municipios o
localidades. Con respecto a la transparencia en las reglas y la operación del
programa, la percepción es buena, al igual que la rendición de cuentas en el
uso de los recursos y el impacto en las condiciones de vida de la población.17
Evolución del Presupuesto.
El 5° Informe de Labores de la Secretaría de Gobernación reporta que durante
la presente administración el presupuesto autorizado de la Secretaría ha
sufrido importantes reducciones. Se continuaron aplicando medidas de
austeridad y racionalidad, lo que ha permitido reducir el gasto corriente en
aproximadamente 70 millones de pesos en las partidas de servicios generales,
que se vienen a sumar a los 3 mil 342 millones de pesos de ahorros logrados
en el periodo 2001 2004. En 2005, el presupuesto autorizado ascendió a 3,422
millones de pesos, lo que representa una disminución del 45 por ciento en
términos reales respecto a lo ejercido en el año 2000.18
17 Evaluación Externa 2006 del Programa 3x1 para migrantes www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=30140108&len=1 (fecha de consulta: 10 de octubre 2007)18 Ibid, 143.
31
Gráfica 2. Evolución del presupuesto de la Secretaría de Gobernación (millones de pesos)
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
5,938
5,632 5,517
4,365 3,971
3,422
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Secretaría de Gobernación, 5° Informe de Labores, México, 2005
En la siguiente gráfica se puede apreciar que el presupuesto de la Secretaría
se redujo a partir de 2003, a pesar de haber adquirido responsabilidades
adicionales con la creación de nuevas unidades administrativas.
La Secretaría reporta que ha logrado mejorar el control y eficiencia en la
administración de los recursos, la disminución de tiempos de respuesta y que
ha mejorado la eficiencia en pago a proveedores, además de implantar
operaciones de pago vía electrónica, generando con ello oportunidad y
transparencia en la gestión administrativa.
En la administración pública federal, los programas de atención social,
educativa y asistencial dirigidos a los migrantes, se despliegan a través de
diversas dependencias. En el cuadro 3 se puede observar una compilación
correspondiente a lo establecido por el Presupuesto de Egresos 2005 y 2006.
Habría que destacar que en este periodo el monto total de estas partidas tuvo
una reducción de 167 millones.
32
Cuadro 3. Presupuesto de Egresos 2005 y 2006, programas correspondientes para la atención de migrantes Presupuesto 2005 Presupuesto 2006
Programa Monto Programa Monto
Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de Gobernación
Apoyo a migrantes 79,200,000.00 Fondo para Pago de 298,500,000.00 Adeudos a Braceros Migratorios del 42 al 64**
Programa de Repatriación 15,000,000.00 Secretaría de Relaciones Exteriores de Cadáveres
Programa de 5,000,000.00 Apoyo a Migrantes 22,300,000.00 identificación de Cadáveres
Asistencia jurídica urgente 20,000,000.00 Apoyo para la Repatriación 17,700,000.00 para mexicanos en el de Cadáveres a México extranjero y defensa de condenados a muerte
Protección al Migrante 5,000,000.00 Apoyos a las mujeres, 6,100,000.00 Mexicano y a la Campaña niñas y niños migrantes en de Seguridad al Migrante situación de maltrato
Apoyo a las mujeres, 25,000,000.00 Asistencia jurídica urgente 11,500,000.00 niñas y niños en situación a mexicanode maltrato en frontera estadounidenses y
Defensa de condenados a muerte
Programa de Becas a 10,000,000.00 Migrantes en situación de 2,000,000.00 Jóvenes Migrantes p in encMexicanos
robada dig ia
Programa de Apoyo a 10,000,000.00 Protección a la población 8,800,000.00 Migrantes de probada Migrante Mexicana y a la indigencia Campaña de Seguridad al
Migrante
Secretaría de Hacienda y Crédito Público Repatriación de personas 3,600,000.00 vulnerables
Migrantes y Desplazados 128,700,000.00 Instituto de los Mexicanos 57,022,175.00 en el Exterior
Fondo para Pagos de 298,500,000.00 Secretaría de Educación Pública Adeudos a Braceros Migratorios del 42 al 64
Secretaría de Educación Pública Programa de Educación 6,235,090.00 Primaria para Niños y Niñas Migrantes
Educación primaria para 6,200,000.00 CONAFE. Transferencia 70,000,000.00 niñas y niños migrantes para becas para SEP instructores comunitarios y
promotores en programas para migrantes e indígenas***
Secretaría de Salud Modelo Comunitarios de 108,205,398.00 Educación Inicial y Básica para Población Indígena y
33
Migrante (CONAFE)
Programa de Apoyo a 5,000,000.00 Secretaría de Salud Migrantes con VIH/Sida y Tuberculosis
Proteger la Salud del 11,000,000.00 Programa Nacional para 57,022,175.00 Migrante Mexicanos en el Exterior,
MéxicoAmericanos y sus Familias en las Comunidades de Origen
Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Desarrollo Social
Programa de Apoyo a 5,000,000.00 Programa 3x1 para 119,500,000.00 mujeres e hijos de migrantes migrantes en territorio nacional
Apoyo al transporte de 15,000,000.00 22 Instituto Federal Electoral migrantes en extrema pobreza que deseen regresar a México
Iniciativa Ciudadana 3x1 100,000,000.00 Coordinación del Voto de 38,459,689.00 los Mexicanos Residentes en el Extranjero
22 Instituto Federal Electoral
Voto en el extranjero 200,000,000.00
Total de todos los 938,600,000.00 Total de todos los 770,977,352.00 programas programas
Fuente: Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados, abril de 2006.
VI. Comisión legislativa encargada de estos asuntos, seguimiento a
iniciativas presentadas y estatus de estas (19972007)
El origen de la actual Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios
se remonta al año de 1934, cuando se estableció la Comisión de Migración en
el Artículo 66 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos. En ese tiempo se discutía la denominada
Ley General de Población, que dos años después se promulgó para regular los
asuntos migratorios y los relativos al turismo, la demografía y la identificación y
el registro de personas. Se creó entonces la Dirección General de Población
dentro de la Secretaría de Gobernación. En 1937 se reformó el reglamento ya
citado y se estableció la Comisión de Migración y Vías Generales de
Comunicación.
34
Más adelante, en 1979, se aprobó la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, la cual estableció, en su artículo 54,
las comisiones ordinarias. En esta fecha desapareció la Comisión de Migración
y no fue sino hasta octubre de 2000 que se creó con el nombre que
actualmente tiene. Como se puede observar en el cuadro 1, la Cámara de
Diputados ha tenido diversas comisiones dedicadas a los temas de población y
asuntos fronterizos.
Cuadro 4. Evolución de las comisiones dedicadas a los temas de población y asuntos fronterizos, según la Ley Orgánica del Congreso General (19942005)
Diario Oficial de la Federación Comisiones vinculadas al tema
20 de julio de 1994
• Asuntos Fronterizos
• Población y Desarrollo
• Asuntos de la Frontera Sur (comisión especial)
3 de septiembre de 1999 • Gobernación, Población y Seguridad Pública
9 de octubre de 2000 • Población, Fronteras y Asuntos Migratorios
29 de septiembre de 2003 • Población, Fronteras y Asuntos Migratorios
Fuente: Sandra Espinosa Morales, “Evolución de las comisiones en la ley orgánica del Congreso General”, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Reglamentos y Practicas del Congreso de la Unión [Actualización: 20 de abril de 2006] en www.diputados.gob.mx/cesop/ (Fecha de consulta: 10 de octubre 2007)
Esta Comisión se creó por varias razones; la creciente necesidad de
separar las funciones de gobernación y de población, hasta esa fecha
abordadas por una misma Comisión; la importancia del tema migratorio como
un fenómeno social complejo y estructural de la sociedad mexicana que por su
impacto requiere la atención privilegiada de los diputados. La Comisión de
Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la actual Legislatura cuenta con
nueve subcomisiones de trabajo, de las cuales, seis están relacionadas, directa
o indirectamente, con el tema de la migración internacional, principalmente
hacia Estados Unidos: 1) Población, 2) Programas de Apoyo y Derechos
Humanos de los Migrantes, 3) Envío de Remesas de Estados Unidos
Americanos a México, 4) Voto de los Mexicanos en el Extranjero, 5) Asuntos de
la Frontera Norte, 6) Asuntos de la Frontera Sur, 7) Relación con Organismos
Internacionales, 8) Aduanas y TLC, 9) Cuenca de Burgos.
En el cuadro 5 es posible consultar los nombres de los diputados que han sido
miembros de esta comisión, desde el año 2000 en que fue creada. En tanto, el
cuadro 3 muestra la distribución cuantitativa de sus integrantes, según el
35
partido al que pertenecen. En el tránsito de la LVIII a la LIX Legislatura habría
que destacar que los cambios más significativos fueron la disminución de los
diputados provenientes del PAN y el aumento en los del PRD, así como el
hecho de que la presidencia haya pasado de un diputado del PRI a uno del PT.
Cuadro 5. Integrantes de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados (20002006)
Cargo
LVIII Legislatura (20002003) LIX Legislatura (20032006)
Nombre Partido Nombre Partido
Presidente Aguilar García Patricia PRI Guajardo Anzaldúa Juan Antonio
PT
Del Real Muñoz Oscar Alfonso
PRI Badillo Ramírez Emilio PRI
Secretarios
Bravo y Mier Alfonso Guillermo
PAN Fernández Saracho Jaime
PRI
García Cabeza de Vaca Francisco Javier
PAN Hernández Martínez Ruth Trinidad
PAN
Santos Ortiz Petra PRD Avilés Nájera Rosa María
PRD
Integrantes Acosta Salazar Sergio PRD Alvarez Monje Fernando
PAN
Aguirre Solís Roberto PAN Avila Serna María PVEM
Ali de la Torre Jesús PRI Córdova Martínez Julio César
PRI
Aragón Castillo Hortensia PRD Cruz Silva Isabel Carmelina
PRI
Arredondo García Arcelia PAN Díaz Delgado Blanca Judith
PAN
Beaurregard De los Santos Lorena
PRI Gama Basarte Marco Antonio
PAN
Borbón Vilches Bernardo PAN Guillén Quiroz Ana Lilia PRD
Borunda Zaragoza José Carlos
PAN Herrera León Francisco PRI
Cardona Benavides Cuauhtémoc
PAN Martínez López Margarita (Licencia)
PRI
Castañeda Salcedo Salvador
PRI Martínez Rivera Laura Elena
PRI
Del Río Virgen José Manuel
CONV Miranda Campero López Malo Gabriela
PAN
Díaz De la Vega Fernando
PRI Mora Ciprés Francisco PRD
Duarte Jáquez César Horacio
PRI Pedraza Martínez Roberto
PRI
36
Cargo
LVIII Legislatura (20002003) LIX Legislatura (20032006)
Nombre Partido Nombre Partido
Fuentes Domínguez Roberto Javier
PRI Ríos Murrieta Homero PAN
Galarza González Adrían Salvador
PAN Rodríguez Rocha Ricardo
PRI
Martínez González Raúl PAN Suárez Ponce María Guadalupe
PAN
Martínez Pérez J. Timoteo
PRI Suro Barbosa Kerimme Isabel
PRI
Mendoza Cruz María Lilia Arcelia
PRI Torres Cuadros Enrique PRD
Ochoa Patrón Oscar PAN Tovar De la Cruz Elpidio
PRD
Raymundo Toledo Carlos PAN Trejo Reyes José Isabel PAN
Rubio Valdez Luis Gerardo
PRI Valdés Manzo Reynaldo Francisco
PRD
Solano Camacho Teodoro Román
PRI Vargas Bárcena Marisol PAN
Sondón Saavedra Víctor Hugo
PAN Vega Rayet Juan Manuel
PRI
Spezia Maldonado Erika Elizabeth
PVEM Yu Hernández Nora Elena
PRI
Varón Levy Eddie PRI Zúñiga Romero Jesús SP*
Secretario Técnico
Lic. Beatriz Equihua Enríquez
Ing. Noé González Lira
* Sin partido
Fuente: www.diputados.gob.mx, (Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2007)
Cuadro 6. Composición de la Comisión de Población, Fronteras y Asuntos Migratorios de la Cámara de Diputados, según partido (20002006)
Legislatura PRI PAN PRD PT PVEM SP* CONV TOTAL
LVIII Absolutos 13 12 3 1 1 30
Porcentajes 43% 40% 10% 3.5% 3.5% 100%
LIX Absolutos 12 9 6 1 1 1 30
Porcentajes 40% 30% 20% 3.3 3.3% 3.3% 100%
* Sin partido
Fuente: www.diputados.gob.mx, (Fecha de consulta: 12 de septiembre de 2007)
37
VII. Desempeño Legislativo
En este apartado se presenta un diagnóstico de las iniciativas presentadas ante
el Legislativo en materia de asuntos migratorios según el tema y la legislatura,
así como también el porcentaje de éstas en relación al total de iniciativas
dictaminadas y aprobadas en ese periodo. El análisis cualitativo de dichas
iniciativas, se puede consultar en el anexo 2 de este documento.
Cuadro 7. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según tema y Legislatura (1997mayo de 2006)
Tema LVII LVIII LIX LX Total Porcentaje Porcentaje acumulado
Inmigración 1 5 6 15 15
Protección a migrantes
1 5 6 15 30
Crecimiento Equilibrado
1 1 3 33
Remesas 3 3 8 41
Tráfico de personas 2 2 4 10 51
Desplazados 1 1 3 54
Fondo de braceros 1 2 3 8 62
Derechos Humanos 4 2 7 2 15 38 100
Total general 4 7 26 2 39 100%
*Dictaminadas y aprobadas
Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del Sistema de Investigación Legislativa.
Como se puede observar en el cuadro 8, el porcentaje promedio de iniciativas
en materia de migración y refugio con respecto al total de iniciativas
presentadas durante las cuatro legislaturas es de 2.5%. La tendencia ha sido
más o menos constante, sin embargo es notable que desde la LIX legislatura,
la preocupación por el grupo de estudio empezó a incrementar. A diferencia de
los dos periodos anteriores, 4% de las iniciativas totales presentadas por la
legislatura LIX estuvieron relacionadas con las personas migrantes o
38
refugiadas y, a pesar de que la legislatura LX sólo lleve un año de ejercicio, el
porcentaje de iniciativas en materia de migración y refugio es casi igual al que
presentaron las primeras dos legislaturas al terminar su periodo.
Aunque sigue siendo bastante precaria la legislación para la protección de este
grupo vulnerable, es importante destacar que estas cifras demuestran que la
situación de vulnerabilidad de este grupo se ha convertido en un fenómeno tan
notorio que cada legislatura le ha dedicado más tiempo con respecto al total de
las iniciativas presentadas durante su periodo.
Cuadro 8. Relación porcentual entre el número de iniciativas* en materia de migración y refugio con respecto al total de iniciativas presentadas
Legislatura Total iniciativas*
Iniciativas en materia de migración y refugio
Porcentaje
LVII 202 4 2
LVIII 435 7 2
LIX 618 26 4
LX 132 2 2
Total General 1387 39 3
*Dictaminadas y aprobadas Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del SIL
En el cuadro 9 se presentan las iniciativas por tema presentadas por las cuatro
legislaturas, y la relación que éstas tienen con otras leyes. Como se puede
observar, el 67% de las iniciativas propone reformar la Ley General de
Población (LGP), mientras que el 30% propone crear una nueva Ley sobre
cada uno de los temas (a excepción del tráfico de personas y las personas
desplazadas) relacionados con la Ley que se pretende reformar. Finalmente
solamente el 4% de las iniciativas proponen modificar o reformar la Ley
Aduanera. Después de analizar las iniciativas presentadas por las cuatro
legislaturas y relacionarlas con la ley que se propone modificar, es evidente
que las bases jurídicas del Estado mexicano no responden a las necesidades
39
de protección legal de este grupo vulnerable, lo que simultáneamente hace
inminente la reforma del marco jurídico mexicano, sobre todo se pretende
hacer énfasis en la LGP.
Algunos de los aspectos más criticados de la LGP vigente y sus regulaciones
incluyen: la mayor concentración de poder y decisión a cargo de la Secretaría
de Gobernación19, la excesiva discrecionalidad con la que pueden actuar los
funcionarios menores,20 las contradicciones entre diferentes cuerpos legales y
los vacíos no cubiertos por los instrumentos jurídicos vigentes21 .
19 El gobierno mexicano le ha otorgado el monopolio del manejo de todas las cuestiones relativas a la inmigración en México a la Secretaría de Gobernación, sin importar su naturaleza. En la LGP los servicios migratorios se dividen en dos vertientes: interiores y exteriores, los segundos están integrados y son prestados por los funcionarios mexicanos del servicio consular en el extranjero. La Secretaría de Relaciones Exteriores desempeña un papel limitado al trámite de las solicitudes de asilo diplomático; sin embargo, las solicitudes de asilo territorial son, según la ley, de exclusiva incumbencia de la Secretaría de Gobernación.
20 Se permite que funcionarios menores hagan sus propias interpretaciones y puedan aprovecharse de situaciones particulares, ya que las políticas de admisión son determinadas por la Secretaría de Gobernación sólo en términos amplios y generales. La ley en su reglamento establece que cada misión debe ser concedida por el secretario o el subsecretario de Gobernación y ejecutada por el director de Servicios Migratorios, pero al mismo tiempo le permite que esta función sea delegada a otras autoridades migratorias o consulares menores, pero no especifica las circunstancias por la cuales tales delegaciones deban ocurrir. Por lo tanto, en la práctica, es difícil identificar quién es el responsable de tomar las decisiones sobre la admisión de una persona o conjunto de personas, y los procesos de verificación institucional sobre decisiones discriminatorias o arbitrarias simplemente no existen.
21 Estas contradicciones son evidentes en lo relativo al os derechos de los migrantes. Actualmente, los inmigrantes no están protegidos por un cuerpo legal coherente y no se les garantiza un conjunto de derechos de manera específica. Por ejemplo, a pesar de que la ley expresa el interés sobre el completo ejercicio de los derechos humanos (en el cap. 15 otorga a los migrantes el derecho de apelar una negativa de admisión o un cambio en su estatus migratorio). El ejercicio de sus derechos está restringido a la jurisdicción de la Secretaría de Gobernación, y su decisión final es inapelable.
40
Cuadro 9. Iniciativas* en materia de asuntos migratorios, según ley que se propone modificar y tema (1997mayo de 2006)
Tema Ley Aduanera
Ley General de Población
Creación de nueva ley
Total
Inmigración 7 1 8
Protección a migrantes 1 2 2 5
Tráfico de personas 4 4
Remesas 3 3
Desplazados 1 1
Fondo de braceros 1 1
Total 1 18 8 27
Porcentajes 4 67 30 100
*Dictaminadas y aprobadas
Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del Sistema de Investigaciones Legislativas (SIL)
Gráfica 3. Iniciativas en materia de migración y refugio
0
5
10
15
20
25
30
LVII LVIII LIX LX
Legislatura
Serie1
Fuente: Elaboración propia con base en la información del cuadro Iniciativas en materia de asuntos migratorios según tema del Sistema de Investigaciones Legislativas (SIL)
41
Descripción general de las iniciativas comprendidas en cada uno de estos
rubros22:
1. Inmigración
En este rubro están comprendidas ocho diferentes iniciativas, de las cuales
siete proponen reformas a la Ley General de Población, básicamente
encaminadas a mejorar el trato que las autoridades mexicanas otorgan a los
migrantes que arriban a nuestro país, generalmente en tránsito hacia Estados
Unidos.
Estas iniciativas se proponen evitar que las cárceles federales, estatales o
municipales continúen prestando el servicio de estaciones migratorias; regular
la calidad migratoria de aquellos que desean obtener la nacionalidad mexicana;
garantizar el pleno respeto a los derechos humanos de las personas detenidas
en las estaciones migratorias; modificar el estatus jurídico del Instituto Nacional
de Migración para adecuarlo a los nuevos retos del fenómeno migratorio y los
compromisos internacionales de México en la materia; reducir los tiempos de
respuesta a las y los extranjeros en el país y despenalizar varios de los delitos
en que pueden incurrir las personas inmigrantes.
La octava iniciativa en este rubro, presentada durante la LVIII Legislatura, es un
proyecto de decreto para crear la Ley sobre los Derechos de los Migrantes, con
el objetivo de precisar los derechos de que gozan las y los migrantes dentro del
territorio nacional.
2. Protección a migrantes
Este tema fue abordado en cinco iniciativas, entre las cuales destacan dos
minutas provenientes del Senado de la República. La primera de ellas es un
proyecto para crear la Ley de Protección a Migrantes y sus Familias, que tiene
como uno de sus objetivos generales establecer políticas públicas a favor de
las y los migrantes mexicanos y sus familias, dentro y fuera del país; la
segunda minuta corresponde a un proyecto para reformar la Ley General de
22 Si desea consultar el contenido de cada una de las iniciativas es necesario consultar el anexo 2 de este documento
42
Población, a fin de establecer que las autoridades migratorias trasladen a las y
los menores migrantes mexicanos a los albergues que haya dispuesto el
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.
Cabe destacar que existe otra iniciativa de la LIX Legislatura para crear una
nueva ley en favor de los migrantes, impulsada por el diputado Alfonso Nava
Díaz, denominada Ley Federal de Protección a los Trabajadores Migrantes y
sus Familias. Las otras dos iniciativas pendientes de discusión proponen
facilitar la importación de enseres y ropa libres de impuestos y crear la
Procuraduría General de Migración, con las atribuciones de defender los
derechos de las y los migrantes dentro y fuera del territorio nacional.
3. Crecimiento equilibrado de la población
Este rubro comprende cinco diferentes iniciativas, de las cuales cuatro se
proponer modificar la Ley General de Población y la quinta la creación de una
nueva legislación. Esta última fue elaborada durante la LVII Legislatura y
propone la creación de la Ley para la Protección de las Personas en Edad
Avanzada, con el objetivo de regular la protección a los derechos de las
personas en edad avanzada así como el carácter, atribuciones y
funcionamiento del Instituto Nacional de la Senectud.
Las otras cuatro iniciativas tienen los objetivos de derogar la norma que
dispone que la Secretaría de Gobernación debe promover ante las
dependencias las medidas necesarias para estimular el establecimiento de
núcleos de población nacional en los lugares fronterizos; garantizar la equidad
y la igualdad de género en la normatividad de población; fortalecer la
coordinación de los tres órdenes de gobierno en materia de planeación
demográfica; así como adecuar la estructura del Consejo Nacional de
Población.
4. Tráfico de personas
Cuatro diferentes iniciativas abordaron este tema. Todas ellas con reformas a
la Ley General de Población, dos provenientes de la LVIII legislatura y las otras
43
correspondientes a la actual. Los objetivos que se proponen estas iniciativas
son sancionar con mayor severidad el delito del tráfico de personas; crear un
capítulo especial en el Código Penal para perseguir a los presuntos
delincuentes que incurran en el mismo; tipificarlo como delincuencia
organizada; así como perseguirlo de oficio.
5. Remesas
En este rubro están comprendidas tres diferentes iniciativas, que tienen el
propósito común de crear una nueva ley para regular el envío y la recepción de
remesas. Todas ellas fueron elaboradas durante la LIX Legislatura.
Algunos de los objetivos de estas propuestas son evitar prácticas nocivas de
empresas que prestan el servicio de remesas y proteger los intereses de las y
los mexicanos y sus familias; así como regular la transferencia, recepción y
cambio de las remesas de dinero que transfieren los migrantes nacionales a
nuestro país.
6. Desplazados
Si bien en esta materia sólo existe una iniciativa, ésta adquiere especial
relevancia por tratarse de una minuta proveniente del Senado de la República,
la cual se propone reformar la Ley general de Población a fin de crear un marco
jurídico adecuado que brinde a la población desplazada una atención especial,
así como incorporar a este sector en las leyes de población y los códigos de
procuración y administración de justicia.
7. Fondo de braceros
Aquí sólo se incluye una iniciativa, elaborada durante la LVIII Legislatura, que
se proponía crear el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Contingencia
para el Apoyo de los ex Braceros del Periodo 19421946. Esta ley, que aún
aparece como pendiente en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de
Diputados, recientemente quedó sin objeto de aplicación, ya que el 25 de mayo
de 2005 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que crea el
fideicomiso para otorgar apoyo social a los ex trabajadores migratorios
44
mexicanos que hayan prestado sus servicios en los Estados Unidos durante los
años de 1942 a 1964.
8. Derechos Humanos
En las últimas tres legislaturas analizadas se encontraron once iniciativas en el
tema relacionado con los Derechos Humanos. Se toman en cuenta estas
iniciativas ya que, los Derechos Humanos al ser universales, pueden ser
reclamados por cualquier persona que se encuentre en el territorio mexicano y
por lo tanto de manera indirecta también se encuentran relacionadas con el
grupo de estudio. Estas iniciativas plantean fortalecer las atribuciones y
capacidades de gestión de la Comisión Nacional de Derechos Humanos
aumentando su jurisdicción así como proteger a ciertos grupos vulnerables
como las niñas y las mujeres. Para hacer esto, el Congreso expide la Ley
General para la igualdad entre Mujeres y Hombres; y la Ley General que crea
el Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia y Erradicación de la
Violencia contra las Mujeres y las Niñas.
VIII. Impacto del trabajo legislativo
Esta comisión elaboró dos dictámenes que sirvieron para aprobar las reformas
legales que posibilitaron el voto de los mexicanos en el extranjero. El primero
de estos dictámenes fue aprobado por la Cámara de Diputados el 22 de febrero
de 2005. Debido a que la colegisladora introdujo modificaciones al mismo, fue
necesario realizar un nuevo dictamen, que finalmente fue aprobado por la
cámara de origen el 28 de junio y publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 30 de junio de 2005.
Reformas al Cofipe para regular el voto de los mexicanos en el extranjero
La discusión sobre el voto de los mexicanos en el extranjero se ha venido
realizando cuando menos desde 1990. Sin embargo, fue hasta seis años más
tarde cuando se produjo el primer avance: se reformó la fracción III del artículo
36 constitucional, para suprimir el requisito de votar en el distrito electoral
correspondiente al ciudadano, y se introdujo un transitorio al Código Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), con el cual se dejó abierta
45
la posibilidad para que estos mexicanos pudieran votar en las elecciones
presidenciales del 2000.
Una vez concluido el proceso electoral de ese año, concluyó la vigencia
de este transitorio, por lo que era necesario impulsar una nueva reforma legal.
Entre 1998 y 2004 fueron presentadas en las Cámaras de Diputados y
Senadores 18 diferentes iniciativas que pretendían reglamentar el derecho al
voto de estos mexicanos. Estas propuestas de ley, a decir del segundo
dictamen mencionado líneas arriba, dan cuenta del interés e importancia que
los partidos políticos, los grupos parlamentarios y el propio Ejecutivo Federal
siguen teniendo en el tema.
De acuerdo con este mismo dictamen, hoy en día casi 11 millones de
personas nacidas en México radican fuera del país, de los cuales alrededor de
98 por ciento se encuentran en Estados Unidos. Según estimaciones del IFE
mencionadas por este mismo dictamen en este país vecino están
empadronados y tienen credencial para votar entre 2.5 y 4 millones.23
Las reformas aprobadas al Cofipe por el Congreso de la Unión
establecieron que los mexicanos residentes en el extranjero votarán sólo para
presidente de la República, deberán contar con su credencial para votar y estar
inscritos en el padrón electoral y emitirán su sufragio a través del servicio
postal. Dichas modalidades se adoptaron en función de las siguientes ventajas:
a) Se mantiene congruencia con las normas que regulan el ejercicio
del derecho al voto de los ciudadanos en tránsito el día de la jornada
electoral.
b) Al emitir el voto por correo, se establecen los mismos requisitos y
posibilidades para todos los ciudadanos, independientemente del
lugar en que se encuentren.
c) Esta modalidad de voto a distancia tiene la ventaja de que no
requiere la instalación de casillas en las sedes diplomáticas y
23Estadístico por país de residencia de los ciudadanos inscritos en la Lista Nacional de Electores Residentes en el Extranjero, Instituto Federal Electoral, 12 de abril de 2006, disponible en www.mxvote06.org/pdf/NUMERALIA%20%7B2May06%7D.pdf, (Fecha de consulta: 1 de octubre 2007)
46
consulares y evita que el IFE establezca órganos responsables de la
organización, desarrollo y vigilancia del proceso electoral mexicano,
con el posible rechazo o cuestionamiento de las autoridades
extranjeras, particularmente de los Estados Unidos.
d) Por lo que se refiere a la utilización de medios electrónicos, luego
de consultar a especialistas y valorar la experiencia de otros países,
se concluyó que “en el estado actual de la tecnología, no hay forma
de evitar, con plena seguridad, la intrusión de agentes externos al
sistema de cómputo. Los riesgos informáticos, es obvio, no
distinguen país, mientras que los riesgos se acrecientan cuando
esos sistemas enlazan países diferentes”.
IX. Contexto nacional
En la primera parte de esta sección de la temática relacionada con los
migrantes y refugiados en México presentaré una serie de estadísticas
descriptivas, basadas en los censos más actualizados del Consejo Nacional de
la Población (CONAPO), el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI), y el Instituto Nacional de Migración (INM) con el fin de
ofrecer un amplio contexto nacional con respecto a este grupo. En la segunda
parte, como complemento al contexto nacional, presentaré el diagnóstico 2006
2007 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, a partir del cual
revisaré la dimensión cuantitativa del diagnóstico del Programa Nacional para
Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED) con la finalidad de analizar qué
líneas de acción se deben conservar, modificar o innovar y proponer nuevos
enfoques y variables a tomar en cuenta.
I. Estadísticas descriptivas sobre la migración en México24
El fenómeno migratorio es complejo y difícil de abordar, ya sea desde la
perspectiva de la salida, llegada, retorno o tránsito de migrantes. En virtud de la
dimensión y características que la migración tanto interna como internacional
ha adquirido en todo el mundo (ver gráfica 1), y de las implicaciones que ésta
24 Al final de este documento incluyo un anexo con las distintas calidades migratorias en México y sus características.
47
Gráfica 4. Migrantes internacionales a nivel mundial
75 84 105
154 175
0 20 40 60 80
100 120 140 160 180 200
1965 1975 1985 1995 2000
Año
Mill
on
es
de
pers
on
as
flujo de migrantes
Fuente: CONAPO: www.conapo.gob.mx/mig_int/series/g01.ppt Fecha de consulta: 6 de septiembre 2007
tiene para el desarrollo de cada país, es necesario analizar sus características
cualitativas y cuantitativas.
Entre las facultades que tiene la Secretaría de Gobernación está la de asignar
la calidad migratoria de aquellas personas que ingresan al país. En México
existen tres posibles calidades migratorias: No migrante (extranjero que con
permiso de la Secretaría de Gobernación se interna en el país temporalmente),
inmigrante (extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de
radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de inmigrado), e inmigrado
(extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el país).
De acuerdo a los datos que presenta el Instituto Nacional de Estadística
Geografía e Informática (INEGI) el flujo de personas inmigradas e inmigrantes
en el periodo de 19892007 no presentó características constantes de manera
conjunta, sin embargo es posible identificar tendencias bastante claras y
constantes de manera individual: mientras que el flujo de inmigrantes presenta
una tendencia relativamente creciente a lo largo del periodo mencionado (a
excepción del punto mínimo registrado en 1994), la gráfica de personas
inmigradas presenta un comportamiento opuesto. Como resultado de este
48
comportamiento, ambas gráficas se intersectan en el 2004. En este año queda
muy claro el creciente flujo de inmigrantes y la disminución de flujos de
personas inmigradas en el país.
Gráfica 5. Flujo de inmigrantes y personas inmigradas 19892007
0
20,000
40,000
60,000
80,000
100,000
120,000
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
Años
Cantidad
PERSONAS INMIGRADAS
INMIGRANTES
Desde 1985, fecha en la cual se realizó el primer levantamiento censal de
población en México, la migración ha ocupado un lugar importante entre las
temáticas captadas; esto se debe a que este fenómeno (tanto nacional como
internacional) constituye uno de los factores que influyen en la definición del
tamaño y la estructura de la población. Por otro lado, los datos relacionados
con este fenómeno son materia importante en el desarrollo e implantación de
políticas de población y tienen gran utilidad en programas de redistribución
espacial de la misma, pues toda variación del número de personas en el
territorio tiene grandes implicaciones en la determinación de la demanda de
bienes y servicios, produciéndose, además, efectos considerables en la
cantidad y calidad de los recursos humanos.
De acuerdo con el Censo General de Población y Vivienda del 2000,
aproximadamente el 80% de la población residente en México cuenta con la
calidad migratoria de No migrante25 (49% son hombres y 51% son mujeres), el
25 Es decir, son extranjeros que con permiso de la Secretaría de Gobernación se internan en el país temporalmente, dentro de alguna de las siguientes características migratorias: turista,
49
18% de migrante interna26 (48% son hombres y 52% son mueres), el 0.5% de
inmigrante (50.6% son hombres y el 48.4% son mujeres), y el 2.1% no están
especificados.
Cuadro 10. Población residente en México por lugar de nacimiento y sexo,
2000
Calidad Migratoria Total Hombres Mujeres
No migrantes 77 705 198 38 039 921 39 665 277 Migrantes internos1 17 220 424 8 266 311 8 954 113 Inmigrantes2 492 617 249 337 243 280 No especificados 2 065 173 1 036 684 1 028 489 Total 97 483 412 47 592 253 49 891 159
Notas: 1 se refiere a la población que residía en un estado distinto al de nacimiento. 2 se refiere a la población nacida en el extranjero. Fuente: estimaciones de CONAPO, con base en INEGI,
XILL Censo General de Población y Vivienda, 2000: www.conapo.gob.mx Fecha de Consulta: 9 septiembre de 2007
a) Migración interna
En el caso de México, el estudio de las migraciones se ha tornado
particularmente importante debido al nivel de desarrollo económico alcanzado
por el país en distintas regiones y las crecientes corrientes migratorias
generadas en las últimas décadas en el interior del país (ver gráfica 6).
transmigrante, visitante, Ministro de Culto o Asociado Religioso, asilado político, refugiado, estudiante, visitante distinguido, visitante local, visitante provisional.
26 Se refiere a la población que reside en un estado distinto al de nacimiento.
50
Gráfica 6 Porcentaje de población inmigrante, 19502000
Porcentaje de población inmigrante
12.8 14.9 14.5
17.2 18.9
17.7
0 2 4 6 8
10 12 14 16 18 20
1950 1960 1970 1990 1995 2000
Año
Po
rce
nta
je
NOTA: Migración según lugar de nacimiento. En el porcentaje se excluye a las personas que nacieron en otro país y a las que no especificaron su lugar de nacimiento. Fuente: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000 www.inegi.gob.mx Fecha de Consulta: 10 de septiembre de 2007.
Al analizar el porcentaje de población inmigrante en el país, es evidente que en
las cinco décadas analizadas, las mujeres representan un porcentaje mayor
que los hombres. Es interesante analizar el periodo de 1980 a 2000, ya que a
pesar de que desde 1950 hubo un incremento constante en los flujos de
inmigrantes dentro del país, de 1980 a 1990 se presenta un incremento de casi
3% en la población total inmigrante, mientras que de 1990 al 2000 esta
población decrece en 1.5%. Esto podría indicar una tendencia de regresión o
disminución en los flujos internos del país (ver cuadro 11).
Cuadro 11.Porcentaje de población inmigrante según sexo, 1950 a 2000
Año Total Hombres Mujeres
1950 12.8 12.4 13.2
1960 14.9 14.4 15.4
1970 14.5 14 15
1980 17.2 16.8 17.6
1990 18.9 18.4 19.4
2000 17.7 17.4 17.9
NOTA: Migración según lugar de nacimiento. En el porcentaje se excluye a las personas que nacieron en otro país y a las que no especificaron su lugar de nacimiento. Fuente: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1950 a 2000 www.inegi.gob.mx Fecha de Consulta: 10 de septiembre de 2007.
51
La comparación de los tres censos generales de población más importantes del
país, también ilustra el incremento en la participación de las mujeres en el
fenómeno migratorio. Mientras que en la década de los ochenta la población
migrante guardaba la misma proporción en cuanto al sexo, en 1990 y en el
2000 la población migrante de mujeres es mayor que la de hombres (ver
cuadro 11).
Cuadro 12. – Población Migrante en el país según sexo, 1980,1990 y 2000
X Censo General de Población y Vivienda 1980
XI Censo General de Población y Vivienda 1990
XII Censo General de Población y Vivienda 2000
Hombr es
Mujeres Total Hombre s
Mujeres Total Ho mbr es
Mujeres Total
3303930 7
33807526 66846 833 39893969 41355676 812496 45
4759 2 253
49891159 974834 12
Fuente: Sistema Municipal de Bases de Datos (SIMBAD)
b) Migración internacional
Cuando se incorporan al análisis los inmigrantes residentes en México sin
excluir a aquellos que nacieron en otros países, se observa que la población
estadounidense presenta el mayor número de residencias en el país, mientras
que en segundo lugar están las personas de origen guatemalteco y en tercero
las de origen español. De los países que tienen población representativa en
México, Alemania y Francia son los países con menos residencias (ver gráfica
7).
52
Gráfica 7 Inmigrantes residentes en México por principales países de origen, 2000.
0
50000
100000
150000
200000
250000
300000
350000
400000
1
Países
Pe
rso
na
s
Estados Unidos
Guatemala
España
Cuba
Canadá
Colombia
Argentina
El Salvador
Francia
Alemania
Otros
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en INEGI, Muestra del diez por ciento del XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. INEGI: www.inegi.gob.mx Fecha de consulta: 9 de septiembre 2007
De acuerdo con las cifras del Instituto Nacional de Migración (INM), el número
de expulsiones de migrantes extranjeros ha disminuido drásticamente del 2006
al 2007. El porcentaje de expulsión de personas de origen guatemalteco
disminuyó en más del 90% mientras que el de las de origen hondureño
disminuyó un 70% y el de las del Salvador 88% (ver cuadros 12 y 13).
Cuadro 13 Expulsiones según nacionalidad 2006 Cuadro 14– Expulsiones según nacionalidad 2007
PAÍS DE NACIONALIDAD
TOTAL PART. %
GUATEMALA 84,657 47.2
HONDURAS 59,013 32.9
EL SALVADOR 26,930 15.0
NICARAGUA 3,666 2.0
ESTADOS UNIDOS
929 0.5
ECUADOR 850 0.5
OTROS 3,300 1.9
TOTAL 179,345 100.0
PAÍS DE NACIONALIDAD
TOTAL PART. %
HONDURAS 15,946 50.4
GUATEMALA 8,728 27.6
EL SALVADOR 3,460 10.9
NICARAGUA 1,325 4.2
ESTADOS UNIDOS
400 1.3
ECUADOR 368 1.2
OTROS 1,419 4.4
TOTAL 31,646 100.0
Fuente: Instituto Nacional de Migración www.inami.gob.mx Fecha de consulta: 10 septiembre 2007
53
c) Personas refugiadas
Como respuesta al éxodo masivo de centroamericanos y centroamericanas en
México en los ochenta, México modificó su legislación interna en 1990,
específicamente la Ley General de Población, otorgando la calidad de
refugiado a toda aquélla personas que ingrese al país para proteger su vida,
seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia
generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de
derechos humanos u otras circunstancias que perturben gravemente el orden
público en su país de origen y lo hayan obligado a huir a otro país. De acuerdo
con las cifras del Instituto Nacional de Migración (INM), durante el periodo
20022007 ingresaron a México 277 personas en calidad de refugiados de los
cuales el 20% provenían de Eritrea, el 14% de Colombia, el 11% de Etiopía, el
8% de Haití, 7% de Somalia y el 6% de Centroamérica (ver cuadro 14).
Cuadro 15 Extranjeros que ingresaron a México con la calidad de Refugiados 20022007 NACIONALIDAD 2002 2003 2004 2005 2006 ENEJUN 2007 ACUMULADO
ALBANESA 1 2 0 1 0 0 4
ARMENIA 0 0 0 1 0 0 1
BENGALÍ 2 0 4 0 0 0 6
BIRMANIA 0 0 0 6 3 0 9
CHINA 0 0 2 0 1 0 3
COLOMBIANA 13 10 2 3 6 5 39
CONGOLESA 3 2 0 1 0 2 8
COREANA DEL NORTE 0 0 0 1 0 0 1
CUBANA 0 0 1 0 0 0 1
ECUATORIANA 0 1 0 0 0 0 1
ERITREA 0 0 5 51 0 0 56
ETIOPE 0 5 12 14 1 0 32
GHANESA 1 0 0 0 0 0 1
GUATEMALTECA 1 2 1 2 0 0 6
HAITIANA 0 0 0 10 5 6 21
HONDUREÑA 1 8 0 0 0 0 9
IRANI 0 0 1 0 0 0 1
IRAQUI 1 0 0 0 0 0 1
NIGERIANA 1 1 0 0 0 0 2
SALVADOREÑA 0 0 1 1 0 0 2
SOMALI 0 0 6 8 6 0 20
SRI LANKA 0 0 3 0 0 0 3
SUDANESA 0 0 0 1 1 0 2
TURCA 0 0 0 2 0 0 2
UZBEKA 0 0 0 2 0 0 2
VENEZUELA 0 0 0 1 0 0 1
Fuente: Instituto Nacional de Migración: www.inami.gob.mx. Fecha de Consulta: 14 de septiembre de 2007
54
d) Trabajadores temporales
Frontera Norte
Durante la década pasada, la migración de trabajadoras y trabajadores
temporales mexicanos a Estados Unidos experimentó transformaciones
sumamente relevantes. Entre ellas destaca la disminución del número de
migrantes en el flujo temporal, como resultado del aumento de la migración
definitiva, las respuestas de las y los migrantes ante la multiplicación de los
operativos de la patrulla fronteriza del Servicio de Inmigración y Naturalización
norteamericano (SIN) y la renovación del flujo migratorio.
Por lo tanto, de acuerdo con el Censo General de Población y Vivienda, el
fenómeno de migración interna predomina, ya que ésta es casi diez veces más
alta que la migración internacional (la que solamente representa el 10% de la
migración interna). En cuanto a la distinción del género, lo que se puede
observar es que en cuanto a la migración interna, ambos sexos mantienen la
misma proporción, mientras que en el rubro de migración internacional sí existe
una diferencia: los hombres representan el 60% del total de migrantes
internacionales (ver cuadro 15).
Cuadro 16 Población de 5 años y más por sexo y grupos quinquenales de edad, y su distribución según condición migratoria estatal e internacional (migración por lugar de residencia en enero de 1995)
Población de 5 años o más Total Hombres Mujeres
Migrantes Internos 3 584 957 1 766 027 1 818 930
Migrantes Internacionales 343 790 204 129 139 661
No especificados 300 681 155306 145 375
Total 4 229 428 2 125 462 2 103 966 Fuente: INEGI XII Censo General de Población y Vivienda 2000
Así, los datos de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México
(EMIF) dejan ver claramente que mientras entre 1993 y 1999 un promedio de
alrededor de 450 mil trabajadores y trabajadoras temporales se dirigieron a
55
Estados Unidos, y entre 1999 y 2003 ese promedio descendió a 360 mil
personas. El análisis completo de la EMIF deja ver que las y los trabajadores
temporales conforman una de las subpoblaciones de migrantes más
vulnerables, pues no sólo carecen de la información necesaria para ingresar y
trabajar en Estados Unidos, sino que cuando logran cruzar y trabajar en aquel
país obtienen remuneraciones inferiores a quienes viven allá y no cuentan con
prestaciones laborales, incluidos los servicios de salud.
Cuadro 17. Flujo de migrantes temporales por periodo de levantamiento de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF)
Periodo de levantamiento Migrantes temporales que se dirigen a Estados Unidos
Migrantes temporales que regresan de Estados Unidos
28 de marzo de 1993 al 27 de marzo de 1994 552 141 572 548 14 de diciembre de 1994 al 13 de diciembre de 1995 387 066 367 241 11 de julio de 1996 al 10 de julio de 1997
424 262 453 506 11 de julio de 1998 al 10 de julio de 1999
420 846 392 520 11 de julio de 1999 al 10 de julio de 2000
284 373 248 766 11 de julio de 2000 al 10 de julio de 2001
269 938 320 102 11 de julio de 2001 al 10 de julio de 2002
318 587 437 913 11 de julio de 2002 al 10 de julio de 2003
598 954 436 409 Fuente: estimaciones de CONAPO con base en STyPS, CONAPO, INM y EL COLEF, Encuesta sobre Migración en la Frontera Norte de México (EMIF), 19931994, 19941995, 19961997, 19981999, 19992000, 20002001, 20012002 y 20022003.
Frontera Sur
La dinámica migratoria como consecuencia de la extrema pobreza, desempleo
y el devalúo de los productos agrícolas por el que atraviesa Centroamérica
desde hace mucho tiempo ha propiciado la emigración de las personas del
campo netamente campesina hacia las principales ciudades del país, y la
emigración internacional de las y los trabajadores agrícolas hacia distintas
fincas del estado de Chiapas. Este grupo de trabajadores agrícolas
centroamericanos, principalmente provenientes de Guatemala, que se
movilizan hacia Chiapas, es altamente vulnerable a distintas situaciones
56
Maltrato Físico, Amenazas, Humillaciones
Maltrato Verbal
irregulares como engaño, discriminación y desigualdad frente a las y los
trabajadores mexicanos.
De acuerdo al Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales que
elaboró la organización no gubernamental Sin Fronteras, 70 de cada 100
trabajadores agrícolas son objeto de malos tratos, sea este verbal o físico,
mientras que el 30% no ha sufrido nunca malos tratos en las fincas donde han
trabajado (ver gráfica 8).
Gráfica 8 Tipo de maltrato sufrido por los agrícolas en las fincas de Chiapas
Fuente: Sin Fronteras, “Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales en las fincas de Chiapas, México”, 2005.
Según datos proporcionados por el INM, durante el año 2000 cruzaron la
frontera para emplearse en labores agrícolas de Chiapas 39 321 personas y
durante el año 2003 se internaron 45 028. Esto indica que año con año
aumenta la migración de trabajadores agrícolas al estado de Chiapas.
57
Gráfica 9.– Alza del flujo de trabajadores agrícolas temporales que se emplearon en Chiapas durante el año 2002 y 2003.
36000
37000
38000
39000
40000
41000
42000
43000
44000
45000
46000
2002 2003
Flujo de trabajadores
Fuente: Sin Fronteras, “Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales en las fincas de Chiapas, México”, 2005.
El paso fronterizo más demandado para cruzar a trabajar a México es el de
Tecún Umán, San Marcos, puesto que por éste cruza el 55% de las y los
trabajadores agrícolas, mientras que el 45% restante cruzan por el paso de El
Carmen, San Marcos. El 90% de los trabajadores agrícolas son hombres y 10%
son mujeres. En cuanto a la edad de éstos, la mayoría de los que cruzan están
entre los 18 y 50 años (ver cuadro 17).
Cuadro 18. – Edades de los trabajadores agrícolas que cruzan a trabajar a las fincas de Chiapas
Edades Porcentajes
1417 años 10%
1830 años 36%
3150 años 49%
5170 años 5%
Fuente: Sin Fronteras, “Diagnóstico sobre trabajadores agrícolas temporales en las fincas de Chiapas, México”, 2005.
II. Diagnósticos
En esta parte se analizará el diagnóstico 20062007 del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, a partir del cual, se revisará la dimensión
cuantitativa del diagnóstico del Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la
Discriminación 2006 (PNPED) con la finalidad de analizar qué líneas de acción
58
se deben conservar, modificar o innovar y proponer nuevos enfoques y
variables a tomar en cuenta.
Diagnóstico 20062007 del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo
Si bien la variable más robusta para explicar los flujos migratorios a lo largo de
la historia ha sido la existencia o no de brechas de desarrollo entre dos
regiones o países, la perspectiva del desarrollo humano incorpora una nueva
variable a estas explicaciones. De acuerdo con este nuevo enfoque, los
movimientos migratorios voluntarios son indicativos del grado de libertad del
que gozan las personas. Si la libertad es el conjunto de oportunidades para ser
y actuar y la posibilidad de elegir con autonomía, quien decide migrar no
necesariamente lo hace solamente por la existencia de mayores oportunidades
en el lugar de destino, sino por también por la escasez de opciones disponibles
en el lugar de origen.
La posibilidad de valorar distintas opciones para el desarrollo pleno, hace de la
migración una decisión que se percibe como superior y por lo tanto se convierte
en un ejercicio de la libertad efectiva de los individuos. nivel individual, esta
decisión puede estar condicionada por la urgencia, por la falta de información,
por la presión social o por condiciones individuales diversas. Por lo tanto, las
políticas públicas deben favorecer a que el ejercicio de dicha opción sea, en
efecto, una forma legítima de desarrollo individual. El diagnóstico analiza con
detalle los factores de los que dependen los efectos positivos de la migración:
características de las personas migrantes, contexto, condiciones en que se da
el tránsito y uso de las remesas, entre otros. Para hacer esto, estudia los
efectos netos sobre las comunidades emisoras a través del análisis de algunas
consecuencias no deseables en el mediano y largo plazo como la pérdida de
capital humano doméstico, a nivel de comunidades. Sin embargo, también
considera el potencial del envío de remesas para generar desarrollo y la
relación entre desarrollo humano y migración.
59
Escolaridad � Si los movimientos migratorios son en cierto sentido indicativos
del grado de libertad que gozan las personas en distintos lugares, es
importante identificar la base de opciones sobre las que se decide migrar. De
acuerdo con el diagnóstico, la Encuesta Nacional de Empleo (ENE) 2002 hace
posible ligar características laborales de la población mexicana con las
características de los miembros de las familias que han enviado algún miembro
a trabajar a Estados Unidos y a otros países. Los datos sugieren que la
escolaridad promedio de las y los migrantes es mayor que la escolaridad
promedio de las personas no migrantes, y que el nivel de escolaridad de las y
los jefes de los hogares migrantes es también mayor que la escolaridad de las
y los jefes de los hogares no migrantes.
Pobreza� Los datos sugieren que las personas migrantes en México no
provienen de los hogares con mayor pobreza, y contradicen los argumentos de
que la migración podría deberse a la carencia de condiciones básicas para el
desarrollo. Sin embargo, la relación entre pobreza y migración es más
compleja, pues cuando se analiza la asociación entre el ingreso promedio y la
probabilidad de migrar se encuentra que prácticamente para todos los niveles
esta última es positiva, aunque es mayor para ingresos intermedios (entre 10
mil y 15 mil pesos trimestrales de 2002), de manera que los hogares más
pobres y los más ricos tienen menores probabilidades de tener un migrante. Un
indicio de la importancia de la pobreza en el fenómeno migratorio proviene del
hecho de que los municipios que reciben remesas más cuantiosas por
habitante son rurales y altamente marginales: el 29% de las remesas tiene
como destino a 492 municipios con niveles altos o muy altos de marginación
donde vive el 8.6% de la población mexicana. De acuerdo con el Informe de
desarrollo humano 20062007 sobre migración y desarrollo humano, dos de los
cinco estados más pobres tienen tasas de migración muy superiores al
promedio nacional.
Expectativa de mejoras económicas�Los migrantes, al tomar su decisión,
revelan la necesidad y la expectativa de mejorías potenciales en bienestar
económico. Sin embargo, esta decisión tiene repercusiones sobre otros actores
como la familia, la comunidad y la sociedad en un contexto más general.
60
Prácticamente todas y todos los migrantes que cruzan sin papeles
requieren ayuda de los llamados coyotes. Existe una relación inversa, si
bien débil, entre la demanda por coyotes y el costo de los mismos
(demanda poco elástica). Este comportamiento en la elasticidad precio de
la demanda por coyotes se explica por el hecho de que las y los
migrantes potenciales diversifican rutas hacia zonas con menor
vigilancia, pero donde las condiciones geográficas son más difíciles.
Efectos de la migración en las variables analizadas:
Educación�Sobre los efectos de la migración y las remesas en las
posibilidades y el logro educativo de la población el diagnóstico afirma que, en
promedio, las personas migrantes tienen niveles de educación más altos que
aquellas que no migran en sus comunidades, especialmente en el caso de las
mujeres. La migración tiende a reducir la desigualdad en niveles de educación,
al menos en el corto plazo. Las remesas inducen mayor inversión en educación
primaria y secundaria de las y los hijos de familias migrantes, con un sesgo
favorable a las niñas; y la migración genera un desincentivo a invertir en niveles
de educación media superior y superior en comunidades con tradición
migratoria.
Salud� Para poder entender la salud de las y los migrantes mexicanos, es
necesario que el proceso sea abordado en tres momentos: el origen, el traslado
y el destino. Los riesgos a los que se expone el migrante en cada etapa del
proceso son diferentes y conllevan a diferentes demandas al sector salud. En
cuanto a los que se quedan, se puede afirmar que la salud mental de las
mujeres compañeras de migrantes es afectada por la ausencia del cónyuge, ya
que reportan tasas elevadas de sintomatología depresiva, ansiedad y
somatización asociados con sentimientos de soledad y percepción de no tener
los recursos adecuados para hacer un buen papel como padre y madre durante
la ausencia del cónyuge. Las y los hijos también se ven afectados al
experimentar niveles altos de estrés asociados con la ausencia paterna. La
transmisión de enfermedades infecciosas es un problema estrechamente
61
asociado con los movimientos poblacionales en todo el mundo. Las
enfermedades más frecuentes son tuberculosis, SIDA e infecciones de
transmisión sexual.
Las muertes de migrantes en la frontera son ocasionadas por deshidratación,
insolación, hipotermia, agotamiento, piquetes ponzoñosos y mordeduras de
animales salvajes, ahogamientos, atropellamientos y por homicidios. El
endurecimiento de las políticas migratorias estadounidenses después de los
ataques terroristas de septiembre de 2001, generó un aumento en las
detenciones de aproximadamente 220% en diez años.
Del total de migrantes mexicanos residentes en Estados Unidos, más de la
mitad (5.9 millones de personas) no cuenta con seguro médico. El proceso
migratorio tiene implicaciones para la salud de las y los migrantes y sus familias
en un sentido amplio: las condiciones en las comunidades de origen, el tránsito
hacia los lugares de destino y el establecimiento en un lugar nuevo.
Remesas, migración y desarrollo� De acuerdo con el diagnóstico, la relación
entre la intensidad migratoria a nivel municipal y el desarrollo humano revela
que la mayor intensidad migratoria tiene lugar en los municipios rezagados en
términos relativos pero no en los de mayor rezago, resultando así una relación
de Uinvertida entre migración y desarrollo humano. Los ingresos por remesas
envidadas fomentan el desarrollo, éstos representan un monto equivalente, en
el año 2006, al 59% de los ingresos por exportaciones de petróleo, siendo de
23.5 miles de millones de dólares. Los estados que más reciben ingresos por
remesas como proporción de su PIB son Michoacán y Zacatecas, seguidos por
Oaxaca y Guerrero.
Política Migratoria� De acuerdo al informe, la política migratoria también es
una variable que se debe considerar al análisis, ya que ésta afecta
directamente en la evaluación del costo, el riesgo y el beneficio de las personas
que deciden migrar. Asimismo, altera las condiciones en que se lleva a cabo la
migración.
62
Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED)
En el diagnóstico sobre los grupos más discriminados en México, el PNPED
identifica cuatro ámbitos específicos de acción, que corresponden a los
terrenos sociales en los que las personas tienden a sufrir de manera más
frecuente y perniciosa las prácticas discriminatorias. Es así como propone la
dimensión estructural de la discriminación, la cual nos permite identificar una
serie limitada de espacios sociales donde ésta se concreta con mayor fuerza,
es decir, una serie de subsistemas sociales no sujetos a abandono voluntario
por parte de las personas que los habitan, que son decisivos en la socialización
de esas personas y en su calidad de vida y en los que circulan de manera
regular las prácticas de exclusión discriminatoria.
De acuerdo con lo anterior, el PNPED propone que los espacios centrales de la
discriminación estructural son los subsistemas sanitario, educativo, laboral y
de justicia y propone dar viabilidad y dirección a la estrategia del Estado
mexicano en su lucha contra la discriminación. La acción institucional de
Estado debe orientarse a combatir los actos de exclusión en los espacios
socialmente más importantes en que se presenten, ya que la persistencia en
tales ámbitos de prácticas discriminadoras contra grupos vulnerados limita el
desarrollo de las capacidades básicas y disfrute de derechos fundamentales de
estos grupos, como son los económicos, sociales y culturales.
Siendo la discriminación una nueva variable que limita el desarrollo de las
capacidades básicas de los seres humanos, el PNPED propone en cada
subsistema ya definido ciertos objetivos para erradicar la discriminación para
que ésta no obstaculice el desarrollo humano de la población refugiada y
migrante:
Salud� en general se propone fortalecer la perspectiva del trato digno, la
igualdad de trato y de la cultura de la no discriminación de la población
refugiada y migrante en los servicios de salud: garantizar el acceso gratuito y
universal a las instalaciones de salud y a recibir servicios de calidad a la
población migrante y refugiada en territorio nacional;
63
Educación� en general se propone garantizar a todas las personas el derecho
a la educación, expresado como la igualdad de oportunidades para el acceso,
la permanencia y el logro educativo. Por lo tanto propone ampliar, diversificar y
flexibilizar la oferta de los servicios de educación básica obligatoria, para
alcanzar la cobertura universal; desarrollar modalidades educativas
innovadoras que permitan el acceso de las comunidades migrantes y
refugiadas a la educación básica y generar entornos ajenos a la discriminación;
instrumentar programas de difusión y educación dirigidos, por un lado, a las
autoridades, servidores públicos, empresarios y, en general, a la población de
zonas de alto tránsito o asentamiento migratorio y, por el otro, a los migrantes,
refugiados y desplazados internos.
Trabajo� permitir una igualdad real de oportunidades en el acceso a las
relaciones laborales, al desempeño laboral respetuoso de la integridad de las
personas y a la certidumbre laboral para los trabajadores.
Acceso a la Justicia� en general propone que el Estado mexicano adopte las
medidas legislativas y administrativas para garantizar una correcta procuración
y administración de justicia en todas las ramas del derecho, a fin de dar
cumplimiento irrestricto al principio constitucional de no discriminación:
asegurar el principio de no discriminación en el acceso de toda persona a los
derechos constitucionales de seguridad y justicia, y en especial a la población
migrante y refugiada. Específicamente proponen que en el Distrito Federal, en
las entidades de la federación y en la federación misma se deberán
implementar las siguientes medidas para el acceso a la justicia en relación con
las personas migrantes y refugiadas:
a) vigilar que las personas migrantes que sean víctimas de un ilícito o
presuntos responsables de un delito sean tratadas con respeto a sus
derechos humanos.
b) Vigilar que las autoridades garanticen a las personas que ingresan al
país en calidad de refugiadas la información acerca de los derechos que
las asisten.
64
c) Vigilar que los defensores de oficio presten servicio a los y las
migrantes.
Después de analizar ambos diagnósticos, es evidente que el PNPED pretende
contribuir con la tarea del definir qué variables son esenciales para el
mejoramiento del desarrollo humano, concebido como la expansión del
conjunto de oportunidades para ser y actuar y la posibilidad de elegir con
autonomía. En este caso, en la variable que este Programa se enfoca es la
discriminación, pero la discriminación como una nueva variable que limita el
desarrollo de las capacidades básicas de los seres humanos y por lo tanto que
contribuye a la obstaculización el desarrollo humano pleno. En el PNUD se
analiza cómo la migración se relaciona con el desarrollo humano, el PNPED
analiza cómo la discriminación de la población migrante, refugiada y
desplazada se relaciona con el conjunto de oportunidades que tienen las
personas para elegir con autonomía.
Desde esta perspectiva, los movimientos migratorios voluntarios son indicativos
del conjunto de oportunidades accesibles a los individuos en su lugar de origen,
es decir, son el resultado de la escasez de oportunidades en su lugar de
origen. El objetivo esencial del PNPED con relación a la personas migrantes y
refugiadas es fomentar la creación de nuevas oportunidades para prevenir que
estos fenómenos se den por las opciones limitadas y frecuentemente
desiguales que estos individuos sufren.
Asimismo las variables importantes que el PNPED considera son los
subsistemas como: educación, trabajo, salud y justicia. Enfocando su trabajo
en la formulación de políticas públicas que incidan en estos subsistemas, se
logrará prevenir y eliminar la discriminación en México. Para que realmente se
logre en el ámbito de la salud se le debería de incorporar una visión que
entienda el proceso migratorio como el PNUD, en tres momentos: el origen, el
traslado y el destino, ya que los riesgos a los que se expone el migrante en
cada etapa del proceso son diferentes y conllevan a diferentes demandas al
sector de salud que podrían ser incorporadas. En el actual PNPED, los
objetivos relativos a la salud de la personas migrantes y refugiadas están
ligados a cómo se proporciona la salud en el destino, sin embargo es necesario
65
formular demandas que se traduzcan en la protección de la población migrante
y refugiada en el proceso de traslado también.
X. Contexto Internacional
En sección de la temática relacionada con los migrantes y refugiados en
México presentaré los principales compromisos internacionales bilaterales y
multilaterales relacionados con personas migrantes y refugiadas a los cuales
México se ha sumado (así como los que ha ratificado).
I. Régimen Internacional de Personas Refugiadas y Migrantes
Stephen D. Krasner define al régimen internacional como el conjunto de
principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisión, implícitos o
explícitos, sobre los cuales convergen las expectativas de los actores en un
área determinada de las relaciones internacionales.27 En el caso de las
personas refugiadas, el régimen se encuentra bien definido: los principios
incluyen la aceptación de que las situaciones de refugiados y refugiadas son un
problema que debe solucionarse; las normas exhortan a los actores a prevenir
el desplazamiento de personas, y a ayudar a aquellos que han sido
desplazados; las reglas señalan los derechos de las personas refugiadas y los
comportamientos proscritos a ellos y a los estados; los procedimientos de toma
de decisión incluyen procesos gubernamentales nacionales e internacionales
sobre todo dentro de la ONU en donde los actores toman decisiones sobre el
mandato de las agencias internacionales y aclaran divergencias sobre la
política hacia las personas refugiadas; y los actores son los estados, los
organismos y organizaciones regionales e internacionales, y las ONGs que se
ocupan de los problemas de este grupo de personas.28
27 Stephen D. Krasner, International Regimes, New York, Cornell University Press, 1983, p. 22.
28 Los instrumentos internacionales que sostienen el régimen de refugiados son: Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951); Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1967); Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (1950); Convención de la OUA por la que se regulan los aspectos específicos de problemas de los refugiados en África (1969), Declaración de las Naciones Unidas sobre Asilo Territorial (1967); Declaración de Cartagena sobre Refugiados (1984); Declaración de San José sobre refugiados y personas desplazadas (1994); Declaración de Tlatelolco sobre acciones prácticas en el derecho de los refugiados en América Latina y el Caribe(1999); Declaración de Río de Janeiro sobre la
66
De acuerdo con el Instituto Nacional de Migración (INAMI), a diferencia del
régimen internacional de protección de refugiados, el derecho internacional no
se ha desarrollado en otras áreas relacionadas con la migración, por ejemplo,
en materia de retorno de migrantes, visas, y controles fronterizos; por lo que no
existe actualmente un marco exhaustivo que regule la migración internacional
para encauzar los flujos de personas de manera ordenada.29 Sin embargo,
existen diversos instrumentos bilaterales, y multilaterales que regulan diversos
aspectos de la migración; particularmente lo relativo a la protección de los
derechos humanos. En este rubro se ubican la mayoría de las convenciones
producidas en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),
tales como a) la Carta Internacional de los Derechos Humanos; b) las
convenciones sobre relaciones consulares y diplomáticas30; c) las relativas a
refugio, asilo, nacionalidad y apátrida31; d) trabajadores migratorios32; d) crimen
transnacional33; e) protección diferenciada de mujeres y niños34; y finalmente
institución del Refugio (2000); Declaración de Quito sobre migraciones, democracia, desarrollo y derechos humanos (2000); Declaración y Plan de Acción de México para Fortalecer la Protección Internacional de los Refugiados en América Latina (2004).
29 Página del Instituto nacional de Migración Disponible en www.inami.gob.mx Fecha de consulta: 2 de agosto de 2007.
30 Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas adoptada el 18 de abril de 1961, entró en vigor el 24 de abril de 1964 y fue ratificada por México el 17 de junio de 1965, http://www.oas.org/legal/spanish/documentos/ConvencionViena.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007. Convención de Viena sobre Relaciones Consulares adoptada el 24 de abril de 1963, entró en vigor el 19 de marzo de 1967 y fue ratificada por México el 16 de junio de 1965 http://www.oas.org/legal/spanish/documentos/ConvVienaConsulares.htm Fecha de Consulta: 8 de agosto de 2007. Conjunto de principios para la Protección de Todas las Personas bajo Cualquier Forma de Detención o Prisión adoptado el 9 de diciembre de 1988, A.G. Res. 43/173 http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/h_comp36_sp.htm Fecha de Consulta: 5 de agosto de 2007.
31 Convención sobre el Estatuto de los Apátridas, adoptada el 28 de septiembre de 1954, entró en vigor el 6 de junio de 1960 y fue ratificada por México el 7 de junio de 2000, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_c_sp_sp.htm Fecha de Consulta: 3 de agosto de 2007. Convención sobre el Estatuto de los Refugiados adoptada el 28 de julio de 1951, entró en vigor el 22 de abril de 1954 y fue ratificada por México el 7 de junio de 2000, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_p_ref_sp.htm Fecha de Consulta: 5 de agosto de 2007. Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados adoptado el 31 de enero de 1967, entró en vigor el 4 de octubre de 1967 y fue ratificado por México el 7 de junio de 2000,http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_p_ref_sp.htm Fecha de Consulta: 3 de agosto de 2007. Declaración sobre el Asilo Territorial adoptada por la Asamblea General en su resolución 2312 (XXII), de 14 de diciembre de 1967,http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/o_asylum_sp.htm Fecha de Consulta: 3 de agosto de 2007.
67
f) discriminación e intolerancia35 . En el anexo 1, que constituye una de las
partes principales de este documento, se muestran los tratados multilaterales y
bilaterales a los que México se ha sumado desde principios del siglo XX hasta
la actualidad en lo que respecta al tema de migración y refugio.
32 Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares adoptada el 18 de diciembre de 1990, entró en vigor el 1 de julio de 2003 y fue ratificada por México el 8 de marzo de 1999.http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/m_mwctoc_sp.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007.
33 Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional adoptada el 15 de noviembre de 2000, no ha entrado en vigor, y fue ratificada por México el 4 de marzo de 2003, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1292.pdf Fecha de Consulta: 8 de agosto de 2007.
Protocolo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional adoptado el 15 de noviembre de 2000, ratificado por México el 4 de marzo de 2003y entró en vigor el 28 de enero de 2004, http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug_sp a.pdf Fecha de Consulta: 6 de agosto de 2007.
34 Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional adoptado el 15 de noviembre de 2000, fue ratificado por México el 4 de marzo de 2003 y entró en vigor el 25 de diciembre de 2003, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/1305.pdf Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007.
35 Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial adoptada el 21 de diciembre de 1965, entró en vigor el 4 de enero de 1969 y fue ratificada por México el 20 de febrero de 1975, http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/d_icerd_sp.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007. Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer adoptada el 18 de diciembre de 1979, entró en vigor el 3 de septiembre de 1981 y fue ratificada por México el 23 de marzo de 1981,http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/e1cedaw_sp.htm Fecha de Consulta: 2 de agosto de 2007.
68
Anexo 1. Tratados multilaterales de los cuales México forma parte sobre
temas de migración y tratamiento de refugiados.
a)Instrumentos Universales
Tratado Fecha adopción
Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas
19/04/1961
Convención de Viena sobre Relaciones 24/04/1963 Consulares
Conjunto de principios para la Protección de Todas las Personas bajo Cualquier Forma de
9/12/1988
Detención o Prisión
Convención sobre el Estatuto de los Apátridas 28/09/1954
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados 28/07/1951
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados 31/01/1967
Declaración sobre el Asilo Territorial 14/12/1967
Convención internacional sobre la protección de 18/12/1990
los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares
Convención de las Naciones Unidas Contra la 15/11/2000
Delincuencia Organizada Transnacional
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la 15/11/2000
Trata de Personas, especialmente Mujeres y
Niños
Protocolo Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes 15/11/2000
por Tierra, Mar y Aire
Convención Internacional sobre la Eliminación de 21/12/1965
todas las Formas de Discriminación Racial
Convención sobre la Eliminación de todas las 18/12/1979
Formas de Discriminación Contra la Mujer
Convenio 97 de la OIT relativo a los trabajadores 1/07/1949
migrantes
Convenio 118 de la OIT relativo a la igualdad de 28/061962
Entrada en vigor
24/04/1964
Ratificación por México
17/06/1965
19/03/1967
9/12/1988
16/06/1965
6/06/1960
22/04/1954
4/10/1967
14/12/1967
1/07/2003
7/06/2000
7/06/2000
7/06/2000
Ratificación por México
8/03/1999
29/09/2003 4/03/2003
25/12/2003 4/03/2004
28/01/2004 4/03/2003
4/01/1969 20/02/1975
3/09/1981 23/03/1981
22/01/1952 No se ha ratificado
25/04/1964 6/01/1978
69
trato de nacionales y extranjeros en materia de
seguridad social
24/06/1975 9/12/1978 No se ha Convenio 143 de la OIT sobre las migraciones en ratificado
condiciones abusivas y la promoción de la
igualdad de oportunidades y de trato de los
trabajadores migrantes
9/10/1987 3/07/1991 5/10/1990 Convenio 166 sobre la repatriación de la gente
de mar (revisado)
1/06/1999 19/11/2000 30/06/2000 Convenio 182 sobre las peores formas de trabajo
infantil
5/12/1951 5/12/1951 5/06/2002 Constitución de la Organización Internacional
para las Migraciones
14/04/1994 1/01/1995 1/01/1995 Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios
(AGCS) de la OMC
b) Instrumentos Regionales Americanos (OEA, CRM, NAFTA)
Fecha Entrada en Ratificación por Tratado adopción vigor México
28/03/1954 24/12/1954 3/04/1982 Convención sobre Asilo Territorial
28/03/1954 29/121954 6/02/1957 Convención sobre Asilo Diplomático
22/11/1969 18/07/1978 24/03/1981 Convención Americana sobre
Derechos Humanos "Pacto de San
José,Costa Rica"
26/12/1933 25/01/1935 27/01/1936 Convención sobre Extradición
22/11/1984 Declaración de Cartagena sobre los
Refugiados
9/12/1985 28/02/1987 22/06/1987 Convención Interamericana para
Prevenir y Sancionar la Tortura
70
re
res
el
Conferencia Internacional sobre
refugiados, repatriados y
desplazados centroamericanos en
América Latina
Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (Capítulo de
Entrada Temporal de Personas de
Negocios)
Convención Interamericana para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer
"Convención de Belem do Para"
Declaración de San José sob refugiados y personas desplazadas
Declaración Conjunta y Plan de
Acción de la Cumbre Tuxtla
Gutiérrez II
Declaración de Tlatelolco sob acciones prácticas en el derecho de lo refugiados en América Latina y Caribe
Declaración de Río de Janeiro
sobre la institución del Refugio
Declaración de Quito sobre
migraciones, democracia, desarrollo
y derechos humanos
Plan de Acción de la Conferencia
Regional sobre Migración (CRM)
Declaración y Plan de Acción de
México para Fortalecer la
Protección Internacional de los
Refugiados en América Latina
31/05/1989
17/12/1992 1/01/1994
9/06/1994 5/03/1995 12/11/1998
7/12/1994
15/02/1996
11/05/1999
10/11/2000
15/08/2002
3/12/2003
16/11/2004
Fuentes: http://www.inami.gob.mx; www.acnur.org; www.crmsv.org; www.oas.org; www.oit.org; www.unhchr.org,
www.omc.org
Tratados bilaterales de los cuales México forma parte sobre temas de
migración y tratamiento de refugiados.
71
a) Desarrollo fronterizo
Tratado Fecha Fecha Lugar Firma Publicación Firma/Adopción Adopción en el DOF
DECRETO Promulgatorio del Acuerdo 14/04/2004 12/05/2003 Guatemala, entre el Gobierno de los Estados Unidos Guatemala Mexicanos y el Gobierno de la República de Guatemala para Establecer una Comisión de Salud Fronteriza MéxicoGuatemala, firmado en la ciudad de Guatemala, Guatemala, el doce de mayo de dos mil tres.
DECRETO Promulgatorio del Acuerdo 20/03/2001 24/07/2000 México, D.F. entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América para Establecer una Comisión de Salud Fronteriza MéxicoEstados Unidos, hecho en la ciudad de Washington, el catorce de julio de dos mil y en la Ciudad de México, D.F., el veinticuatro de julio del propio año.
DECRETO Promulgatorio del Protocolo 09/09/2004 16/11/1993 Washington, Modificatorio al Acuerdo entre el D.C. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los Estados Unidos de América sobre el Establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte, firmado el 16 y 18 de noviembre de 1993, suscrito en Washington el veinticinco de noviembre de dos mil dos y en la Ciudad de México el veintiséis de noviembre de dos mil dos.
DECRETO de promulgación del Acuerdo 27/12/1993 16/11/1993 México, D.F. entre el Gobierno de los Estados Unidos y Washington Mexicanos y el Gobierno de los Estados D.C. Unidos de América sobre el establecimiento de la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza y el Banco de Desarrollo de América del Norte.
DECRETO Promulgatorio del Tratado 05/03/2003 17/07/1990 México, D.F. para Fortalecer la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre los Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y de la República de Guatemala, firmado en la Ciudad de México, el diecisiete de julio de mil novecientos noventa.
DECRETO de Promulgación del Acuerdo 23/06/1988 10/04/1987 Guatemala, entre el Gobierno de los Estados Unidos Guatemala Mexicanos y el Gobierno de la República de Guatemala, sobre Cooperación para la Prevención y Atención en Casos de Desastres Naturales, firmado en la ciudad de Guatemala, el día 10 de abril
72
de 1987.
DECRETO de Promulgación del Tratado 12/07/1972 23/11/1970 México, D.F. para resolver las diferencias fronterizas pendientes y para mantener a los ríos Bravo y Colorado como la Frontera Internacional entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América, firmado en la ciudad de México el 23 de noviembre de 1970.
ACUERDO sobre la asignación de 18/12/1962 18/04/1962 Notas canales de televisión a lo largo de la frontera entre México y los Estados Unidos de América.
Intercambiadas entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y la Embajada de los Estados Unidos de América en México
DECRETO que promulga la Convención 20/01/1934 01/02/1933 México, D.F. entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América, para la rectificación del Río Bravo del norte (Grande), en el Valle de Juárez El Paso.
b) Migración
Tratado Fecha Fecha Lugar Firma Publicación Firma/ Adopción en el DOF Adopción
Entendimiento que Amplía el Marco Bilateral en 18/08/1989 Tapachula materia de Protección y Migración entre los Chiapas, Estados Unidos Mexicanos y la República de México Guatemala
Entendimiento que Amplía el Marco Consular 07/08/1989 México, D.F Bilateral en materia de Protección y Migración, México Estados Unidos de América
Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno 17/06/1974 Ottawa, de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de Canadá Canadá relativo a la Admisión en Canadá de Trabajadores Agrícolas Migratorios mexicanos
Acuerdo sobre Documentación Migratoria a No 29/05/1974 México, D.F Inmigrantes entre los Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América.
Acuerdo sobre la Aplicación de la Leyes del 27/03/1968 México, D.F Seguro Social de los Estados Unidos de América sobre el Pago de Beneficios a Causahabientes con Domicilio en el Extranjero
Acuerdo sobre Documentación Migratoria a No 28/10/1953 México, D.F Inmigrantes entre los Gobiernos de los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América
Fuente: Instituto Nacional de Migración www.inami.gob.mx
73
Anexo 2. Iniciativas dictaminadas y aprobadas relacionadas con migrantes y refugiados clasificadas por tema
Inmigración LIX Reforma el artículo segundo transitorio del diverso que reforma los
Eliminar el plazo de 5 años, establecido en el Decreto antes mencionado, para solicitar la Declaración de Nacionalidad
artículos 30, 32 y 37 de la Constitución
Mexicana por Nacimiento en los casos de pérdida por haber obtenido una nacionalidad extranjera, a efecto
Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1997.
de que dicha solicitud pueda realizarse sin que exista plazo de vencimiento para ello.
Inmigración LVIII Con proyecto de Expedir la Ley que establezca los Ley sobre los Derechos de los Migrantes.
derechos que gozan los migrantes dentro del territorio nacional, de conformidad con las siguientes bases. 1. Se señalan los derechos de que gozan los migrantes y sus familiares, en las categorías de: a) “Inmigrante”, o “extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de inmigrado”. b) “Inmigrado”, o “extranjero que adquiere derechos de residencia en el país”. 2. Se estipulan los derechos de que gozan: a) Los “emigrantes”, o “mexicanos que salgan del país con el propósito de residir en el extranjero. b) Los “trabajadores de temporada”, “trabajadores o migratorios cuyo trabajo, por su propia naturaleza, dependa de condiciones estacionales y sólo se realice durante una época del año”. 3. Se faculta al CONAPO, para establecer, en coordinación con las dependencias del Ejecutivo Federal y las entidades federativas, las políticas y programas de acción a fin de promover condiciones equitativas y dignas relativas a la inmigración internacional de trabajadores y sus familiares. 4. Se señala como obligación del CONAPO, “impulsar las políticas a fin de emplear en trabajos en beneficio de la comunidad, a los migrantes desempleados y los refugiados, otorgándoles ayuda o beneficios de
74
carácter social”.
Protección a LIX Proyecto de Permitir a los migrantes que cuenten migrantes decreto que
reforma el artículo 61, fracción VII, de la Ley Aduanera.
con matrícula consular importar enseres menores y ropa, cuyos bienes sean libres de impuestos.
Protección a LIX Proyecto de Para establecer que las autoridades migrantes decreto, por el que
se reforma y adiciona la Ley General de Población
migratorias trasladarán a los menores migrantes mexicanos a los albergues que haya dispuesto el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, para que una vez realizada la investigación social del paradero de su familia, se proceda a su reintegración.
Protección a LIX Proyecto de Los objetivos de esta ley son migrantes decreto, por el que
se expide la Ley de Protección a Migrantes y sus Familias. Enviada por la Cámara de Senadores.
implantar políticas públicas para la protección de la dignidad, los derechos fundamentales y demás garantías de los migrantes mexicanos y sus familias, dentro y fuera del país; poner en marcha políticas públicas para proteger los derechos de los migrantes extranjeros en territorio nacional, y promover la coordinación interinstitucional entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal, los municipios, los órganos de estado y las organizaciones no gubernamentales para la protección de los migrantes, mexicanos y extranjeros, y sus familias.
Protección migrantes
a LIX De Ley Federal de Protección a los Trabajadores Migrantes y sus Familias
Los objetivos de esta ley son integrar un marco jurídico que garantice el respeto a los derechos de los migrantes y reconozca su contribución a la economía nacional; construir una red nacional entre los gobiernos: federal, estatales, municipales y sociedad civil para responder a la problemática que enfrentan; facilitar y humanizar el tránsito de los mexicanos migrantes en nuestro país; y, entre otros, establecer un plan nacional de apoyo
75
a migrantes por parte de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
Protección a LIX Que reforma los Pretende transferir recursos del migrantes artículos 42 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 18A de la Ley Federal de Derechos.
derecho de no migrante a las entidades federativas y a los municipios.
Protección a LVIII Con proyecto de Crear la Procuraduría General de migrantes decreto que
adiciona el artículo 112 bis a la Ley General de Población.
Migración, que tenga como atribuciones la defensa de los derechos de los inmigrantes y no inmigrantes dentro del territorio nacional; la defensa de los emigrantes mexicanos en el extranjero, relativas a su calidad migratoria o violaciones a sus derechos humanos y así como la defensa de los jornaleros agrícolas, trabajadores eventuales o grupos étnicos.
Crecimiento LIX Proyecto de Garantizar la equidad y la igualdad equilibrado decreto que
reforma la fracción segunda del artículo 3 de la Ley General de Población.
de género, en la normatividad de población.
Remesas LIX De Ley de Remesas, y que adiciona las fracciones VI, VII y VIII al artículo 253 del Código Penal Federal
Regular las remesas que envían los mexicanos que se encuentran en el exterior a sus familias en territorio nacional, y evitar prácticas nocivas de empresas que prestan el servicio de remesas y proteger los intereses de los mexicanos y sus familias.
Remesas LIX Proyecto de decreto que crea la Ley para Regular las Remesas de Dinero.
Regular la transferencia, recepción y cambio de las remesas de dinero que transfieren los migrantes nacionales a nuestro país, así como las partes que intervienen en dicha operación.
Remesas LIX Proyecto de decreto que crea la Ley para Regular el Envío de Remesas del Extranjero a la República Mexicana.
Regular, vigilar y determinar las bases para operar las instituciones bancarias, casas de cambio, instituciones auxiliares del crédito, centros de envíos de valores o cualquier empresa, con independencia de la denominación jurídica que se le otorgue, que sirvan de conducto o medio para ofertar o
76
Tráfico de personas
LVIII Con proyecto de decreto que reforma y adiciona
Tipificar en el Código Penal como delincuencia organizada, el delito de tráfico ilegal de personas,
diversos artículos de la Ley General de Población, el Código Penal Federal y la Ley Federal Contra la delincuencia Organizada.
incrementando las penas por dicho delito: 1. Incorpora al Código Penal el delito de “traslado de personas, sin la documentación correspondiente, con propósito de tráfico”. 2. Incrementa al máximo las penas por este delito cuando sea realizado por una o dos personas. 3. Tipifica como delincuencia organizada el delito de tráfico ilegal de personas, cuando sea cometido por tres o más personas, incrementando las penas correspondientes. 4. Aumenta las penas cuando se utilice a menores de edad o incapaces para cometer
137 y 143 de la ley tipos penales y trasladarlos al Código
este delito o auxiliar en la comisión del mismo.
Tráfico de personas
LVIII
°
Con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 143 de la Ley General de Población
Perseguir por oficio, sin que sea necesario la presentación de una denuncia, a quien por sí o por interpósita persona, con propósito de tráfico, pretenda llevar o lleve mexicanos o extranjeros a internarse a otro país, sin la documentación correspondiente.
Desplazados LIX
" "
Con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Población.
Crear un marco jurídico adecuado que brinde a la población desplazada una atención especial e incorporar a este sector a las leyes de población y a los códigos de procuración y administración de justicia.
Fondo de braceros
LIX 439 440 441 l
como la fracción V
Ley que crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Compensación para los Trabajadores Mexicanos Braceros Migratorios en Estados Unidos de América del periodo 1942 a 1964.
Crea un fideicomiso público para resarcir los daños económicos a los ex trabajadores braceros agrícolas y no agrícolas del periodo 19421964, que no recibieron su fondo de ahorro.
Fondo de braceros
LIX Ley para crear el Fideicomiso que administrará el fondo de compensación
Pretende compensar económicamente a todos los trabajadores mexicanos braceros de los años 19421964 o a sus cónyuges, viudas o a los hijos o hijas,
para los que hayan quedado debidamente
77
trabajadores mexicanos braceros en el período de 1962 a 1964.
registrados en las oficinas instaladas para tal efecto por el Gobierno Federal a través de la SEGOB.
Fondo de LVIII Con proyecto de Otorgar apoyo a todos aquellos ex braceros ley que crea
Fideicomiso que Administrará el Fondo de Contingencia para el Apoyo de los ex Braceros del Periodo 19421946.
braceros, o a sus cónyuges, para dar seguimiento a los fondos aportados por los braceros y la Secretaría de Gobernación en los años de 1942 a 1946 con una compensación de 5 mil dólares por cada bracero registrado en el padrón.
Derechos LX Con proyecto de Establece que las mujeres y niñas Humanos decreto que expide
la Ley General que crea el Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y las Niñas.
son vulnerables a la violencia. En este sentido se crea el Sistema Nacional de Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y Niñas.
Derechos LX De Ley General de Otorga mayor certeza jurídica de Humanos acceso de las
mujeres a una vida libre de violencia.
género a favor de las mujeres mediante el reconocimiento de su derecho a una vida libre de violencia, independientemente de su edad, estado civil, profesión, religión, origen étnico o condición social. Señala que se les brindará a las mujeres la protección jurídica para salvaguardar el acceso a una vida libre de violencia e incorporará el concepto del estado de riesgo y de indefensión.
Derechos LIX Con proyecto de Plantea que la Federación, los Humanos decreto para
reformar y adicionar los artículos 18 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Estados y el Distrito Federal, deberán establecer un sistema integral de justicia penal para adolescentes, en el cual se garanticen los derechos fundamentales que reconoce la Constitución Política para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos.
Derechos Humanos
LIX Proyecto de decreto que expide la Ley General
Propone replantear las definiciones de género y perspectiva de género.
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para la igualdad entre Mujeres y Hombres; y reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Derechos LIX Decreto que Establece que las mujeres y niñas Humanos expide la Ley
General que crea el Sistema Nacional de Prevención, Protección, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y las Niñas
son vulnerables a la violencia. En este sentido se crea el Sistema Nacional de Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y Niñas.
Derechos LIX Proyecto de Plantea fortalecer las atribuciones y
Humanos decreto que reforma y adiciona los artículos 15, 52, 72, y 73 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y 247 fracción VI del Código Penal Federal
capacidades de gestión de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. En ese sentido determina que se faculte a la Comisión para interponer denuncias penales o administrativas respecto de las infracciones o delitos que se desprendan de las investigaciones que realiza.
Derechos LIX Decreto que La iniciativa propone otorgar a los
Humanos reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Derechos Humanos
tribunales federales competencia para conocer las controversias que se susciten por leyes o actos que violen las garantías individuales o los derechos humanos.
Derechos LIX Reformas al Propone: a) aceptar la competencia
Humanos artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a la Corte Penal
de tribunales internacionales en los que México participe; b) que México coopere en la realización de procedimientos de investigación y persecución de delitos graves, así como en la ejecución de sentencias y resoluciones de dichos tribunales.
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Internacional.
Derechos LIX Adiciona un inciso Se faculta a la CNDH para iniciar
Humanos g) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
juicios de controversia constitucional ante la SCJN en contra de leyes de carácter federal, estatal y del DF, o bien, de tratados internacionales que vayan en contra de las garantías individuales previstas en la Constitución.
Derechos LVIII Decreto por el que Prevenir y eliminar todas las formas
Humanos se expide la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación en México.
de discriminación que se ejerzan contra cualquier persona en los términos del Artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como promover la igualdad de oportunidades y de trato.
Derechos LVIII Decreto por el que Ser la guía de acción institucional del
Humanos se aprueba el Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación.
Estado mexicano para dar una dirección concreta a su compromiso de cumplimiento de la garantía constitucional a la no discriminación.
Derechos LVII Decreto que Fortalecer las garantías
Humanos reforma el párrafo sexto del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
constitucionales de las que gozan los niños, para evitar su abandono y maltrato. Por ello, propone que en el artículo 4 constitucional se señale que: todos los menores desde que nacen, tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación, sano esparcimiento y buena formación para su pleno desarrollo físico, intelectual y emocional. La Federación, las entidades federativas, los municipios y los ascendentes y los particulares promoverán lo necesario, dentro de sus áreas de competencia para lograr estos fines. El Estado dará facilidades a los particulares para que colaboren en el logro de los mismos, y vigilará que cumplan con sus objetivos. Todos los menores tienen derecho a no ser maltratados, por lo que su abandono o mal trato será castigado de acuerdo a la ley.
Derechos LVII Proyecto de La iniciativa propone: 1) que sea el
Humanos decreto que reforma y adiciona los artículos 21, 73, 74, 76, 102 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Congreso de la Unión quien designe al presidente y a los consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y a los recursos materiales y financieros de la misma; 2) facultar a la Comisión para efectuar investigaciones, integrar averiguaciones previas y
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Mexicanos y consignarlas ante un juez diversos artículos competente, cuando se trate de de la Ley de la delitos de tortura; 3) facultar al titular Comisión de de la Comisión para iniciar juicios Nacional de políticos contra servidores públicos Derechos que no acepten las recomendaciones Humanos. o que no las cumplan; 4) denunciar a
los funcionarios que violenten los derechos humanos; y 5) acudir ante la autoridad judicial para ejercitar la acción penal en casos de tortura.
Derechos LVII Proyecto de crea el Instituto para la Igualdad de
Humanos decreto que crea el Instituto para la Igualdad de Oportunidades, la Equidad y la Paridad entre Mujeres y Hombres.
Oportunidades, la Equidad y la Paridad entre Mujeres y Hombres, que tendría por objeto garantizar, proteger, promover y difundir el respeto de los derechos de las mujeres consagrados en las declaraciones, convenciones internacionales ratificados por nuestro país, así como en la Constitución Política. Dicha promoción de la igualdad de oportunidades, equidad y paridad de oportunidades entre mujeres y hombres, deberá ser en todos los ámbitos de la vida nacional.
Derechos LVII Reforma el párrafo Se establece a nivel constitucional la
Humanos sexto y se adicionan los párrafos séptimo y octavo del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
protección que deberán tener los derechos y las garantías de los niños, niñas y adolescentes para asegurar su desarrollo. Se faculta a cualquier persona para exigir a la autoridad competente el cumplimiento de estos derechos y se define a los niños como todo ser humano menor de 18 años.
Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos del Sistema de información Legislativa (SIL) http://sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas/index.php (Fecha de consulta: 20 de agosto 2007)
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Glosario
a) Calidades y Características Migratorias36
No Inmigrante���� Es el extranjero que con permiso de la Secretaría de
Gobernación se interna en el país temporalmente, dentro de alguna de las
siguientes características migratorias (Artículo 42 de la Ley General de
Población):
1. Turista. Es aquella o aquel extranjero que se interna al país con fines de
recreo o salud, para actividades artísticas, culturales o deportivas, no
remuneradas ni lucrativas, con temporalidad máxima de seis meses
improrrogables.
2. Transmigrante. Es la o el extranjero que se interna en tránsito hacia otro
país y podrá permanecer en territorio nacional hasta por treinta días.
3. Visitante. Es la o el extranjero cuyo objetivo es el de dedicarse al ejercicio
de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lícita y honesta y con
autorización para permanecer en el país hasta por un año.37
4. Ministro de Culto o Asociado Religioso. Es aquella o aquel extranjero
que se interna para ejercer el ministerio de cualquier culto, o para la realización
de labores de asistencia social y filantrópicas, que coincidan con los fines de la
36 Instituto Nacional de Migración – www.inami.gob.mx (fecha de consulta: 10 septiembre 2007)
37 Esta característica tiene distintas modalidades como: Rentista. Cuando el extranjero visitante viva durante su estancia de sus recursos traídos del extranjero, de las rentas que éstos produzcan, de cualquier ingreso proveniente del exterior o de sus inversiones en el país; Inversionista. Cuando su internación tenga como propósito conocer alternativas de inversión o para realizar éstas; Técnico o Científico. Cuando se dedique a actividades científicas, técnicas ó de asesoría; Artista o Deportista. Cuando el propósito sea realizar actividades artísticas, deportivas o similares; Observador de Derechos Humanos o Procesos Electorales. Cuando la finalidad sea la observación de derechos humanos, incluyendo la de los procesos electorales; Cargo de Confianza. Cuando pretenda ocupar cargos de confianza; Consejero. Cuando pretenda asistir a asambleas y sesiones del consejo de administración de empresas; Profesional. Cuando su internación tenga como finalidad desempeñar actividades profesionales.
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asociación religiosa a la que pertenezca, siempre que ésta cuente con registro
previo ante la Secretaría de Gobernación y que la o el extranjero posea, con
antelación, el carácter de ministro de culto o de asociado en los términos de la
Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. El permiso se otorgará hasta
por un año y podrán concederse hasta cuatro prórrogas por igual temporalidad
cada una, con entradas y salidas múltiples.
5. Asilado Político. Es la o el extranjero que se interna para proteger su
libertad o su vida de persecuciones políticas en su país de origen, autorizado
por el tiempo que la Secretaría de Gobernación juzgue conveniente,
atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran. Si la o el asilado
político viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le
sean aplicables, perderá su característica migratoria, y la misma Secretaría le
podrá otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal
estancia en el país. Asimismo, si la persona asilada política se ausenta del
país, perderá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que
haya salido con permiso de la propia Dependencia.
6. Refugiado. Es aquella o aquel extranjero que se interna para proteger su
vida, seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia
generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violación masiva de
derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el
orden público en su país de origen, que lo hayan obligado a huir a otro país. No
quedan comprendidas en la presente característica migratoria aquellas
personas que son objeto de persecución política. La Secretaría de Gobernación
renovará su permiso de estancia en el país, cuantas veces lo estime necesario.
Si la o el refugiado viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que
por ello le sean aplicables perderá su característica migratoria y la misma
Secretaría le podrá otorgar la calidad que juzgue procedente para continuar su
legal estancia en el país. Asimismo, si se ausenta del país, perderá todo
derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con
permiso de la propia Secretaría. La persona refugiada no podrá ser devuelta a
su país de origen, ni enviada a cualquier otro, en donde su vida, libertad o
seguridad se vean amenazadas. La Secretaría de Gobernación podrá
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dispensar la sanción a que se hubiere hecho acreedor(a) por su internación
ilegal al país, al extranjero(a) a quien se otorgue esta característica migratoria,
atendiendo al sentido humanitario y de protección que orienta la institución de
la o el refugiado.
7. Estudiante. Es la o el extranjero cuyo propósito es iniciar, terminar o
perfeccionar estudios en instituciones o planteles educativos oficiales, o
incorporados con reconocimiento oficial de validez, o para realizar estudios que
no lo requieran, con prórrogas anuales y con autorización para permanecer en
el país sólo el tiempo que duren sus estudios y el que sea necesario para
obtener la documentación final escolar respectiva, pudiendo ausentarse del
país, cada año, hasta por 120 días en total; si estudia en alguna ciudad
fronteriza y es residente de localidad limítrofe, no se aplicará la limitación de
ausencias señalada.
8. Visitante Distinguido. En casos especiales, de manera excepcional,
podrán otorgarse permisos de cortesía para internarse y residir en el país,
hasta por seis meses, a investigadores, científicos o humanistas de prestigio
internacional, periodistas o a otras personas prominentes.
9. Visitante Local. Son las y los extranjeros que visitan puertos marítimos o
ciudades fronterizas sin que su permanencia exceda de tres días.
10. Visitante Provisional. Son las y los extranjeros que desembarcan
provisionalmente en puertos marítimos o aeropuertos con servicio
internacional, cuya documentación carece de algún requisito secundario, por
una temporalidad de hasta 30 días. En estos casos deberán constituir depósito
o fianza que garantice su regreso al país de procedencia, de su nacionalidad o
de su origen, si no cumplen el requisito en el plazo concedido.
11. Corresponsal. Es la o el extranjero cuyo objetivo es realizar actividades
propias de la profesión de periodista, para cubrir un evento especial o para su
ejercicio temporal, siempre que acredite debidamente su nombramiento o
ejercicio de la profesión en los términos que determine la Secretaría de
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Gobernación. El permiso se otorgará hasta por un año, y podrán concederse
prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples.
Inmigrante���� Es el extranjero que se interna legalmente en el país con el
propósito de radicarse en él, en tanto adquiera la calidad de Inmigrado, dentro
de las siguientes características (Artículos 44 y 48 de la Ley General de
Población):
1. Familiares. Para vivir bajo la dependencia económica del cónyuge o de un
pariente consanguíneo, inmigrante, inmigrado o mexicano en línea recta sin
límite de grado o transversal hasta el segundo. Las y los inmigrantes familiares
podrán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación para realizar las
actividades que establezca el Reglamento. Las y los hijos y hermanos
extranjeros de los inmigrantes, inmigrados o mexicanos, sólo podrán admitirse
dentro de esta característica cuando sean menores de edad, salvo que tengan
impedimento debidamente comprobado para trabajar o estén estudiando en
forma estable.
2. Asimilados. Para realizar cualquier actividad lícita y honesta, en caso de
extranjeros que hayan sido asimilados al medio nacional o hayan tenido o
tengan cónyuge o hijo mexicano y que no se encuentren comprendidos en las
fracciones anteriores, en los términos que establezca el Reglamento.
3. Visitante y casi todas sus modalidades (Rentista, Inversionista, Técnico,
Científico, Artista o Deportista, Profesional, Cargo de Confianza)
Inmigrado���� Es la o el extranjero que adquiere derechos de residencia
definitiva en el país (Artículo 52 y 53 de la Ley General de Población).
1. Las y los Inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco años,
podrán adquirir la calidad migratoria de Inmigrados, siempre que hayan
observado las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos y que sus
actividades hayan sido honestas y positivas para la comunidad. En tanto
no se resuelva la solicitud de la calidad de Inmigrado, a juicio de la
Secretaría de Gobernación, la persona interesada seguirá conservando
la de Inmigrante.
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b) Conceptos generales
Capital humano. conocimientos y cualificaciones que adquieren los
trabajadores por medio de la educación, la formación y la experiencia.
Coyotes. Son las personas que se dedican al traslado de migrantes hacia
Estados Unidos. Actualmente en Guatemala y Centro América es un negocio
floreciente y lucrativo llevado a cabo por medio de redes internacionales con
buena organización y conexión de un modo especial en las Américas. Existen
muchas personas en la región que se dedican a esta actividad. Muchas veces
es un modo seguro de llegar al norte y esto hace ganar buena reputación y
confianza en la población; cabe mencionar también que muchos migrantes han
sido estafados por personas que se hacen pasar por coyotes o polleros.
Desarrollo humano. En el núcleo del concepto de desarrollo humano se
encuentran las personas y sus oportunidades, no la riqueza que poseen, el
ingreso que devengan, o las mercancías y servicios que consumen. De
acuerdo con la perspectiva de desarrollo humano, el desarrollo de un país no
puede ser entendido únicamente desde la perspectiva económica. Así es
necesario incorporar las posibilidades que cada uno de los habitantes del país
tiene para elegir una vida en la que puedan realizar a plentitud su potencial
como seres humanos. El desarrollo humano consiste en la libertad que gozan
los individuos para elegir entre distintas opciones y formas de vida. El
Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas ha determinado que los
factores fundamentales que permiten a las personas ser libres en ese sentido,
son la posibilidad de alcanzar una vida larga y saludable, poder adquirir
conocimientos individual y socialmente valiosos, y tener la oportunidad de
obtener los recursos necesarios para disfrutar un nivel de vida decoroso.
Elasticidad de la demanda. La elasticidad es una medida de la sensibilidad
de la cantidad demandada o de la cantidad ofrecida de un bien. Así, la
elasticidad de la demanda es la medida del grado en que la cantidad
demandada de un bien responde a una variación de su precio (elasticidad
precio de la demanda) o a una variación de la renta de los consumidores
(elasticidadrenta de la demanda).
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Marginación. fenómeno estructural que se origina en el patrón histórico de
desarrollo; ésta se expresa, por un lado, en la dificultad para propagar el
progreso técnico en el conjunto de la estructura productiva y en las regiones del
país, y por el otro, en la exclusión de grupos sociales del proceso de desarrollo
y del disfrute de sus beneficios. Al ser un fenómeno multidimensional, el
CONAPO mide el nivel de marginación de una región a través de un índice que
contempla las principales dimensiones: la educación la vivienda, los ingresos
monetarios y la distribución de la población.
87
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1995.
Bustamante, Jorge A. “La paradoja de la auto limitación de la soberanía:
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fincas de Chiapas, México”, 2005.
88
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Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI): www.inegi.gob.mx
Instituto Nacional de Migración (INM): www.inami.gob.mx
Organización de Estados Americanos (OEA): www.oas.org
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR): www.acnur.org
Programa Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (PNPED):
http://www.conapred.org.mx/Noticias/noticiasTextos/profinalMayo11.pdf
Sistema de Información Legislativa (SIL):
http://sil.gobernacion.gob.mx/Numeralia/Iniciativas/index.php
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL): http://www.sedesol.gob.mx
89
Directorio
Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR)
Comunicación Social Licenciado Martín de J. Takagui Carbajo Extensión 30150 Correo Electrónico: [email protected] Dirección: Hamburgo No. 135, 4º Piso, colonia Juárez (Zona Rosa), Delegación Cuauhtémoc,C.P. 06600, México, D.F. Teléfonos: 52 09 88 43 y 52 09 88 44 Fax: 52 09 90 12
Organización de Estados Americanos (OEA)
Representante de México Oscar Maúrtua de Romaña Dirección: CDM Polanco Apartado Postal 105194 11551, México, D.F. Teléfonos: (525) 55 2801208, 55 2801498 y 55 2801147 Fax: (525) 55 2817390 Horario: 8:00 am 5:00 pm Correo electrónico: [email protected]
Alto Comisionado de las Naciones Unidos para los Refugiados (ACNUR)
Oficina Regional para México, Centroamérica y Cuba Dirección: Presidente Masaryk No. 29, 6° piso,Polanco Mexico D.F. Teléfonos: (+52 55) 5263 9864, 5263 9861 y 5263 9865 Fax: (+52 55) 5250 9203 Correo electrónico: [email protected]
Instituto Nacional de Migración (INM)
Dirección de Estudios Migratorios Ernesto Rodríguez Chávez Director Ext.18070 Correo electrónico: [email protected] Dirección: Homero 1832; Col. Los Morales Polanco; Delegación Miguel Hidalgo; C.P. 11510, México, D.F. Teléfono: 01 (55) 53 87 24 00
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