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l’Unione Europea (Gozi e altro)
• Tappe ed evoluzione istituzionale
• Che cos’è l’Unione Europea
• Le Istituzioni dell’Unione Europea: Il Triangolo istituzionale
• L’europeizzazione della politica nazionale
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Le tappe dell’integrazione europea
• Comunità europea carbone e acciaio (Ceca) 1952
• Comunità economica europea 1957
• Atto unico europeo 1987
• Unione europea 1992
• Unione economica monetaria 1998
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Integrazione positiva ed integrazione negativa
• Integrazione negativa: si riferisce all’abolizione di barriere doganali, restrizioni quantitative e altri ostacoli al commercio e alla libera concorrenza
• Integrazione positiva: ricostruzione di un assetto regolativo a livello europeo (politiche di sicurezza del lavoro, Welfare, controllo dell’inquinamento etc.)
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Spiegazioni dello sviluppo europeo
• Teorie funzionaliste e neo-funzionaliste
• Prospettiva intergovernativa
• Neoistituzionalismo storico
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Che cosa non è l’UE ?
Non è uno Stato in senso “classico” (Max Weber)
• Non ha confini definiti• Non ha un’amministrazione
propria, né civile né militare
• Non è un’autorità direttamente legittima secondo la concezione diffusa
E’ comunque diversa dagli stati liberal democratici contemporanei:
a) Non è ispirata al principio della separazione dei poteri: manca una distinzione tra legge e regolamento
Allargamento 2007
Bulgaria, Romania
Allargamento 2004
Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia, Rep. Ceca, Slovacchia, Slovenia, Cipro, Malta
Allargamento 1995
Austria, Finlandia, Svezia
Allargamento mediterraneo
Grecia (’81), Portogallo e Spagna (’86)
Allargamento 1973
Danimarca, Irlanda, Regno Unito
Fondatori (Ceca, 1952)
Belgio, Francia, Germania,
Italia, Lussemburgo, Olanda
Principio di sussidiarietà
Secondo i Trattati (art.5 cons): l’Ue ha diritto di intervenire solo quando le finalità di un’azione non possono essere adeguatamente conseguite dagli Stati membri e, per ragioni di scala e di effetti, possono essere meglio conseguite dalla Comunità
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Che cosa non è l’UE ?
Non è un’organizzazione internazionale in senso classico• Come un’organizzazione internazionale:
a) deriva la propria autorità da un atto positivo degli Stati che ne sono membri (Trattati);
b) nasce con una finalità specifica
• Diversamente da un’organizzazione internazionale:
a) ha istituzioni proprie;
b) ha competenze esclusive, trasferite definitivamente dagli Stati
c) ha risorse proprie, sebbene il trasferimento sia condizionato dalla volontarietà degli Stati membri
d) viene generalmente considerata fonte giuridica superiore, sovraordinata a quelle nazionali;
e) produce una legislazione che genera diritti soggettivi direttamente agibili dai cittadini degli Stati membri;
f) le decisioni assunte a Bruxelles rappresentano un vincolo rilevante, e in un numero sempre maggiore di aree, alle scelte possibili per i governi di livello inferiore (nazionali degli Stati membri)
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Che cosa è l’UE ?
• Una Federazione di stati nazionali..
• Un Federalismo “all’inverso”..
• Uno Stato federale in fieri..
• Un sistema di governo pluralista e a rete..
L’Unione Europea è democratica ?• Il sistema comunitario ha rafforzato gli esecutivi a discapito del ruolo svolto dai parlamenti . Manca ancora un adeguato rafforzamento del ruolo del Parlamento Europeo
•L’influenza dei cittadini è ancora debole, manca una vera e propria opinione pubblica e le procedure decisionali sono farraginose e complicate.
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Corte dei conti
Le Istituzioni dell’Unione europea (2001)
Parlamento europeo
Consiglio dei ministri
Consiglio europeo
CommissioneFiducia
Legittimazione diretta
Rappresenta
i governi nazionali
Corte di giustizia
Banca centrale europeaBanca europea investimenti
Comitato delle regioni
Comitato economico e sociale
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L’evoluzione delle competenzeRoma (1957) AUE (1986) Maastricht (1992) Amsterdam (1997) Nizza (2001)
Commissione europea
Proposta di legislazione;
Proposta di budget;
Guardiano dei trattati;
Potere di negoziare accordi commerciali internazionali
Espansione del diritto di iniziativa legislativa a nuove aree correlate al completamento del Mercato Unico Europeo
Incremento del potere nei campi dell’ Unione Economica e Monetaria e della Politica Estera;
Estensione del diritto di iniziativa
Rafforzamento del ruolo del Presidente;
Estensione del diritto di iniziativa
Rafforzamento del ruolo del Presidente;
Stabilizzazione del numero di commissari a 1 per SM (fino ad Ue-27; poi riduzione del numero e rotazione)
Consiglio dei Ministri
Potere di adottare la legislazione;
Nomina della Commissione;
Approvazione del budget
Incremento del ricorso al Voto a Maggioranza Qualificata nelle aree collegate al Mercato Unico
Incremento del ricorso a VMQ;
Diritto di proporre nuova legislazione nel III pilastro (con la Commissione)
Estensione ulteriore del VMQ e della codecisione
Estensione ulteriore del VMQ e della codecisione
Ri-pesatura dei voti tra Stati membri grandi e piccoli
Consiglio europeo
Non menzionato Riconoscimento di uno status giuridico
Attribuzione della responsabilità di definire le linee guida politiche dell’Unione
Conferma del ruolo nella sfera dell’UEM
Rafforzamento della posizione sulla PESC
Sede a Bruxelles
Parlamento europeo
Diritto di essere consultato sulla legislazione;
Diritto di sfiduciare la Commissione
Estensione dell’autorità legislativa attraverso l’introduzione della procedura di cooperazione
Diritto di emendare e adottare la legislazione in un numero limitato di aree (codecisione);
Accrescimento del ruolo nella nomina della Commissione
Estensione della codecisione;
Diritto di approvare la nomina del Presidente della Commissione e dei Commissari
Estensione della procedura di codecisione;
Diritto di adire alla CEG parimenti a Consiglio e Commissione;
Base legale al finanziamento europeo dei gruppi partitici
Corte europea di giustizia
Guardiana dei trattati e della legislazione comunitaria
Creazione della Corte di prima istanza
Potere di imporre sanzioni contro Stati membri inadempienti nel I pilastro
Estensione della giurisdizione su materie del III pilastro
Ulteriore ripartizione delle competenze con la Corte di Prima Istanza;
Creazione di camere specializzate;
Limitazione del numero di giudici a 1 per SM
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Unione europea
Pilastro I
Comunità europea
Mercato interno (inclusa concorrenza e commercio estero)
Politiche correlate (ambientale, di coesione, sociale)
Agricoltura
Unione economica e monetaria
Immigrazione, asilo, visti
Metodo integrazione comunitaria sovranazionale (Il triangolo istituzionale)
Pilastro II
Politica estera e di sicurezza comune
Azione comune per rafforzare la sicurezza dell’Unione
Mantenimento della pace
Promozione della cooperazione internazionale
Metodo cooperazione intergovernativa. La commissione condivide il potere di iniziativa con gli Stati membri. Il Parlamento è solo informato..Il C.d.M decide quasi sempre all’unanimità
Pilastro III
Giustizia e affari interni
Criminalità transnazionale
Cooperazione in materia penale (legislativa e sostanziale tra amministrazioni nazionali)
Metodo cooperazione intergovernativa. La
commissione condivide il potere di iniziativa con
gli Stati membri. Il Parlamento è solo informato.Il C.d.M
decide quasi sempre all’unanimità
Competenze di policy
Metodo decisionale
La struttura a pilastri della UELe istituzioni sono le stesse per i tre pilastri ma esercitano competenze diverse in base a procedure specifiche
Le istituzioni sono le stesse per i tre pilastri ma esercitano competenze diverse in base a procedure specifiche
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Un sistema di competenze condiviseLa forma giuridica delle decisioni oggetto di negoziato:
• regolamento, che è direttamente applicabile in ognuno degli Stati membri e viene pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee;
• direttiva, che stabilisce un obiettivo per tutti gli Stati membri, da raggiungere secondo modalità che ciascuno Stato membro deve definire; anch’essa è pubblicata nella Gazzetta ufficiale;
• decisione, applicabile al suo destinatario (Stato membro o persona fisica o giuridica); essa viene notificata alla Rappresentanza permanente degli Stati membri interessati o agli altri destinatari e può essere inoltre pubblicata, per informazione, sulla Gazzetta ufficiale.
Tipi di procedura poteri dell’Europarlamento:
• assenso: l’EP dà il proprio assenso con un solo voto a maggioranza assoluta dei propri membri
alcuni accordi internazionali, trattati per allargamento, accordi quadro per i fondi strutturali
• consultazione: la proposta della Commissione è approvata dal Consiglio ma l’EP ha diritto ad esprimere un’Opinione (non vincolante per l’approvazione della norma) che può essere formalizzata in una Risoluzione;
agricoltura, alcune materie GAI che ricadono nel I pilastro
• cooperazione: la Commissione invia la propria proposta al Consiglio e all’EP per una prima lettura. L’EP può proporre emendamenti che possono o meno entrare nel testo. Alla seconda lettura, l’EP può emendare il nuovo testo o rigettarlo a maggioranza assoluta. Il Consiglio può adottare comunque il testo rigettato dall’EP con voto a maggioranza assoluta. In assenza, una procedura di conciliazione genera un nuovo testo che va approvato a maggioranza qualificata in Consiglio e a maggioranza in EP.
alcuni aspetti dell’UEM
• co-decisione, v. infra.
da Amsterdam, alla maggior parte dei temi a meno che i trattati non prevedano diversamente.
modalità di voto in Consiglio:
• maggioranza semplice (per le decisioni di procedura),
• maggioranza qualificata (un sistema di voti ponderati in funzione della popolazione degli Stati membri, per numerose decisioni nei settori collegati al mercato interno e in quelli economico e commerciale) ovvero
• unanimità (per i settori della politica estera, della difesa, della cooperazione giudiziaria e di polizia e della fiscalità).
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La Commissione
• Vigila sull’applicazione del trattato (può portare in giudizio di fronte alla Corte Europea di Giustizia gli stati membri inadempienti)
• Controlla l’implementazione della normativa comune
• Formula raccomandazioni e pareri
• Partecipa alla formazione delle decisioni del Parlamento e del Consiglio ed in particolare propone nuova legislazione e promuove nuove issue da mettere in agenda
• Gestisce il budget comune (Fondi CAP e strutturali)
• Esercita le competenze che le sono affidate dal Consiglio
• Condivide con il Consiglio dei Ministri la funzione esecutiva (Dualismo esecutivo tra Commissione e Consiglio)
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La Commissione
Personale: ~ 20.000 Forte dipendenza da expertise esterno
COLLEGIO DEI COMMISSARI
Presidente Gabinetto
Commissario
Gabinetto
Commissario
Gabinetto
Segretariato generale
DG DG DG DG DG
Comitati interni
Coordinamento orizzontale tra DG quando una issue coinvolge diverse
competenze
Comitati esterni
di esperti scelti sia da
Commissione che da Consiglio
di audizione di gruppi di
interesse e ass.ni professionali scelti dalla
Commissione
Comitati “misti”
Commissione-Cons
di gestione, per policy distributive
regolativi, per policy regolative
consultivi, sulla costruzione delle
norme
Istruiscono i testi della proposta legislativa; una volta redatti, quelli non controversi vengono inviati al Consiglio
Programmazione dell’attività della Commissione e suo coordinamento;Relazioni con il COREPER e i gruppi di lavoro
27 commissari per i 27 Stati membri, in carica per 5 anni.
Il presidente ed i commissari sono designati di comune accordo fra tutti gli Stati (Consiglio Europeo). Sono sottoposti ad un voto di approvazione collettiva da parte del Parlamento dopo una serie di audizioni pubbliche presso il Parlamento. Una volta “approvati” vengono formalmente nominati dagli Stati a maggioranza qualificata. I Commissari rappresentano e sono responsabili in modo collegiale. Al suo interno la Commissione può ricorrere al voto per maggioranza semplice.
Il presidente ed i commissari sono designati di comune accordo fra tutti gli Stati (Consiglio Europeo). Sono sottoposti ad un voto di approvazione collettiva da parte del Parlamento dopo una serie di audizioni pubbliche presso il Parlamento. Una volta “approvati” vengono formalmente nominati dagli Stati a maggioranza qualificata. I Commissari rappresentano e sono responsabili in modo collegiale. Al suo interno la Commissione può ricorrere al voto per maggioranza semplice. Il Presidente della Commissione ha il potere di
partecipare alla scelta dei Commissari proposti dai governi e ha il controllo e la direzione della Commissione e può decidere anche l’allocazione dei portafogli dei commissari.
Il Presidente della Commissione ha il potere di partecipare alla scelta dei Commissari proposti dai governi e ha il controllo e la direzione della Commissione e può decidere anche l’allocazione dei portafogli dei commissari.
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Il Consiglio Europeo
• Istituzione intergovernativa, composta dai Capi di Stato e di governo e dal Presidente della Commissione, al vertice della struttura di governo della Comunità. Riconosciuta ma non prevista dai trattati originari, è attiva formalmente dal 1974
• E’ guida politica dell’Unione, definisce gli orientamenti politici generali . Ha potere di agenda-setting e decisione strategica condiviso con la Commissione
• E il massimo livello di risoluzione dei conflitti quando la costruzione del consenso a livello “tecnico” fallisce (per esempio in caso di grave contrasto all’interno del Consiglio dei Ministri).
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Il Consiglio Europeo
Semestrale, a rotazione tra i vertici degli esecutivi nazionali per ordine alfabetico del paese
Presiede ai lavori del Consiglio UE a tutti i livelli (il Paese che ha la presidenza di turno presiede anche il Consiglio dei Ministri)
Supporto permanente alla Presidenza:
- drafting del programma semestrale
- assistenza legislativa a tutti i livelli del Consiglio (rappresenta il Consiglio davanti alla Corte Europea di Giustizia; assicura che i testi adottati siano compatibili; fornisce consulenza a tutti i livelli)
Accompagna sempre il Presidente, tranne in particolari negoziati bilaterali
PRESIDENZA del CONSIGLIO EUROPEO
Segretariato generale della Presidenza del
Consiglio Europeo
CONSIGLIO EUROPEO
CONSIGLIO dei MINISTRI
ecofin
Affari general
i
Agricoltu
raCOREPER
IGruppi di
lavoro
COREPER II
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Il Consiglio dei Ministri
• E’ il principale centro decisionale del sistema di governo comunitario. E’ il principale organo legislativo dell’Unione, formato dai ministri nazionali.
• Non è un’istituzione unitaria: un consiglio diverso a seconda del settore di policy
• I principali Consigli sono: il CAG, l’ECOFIN, il CSA.
Il CAG (il Consiglio Affari Generali), composto dai ministri degli affari esteri, svolge un ruolo di primus inter pares
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Il Consiglio dei Ministri
PRESIDENZA del CONSIGLIO EUROPEO
Segretariato generale della Presidenza del
Consiglio Europeo
CONSIGLIO EUROPEO
CONSIGLIO dei MINISTRI
ecofinAffari
generaliAgricoltura
COREPER I
Gruppi misti (circa 250) di esperti nazionali; verificano la praticabilità della normativa europea proposta dalla Commissione dalla prospettiva degli interessi interni confrontandosi con funzionari della Commissione e coordinati dal Segretariato generale; smistano le decisioni in “punti I” (non controversi circa il 70% della normativa comune) e “punti II” (controversi)
COREPER II
Costituiti dagli ambasciatori sr. a Bruxelles (COREPER II, gestisce le issue di PESC, GIA e ECOFIN - “alta policy”) e dagli ambasciatori in carica (COREPER I, gestisce tutte le issue rimanenti): assegna i testi ai diversi Consigli, verifica i punti I e II e passa al consiglio quelli non controversi (“punti A”, circa il 15% della normativa) per l’approvazione diretta, e quelli controversi (“punti B”) per la discussione del Consiglio; supporta il processo decisionale
Pro
cesso o
paco,
poco
trasp
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nte
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Organismo legislativo a funzionamento settoriale, per policy, costituito dai ministri nazionali competenti, presieduti da un chairman della Presidenza del Consiglio europeo e alla presenza di un rappresentante della Commissione
Adotta ‘automaticamente’ gli “A points” (qualunque) del COREPER e discute i “B points” delle materie per le quali abbia competenza
Gruppi di lavoro
Da Nizza:
MQ dei voti +
62% pop Ue +
½ Stati Membri
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La questione del sistema di voto ed il deficit democratico
• La votazione all’unanimità (implicita o esplicita) può paradossalmente assolvere una funzione legittimante: le politiche della Comunità, in assenza di una forte istituzione democratica europea sono da considerarsi legittime perché volute da tutti i governi rappresentati a Bruxelles
• L’introduzione e l’estensione del voto a maggioranza qualificata avrebbe pertanto aggravato il deficit democratico.
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Il Parlamento Europeo• Assolve la funzione decisiva
di rappresentanza dei popoli Europei nel sistema comunitario
• Condivide in molte materie il potere legislativo con il Consiglio dei ministri, soprattutto attraverso la procedura della codecisione
• E’ solo informato delle attività svolte dall’Unione in politica estera e in alcune materie legate alla giustizia e agli affari interni
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Gruppo politicoNumero di
seggiDati in %
EPP 264 35.9
PES 161 21.9
ALDE 80 10.9
GREENS/EFA 53 7.2
UEN 35 4.8
GUE/NGL 32 4.3
IND/DEM 18 2.4
Others 93 12.6
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Il Parlamento Europeo
UFFICIO DI PRESIDENZA
14 Vicepresid – 5 Questori
Adotta le decisioni relative all’organizzazione delle risorse interne – Disciplina lo svolgimento delle sedute – Nomina il Segretario generale e organizza gli uffici del Segretariato
È privo di autonoma potestà legislativa, ma:
• co-decide il bilancio dell’Unione
rispetto al Consiglio:
- diritto di proporre modifiche alle spese obbligatorie; - diritto di emendare la spesa non obbligatoria; - diritto di respingere in toto la proposta di bilancio
rispetto alla Commissione:
- negozia il contenuto del programma annuale
• propone iniziative legislative alla Commissione (agenda setter), attraverso propri rapporti, o votando a maggioranza una richiesta alla Commissione.
• controlla e supervisiona l’“esecutivo” (Commissione)
- nomina il presidente della Commissione designato dal Consiglio- approva i Commissari designati, al momento dell’insediamento- può sfiduciare l’insieme della Commissione costringendola alle dimissioni- esamina la relazione generale - esamina e commenta il bilancio consuntivo- le sue commissioni possono esercitare compiti di vigilanza- può istituire commissioni temporanee di inchiesta- può rivolgere interrogazioni alla Commissione
• partecipa al processo legislativo:
- una lettura nella procedura di parere conforme (senza possibilità di emendamento)- una lettura nella procedura di consultazione con potere di emendamento (pressione sulla Commissione)- due letture nella procedura di cooperazione con potere di emendamento (la seconda, se negativa, può essere ignorata solo per voto unanime del Consiglio) - tre letture nella procedura di codecisione con potere di emendamento (se a maggioranza assoluta la terza lettura rifiuta la proposta del Consiglio, questa decade; se la emenda, la proposta viene deferita ad una commissione di conciliazione paritetica CM-PE)
CONFERENZA DEI PRESIDENTI
Presidenti dei Gruppi
responsabile di composizione e competenze delle commissioni - Organizza i lavori e gestisce la programmazione legislativa – è competente sulle questioni interistituzionali
Presidente
CONFERENZA DEI PRESIDENTI DI COMMISSIONE
Presidenti Commissioni
Elegge il proprio presidente - Elabora raccomandazioni per l’Ufficio di Presidenza – delega a specifiche attribuzioniCONFERENZA DEI PRESIDENTI DI DELEGAZIONE
Presidenti Del.ni interparlamentari permanenti
Elegge il proprio presidente - Elabora raccomandazioni per l’Ufficio di Presidenza –delega a specifiche attribuzioni
20 Commissioni
7 eurogruppi + non iscritti
Personale: ~ 4.000
732 deputati ~ 400 lobby accreditate
Segretariato generale
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La nazionalizzazione della politica europea
Livello di policy
Da settori tipicamente internazionali a settori di policy caratteristici di sfera domestica: aiuti alle regioni, politica monetaria….
Livello di politics
Sulla scena europea cresce il peso dei partiti, gruppi d interesse, semplici cittadini
Regola di maggioranza più utilizzata e peso del Parlamento accresciuto
Livello di politySi incomincia a parlare di cittadinanza europea
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L’europeizzazione della politica domestica
Livello di policy
Livello di politics
Livello di polity
Piena sostituzione(mercato agricolo, moneta)
Affiancamento(telecomunicazioni, bilancio, welfare,…)
Crescente attenzione verso i partiti europei
Convitati europei in sede istituzionale
Abbattimento delle frontiere
Nuovi simboli (la bandiera…)
La moneta unica