Material Auto Instructivo
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
Elaborado por el
Dr. Carlos Augusto Ramos Núñez
2017
1
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
Academia de la Magistratura
La Academia de la Magistratura es la institución oficial del Estado peruano, que tiene como finalidad la formación de aspirantes a la magistratura y el desarrollo de un sistema integral y continuo de capacitación, actualización, certificación y acreditación de los magistrados del Perú.
CONSEJO DIRECTIVO DE LA ACADEMIA DE LA MAGISTRATURA Dr. Pedro Gonzalo Chávarry Vallejos Presidente del Consejo Directivo Dr. César Hinostroza Pariachi Vicepresidente del Consejo Directivo Dr. Héctor Lama More – Consejero
Dr. Jorge Salas Arenas – Consejero
Dr. Tomás Aladino Gálvez Villegas – Consejero
Dr. Segundo Baltazar Morales Parraguez – Consejero
Dr. Richard Alexander Villavicencio Saldaña - Consejero
Dr. Ernesto Lechuga Pino - Director General
Dr. Luis Alberto Pacheco Mandujano - Director Académico El presente material del Curso “Políticas Públicas en el Sistema de Justicia”, ha sido elaborado por el Dr. Carlos Augusto Ramos Núñez, para la Academia de la Magistratura, en octubre de 2016.
PROHIBIDA SU REPRODUCCION TOTAL O PARCIAL SIN AUTORIZACION LIMA – PERÚ
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SILABO
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
I. DATOS GENERALES
Programa Académico : Programa de
Capacitación para el
ascenso - PCA
Horas Lectivas : 74
Número de Créditos Académicos : 03
Especialista que elaboró el material : Dr. Carlos Augusto Ramos
Núñez
II. PRESENTACIÓN
El presente curso está diseñado para que los magistrados aspirantes al
ascenso tengan una visión general de la naturaleza, los fines y el
desarrollo de las políticas públicas a favor de mejorar el sistema de
administración de justicia.
El mismo estará enfocado a la labor de la judicatura y la protección de
los Derechos Humanos. Se pretende brindar un acercamiento a la
implementación de Políticas Públicas. Con ello, los discentes conocerán y
reflexionarán respecto a la importancia de las policy making para la
institucionalidad de nuestro país.
III. COMPETENCIAS A ALCANZAR
Al finalizar el presente curso, el discente deberá:
Conocer la teoría general de las Políticas Públicas y la importancia de un
implementación para la mejora del sistema de justicia.
Capacidades Terminales:
Comprende los conceptos básicos de las políticas públicas.
Desarrolla un pensamiento crítico respecto de la administración de
justicia.
Plantea ideas respecto al diseño de políticas públicas a favor de la
judicatura.
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Valora la pertinencia del respeto de los Derecho Humanos y la promoción
del ejercicio de estos derechos en las políticas públicas.
IV. ESTRUCTURA DE CONTENIDOS
UNIDAD I: Las Políticas Públicas
Conceptuales Procedimentales Actitudinales
1. Orígenes
2. Etapas de la Política
Pública
2.1. Detección de
problemas
2.2. Conformación
de la agenda
pública
2.3. Formulación
2.4. Decisión de la
acción
2.5. Implementación
2.6. Evaluación
Define las
Políticas Públicas
Distingue las
etapas del
desarrollo de las
Políticas Públicas
Reflexiona
sobre la
importancia
de las
políticas
públicas.
Lecturas Obligatorias:
NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En: Revista
jurídica Universidad Autónoma de Madrid. ISSN 1575-720X, Nº. 17,
2008. Págs. 231-255.
RÖTH DEUBEL, André-Noel. “Introducción para el análisis de las
políticas públicas” En: Cuaderno de Administración. Universidad del
Valle. Nº 30. Diciembre 2003. Págs. 115-128.
Caso Sugerido:
Sentencia del Tribunal Constitucional:
Expediente N° 0006-2008-PI
Caso hoja de coca
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UNIDAD II: Análisis de la implementación de las Políticas Públicas y la
Burocracia.
Conceptuales Procedimentales Actitudinales
1. El análisis de las
Políticas Públicas
2. La relación entre las
Políticas Públicas y
la Burocracia
Conoce los
objetivos de la
implementación de
políticas públicas.
Conoce la
interrelación que
existe con la
Burocracia.
Valora los
conocimientos que
le facilitan el análisis
de las políticas
públicas y la
burocracia.
Lecturas Obligatorias:
REVUELTA, Benjamín. “La implementación de las políticas
públicas”. En: Díkaion. ISSN 0120-8942, Año 21. Nº 16. Chía,
Colombia. Noviembre 2007. Págs. 135-156.
MARTÍNEZ DAMEA, Andrea. “La relación de la burocracia y las
políticas públicas”. En: Cadernos de Dereito Actual. ISSN 2340-
860X. Nº. 2, 2014, Págs. 85-98.
Caso Sugerido:
Sentencia del Tribunal Constitucional:
0014-2014-PI, 0016-2014-PI, 0019-2014-P1/TC y 0007-2015-PI/TC
Caso Ley Universitaria
UNIDAD III: Las Políticas Públicas y la judicatura.
Conceptuales Procedimentales Actitudinales
1. El rol del juez
constitucional a
favor de las Políticas
Públicas.
2. Políticas Públicas
para el acceso a la
justicia.
Analiza al juez
como actor de las
Políticas Públicas.
Esencialmente en el
caso colombiano.
Reconoce los
temas estudiados
para su aplicación
a favor del acceso
Valora el rol del juez
como gestor de
Políticas Públicas.
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a la justicia.
Lecturas Obligatorias:
HENAO, Juan Carlos. “El juez constitucional, un acto de políticas
públicas.” En: Revista de Economía Institucional. Vol. 15, N.º 29.
Segundo semestre/2013. Págs. 67-102.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO.
Manual de Políticas Públicas para el acceso a la justicia.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Buenos Aires,
2005. Págs. 11-36.
VANOSSI, Jorge Reinaldo. “¿Reforma judicial: Políticas Públicas?
(Un umbral hacia las Políticas de Estado)” En: pensar en derecho.
Revista pensamiento penal. Nº 6. Págs. 9-31. Disponible en:
http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-
derecho/revistas/6/reforma-judicial-politicas-publicas-un-umbral-
hacia-las-politicas-de-estado.pdf
Caso Sugerido:
Sentencia del Tribunal Constitucional:
EXP N ° 03228 2012-PA/TC
Caso de reutilización de material quirúrgico en el Perú, respecto a
la política estatal en salud.
UNIDAD IV: Las Políticas Públicas y el Sistema de Derechos Humanos
Conceptuales Procedimentales Actitudinales
1. Los Derechos
Humanos
2. El enfoque de los
Derechos Humanos
para las Políticas
Públicas.
Profundiza en
materia de
Derechos Humanos,
a efectos de
aplicarlo en el
análisis de las
Políticas Públicas.
Valora la
importancia de los
Derechos Humanos
para su ejercicio a
través de Políticas
Públicas.
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Lecturas Obligatorias:
1) SANDOVAL VÁSQUEZ, Alexis. “Derechos Humanos y políticas públicas”.
Reflexiones. Vol. 90. Nº. 2. Universidad de Costa Rica. San José de
Costa Rica, 2011. Págs. 101-114.
2) JIMÉNEZ BENITES, William. “El enfoque de los derechos humanos y las
políticas públicas”. En: Civilizar. Ciencias Sociales y Humanas. 7 (12).
Universidad Sergio Arboleda. Bogotá, Enero-Junio, 2007. Págs. 31-46.
3) QUINCHE RAMÍREZ, Manuel; y Juan RIVERA RUGELES. “El control judicial
de las Políticas Públicas como instrumentos de inclusión de los
Derechos Humanos.” En: Universitas. Revista de Ciencias Jurídicas de
la Pontificia Universidad Javeriana. Nº 121. Julio-diciembre 2010. Págs.
113-138.
Lectura complementaria:
4) BREGAGLIO, Renata; Renato CONSTANTINO; y Carmela, CHÁVEZ.
Políticas públicas con enfoque de derechos humanos en el Perú.
Lima: IDEHPUCP, 2014.
Caso Sugerido:
Sentencia del Tribunal Constitucional:
EXP. N.º 02005-2009-PA/TC
Caso Píldora del día siguiente
V. MEDIOS Y MATERIALES.
Material de lectura preparado por el docente.
Lecturas recomendadas.
VI. METODOLOGÍA Y SECUENCIA DE ESTUDIO.
La metodología del Curso “Políticas Públicas en el Sistema de Justicia" es
activa y participativa, basada en el método del caso, aprendiendo desde
lo vivencial, a través de una práctica concreta de los casos planteados por
el docente, promoviendo la conformación de grupos de estudios, análisis
de textos y la resolución de los cuestionarios respectivos, todo esto para
alcanzar las competencias esperadas en el curso.
Para el desarrollo del presente curso los alumnos tendrán acceso al Aula
Virtual de la Academia de la Magistratura, donde tendrán a su disposición
todos los materiales utilizados, las diapositivas de las sesiones presenciales y
lecturas obligatorias.
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Se combina el aprendizaje a distancia con sesiones presenciales. Fase
presencial: Interactiva; con las siguientes técnicas: exposición y preguntas,
lluvia de ideas, análisis de casos, debates, argumentación oral. Fase no
presencial: Lectura auto instructiva.
VII. SISTEMA DE ACOMPAÑAMIENTO
Para el desarrollo de este curso, el discente cuenta con el
acompañamiento del profesor especialista quien será el responsable de
asesorarlo y orientarlo en los temas de estudio, a la vez que dinamizarán la
construcción del aprendizaje. Así también, contarán con un coordinador
quien estará en permanente contacto para atender los intereses,
inquietudes y problemas sobre los diversos temas.
VIII. SISTEMA DE EVALUACIÓN
Se ha diseñado un sistema de evaluación permanente, de manera que el
discente pueda ir reflexionando y cuestionando los diversos temas
propuestos en el curso. Los componentes evaluativos serán informados
oportunamente por el coordinador del curso.
IX. BIBLIOGRAFÍA
BREGAGLIO, Renata; Renato CONSTANTINO; y Carmela, CHÁVEZ. Políticas
públicas con enfoque de derechos humanos en el Perú. Lima: IDEHPUCP,
2014.
HENAO, Juan Carlos. “El juez constitucional, un acto de políticas
públicas.” En: Revista de Economía Institucional. Vol. 15, N.º 29. Segundo
semestre/2013.
JIMÉNEZ BENITES, William. “El enfoque de los derechos humanos y las
políticas públicas”. En: Civilizar. Ciencias Sociales y Humanas. 7 (12).
Universidad Sergio Arboleda. Bogotá, Enero-Junio, 2007.
MARTÍNEZ DAMEA, Andrea. “La relación de la burocracia y las políticas
públicas”. En: Cuadernos de Dereito Actual. ISSN 2340-860X. Nº. 2, 2014.
NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En: Revista
jurídica Universidad Autónoma de Madrid. ISSN 1575-720X, Nº. 17, 2008.
PNUD. Manual de Políticas Públicas para el acceso a la justicia. Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Buenos Aires, 2005.
QUINCHE RAMÍREZ, Manuel; y Juan RIVERA RUGELES. “El control judicial de
las Políticas Públicas como instrumentos de inclusión de los Derechos
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Humanos.” En: Vniversitas. Revista de Ciencias Jurídicas de la Pontificia
Universidad Javeriana. Nº 121. Julio-diciembre 2010. Pàgs. 113-138.
REGONINI, Gloria. “El estudio de la políticas públicas”. En: Documentación
administrativa. ISSN 0012-4494, Nº 224-225, 1990-1991. (Ejemplar dedicado
a: Políticas públicas y organización administrativa).
REVUELTA, Benjamín. “La implementación de las políticas públicas”. En:
Díkaion. ISSN 0120-8942, Año 21. Nº 16. Chía, Colombia. Noviembre 2007.
RÖTH DEUBEL, André-Noel. “Introducción para el análisis de las políticas
públicas” En: Cuaderno de Administración. Universidad del Valle. Nº 30.
Diciembre 2003.
SANDOVAL VÁSQUEZ, Alexis. “Derechos Humanos y políticas públicas”.
Reflexiones. Vol. 90. Nº. 2. Universidad de Costa Rica. San José de Costa
Rica, 2011.
VANOSSI, Jorge Reinaldo. “¿Reforma judicial: Políticas Públicas? (Un
umbral hacia las Políticas de Estado)” En: pensar en derecho. Revista
pensamiento penal. Nº 6. Págs. 9-31. Disponible en:
http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-
derecho/revistas/6/reforma-judicial-politicas-publicas-un-umbral-hacia-
las-politicas-de-estado.pdf
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PRESENTACIÓN
La Academia de la Magistratura es la institución oficial del Estado Peruano que
tiene como finalidad desarrollar un sistema integral y continuo de formación,
capacitación, actualización, y perfeccionamiento de los magistrados del Poder
Judicial y Ministerio Público.
La Academia de la Magistratura, a través de la Dirección Académica ejecuta el
Curso “Políticas Pública en el Sistema de Justicia” en el marco de actividades
del Programa de Capacitación para el Ascenso.
Para este fin, se ha previsto la elaboración del presente material, el mismo que
ha sido elaborado por un especialista de la materia y sometido a un tratamiento
didáctico desde un enfoque andragógico, a fin de facilitar el proceso de
enseñanza y aprendizaje del discente de una manera sencilla y práctica.
El presente material se encuentra estructurado en cuatro unidades con los
siguientes ejes temáticos: Las Políticas Públicas, Análisis de la implementación de
las Políticas Públicas y la Burocracia, Las Políticas Públicas y la judicatura¸ y Las
Políticas Públicas y el Sistema de Derechos Humanos.
Asimismo, el discente tendrá acceso a un Aula Virtual, siendo el medio más
importante que utilizará a lo largo del desarrollo del curso, a través de ella podrá
acceder al material autoinstructivo, lecturas y un dossier de casos que le
permita aplicar los conocimientos adquiridos.
En ese sentido, se espera que concluido el presente curso el discente esté en
mejores condiciones para aplicar todo el conocimiento adquirido sobre la
teoría general de las Políticas Públicas y la importancia de su implementación
para la mejora del sistema de justicia.
Dirección Académica
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INTRODUCCIÓN
A lo largo de los años se ha intentado establecer una definición de política
pública; sin embargo esta tarea resulta sumamente difícil debido a la amplitud
de temas que engloba esta idea. Para algunos autores, las políticas públicas son
acciones gubernamentales dirigidas hacia el logro de objetivos fuera de ellas
mismas. Otros las definen como las acciones de las autoridades públicas en el
seno de la sociedad.
Por su parte, otro sector las define como las acciones gubernamentales
orientadas a solucionar un determinado problema o controversia. También se las
identifica como un conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen
político frente a situaciones problemáticas que buscan solucionarlas.
Ahora bien, luego de tomar en cuenta todas estas definiciones, el profesor
Sandoval Vásquez sostiene que las políticas públicas son acciones de gobierno
que tienen por objetivo buscar los mecanismos apropiados a fin de responder a
las diversas demandas que realiza la sociedad civil.
Así, pueden ser acciones u omisiones del Estado frente a determinados
problemas sociales. Se resalta que las políticas públicas tienen como objetivo la
consagración del Estado de Derecho como medio para la consolidación de la
democracia y la promoción de los elementos suficientes para que los ciudadanos
gocen de una vida digna.
En ese orden de ideas, este material del curso Políticas Públicas en el Sistema de
Justicia de la Academia de la Magistratura, pretende dar a los discentes una
visión general de las recientes perspectivas de Política Pública con un enfoque
dirigido a su importancia dentro del Sistema de Justicia
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12 Academia de la Magistratura
INDICE
Presentación………………………………………………………………………… 10
Introducción………………………………………………………………………… 11
UNIDAD I. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS …………………………………………...
14
Presentación y Preguntas Guía…………………………………………………. 15
1. Las Políticas Públicas ……………………………………..………………
2. Etapas de las Políticas Públicas ..……………………………………….
16
18
Resumen……………………………………………………………………………... 24
Autoevaluación……………………………………………………………………. 25
Lecturas obligatorias……………………………………………………………….
26
Caso Sugerido….………………………………………………..…………………. 27
UNIDAD II: ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y
LA BUROCRACIA ……………………………………………………………………
28
Presentación y Preguntas Guía……………………………………………........ 29
1. Análisis de implementación de Políticas Públicas …………………. 30
2. La relación entre las Políticas Públicas y la Burocracia.…………… 32
Resumen……………………………………………………………………………… 35
Autoevaluación……………………………………………………………………. 36
Lecturas obligatorias………………………………………………………………. 37
Caso Sugerido…………………..………………………………………………….. 38
UNIDAD III: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA JUDICATURA …………..………
39
Presentación y Preguntas Guía……………………………………………........ 40
1. El rol del juez constitucional a favor de las Políticas
Públicas………………………………………………….........……………
…….
41
31
2. Políticas Públicas para el acceso a la justicia…………..…………… 44
Resumen……………………………………………………………………………… 47
Autoevaluación…………………………………………………………………….. 48
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Lecturas obligatorias………………………………………………………………. 49
Casos………………………………………………………………………………….. 50
UNIDAD IV: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL SISTEMA DE DERECHOS
HUMANOS………………………….………………………………………………….
51
Presentación y Preguntas Guía……………………………………………........ 52
1. Los Derechos Humanos ………………………………………………….. 53
31
2. El enfoque de los Derechos Humanos para las Políticas Públicas.. 56
Resumen……………………………………………………………………………… 61
Autoevaluación……………………………………………………………………. 62
Lecturas obligatorias………………………………………………………………. 63
Caso Sugerido………..…………………………………………………………….. 64
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14 Academia de la Magistratura
UNIDAD I
Las Políticas Públicas
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PRESENTACIÓN
Las políticas públicas nacen luego de la Segunda Guerra Mundial en un
contexto donde las Ciencias Políticas norteamericanas encuentran aplicación
práctica e influencia en los países afectados por el conflicto. A través del diseño
de Políticas Públicas. Estados Unidos otorga bienes y servicios a los países que lo
requieran.
Los autores LASSWELL y KAPLAN se instituyen como los “padres fundadores” de
ésta área de estudio e investigación, y diseñan una modelo donde el Estado
tiene el rol planificador y ejecutor de estas políticas. El aparato burocrático se
dinamizaría conforme las necesidades y objetivos de las Políticas Públicas.
No nos debe extrañar que los enfoques que se dan a las Políticas Públicas sean
más aplicativos que teóricos. Responde a los fines prácticos que persigue,
especialmente en los países de cultura anglosajona. Esta disciplina, en lengua
inglesa, responde también a los siguientes términos policy studies, policy
sciences, y policy analysis.
Veremos, a continuación, como se conciben las Políticas Públicas y qué etapas
contienen éstas.
PREGUNTAS GUÍA
1. ¿Qué son las Políticas Públicas?
2. ¿Qué etapas tienen las Políticas Públicas?
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
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PRIMER CAPÍTULO: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
1.1. Orígenes
De manera precursora a los estudios de LASSWELL y KAPLAN, en la década
de 1920 se parten de iniciativas como las de Charles MERRIAM de la
Universidad de Chicago. Estos estudios se enfocan en la reflexión respecto a
los problemas de la administración pública en la sociedad industrial
norteamericana.
En 1927 se constituye un comité de políticas públicas en la American
Political Science Association. Este comité le otorga un enfoque
preponderantemente académico que ciertos estudiosos criticarían luego
de la Segunda Guerra Mundial, por su falta de practicidad para resolver
problemas concretos de la ciudadanía.
Para contrarrestar lo anterior, los críticos proponen un enfoque
interdisciplinario, para privilegiar la resolución de los problemas sociales de
mayor relevancia.
A mitad del Siglo XX, en 1950, LASSWELL Y KAPLAN que una política es “un
programa de valores, fines y prácticas”. Años más tarde, en 1959, LINDBLOM
señala que la policy making es “un proceso de aproximaciones sucesivas a
un objetivo deseado, donde incluso éste se halla sometido a continuas
reconsideraciones”.1
1.2. Definición de Políticas Públicas
Las Políticas Públicas son programas de acciones que representan la
realización concreta de una serie de decisiones legitimadas por el Estado en
su voluntad de modificar o mantener la (re)distribución de valores y recursos
disponibles mediante la acción sobre el comportamiento de actores
sociales.2
1 REGONINI, Gloria. “El estudio de la políticas públicas”. En: Documentación administrativa. ISSN
0012-4494, Nº 224-225, 1990-1991. p. 59.
2 RÖTH DEUBEL, André-Noel. “Introducción para el análisis de las políticas públicas” En: Cuaderno de
Administración. Universidad del Valle. Nº 30. Diciembre 2003. p. 115.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
17 Academia de la Magistratura
Las Políticas Públicas no cambian la sociedad, son los actores sociales
quienes la cambian. Ellas ofrecen un marco de acción y recursos para la
transformación social.
Las Políticas Públicas responden a las condiciones históricas, culturales,
geográficas y socioeconómicas. Evidencian el comportamiento político
general. Se desarrollan por instituciones gubernamentales con la acción
preferente de los grupos de poder político que gobiernan el país.
1.3. Enfoques de las Políticas Públicas
1.3.1. Con finalidad prescriptiva
Enfocada a la teoría de las organizaciones. Analiza los procesos de
formulación y ejecución de la intervención pública. Se utiliza para ello
un método inductivo-deductivo, desde las Ciencias Administrativas y
la economía del bienestar.
1.3.2. Con finalidad explicativa
Enfocada a la teoría de juegos. Reconstruye las modalidades de
procesos de toma de decisión, las características de los actores y las
relaciones entre las distintas fases del diseño de las Políticas Públicas.
Se realiza un estudio desde la economía política y la sociología.
Se toman en cuenta cinco categorías analíticas:
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
18 Academia de la Magistratura
SEGUNDO CAPÍTULO: ETAPAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Toda Política Pública es una sucesión de etapas. Tiene un principio y un final. Sus
partes o etapas pueden ser estudiadas de manera conjunta y separada. Cada
etapa del ciclo vital de las políticas públicas posee una lógica propia, que
antecede o sucede a otra.
2.1. Detección de problemas.
Determinadas situaciones de la realidad se identifican como problemas por
su relevancia pública. Por ello pasan a estar en la agenda pública de los
funcionarios y la sociedad civil organizada.
Existen factores que inciden en la identificación de los problemas y en la
formación de la agenda pública:
- La presión social.
- Los grupos de interés.
- Acontecimientos catastróficos y críticos.
- Cambio de valores sociales.
- Procesos internacionales.
- Influencia de élites políticas
- Desarrollos y hallazgos científicos.
- Papel de técnicos o expertos.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
19 Academia de la Magistratura
La profesora Carmen NAVARRO de la Universidad Autónoma de Madrid,
siguiendo a KINGDON, señala que el proceso de identificación de los
problemas a abordar por las políticas públicas constan de tres
independientes: la corriente de los problemas, la corriente de las soluciones
y la corriente de los acontecimientos políticos. Estos tres procesos coinciden
en el tiempo y multiplican las posibilidades de adoptar políticas públicas
sobre un asunto concreto.3
Existen determinados elementos que dinamizan el cambio de una situación
o condición hacia un problema.
- Indicadores: sirven para valorar la magnitud de una
condición y observar los cambios que produce esa
condición. Si tales indicadores muestran un cambio
relevante, captan la atención pública y una condición pasa
a ser un problema.
- Accidentes y crisis: son situaciones que captan la atención
más que otras por la urgencia de su tratamiento.
- Retroalimentación de una política: muchas veces los
problemas ocasionan feedbacks que sirven para enriquecer
el desarrollo del programa que se ejecuta.
2.2. Conformación de la agenda pública.
Si no se reconoce el problema no se diseñará una buena agenda pública.
Por eso, los gobiernos deben diseñar sus Políticas Públicas a efectos de
superar la problemática social que se detecte correctamente. Ello
posibilitará el éxito o el fracaso de la política. Lo anterior, implicará la
elaboración, valoración de respuestas y selección de criterios a seguir.
Sin embargo, la agenda política suele estar sujeta a los acontecimientos
políticos que suceden y evolucionan a través de sus propias dinámicas. Por
ejemplo, las políticas públicas a implementarse en un gobierno, están
supeditadas esencialmente a las ideologías que la sustentan. Las ideologías
políticas enmarcan indefectiblemente la agenda pública.
El nivel de debate para la conformación de la agenda depende también
de la comunidad de especialistas, es de decir de los profesionales y
técnicos que participan en ella. Por ello, deben tomarse en cuenta las ideas
de todos los sectores posibles de participación. De hecho, se producen
mutaciones y recombinación de ideas, las que tienen mayor éxito de
3 NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En: Revista jurídica Universidad Autónoma
de Madrid. ISSN 1575-720X, Nº. 17, 2008. p. 239.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
20 Academia de la Magistratura
compresión y consenso se consolidan, en tanto no tengan oposición de
algunos grupos de poder. Las propuestas deben evaluarse en base a
criterios lógicos y analíticos.
No debe dejar de tomarse en cuenta que los acontecimientos políticos
suelen desarrollarse bajo su propio ritmo y dinámica con independencia de
los problemas y soluciones que surjan en el proceso de desarrollo de
Políticas Públicas.
Los promotores de las políticas públicas deben anticiparse a la oportunidad
de aplicar sus propuestas, pues muchas veces el problema pude surgir de
repente y la agenda pública formarse por la coyuntura. Por lo tanto, el
gestor de políticas públicas debe tener una visión de la problemática que se
pretende abordar. Por ejemplo, en el caso de la judicatura, los jueces
pueden observar problemas como la dilación de los procesos, el uso
indiscriminado de recursos procesales, las demandas y denuncias
maliciosas, a efectos de sugerir a los gestores y funcionarios el diseño de
políticas públicas para reducir las anteriores.
2.3. Formulación.
La formulación de Políticas Públicas depende del poder político que lo
impulse. El sistema de toma de decisiones depende del aparato de poder
que representa la Administración Pública.
Los actores que influencian en esta etapa son el Parlamento, los gremios, la
Administración Pública, las organizaciones políticas y sociales.
2.4. Decisión de la acción.
En ese sentido, la lógica de la toma de decisiones puede ser:
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21 Academia de la Magistratura
a) Pluralista: Decisiones de políticas públicas que proceden del diálogo y
negociación entre los grupos de poder.
b) Estructuralista: Decisiones que están determinadas por fuerzas externas al
sistema político que tienen la capacidad y el poder suficiente para
introducirse en la agenda política.
c) Elitista: Políticas Públicas diseñadas y decididas sólo por determinados
grupos dominantes en el sistema político que identifican problemas y
plantean sus posibles soluciones.
2.5. Implementación.
Dos modelos:4
- Top-down
Es la implementación desde arriba. Actuación de la máquina burocrática
cumpliendo automáticamente las órdenes contenidas en la decisión
política. La importancia recae en las autoridades superiores, en quienes
dirigen las políticas públicas y no en quienes las ejecutan que carecen de
un rango de discrecionalidad.
- Botton-up
Es la implementación desde abajo. Bajo este modelo, la mejora de la
decisión, los sistemas de control y los métodos de comunicación no son
suficientes para asegurar la eficacia de la implementación de políticas
públicas. Por ello, pueden intervenir actores que no son neutros, ni
pasivos, y se producen presiones, negociaciones, juegos de poder,
influencia y capacidad de convencimiento. Aquí se aprecia la lucha
política y de intereses a favor y en contra de la toma de decisiones y
ejecución de políticas públicas.
Se realizan actividades de ejecución y gestión en pos de lograr efectos
concretos.
2.6. Evaluación.
La etapa de evaluación consiste en la aplicación sistemática de
procedimientos de investigación social para valorar el diseño, la
4 NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En: Revista jurídica Universidad Autónoma
de Madrid. ISSN 1575-720X, Nº. 17, 2008. pp. 246-247.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
22 Academia de la Magistratura
implementación y la utilidad de los programas de intervención con el fin de
producir evidencia empírica válida y fiable que permita valorar y
perfeccionar los programas públicos.5
Modelos de análisis y evaluación de programas:6
- De conceptualización y diseño.
Proporciona información sobre el problema que ocupa el programa, su
proceso de formulación, el diseño, y la racionalidad intrínseca del mismo.
Se recogen datos sobre la incidencia e importancia relativa en el espacio
físico y social del problema, así como la investigación básica sobre los
procesos políticos sociales que tienen que ver con la formulación,
negociación y aprobación de nuevas intervenciones.
- De implementación.
Valoración sistemática y periódica de (i) la cobertura del programa (a
quién se dirige) y (ii) la forma en que se administra (utilización de recursos
y de servicios distribuidos). Supervisa el funcionamiento del programa y
puede dar lugar a acciones correctivas en relación a los problemas de
gestión.
5 NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En: Revista jurídica Universidad Autónoma
de Madrid. ISSN 1575-720X, Nº. 17, 2008. p. 247.
6 NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En: Revista jurídica Universidad Autónoma
de Madrid. ISSN 1575-720X, Nº. 17, 2008. p. 248.
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23 Academia de la Magistratura
- De eficacia o impacto.
Se examina si el programa produce un cambio que se ajuste a los
objetivos previstos. Se determinará, en virtud del cumplimiento de
objetivos, el fracaso o el éxito del programa. Se debe demostrar la
relación de causalidad.
- De eficiencia.
Compara la eficacia de los programas en relación a los recursos
empleados para su realización. Consiste en evaluar el impacto del
programa en virtud a los costos incurridos para su ejecución, y detectar,
en lo posible, si se están incurriendo en gastos innecesarios o ineficientes.
Se debe identificar, cuantificar y transformar a una unidad común de
medida de los costes y beneficios.
Asimismo, se puede distinguir cinco formas de institucionalización de la
evaluación:
- Institucionalización específica de programas.
Con frecuencia se trata de una política pública experimental. El
evaluador es, por lo general, una sección administrativa de un
ministerio. Es fomentada por los propios diseñadores de un programa.
- Unidades evaluadoras relativas a un campo específico de políticas.
Cuando varias secciones deben realizar evaluaciones específicas de
diferentes programas, por lo que debe diferenciarse estructuralmente.
- Centralización de la evaluación en el Ejecutivo.
Evaluación que se concentra en los órganos del jefe de gobierno.
Mayor evaluación de áreas de políticas enteras que de programas
individuales.
- Evaluación Parlamentaria.
Típico del sistema presidencialista americano.
- Evaluación realizada por el tribunal de cuentas.
Constituyen un órgano de apoyo del legislativo, como en el caso del
tribunal de cuentas americano.
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24 Academia de la Magistratura
RESUMEN
Los estudios en Políticas Públicas reflexionan los problemas
de la Administración Pública en la gobernanza y el
cumplimiento de los reclamos sociales que se encuentran
en agenda pública.
Las Políticas Públicas son programas de acciones que
representan la realización concreta de decisiones
legitimadas por el Estado en su voluntad de modificar o
mantener la (re)distribución de valores y recursos disponibles
para la solución de problemas identificados con la
participación de los diversos actores sociales.
Toda Política Pública es una sucesión de etapas que
pueden ser estudiadas de manera conjunta y separada.
Cada etapa posee una lógica propia, que antecede o
sucede a otra. Las etapas son las siguientes:
- Detección de problemas
- Conformación de la agenda pública
- Formulación
- Decisión de la acción
- Implementación
- Evaluación
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25 Academia de la Magistratura
AUTOEVALUACIÓN
1) Con los conceptos trabajados, elabore su propia definición de
Políticas Públicas.
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
_________________________________________________________________
2) A su modo de ver ¿es necesario el conocimiento de la teoría de
las Políticas Públicas para los jueces? ¿Por qué?
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
_______________________________________________________________
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26 Academia de la Magistratura
LECTURAS OBLIGATORIAS
1) NAVARRO, Carmen. “El estudio de las políticas públicas”. En:
Revista jurídica Universidad Autónoma de Madrid. ISSN 1575-
720X, Nº. 17, 2008. Págs. 231-255.
2) RÖTH DEUBEL, André-Noel. “Introducción para el análisis de las
políticas públicas” En: Cuaderno de Administración. Universidad
del Valle. Nº 30. Diciembre 2003. Págs. 115-128.
(Disponible en el anexo de lecturas).
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27 Academia de la Magistratura
CASO SUGERIDO
Sentencia del Tribunal Constitucional:
Expediente N° 0006-2008-PI
Caso hoja de coca
(Disponible en el anexo de casos)
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UNIDAD II
Análisis de la implementación de las Políticas Públicas y la
Burocracia
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
29 Academia de la Magistratura
PRESENTACIÓN
La implementación de las Políticas Públicas es la etapa más importante del
desarrollo de las mismas, por lo que deben evitarse los problemas que surgen en
la coordinación y el control de las mismas.
Los funcionarios públicos encargados del control, planeamiento, y ejecución de
las Políticas Públicas deben estar en constante coordinación para evitar el
fracaso institucional del programa que se ejecuta. Es fundamental que el
pragmatismo triunfe sobre la burocracia, por ello se debe privilegiar la
espontaneidad, la capacidad de aprendizaje conjunto, la adaptación y la
concertación entre los funcionarios.
Es vital lo anterior para la ejecución de estas Políticas Públicas en virtud de los
procesos de reforma y modernización de los Estados, especialmente de
Latinoamérica. Por ello este tema es de vital importancia para la
institucionalidad del Estado Peruano.
Los resultados de la implementación de las Políticas Públicas legitiman el
accionar de los Estados. Por ello es importante que la implementación de éstas
sea comunicada y publicitada a la sociedad civil. Lo anterior favorecerá, sin
lugar a dudas, las prácticas pluralistas y la deliberación política.
PREGUNTAS GUÍA
1. ¿Cuál es la importancia de una correcta implementación de
Políticas Públicas?
2. ¿Qué rol debe jugar la burocracia en las Políticas Públicas?
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
30 Academia de la Magistratura
PRIMER CAPÍTULO: ANÁLISIS DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS
1.1. El análisis de las Políticas Públicas
El análisis de las Políticas Públicas constituye un instrumento para que pueda
comprender la problemática social, comunicar el progreso de las
propuestas y controlar las actividades que realizan sus funcionarios, sobre
todo para que éstas sean eficientes y eficaces.
La Política Pública se analizará en virtud si el problema social detectado
está o ha sido solucionado. Consideramos que el desarrollo de una Política
Pública estática no es el modelo ideal, sino por el contrario, debe ser
dinámica y adaptarse a las nuevas condiciones que se configuran.
La Política Pública siempre debe tener un ciclo de vida, como vimos en la
unidad pasada, que fortalezca el goce de los derechos fundamentales,
construya ciudadanía y fortalezca la democracia.
Es por ello que también los operadores de la administración de justicia
deben tener conocimiento de los conceptos básicos de Políticas Públicas.
Su rol como funcionarios públicos incluye el control de las políticas en sede
judicial, es decir, en virtud de una controversia surgida en la etapa de
control y fiscalización.
La implementación es el proceso de las Políticas Públicas donde el
contenido técnico de los temas requiere de la participación de especialistas
de diversas disciplinas, en vista a la variedad de factores que intervienen en
la detección de los problemas y la formación de la agenda pública. Es por
ello, que los jueces en controversias que giran alrededor o ingresen al
ámbito de las políticas públicas puedan analizar la implementación de
éstas.
1.2. Sobre el marco teórico para la implementación.
La importancia de la implementación de las Políticas Públicas reside entre la
diferencia entre los objetivos iniciales y los resultados finales que producen.
Esto puede determinar la capacidad o incapacidad que tienen los
gobiernos para implementar sus políticas. Lo que incidirá, de todas maneras,
en la percepción de la sociedad respecto del manejo de los recursos
públicos por parte de la Administración Pública.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
31 Academia de la Magistratura
Las Políticas Públicas responden a los reclamos sociales que son acogidos y
puestos en el debate por los grupos de poder, cuya dinámica cambia con
el tiempo. Una muestra de eso son los proyectos de ley que se plantean a
favor del diseño de alguna política pública en estricto y en cuya
promulgación se evidencia, por ejemplo, el apoyo que ha recibido por la
representación parlamentaria nacional. No obstante, las leyes no son el
único camino para la implementación de políticas públicas, pero es la
construcción más formal y con mayor peso jurídico por su exigibilidad.
El marco teórico de las Políticas Públicas la diversidad de factores que se
toman en cuenta y los que no, en la etapa de implementación dificultan el
diseño de un modelo único a seguir. Por eso se sugiere que en la etapa de
implementación contenga, de manera eficiente, indicadores que
configuren un enfoque híbrido de implementación que pueda combinar los
tradicionales enfoques top-down y bottom-up que vimos en la unidad
anterior.
Por ello, se requiere trabajar en la naturaleza de distintos tipos de política y
los efectos que puede causar una mayor o menor probabilidad de éxito en
la implementación. Es evidente la complejidad de los estudios de
implementación al involucrar una multiplicidad de actores y factores que
interactúan en el proceso. Es indispensable que las personas involucradas
en la implementación busquen este enfoque híbrido y pluralista, para
garantizar la eficiencia y el dinamismo. Los enfoques o marcos teóricos
resultan insuficientes y requieren de un cruce de visiones que posibilite tener
una mayor visión para el análisis de la etapa de implementación de
políticas públicas.7
7 REVUELTA, Benjamín. “La implementación de las políticas públicas”. En: Díkaion. ISSN 0120-8942,
Año 21. Nº 16. Chía, Colombia. Noviembre 2007. Págs. 152.
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SEGUNDO CAPÍTULO: LA RELACIÓN ENTRE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA
BUROCRACIA
2.1. La relación entre las políticas públicas y la burocracia.
Una cuestión importante para analizar es la inherente relación que existe en
la burocracia y las Políticas Públicas son conceptos interrelacionados. Es
evidente que el funcionamiento del aparato burocrático dirige su
“maquinaria” funcional para conseguir las metas que se persiguen en la
Política Pública. Por ello es importante la gestión burocrática.
La burocracia está relacionada con la clase política y las negociaciones y
presiones que en ellas se gestan a favor y en contra de estas Políticas
Públicas. La situación evidencia una mayor complejidad en la medida que
la clase política, por lo general, participa de manera más activa en la
etapa de toma de decisiones que en la etapa de implementación. Siendo
esto así, que la etapa de implementación requiere de la participación
preponderante de técnicos.
La Burocracia se distingue de la Administración. En primer lugar, se entiende
por Administración Pública a la estructura gubernamental que funciona a
través de procedimiento y reglas formalmente establecidas. Mientras tanto
la Burocracia es la organización de una estructura de administración
piramidal que posibilita el mantenimiento de la autoridad y subrayan los
aspectos no discrecionales de la Administración. Es decir los burócratas
ejercen el poder público desde sus oficinas y escritorios, en virtud de los
lineamientos establecidos por la Administración Pública. La burocracia es el
funcionamiento, la expresión fáctica, de la Administración.
2.2. El rol de la Burocracia en las Políticas Públicas.
El análisis de la burocracia nos permite apreciar los fenómenos organizativos
que suceden en la Administración Pública y el accionar de los funcionarios
públicos. Lo anterior, es esencial para analizar el uso del presupuesto, ya
que toda Política Pública implica la apertura de un presupuesto a utilizar.
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33 Academia de la Magistratura
Max Weber recoge seis principios de un modelo ideal de burocracia:8
Por ello es importante tener en consideración que la burocracia juega un rol
esencial, sobre todo en implementación de las Políticas Públicas. Tanto el
manejo burocrático como el desarrollo de las Políticas Públicas dependen
del marco institucional que permitan su funcionamiento y establezcan sus
límites y parámetros.
La burocracia es un actor institucional que contiene información respecto al
funcionamiento del aparato estatal y puede brindar sugerencias para la
toma de decisiones políticas.
El gobierno burocrático debe cumplir con seis criterios:
- Ideología de oficina.
Establecer una ideología común de trabajo para evitar que las
diferencias ideológicas dificulten la consecución de objetivos que
establecen los altos mandos de Gobierno.
- Disponibilidad de medios funcionales.
La burocracia no debe ir contra los procedimientos y prácticas
funcionales, muchas de ellas establecidas por leyes.
8 MARTÍNEZ DAMEA, Andrea. “La relación de la burocracia y las políticas públicas”. En:
Cadernos de Dereito Actual. ISSN 2340-860X. Nº. 2, 2014, Págs. 88-89.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
34 Academia de la Magistratura
- Competencia entre agencias.
La burocracia intentará conseguir los mayores fondos posibles para
agenciarse y cumplir con sus objetivos. En ese intento encontrará la
competencia de otras oficinas que también perseguirán obtener
mayores fondos. La Administración Pública debe priorizar la eficiencia
y a ello debe apuntar la burocracia.
- Ocupación de puestos.
La ocupación de puestos deben ser los necesarios para garantizar el
cumplimiento de las políticas. No debe haber escasez, ni abundancia
innecesaria.
- Posesión de capacidades gerenciales.
Los burócratas deben no solo contar con conocimientos teóricos, sino
también capacidades gerenciales para inyectarle dinamismo y
eficiencia a las actividades a realizar en el proceso de implementación
de las Políticas Públicas.
- Prioridad otorgada a la ejecución de las políticas.
Los burócratas deben tener un objetivo y una prioridad común,
producto de un consenso, para cumplir con la ejecución de Políticas
Públicas, pues se entiende que éstas atienden a problemas cuyo
tratamiento son considerados como urgentes o necesarios por la
agenda pública.
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35 Academia de la Magistratura
RESUMEN
El análisis de las Políticas Públicas es instrumento para
comprender la problemática social, comunicar el progreso
de las propuestas y controlar las actividades que realizan
sus funcionarios, para que éstas sean eficientes y eficaces.
La Política Pública se analizará en virtud si el problema
social detectado está o ha sido solucionado. Su naturaleza
debe ser dinámica y adaptable a las nuevas condiciones
que se configuran.
La Política Pública está dirigida al goce de los derechos
fundamentales, la construcción de ciudadanía y el
fortalecimiento de la democracia.
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36 Academia de la Magistratura
AUTOEVALUACIÓN
1) ¿Considera usted que la implementación es la principal
etapa de las Políticas Públicas? ¿Por qué?
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____________________________________________________________
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____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
_________________________________________________________
2) El juez al administrar justicia cumple una labor pública. En ese
sentido, ¿su labor se asemeja más a un burócrata o a un
gestor de Políticas Públicas?
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
____________________________________________________________
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
37 Academia de la Magistratura
LECTURAS OBLIGATORIAS
1) REVUELTA, Benjamín. “La implementación de las políticas
públicas”. En: Díkaion. ISSN 0120-8942, Año 21. Nº 16. Chía,
Colombia. Noviembre 2007. Págs. 135-156.
2) MARTÍNEZ DAMEA, Andrea. “La relación de la burocracia y las
políticas públicas”. En: Cadernos de Dereito Actual. ISSN 2340-
860X. Nº. 2, 2014, Págs. 85-98.
(Disponible en el anexo de lecturas).
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38 Academia de la Magistratura
CASO SUGERIDO
Sentencia del Tribunal Constitucional:
0014-2014-PI, 0016-2014-PI, 0019-2014-P1/TC y 0007-2015-PI/TC
Caso Ley Universitaria
(Disponible en el anexo de casos)
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39 Academia de la Magistratura
UNIDAD III
Las Políticas Públicas y la judicatura.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
40 Academia de la Magistratura
PRESENTACIÓN
La judicatura responde a la función de administrar justicia por parte del Estado.
Sus mayores exponentes institucionales en nuestro país son el Poder Judicial y el
Tribunal Constitucional. El primero se constituye como uno de los tres poderes
que constituyen el Estado Peruano y el segundo, un ente autónomo garante de
la primacía constitucional y de los derechos fundamentales. Ambos gozan de la
función jurisdiccional, son los actores esenciales de nuestro Sistema de Justicia.
En ese sentido, como organismos que conforman el aparato estatal deben
perseguir los mismos fines del Estado peruano. Lo anterior, encuentra su
fundamento en el primer artículo de nuestra Constitución Política: “La defensa
de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la
sociedad y del Estado.” Para tal fin supremo, las Políticas Públicas requieren el
impulso y control de toda la maquinaria estatal. La relación estatal con las
políticas públicas no es una relación, ni deber exclusivo del Poder Legislativo y
del Poder Ejecutivo, por ello el Poder Judicial, dentro del marco de sus
competencias y potestades puede intervenir para controlar, impulsar y/o
resolver una controversia jurídica que verse sobre Políticas Públicas o termine, de
alguna u otra manera, involucrándolas.
En este capítulo, profundizaremos un poco más en la importancia de la labor de
la judicatura ordinaria y constitucional en la promoción de las Políticas Públicas.
PREGUNTAS GUÍA
1. ¿Considera que el juez debe ser un implementador, promotor y/o
gestos de Políticas Públicas? ¿Por qué?
2. ¿Considera urgente el diseño de Políticas Públicas para ejercer el
derecho de acceso a la justicia? ¿Por qué?
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41 Academia de la Magistratura
PRIMER CAPÍTULO: EL ROL DEL JUEZ CONSTITUCIONAL A FAVOR DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
1.1. Fundamentos de la intervención
Crisis de gobernanza.
El Estado ya no es administrativa, jurídica ni financieramente efectivo en
la plena tutela de los Derechos Fundamentales.
Ejemplos: estado de cosas inconstitucionales e incumplimiento en el
desarrollo programático de lo establecido en la Constitución. Con énfasis
en torno a derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.
Demandas de tutela o de constitucionalidad presentadas por la
sociedad civil.
Las autoridades jurisdiccionales tienen la obligación responder a estas
dentro de los límites permitidos. Cabe resaltar que este accionar solo se
desplegará ante la falla u omisión de otras entidades estatales.
Ejemplo: Omisión del legislador en torno a derechos de las personas
LGTBI.
1.2. Legitimidad de la intervención
El juez constitucional tiene la obligación de velar por el cumplimiento de
la Constitución.
Bajo esta premisa, el juez constitucional está legitimado para controlar y
exigir que en cada acción que realiza el Estado se deba respetar lo
contenido en la Constitución.
El Derecho Internacional y la suscripción y adhesión a Tratados obliga a
los Estados a asegurar la satisfacción de los derechos fundamentales.
Luego que un país se suscribe o adhiere, y ratifica a un Pacto o
Convención internacional sobre derechos este documento pasa a ser
parte del ordenamiento jurídico nacional. En tal sentido, es obligación del
juez constitucional exigir que el Estado cumpla el respeto e
implementación del Tratado. Para ello, las Políticas Públicas.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
42 Academia de la Magistratura
Los Tribunales Constitucionales cuentan con legitimidad para intervenir
en tanto se deriva del poder otorgado por la Constitución.
1.3. Críticas a la intervención judicial en las Políticas Públicas.
Los límites del juez residen en las normas jurídicas de competencia y
jurisdicción que le otorga la ley. Por ejemplo, los Códigos Procesales y
normas que rigen procedimientos judiciales, en tanto no sean contrarias a la
Constitución y no vulneren los Derechos Fundamentales.
En Colombia, país con un marcado activismo judicial, especialmente en el
ámbito constitucional, se enfocan en la supuesta falta de idoneidad del
juzgador para pronunciarse respecto de ciertas materias. Asimismo, una
segunda crítica reside en que supuestamente el juez no carece de
fundamento democrático para tomar y adoptar decisiones en Políticas
Públicas, fundamento que gozan el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo,
por ser elegidos por votación popular.
Una tercera crítica reside en que se señala que es un incentivo para alejar
de la participación política a los ciudadanos. Sin embargo, gracias a los
procesos constitucionales previstos en el ordenamiento jurídico colombiano
los grupos sociales que no gozan de representación política en el Legislativo
o en el Ejecutivo vean solucionados ciertos reclamos al hacer valer y
materializar sus derechos. Finalmente, una cuarta crítica se centra en que
como todo ser humano, el juez, por más profesional que sea, también
puede equivocarse y, hasta afectar, sin intención de hacerlo, a personas o
colectivos con directivas exhortativas para el diseño de Políticas Públicas.
Sin embargo, el ex presidente de la Corte Constitucional colombiana, Juan
Carlos Henao9 considera que para entender la relación del Estado, en su
conjunto (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial) con las políticas públicas
debemos identificarlo como una institución que formaliza las reglas de juego
en los ámbitos que pretende regular, lo cual logra mediante normas
jurídicas o actos administrativos. Esta definición no excluye la idea
tradicional del Estado como el ente que detenta el monopolio de la fuerza y
la violencia; por el contrario, la complementa. En ese sentido, las Políticas
Públicas, entendidas como otro monopolio estatal vinculadas al Poder
9 HENAO, Juan Carlos. “El juez constitucional, un acto de políticas públicas.” En: Revista de
Economía Institucional. Vol. 15, N.º 29. Segundo semestre/2013. p. 68.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
43 Academia de la Magistratura
Legislativo y Poder Ejecutivo, no pueden quedar restringidas al impulso de
estos dos poderes.
Es por ello que se requiere de las Cortes, esencialmente las
constitucionales, sean quienes impulsen las Políticas Públicas cuando el
impulso del Ejecutivo y Legislativo sean insuficientes o hagan caso omiso
a las demandas de ciertos sectores sociales que las reclamen.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
44 Academia de la Magistratura
SEGUNDO CAPÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS PARA
EL ACCESO A LA JUSTICIA.
2.1. El derecho de acceso a la justicia.
El Manual de Políticas Públicas para el acceso a la justicia elaborado por el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo señala que este derecho
hace referencia a “las posibilidades de las personas de obtener una
respuesta satisfactoria a sus necesidades jurídicas y cuyo ámbito material de
aplicación se delimita mediante el análisis del conjunto de derechos de los
ciudadanos y la valoración de la naturaleza y extensión de la actividad
pública y de los mecanismos o instrumentos jurídicos necesarios para
garantizarlos”.10
Los pobres evidentemente tienen los mayores problemas de acceso a la
justicia y son ellos en quienes recaen la mayor cantidad de situaciones de
injusticia. Esto es contrario al principio de igualdad ante la ley consagrado
en nuestra Constitución y es una causa más de la exclusión social y
desigualdad que se hace evidente, no sólo en nuestro país sino en todo
Latinoamérica.
Como señalamos en la unidades anteriores es importante la detección del
problema y la identificación de los beneficiarios de estas políticas públicas a
efectos de solucionar su demanda social, al ser los más afectados en sus
derechos al no acceder a la justicia, tener un acceso restringido al sistema
de administración de justicia, o carecer de condiciones igualitarias para
acceder a ella.
10 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Manual de Políticas Públicas para el acceso a la justicia. Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. Buenos Aires, 2005. p. 11.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
45 Academia de la Magistratura
El PNUD señala los grupos vulnerables y con mayor incidencia en
deficiencias y vulneraciones al ejercicio del derecho de acceso a la
justicia:11
- La población con escasos recursos.
- Las mujeres.
- Las comunidades indígenas.
- Las minorías culturales.
- Los migrantes.
- La población reclusa.
- Los pequeños comerciantes.
Coincidentemente los anteriormente nombrados, pueden ser determinados
de manera evidente como los grupos más vulnerables en temas de acceso
a la justicia en nuestro país, sobre todo por cuestiones económicas. En ese
sentido, las Políticas Públicas a favor del acceso a la justicia deben estar
enfocadas preferentemente en esos grupos vulnerables.
2.2. Objetivos de las Políticas Públicas a favor del acceso a la justicia.
- Facilitar la gestión informada de los conflictos sociales mediante acceso
a mecanismos más efectivos en términos de costos, satisfacción de
resultados, efectos en los interesados y recurrencia de la controversia.
- Establecer mecanismos alternativos de resolución de controversias
distintos al judicial, sobre todo más eficientes y céleres.
- Instaurar una cultura de conciliación y negociación extrajudicial.
- Promover la Justicia Intercultural con un modelo de interconexión entre la
pluralidad de sistemas jurídicos coexistentes en el territorio peruano en
virtud de nuestra diversidad cultural.
2.3. Herramientas de diagnóstico.
Según el Manual elaborado por el PNUD, la evaluación de la situación de
acceso requiere de un diagnóstico de:
- Las necesidades jurídicas.
Este diagnóstico tratará de identificar las necesidades la población en los
ámbitos de acceso a la justicia y resolución de controversias jurídicas.
- Los servicios y operadores de justicia.
Este diagnóstico tratará de recabar toda la información posible de los
servicios que brinda el sistema de justicia y que están al alcance de la
11 PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Manual de Políticas Públicas para el acceso a la justicia. Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. Buenos Aires, 2005. p. 20.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
46 Academia de la Magistratura
población y, a la vez, recopilará información sobre los recursos internos
del sistema. Deben ser tomados en cuenta no sólo los actores estatales,
sino también los privados. Lo anterior con el fin de proponer mecanismos
de coordinación y aprovechamiento eficiente de los recursos disponibles,
antes, durante y después de la existencia de la política pública.
La planificación del estudio debe tener en cuenta la unidad territorial y
los actores que se presentan para resolver las necesidades jurídicas de la
población.
Dentro de las necesidades jurídicas de la población debemos tener en
cuenta las de quienes acceden a los servicios jurídicos, quienes no
acceden al sistema de justicia y quienes no expresan sus necesidades
jurídicas. Para ello se requiere elementos objetivos de análisis como son
las condiciones sociales y estructurales y el grado de realización y disfrute
de los derechos, y de elementos subjetivos como las percepciones y
expectativas respecto al sistema de justicia.
Las fases de evaluación del diagnóstico serían las siguientes:
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
47 Academia de la Magistratura
RESUMEN
El juez debe intervenir en el impulso de las Políticas Públicas
en medida de la falta de acción o toma de decisión del
Poder Ejecutivo y Poder Legislativo ante una problemática
social.
Los casos que requieren el impulso judicial en favor de
Políticas Públicas son, por ejemplo, las situaciones
consideradas estado de cosas inconstitucional.
Para lo anterior es necesario la detección de los grupos
vulnerables en el ejercicio de sus derechos fundamentales.
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
48 Academia de la Magistratura
AUTOEVALUACIÓN
1) ¿Considera que el juez debe ser un implementador,
promotor y/o gestos de Políticas Públicas? ¿Por qué?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
__________________________________________________
2) ¿Considera urgente el diseño de Políticas Públicas para
ejercer el derecho de acceso a la justicia? ¿Por qué?
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
____________________________________________________
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
49 Academia de la Magistratura
LECTURAS OBLIGATORIAS
1) HENAO, Juan Carlos. “El juez constitucional, un acto de
políticas públicas.” En: Revista de Economía Institucional.
Vol. 15, N.º 29. Segundo semestre/2013. Págs. 67-102.
2) PNUD. Manual de Políticas Públicas para el acceso a la
justicia. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Buenos Aires, 2005. Págs. 11-36.
3) VANOSSI, Jorge Reinaldo. “¿Reforma judicial: Políticas
Públicas? (Un umbral hacia las Políticas de Estado)” En:
pensar en derecho. Revista pensamiento penal. Nº 6. Págs.
9-31. Disponible en:
http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-
derecho/revistas/6/reforma-judicial-politicas-publicas-un-
umbral-hacia-las-politicas-de-estado.pdf
(Disponible en el anexo de lecturas).
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CASO SUGERIDO
Sentencia del Tribunal Constitucional:
EXP N ° 03228 2012-PA/TC
Caso de reutilización de material quirúrgico en el Perú, respecto
a la política estatal en salud.
(Disponible en el anexo de casos)
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UNIDAD IV
Las Políticas Públicas y el Sistema
de Derechos Humanos
CURSO “POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL SISTEMA DE JUSTICIA”
52 Academia de la Magistratura
PRESENTACIÓN
Las Políticas Públicas están enfocadas a todos los ciudadanos, por ser éstos
quienes conforman los sujetos de los Estados-Nación. Esta visión, que responde a
los criterios de ejercicio de derechos en el sistema normativo interno de cada
país, debe ser concebida siempre a la luz de los instrumentos internacionales de
los Derechos Humanos.
Como bien sabemos, sólo los Tratados en materia de Derechos Humanos
ratificados por el Congreso de la República, luego de su suscripción o adhesión
por parte del Poder Ejecutivo, se integran plenamente al ordenamiento jurídico
peruano y con ello a nuestro Sistema de Justicia siendo su cumplimiento
plenamente exigible. Sin embargo, aun cuando existan instrumentos de
Derecho Internacional que no sean vinculantes para el Estado peruano, no
quiere decir que los implementadores de Políticas Públicas, entre ellos los
burócratas y los técnicos, puedan tener como referencias a ciertos Pactos y a
las Declaraciones, siendo éstas textos normativos que pueden considerarse soft
law.
En ese sentido, esta unidad planteará la necesidad de otorgarle un enfoque de
Derechos Humanos a las Políticas Públicas.
PREGUNTAS GUÍA
1. ¿Cuál es el rol de los derechos humanos en las Políticas Públicas?
2. ¿Las Políticas Públicas con enfoque de derechos humanos que
finalidad(es) persiguen?
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PRIMER CAPÍTULO: LOS DERECHOS HUMANOS
1.1. Fundamentos filosóficos de los Derechos Humanos
A lo largo de la historia se desarrollaron una serie de posturas jurídico-
filosóficas que fundamentan la existencia de los Derechos Humanos. La
importancia de esta tarea puede ser identificada por su contenido:
1.2. Principales posturas filosóficas
Iusnaturalismo.
Postula que los Derechos Humanos son innatos a la persona, en tanto las
necesidades humanas son las que engendran estos derechos. Bajo este
pensamiento, los derechos son inherentes, universales, inalienables,
imprescriptibles, inviolables, interdependientes y complementarios.
Iuspositivismo.
Postula que los Derechos Humanos se originan en el momento en
que el legislador los especifica en una norma. De esta forma
sostiene que el derecho solo será exigible en tanto esté
materializado en una norma escrita.
Realismo.
Postula que los Derechos Humanos se fundamentan en la práctica
cotidiana del hombre. En tal sentido, resalta la influencia de factores
políticos y económicos en el ámbito jurídico.
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1.3. Diferencias entre el Iusnaturalismo y el Iuspositivismo
LOS DERECHOS HUMANOS SEGÚN EL:
Iusnaturalismo Iuspositivismo
Se fundamentan en la
naturaleza humana.
Su coercitividad se basa,
en parte, en una
exigencia moral.
Dependen de un
precepto inmutable que
trasciende el contexto
particular.
Responden a criterios
subjetivos del legislador.
Su coercitividad
depende si están
materializados o no en
una norma.
Responden al contexto
particular en el que son
reconocidos.
1.4. Evolución del concepto de Derechos Humanos
La idea de naturaleza humana ha sido sumamente cambiante a lo largo de
los años, por lo que no es posible hablar de un concepto específico para
este. Por ello, el concepto de Derechos Humanos también es de naturaleza
múltiple, relativa y evolutiva.
Desde los orígenes de la noción de Derecho Humano, en el siglo XVII, esta ha
evolucionado radicalmente. Este cambio siempre ha estado estrechamente
vinculado a la idea de humanidad y se ha visto influenciado por sucesos
políticos, económicos y sociales a lo largo de la historia. Así, cada una de las
revoluciones liberales del siglo XVIII (inglesa, francesa y norteamericana)
significó una nueva configuración de este concepto.
Hoy en día es posible evidenciar que la amplia adopción del sistema
democrático como fórmula de gobierno otorgó una visión participativa a los
derechos (frente a la visión defensita de los siglos pasados). Sin embargo,
establecer una definición certera de lo que son los Derechos Humanos aun
resulta sumamente complicado. Los conceptos que se pueden ensayar
siempre deben considerar la naturaleza progresiva de los Derechos Humanos.
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1.5. Declaraciones y Pactos en materia de Derechos Humanos.
Los instrumentos internacionales de Derechos Humanos más importantes son
los siguientes:
- Declaración: Texto que establece una serie de derechos. Es suscrito por los
países pero jurídicamente no es vinculante.
- Pacto: Documento que prescribe una serie de derechos y cuenta con una
fuerza jurídica vinculante en los países que lo suscriben, cuya eficacia está
supeditada a la ratificación de los legislativos de los mismos.
La negativa de un país a suscribir o ratificar los Pactos internacionales, tales
como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, nos permite tener un
acercamiento a los temas de interés o desinterés que estos Estados tienen
en materia de Políticas Públicas.
La suscripción y ratificación de Pactos internacionales son también una
fuente de origen que se inserta al sistema jurídico y de justicia de un Estado.
Pues, las políticas públicas son acciones gubernamentales dirigidas hacia el
logro de objetivos que trascienden la normativa interna de cada Estado.
No nos olvidemos que la suscripción o adhesión, y ratificación de un Tratado
obliga al Estado peruano a que lo incorpore en su sistema de justicia.
Los instrumentos internacionales a los que hicimos referencia pueden
disponer el diseño de Políticas Públicas para que los Estados tomen
acciones de gobierno que tengan por objetivo buscar los mecanismos
apropiados a fin de responder a las diversas demandas que realiza la
sociedad civil. Entre ellas, las demandas de mejora de los sistemas de
administración de justicia. Las Políticas Públicas tienen como objetivo la
consagración del Estado de Derecho como medio para la consolidación de
la democracia y la promoción de de los derechos humanos y gozar de una
vida digna. Es decir, persiguen también demandas de justicia social.
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SEGUNDO CAPÍTULO: EL ENFOQUE DE DERECHOS HUMANOS PARA LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Según Jiménez Benítez, el enfoque de derechos humanos consiste en una
perspectiva para diseñar Políticas Públicas que buscan el desarrollo humano en
el marco de un proceso de interrelación entre el Estado y la Sociedad civil.
2.1. Importancia
La necesidad de aplicar un enfoque de Derechos Humanos al diseño,
formulación e implementación de las políticas públicas radica en los
siguientes puntos:
Los Derechos Humanos son el referente, la consolidación, tutela y el fin
último de las Políticas Públicas.
Las Políticas Públicas son el medio más idóneo para la completa
realización de los Derechos Humanos.
Se exige la participación activa de la ciudadanía en el diseño, monitoreo
y evaluación de las políticas públicas, en tanto estas están directamente
vinculadas con sus Derechos.
Las entidades encargadas de elaborar e implementar las políticas
públicas deben tener en cuenta que los ciudadanos son sujetos con
derechos fundamentales inalienables e irrenunciables.
2.2. Características
La concepción de los Derechos Humanos es transversal a todos los
ámbitos del Estado y la sociedad.
Respeto y fomento del principio de no discriminación e inclusión de las
poblaciones vulnerables.
Respeto y fomento del principio de dignidad humana.
Consolidación y desarrollo de la democracia.
Fomento de la deliberación democrática y la resolución pacífica de
conflictos.
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Búsqueda de la primacía de lo local en el ejercicio y tutela de los
derechos.
2.3. Implicancias del enfoque de los Derechos Humanos
Revalorización del derecho como instrumento de integración social: la
positivización del derecho permite que la sociedad pueda vigilar y exigir
el cumplimiento de sus derechos.
La constitucionalización del Derecho: las Constituciones se configuran
como el instrumento normativo idóneo para la materialización de las
exigencias sociales por el ejercicio pleno de los derechos
fundamentales.
Los actores sociales como sujetos sociales y sujetos de derechos. Esta
visión deriva cinco consecuencias fundamentales:
2.4. Relación
La interrelación entre políticas públicas y el enfoque de los derechos
humanos se presenta en tres puntos fundamentales:
Las políticas públicas buscan en todo momento la tutela y desarrollo de
los Derechos Humanos; es decir, su fin último es la protección de estos.
Las políticas públicas tienen como referente ético y filosófico la dignidad
y los derechos humanos.
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Las políticas públicas manifiestan la materialización de los DD.HH. en la
implementación de normas jurídicas específicas: directrices.
2.5. Características de las políticas públicas bajo el enfoque de los
Derechos Humanos
Integralidad.
Los derechos humanos tienen el mismo valor independientemente de si
son considerados teóricamente de primera, segunda o tercera
generación.
Intersectorialidad.
Las políticas públicas requieren de la participación de varios sectores y
entidades públicas.
Participación.
Para el diseño e implementación de las políticas públicas se debe
considerar la opinión de la población afectada y beneficiada, de forma
individual y/o colectiva.
Universalidad.
Las políticas públicas deberán tener un aplicarse a todos los ciudadanos,
sin ningún tipo de discriminación.
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Intergubernamentalidad.
Las políticas públicas exigen la participación constante entre los distintos
niveles de gobierno (nacional, regional y local).
Coordinada.
Complementando la característica anterior, las políticas públicas
requieren la colaboración entre los diferentes niveles de gobierno. Se
debe respetar los principios de concurrencia, coordinación y
subsidiariedad.
2.6. Clasificación
Las Políticas Públicas con enfoque de Derechos Humanos pueden
clasificarse de la siguiente manera:
Políticas de promoción.
Buscan que los ciudadanos conozcan sus derechos, para así formar
sujetos de derechos con participación social y política.
Políticas de defensa y protección.
Buscan la tutela de los Derechos Humanos y prevenir posibles
afectaciones contra éstos.
Políticas de concreción y materialización.- Buscan desarrollar las
condiciones necesarias para la satisfacción y el disfrute pleno de los
DD.HH.
2.7. Consecuencias de la implementación de Políticas Públicas
Permite operar los procesos sociales y políticos que expresan la lucha por
el ejercicio del derecho humano que se pretende promover. Es decir,
reconoce la unidad entre el sujeto social y el sujeto de derecho en la
búsqueda del desarrollo de la sociedad y la tutela de Derechos
Fundamentales.
Bajo este enfoque se obtiene un panorama más claro de la relación
entre el Estado y la sociedad en la satisfacción de demandas de la
población.
Permite controlar que todas las políticas públicas implementadas
respeten los Derechos Humanos y se orienten a su tutela y satisfacción.
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El enfoque de Derechos Humanos permite que el Estado visualice al
ciudadano no solo como parte de una estructura social, sino también
como un individuo que posee una serie de derechos que deben ser
satisfechos. En otras palabras, exige que las políticas públicas tomen en
cuenta las particularidades de cada persona en sus relaciones con las
demás y con el Estado.
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RESUMEN
Los Derechos Humanos son innatos a la persona, en tanto las
necesidades humanas son las que engendran estos derechos.
Por lo tanto, los Derechos Humanos son inherentes, universales,
inalienables, imprescriptibles, inviolables, interdependientes y
complementarios.
El concepto de Derechos Humanos es de naturaleza múltiple,
relativa y evolutiva.
El enfoque de derechos humanos consiste en una perspectiva
para diseñar Políticas Públicas que buscan el desarrollo humano
en el marco de un proceso de interrelación entre el Estado y la
Sociedad civil.
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AUTOEVALUACIÓN
1) ¿Los Derecho Humanos son parámetros técnicos para la
medición del éxito de Políticas Públicas? ¿Por qué?
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2) ¿El Sistema Internacional de Derechos Humanos garantiza
normativamente el desarrollo de Políticas Públicas? ¿Por
qué?
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LECTURAS OBLIGATORIAS
1) SANDOVAL VÁSQUEZ, Alexis. “Derechos Humanos y políticas
públicas”. Reflexiones. Vol. 90. Nº. 2. Universidad de Costa
Rica. San José de Costa Rica, 2011. Págs. 101-114.
2) JIMÉNEZ BENITES, William. “El enfoque de los derechos
humanos y las políticas públicas”. En: Civilizar. Ciencias
Sociales y Humanas. 7 (12). Universidad Sergio Arboleda.
Bogotá, Enero-Junio, 2007. Págs. 31-46.
3) QUINCHE RAMÍREZ, Manuel; y Juan RIVERA RUGELES. “El
control judicial de las Políticas Públicas como instrumentos
de inclusión de los Derechos Humanos.” En: Vniversitas.
Revista de Ciencias Jurídicas de la Pontificia Universidad
Javeriana. Nº 121. Julio-diciembre 2010. Págs. 113-138.
http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-
derecho/revistas/6/reforma-judicial-politicas-publicas-un-
umbral-hacia-las-politicas-de-estado.pdf
(Disponible en el anexo de lecturas).