MIASTA CZŁONKOWSKIE ZMP
WOBEC ZADAŃ POMOCY SPOŁECZNEJ
W LATACH 1999 – 2008
Zasoby i funkcjonowanie
prof. SGH dr hab. Piotr BłędowskiInstytut Gospodarstwa Społecznego
Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
Warszawa, kwiecień 2010 r.
Projekt „Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego
do lepszego dostarczania usług publicznych” jest współfinansowany przez rząd Norwegii ze
środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Spis treści:
1. Wstęp.......................................................................................................................................3
2. Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego: rola samorządu terytorialnego..9
3. Zasoby systemu pomocy społecznej w miastach uczestniczących w projekcie...................19
3.1 Zasoby finansowe....................................................................................21
3.2. Zasoby kadrowe......................................................................................28
3.3. Infrastruktura pomocy społecznej..........................................................32
4. Struktura wydatków na pomoc społeczną.............................................................................40
Wnioski ....................................................................................................................................51
Uwagi dotyczące stosowanych wskaźników.................................................54
Rekomendacje...............................................................................................56
2
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
1. Wstęp
Zadania z zakresu pomocy społecznej należą do najważniejszych wśród
realizowanych przez samorząd terytorialny. Waga i znaczenie tych zadań wynikają nie tylko z
roli pomocy społecznej w rozwiązywaniu problemów społecznych i zapobieganiu
wykluczeniu społecznemu, ale również z udziału wydatków na pomoc społeczną w budżecie
gmin. Jak wykazało badanie, udział ten kształtuje się niezmiennie na bardzo wysokim
poziomie.
Ten stan jest konsekwencją sytuacji gospodarczej kraju i sytuacji na rynku pracy. Od
niemal 20 lat wśród klientów pomocy społeczną najliczniejszą grupę stanowią osoby
niemające stałego źródła dochodu w postaci pracy zarobkowej. Co ważne, a dane statystyczne
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz wyniki referowanego badania potwierdzają tę
konstatację, ożywienie gospodarcze i poprawa sytuacji na rynku pracy nie wpływają w istotny
sposób na zmniejszenie skali wydatków na pomoc społeczną. W najlepszym razie można
mówić o nieznacznym spadku ich udziału w wydatkach gmin ogółem. Mimo relatywnego
spadku wydatków na pomoc społeczną, ich bezwzględna wysokość nie ulega ograniczeniu, co
należałoby traktować jako sygnał ostrzegawczy na wypadek ponownego spowolnienia tempa
wzrostu gospodarczego i zwiększenia rozmiarów bezrobocia. W takiej sytuacji bowiem
konieczne – bo obowiązkowe – wydatki gmin na pomoc społeczną będą mogły poważnie
ograniczać realizację innych zadań samorządu gminnego.
Niniejszy raport przedstawia zmiany w rozmiarach wydatków na pomoc społeczną
oraz w stanie jej bazy w okresie realizacji badania, to jest od roku 1999, ale ze szczególnym
uwzględnieniem roku 2008, z którego pochodzą najnowsze dane. Warto zatem podkreślić, że
relacjonowane badanie jest już dziesiątym, wykonanym w ramach prowadzonego przez
Związek Miast Polskich projektu. Zebrane w ciągu dekady dane pozwalają na wskazanie
niektórych ważnych trendów.
Podobnie, jak w poprzednich latach, największą trudność metodologiczną stanowi
zmienny skład uczestniczących w badaniu miast. Utrudnia to poważnie możliwość jakich
kolwiek bezpośrednich porównań. W celu ograniczenia wpływu zmian w składzie badanej
próby na wyniki analizy, ograniczono analizę do oceny sytuacji w grupach miast określonych
na podstawie kryterium liczby mieszkańców. Kryterium to jest zasadne z kilku względów. Po
pierwsze, daje się zaobserwować generalną zależność między liczbą mieszkańców a wyso
3
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
kością dochodów i wydatków miast. Pogrupowanie ich zależnie od liczby mieszkańców
wskazuje na zróżnicowane możliwości finansowe poszczególnych miast i odmienne szanse na
realizację zadań w zakresie pomocy społecznej. Po drugie, największe miasta są na ogół
powiatami grodzkimi, realizują zatem także zadania powiatów w zakresie pomocy społecznej.
Do zadań tych należy m.in. prowadzenie domów pomocy społecznej oraz placówek
opiekuńczych dla dzieci i młodzieży. Z tej racji porównania w zakresie wydatków na pomoc
instytucjonalną powinny zostać ograniczone tylko do tej grupy. Po trzecie wreszcie, w małych
oraz najmniejszych miejscowościach na ogół bardziej rozwinięty jest system pomocy
nieformalnej. Z tej racji niektóre działania pomocy społecznej mogą mieć tam mniejszy
zakres, co nie daje jednak podstaw do formułowania wniosków o mniejszym stopniu
zaspokojenia konkretnych potrzeb mieszkańców.
Biorąc pod uwagę coroczne zmiany w składzie uczestniczących w badaniu miast oraz
fakt, iż w okresie realizacji badania nastąpiły bardzo poważne zmiany w zakresie działania
pomocy społecznej (m.in. weszła w życie nowa ustawa o pomocy społecznej1), możemy
mówić jedynie o kierunkach zmian, przesunięciach środków przeznaczonych na realizację
zadań pomocy społecznej oraz kształtowaniu priorytetów w skali lokalnej, ale, jak
podkreślono już wcześniej, bezpośrednie zestawienie wyników z kolejnych lat nie pozwala na
formułowanie wniosków dotyczących skali zmian.
W badaniu – podobnie jak w latach ubiegłych – dokonano pogrupowania miast
według liczby mieszkańców. Jedyna różnica polegała jedynie na tym, iż badaniu w roku 2008
nie uczestniczyło ani jedno miasto liczące sobie do 10000 mieszkańców. Wyróżnionych
zostało zatem pięć grup, poczynając od najmniejszych miast:
grupa A – do 20000 mieszkańców (w praktyce miasta należą do grupy 10001 –
20000 mieszkańców),
grupa B – 20001 – 50000 mieszkańców,
grupa C – 50001 – 100000 mieszkańców,
grupa D – 100001 – 200000 mieszkańców,
grupa E – miasta o liczbie ponad 200000 mieszkańców.
Tabela 1 pokazuje szczegółowo strukturę miast uczestniczących w badaniach od roku
2000 według liczby mieszkańców. Można łatwo dostrzec, że corocznie pewnym zmianom
ulega udział miast zaliczanych poszczególnych grup według liczby mieszkańców. Jak
1 Ustawa z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.
4
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
wspomniano wyżej, oznacza to, że uzyskane wyniki różnią się od tych z wcześniejszych
okresów nie tylko ze względu na zmianę sytuacji zewnętrznej, ale i z uwagi na różny poziom
możliwych do udźwignięcia przez miasta wydatków na pomoc społeczną. Wielkość budżetu,
jakimi dysponują poszczególne miasta jest odmienna, a przecież to właśnie sytuacja
finansowa miasta w dużym stopniu decyduje o gotowości władz samorządowych do realizacji
niektórych zadań pomocy społecznej o charakterze dobrowolnym.
W badaniu, którego wyniki stanowią przedmiot niniejszego raportu, dostrzegalne jest
pewne zachwianie proporcji polegające na niewielkim udziale największych miast. Miejsco
wości o liczbie mieszkańców do 50 tysięcy stanowią niemal 40% uczestniczących w badaniu,
to jest około 10 pkt. procentowych mniej niż przed rokiem. Odsetek jest nadal jednak wysoki,
co powinno być potraktowane jako ważna przesłanka kontynuowania badań z uwagi na fakt,
że ta grupa miast cechuje się stosunkowo ograniczonymi dochodami budżetu, a na skutek
stosunkowo słabego potencjału ekonomicznego – szybko wzrastającym zapotrzebowaniem na
świadczenia pomocy społecznej.
Tabela 1. Struktura badanych miast według liczby mieszkańców w latach 2000-2008 (w
%)
Liczba mieszkańców
Rok
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
N = 47 55 69 66 58 67 64 93 77
do 25 tys. 19,1 19,3 8,8 15,1 17,2 16,4 24,4 22,6 13,0
25,1-50 tys. 21,3 21,0 7,2 27,3 25,9 23,9 26,6 24,7 26,0
50,1-100 tys. 23,4 25,8 18,7 27,3 29,4 29,8 21,9 24,7 29,9
100,1-200 tys. 21,3 12,9 23,2 19,7 17,2 16,4 15,6 17,2 19,5
200,1-300 tys. 6,4 9,7 33,3 3,0 3,4 4,6 3,1 3,3 5,2
300,1 tys. i więcej
8,5 11,3 8,8 7,6 6,9 8,9 9,4 7,5 6,5
Aby uniknąć zbyt dużego zróżnicowania liczby mieszkańców w poszczególnych
grupach, a jednocześnie zachować możliwość porównania wyników z badaniami
realizowanymi w latach wcześniejszych, zdecydowano się na zastosowanie w analizach
przedstawionego na str. 3 podziału miast według liczby mieszkańców. W rezultacie struktura
uczestniczących w badaniu miast według liczby mieszkańców wyglądała jak w tab. 2.
5
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Tabela 2. Struktura badanych miast według liczby mieszkańców w roku 2008
Symbol grupy
Liczba mieszkańców Liczba miast W odsetkach
A do 20000 8 10,4
B 2001 – 50000 22 28,6
C 5001 – 100000 23 29,9
D 10001 – 20000 15 19,5
E ponad 200000 9 11,7
Ogółem 77 100,0
W latach 2000 – 2008 w badaniu udział wzięło ogółem 186 miast. Wśród nich osiem
uczestniczyło w nim w roku 2008 po raz pierwszy2. Są to: Brzeg, Gołdap, Mława, Murowana
Goślina, Sokółka, Tomaszów Mazowiecki, Wyszków i Zamość. Zmniejszyła się liczba miast
uczestniczących w każdej edycji badania – obecnie jest ich 4 (Gdańsk, Gorzów Wielkopolski,
Katowice i Poznań), a kolejnych pięć – w dziewięciu3. Zwiększa się relatywnie udział
uczestniczących w badaniu miast mniejszych i średniej wielkości, których sytuacja finansowa
jest na ogół mniej korzystna niż dużych ośrodków miejskich. Jakkolwiek referowane badanie
nie ma w żadnej mierze cech badania reprezentatywnego, zidentyfikowane w jego trakcie
trendy są dość typowe także dla innych miast i mogą stanowić podstawę wnioskowania
dotyczącego sytuacji sfery pomocy społecznej we wszystkich miastach w Polsce.
W badaniu przedstawiającym sytuację w roku 2008 uczestniczyło ogółem 77 miast. W
porównaniu z rokiem poprzednim zanotowany został zatem dość znaczny spadek – aż o 16
miast. W tej liczbie było 14 miast, które w 2007 wzięły udział w badaniu po raz pierwszy, ale
niestety nie uczestniczyły w nim już w roku następnym. W grupie badanych miast było 20
takich, które w projekcie uczestniczyły już co najmniej osiem razy. W przypadku tej grupy
miast łatwiej o uzyskanie pewnej porównywalności danych. Generalnie jednak należy
powtórzyć, że podczas każdorocznego badania uzyskujemy aktualny obraz, który jednak
tylko z dużymi ograniczeniami może być przedmiotem bezpośrednich porównań z wynikami
badań z innych lat. Nie umniejsza to wszakże znaczenia projektu, ponieważ pozwala on na
systematyczne formułowanie diagnozy stanu polityki społecznej w miastach należących do
Związku Miast Polskich i uczestniczących w badaniu, a płynące z niego wnioski mogą być
wykorzystane dla potrzeb innych miast.
2 Przed rokiem takich miast było 21, a dwa lata wcześniej – 12. 3 Ta grupa miast zaznaczona jest w tabeli A-1 w Aneksie kursywą.
6
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Dla oceny sytuacji pomocy społecznej w badanych miastach ważny jest ich status
administracyjny, bowiem w jego następstwie miasta są zobowiązane do realizacji odmiennego
zakresu zadań w ramach pomocy społecznej. W badaniu uczestniczyły zatem 32 gminy
miejskie, 10 gmin miejsko-wiejskich oraz miast na prawach powiatu. Pośrednio wskazuje to
na fakt, iż miasta pełniące funkcje powiatu są stawiane wobec większych wymagań
wynikających z ustawy o pomocy społecznej i w związku z tym bardziej zainteresowane
poszukiwaniem możliwości racjonalizacji wydatków.
Obwiązująca obecnie ustawa o pomocy społecznej4 rozszerzyła znacznie katalog
sytuacji, w których obywatele mają prawo do świadczeń pomocy społecznej. Zwiększający
się zakres sytuacji nakładających na pomoc społeczną obowiązek interwencji doprowadził
w konsekwencji do zmiany zakresu zadań realizowanych przez gminy i powiaty jako zlecone
oraz własne, a wśród nich – obowiązkowe i fakultatywne. Jednocześnie ustawa znacznie
rozszerzyła zakres zadań własnych gminy, zwłaszcza tych o charakterze obowiązkowym.
Oznacza to dla lokalnych podmiotów polityki społecznej konieczność rozbudowania struktur
pomocy i potrzebę zapewnienia warunków do wywiązywania się z określonych w ustawie
obowiązków.
Wśród zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym znajdują się m.in.
opracowanie diagnozy sytuacji społecznej oraz udzielanie świadczeń środowiskowych
(należy do nich przykładowo przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych; udzielanie
schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym;
przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych; praca socjalna; organizowanie i świadczenie
usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług
opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; tworzenie gminnego systemu
profilaktyki i opieki nad dzieckiem i rodziną; dożywianie dzieci). Lista zadań własnych
gminy o charakterze fakultatywnym obejmuje m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłków
specjalnych celowych; przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie
w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze oraz współpracę z powiatowym
urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach
pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach.
Zadania powiatu (w tym miast na prawach powiatu) obejmują głównie sprawy
związane z organizacją i udzielaniem pomocy instytucjonalnej, czyli świadczeń w
4 Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 z późn. zm.
7
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
placówkach zakładowych, jak domy pomocy społecznej czy domy dziecka oraz wspierania
rodzin zastępczych.
Przeprowadzone przez Związek Miast Polskich badanie miało na celu uzyskanie
odpowiedzi na pytanie, jak funkcjonują zlokalizowane w miastach placówki środowiskowej,
półstacjonarnej oraz zakładowej pomocy społecznej. W szczególności chodziło o ocenę
warunków ich działania rozumianych jako środki materialne, którymi dysponują jednostki
samorządu i pomocy społecznej; dostępność infrastruktury pomocy społecznej (ośrodki
pomocy, placówki zakładowe) oraz warunki zewnętrzne, definiowane przez najbardziej
dolegliwe problemy społeczne, których rozwiązywanie obliguje samorząd i jego instytucje, a
wśród nich pomoc społeczną.
Trudno przecenić inicjatywę Związku Miast Polskich, dostarcza ona bowiem ważnego
i potrzebnego materiału badawczego. Jednym z ważnych walorów badania jest dostęp do
informacji pochodzących zarówno z samej instytucji pomocy społecznej, jak i z zarządu
miasta. Umożliwia to uzyskanie pełniejszego obrazu działania pomocy społecznej oraz
pojawiających się przed nią ograniczeń. Dzięki dziesięcioletniemu okresowi badania można
się pokusić o próbę sformułowania bardziej generalnych wniosków, także tych dotyczących
działania pomocy społecznej pod rządami nowej ustawy. Badanie pozwala nie tylko na ocenę
zmian w zaangażowaniu poszczególnych grup miast w realizację celów pomocy społecznej,
ale i wskazanie problemów w realizacji spoczywających na miastach zadań pomocy
społecznej. Dzięki temu możliwe jest wskazanie tych obszarów, w których samorządy
potrzebują wzmocnienia dzięki nowym mechanizmom finansowym i rozwiązaniom prawnym.
8
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
2. Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego: rola samorządu terytorialnego
Rola i znaczenie pomocy społecznej we współczesnych społeczeństwach znajduje
swój wyraz w usytuowaniu jej w systemie zabezpieczenia społecznego. W systemie tym, na
równi z innymi elementami, jak np. ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna ma zadanie
zapewnienia obywatelom poczucia bezpieczeństwa socjalnego. Rola pomocy społecznej
polega m.in. na tym, że zostaje ona udzielana wówczas, gdy świadczenia innych elementów
systemu nie są dostępne lub są niewystarczające. Pomoc społeczna spełnia zatem funkcję
„sieci pod siecią” zabezpieczenia społecznego.
Transformacja systemu społeczno-gospodarczego w Polsce przyniosła m.in. zmianę
pozycji pomocy społecznej w systemie polityki społecznej, a szczególnie – zabezpieczenia
społecznego. Reforma pomocy społecznej w latach dziewięćdziesiątych XX wieku wyrażała
się w nadaniu jej nowych funkcji. Pomoc zaczęła być traktowana jako samodzielny element
zabezpieczenia społecznego, dysponujący własnymi instrumentami, których lista została
znacznie poszerzona. Dodatkowo nastąpiły i w kolejnych latach kontynuowane były zmiany
w sposobie jej finansowania – miejsce państwa, które wcześniej pokrywało ze swojego
budżetu koszt świadczeń zaczęły stopniowo zajmować budżety samorządów terytorialnych.
Jakkolwiek udział samorządów w finansowaniu świadczeń udzielanych w ramach pomocy
środowiskowej osiąga w Polsce około 1/3, w krajach zachodnioeuropejskich przekracza on
już od wielu lat przeciętnie 60%. W tym kontekście wspomina się niekiedy o tzw.
„komunalizacji ubóstwa”, czyli przenoszeniu ciężaru walki z ubóstwem na barki administracji
komunalnej, to jest samorządowej. Konsekwencją tego procesu stają się wzrastające wydatki
gmin na pomoc społeczną i ograniczenia w możliwości finansowania wydatków w innych
obszarach sfery społecznej.
Taka sytuacja może w przyszłości stać się udziałem samorządów w Polsce, toteż
należy podjąć działania w celu racjonalizacji wydatków gmin na pomoc społeczną.
Racjonalizacja nie oznacza w rym przypadku – jak to się często uważa – ograniczenia
wydatków, ale pewnej zmiany ich struktury. Podstawowym kryterium te zmiany powinno być
9
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
osiągnięcie celu, jakim jest zwalczanie wykluczenia społecznego i zapobieganie mu tam,
gdzie pojawia się takie zagrożenie. W tym kontekście należałoby uwzględnić w systemie
pomocy społecznej nie tylko świadczenia umożliwiające zaspokojenie potrzeb materialnych,
ale i te, których celem jest ułatwienie integracji społecznej. W tym celu znaczenia nabierają
nie tylko działania o charakterze interwencyjnym (pomoc finansowa, świadczenia pomocy
instytucjonalnej), ale i o charakterze diagnostycznym, pozwalające na ustalenie przyczyn
trudnych sytuacji życiowych, jakie zmuszają rodziny do korzystania ze świadczeń. Instytucja
pomocy społecznej, reprezentowana w mieście przez ośrodek pomocy społecznej staje się
coraz bardziej ważnym ośrodkiem wykonującym w ramach zadań samorządu terytorialnego
zadania lokalnej polityki społecznej dotyczące walki z wykluczeniem społecznym.
Zadania samorządu terytorialnego w zakresie pomocy społecznej jest sprecyzowany w
ustawie o pomocy społecznej przez sformułowany tam katalog zadań obowiązkowych i
własnych gminy5. W przypadku miast na prawach powiatu zakres zadań jest rozszerzony
dodatkowo przez artykuły 19 i 20 cytowanej ustawy.
Zgodnie z ustawą, placówki pomocy społecznej są zobowiązane do podjęcia
interwencji, kiedy zachodzi co najmniej jedna z poniżej wymienionych sytuacji. Należą do
nich6:
• ubóstwo,
• sieroctwo,
• bezdomność,
• bezrobocie,
• niepełnosprawność,
• długotrwała lub ciężka choroba,
• przemoc w rodzinie,
• potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności,
• bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia
gospodarstwa domowego, brak umiejętności w przystosowaniu do życia
młodzieży, opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawczej,
• trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego,
• alkoholizm lub narkomania,
• klęski żywiołowe lub ekologiczne,
5 Art. 17 ustawy o pomocy społecznej z dn. 12 marca 2004 r., Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.6 Art. 7 ustawy z dn. 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
10
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
• trudności w integracji uchodźców,
• zdarzenia losowe i sytuacje kryzysowe.
Należy zwrócić uwagę, że zacytowany katalog nie uwzględnia wszystkich warunków,
które wprawdzie występują bardzo często, ale nie są wystarczającymi, by podjąć interwencję.
Przykładem takiego warunku jest starość. Starość jako taka nie jest samoistną przesłanką do
udzielania pomocy. Biorąc jednak pod uwagę postępujący proces demograficznego starzenia
się społeczeństwa, należy liczyć się z tym, iż coraz częściej osoby starsze będą występowały
o pomoc nie z racji wieku, ale braku możliwości samodzielnego zaspokojenia wielu potrzeb,
jak na przykład niepełnosprawność, długotrwała choroba czy bezradność w prowadzeniu
gospodarstwa domowego.
Przygotowanie samorządu do tej sytuacji wymaga wzmocnienia i utrwalenia
przekonania, iż pomoc społeczna nie powinna być traktowana jedynie jako zbiór działań
o charakterze doraźnym, ale że powinna być traktowana jako długookresowy, celowo
dobrany zbiór działań adresowanych do środowiska lokalnego w celu ograniczenia
zakresu i głębokości wykluczenia społecznego oraz zapobiegania temu ryzyku.
Powodzenie tej długookresowej działalności – polityki pomocy społecznej jest uwarunko
wane dysponowaniem aktualną diagnozą sytuacji społecznej oraz wiedzą na temat oczeki
wanych zmian tej sytuacji. Wykorzystuje się w tym celu wskaźniki, zarówno te o charakterze
makrospołecznym, jak i pokazujące sytuację na terenie działania organów samorządu
terytorialnego. Do najbardziej istotnych wskaźników należą te, które informują o strukturze
mieszkańców według wieku, zwłaszcza o udziale osób starszych w ogólnej liczbie
mieszkańców, stopie bezrobocia czy odsetku osób niepełnosprawnych i niesamodzielnych
w lokalnej społeczności.
Projekt ZMP sprowadza się w istocie do zebrania wskaźników, pozwalających na
określenie bieżącego stanu potrzeb w zakresie pomocy społecznej i możliwości ich
zaspokojenia, jak również na dokonanie porównań miedzy poszczególnym miastami. Należy
jednak pamiętać o tym, że zestaw informacji, który został poddany analizie nie ma
kompletnego charakteru i powinien być traktowany jedynie jako jedna z podstaw
podejmowania decyzji o kierunkach rozwoju pomocy społecznej w poszczególnych gminach.
Ważne jest jednak, iż zebrane wskaźniki można traktować jako przydatne przy wyznaczaniu
swego rodzaju progów interwencji. Chodzi o takie zjawiska, jak na przykład bezrobocie,
11
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
postępujące demograficzne starzenie się ludności czy bezdomność, które po przekroczeniu
pewnego progu generują coraz większe wydatki społeczne.
Dla samorządu terytorialnego wskaźniki te powinny stać się ważną przesłanką
działania i dokonywanych wyborów. Wzrost wartości wybranych wskaźników ostrzegających
o niekorzystnych procesach powinien stać się sygnałem do podjęcia koniecznych działań
zwalczających zjawisko lub łagodzących jego skutki dla lokalnej społeczności. Wskazane jest
również, by wskaźniki były analizowane nie tylko w odniesieniu do zmian zachodzących na
konkretnym terenie w ciągu kilkuletniego okresu, ale i w porównaniu z podobnymi
wskaźnikami dla całego kraju, regionu i sąsiadujących gmin. Pozwolić to powinno na
ustalenie, czy zmiany wartości wskaźnika są konsekwencją przekształceń w całym
społeczeństwie lub /i gospodarce, czy też w większej mierze są następstwem specyficznych
procesów i zjawisk zachodzących na terenie lokalnym.
Dane statystyczne dotyczące udzielanych świadczeń pomocy społecznej pokazują, że
nadal najczęstszą przyczyną korzystania ze świadczeń pomocy społecznej jest brak
możliwości zatrudnienia. To swego rodzaju zdominowanie pomocy społecznej przez
problemy związane z bezrobociem powoduje, że system pomocy, który powinien reagować na
wszystkie trudne sytuacje życiowe, ze względu na utrzymującą się niekorzystną sytuację na
rynku pracy i wysoki odsetek bezrobotnych bez prawa do zasiłku (głównie chronicznych
bezrobotnych, to jest pozostających bez zatrudnienia przez okres co najmniej 24 miesięcy),
jest zdominowany przez problemy związane z bezrobociem. Oznacza to nie tylko większą
koncentrację pracowników socjalnych na zapewnieniu dla tej grupy świadczeń finansowych,
ale także na pracy socjalnej, świadczeniach rzeczowych oraz niektórych usług, zwłaszcza
pomocy w sprawach opiekuńczo-wychowawczych7. Wspomniane wcześniej demograficzne
starzenie się społeczeństwa i lokalnych społeczności może doprowadzić do sytuacji, w której
o ograniczone z natury rzeczy środki będą konkurowały dwie dominujące grupy
potencjalnych świadczeniobiorców.
Według sprawozdania Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, w 2008 r. w całym
kraju 695 tys. rodzin skorzystało z pomocy z powodu ubóstwa, a 567 tys. rodzin otrzymało
świadczenia z powodu bezrobocia. Doświadczenie wskazuje, że ubóstwo części świadcze
niobiorców spowodowane jest właśnie brakiem zatrudnienia.
7 Zob. np. P. Błędowski, Zjawisko ubóstwa w rodzinach bezrobotnych i świadczeniobiorców pomocy społecznej – ogólna charakterystyka, w: Kwestie bezrobocia i ubóstwa w świetle badań w wybranych środowiskach lokalnych 1992–1997. Zadania dla polityki społecznej, red. A. Kurzynowski, SGH, Warszawa 1998, s. 75 i n.
12
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Jednym z kluczowych problemów z punktu widzenia kształtowania przez organy
samorządu terytorialnego polityki pomocy społecznej jest trafna diagnoza sytuacji. Diagnozę
te można sformułować m.in. na podstawie dostępnych wskaźników pokazujących kondycję
materialną gospodarstw domowych. Wskaźniki te powinny obrazować między innymi stopę
bezrobocia i odsetek długookresowych bezrobotnych, odsetek gospodarstw domowych
osiągających dochody w przeliczeniu na jedną osobę na poziomie uprawniającym do
korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, czy też odsetek gospodarstw domowych
uzyskujących dochody poniżej poziomu minimum egzystencji. Dysponowanie takimi
wskaźnikami w skali miasta (o ile nie jest miastem na prawach powiatu, bo wówczas są one
łatwiej dostępne, szczególnie w przypadku bezrobocia) pozwoliłoby na bardziej trafne
dobranie dostosowanych do sytuacji mieszkańców rodzajów i form świadczeń.
Inną z kluczowych spraw byłoby również określenie głębokości ubóstwa, co
pozwoliłoby na oszacowanie, jakie nakłady pieniężne są konieczne, by podnieść dochody
ubogich gospodarstw domowych do poziomu powyżej granicy uprawniającej do korzystania z
pomocy społecznej. W początkowej części raportu wspomniano również o czynnikach
demograficznych, wpływających na zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej.
Wśród wskaźników demograficznych na znaczeniu zyskują systematycznie wskaźniki
obrazujące demograficzne starzenie się ludności, rozumiane jako wzrost odsetka osób
starszych wśród ogółu mieszkańców8. Taka ogólna definicja wskaźnika demograficznego
starzenia się ludności pozwala na jego uszczegółowienie stosownie do potrzeb samorządu. Na
potrzeby badania, którego wyniki są przedmiotem niniejszego raportu, wybrane zostały dwa
wskaźniki: udział osób w wieku emerytalnym (kobiety powyżej 60. roku życia, mężczyźni
powyżej 65. roku życia w ogólnej liczbie mieszkańców oraz udział w liczbie mieszkańców
liczby osób w wieku sędziwym (powyżej 80. roku życia). Wskaźniki te pozwalają na
dokonanie oceny kilku ważnych aspektów działania pomocy społecznej, w tym szczególnie –
udzielania świadczeń opiekuńczych.
Jak wiadomo, świadczenia opiekuńcze udzielane są osobom o najniższym poziomie
sprawności, a w tej grupie przeważają osoby najstarsze, w wieku co najmniej 80 lat,
zwłaszcza prowadzące jednoosobowe gospodarstwa domowe. Wiedza o liczbie najstarszych
mieszkańców powinna okazać się pomocna przy planowaniu rozwoju tej sfery świadczeń
realizowanych przez ośrodek pomocy społecznej. Ponadto spora liczba osób najstarszych
8 Na temat progów starości i wskaźników obrazujących demograficzne starzenie się ludności zob. między innymi B. Szatur-Jaworska, Ludzie starzy i starość w polityce społecznej, Aspra JR, Warszawa 2000, s. 34 i n. oraz 65 i n.
13
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
korzysta ze świadczeń finansowych. Są to najczęściej zasiłki celowe, jednorazowe,
przyznawane z myślą o zaspokojeniu konkretnej potrzeby. Taką potrzebą jest często
organizacja i sfinansowanie usług pomocnych w prowadzeniu gospodarstwa domowego tego
rodzaju zasiłki są substytucyjne w stosunku do organizowanych przez ośrodek pomocy
społecznej usług opiekuńczych. Ponieważ jednak dostępność świadczeń opiekuńczych jest na
ogół bardzo ograniczona (w 2008 r. korzystało z nich w Polsce ogółem 4,7 % wszystkich
świadczeniobiorców9), przyznawanie zasiłków w celu sfinansowania przez osoby
niesamodzielne udzielanej im nieformalnie pomocy jest częsta praktyką.
Wskaźniki demograficzne odznaczają się stosunkowo łatwą dostępnością danych,
można więc stosować je również w odniesieniu do innych grup wieku, co ułatwia planowanie
działań na rzecz zaspokojenia potrzeb i budżetu pomocy społecznej. Chociaż demograficzne
starzenie się mieszkańców Polski jest procesem, o którym wiemy już od wielu lat, ciągle
jeszcze brakuje świadomości, iż proces ten przebiega w niejednakowym tempie w różnych
typach miejscowości. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę, iż zróżnicowanie odsetka osób
w wieku poprodukcyjnym10 w badanych miejscowościach sięgało, podobnie jak w latach
poprzednich niemal 300 %.Udział ludności w wieku poprodukcyjnym w Polsce wynosił
16,3 %. Powyżej tego poziomu lokowało się 36 uczestniczących w badaniu miast, czyli
niemal połowa. W Suwałkach odsetek ten wyniósł 9,2 %, podczas gdy w Sopocie osiągnął
wartość 24,6 %. W trakcie podanie w roku poprzednim te same miasta zajmowały krańcowe
pozycje, a proporcja nie uległa istotnej zmianie. Taka rozpiętość danych świadczy o zróżnico
wanym przebiegu procesu demograficznego starzenia się ludności, co musi wywierać wpływ
na strategię rozwiązywania problemów społecznych i na roczne plany działania, a także na
strukturę wydatków z budżetu miasta i budżetu pomocy społecznej. Poza Sopotem, odsetek
osób w wieku emerytalnym, przekroczył 20 % w Łodzi, również w dwóch (Suwałki i Muro
wana Goślina) był niższy od 10 %.
Przeciętny wskaźnik udziału osób w wieku emerytalnym zbliżony jest dla wskaźnika
dla całej Polski i wskazuje, że demograficzne starzenie się społeczeństwa jest już faktem,
który należy zaakceptować i do którego należy dostosować działania lokalnej polityki
społecznej. Za taka opinią przemawia dodatkowo fakt, że 7 miast wykazuje odsetek osób w
wieku poprodukcyjnym na poziomie przekraczającym już 19 %, co oznacza, że lada moment
co piaty mieszkaniec tych ośrodków będzie w wieku poprodukcyjnym. Dotyczy to Pabianic,
9 Dane departamentu Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, dostępne na stronie http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=1357, dostęp w dn. 19.04.2008 r.
10 Kobiety w wieku 60 lat i więcej, mężczyźni w wieku 65 lat i więcej.
14
http://www.mpips.gov.pl/index.php?gid=1357
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Dzierżoniowa, Puław, Chorzowa, Starachowic, Jeleniej Góry i Wałbrzycha. O każdym, z tych
miast można powiedzieć, że przeżywają problemy strukturalne, co odbija się na ich
możliwości finansowania zwiększających się wydatków społecznych.
Nadal obserwuje się zależność między wielkością ośrodka miejskiego a wysokością
odsetka ludności w wieku poprodukcyjnym. Poniżej mediany (16,1 %) znalazło się tylko
jedno miasto liczące ponad 200 tys. mieszkańców (Toruń – 16,0 %) i pięć miast
stutysięcznych (Dąbrowa Górnicza – 15,8 %, Płock – 15,6 %, Gorzów Wielkopolski oraz
Rzeszów – po 15,5 % i Olsztyn – 15,2 %).
Coraz szybsze tempo demograficznego starzenia się ludności będzie coraz wyraźniej
przejawiało się we wzrastającym odsetku osób w wieku 80 lat i więcej w ogólnej liczbie
mieszkańców. Zjawisko tzw. „podwójnego starzenia się ludności”, polegające na wzroście
odsetka osób w wieku poprodukcyjnym i na jeszcze większej dynamice wzrostu odsetka osób
w wieku 80 lat i więcej musi być uwzględnione w strategiach rozwiązywania problemów
społecznych i planach działań na rzecz walki z wykluczeniem i integracji społecznej. Miasta
muszą zatem liczyć się z coraz większym obciążeniem związanym z koniecznością
organizacji systemu usług dla tych osób, ale równocześnie brać pod uwagę potrzebę
stworzenia odpowiedniej oferty dla coraz liczniejszej grupy seniorów, którzy do późnego
wieku zachowają sprawność i będą wykazywali się dużą aktywnością. Warto byłoby także
przeanalizować możliwości podjęcia działań zmierzających do tego, by zachęcić młodych
ludzi do pozostania w miastach i spowolnić tempo wyprowadzania się tej grupy mieszkańców
poza centrum, do gmin satelickich, co przyspiesza proces demograficznego starzenia się
ludności w miastach. Innym wyzwaniem dla systemu pomocy społecznej jest zachęcenie
starszych mieszkańców do działania w ramach wolontariatu, co powinno przyczynić się do
podniesienia poziomu zaspokojenia potrzeb starszej części mieszkańców miast.
Inny wskaźnik demograficzny – udział osób w wieku 80 lat i więcej w ogólnej liczbie
mieszkańców jest wykorzystywany do określenia rozmiarów potrzeb związanych ze świad
czeniami opiekuńczymi (w literaturze zachodnioeuropejskiej zakłada się, że około 6 % osób
w wieku poprodukcyjnym wymaga takich świadczeń w stosunkowo dużym zakresie, a dal
szych 9% - w ograniczonym) oraz zapotrzebowania na zasiłki celowe, wypłacane doraźnie na
zaspokojenie potrzeb. Wskaźnik ten ma szczególne znaczenie w miastach, bowiem więzi
rodzinne w miastach są na ogół słabiej rozbudowane niż na terenach wiejskich, częstsze jest
natomiast samotne zamieszkiwanie osoby osiemdziesięcioletniej. Taka sytuacja powoduje
ciągły wzrost popytu na świadczenia pomocy społecznej, wśród których szczególnie
15
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
poszukiwane stają się usługi opiekuńcze. Odsetek osób w wieku 80 lat i więcej wyniósł
w roku 2008 w Polsce 3,1 %, w tym w miastach – 2,9 %. Jak pokazują prognozy
demograficzne, w kolejnych latach należy jednak liczyć się ze znacznie szybszym wzrostem
tego wskaźnika w miastach niż na wsi. Oznacza to, iż już dziś należałoby uwzględnić w pla
nach inwestycyjnych taką rozbudowę bazy pomocy instytucjonalnej, by sprostać
oczekiwanemu wzrostowi zapotrzebowania na świadczenia placówek zakładowych i dążyć do
wzrostu zatrudnienia w sferze usług opiekuńczych udzielanych w miejscu zamieszkania.
Zróżnicowanie odsetka osiemdziesięciolatków i starszych w badanych miejsco
wościach jest jeszcze większe niż w przypadku mieszkańców w wieku poprodukcyjnym –
najwyższy odsetek zanotowany został w Sopocie (6,3 %), a najniższy – w Żorach (1,3 %).
Generalnie większe miasta cechują się wyższym odsetkiem najstarszych mieszkańców.
Poniżej mediany (2,9 % w Jaśle) spośród miast liczących więcej niż 100 tys. mieszkańców
uplasowały się tylko Dąbrowa Górnicza, Włocławek, Gorzów Wlkp. i Ruda Śląska. Jedynie
cztery miasta (wspomniane Żory oraz Głogów, Murowana Goślina i Kwidzyn) legitymują się
wskaźnikiem najstarszych mieszkańców nieprzekraczającym dwóch procent. Największą
liczba badanych miast (44) charakteryzowała się wskaźnikiem w przedziale 2,01 – 3,0 %,
a 25 miast zaliczono do przedziału 3,01 – 4,0 %. Zaobserwowana została wyraźna
koncentracja miast wokół odsetka 3 % +/- 0,5 punkta procentowego. W tej grupie znalazło się
łącznie 48 miast. Można na tej podstawie sformułować wniosek, że tempo demograficznego
starzenia się w badanych miastach było nieco wyższe niż przeciętnie we wszystkich polskich
miastach. Warto też zwrócić uwagę, że mediana w roku 2008 była o 0,2 punkta procentowego
wyższa niż przed rokiem. Oznacza to, że demograficzne starzenie się ludności postępuje
coraz szybciej, a potwierdzeniem tego są dane statystyczne niezależnie od przyjętej próby
badawczej.
W miarę utrwalania się zmienionej struktury społecznej i innych konsekwencji
przemian społecznych oraz przekształceń stosunków własnościowych częściej niż dawniej
wśród przyczyn interwencji ze strony pomocy społecznej wymieniana jest bezdomność.
Z perspektywy referowanego badania jest to o tyle istotna przyczyna korzystania ze świad
czeń pomocy społecznej, że generuje ona znaczne wydatki związane z prowadzeniem bazy
noclegowej dla osób pozbawionych swojego domu. Dodatkowo należy podkreślić, że często
miejsce ostatniego zameldowania osób bezdomnych jest trudne do ustalenia, toteż nie zawsze
można obciążyć wydatkami właściwą gminę. Zjawisko bezdomności koncentruje się zasad
16
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
niczo w większych miastach11, one zatem ponoszą z tego tytułu stosunkowo najwyższe
koszty. W badanych ośrodkach szacowana przez ekspertów liczba bezdomnych osób mieści
się w przedziale od 0,1 do 5,0 na każdy tysiąc mieszkańców. Liczba bezdomnych jest
relatywnie największa w Poznaniu (4,99 na 1000 mieszkańców), Opolu (3,61), Kwidzynie
(3,42), Gdyni (3,35), Gdańsku (3,30) i Elblągu (3,01). Najmniejsza liczba osób bezdomnych
w przeliczeniu na 1000 mieszkańców zanotowana została w takich miastach jak: Sokółka
(0,12 na 1000 mieszkańców), Mława (0,14), Sępólno Krajeńskie (0,19) oraz Pruszków (0,20).
Jak widać, istnieje ścisła zależność między wielkością ośrodka miejskiego a liczbą osób
bezdomnych przypadającą na każdy tysiąc mieszkańców.
Praktycznie porównania dotyczące zadań i kosztów pomocy dla bezdomnych są
niemożliwe do dokonania z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie ich sytuacji w
poszczególnych miastach zależnie od ich wielkości i statusu. Można tylko podkreślić, że w
przypadku bezdomności mamy do czynienia z dwoma obszarami zadań: do jednego należy
udzielanie doraźnego lub długotrwałego wsparcia i schronienia, a drugim są wysiłki na rzecz
reintegracji osób bezdomnych i zwalczania ich wykluczenia społecznego.
Bardzo trudnym do wykorzystania wskaźnikiem jest liczba osób z zaburzeniami
psychicznymi w przeliczeniu na 1000 mieszkańców. W rzeczywistości bardziej chodzi o
liczbę osób dotkniętych tymi zaburzeniami, a które z tego powodu korzystały ze świadczeń
pomocy społecznej. Zróżnicowanie w tej grupie klientów pomocy społecznej w przeliczeniu
na każdy tysiąc mieszkańców okazało się identyczne, jak w roku poprzednim. Według
informacji respondentów z ośrodków pomocy społecznej, liczba klientów z takimi
schorzeniami sięgała w Lesznie 84, Pruszczu Gdańskim (2. miejsce na liście) była prawie o
połowę niższa ( 43 na tysiąc mieszkańców), podczas gdy Ostrowie Wielkopolskim wyniosła
0,08 (rok wcześniej – 0,3), a w Chodzieży 0,4 na 1000 mieszkańców12. Idąc śladem
ubiegłorocznego badania, choć wielkości na obu biegunach wydają się mało prawdopodobne,
zostały przyjęte do analizy. Ustalono, że podawana w odpowiedziach liczba osób z
zaburzeniami jest skorelowana z wielkością miasta. Nie wiąże się to zapewne jednak z
warunkami życia, ale z faktem, że w większych ośrodkach miejskich placówki świadczące
11 Przy medianie na poziomie 1,36 osoby bezdomnej na 1000 mieszkańców w największych miastach średnia wynosi 2,6, natomiast w najmniejszych – mniej niż 0,7.
12 Zarówno w badaniu ubiegłorocznym, jak i je poprzedzającym stawiano pod znakiem zapytania wiarygodność ogromnego, wówczas sięgającego 40 razy, zróżnicowania wskaźników dla poszczególnych miast. Tym razem jest ono znacznie większe, co nakazuje podchodzić do tych informacji z dużym dystansem. Ponadto 37 miast nie udzieliło odpowiedzi na pytanie dotyczące szacunku liczby osób z zaburzeniami psychicznymi.
17
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi są bardziej dostępne, więc zgłasza się do nich
większa liczba korzystających.
Dla pomocy społecznej ważny jest także inny wskaźnik, a mianowicie liczba osób
niepełnosprawnych przypadająca na 1000 mieszkańców. Wskaźnik ten jest jednak o tyle
trudny do interpretacji, że zachodzi obawa, iż udzielające odpowiedzi ośrodki pomocy
społecznej polegają na informacjach dotyczących osób niepełnosprawnych, których
niepełnosprawność została potwierdzona na potrzeby pomocy społecznej przez zespoły ds.
orzekania działające przy powiatowych centrach pomocy społecznej. Oznaczałoby to, że
zebrane informacje nie są pełne, a co więcej – nie pozwalają na oszacowanie prawdziwego
zapotrzebowania na świadczenia pomocy społecznej. Jest to tym ważniejsze, że bardzo często
niepełnosprawność jest etapem poprzedzającym niesamodzielność, która coraz częściej
wymaga interwencji ze strony pomocy społecznej. Tabela 3 pokazuje, jak kształtuje się
zróżnicowanie odsetka osób niepełnosprawnych według wielkości miast.
Tabela 3. Liczba osób niepełnosprawnych w przeliczeniu na 1000 mieszkańców według grup
wielkości miast w 2008 r.
Liczba ludności
Średnia liczba osób niepełnosprawnych
na 1000 mieszkańców
Najniższa liczba osób niepełnospraw
nych na 1000 mieszkańców
Najwyższa liczba osób niepełnospraw
nych na 1000 mieszkańców
do 20000 36,36 5,76 104,9820001 – 50000 22,36 4,89 117,2350001 – 100000 46,48 4,74 181,82100001 – 200000 74,55 10,27 162,13Powyżej 200000 86,67 9,21 178,90Ogół badanych miast 49,94 4,74 187,82
Uwaga: 17 miast nie udzieliło odpowiedzi.
Podobnie jak w latach poprzednich, najwyższe (i raczej zbliżone do stanu
faktycznego) wskaźniki zanotowano w Krakowie (178,9 na tysiąc mieszkańców) i Przemyślu
(181,8). Z drugiej strony mamy miasta, które podają informacje o wskaźnikach rzędu 4 do 6
na tysiąc mieszkańców, co z pewnością oznacza, iż wzięto pod uwagę tylko osoby z orzecze
niami zespołu działającego przy PCPR. Dane statystyczne pokazują, że około 16% Polaków
to osoby niepełnosprawne, więc informacje o niskim udziale osób niepełnosprawnych nie
wydają się pełne.
18
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Zebrane podczas badania dotyczącego roku 2008 wyniki są dość trudno
porównywalne z wynikami z lat poprzednich. Jest to spowodowane zmianami w sytuacji
ekonomicznej i w warunkach na rynku pracy. Stopniowo następujące ożywienie gospodarcze
przełożyło się na poprawę sytuacji na rynku pracy, a relatywnie słabszy niż w innych krajach
europejskich wpływ kryzysu ekonomicznego nie spowodował recesji gospodarczej. Z drugiej
strony, rok 2008 (zwłaszcza jego pierwsza połowa) był kolejnym rokiem nasilonej emigracji
zarobkowej, która prowadzi do zaostrzenia niektórych problemów społecznych. O ile zatem w
wyniku czasowych wyjazdów spada stopa bezrobocia, o tyle równocześnie maleje na
przykład wskaźnik potencjału pielęgnacyjnego, co w istocie oznacza, iż więcej niż poprzednio
zadań w zakresie organizacji i udzielania opieki i pielęgnacji osobom niesamodzielnym
obliguje administrację samorządową.
3. Zasoby systemu pomocy społecznej w miastach uczestniczących w projekcie
Stosownie do nomenklatury przyjętej w poprzednich edycjach badania, przez zasoby
pomocy społecznej rozumie się środki finansowe, jakimi dysponuje ona na udzielanie
świadczeń w formie środowiskowej, półstacjonarnej i stacjonarnej (instytucjonalnej) oraz
finansowanie swojej działalności; placówki będące w jej gestii wraz z ich wyposażeniem oraz
pracowników tych placówek, zajmujących się organizacją, przyznawaniem i udzielaniem
świadczeń, spełniających funkcje administracyjne oraz pomocnicze. W uproszczeniu zatem
o zasobach decydują posiadane aktywa finansowe, infrastruktura oraz kapitał społeczny.
Sprawnie i skutecznie działająca instytucja pomocy społecznej wymaga nie tylko
odpowiedniego wyposażenia w tak określone zasoby, ale także ich odpowiedniej jakości.
W przypadku zasobów kadrowych jako jeden z mierników jakości kadr może służyć poziom
przygotowania zawodowego pracowników pomocy społecznej. Przykładem innego jest
dostateczna liczba zatrudnionych pracowników socjalnych (pracowników posiadających
odpowiednie, określone w ustawie kwalifikacje zawodowe) w przeliczeniu na 10 tysięcy
mieszkańców lub odpowiednia liczbę klientów pomocy społecznej. W przypadku zasobów
19
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
materialnych (środki finansowe, placówki infrastruktury pomocy społecznej oraz ich
wyposażenie) stosuje się mierniki ilościowe, pokazujące skalę tych zasobów i ewentualnie ich
stan techniczny.
Przygotowanie bazy materialnej (zasobów rzeczowych) pomocy społecznej jest
w poważnej części zadaniem samorządu terytorialnego. Gmina i powiat finansują część
kosztów związanych z funkcjonowaniem ośrodków pomocy społecznej, funkcjonowanie
powiatowych centrów pomocy rodzinie, jak również pokrywają koszt świadczeń
środowiskowych realizowanych w ramach zadań własnych (na przykład wypłata niektórych
świadczeń pieniężnych, udzielanie świadczeń rzeczowych, finansowanie przez gminę
świadczeń opiekuńczych lub przez powiat specjalistycznych świadczeń opiekuńczych,
prowadzenie większości domów pomocy społecznej). W kompetencjach samorządu znajduje
się również kształtowanie rozmiarów i struktury zatrudnienia w instytucji pomocy społecznej,
czyli w ops i placówkach zakładowych. Jakość zasobów rzeczowych pomocy społecznej w
dużej mierze determinuje jakość udzielnych świadczeń. Jest to ważne nie tylko z uwagi na
satysfakcję świadczeniobiorców, ale i ze względu na fakt, że zakres i jakość świadczeń
pomocy społecznej są jednym z elementów oceny działania samorządu terytorialnego przez
wyborców.
Równocześnie warto zwrócić uwagę, iż podobnie jak we wszystkich obszarach
działalności, warunki pracy są istotnym czynnikiem determinującym jej jakość i skuteczność.
Na dodatek praca socjalna jest działaniem, którego realizacja wymaga stworzenia
odpowiednich warunków lokalowych – takich, które pozwalają pracownikowi socjalnemu na
prowadzenie rozmowy z klientem w warunkach sprzyjających zachowaniu właściwych,
partnerskich relacji między oboma stronami.
20
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
3.1 Zasoby finansowe
Przedmiotem badania realizowanego w ramach systemu SAS była m.in. ocena skali
wydatków na pomoc społeczną, ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego
z własnego budżetu oraz z budżetu państwa. Pierwszą grupę świadczeń stanowią świadczenia
realizowane w ramach zadań własnych, drugą – zadania zlecone. Jednostką organizacyjną
odpowiedzialną najpierw za przygotowanie projektu budżetu, a potem za jego realizację, jest
ośrodek pomocy społecznej13. Prawie połowę uczestniczących w badaniu w roku 2008 miast
stanowiły miasta na prawach powiatu, w których ośrodki pomocy społecznej realizowały
także zdania powiatów. W pewnej mierze tłumaczy to występujące między badanymi
miastami różnice, tak pod względem skali wydatków, jak i pod względem dostępności do
rozmaitych placówek i świadczeń.
Na wysokość wydatków pomocy społecznej w poszczególnych miejscowościach
wpływają również inne czynniki, takie jak: struktura demograficzna mieszkańców według
wieku, odzwierciedlająca się w wysokości stopy bezrobocia sytuacja gospodarcza w regionie
oraz odsetek osób długotrwale bezrobotnych w ogólnej licznie zarejestrowanych
bezrobotnych, poziom rozwoju infrastruktury społecznej.
Tabela 4 pokazuje, jak duże wewnętrzne zróżnicowanie istnieje w poszczególnych
grupach miast według ich wielkości. Należy dodać, że mimo pewnego obniżenia udziału
wydatków na pomoc społeczna w budżecie gmin (co należy raczej tłumaczyć przeciętnie
większym budżetem ogółem, a nie oszczędnościami w wydatkach na pomoc
społeczną)zwiększyły się rozpiętości między miastami przeznaczającymi największą i naj
mniejszą część swego budżetu na pomoc społeczną. Co więcej, oba te miasta (odpowiednio:
Inowrocław i Głogów) należą do tej samej kategorii według liczby mieszkańców. Wskazuje to
na fakt, iż strukturalne uwarunkowania gospodarki w decydującym stopniu determinują
wydatki na pomoc społeczną.
Jak w poprzednich latach, także i najnowsze badanie potwierdza pogląd, iż finanso
wanie świadczeń pomocy społecznej w ramach zadań własnych o charakterze obowiązkowym
najbardziej obciąża nieduże miast. Wśród nich była aż 1/6 (dokładnie 13 miast), w których 13 W badanych miastach, zależnie od ich wielkości, zadania w zakresie środowiskowej pomocy społecznej
realizuje Ośrodek Pomocy Społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej lub – w miastach będących powiatami grodzkimi – ośrodek spełniający zarazem funkcje powiatowego centrum pomocy rodzinie, używający niekiedy nazwy Miejskie Centrum Pomocy Rodzinie.
21
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
udział wydatków na pomoc społeczną przekraczał 20 %. Mimo spadku liczby miast uczest
niczących w badaniu o 16, liczba najbardziej obciążonych wydatkami na pomoc społeczną
miast zmniejszyła się tylko o jedno. Miasta o największym udziale wydatków na świadczenia
i finansowanie instytucji pomocy społecznej są na ogół położone w regionach
charakteryzujących się niezmiennie wysoką stopą bezrobocia (zwłaszcza długotrwałego),
słabym poziomem uprzemysłowienia i niewysokim poziomem rozwoju infrastruktury
społecznej. Uzasadnione będzie w tym przypadku sformułowanie opinii, iż udzielane tam
świadczenia to głownie zasiłki pieniężne. Taka pomoc ma charakter doraźny i raczej nie
gwarantuje trwałego rozwiązania problemu i usamodzielnienia się wspieranych środowisk.
W stosunkowo najlepszej sytuacji są duże ośrodki miejskie, jednak przyczyną tego nie są
mniejsze wydatki na świadczenia pomocy społecznej, ale znacznie wyższe niż przeciętne
dochody tych miast, co powoduje, że udział wydatków utrzymuje się na stosunkowo niższym
poziomie.
Tabela 4. Udział wydatków na pomoc społeczną w wydatkach budżetu miasta ogółem według
grup wielkości miast w 2008 r. (w %)
Liczba ludnościŚredni udział
wydatków na pomoc społeczną
Najniższy udział wydatków na pomoc
społeczną
Najwyższy udział wydatków na pomoc
społeczną
do 20000 19,5 13,7 26,0
20001 – 50000 13,2 3,3 22,0
50001 – 100000 12,2 1,3 27,3
100001 – 200000 13,0 5,9 16,8
Powyżej 200000 11,3 7,0 18,9
Ogół badanych miast 13,3 1,3 27,3
Trudno o jednoznaczną interpretację tego wskaźnika w sytuacji, kiedy różnica między
minimalnym a maksymalnym udziałem wydatków na pomoc społeczną w poszczególnych
grupach miejscowości sięga kilkunastu punktów procentowych. W grupie miast liczących
ponad 50 tys. do 100 tys. mieszkańców znajdują się miasta o największym i najmniejszym
udziale, a różnica wynosi aż 26 punktów procentowych. Może to z jednej strony sugerować,
że do problemów pomocy społecznej przywiązuje się w uczestniczących w badaniu miastach
bardzo różne znaczenie, ale może również wskazywać na nieprawidłową interpretację pytania
przez niektórych respondentów. Biorąc jednak pod uwagę powszechnie znane problemy
22
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
związane niskim poziomem dochodów wielu rodzin wydaje się, że jest mało prawdopodobne,
by w gminach poziom wydatków na pomoc społeczną mógł stanowić mniej jedna dziesiąta
część budżetu. Co więcej, dla zapewnienia racjonalnej polityki pomocy społecznej należałoby
oczekiwać, że udział wydatków na pomoc społeczna w budżecie miasta będzie pozostawał na
względnie stałym poziomie.
Poziom wydatków na świadczenia pomocy społecznej w przeliczeniu na jednego
mieszkańca systematycznie wzrasta. W roku 2008 osiągnął 397 złotych, to jest o około 2,6 %
więcej niż przed rokiem, choć trzeba podkreślić, że w porównaniu do roku poprzedniego
skład uczestniczących w programie SAS miast uległ zmianie. Bezpośrednie porównanie jest
zatem niemożliwe, ale wydaje się, iż można mówić o utrzymywaniu się wysokości wydatków
w przeliczeniu na osobę na niezmienionym poziomie. Po raz pierwszy mediana tych
wydatków ulokowana była na poziomie wyższym niż średnia i wynosiła 416 zł. Nastąpiła
swego rodzaju polaryzacja: w badaniu okazało się, że 8 miast (głównie średniej wielkości)
wydaje na cele pomocy społecznej więcej niż 600 zł na osobę, a jednocześnie 4 miasta (także
należące do mniejszych lub najmniejszych) wydawało mniej niż 100 zł rocznie w przeliczeniu
na jednego mieszkańca.
Identyfikacja przyczyn występujących różnic jest praktycznie niemożliwa, tym
bardziej, że należą do nich zarówno: bieżąca sytuacja, powodująca konieczność doraźnych
zmian w skali wydatków, jak i realizowane programy, czy wreszcie kontynuacja inwestycji
rozpoczętych w latach wcześniejszych. Diagnoza występującego zróżnicowania ma dużą
wartość poznawczą, ale powinna także stać się podstawą do sformułowania zaleceń
dotyczących potrzeby określenia pewnego standardu świadczeń. Istniejące różnice są po
części konsekwencją odmiennej kondycji gospodarczej poszczególnych miast i ich
zróżnicowanej pozycji na mapie inwestycyjnej kraju. W obecnej sytuacji gospodarczej drugi
wniosek wydawać się może nieco przedwczesny, ale warto by zastanowić się nad potrzebą
wprowadzenia za pośrednictwem budżetu państwa mechanizmu wyrównującego obciążenia
obowiązkowymi świadczeniami pomocy społecznej, gdyż nadmierne obciążenie niektórych
jednostek samorządu terytorialnego tymi wydatkami może pociągać za sobą ograniczenie
zdolności konkurencyjnej tych miast przy zabiegach o pozyskanie inwestorów. Grozi to
powstaniem swoistego zamkniętego koła, które może doprowadzić do spirali pogarszania się
sytuacji gospodarczej miasta i zwiększania wydatków na pomoc społeczną. Uniknięcie takiej
sytuacji wymaga interwencji ze strony państwa. W większych miastach częściej mamy także
do czynienia ze względnie niższymi kosztami administracyjnymi dziania pomocy społecznej
23
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
w przeliczeniu na jednego klienta. Pozwala to na przeznaczenie większych kwot na
świadczenia.
Tabela 5. Przeciętne wydatki na pomoc społeczną w budżetach badanych miast
w latach 2000 – 2008 ( w złotych)
WskaźnikiLata
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
wydatki budżetu miasta na pomoc społeczną na 1 mieszkańca ogółem
170 179 191 209 279 349 396 387 397
wartość świadczeń pomocy społecznej w przeliczeniu na 1 podopiecznego
1185 1312 1438 1125 1271 1497 1827 2187 2688
wartość świadczenia na 1 rodzinę korzystającą z pomocy społecznej
1666 1940 2276 1875 2223 2970 3447 4062 4591
wartość świadczeń udzielonych w ramach zadań własnych na 1 mieszkańca
24 30 37 36 48 67 80 86 84
wartość świadczeń udzielonych w ramach zadań zleconych na 1 mieszkańca
39 43 54 52 39 48 52 54 54
Wydatki z budżetu miast na pomoc społeczną wzrosły w badanych ośrodkach (raz
jeszcze przypomnijmy, że ich lista ulega corocznym zmianom) w latach 2000 – 2008 w prze
liczeniu na jednego mieszkańca o 133,5 %, podczas gdy wartość świadczeń w przeliczeniu na
jednego klienta pomocy społecznej zwiększyła się o 126,8 %. Proporcja między jedną a drugą
wielkością uległa zatem w 2008 roku znacznej poprawie. Może oznaczać to, że wzrost
wydatków idzie w parze ze wzrostem wartości świadczeń, co z kolei mogłoby sugerować, że
pomoc powinna okazać się w niedalekiej przyszłości bardziej skuteczna, co oznaczałoby, iż
24
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
większa niż w latach poprzednich liczba klientów pomocy społecznej została usamodziel
niona i opuściła szeregi świadczeniobiorców.
Jak pokazują dane w tab. 5, wartość świadczeń udzielonych w ramach zadań własnych
i zleconych w przeliczeniu na jednego mieszkańca praktycznie nie uległa zmianie. Biorąc pod
uwagę notowane w 2008 r. spowolnienie tempa wzrostu wydatków z budżetów samorzą
dowych, utrzymanie wartości świadczeń w relacji do jednego mieszkańca świadczy
generalnie o zrozumieniu władz samorządowych dla potrzeb społecznych i o pewnej deter
minacji w ich zaspokajaniu.
Jedną ze słabości polskiej polityki społecznej jest stosunkowo słabo rozwinięty
mechanizm działania wolontariatu i wspierania go przez władze publiczne. W miarę rozwoju
demokracji lokalnej i społeczeństwa obywatelskiego następuje wprawdzie stopniowy wzrost
znaczenia organizacji pozarządowych jako podmiotów lokalnej polityki społecznej, ale
zaangażowanie społecznej, zwłaszcza w zakresie pomocy społecznej, jest jeszcze dalekie od
pożądanego poziomu. Dane pochodzące z opracowania pokazują jednak, że zwiększa się
udział wydatków na wpieranie NGO’s realizujących zadania w zakresie pomocy społecznej.
Świadczy to o wzroście znaczenia organizacji pozarządowych jako podmiotów na rynku
usług społecznych i wskazuje na przyszłe kierunki działania samorządów, które w organiza
cjach pozarządowych powinny poszukiwać partnera w realizacji zadań społecznych,
a zwłaszcza usług świadczonych miejscu zamieszkania (tab. 6). Nie jest zaskoczeniem, że
największe wydatki na rzecz NGO’s ponoszone są w największych miastach, gdzie stopień
rozwoju działalności w ramach organizacji pozarządowych i ruchu wolontariackiego są
największe. O ile zatem w najmniejszych miastach na działania NGO;s wykonujących
zadania w zakresie pomocy społecznej wydawano w 2008 r. średnio 991 zł, o tyle w naj
większych miastach kwota ta wzrastała do 20231 zł na każdy tysiąc mieszkańców. Różnica
jest bardzo znaczna i powinna stać się argumentem za wzmocnieniem inicjatyw
obywatelskich szczególnie w małych miejscowościach. Niestety, 19 miast biorących udział
w badaniu nie udzieliło na ten temat informacji. Oznacza to najprawdopodobniej, że na
terenie 1/4 miast biorących udział w programie nie działają organizacje pozarządowe aktywne
na polu pomocy społecznej i walki z wykluczeniem społecznym. Ta konstatacja jest dość
gorzka, jeśli wziąć pod uwagę dość wysoki jeszcze niedawno poziom solidarności społecznej.
Nawet w tych miastach, w których NGO’s są aktywne na polu pomocy społecznej,
zakres ich działania jest na ogół niewielki. Wskazuje na to fakt, iż odsetek wydatków na
pomoc społeczną przeznaczanych na ten cel za pośrednictwem NGO’s jest stosunkowo niski.
25
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Wynosi on 2,78 %, ale mediana kształtuje się na poziomie 1,17 %. Wskazuje to na znaczną
koncentrację wydatków na rzecz działania organizacji pozarządowych w największych
miastach, choć i w tym przypadku są takie, które przeznaczają na ten cel co ósmą złotówkę
Poznań – 12,8 %), podczas gdy inne – poniżej jednego procenta (Kraków). Tymczasem
wysoki, a nawet bardzo wysoki (bo przekraczający w niektórych miastach 20 procent) udział
wydatków z budżetu miasta na pomoc społeczną wskazuje na konieczność rozwoju
współpracy administracji samorządowej i ośrodków pomocy społecznej z organizacjami
pozarządowymi. Samorząd terytorialny powinny być zainteresowany w wspieraniu działania
takich organizacji i takim kształtowaniu struktury wydatków, by wyzwalać efekty
synergiczne. Dotyczy to m.in. oddawania pewnych pół aktywności organizacjom
pozarządowym, kontraktów społecznych, w ramach których odczuwalnym i mierzalnym
efektem może być podjęcie pracy albo podejmowania przemyślanych i uwzględniających
faktyczną sytuację osób niesamodzielnych decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej
lub zapewnieniu jej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.
Tabela 6. Wybrane wskaźniki obrazujące udział wydatków na pomoc społeczną i organizacje
pozarządowe w budżetach badanych miast w latach 2000 – 2008 (w %)
WskaźnikiLata
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
udział nakładów na pomoc społeczną w wydatkach budżetu miasta
10,7 10,7 10,8 12,0 14,8 16,1 16,1 15,0 13,3
wydatki na wsparcie działań organizacji pozarządowych w ogólnych wydatkach na pomoc społeczną
1,0 1,0 1,5 1,4 1,3 1,5 2,1 1,8 2,8
O zróżnicowanym podejściu do pomocy społecznej oraz o ograniczonych
możliwościach finansowania pomocy społecznej przez miasta świadczą informacje dotyczące
udziału wydatków na pomoc społeczną w całości wydatków z budżetu miasta. Tak jak
w poprzednich latach, udział ten był najwyższy grupie najmniejszych miast, gdzie przeciętnie
wynosił 19,5 %. W miarę przechodzenia do grup miast o coraz większej liczbie mieszkańców
26
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
wartość wskaźnika malała, by w grupie miast liczących ponad 200 tysięcy mieszkańców
osiągnąć wartość 11,4 %. Oznacza to, że duże – na ogół bogatsze miasta, których mieszkańcy
są przeciętnie rzadziej klientami pomocy społecznej, wydają relatywnie mniejsza część
budżetu na pomoc społeczną Tam natomiast, gdzie sytuacja gospodarcza jest z reguły mniej
korzystna (podobnie jak sytuacja demograficzna), miasta są zmuszone przeznaczać większą
część swojego budżetu na finansowanie pomocy. W niektórych miastach sytuacja jest
prawdziwie dramatyczna – udział interesujących nas wydatków znacznie przekraczał 20
procent i na przykład wynosił w Inowrocławiu 27,3 %, a w Sokółce – 26 %. Tak wysoki
odsetek wydatków w budżecie musi oznaczać poważne komplikacje i brak możliwości
zaspokojenia innych potrzeb mieszkańców lub rozwiązania innych problemów społecznych.
Praktycznie przeciętnie prawie co siódma złotówka z budżetu miasta jest przeznaczana na
pomoc społeczną. Jeśli dodać do tego wydatki na oświatę, to okaże się, że swoboda decyzyjna
samorządów miejskich jest w zakresie polityki społecznej poważnie ograniczona przez te
dwie grupy wydatków. Ten wniosek stanowi powtórzenie z dwóch poprzednich raportów i
należy obawiać się, że będzie musiał być formułowany także w kolejnych opracowaniach
wyników badania SAS.
Dotychczas obliczany był syntetyczny wskaźnik potencjału finansowego badanych
miejscowości. Ze względu na jego jednostronność, wyrażającą się w tym, że wskaźnik
uwzględniał tylko zasoby finansowe, a nie odnosił się do potrzeb, zrezygnowano z jego
stosowania, podobnie jak z syntetycznych wskaźników pokazujących potencjał kadrowy czy
potencjał niezbędny do udzielania świadczeń środowiskowych. Zamiast tych wskaźników
sformułowane zostały bardziej generalne wnioski w końcowej części raportu.
Jak podkreślono wyżej, wskaźnik odnosi się do środowiskowej pomocy społecznej,
nie uwzględnia więc ani wydatków na finansowanie pobytu w domach pomocy społecznej,
ani innych form pomocy. Trzeba również zwrócić uwagę, iż wysokie wydatki w przeliczeniu
na mieszkańców, świadczeniobiorców czy ich rodziny nie muszą być następstwem dobrej
sytuacji finansowej miasta (co wyrażałoby się w dużym potencjale finansowym) miasta, ale –
i patrząc na listę miast o największym potencjale można sądzić, że w istocie tak właśnie jest –
dużej liczby uprawnionych doświadczeń, których udzielanie jest obowiązkiem gminy.
Powtórzyć należy zatem sformułowaną w ubiegłym roku opinię, że nie ma bezpośred
niego związku między faktycznym potencjałem finansowym a wysokością świadczeń. Na
dodatek, poza wymiarem finansowym pozostaje jakość i terminowość udzielanych świadczeń.
Ten swoisty, dość wycinkowy ranking powinien być traktowany z dużym dystansem, bowiem
27
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
na jego podstawie nie powinno się wystawić opinii nas temat zaangażowania miasta
w rozwiązywanie problemów socjalnych przy pomocy społecznej. Dopiero uwzględnienie
innych elementów analizy, jak struktura wydatków oraz sytuacja kadrowa w pomocy
społecznej, pozwalają na sformułowanie bardziej obiektywnej oceny.
3.2. Zasoby kadrowe
Wśród informacji dotyczących uwarunkowań działania instytucji pomocy społecznej
w badanych miastach duże znaczenie należy przypisać liczbie mieszkańców na terenie
działania ośrodka pomocy społecznej. Liczba ta systematycznie spada (tendencję tę
obserwowano w kolejnych badaniach, niezależnie od zmian w składzie miast uczestniczących
w badaniu SAS). Określona przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej norma na
poziomie nie przekraczającym 2500 osób zakłada, że jeden pracownik socjalny przypadający
na 2,5 tys. mieszkańców jest w stanie rozpoznać występujące w środowisku trudne sytuacje
życiowe i podjąć działania zmierzające do ich przezwyciężenia.
W biorących udział w badaniu miastach liczba mieszkańców w przeliczeniu na
jednego pracownika socjalnego wynosiła niewiele ponad 2100 (tabela 7). Gdyby jednak
porównać przeciętne wielkości w każdej grupie miast i ich rozproszenie, to okazałoby się, że
jest ono znaczne, co wskazuje na bardzo zróżnicowana sytuacje jeśli chodzi o warunki pracy
w środowiskowej pomocy społecznej. Regułą jest gorsza sytuacja w mniejszych
miejscowościach, co jest o tyle zrozumiałe, że nieznaczne przekroczenie określonej przez
resort pracy normy pociągałoby za sobą znaczny wzrost kosztów działania ops w następstwie
zwiększenia zatrudnienia. Jednak niepokój budzi fakt, że w siedmiu miastach liczba
mieszkańców na jednego pracownika socjalnego przekracza 3000, a najwyższa jest w Wejhe
rowie (3583 osoby), Kartuzach (3521) i Murowanej Goślinie (3234). Jednocześnie jednak
w dziewięciu miastach wartość omawianego współczynnika była znacznie niższa niż
przeciętna i nie przekraczała 1600. Także w tej grupie – poza Częstochową i Rzeszowem –
dominowały mniejsze miasta. Zróżnicowana liczba pracowników socjalnych w zestawieniu
z liczbą ludności wskazuje na odmienne podejście do problematyki pomocy społecznej
w różnych, miastach, nawet znajdujących się w zbliżonej sytuacji społecznej i gospodarczej
28
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
oraz na zróżnicowane możliwości przeznaczenia z kasy samorządowej kolejnych środków na
poprawę lub doskonalenie działania systemu pomocy społecznej w skali lokalnej. Ta sytuacja
powinna być powodem satysfakcji, bowiem w ciągu ostatnich lat liczba mieszkańców
przypadająca na pracownika socjalnego znacznie się zmniejszyła. Niestety, badanie nie
dostarcza informacji, czy wszyscy zatrudnieni na stanowiskach pracowników socjalnych
rzeczywiście mają kontakt z klientami pomocy społecznej, a nie zajmują się pracą
administracyjną związaną z funkcjonowaniem ośrodka pomocy społecznej.
Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że w systemie pomocy społecznej mamy
do czynienia nie tylko ze spadkiem liczby mieszkańców przypadającej na jednego pracownika
socjalnego, ale i z systematycznym podnoszeniem poziomu kwalifikacji zawodowych tej
grupy pracowników. Oznacza to, że pomoc społeczna ma potencjalnie coraz większe możli
wości skutecznego wypełniania swoich zadań.
Tabela 7. Podstawowe wskaźniki dotyczące sytuacji kadrowej w pomocy społecznej w
badanych miastach w latach 2000 - 2008
WskaźnikiLata
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Liczba pracowników socjalnych w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców
4,0 4,1 4,3 4,3 4,3 4,2 4,5 4,5 5,0
Liczba mieszkańców przypadających na 1 pracownika socjalnego
2698 2564 2490 2457 2424 2468 2370 2230 2106
Liczba osób świadczących usługi opiekuńcze w przeliczeniu na 10000 mieszkańców
8,5 6,4 6,4 6,2 6,9 7,4 8,2 9,3 8,6
Liczba organizacji pozarządowych działających w sektorze pomocy społecznej na 10000 mieszkańców
3,6 3,3 7,0 7,0 7,0 7,5 7,0 9,8 10,0
29
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Zmiany w strukturze demograficznej mieszkańców miast oraz procesy społeczne, jak
migracja zawodowa, wpływają na zwiększenie zapotrzebowania na takie świadczenia, które
wcześniej realizowane były przez rodzinę. Obecnie, w dobie osłabienia funkcji rodziny i
obiektywnego ograniczenia jej możliwości wywiązania się z zadania pielęgnacji
niesamodzielnych członków rodziny, na znaczeniu zyskują realizowane przy współudziale
ośrodków pomocy społecznej usługi opiekuńcze.
Z ich udzielaniem związane są co najmniej trzy istotne problemy. Pierwszy dotyczy
kosztu – udzielanie usług opiekuńczych pochłania dość dużą część budżetu pomocy
społecznej i jest działaniem zakrojonym na długi okres, podczas gdy jego skuteczność jest
trudno dostrzegalna, co utrudnia podejmowanie decyzji o przeznaczaniu na te świadczenia
większych środków. Po drugie, udzielanie świadczeń wiąże się często z pokonywaniem
znacznych odległości, co – zwłaszcza w terenie wiejskim przy niedostatecznym wyposażeniu
placówek pomocy w środki komunikacji – oznacza, że jeden pracownik może udzielić
świadczeń opiekuńczych tylko niewielkiej licznie klientów. Podnosi to koszty udzielania tych
usług. Po trzecie wreszcie, świadczeń opiekuńczych udziela niewielka liczba pracowników.
W objętych badaniem miastach w 2008 r. średnia liczba pracowników wykonujących
czynności opiekuńcze w gospodarstwach domowym osób niesamodzielnych wyniosła 8,6 na
10 tysięcy mieszkańców14. Wprawdzie utrzymuje się ona na poziomie zbliżonym do
rezultatów z badań przeprowadzonych w latach wcześniejszych, ale jest ona nadal niska, a co
więcej – mimo wzrostu liczby osób najstarszych i potencjalnie częściej niż inne
niesamodzielnych – nie zwiększa się. Wynika to zapewne przede wszystkim z wysokich
kosztów udzielania świadczeń opiekuńczych (mimo generalnie niskich stawek wypłacanych
osobom udzielającym świadczeń), ale także stąd, że udzielenie świadczenia finansowego w
miejsce usługi jest po prostu łatwiejsze. W najbliższym czasie należałoby jednak oczekiwać,
że podmioty odpowiedzialne za pomoc społeczną, tak w skali kraju, jak i w skali lokalnej,
będą musiały podjąć decyzje o kierunkach rozwoju świadczeń opiekuńczych i zmianach w
sposobie ich finansowania.
Referowane badanie SAS wykazało, że mediana wyniosła 6,9 na 10000 mieszkańców.
Oznacza to, że i przecięty wskaźnik, i mediana są znacznie wyższy niż średnio w całej Polsce
(na podstawie sprawozdania MPiPS można oszacować liczbę osób zatrudnionych jako
pracownicy udzielający usług pielęgnacyjnych w całym kraju wynosiła w 2008 r. 6470, co
oznacza, że wskaźnik w przeliczeniu na 10000 mieszkańców osiągnął wartość zaledwie 1,7). 14 Odpowiedzi udzieliło 68 miast, w tym w jednym nie było żadnej osoby udzielającej świadczeń
opiekuńczych.
30
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
Ta dysproporcja wynika przede wszystkim stąd, że na terenach wiejskich usługi opiekuńcze
są bardzo słabo rozwinięte.
Przeciętnie najmniejsza liczba świadczących usługi opiekuńcze w przeliczeniu na
10000 mieszkańców zanotowana została w najmniejszych miastach (5,5). Nie notuje się
jednak w tym przypadku związku miedzy wielkością miast w poszczególnych grupach a
liczba udzielających usługi pracowników przypadających na 10 tys. mieszkańców. W grupie
B (miasta liczące 10 do 20 tys. mieszkańców) wskaźnik osiągnął wartość 0,95, w grupie C –
0,67, w grupie D (miasta liczące 100 do 200 tys. mieszkańców) był najwyższy – 1,19, w
grupie E ukształtował się na poziomie 0,89. Jakkolwiek trudno o empiryczne potwierdzenie
takiej obserwacji, ale wydaje się, że w poszczególnych miastach wskaźniki są zależne od
sytuacji na rynku pracy: im lepsza, tym trudniej o pracowników, ale z kolei wyższe dochody
samorządu mogą wpływać na zwiększenie atrakcyjności zatrudnienia.
Największa relatywnie liczba opiekunów została zanotowana w Legnicy (aż 36,8),
podczas gdy w Sieradzu nie było żadnego pracownika udzielającego świadczeń
opiekuńczych. W grupie największych miast skala zróżnicowania była wprawdzie mniejsza,
ale poziom zaspokojenia potrzeb w zakresie świadczeń opiekuńczych pozostawiał zapewne
wiele do życzenia, bo liczba pracowników wahała się od 4,5 ma 10 tys. mieszkańców
(Częstochowa) do 14,4 (Kraków).
Dla oceny skali zapotrzebowania na świadczenia opiekuńcze ważne są informacje
dotyczące współpracy ops z organizacjami pozarządowymi. Niestety, organizacje
pozarządowe nadal nie odgrywają w Polsce istotnej roli jako partner samorządu terytorialnego
w obszarze pomocy społecznej. Wprawdzie właśnie pomoc społeczna należy do tych
obszarów działania, w których organizacje pozarządowe rejestrują się najczęściej, ale liczba
NGO’s aktywnych w zakresie świadczeń opiekuńczych jest niewielka. Udzielone przez 66
miast odpowiedzi pokazują, że liczba organizacji pozarządowych działających w sektorze
pomocy społecznej w przeliczeniu na 10000 mieszkańców wynosi przeciętnie 10,3 (a więc
nieco więcej niż w roku poprzednim), ale nadal jest ich o wiele za mało w stosunku do
oczekiwań. Wynika to głownie z niewielkiej skłonności społeczeństwa polskiego do
podejmowania tego rodzaju aktywności, ale zapewne również i stąd, że podmioty lokalnej
polityki i pomocy społecznej nie zawsze poszukują tego rodzaju sprzymierzeńców. Uzyskane
dane nie są zapewne całkiem wiarygodne, podobnie zresztą, jak przed rokiem. W przypadku
danych dotyczących np. Krakowa liczba 4,35 organizacji na 1000 mieszkańców sugeruje, że
w tym mieście w sektorze pomocy społecznej miałoby działać około 3185 organizacji
31
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
pozarządowych, a w Opolu – blisko 550. W myśl tej samej zasady, w Jeleniej Górze miało by
ich być 85, a w Suwałkach – 70. Powstaje pytanie o realność tych danych. Podobna sytuacja
dotyczy wielu innych miast15. Niezależnie od stopnia wiarygodności uzyskanych informacji
należy podkreślić, że pomoc społeczna, zwłaszcza w zakresie usług opiekuńczych musi
aktywnie współpracować z organizacjami pozarządowymi, a także – gdy tylko to jest
możliwe – z rodzinami świadczeniobiorców. Powoli utrwalające się w świadomości lokalnych
polityków społecznych hasło „pomoc dla samopomocy” ma ważny wymiar nie tylko etyczny,
ale także ekonomiczny.
3.3. Infrastruktura pomocy społecznej
Zgodnie z przyjętą w latach poprzednich nomenklaturą, przez infrastrukturę pomocy
społecznej rozumiana jest w niniejszym badaniu przede wszystkim sieć placówek
zamkniętych i półotwartych, realizujących zadania wynikające z ustawy i pomocy społecznej.
Do placówek półotwartych należą dzienne domy pobytu oraz ośrodki wsparcia, natomiast do
zamkniętych – wszystkie typy domów pomocy społecznej. Uzyskane odpowiedzi na temat
liczby tego rodzaju placówek, dostępnych w nich miejsc oraz relacji między popytem na
świadczone usługi a możliwościami jego zaspokojenia odnoszą się tylko do pewnej części
miast uczestniczących w projekcie SAS. Są to te miasta, które mają status powiatu, są wobec
tego zobowiązane do zaspokajania potrzeb w zakresie zapewnienia możliwości pobytu w
placówkach zamkniętych. Należy to do kompetencji powiatowych centrów pomocy rodzinie
lub ich odpowiedników w miastach na prawach powiatu.
Liczba domów pomocy społecznej i innych placówek zaliczanych do infrastruktury
pomocy społecznej odzwierciedla nie tylko aktywność samej instytucji pomocy społecznej,
ale i organizacji pozarządowych oraz instytucji i związków wyznaniowych, a także osób i
firm prywatnych, o ile mają zawarte porozumienie z PCPR lub jego odpowiednikiem oraz są
wpisane do rejestru wojewody. Nadal stosunkowo rzadko występują w statystykach pomocy
społecznej placówki prowadzone przez gminy w ramach zadań własnych. Zaprezentowane
dane dotyczą zatem tych placówek, do których ośrodki pomocy społecznej kierują osoby
niesamodzielne. W roku 2008 na terenie 42 miast biorących udział w badaniu funkcjonowały
15 Dane dotyczące liczby NGO’s w miastach nie korespondują ścisłe z informacjami na temat udziału wydatków na rzecz tych organizacji, ponoszonych przez miasta o szczególnie dużym – według wyników badania – nasyceniu organizacjami pozarządowymi.
32
Prof. Piotr Błędowski „Miasta członkowskie ZMP wobec zadań pomocy społecznej…”
domy pomocy społecznej. Średnia liczba miejsc w domach pomocy społecznej w przeliczeniu
na 1000 mieszkańców, podobnie jak mediana, nie różnią się w istotny sposób od danych z
poprzednich badań i wynoszą odpowiednio 2,19 oraz 1,70.
Interpretacja tego wskaźnika wymaga jednak kilku uwag: po pierwsze, nie istnieją
powszechnie obowiązujące normy, mówiącej o minimalnej liczbie miejsc w przeliczeniu na
tysiąc lub 10 tysięcy mieszkańców. Jeszcze bardziej potrzebna byłaby norma informująca o
pożądanej liczbie miejsc w placówkach zakładowych w proporcji do 1000 osób w wieku 65
lat i więcej lub 80 lat i więcej. Po drugie, sprawę utrudnia dodatkowo fakt, że wiele osób
wymagających pobytu w instytucjach jest kierowanych do zakładów opiekuńczo-lecznicz