LA REVISIÓN DE LAS BASES DEL ORDEN CONSTITUCIONAL DE
DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. A PROPÓSITO DE LA STC 31/2010,
DE 28 DE JUNIO
Por
EVA NIETO GARRIDO Profesora Titular de Derecho Administrativo
Universidad de Castilla-La Mancha
Revista General de Derecho Administrativo 25 (2010)
SUMARIO: I. Introducción. II. Apuntes sobre la revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias (STC 247/2007, de 12 de diciembre). III. El recurso de inconstitucionalidad del Grupo Parlamentario Popular. IV. La defensa por el Abogado del Estado, por la Generalitat y por el Parlamento de Cataluña. V. Fundamentación jurídica de la Sentencia. 1. Enjuiciamiento del Capítulo I del Título IV EAC (“Tipología de las competencias”). 2. Enjuiciamiento del Capítulo II del Título IV EAC (“Las materias de las competencias”): a) competencias autonómicas exclusivas “en todo caso”, supuestos de concurrencia competencial, participación autonómica en competencias exclusivas del Estado e informes determinantes de la Generalitat b) Disposiciones estatuarias conformes con la Constitución pero contrarias a la doctrina constitucional. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.
I. INTRODUCCIÓN
El objeto de este trabajo es poner de manifiesto al lector la revisión que el Tribunal
Constitucional está realizando de las bases del orden constitucional de distribución de
competencias del Estado Autonómico a raíz del enjuiciamiento de constitucionalidad de
la nueva hornada de Estatutos de Autonomía. 1
Una revisión de las bases que se inició
por la STC 247/2007, de 12 de diciembre , al declarar constitucional el art. 17.1 del
Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 1/2006,
de 10 de abril, y que, en términos generales, establece el derecho de los valencianos a
disponer de abastecimiento suficiente de agua de calidad. La STC 247/2007, de 12 de
diciembre , fue objeto de numerosas críticas, entre otras cosas, porque la Sentencia fue
más allá del estricto enjuiciamiento de constitucionalidad del precepto impugnado y
1 Con el inicio de legislatura en el año 2004 y el acceso del Partido Socialista al
Gobierno se inició la tercera reforma del Estado Autonómico de gran calado. La primera se realizó, según el Prof. Eduardo García de Enterría, con la aprobación de las Leyes Orgánicas de transferencia de competencias de 1992 para aquellas Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por el cauce del art. 143 CE. La segunda tuvo lugar de 1996 a 1998, cuando se levantaron las limitaciones impuestas por los Pactos Autonómicos de 1981. Vid., E. García de Enterría en “El sistema descentralizador de las Comunidades Autónomas tras la Constitución de 1978”, Revista de Administración Pública nº 175, 2008, pp. 247 a 249.
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2
estableció las bases de una nueva doctrina constitucional sobre el Estado Autonómico 2
.
Doctrina que quedaría pendiente de confirmación por la Sentencia que debía enjuiciar la
constitucionalidad de numerosos preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña 3
(en
adelante, EAC ). Pues bien, una vez aprobada la STC 31/2010, de 28 de junio , y
aunque queden pendientes de resolver otros recursos de inconstitucionalidad contra el
Estatuto de Autonomía de Cataluña, pronunciamientos del Tribunal que serán sin duda
de remisión a la STC 31/2010, de 28 de junio , es posible analizar la revisión de algunos
elementos claves del orden constitucional de distribución de competencias que el
Tribunal ha realizado.
En cuanto a la estructura del trabajo, como expuse al comienzo de esta introducción
la revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias se inició
con la STC 247/2007, de 12 de diciembre , que introdujo un entendimiento del modelo de
reparto competencial desconocido en la doctrina constitucional hasta entonces. En
consecuencia, es lógico que este estudio comience con la exposición, aunque sea
sumaria, de las bases del orden constitucional de distribución de competencias de
acuerdo con la STC 247/2007, de 12 de diciembre , para a continuación, una vez
expuestos los argumentos de los recurrentes y de la defensa, comprobar cuál es la
respuesta que ofrece el Tribunal Constitucional, es decir, si la STC 31/2010, de 28 de
junio , confirma o no la doctrina expuesta en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , o
bien se aparta de ella introduciendo nuevos elementos en el modelo de reparto
competencial. Avanzo ahora que la STC 31/2010, de 28 de junio , no confirma las tesis
asumidas por el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , sino que mantiene el
modelo de reparto competencial que había construido la doctrina constitucional en los
últimos treinta años. No obstante, como se verá, la STC 31/2010, de 28 de junio ,
introduce algunos elementos perturbadores del modelo de distribución de competencias
que son objeto de análisis en el epígrafe dedicado a la fundamentación jurídica de la
Sentencia.
Por último, he de añadir que este estudio no pretende ser un estudio crítico de la STC
31/2010, de 28 de junio , sino que pretende, sobre todo, situar el foco de atención sobre
cuestiones trascendentales para el entendimiento de nuestro Estado Autonómico que de
2 Entre otros me refiero al excelente trabajo de Germán Fernández Farreres titulado
¿Hacia una nueva doctrina constitucional del Estado Autonómico? (Comentario a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), Cuadernos Civitas, Thomson, Civitas, Madrid, 2008. En especial, pp. 137, 139 y 140 donde el autor analiza las bases del nuevo modelo de reparto competencial.
3 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de
Cataluña (BOE de 20 de julio de 2006).
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3
otra forma podrían pasar desapercibidas, probablemente porque no han sido objeto del
debate político ni mediático.
II. APUNTES SOBRE LA REVISIÓN DE LAS BASES DEL ORDEN CONSTITUCIONAL
DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS QUE INTRODUJO LA STC 247/2007, DE 12
DE DICIEMBRE
La STC 247/2007, de 12 de diciembre , al enjuiciar la constitucionalidad del art. 17.1
del EAV, sentó las bases de un nuevo modelo de reparto competencial al asumir una
serie de premisas que, de haberse confirmado por la STC 31/2010, de 28 de junio ,
hubieran revolucionado el Estado Autonómico y, muy precisamente, el orden
constitucional de distribución de competencias tal como lo entendemos hasta ahora.
A continuación se exponen las claves del nuevo modelo de reparto competencial que
asumió la STC 247/2007, de 12 de diciembre
4, con el propósito de contrastarlas
posteriormente con la fundamentación de la STC 31/2010, de 28 de junio . La Sentencia
reitera en el FJ 6º la doctrina constitucional sobre que el parámetro de constitucionalidad
de un Estatuto es la Constitución y no otro Estatuto de Autonomía (STC 99/1986, de 11
de julio , FJ 4). Pero, además, la Sentencia va más allá al introducir con carácter general
la distinción entre validez y eficacia de las normas estatutarias, lo que no se había
reconocido por el Tribunal Constitucional hasta entonces. Concretamente, esa posible
distinción entre validez y eficacia se había reconocido para leyes estatales pero no para
disposiciones estatutarias. Me refiero a leyes estatales que no tenían eficacia en todo el
territorio nacional dada la asimetría de las competencias asumidas por las Comunidades
Autónomas, ya que algunas Comunidades Autónomas habían regulado la materia 5
. En
consecuencia, la legislación del Estado era válida pero no eficaz en esos territorios
donde las Comunidades Autónomas sí habían regulado la materia 6.
Una vez que la Sentencia asumió la aplicación general de la distinción entre validez y
eficacia de las normas estatutarias, el Tribunal sistematizó las competencias estatales y
trató de delimitar las autonómicas, operación esta última que la propia Sentencia declara
más difícil. Respecto al primer aspecto, es decir, las competencias del Estado, la STC
4 Las claves se encuentran en los fundamentos jurídicos sexto, séptimo y octavo de la
STC 247/2007, de 12 de diciembre .
5 Por ejemplo, en la STC 15/1989, de 26 de enero , el Tribunal distingue entre validez y
eficacia de algunos preceptos de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios en las Comunidades Autónomas , que no son aplicables a las Comunidades Autónomas que hubiesen asumido competencia plena en la materia de defensa de consumidores y usuarios.
6 Sobre el tema, vid., Germán Fernández Farreres en La Contribución del Tribunal
Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid, 2005, pp. 312 y 430 y ss.
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4
247/2007, de 12 de diciembre , declaró que estarían, por un lado, las competencias
sobre las materias que reserva al Estado el art. 149.1 CE y, por otro lado, las
competencias sobre las restantes materias que no hubiesen asumido las Comunidades
Autónomas (art. 149.3 CE). Pero, además, de acuerdo con la STC 247/2007, de 12 de
diciembre , las competencias del Estado vendrían delimitadas por las competencias que
asumiesen las Comunidades Autónomas 7
. No obstante, aunque la Sentencia no lo diga,
de su fundamentación se deduce que el Tribunal se estaba refiriendo a la delimitación de
las competencias que el Estado no tiene estrictamente reservadas por el art. 149.1 CE 8.
En cuanto a la determinación del alcance de las competencias que pueden asumir los
Estatutos de Autonomía, el Tribunal asumió la tesis de la desconstitucionalización de los
conceptos que determinan el orden constitucional de distribución de competencias 9. Esta
es la segunda novedad, junto con la aceptación con carácter general de la distinción
entre validez y eficacia de las normas estatutarias, que recoge la STC 247/2007, de 12
de diciembre , y que supone la revisión de las bases del modelo de reparto competencial
10. Concretamente, la STC 247/2007, de 12 de diciembre , señaló que cuando el art. 149.
1 CE atribuye la competencia exclusiva sobre una relación de materias es posible
destacar dos aspectos: uno, “que la competencia exclusiva del Estado se refiere a
“materias”, cuyo contenido sólo se enuncia, es decir, no se describe ni se delimita”; y
7 “En definitiva, del indicado sistema de reparto competencial establecido por la
Constitución en su art. 149 , se deriva que los Estatutos atribuyen competencias a las Comunidades Autónomas en ejercicio del principio dispositivo que la Constitución reconoce y, al hacerlo, también determinan las del Estado” (STC 247/2007, de 12 de diciembre , FJ 7).
8 Explicación que viene en el propio Fundamento Jurídico 7º. El Tribunal declaró que:
“Ello es así porque al atribuir el Estatuto competencias a las Comunidades Autónomas, quedan precisadas las que el Estado no tiene en el correspondiente territorio (art. 149.3, primer inciso, CE); por el contrario, las competencias que el Estatuto no haya atribuido a la Comunidad Autónoma permanecen en el acervo competencial del Estado (art. 149.3, segundo inciso, CE)”. Y concluye el párrafo que precisa la delimitación de las competencias del Estado con la atribución de competencias a las Comunidades Autónomas al señalar que “De este modo, la función atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma produce, como efecto reflejo, la delimitación de las que corresponden al Estado en el territorio autonómico de que se trate”.
9 Sobre la tesis de la desconstitucionalización de los conceptos del modelo de reparto
competencial con el juego del principio dispositivo como principio estructural del modelo, vid. Enric Fossas Espadaler en El principio dispositivo en el Estado autonómico, Marcial Pons, Madrid, 2005, en especial capítulos II y III, pp. 49 a 112.
10 Una revisión del modelo de reparto competencial que doctrinalmente está
magníficamente expuesta en el artículo de Carles Viver i Pi-Sunyer titulado “La reforma de los Estatutos de Autonomía”, que forma parte del trabajo colectivo La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 11 a 35.
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dos, que “la competencia exclusiva estatal se refiere en ocasiones a la totalidad de la
materia enunciada en los términos generales descritos, pero en otros casos incluye sólo
la “función” relativa a dicha materia, función que alcanza, o bien a la “legislación básica”
(o “bases” o “normas básicas”), o bien a la “legislación”, siendo así que tampoco se
determina el contenido o alcance de dichas funciones” (STC 247/2007, de 12 de
diciembre , FJ 7).
Por si no hubiese quedado clara la nueva doctrina constitucional sobre el orden
constitucional de distribución de competencias la Sentencia insiste explicando que: “Es
decir, la Constitución, que sí fija las materias de competencia estatal, no especifica
directamente el contenido o alcance ni de las materias ni de las funciones materiales
sobre las que se proyecta aquélla, ni tampoco contiene reglas expresas de interpretación
que inmediatamente permitan concretar dicho contenido o alcance, lo que, en última
instancia, sólo corresponde precisar a este Tribunal Constitucional en ejercicio de su
jurisdicción” (STC 247/2007 , FJ 7º).
Ahora bien, aunque la Sentencia no lo mencione y sólo aluda a lo que es la función
del Tribunal, debería añadirse que esos contornos abiertos no son tal, porque el
contenido y alcance de las competencias estatales se han venido concretando en los
más de treinta años de doctrina constitucional. En este sentido, Luciano Parejo Alfonso
al referirse al modelo de descentralización territorial señaló hace algún tiempo que
“flexibilidad no significa sin más indeterminación”, que en la Constitución existía un
modelo territorial que “se traduce en un marco no simplemente “encuadrador” en
negativo de un espacio vacío mediante unos pocos límites externos, sino, antes al
contrario, positivamente directivo, suficientemente mallado y significante” 11
.
Sin embargo, en el párrafo último del FJ 7º de la STC 247/2007 , el Tribunal asumió la
tesis preconizada por algunos y hasta entonces nueva en la doctrina constitucional de “el
espacio que la propia Constitución ha dejado desconstitucionalizado”. Me refiero a la
tesis de la desconstitucionalización del alcance de las competencias del Estado,
incluyendo las que tiene reservadas por el art. 149.1 CE, que el Tribunal asumió y que
permitiría a los Estatutos de Autonomía el cierre del sistema de distribución de
competencias que la Constitución dejó abierto.
La tesis de la desconstitucionalización queda expuesta en el siguiente párrafo:
“Además, superado el alcance temporal que tuvo el art. 148 CE, según su apartado 2º, y
sin menoscabo de su valor hermenéutico, la Constitución tampoco establece el elenco
de materias sobre el que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias,
11
Luciano Parejo Alfonso en “Reforma estatutaria y organización territorial del Estado”, La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 255.
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sino que atribuye a los Estatutos de Autonomía la función de determinarlas, sin que
dicha determinación pueda incidir en el despliegue de las competencias reservadas al
Estado por el mencionado límite del art. 149.1 CE. De esta forma, los Estatutos pueden
libremente asumir competencias, completando así el espacio que la propia Constitución
ha dejado desconstitucionalizado, para lo que han de realizar una cierta operación
interpretativa con los condicionantes que veremos a continuación”.
La tesis de la desconstitucionalización junto con la utilización del principio dispositivo,
que asumió la STC 247/2007, de 12 de diciembre , supone una modificación de las
bases del orden constitucional de distribución de competencias de gran calado que,
como veremos, no aparece ni se menciona en la STC 31/2010, de 28 de junio . He de
señalar que buena parte de la doctrina científica iuspublicista se muestra muy crítica con
las últimas reformas estatutarias, precisamente porque se pretende la modificación del
modelo de reparto competencial desde los Estatutos de Autonomía, sin modificación
constitucional, a raíz del juego del principio dispositivo. 12
Pero antes de pasar a analizar el enjuiciamiento que la STC 31/2010, de 28 de junio ,
realiza del modelo de reparto competencial contenido en el Título IV del EAC , debo
continuar con la exposición de la doctrina de la STC 247/2007, de 12 de diciembre ,
concretamente con los límites que el Tribunal estableció al nuevo modelo de distribución
de competencias.
La pregunta a la que la Sentencia da respuesta es ¿cuáles son los límites que debe
observar el legislador constituido, incluyendo el estatutario, a la hora de atribuir
competencias a la Comunidad Autónoma completando el espacio dejado por el
legislador constituyente en la delimitación de las competencias estatales? La STC
247/2007, de 12 de diciembre , dio respuesta a este interrogante recordando la doctrina
derivada de la STC 76/1983, de 5 de agosto , (LOAPA), concretamente, que lo está
vedado al legislador estatal o autonómico es la interpretación genérica y abstracta del
sistema constitucional de reparto competencial y que en el ejercicio de poder legislativo
en su ámbito competencial no pretenda imponer a todos los poderes públicos una
interpretación de un precepto constitucional 13
. Esta doctrina la aplica el Tribunal para
12
Vid., Javier García Roca en “El riesgo de la generalización de asimetrías en las reformas estatutarias”, La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 89 y 92; también, Luís Ortega en “La redefinición por los Estatutos de Autonomía de la distribución territorial del poder contemplado en la Constitución “, ibídem, pp. 15 y ss.
13 De la STC 76/1983 , FFJJ 4 y 7, y las de ella derivadas extrae el Tribunal dos
criterios: uno, “que lo que le está vedado al legislador estatal o autonómico es la interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional de reparto competencial con previsión de vinculación general a todos los poderes públicos, imponiéndoles su propia interpretación de la Constitución”. Y dos, como consecuencia del primero, “que los
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establecer los límites a que se encuentra sometido un Estatuto de Autonomía en la
delimitación de las competencias estatales, operación que indirectamente realizará al
atribuir competencias a la Comunidad Autónoma. La Sentencia declaró que, teniendo en
cuenta la doble dimensión normativa del Estatuto de Autonomía 14
, el primer límite que
tiene el legislador estatutario en la atribución de competencias a la Comunidad
Autónoma en el Estatuto de Autonomía, en su dimensión de norma estatal integrante del
bloque de la constitucionalidad, es “que esa posible regulación normativa estatutaria no
puede en ningún caso quebrantar el marco del art. 149.1 CE, desnaturalizando el
contenido que sea propio de cada materia y que permite su recognoscibilidad como
institución” (STC 247/2007 , FJ 10).
Como segundo límite a la operación interpretativa el Tribunal estableció que si el
Estatuto de Autonomía en la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma
“hubiere de realizar alguna precisión sobre el alcance de las materias de competencia
estatal, lo haga para favorecer la mayor concreción de las competencias autonómicas
que se correlacionan con ella y que, al hacerlo, no impida el despliegue completo de las
funciones propias de la competencia estatal regulada en el art. 149.1 CE de que se
trate” (STC 247/2007 , FJ 10).
Además, como salvaguarda del sistema constitucional de distribución de
competencias, correspondería al Tribunal Constitucional la última palabra, “sólo a este
Tribunal corresponde apreciar, como intérprete supremo de la Constitución , si los
Estatutos de Autonomía han incurrido en algún vicio de inconstitucionalidad, sea por
excederse en el margen interpretativo de la Constitución en el que legítimamente
pueden intervenir, sea por cualquier otro motivo” (FJ 11º).
No obstante, a mi juicio, a pesar de los límites establecidos a la facultad interpretativa
de la Constitución por los Estatutos de Autonomía y de la cláusula de salvaguarda
expuestos, se echa en falta en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , la referencia a la
poderes constituidos, estatal o autonómico, ejercerán su función legislativa de modo legítimo cuando, partiendo de una interpretación de la Constitución, sus normas se dirijan a su ámbito competencial, ejerciendo las competencias propias, siempre que, al hacerlo, no pretendan imponer a todos los poderes públicos, como única, una determinada opción interpretativa del precepto constitucional pues “al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han de operar a partir de un determinado entendimiento interpretativo del bloque de la constitucionalidad (STC 214/1989 , FJ 5)” (STC 197/1996 , FJ 21).
14 Doble dimensión normativa del Estatuto de Autonomía: como norma estatal, con
categoría de Ley Orgánica, integrante del bloque de la constitucionalidad, y como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y, por tanto, cabecera de su ordenamiento.
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doctrina constitucional que durante más de treinta años ha interpretado el contenido y
alcance de las competencias estatales establecidas en el listado del art. 149.1 CE.
III. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL GRUPO PARLAMENTARIO
POPULAR
Como resume la propia fundamentación jurídica de la STC 31/2010, de 28 de junio ,
el recurso de inconstitucionalidad formulado por noventa y nueve diputados del Grupo
Parlamentario Popular del Congreso planteó una cuestión nuclear en torno a la cual
giran todos los motivos de inconstitucionalidad aducidos. Me refiero a “la definición de la
función y el contenido propios de los Estatutos de Autonomía; su posición, en definitiva,
en el sistema de fuentes establecido por la Constitución y, particularmente, su relación
con la Norma fundamental y con las restantes normas del Ordenamiento” (STC 31/2010,
de 28 de junio , FJ 1º).
Pero veamos de forma más detallada los motivos de inconstitucionalidad que afectan
a la regulación “De las Competencias” del Título IV del EAC para poder apreciar,
asimismo, la respuesta que ofrece el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28
de junio . Hay una queja genérica que se refiere a que el EAC habría incurrido en la
autoatribución de la competencia de la competencia, queja de carácter general que
englobaría a otras tres denunciadas 15
. Se especifica en el recurso que la autoatribución
de la competencia de la competencia es de naturaleza soberana y radica en la
Constitución que dispone las atribuciones de todos los poderes del Estado. “En la
medida, por tanto, en que el Estatuto de Cataluña trata de sustituir las definiciones
competencias que corresponden a las leyes estatales y a los Tribunales, usurpa las
funciones de éstos y aspira a detentar en exclusiva el poder de definir las competencias,
por más que recurra con frecuencia a las cláusulas “sin perjuicio” o “en los términos que
establezcan las leyes” del Estado que no siempre implican verdaderas remisiones en
blanco” (STC 31/2010, de 28 de junio , Antecedente 11º).
La queja genérica englobó a las tres quejas siguientes, siempre en el ámbito de la
atribución competencial que realiza el EAC : En primer lugar, la inclusión de mandatos al
legislador que, para los recurrentes, sólo eran aceptables cuando se dirigen al legislador
autonómico pero no caben cuando están dirigidos al legislador estatal. Pero, además, se
adujó en segundo lugar la presencia de regulaciones sustitutorias de la legislación
15
Se estaría realizando así lo que Santiago Muñoz Machado ha denominado “El mito del Estatuto-Constitución “, que según el autor trató de realizarse con las últimas reformas estatutarias dotando a los Estatutos de Autonomía de una apariencia de Constitución, lo que incluye una estructura y contenido de los Estatutos similares a los de la Constitución. Vid., “El mito del Estatuto-Constitución” en La reforma del Estado Autonómico, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 65 a 84.
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estatal a la que la Constitución se remite que, o bien sustituían la función delimitadora
de competencias que el constituyente encomendó a las leyes del Estado (como ocurriría,
según los recurrentes, con el denominado “blindaje” de las competencias que realizó el
Estatuto y que tendría por efecto la delimitación de las competencias estatales en
sustitución de la legislación básica y de la legislación estatal reguladora de determinadas
instituciones del Estado), o bien sustituía la libertad dispositiva del legislador estatal (por
ejemplo, según los recurrentes, cuando los arts. 83 y siguientes y 151 del EAC
acuerdan la división del territorio catalán con exclusión de la provincia). En tercer lugar,
los recurrentes aducen la incorporación al EAC de normas meramente interpretativas
que desconocerían la doctrina constitucional derivada de la STC 76/1983, de 5 de agosto
(LOAPA).
Los recurrentes adujeron, asimismo, que la técnica utilizada por el EAC para la
determinación de la atribución de competencias a la Generalitat, además de modificar en
profundidad los criterios seguidos hasta ahora, terminaba por afectar directamente a las
competencias estatales y con ello al propio sistema constitucional de distribución de
competencias en una operación de blindaje de las competencias propias frente al Estado
y frente al propio Tribunal Constitucional. Para los diputados recurrentes el EAC definía
el significado y alcance funcional de las competencias autonómicas y especificaba los
contenidos de las materias sobre las que se proyectaban (art. 110.1 EAC ), pero
además definía las competencias compartidas en el art. 111 EAC y el alcance funcional
de las competencias ejecutivas en el art. 112 EAC. A partir de esas definiciones, en el
capítulo II del Título IV se especifican los contenidos de las materias a las que dichas
competencias quedarían referidas. Frente a esta operación los recurrentes adujeron que
los Estatutos sólo pueden atribuir las competencias que constitucionalmente no han
quedado reservadas al Estado (art. 149.3 CE) y que, además, aunque la CE no define el
alcance de las competencias reservadas al Estado, “ello no significa que haya dejado
“abierto” el sistema de reparto competencial y que, por tanto, sean los Estatutos las
normas llamadas a “cerrarlo”. En otras palabras, la pretendida “desconstitucionalización”
del sistema no sería tal, sino que el hecho de que el alcance funcional y material de las
competencias del art. 149.1 CE pueda variar en función de la aplicación o ejercicio que
de ellas se haga no dejaría de ser una característica de la propia configuración
constitucional de esas competencias” (Antecedente 52) 16
.
16
“Así, por ejemplo, la competencia estatal para el establecimiento de las bases en determinadas materias, cuya extensión se precisa por el propio titular de la competencia en el momento del ejercicio de ésta. Es una función de cierre del sistema que no pueden ejercerla los Estatutos de Autonomía, cuya funcionalidad se agota en la asunción de las competencias que, por no estar reservadas al Estado, son susceptibles de apropiación por las Comunidades Autónomas, y no comprendería la determinación del alcance
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10
Una vez vistas las quejas generales aducidas respecto de la regulación del Título IV
del EAC , a continuación se exponen de forma sumaria los motivos de
inconstitucionalidad específicos relativos a los capítulos I y II del citado Título aducidos
por los recurrentes.
Respecto del Capítulo I del Título IV del EAC , dedicado a establecer las
disposiciones generales de las competencias bajo la rúbrica “Tipología de las
competencias”, sin duda el núcleo del sistema de distribución competencial diseñado por
el EAC, los recurrentes adujeron que los arts. 110 , 111 y 112 EAC definían con
carácter general y abstracto el alcance y contenido de las competencias, operación
interpretativa que estaba vetada por la doctrina constitucional derivada de la STC
76/1983, de 5 de agosto , (LOAPA), aunque referido al legislador estatal en cuanto poder
constituido. Para los recurrentes, de admitir el Tribunal la interpretación por el Estatuto
de lo que son competencias exclusivas podríamos encontrarnos con diecisiete
interpretaciones del alcance de la competencia exclusiva del Estado. Pero además, para
los recurrentes el contenido asignado por el EAC a las competencias compartidas y
ejecutivas se opone frontalmente a la interpretación que de las mismas hacía la doctrina
constitucional. En cuanto a la limitación de las bases estatales que realiza el art. 111
EAC, los recurrentes sostuvieron que desconocería que la extensión e intensidad de las
bases puede variar por razón de la materia (STC 50/1990, de 6 de abril ); que la noción
material de bases justifica su establecimiento por vía reglamentaria o, excepcionalmente,
mediante actos ejecutivos (SSTC 1/1982, de 28 de enero ; 57/1983, de 28 de junio ;
48/1988, de 22 de marzo ; 179/1992, de 13 de noviembre ; 197/1996, de 28 de
noviembre , entre otras). Por su parte el art. 112 EAC era para los diputados recurrentes
manifiestamente contrario a la doctrina constitucional en la definición de las
competencias ejecutivas, que siempre ha mantenido un concepto material de legislación
capaz de comprender el ejercicio de la potestad reglamentaria (SSTC 18/1982, de 4 de
mayo ; 35/1982, de 14 de junio ; 249/1988, de 20 de diciembre ; y 223/2000, de 21 de
septiembre ), mientras que el precepto impugnado integra en el contenido funcional de la
competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Por último, en cuanto a la impugnación del Capítulo II del Título IV relativo a las
submaterias, los recurrentes adujeron que la técnica utilizada por el EAC de especificar
el contenido de las materias mencionadas en el art. 149.1 CE y establecer otras nuevas
no mencionadas en ese precepto, utilizando para ello el principio dispositivo del art.
149.3 CE, contenía dos operaciones: por un lado, la de petrificar estatutariamente las
decisiones del Tribunal Constitucional que habían declarado determinadas cuestiones
máximo posible de las competencias reservadas al Estado” (STC 31/2010, de 28 de junio , Antecedente 52).
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como propias de materias de la competencia de Cataluña y, por otro lado, la de rectificar
la doctrina constitucional cuando había sido favorable al Estado. De nuevo, la tesis de
fondo sería la ya conocida de que el Estatuto no puede cerrar lo que la Constitución ha
dejado abierto.
IV. LA DEFENSA POR EL ABOGADO DEL ESTADO, POR LA GENERALITAT Y POR
EL PARLAMENTO DE CATALUÑA
Veamos a continuación cuál es la réplica que realizan tanto el Abogado del Estado,
como la Generalitat y el Parlamento de Cataluña a los motivos de inconstitucionalidad
alegados por los diputados recurrentes. He de advertir que sólo trascribiré los
argumentos de la defensa de forma genérica y, específicamente, los referidos a la
defensa de las disposiciones generales del Título IV (capítulo I), entre otras razones
porque los argumentos dedicados a la defensa de los arts. 110 a 112 ponen de
manifiesto la tesis de los redactores del EAC, que luego se repetirá sistemáticamente en
la defensa de las disposiciones impugnadas correspondientes al capítulo de la
submaterias (capítulo II). No voy a resumir los argumentos empleados en la defensa de
las disposiciones dedicadas a las submaterias porque no añaden nada nuevo a la
argumentación general sostenida por los defensores de la constitucionalidad del EAC .
Frente al reproche de que el EAC atribuye la competencia de la competencia el
Abogado del Estado alegó que el recurso no citaba un solo precepto concreto en el que
se pudiesen verificar la existencia de esa inconstitucional actuación, incumpliendo con
ello la carga de alegar que corresponde a los recurrentes, con cita de la STC 233/1999,
de 16 de diciembre , FJ 2. En todo caso, se trataría de un acto de soberanía
incompatible con el art. 1.2 CE y la demostración de que el EAC no se atribuye la
competencia de la competencia estribaba, según el Abogado del Estado, en el poder de
reforma constitucional que permitiría reformar la Constitución eliminando el Estado
Autonómico. Pero, además, es preciso señalar que el Abogado del Estado recordó en
sus alegaciones la inferioridad jerárquica del EAC frente a la Constitución , porque el
mismo quedaba a la disponibilidad del poder de reforma constitucional y porque la
constitucionalidad de los Estatutos estaba sujeta al control de constitucionalidad del
Tribunal Constitucional, “que deberá declarar inconstitucionales y nulos los preceptos
estatutarios que no se ajusten a la Constitución, siempre y cuando se hayan agotado las
posibilidades de acomodación a la norma suprema por vía interpretativa (por todas,
SSTC 176/1999, de 30 de septiembre , FJ 3; 89/2004, de 25 de mayo , FJ 8; 131/2006,
de 27 de abril , FJ 2; y 133/2006, de 27 de abril , FJ 14), teniendo en cuenta, por
supuesto, que “el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una
disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución “ (STC
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
12
99/1986, de 11 de julio , FJ 4)” 17
. La posición jerárquica de subordinación a la CE
impediría, de acuerdo con lo alegado por el Abogado del Estado, la idea del blindaje
competencial, que implica una posición de los Estatutos equiordenada o equivalente a la
CE.
En cuanto a las impugnaciones específicas el Abogado del Estado alegó que el art.
110 EAC admitía una interpretación perfectamente constitucional al entender que
“únicamente la Generalitat, y no el Estado, podrá legislar, reglamentar y ejecutar en la
materia de sus competencias exclusivas, siempre que respete los límites
constitucionales, y dentro de ellos, las normas y actos dictados por órganos estatales en
ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales exclusivas”, lo que hacía el
nuevo EAC con la salvaguarda de las competencias estatales.
El art.111 EAC es perfectamente constitucional para el Abogado del Estado. Los
recurrentes olvidaron al impugnarlo el sentido real de la cláusula “excepto en los
supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto”. El
precepto recogería el lado formal del concepto constitucional de bases sin olvidar la
doctrina constitucional sobre la distinta extensión e intensidad de las bases estatales
según las materias (STC 235/1999, de 16 de diciembre , FJ 12), que excepcionalmente
admite la fijación de las mismas en normas reglamentarias y actos de ejecución, lo que
el art. 111 EAC reconocería en la cláusula “excepto en los supuestos que se determinen
de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto” 18
.
Para el Abogado del Estado el art. 112 EAC admitiría una interpretación conforme
con la Constitución al entender que la referencia a “la potestad reglamentaria, que
comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”
se refiere a la potestad reglamentaria incluida en la ejecución autonómica de las leyes y
de reglamentos estatales, sin alcanzar a desarrollar con efectos jurídicos ad extra las
citadas normas estatales sino sólo a la facultad de disciplinar o regular el modo en el que
va a poner en práctica lo dispuesto en la ley o reglamento estatal (con referencia a los
reglamentos de organización de servicios).
Por su parte la Generalitat comenzó señalando en sus alegaciones que los
recurrentes partían de la idea de que el modelo competencial plasmado en los primeros
Estatutos era el único posible, con lo que olvidaban que la propia Constitución se define
como marco para la asunción estatutaria de competencias (arts. 147.2 d) y 148.2 CE) y,
en consecuencia, permite diversos desarrollos. Además, respecto el denominado
“blindaje”, la Generalitat alegó que “el art. 147.2 d) no establece criterio metodológico
17
STC 31/2010, de 28 de junio , Antecedente 12º.
18 Ibidem, Antecedente 53.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
13
alguno ni impide un mayor o menor grado de densidad normativa en la definición de los
ámbitos materiales respecto de los que se asumen competencias, ni en el enunciado de
las potestades cuya titularidad se asume respecto de cada materia” (Antecedente 54).
En cuanto a la respuesta que ofreció la Generalitat a las concretas tachas de
inconstitucionalidad aducidas por los diputados recurrentes la misma se basó en cuatro
pilares que expresan la tesis de la desconstitucionalización de conceptos que rigen el
orden constitucional de distribución de competencias y que fue admitida, como vimos,
por el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre . Los cuatro pilares
argumentales fueron los siguientes:
- En primer lugar, que el art. 149.1 CE es un marco abierto a la disponibilidad
del legislador, por un lado, por su propia condición de precepto constitucional y
abierto por tanto a diversas opciones legislativas para su desarrollo; y, por otro,
por su apertura al principio dispositivo, que es uno de los elementos del sistema
de distribución de competencias. Además, de acuerdo con la Generalitat, el art.
149.3 CE acota el posible alcance de las competencias estatales resultante de la
asunción de competencias por cada CCAA a aquellas que tengan una expresa
atribución al Estado y el mismo precepto habilitaría una posible opción del
legislador estatutario en orden a interpretar de forma estrictamente ajustada a sus
enunciados explícitos las reservas de competencias al Estado. De todo ello
derivaría que la Generalitat podría asumir en su Estatuto las competencias que el
art. 149.1 CE no reserva al Estado.
- Frente a la alegación de los recurrentes sobre que la jurisprudencia
constitucional habría determinado el contenido indisponible de las competencias
que el art. 149.1 CE reserva al Estado y que tal doctrina vincula al legislador
estatutario, la Generalitat alegó que el propio Tribunal Constitucional no está
vinculado por su propia doctrina y que debe interpretar las normas al compás de
los cambios sociales, teniendo además presente que la interpretación
constitucional difiere de la interpretación jurídica ordinaria estando en la primera el
Tribunal obligado a la “máxima contención en su labor interpretativa para no
restringir innecesariamente la libertad de decisión del legislador” (Antecedente 54).
Pero, además, como argumento en mi opinión de más peso, la Generalitat alegó
que “al enjuiciar la constitucionalidad de un Estatuto el canon de validez no puede
integrarse con otras normas del bloque (STC 99/1986, de 11 de junio , FJ 4), sino
que habrá que proceder al contraste directo y exclusivo con la Constitución”. Este
argumento que, como se recordará, ya había sido utilizado por el Abogado del
Estado en sus alegaciones y que fue, previamente, asumido por la STC 247/2007,
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
14
de 12 de diciembre , se recoge de nuevo en las alegaciones de la Generalitat en la
defensa de la constitucionalidad de preceptos concretos, como la del art. 112
EAC. He de mencionar que el mismo aparece en el texto de la Sentencia en el
enjuiciamiento de constitucionalidad de las disposiciones estatutarias que regulan
las submaterias para salvar la constitucionalidad de algunas disposiciones que
chocan con la doctrina constitucional establecida sobre la materia.
- En tercer lugar, frente a la tacha de inconstitucionalitad de los arts. 110 a 112
EAC la Generalitat alegó que la definición de las categorías funcionales que
incorporan los citados preceptos no tenía carácter general, porque sólo sería
aplicable a las competencias asumidas por la Generalitat, ni tampoco carácter
abstracto, porque eran el resultado de la técnica legislativa empleada para
identificar las distintas funciones que debía ejercer la Generalitat sobre las
competencias asumidas, evitando con ello la reiteración en el texto del Estatuto.
No se trataría en ningún caso de la operación declarada inconstitucional por el
Tribunal en la STC 76/1983 (LOAPA), porque allí fue una fijación unilateral por
parte del Estado y para todas las Comunidades Autónomas. Para la Generalitat
cuando el art. 111 EAC define las bases estatales (“como principios o mínimo
común normativo en normas con rango de Ley”), no estaba infringiendo los
enunciados del art. 149.1 CE que no imponen que las bases vengan establecidas
en normas con rango de ley, pero tampoco impiden que ésta sea la consecuencia
indirecta de la determinación de las competencias autonómicas, sin olvidar que
ese requisito formal ya estaba en la doctrina constitucional. En cuanto a la defensa
de la constitucionalidad el art. 112 EAC, concretamente frente a la impugnación
de que las competencias de ejecución comprendan la potestad reglamentaria, la
Generalitat alegó la no aplicación de la doctrina constitucional porque “fue
elaborada a la luz de la distribución de competencias resultante del bloque de la
constitucionalidad entonces vigente” (Antecedente 54) 19
. Este argumento fue,
como vimos, asumido por el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre ,
como parte de la argumentación que, con base en la STC 99/1986, 11 de julio (FJ
4), preconiza que el juicio de constitucionalidad de un Estatuto sólo puede
realizarse en contraste con la propia Constitución , sin que sirvan de parámetro o
canon de enjuiciamiento las normas del bloque de constitucionalidad.
19
Concretamente la Generalitat alegó que “el término “legislación” admite más de una interpretación de acuerdo con la doctrina constitucional derivada de la STC 18/1982, de 4 de mayo , FFJJ 2 y 3, pero que la misma no sería trasladable al enjuiciamiento del art. 112 EAC porque fue elaborada a la luz de la distribución de competencias resultante del bloque de constitucionalidad entonces vigente” (Antecedente 54, STC 31/2010, de 28 de junio ).
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
15
- En cuarto lugar, frente a la tacha de invasión de competencias estatales por
parte de las disposiciones estatutarias que prevén la participación de la Generalitat
en actuaciones del Estado, la Generalitat adujo que se trataba de técnicas de
colaboración interinstitucional tendentes a garantizar la coherencia y la mutua
información en un Estado compuesto y que, además, el Estado era libre de
resolver la colaboración en cada caso.
Por último, en cuanto a las alegaciones del Parlamento de Cataluña en defensa de la
constitucionalidad del EAC debo destacar que, de nuevo, se recurre al argumento de
que el canon para enjuiciar la constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía es distinto
de aquél empleado para la Ley, viniendo dado el primero exclusivamente por la
Constitución (STC 99/1986, de 11 de julio , FJ 4). Añaden los representantes del
Parlamento en sus alegaciones que, además, la jurisprudencia constitucional no tiene un
valor absoluto e inmodificable sino que ha de adaptarse al contexto y a la realidad social
del tiempo en que ha de ser aplicada, y que el EAC al emplear unos enunciados
detallados y precisos respecto de las competencias atribuidas a la Generalitat contribuye
a la observancia indiscutible del principio de seguridad jurídica. Además, cuando esos
enunciados prevén la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado ello se
debe a la estructura de Estado compuesto del Estado español y no ponen en cuestión la
adopción de la decisión correspondiente por parte del Estado.
La defensa del Parlamento de Cataluña niega que los arts. 110 a 112 realicen una
definición general y abstracta de conceptos constitucionales, por un lado, no hay
definición general porque la definición de categorías funcionales de competencias que
realizan esos preceptos es aplicable únicamente a las competencias concretas que en
cada materia asume la Generalitat a través del EAC. Y, por otro lado, no hay definición
abstracta porque en los preceptos impugnados se introduce una técnica normativa que
consiste en la identificación de las distintas funciones que corresponde ejercer a la
Generalitat en las competencia asumidas. Por esos dos motivos niega el Parlamento de
Cataluña que sea aplicable la doctrina LOAPA, por eso y porque, además, no estamos
ante la imposición unilateral al Estado, sino ante una Ley orgánica elaborada y aprobada
de común acuerdo por las instituciones parlamentarias autonómica y estatal y ratificada
en referéndum por los ciudadanos de Cataluña. 20
La mayor densidad normativa en la
definición de los contenidos materiales de cada competencia y la descripción de las
categorías funcionales en cierto modo distintas de las del EAC de 1979 son
20
Antecedente 55.
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
16
constitucionales para el Parlamento de Cataluña, porque el principio dispositivo permite
“una diversidad, asimetría y relativa heterogeneidad de desarrollos estatutarios” 21
.
En cuanto a la tipología de las competencias que recogen los arts. 110 , 111 y 112
EAC el Parlamento de Cataluña alegó, entre otros argumentos que no transcribo porque
fueron ya recogidos en el sumario de la defensa de la Generalitat, que el art. 149.1 CE
no exige que la normativa básica deba establecerse mediante normas con rango de Ley
pero tampoco impide que esta sea la consecuencia indirecta de la determinación del
alcance funcional de las competencias autonómicas. De acuerdo con lo que alegó el
Parlamento de Cataluña, la doctrina constitucional admite “que el Estado dicte normas
básicas diferenciadas según las Comunidades Autónomas y que las bases no sean de
aplicación a determinadas Comunidades Autónomas cuando tales excepciones resulten
de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [entre otras, SSTC 214/1989, de 21 de
diciembre , FJ 26; 140/1990, de 20 de septiembre , FJ 5 a); 109/1998, de 21 de mayo ,
FJ 3; y 222/2006, de 6 de julio , FJ 3]” (Ibidem).
El Parlamento de Cataluña defendió la plena constitucionalidad del art. 112 EAC, que
incluye la potestad reglamentaria dentro de las competencias ejecutivas de la
Generalitat, con el argumento de que se trataría de una potestad que, de acuerdo con el
art. 149.3 CE, no ha sido atribuida al Estado por la CE. Tampoco se menciona en el
listado de competencias exclusivas del Estado del art. 149.1 CE que la competencia de
legislación incluya la potestad de aprobar los reglamentos ejecutivos de las leyes
estatales. Ha sido la doctrina constitucional la que así lo entendió (STC 18/1982, de 4 de
mayo , FFJJ 2 y 3) a propósito de la distribución de competencias resultante del
contraste del art. 149.1 CE con los Estatutos de Autonomía entonces vigentes que no
incluían la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional correspondiente a las
competencias ejecutivas. En consecuencia, se trataría de una doctrina constitucional que
no sirve de canon para el juicio de constitucionalidad en esta ocasión.
V. FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DE LA SENTENCIA
Una vez expuesta la doctrina derivada de la STC 247/2007, de 12 de diciembre , y
vistos los motivos de impugnación y la defensa del Estatut realizada en los
antecedentes, es el momento de contrastarlo con la fundamentación jurídica de la STC
31/2010, de 28 de junio . Adelanto que el Tribunal se aparta de las tesis mantenidas en
la STC 247/2007, de 2 de diciembre , relativas al orden constitucional de distribución de
competencias. La STC 31/2010, de 28 de junio , se aparta de la tesis sobre el principio
dispositivo y la desconstitucionalización de conceptos que, de acuerdo con lo aducido
21
Antecedente 55.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
17
por la Generalitat y por el Parlamento de Cataluña y lo asumido por el Tribunal en 2007,
permitiría al Estatuto cerrar el espacio que el legislador constituyente dejó abierto al no
precisar la relación del art. 149.1 CE de acuerdo a criterios materiales ni funcionales 22
.
No obstante, aunque la STC 31/2010, de 28 de junio , no confirmó la tesis de la
desconstitucionalización de los conceptos que rigen el modelo de reparto de
competencias, lo que es, en mi opinión, un dato positivo en el análisis de la Sentencia,
sin embargo en ella persisten elementos negativos que forman parte de lo que he
llamado la revisión de las bases del modelo de reparto competencial emprendida por la
STC 247/2007, de 12 de diciembre . Me refiero concretamente a la pervivencia, uso y
abuso de la técnica de la interpretación conforme que utiliza la STC 31/2010, de 28 de
junio , con el fin de salvar la constitucionalidad de preceptos del EAC impugnados. Una
técnica a la que se refirió el Abogado del Estado en sus alegaciones para defender la
constitucionalidad del EAC 23
y que ha sido utilizada in extenso en la Sentencia 24
.
El uso abusivo de la técnica de la interpretación conforme merece en mi opinión un
juicio negativo porque, entre otras razones, lleva al Tribunal a admitir la validez de
normas con tal de que quede aclarado su verdadero significado y eficacia material, como
ya hiciese en la STC 247/2007, de 12 de diciembre 25
. Se desvincula la validez de la
22
Es el momento de recordar que tanto el Gobierno de la Generalitat como el Parlamento de Cataluña defienden la plena constitucionalidad del EAC porque “el art. 149.1 CE es un marco abierto a la disponibilidad del legislador y porque la atribución estatutaria de competencias autonómicas implica necesariamente la delimitación de las estatales, destacando que la definición de categorías funcionales realizada en los arts. 110, 111 y 112 sólo sería aplicable a las competencias asumidas por las Generalitat, sin afectar a las restantes Comunidades Autónomas. Por lo demás, Parlamento y Gobierno coinciden también en afirmar la perfecta constitucionalidad de la técnica utilizada por el Estatuto al atribuir competencias a la Comunidad Autónoma atendiendo tanto a criterios materiales como funcionales, así como en sostener que la jurisprudencia constitucional establecida hasta el momento -por lo demás, insisten, asumida y respetada en el Estatuto recurrido- no puede oponerse como un límite infranqueable y absoluto a la obra del nuevo legislador estatutario” (STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 56).
23 El Abogado del Estado alegó “que no caben en nuestro Ordenamiento las leyes
puramente interpretativas de preceptos constitucionales (STC 76/1983, de 5 de agosto ), si bien concluye que los preceptos recurridos admiten una interpretación conforme con el orden constitucional de competencias” (Fundamento Jurídico 56).
24 Muy críticos con el uso extensivo de la técnica de la interpretación conforme se
muestran los Magistrados don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez en sus respectivos votos particulares. Más moderado resulta en este aspecto el voto particular del Magistrado don Ramón Rodríguez Arribas.
25 Es por ello que Juan Luís Requejo Pagés calificó la STC 247/2007, de 12 de
diciembre , de “sentencia desestimatoria con fundamentación interpretativa” o “sentencia interpretativa vergonzante”, “entendiendo por tal la sentencia materialmente interpretativa (y, por tanto, parcialmente estimatoria) que, por no formalizar en el fallo -con remisión al oportuno fundamento jurídico- la concreta interpretación excluida (o la única
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
18
norma respecto de la eficacia de la misma, lo que algunos consideramos que, utilizado
masivamente y no de forma excepcional, como venía siendo habitual, va en contra del
principio de seguridad jurídica que garantiza la Constitución en el art. 9.3, además de
convertir el orden constitucional de distribución de competencias en un galimatías
difícilmente entendible.
Otros son más críticos con la utilización de la técnica de la interpretación conforme en
el juicio de constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía. Así, el Prof. Santiago Muñoz
Machado considera, además, que con el uso sistemático de la técnica de desvinculación
entre validez y eficacia de las disposiciones estatutarias desconocedoras del orden
constitucional de competencias y de los propios límites constitucionales de los Estatutos,
el Tribunal Constitucional estaría renunciando a pronunciarse sobre la invalidez de las
leyes y, en consecuencia, haciendo dejación de su propia función constitucional 26
.
En cuanto a la valoración de la fundamentación jurídica de la STC 31/2010, de 28 de
junio , en la parte relativa al Título IV (“De las Competencias”), a mi juicio resulta un tanto
desigual y por ello decepcionante. Comienza la fundamentación con unas
consideraciones previas que resultan esperanzadoras porque eliminan cualquier rastro
de modificación del modelo de reparto competencial realizado por un Estatuto de
Autonomía 27
pero, sin embargo, el enjuiciamiento de las disposiciones impugnadas, que
sí están orientadas en su redacción al cambio de modelo, (concretamente, al cierre de
un sistema que es consustancialmente abierto porque así lo diseñó el Constituyente), la
Sentencia resulta decepcionante porque lejos de declarar la inconstitucionalidad de los
constitucionalmente aceptable), salva formalmente por igual la constitucionalidad del enunciado y la de todas las normas que del mismo pudieran deducirse”. Para Juan Luís Requejo Pagés la STC 247/2007, de 12 de diciembre , apuró la categoría de la interpretación conforme “hasta el extremo de llevarle a decir al legislador lo que éste, en realidad y sin saberlo, quiso, sin embargo, decir”. Vid. “Relación final: La doctrina del Tribunal Constitucional entre septiembre de 2007 y agosto de 2008”, en La reforma constitucional: ¿hacia un nuevo pacto constituyente? Actas de las XIV Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y Tribunal Constitucional, Madrid, 2009, p. 481.
26 Santiago Muñoz Machado en “La senda constitucional hacia la Edad Media”, El
Mundo, 16 de enero de 2008.
27 Coincido con los autores que consideran que la revisión del orden constitucional de
distribución de competencias no debería realizarse por un Estatuto de Autonomía sino que requiere la modificación de la Constitución , entre otros, Luís Ortega en Reforma Constitucional y Reforma Estatutaria, Cuadernos Civitas, Thomson-Civitas, Madrid, 2005, pp. 59 a 79; Francisco Balaguer Callejón en “La Reforma de los Estatutos de Autonomía de Carles Viver i Pi-Sunyer”, en La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 41; Javier Tajadura Tejada en “La reforma del Estatuto de Cataluña: propuestas y límites”, ibídem, p. 59; y Javier García Roca en “El riesgo de la generalización de asimetrías en las reformas estatutarias”, ob.,cit., pp. 89 y 92.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
19
preceptos que, según su tenor literal, atribuyen competencias a la Generalitat en
materias que son competencias exclusivas del Estado (art. 149.1 CE), la Sentencia
fuerza el tenor literal de los mismos y nos lleva a su interpretación conforme con la
Constitución, limitando o eliminando en ocasiones todo el significado que la disposición
tenía en origen. Esto ocurre hasta en veintisiete disposiciones del EAC , de las cuales
seis corresponden al Título IV EAC.
En otras palabras, aunque en principio la Sentencia se aparta conscientemente de las
tesis revisionistas del orden constitucional de distribución de competencias asumidas por
el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , e insiste en la posición del Tribunal
Constitucional como máximo intérprete de la Constitución a quien corresponde la
definición de categorías constitucionales, una función que, a pesar de la indefinición de
los conceptos constitucionales de reparto de competencias, no pueden realizar los
Estatutos de Autonomía, sin embargo, con posterioridad, en el enjuiciamiento de las
disposiciones impugnadas del capítulo II del Título IV (“Las materias de las
competencias”), la Sentencia no mantiene esa firmeza que expresa en el Fundamento
Jurídico 57. Efectivamente, en el enjuiciamiento de los preceptos del citado capítulo II del
Título IV EAC la Sentencia aplica la técnica de la interpretación conforme para declarar
constitucionales las disposiciones impugnadas aunque algunas de ellas eran de dudosa
constitucionalidad porque, como veremos más adelante, no respetan la doctrina
constitucional sobre la materia. Ello hace que la Sentencia resulte incoherente porque,
en ocasiones, no se respeta el parámetro de enjuiciamiento establecido en la propia
Sentencia, me refiero, a la doctrina del Tribunal sobre el orden constitucional de
distribución de competencias en cada materia 28
.
En otros supuestos la Sentencia pospone el juicio de constitucionalidad del precepto
impugnado declarando que, en abstracto, no es posible considerar inconstitucional el
mismo. La consecuencia de posponer el juicio de constitucionalidad es la multiplicación
pro futuro de los conflictos constitucionales que se plantearán tan pronto como aquellas
disposiciones estatutarias sean desarrolladas por el legislador autonómico o las mismas
sean desconocidas por el legislador estatal. No creo necesario recordar que el Estatuto
de Autonomía es parámetro de constitucionalidad de las Leyes estatales ex art. 28.1
LOTC.
1. Enjuiciamiento del capítulo I del Título IV EAC (“Tipología de las competencias”)
Una vez expuestas estas consideraciones generales veamos la fundamentación de la
STC 31/2010, de 28 de junio , relativa al Título IV EAC (“De las competencias”). Frente a
28
Vid., FFJJ 57, 58 y 64.
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
20
las impugnaciones de los recurrentes el Tribunal comienza señalando que un límite de
primer orden al contenido del Estatuto de Autonomía es “el que excluye radicalmente
como cometido de este tipo de normas la definición de categorías constitucionales” (FJ
57). Este límite deriva de la naturaleza del Estatuto de Autonomía como norma
subordinada a la Constitución y, además, define la posición institucional del Tribunal
Constitucional como intérprete supremo de aquélla. Es decir, el Estatuto de Autonomía
podrá atribuir competencias legislativas, ejecutivas sobre una materia dentro de los
límites que marca la Constitución pero la determinación de que sea legislar, que sea
ejecutar, administrar o juzgar, en definitiva “que sea ser competente”, que potestades
comprenda la competencia legislativa frente a la de ejecución “y cuáles sean el sustrato
y contorno de la materia sobre la que las competencias han de ejercerse son
presupuestos de la definición misma del sistema en el que el Ordenamiento consiste” (FJ
57), y por lo tanto están reservados a la Constitución. De acuerdo con la Sentencia este
límite encuentra su lógica en un Estado descentralizado porque, aunque las
competencias que correspondan al Estado central sean distintas en los diversos
territorios autonómicos, pero “han de consistir siempre en facultades idénticas y
proyectarse sobre las mismas realidades materiales allí donde efectivamente
correspondan al Estado si no se quiere que éste termine reducido a la impotencia ante la
necesidad de arbitrar respecto de cada Comunidad Autónoma, no sólo competencias
distintas, sino también diversas maneras de ser competente” (FJ 57).
Pero, además, el límite al contenido del Estatuto de Autonomía que no puede definir
categorías constitucionales delimita, de acuerdo con la Sentencia, la posición del
Tribunal Constitucional, que es el único competente para “la definición auténtica- e
indiscutible- de las categorías y principios constitucionales en todos sus extremos” (FJ
57), sin que ninguna norma infraconstitucional pueda formalizar uno entre los varios
sentidos que pueda admitir una categoría constitucional. Ese cometido del Tribunal
Constitucional es un principio de defensa y garantía de la Constitución que la asegura
frente a la infracción y permite la acomodación de su sentido a las circunstancias del
tiempo histórico.
El canon o parámetro de constitucionalidad de la parte general del Título IV
(“Tipología de las competencias”) del EAC lo establece la Sentencia con el siguiente
párrafo: “En consecuencia, los arts. 110, 111 y 112 no pueden pretender la disciplina de
una cuestión ajena a la disponibilidad del legislador constituido como es la definición de
las funciones comprendidas en las competencias de las que puede ser titular la
Comunidad Autónoma de Cataluña. Tales funciones serán siempre y sólo las que se
deriven de la interpretación de la Constitución reservada a este Tribunal y, de no mediar
la oportuna reforma constitucional, su contenido y alcance no admiten otro matiz que el
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
21
que eventualmente resulte de la propia evolución de nuestra jurisprudencia” (FJ 58).
Como señalé al inicio de este epígrafe en los párrafos transcritos no hay ni rastro de
la tesis de la desconstitucionalización de los conceptos que rigen el reparto competencial
ni del juego de esta tesis con el principio dispositivo que permitiría a los Estatutos de
Aurtonomía cerrar el sistema al incidir con la atribución de competencias a la Comunidad
Autónoma en la delimitación de las competencias del Estado que el art. 149.1 CE no ha
concretizado. No obstante, el Tribunal recurre a la indefinición del texto constitucional y a
la dispersión de los criterios formados por el propio Tribunal en treinta años de doctrina
constitucional para admitir la constitucionalidad de las disposiciones estatutarias que
delimitan categorías constitucionales reproduciendo la doctrina constitucional. En efecto,
una vez establecido el canon de constitucionalidad de los arts. 110 , 111 y 112 EAC, la
Sentencia explica que dada la indefinición del texto constitucional y la dispersión de los
criterios formados por el TC en treinta años de doctrina constitucional para la
delimitación de las categorías constitucionales puede admitirse que, a efectos puramente
descriptivos, los Estatutos de Autonomía relacionen esas categorías recogiendo el
alcance y contenido reconocidos en la doctrina constitucional a las competencias que los
Estatutos de Autonomía pueden atribuir a las CCAA en el marco de la CE . Desde esta
perspectiva se inicia el enjuiciamiento de la parte general del Título IV del EAC
contenida en el Capítulo I, bajo la rúbrica “Tipología de las Competencias”.
A continuación vemos en detalle cómo el Tribunal aplicó el canon de enjuiciamiento
establecido en los FFJJ 56 y 57 a las disposiciones impugnadas del capítulo I del Título
II.
El art. 110.1 EAC es declarado conforme con la CE 29
. Este precepto describe como
integrante de la competencia exclusiva (o en palabras utilizadas por la Sentencia,
“consustancial a la competencia exclusiva”) sobre una materia o submateria el ejercicio
de las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. Con fundamento en esta
interpretación rechaza la Sentencia la impugnación realizada sobre el segundo inciso del
apartado primero del art. 110 EAC. La utilización del adverbio “únicamente” había sido
impugnado al considerar que podía ser interpretado en el sentido de atribuir a la
Generalidad estas potestades en competencias sobre materias en las que el Estado
tiene competencia también exclusiva, es decir, en materias de competencia concurrente
el Estatuto atribuiría a la Generalitat el ejercicio en exclusiva de las citadas potestades.
Pues bien, la Sentencia rechaza esa interpretación declarando que el art. 110.1 EAC se
29
El art. 110.1 EAC dispone que: “Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponden únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias”.
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
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refiere a la dimensión funcional-normativa de las competencias exclusivas sin mención
de un posible objeto material y que el Tribunal Constitucional es el competente para
examinar caso por caso cuando se planteen los posibles conflictos que surjan de la
aplicación de este artículo a materias en las que concurran distintas titularidades de
potestades 30
.
Ninguna tacha de inconstitucionalidad encuentra el Tribunal en el apartado segundo
del art. 110 EAC 31
que, de acuerdo con la Sentencia, se refiere a la articulación en el
ordenamiento jurídico de los distintos sistemas normativos sin impidir la aplicación del
Derecho del Estado emanado en virtud de competencias concurrentes, por lo que se
acomoda sin dificultad al art. 149.3 CE, sin menoscabo por tanto de sus cláusulas de
prevalencia y supletoriedad.
De todo ello concluye la Sentencia que el art. 110 EAC “no es contrario a la
Constitución en tanto que aplicable a supuestos de competencia material plena de la
Comunidad Autónoma y en cuanto no impide el ejercicio de las competencias exclusivas
del Estado ex art. 149 CE, sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el
mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia
compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o
“competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la
expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales
autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva e impida, por sí sola, el
pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales” (FJ 59).
Mucho más discutible resulta para el Tribunal la acomodación del art. 111 EAC al
texto constitucional y ello, como se verá a continuación, porque el precepto hace un
lectura reduccionista del concepto de normas básicas considerándolas principios o
mínimo común normativo contenidas en normas con rango de Ley 32
.
El inciso impugnado recoge sólo una, aunque sea la más común, de las posibles
acepciones del término normas básicas, y fue considerado constitucional en las
30
STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 59.
31 El apartado segundo del art. 110 EAC establece que “El derecho catalán, en
materia de las competencias exclusivas de la Generalitat, es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro”.
32 El art. 111 EAC, bajo la rúbrica de “Competencia compartidas”, dispone: “En las
materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas”. La cursiva es mía.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
23
alegaciones del Abogado del Estado por la cláusula de salvaguardia que seguía:
“excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el
presente Estatuto”. Esta cláusula permitiría entender, según aquellos que definieron la
constitucionalidad del precepto, que el art. 111 EAC recogía el lado formal del concepto
constitucional de bases estatales que, excepcionalmente en supuestos que se
determinasen de acuerdo con la Constitución y con el EAC , podían contenerse en
normas reglamentarias y actos de ejecución. No obstante, esta interpretación no
prosperó. La Sentencia declaró inconstitucional el párrafo “en el marco de las bases que
fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley”
porque reduce las bases estatales a los principios o mínimo común normativo en normas
con rango de Ley, que aunque de acuerdo con la doctrina constitucional es el contenido
que mejor se acomoda a la función de las bases y a su forma, es decir, al concepto
material y formal de bases, no es el único aceptado por la doctrina constitucional.
Aunque la STC 69/1988, de 19 abril , enunció el concepto material y formal de bases que
recoge el precepto estatutario, lo cierto es que también se han considerado normas
básicas aquellas contenidas en normas de carácter reglamentario e, incluso, en actos
ejecutivos del Estado (STC 235/1999, de 20 diciembre ), siendo además posible un
alcance de las bases diferente en función de la realidad material en la que se proyecten
(STC 50/1990, de 6 de abril ). De acuerdo con la doctrina constitucional citada, la
Sentencia declara el inciso inconstitucional y nulo porque no se acomoda al concepto de
bases o normas básicas. Por eso y porque, de acuerdo con el parámetro de
constitucionalidad establecido, el Estatuto sólo puede recoger y describir categorías
constitucionales conforme con la CE y la interpretación que de ellas ha hecho el Tribunal
Constitucional. Esta declaración de inconstitucionalidad se reitera respecto de los
preceptos que incluyen la cláusula reduccionista de las bases estatales como, por
ejemplo, los arts. 120 33
y 126.2 EAC 34
.
33
En el juicio de constitucionalidad del art. 120 EAC (Cajas de Ahorros), cuyos cinco apartados fueron objeto de impugnación, sólo se declara inconstitucional la reducción a normas de principios, reglas y estándares mínimos de las normas básicas que realiza el apartado primero por aplicación de la doctrina establecida en el enjuiciamiento del art. 111 EAC. La Sentencia se remite, además, a lo declarado en su FJ 57 sobre la expresión “en todo caso” que contiene el apartado primero del art. 120 EAC, señalando de nuevo que “tiene un alcance puramente descriptivo que no impide la proyección sobre ellas de las competencias estatales” (FJ 67).
34 El art. 126.2 EAC dispone: “Corresponde a la Generalitat la competencia compartida
sobre la estructura, la organización y el funcionamiento de las entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador a las que no hace referencia el apartado 1, de acuerdo con los
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
24
En consecuencia, vemos que en el juicio de constitucionalidad que realizó la
Sentencia sobre las disposiciones del capítulo I del Título IV el Tribunal aplicó las
consideraciones generales establecidas con carácter general en el FJ 57 de la STC
31/2010, de 28 de junio . Me refiero específicamente a aquella consideración sobre que
no corresponde a un Estatuto de Autonomía establecer categorías constitucionales salvo
cuando las mismas sean descripción de las establecidas por la doctrina constitucional.
Corresponde también al Capítulo I del Título IV (Tipología de las Competencias) el
art. 112 EAC 35
que fue impugnado por desconocer que, de acuerdo con la doctrina
constitucional, la potestad legislativa del Estado en ocasiones incluye la reglamentaria
por tratarse de un concepto material de legislación. Sin embargo, el juicio de
constitucionalidad realizado por el Tribunal concluye declarando que el precepto no es
contrario a la Constitución ni a la doctrina constitucional porque la referencia a “la
normativa del Estado” incluye las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad
reglamentaria además de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado, ya
que el concepto de “legislación” estatal incluye la potestad reglamentaria ejecutiva de
acuerdo con la doctrina derivada de la STC 196/197, de 13 de noviembre.
Lo que a mi juicio con acierto limita la Sentencia es el posible entendimiento del
precepto como titulo atributivo de una potestad reglamentaria de alcance general a la
Generalidad en ejercicio de sus competencias ejecutivas. La Sentencia precisa que en
ejercicio de la potestad ejecutiva tiene cabida, como es comúnmente aceptado, una
competencia normativa de carácter funcional, es decir, de la que resultan los
reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y
puesta en práctica de la normativa estatal (STC 51/2006, de 16 de febrero , FJ 4). El
Tribunal limita la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC a “la
emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la
competencia ejecutiva autonómica” 36
.
Dentro del Capítulo I del Título IV EAC se incluye un precepto dedicado a regular la
actividad de fomento de la Generalidad. Me refiero al art. 114 EAC cuyo apartado quinto
fue impugnado por considerar que impone la participación autonómica en una
principios, reglas y estándares mínimos fijados en las bases estatales”. La cursiva es mía.
35 El art. 112 EAC bajo la rúbrica “Competencias ejecutivas” dispone que:
“Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva que, en todo caso, incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública”. La cursiva es mía y marca la frase impugnada.
36 STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 61 in fine.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
25
competencia estatal como es la determinación del carácter no territorializable de las
subvenciones estatales y comunitarias europeas y en su gestión y tramitación 37
. El
análisis del enjuiciamiento de esta disposición realizado por la STC 31/2010, de 28 de
junio , tiene interés porque, al igual que el art. 114 EAC, otros preceptos del capítulo II
del Título IV EAC establecen la participación autonómica en una competencia exclusiva
estatal. De ahí que el canon que utilizó el Tribunal para enjuiciar la conformidad a la
Constitución del art. 114.5 EAC se repita en los Fundamentos Jurídicos dedicados al
enjuiciamiento de algunas submaterias.
El carácter no territorializable de una subvención determina la centralización
excepcional de facultades de gestión que en otro caso corresponderían a las
Comunidades Autónomas titulares de competencias ejecutivas sobre la materia objeto
de la subvención (STC 79/1992, FJ 2 ). Es por tanto del máximo interés para la CCAA
establecer la participación autonómica, que el art. 114.5 EAC establece en dos
momentos: en la determinación del carácter no territorializable y en la gestión y ejecución
de la subvención así caracterizada.
De acuerdo con la STC 31/2010, de 28 de junio , la Generalidad pretende participar
en una competencia estatal por lo que nos hallamos ante una mera expectativa que debe
concretar el Estado, único competente “para establecer los casos y los modos en que
dicha participación haya de verificarse, atendida la doctrina constitucional establecida
sobre el particular desde la STC 13/1992, de 6 de febrero ” (FJ 62) 38
. Una participación
que, en su caso, se realizará teniendo en cuenta lo establecido en los FFJJ 111 y 115,
básicamente que lo que en el EAC aparece como una supuesta atribución de
competencias, la Sentencia lo reduce a mera expectativa de participación en órganos de
asesoramiento, consulta o propuesta de las Comunidades Autónomas sobre la
caracterización y gestión de subvenciones que, aunque no estén repartidas
territorialmente, se destinen a los territorios autonómicos. Y es que debo ahora recordar
que, de acuerdo con la doctrina constitucional, no son admisibles órganos de gestión
conjunta porque la competencia de ejecución debe ser ejercida por el titular de la misma,
en este caso el Estado, lo mismo que declaró el Tribunal en la STC 194/2004, de 4 de
noviembre , FFJJ 11 a 13, al declarar inconstitucional y nula la gestión conjunta del
Estado y las Comunidades Autónomas de los parques nacionales, cuando la
37
El art. 114.5 EAC dispone: “La Generalitat participa en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas. Asimismo, participa, en los términos que fije el Estado, en su gestión y tramitación”.
38 Muy crítico en este punto es el voto particular del Magistrado don Vicente Conde
Martín de Hijas (apartado 18 d) del voto particular).
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
26
competencia era de titularidad autonómica 39
. La remisión al FJ 111 se produce, como
veremos, cada vez que el Tribunal se pronuncia sobre la constitucionalidad de una
disposición del EAC que establece la participación de la Generalitat en el ejercicio de
competencias exclusivas del Estado como, por ejemplo, en el art. 117.3 EAC
(participación de la Generalitat en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión
estatales de recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a
cuencas hidrográficas intercomunitarias) y 117.5 EAC (participación de la Generalitat en
la planificación hidrológica de los recursos hídricos y de los aprovechamientos
hidráulicos que pasen o finalicen en Cataluña provenientes de territorios de fuera del
ámbito estatal español).
El último precepto de los que integran el Capítulo I (De la Tipología de las
Competencias) del Título IV del EAC fue impugnado en su totalidad porque se refiere al
alcance territorial y los efectos de las competencias autonómicas 40
. La eficacia jurídica
más allá del territorio de Cataluña del ejercicio de competencias autonómicas no se puso
en cuestión con la impugnación del precepto porque el propio Tribunal Constitucional
reconoció en sus primeras decisiones que “la privación a las Comunidades Autónomas
de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá
de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de
toda capacidad de actuación” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1 ). La doctrina
constitucional distingue así entre el ejercicio de las competencias autonómicas que está
vinculado al ámbito territorial correspondiente y los efectos del ejercicio de dichas
competencias (STC 126/2002, de 23 de mayo, FJ 9 ).
39
Concretamente, la STC 31/2010, de 28 de junio , establece en el FJ 11 que la participación autonómica “ha de dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado, lo que excluye que la participación se sustancie en la integración de órganos decisorios por cuanto tiene de perturbador para la recta y cabal delimitación de los ámbitos competenciales propios y, en último término, para la efectiva distribución territorial del poder entre sujetos democráticamente responsables, pudiendo manifestarse, en cambio, en órganos de consulta y asesoramiento y a través de los procedimientos correspondientes (STC 194/2004, de 4 de noviembre , FFJJ 11 a 13).
40 El art. 115 EAC dispone: “1. El ámbito material de las competencias de la
Generalitat está referido al territorio de Cataluña, excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat. 2. La Generalitat, en los casos en que el objeto de sus competencias tiene un alcance territorial superior al del territorio de Cataluña, ejerce sus competencias sobre la parte de este objeto situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración que se establezcan con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por el Estado de las Comunidades Autónomas afectadas”.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
27
En consecuencia, la impugnación de los recurrentes iba dirigida al inciso “otras
disposiciones legales”, del apartado primero del art. 115 EAC, que según adujeron podía
entenderse que dejaba a disposición del legislador autonómico el establecimiento de
puntos de conexión no territoriales, lo que sería inconstitucional. De acuerdo con la
Sentencia, lo que los recurrentes planteaban era sólo una hipótesis que, además, no se
desprendía del tenor literal del precepto, que puede entenderse referido a disposiciones
estatales o autonómicas que respeten los puntos de conexión establecidos por el
legislador estatal, por lo que la supuesta inconstitucionalidad del mismo es rechazada
por el Tribunal por considerarla una impugnación preventiva e hipotética frente a un
legislador de futuro 41
.
En cuanto al apartado segundo del art. 115 EAC los recurrentes señalaban que se
trataba de un supuesto de fragmentación de una competencia atribuida al Estado por el
art. 149.1 CE pero la Sentencia recuerda que estamos ante competencias autonómicas
que han sido atribuidas por el Estatuto con respeto al 149.1 CE. Además, la Sentencia
recuerda la doctrina consolidada del Tribunal sobre que “el alcance supraterritorial del
objeto de una competencia autonómica no supone, por sí solo, la desposesión de su
titularidad en beneficio del Estado, pues esa consecuencia sólo cabe en el supuesto de
que la actividad pública ejercida sobre aquel objeto “no sea susceptible de
fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo
mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, sino que requiera un grado de
homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, que
forzosamente debe ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con
capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas” (STC
243/1994, de 21 de julio , FJ 6)” (FJ 63). 42
2. Enjuiciamiento del Capítulo II del Título IV (“Las materias de las competencias”)
El Capítulo II del Título IV del EAC contiene, bajo la rúbrica “Las materias de las
competencias”, la delimitación más o menos precisa de las submaterias que integrarían
la materia objeto de competencia autonómica. Este capítulo contiene el grueso de lo que
se ha denominado “el blindaje de las competencias”, que también se achacó al capítulo
primero del mismo título con la descripción de la tipología de las competencias. Conviene
precisar que el citado Capítulo II comprende los artículos 116 a 173 y que no todos ellos,
aunque sí la mayoría, ha sido objeto de impugnación total o parcial.
41
STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63 .
42 Una doctrina que ha sido reiterada sobre todo en materia de medio ambiente (entre
otras, SSTC 329/1993, de 12 de noviembre ; y 38/2002, de 14 de febrero) .
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28
A continuación se expone en detalle cómo el Tribunal aplicó la técnica de la
interpretación conforme para no declarar inconstitucionales y nulos disposiciones que, tal
como estaban redactadas, atribuyen competencias a la Generalitat en materias de
competencia exclusiva estatal según el art. 149.1 CE. De hecho el propio Tribunal, con
carácter previo al inicio del enjuiciamiento del capítulo II del Título IV, advierte que esta
será la técnica seguida a la hora de enjuiciar los motivos de inconstitucionalidad
aducidos. La Sentencia señala que el enjuiciamiento de los preceptos atributivos de
competencias concretas el Tribunal comprueba que se respeten las competencias
exclusivas del Estado, ya sea sobre la totalidad de una materia o bien sobre las
submaterias integrantes de un determinado sector material, teniendo en cuenta que “el
contenido y alcance de una y otras, sobre las que las competencias han de ejercerse,
como los de estas mismas, será siempre el que se desprende de la Constitución
interpretada por este Tribunal Constitucional; en necesaria e inevitable correspondencia,
por tanto, con la interpretación que hemos efectuado de los arts. 110, 111 y 112” (FJ 64).
Es decir, que la propia Sentencia advierte que se realiza la desvinculación entre
validez y eficacia de las disposiciones atributivas de competencias que no respeten el
orden constitucional de competencias establecido por la Constitución tal como ha sido
desarrollado por la doctrina constitucional en los últimos treinta años, todo ello con el fin
de neutralizar el supuesto blindaje competencial.
La Sentencia declaró, respecto de las competencias exclusivas autonómicas, que su
atribución por el EAC a la Comunidad Autónoma en los términos del art. 110 EAC sobre
una materia o submateria no podía afectar a las que el art. 149.1 CE reserva en
exclusiva al Estado y que, además, éstas se proyectarían sobre las exclusivas
autonómicas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal que tiene plena
libertad de configuración aunque el Estatuto de Autonomía no lo dijese (es decir, “sin
necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias
estatales”, como declara la Sentencia en su FJ 64).
En cuanto a las competencias atribuidas por el Estatuto con carácter compartido a la
Comunidad Autónoma, la Sentencia declaró en esa operación previa al enjuiciamiento en
la que previene al lector sobre la posible no eficacia de normas estatutarias validas, que
“la atribución estatutaria de competencias a la Generalitat compartidas con el Estado
según el criterio bases/desarrollo (art. 111) no impedirá que las bases estatales
configuren con plena libertad las distintas materias y submaterias de un mismo sector
material, de suerte que cuando así sea la exclusividad respecto tales materias y
submaterias eventualmente proclamada por el Estatuto lo será impropiamente sin
cercenar ni menoscabar la proyección de la competencia exclusiva estatal sobre dichas
materias o submaterias” (FJ 64). Es decir, que cuando el Estatuto atribuye competencias
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
29
a la Generalitat compartidas con el Estado, legislador básico en ese caso, el legislador
estatal es libre de desarrollar las bases con mayor o menor intensidad, respetando claro
está la recognoscibilidad de las competencias autonómicas, sin que ninguna norma
estatutaria pueda oponerse frente a la base estatal.
En cuanto a la atribución a la Generalitat de competencias de ejecución la Sentencia
previene de que la misma “tampoco puede impedir el completo despliegue de las
competencias normativas, legislativas y reglamentarias del Estado (art. 112)” (FJ 64).
La desvinculación entre eficacia y validez de las normas estatutarias se apuntala en
un último párrafo antes de comenzar el enjuiciamiento de las disposiciones impugnadas
del capítulo II del Título IV. Todo ello con el fin de favorecer la interpretación conforme de
las disposiciones estatutarias con la Constitución . La Sentencia recuerda que frente a la
técnica utilizada por el EAC “de atribuir competencias materiales a la Generalitat que se
proyectan “en todo caso” sobre las submaterias correspondientes”, que dicha expresión
debe entenderse en sentido meramente descriptivo o indicativo para la propia
Administración autonómica de que dichas submaterias forman parte del contenido de la
realidad material correspondiente y deja claro que la utilización del término “en todo
caso”, por parte de numerosos artículos del Capítulo II del Título IV del EAC , no impide
el ejercicio en plenitud de las competencias del Estado, ya sean concurrentes o
compartidas con la Comunidad Autónoma.
En otras palabras, que cuando el EAC atribuye competencias materiales a la
Generalitat utilizando la expresión “en todo caso” no debemos entender lo que
lógicamente significa la expresión, sino comprobar que la misma no impide el ejercicio de
las competencias del Estado, sólo entonces el precepto además de válido será eficaz.
En caso contrario, la expresión “en todo caso” carecerá por completo de eficacia, así
como la atribución competencial correspondiente.
El último eslabón de la fundamentación de la STC 31/2010, de 28 de junio , lo
encontramos, asimismo, en el Fundamento Jurídico sesenta y cuatro in fine 43
. En el
43
El último párrafo del FJ 64 de la STC 31/2010, de 28 de junio , establece: “Habremos de ceñirnos, por tanto, al pronunciamiento jurisdiccional estrictamente necesario, sin abundar en los detalles y pormenores de un modelo de distribución competencial que, por mayor que pueda ser su grado de definición en la letra del Estatuto, requiere del concurso de una normativa de aplicación y desarrollo aún inexistente. Es cierto que al enjuiciar ahora los preceptos estatutarios habremos de estar señalando también, al mismo tiempo y necesariamente, determinados límites a los que habrá de sujetarse dicha normativa de desarrollo; pero tales límites, aparte de tener que resultar aquí inevitablemente generales, no pueden, en este momento, especificarse con carácter exhaustivo, de tal manera que habrá de ser con ocasión, en su caso, del juicio de constitucionalidad que de nosotros pueda eventualmente demandarse en el futuro acerca de esa normativa de desarrollo, cuando, atendida entonces en su entera dimensión cada concreta controversia competencial, pueda esperarse de nosotros la
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30
párrafo a la que me refiero existe una declaración expresa de intenciones de ceñir el
pronunciamiento jurisdiccional a lo estrictamente necesario, sin profundizar en el análisis
del modelo de distribución competencial que necesita para su completo despliegue el
concurso necesario de la normativa de desarrollo. En otras palabras, el Tribunal
conscientemente renuncia a enjuiciar los efectos que tendrá el desarrollo de algunas
disposiciones que no fueron declaradas inconstitucionales, sino interpretadas conforme a
la Constitución , ciñéndose a establecer, en su caso, algunos límites a los que habrá de
atenerse el desarrollo de las disposiciones estatutarias. Se trata de una renuncia a
ejercer la función de control constitucional de disposiciones estatutarias que a buen
seguro multiplicará los conflictos competenciales en el futuro. Y no sólo eso, la
consecuencia a esa renuncia del Tribunal podría ser, además, que el futuro juicio de
constitucionalidad sobre las leyes de desarrollo y ejercicio de las competencias estatales
se complicase aún más de lo habitual, por los importantes efectos jurídicos de las
disposiciones de los Estatutos de Autonomía que sirven, asimismo, como parámetro de
interpretación del ejercicio de competencias estatales ex art. 28.1 LOTC.
Una vez sentado lo anterior, la Sentencia analiza las impugnaciones concretas de
cada precepto estatutario. No se trata de aburrir al lector con el análisis de cada precepto
que enjuició la STC 31/2010, de 28 de junio , sino de poner de manifiesto, por un lado, la
aplicación práctica de las premisas establecidas con carácter general en la
fundamentación de la Sentencia dedicada al Título IV EAC y, por otro lado, de exponer
algunos supuestos donde, a mi juicio, la constitucionalidad de los preceptos impugnados
era realmente dudosa porque su redacción chocaba frontalmente con la doctrina
constitucional sobre la materia.
a. Competencias autonómicas exclusivas “en todo caso”, supuestos de concurrencia
competencial, participación autonómica en competencias exclusivas del Estado e
informes determinantes de la Generalitat
El primer artículo impugnado del Capítulo II del Título IV atribuye competencias a la
Comunidad Autónoma en materia de “Agua y obras hidráulicas” (art. 117 EAC). El juicio
abstracto de constitucionalidad sobre los cinco apartados del precepto, todos ellos
impugnados, comienza, como es habitual en las Sentencias en materia competencial,
señalando los preceptos constitucionales que atribuyen competencias al Estado en el
sector material determinado.
El apartado primero del art. 117 EAC atribuye a la Generalidad de Cataluña, en
materia de aguas de cuencas hidrográficas intracomunitarias, la competencia exclusiva
más precias y acabada delimitación de los contornos competenciales que pudiesen estar en litigio”.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
31
“en todo caso” sobre una serie de submaterias. 44
Frente a las quejas sobre la
inconstitucionalidad de atribuir a la Comunidad Autónoma competencias exclusivas
relativas a la planificación de los usos y aprovechamientos hidráulicos en las cuencas
intracomunitarias, que podrían impedir al Estado el ejercicio de sus competencias
planificadoras, la Sentencia declaró constitucional las competencias atribuidas porque se
trataba de las cuencas intracomunitarias pero señaló, además, que éstas debían
armonizarse con las competencias estatales de carácter planificador ex art. 149.1.13 CE
sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguarda de las competencias
estatales (FJ 65). La expresión “en todo caso” debe entenderse “en sentido meramente
descriptivo o indicativo de que dichas submaterias forman parte del contenido de la
realidad material de que se trate” pero sin que ello impida el desarrollo de las
competencias estatales 45
. La Sentencia resulta mucho menos cuestionada en este
Fundamento Jurídico que cuando se enjuicia la utilización de la expresión “en todo caso”
para atribuir competencias a la Generalitat en ámbitos materiales donde existe
concurrencia competencial con el Estado. 46
Ahora bien, cuando el apartado segundo del art. 117 EAC 47
establece la asunción de
competencias ejecutivas por parte de la Generalitat sobre el dominio público hidráulico y
las obras de interés general, la Sentencia declaró, en primer lugar, que correspondía al
Estado articular esa asunción de competencias como titular del dominio. Me interesa
destacar, además, la lógica de la respuesta del Alto Tribunal cuando el Estatuto de
Autonomía atribuye competencias ejecutivas a la Generalitat sobre una materia de
competencia exclusiva estatal, como son las obras de interés general. En este caso la
interpretación conforme con la CE obliga al Tribunal a señalar que esta atribución de
competencias necesariamente tiene que producirse a través de una Ley Orgánica de
44
Entre otras, la ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua superficial y subterránea, de los usos y aprovechamientos hidráulicos; o la planificación y la adopción de medidas e instrumentos específicos de gestión y protección de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos y terrestres vinculados al agua, etc.
45 STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 64 al que se remite el FJ 65 al enjuiciar la
constitucionalidad del art. 117.1 EAC.
46 Véase el voto particular del Magistrado don Javier Delgado Barrio donde pone de
manifiesto que en materias donde al Estado le corresponde dictar la legislación básica, la utilización del término “en todo caso” por el EAC para atribuir competencias a la Generalitat tendrá como consecuencia que no será, como es habitual, la legislación básica estatal la que por exclusión determine el ámbito de la competencia autonómica, sino que será el ejercicio de las competencias de la Generalitat las que delimiten por exclusión el ámbito de lo básico (apartado 3, B, a), c’)).
47 Art. 117.2 EAC: “La Generalitat, en los términos establecidos en la legislación
estatal, asume competencias ejecutivas sobre el dominio público hidráulico y las obras de interés general. En estos mismos términos le corresponde la participación en la planificación y la programación de las obras de interés general”.
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
32
transferencia o delegación de competencias, previstas en el art. 150.2 CE. Esta
intervención de la Ley Orgánica de transferencia o delegación de competencias la
encuentra el Tribunal requerida por el propio apartado segundo del art. 117 EAC cuando
se remite a “en los términos establecidos en la legislación estatal”.
Respecto del enjuiciamiento de los apartados tercero y quinto del art. 117 EAC 48
,
que disponen la participación de la Generalitat en competencias exclusivas del Estado a
través de su participación en los órganos de gestión estatales, ya vimos que la Sentencia
realiza una interpretación conforme de los preceptos con remisión a los Fundamentos
Jurídicos 111 y 115 de la propia STC 31/2010, de 28 de junio , donde el Tribunal recordó
su doctrina sobre la participación en los órganos de gestión estatales, que sólo puede
tener el alcance de una modalidad de cooperación que se realizará a través de órganos
de asesoramiento o consulta pero no decisorios, es decir, órganos que no expresen la
última voluntad del Estado.
La remisión a los FFJJ 111 y 115 aparece a lo largo del texto de la Sentencia cuando
se enjuicia un precepto del EAC que atribuye a la Generalitat la participación en
competencias estatales, por ejemplo, al enjuiciar el apartado 3 del art. 133 EAC (la
Generalitat participa en la regulación y planificación de ámbito estatal de la energía); y en
el enjuiciamiento del art. 134.2 EAC que, bajo la rúbrica “Deporte y tiempo libre”
atribuye a la Generalitat la participación en entidades y organismos de ámbito estatal,
europeo e internacional que tengan por objeto el desarrollo del deporte. Rechazando el
reproche sobre la posible incidencia en la materia relaciones internacionales, la
Sentencia se remite a los FFJJ 111 y 115 para recordar que esa previsión no puede
incidir en las competencias exclusivas del Estado. Para algunos, entre los que me
encuentro, estos preceptos de participación debían haberse interpretado por el Tribunal
como una “mera expectativa”, término utilizado por el Tribunal previamente.
Cuando lo que se enjuicia es un supuesto de concurrencia competencial, como el del
art. 118.2 EAC relativo a las fundaciones, concretamente la impugnación de la letra b)
por ignorar la competencia estatal sobre los beneficios fiscales de las fundaciones (art.
149.1.14 CE), la Sentencia se remite a lo señalado para los supuestos de concurrencia
competencial en el FFJJ 59 y 64. Estos fundamentos jurídicos están dedicados,
48
El art. 117.3 EAC establece que: “La Generalitat participa en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias […]”.
El art. 117.5 EAC dispone que: “ La Generalitat participa en la planificación hidrológica de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pasen o finalicen en Cataluña provenientes de territorios de fuera del ámbito estatal español, de acuerdo con los mecanismos que establece el Título V y participará en su ejecución en los términos previstos por la legislación estatal”.
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
33
respectivamente, al enjuiciamiento del art. 110 EAC (“Competencias exclusivas”) y a
realizar unas consideraciones previas sobre el capítulo II (Las materias de las
competencias) que ya fueron objeto de comentario. En resumen en esos fundamentos
jurídicos el Tribunal declaró que por mucho que el EAC atribuya competencias
exclusivas a la Generalitat, el término no podrá impedir el completo desarrollo de las
competencias concurrentes o compartidas del Estado sobre la materia o submateria.
Todo ello sin que sean necesarias cláusulas de salvaguarda de las competencias
estatales expresadas en el propio EAC .
La remisión a estos fundamentos jurídicos se produce, asimismo, respecto de la
competencia atribuida sobre las asociaciones del art. 118.1 EAC, en el que también hay
un supuesto de concurrencia competencial con el Estado en las materias de legislación
civil y procesal (art. 149.1.8 y 6 CE), y en especial con las del art. 149.1.1 CE en
cuanto al derecho de fundación (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 4 ).
Con este mismo razonamiento y con remisión a los FFJJ 59 y 64 de la propia STC
31/2010, de 28 de junio , el Tribunal declaró constitucional el apartado tercero del art.
120 EAC, que establece, respecto de las Cajas de Ahorro con domicilio en Cataluña, la
competencia compartida de la Generalitat sobre disciplina, inspección y sanción de las
cajas. La Sentencia declaró, frente a la impugnación de ejercicio de competencias de
forma extraterritorial, que precisamente el calificativo de “compartida” somete su ejercicio
a la normativa estatal básica, concretamente a la que se dicte en aplicación ex art.
149.1.11 y 13 CE, que incluyen el establecimiento de los puntos de conexión que
ordenan la materia, por lo que no se cierra el paso a la configuración estatal de los
puntos de conexión que tendrán que delimitar, en su caso, el supuesto alcance
supraterritorial de la competencia autonómica y su compatibilidad con el resto del
ordenamiento jurídico. En otros supuestos de concurrencia competencial aunque el
Estatuto atribuya competencia exclusiva a la Generalitat, como por ejemplo en materia
de consumo (art. 123 EAC) o de cultura (art. 127 EAC , FJ 73), el Tribunal declaró la
constitucionalidad del precepto recordando que “en los casos de concurrencia
competencial, no es exigible de una salvaguardia exhaustiva y expresa de las
competencias estatales por el precepto estatutario” (FJ 70 in fine). Lo mismo recuerda el
Tribunal en el enjuiciamiento y declaración de constitucionalidad de la atribución de
competencias que realiza el apartado 1 c) del art. 121 EAC (que atribuye a la Generalitat
la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio
constitucional de unidad de mercado, FJ 68); y del art. 127.3 EAC, que establece la
necesidad de “acuerdo previo con la Generalitat” respecto de las actuaciones que el
Estado realice en Cataluña en materia de inversión en bienes y equipamientos
culturales, al considerar que el inciso controvertido “debe ser interpretado en el sentido
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
34
de que la falta de acuerdo previo no puede impedir el cumplimiento por el Estado del
deber y atribución que le reconoce el art. 149.2 CE” (FJ 73 in fine).
En cuanto al juicio de constitucionalidad que realizó la STC 31/2010, de 28 de junio ,
sobre aquellos preceptos del EAC que establecen la necesidad de que la Generalitat
emita un informe preceptivo pero no vinculante, en otros casos denominado “informe
determinante”, por ejemplo, sobre cualquier propuesta de trasvase de cuencas que
implique una modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial (art. 117.4
EAC), la Sentencia declaró que el informe preceptivo de la Generalitat se integraba
perfectamente en las competencias de la Comunidad en dichas cuencas y que era
expresión del principio de cooperación (FJ 65). Lo mismo se dice, por ejemplo, respecto
del informe preceptivo y previo que exige el art. 133.2 EAC, como forma de participación
de la Generalitat en el procedimiento de otorgamiento de autorizaciones de las
instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio catalán. Se
reitera la misma doctrina en el enjuiciamiento del art. 141.2 EAC que establece la
deliberación en la Comisión Bilateral y el informe previo y determinante de la Generalitat
con carácter previo a la autorización por el Estado de nuevas modalidades de juegos y
apuestas de ámbito estatal o la modificación de las existentes (FJ 86), donde el Tribunal
declaró, en conexión con lo declarado en el FJ 117, dedicado al enjuiciamiento de la
disposición adicional segunda del EAC , que el valor determinante de dicho informe
impugnado por los recurrentes se subsumiría en la posición determinante de la
Generalitat que le otorga la citada disposición adicional, “que únicamente se traduce en
un deber de motivación por parte del Estado en los casos allí contemplados de no
aceptación de la posición de la Generalitat. En conclusión, dicho deber de motivación no
paraliza la competencia del Estado, que podrá, si lo estima conveniente, autorizar
nuevos juegos o modificar los existentes de su competencia, como ocurre con la lotería
nacional, tras recibir el informe de la Generalitat, sin estar vinculado por el contenido del
mismo o por su no emisión” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 86 ). Un deber de
motivación que se debe observar por el Estado cuando se aparte de la posición
expresada por la Generalitat en aquellas competencias en que el EAC le atribuya una
posición determinante. Concretamente, el art. 186.3 EAC califica la posición de la
Generalitat como determinante “para la formación de la posición estatal [en la Unión
Europea] si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa
europeas se pueden derivar consecuencias financieras o administrativas de especial
relevancia para Cataluña”. La STC 31/2010, de 28 de junio , declaró que la posición
determinante se traduce en un deber de motivación por el Gobierno del Estado de la
discrepancia de la posición determinante de la Generalitat, “como un mecanismo de
colaboración en supuestos en los que resultan o pueden resultar especialmente
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
35
afectados los intereses de la Comunidad Autónoma, sin que en modo alguno el Estado
resulte vinculado en la decisión que deba adoptar en el ejercicio de sus competencias” 49
.
b) Disposiciones estatuarias conformes con la Constitución pero contrarias a la doctrina
constitucional
Por último, me detendré en el análisis del enjuiciamiento de algunas disposiciones del
capítulo II del Título IV EAC que realizó la STC 31/2010, de 28 de junio , cuya
interpretación conforme y declaración de constitucionalidad resulta, a mi juicio, cuando
menos dudosa y supone un esfuerzo interpretativo tal que convierte al Tribunal en un
legislador positivo.
- En primer lugar, el art. 138 EAC que bajo la rúbrica “Inmigración” atribuye a la
Generalitat diversas competencias sobre una materia que el art. 149.1.2 CE reserva en
exclusiva al Estado, por lo que fueron impugnados sus tres apartados. La STC 31/2010,
de 28 de junio , en una operación interpretativa que deja atónito al lector declaró que “el
art. 138.1 EAC sería claramente inconstitucional si, como parece deducirse de su
enunciado, pretendiese atribuir a la Comunidad Autónoma competencias en dicha
materia. Sin embargo, el precepto impugnado admite una interpretación conforme con la
Constitución si se entiende, como a continuación se verá, que las potestades en él
recogidas no se traducen en la atribución a la Generalitat de competencia alguna en
materia de inmigración, siendo lo relevante a la hora de pronunciarse sobre la
constitucionalidad del precepto, no su rúbrica o la denominación de la materia o título
competencial en cuestión, sino el alcance material de las concretas competencias o
potestades estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónoma” (FJ 83). Con
independencia de que es cierto que el art. 138.1 CE atribuye competencias de orden
social respecto de los inmigrantes que se encuentren en el territorio catalán, y que la
prestación a los extranjeros de diversos servicios públicos vinculados a su proceso de
integración en la sociedad de acogida (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales,
cultura…) se conecta con títulos autonómicos de carácter sectorial, no deja de ser un tanto
llamativo el párrafo transcrito.
Menos llamativa pero más problemática resulta la fundamentación de la Sentencia
que declara constitucional el art. 138.2 EAC, que atribuye a la Generalitat “la
competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de los extranjeros cuya
relación laboral se desarrolle en Cataluña […]”. Aunque el art. 149.1.2 CE atribuye
competencia exclusiva al Estado sobre nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería
y derecho de asilo, la Sentencia declaró constitucional el precepto estatutario porque se
49
STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 117 .
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
36
inscribe en el ámbito de la ejecución de la legislación laboral que, de acuerdo con el art.
149.1.7 CE, puede ser atribuido a las Comunidades Autónoma y que, además, de
acuerdo con la doctrina constitucional, “comprende el desarrollo del conjunto de
actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto
de las relaciones laborales” (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3 y las allí citadas). Esta
competencia resulta atribuida a la Generalitat por el art. 170 EAC. De acuerdo con la
Sentencia, la citada atribución competencial no menoscaba las competencias estatales
en materia de inmigración porque el propio art. 138.2 EAC condiciona el ejercicio de la
competencia atribuida a la coordinación con el Estado.
No resulta convincente, a mi juicio, la fundamentación de la Sentencia en este punto.
El art. 149.1.2 CE reserva al Estado la determinación del estatuto jurídico del extranjero
que pretende entrar y residir en nuestro país, estableciendo el sistema de entrada y
permanencia de los extranjeros, que otorga destacada importancia a la ocupación de
puestos de trabajo como vía más directa para facilitar la integración de los extranjeros en
España. La autorización de trabajo de los extranjeros es una medida propia de la política
migratoria siendo determinante de la definición de la situación administrativa en la que el
extranjero puede encontrarse en España. Estamos ante el ejercicio de una facultad del art.
149.1.2 CE y de competencia exclusiva del Estado, intrínsecamente vinculada al control de
flujos migratorios. Aunque, como vimos, es cierto que no toda actuación de los poderes
públicos relacionada con la inmigración resulta ser competencia del Estado, pues la
prestación a los extranjeros de diversos servicios públicos vinculados a su proceso de
integración en la sociedad de acogida (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales,
cultura…) se conecta con títulos autonómicos de carácter sectorial, la vinculación de la
concesión de permisos de trabajo está directamente vinculada con el control de flujos
migratorios de competencia estatal ex art. 149.1.2 CE, título competencial que corresponde
al de la materia en la que se encuadra la finalidad o propósito buscado más directamente
por la autorización examinada, pues la misma se exige precisamente por la condición de
extranjero y no de trabajador de la persona que solicita la autorización.
Por último, la declaración de constitucionalidad del art. 138 EAC se culmina con un
párrafo donde se ve con toda su magnitud la amplitud del uso de la técnica de la
interpretación conforme, donde la Sentencia declaró que “el art. 138 EAC ha de
interpretarse en el sentido de que la referencia a la “inmigración” no se corresponde con
esta materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2 CE), sino con
otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad Autónoma” (FJ 83
in fine).
- En segundo lugar, la declaración de constitucionalidad del art. 155.1.b) EAC que
atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de propiedad intelectual,
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
37
concretamente, sobre “Autorización y revocación de las entidades de gestión colectiva
de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente en Cataluña”,
choca frontalmente con la doctrina derivada de la STC 196/1997, de 13 de noviembre .
La STC 196/1997, de 13 de noviembre , desestimó los recursos de inconstitucionalidad
formulados por la Generalitat de Cataluña y el Gobierno Vasco contra las disposiciones
de la Ley 22/1987, de 11 de noviembre, de Propiedad Intelectual, (que atribuían, entre
otras cosas, la competencia para autorizar y revocar las entidades de gestión colectiva
de los derechos de propiedad intelectual al Ministerio de Cultura con base en la
competencia exclusiva estatal que reserva el art. 149.1.9 CE en materia de legislación
sobre propiedad intelectual e industrial). Aunque los Estatutos catalán y vasco habían
asumido competencias ejecutivas sobre la materia la STC 196/1997, de 13 de noviembre
, declaró que “La atribución por la Ley [22/1987, de 11 de noviembre, de Propiedad
Intelectual] de esta autorización a la competencia estatal, está plenamente justificada
pues trata de asegurar el mantenimiento de un régimen jurídico unitario de la gestión de
la explotación de los derechos de la propiedad intelectual y de la uniformidad de la
ordenación jurídica de la materia, que es el sistema jurídico que el legislador estatal, a
quien corresponde la competencia para dictar "la legislación en materia de Propiedad
Intelectual" (art. 149.1.9) y que en su libertad de opción política ha configurado la gestión
de la Propiedad Intelectual como un régimen unitario y operativo en todo el territorio
nacional.” (FJ 9 a)).
Sin embargo, la STC 31/2010, de 28 de junio , declara la constitucionalidad de la
atribución de la competencia para la autorización y revocación de las entidades de
gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente
en Cataluña (art. 155.1.b) EAC). Para apartarse de la doctrina de la STC 196/1997, de
13 de noviembre , la Sentencia declaró que “más allá de las concretas conclusiones
alcanzadas en la STC 196/1997 , hemos de afirmar, de acuerdo con nuestra doctrina
general, que el hecho de que el art. 155.1.b) EAC haya relacionado entre las potestades
autonómicas de ejecución la autorización y revocación de las entidades de gestión
colectiva de los derechos de propiedad intelectual no conlleva, por sí sólo, su
inconstitucionalidad, pues dicha autorización y revocación pueden inscribirse, en cuanto
tales, en la función ejecutiva. Sin embargo, siendo el Estado el titular de la función
legislativa en esta materia (art. 149.1.9 CE), al Estado corresponde decidir si tales
autorizaciones y revocaciones pueden ejercerlas las Comunidades Autónomas o debe
retenerlas el propio Estado para asegurar el cumplimiento sin fraccionamiento de la
propia legislación. A este respecto es obvio que, en este caso, como en cualquier otro en
el que el Estatuto relacione potestades ejecutivas de la Generalitat en el seno de
materias de competencia compartida, tales potestades ejecutivas no impiden que la
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
38
legislación estatal retenga para el Estado las competencias que ahora se controvierten”
(STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 97 ).
En consecuencia, a pesar de que no se ha modificado el alcance de los respectivos
títulos competenciales (competencia exclusiva del Estado sobre legislación en materia
de propiedad intelectual ex art. 149.1.9 CE y competencia ejecutiva de la Generalitat
sobre propiedad intelectual ex art. 155.1 EAC ) que llevaron al pronunciamiento de la
STC 196/1997, de 13 de noviembre , y de que, por tanto, el lector esperaría que la
conclusión sobre la constitucionalidad del art. 155.1.b) EAC fuese la derivada de la STC
196/1997, de 13 de noviembre . Sin embargo, la STC 31/2010, de 28 de junio , declara el
perfecto acomodo del art. 155.1.b) EAC al orden constitucional de distribución de
competencias, teniendo en cuenta otra doctrina constitucional que en ocasiones ha
considerado una actuación aplicativa competencia del Estado y en otros competencia de
las Comunidades Autónomas 50
.
En consecuencia, del análisis de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 97 , se
desprenden las siguientes conclusiones respecto del enjuiciamiento del art. 155.1 b)
EAC: la primera, que el Estado tendrá que legislar para dejar a salvo sus competencias
de autorización y revocación de entidades de gestión colectiva de los derechos de
propiedad intelectual, lo que no les sucede a las Comunidades Autónomas cuando se
trata de competencias exclusivas como el urbanismo, de acuerdo con la doctrina
derivada de la STC 61/1997, de 20 de marzo . En segundo lugar, que la declaración de
constitucionalidad del art. 155.1.b) EAC no resulta coherente con las premisas
establecidas en la STC 31/2010, de 28 de junio , donde el Tribunal exigió el respeto a la
doctrina constitucional para considerar constitucionales las disposiciones estatutarias
impugnadas.
- En tercer lugar, otro de los preceptos del EAC cuyo enjuiciamiento por la Sentencia
puede suscitar críticas por no respetar la doctrina constitucional a pesar de la
declaración de intenciones que contiene la propia STC 31/2010, de 28 de junio , es el
art.163 c) EAC, que bajo la rúbrica “Seguridad Privada”, atribuye a la Generalitat “la
ejecución de la legislación del Estado” en lo relativo a “la autorización de los centros de
formación del personal de seguridad privada”. A pesar de la doctrina derivada de la STC
154/2005, de 9 de junio , en cuyo FJ 5 el Tribunal estableció el canon de enjuiciamiento
de la competencia exclusiva estatal sobre “Seguridad pública” (ex art. 149.1. 29 CE)
declarando que “se concreta en que en materia de “seguridad pública” al Estado le
corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de
la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el
50
Véase la relación de doctrina constitucional del FJ 97 de la STC 31/2010, de 28 de junio .
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
39
art. 149.1.29 CE. Esta última competencia incluye una doble dimensión orgánica y
funcional respecto de los correspondientes servicios policiales y también la actividad
administrativa que les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad”.
Canon que sirvió al Tribunal para rechazar la posible vulneración por los preceptos del
Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre , (que aprobó el Reglamento de seguridad
privada y reguló el proceso de formación a que se someten quienes pretenden adquirir la
habilitación de personal de seguridad privada y el propio procedimiento de habilitación),
de las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de policía propia. La STC
154/2005, de 9 de junio , declaró que no existía la citada vulneración “pues se trata de
facultades administrativas [reguladas por el citado Real Decreto] que, por su contenido y
finalidad se encauzan a la regulación de la formación previa y del contenido de unas
pruebas dirigidas a habilitar al personal de seguridad privada, lo que en absoluto guarda
relación con las competencias de la Generalidad de Cataluña, sobre su propia policía”
(STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 8 b )). Lo mismo que respecto de “la atribución a
órganos estatales de la autorización de centros en los que se imparten los módulos
formativos y la correlativa expedición del diploma acreditativo constituyese una
regulación que, ni se inscribe en la materia de “enseñanza”, ni queda descalificada
desde la perspectiva del orden constitucional de competencias por la doctrina de la STC
122/1989 , aducida por el Letrado de la Generalidad” (FJ 154/2005, de 9 de junio, FJ 8 b
)).
Sin embargo, a pesar de la doctrina constitucional transcrita, la STC 31/2010, de 28
de junio , declaró que “es posible separar ambos aspectos (habilitación del personal y
autorización de los centros de enseñanza). Siendo de la competencia estatal establecer
y regular las enseñanzas dirigidas a la habilitación de este personal, ello no tiene como
consecuencia necesaria la competencia del propio Estado para autorizar los centros
concretos de enseñanza que las impartan, pues puede regular, con el máximo de
concreción que decida, los requisitos que han de reunir dichos centros, de manera que
las Comunidades Autónomas los autoricen cuando cumplan tales requisitos” (FJ 103).
En conclusión, de nuevo nos encontramos en la STC 31/2010, de 28 de junio , con la
declaración de constitucionalidad de una disposición del EAC que choca frontalmente
con la doctrina constitucional sobre el orden constitucional de distribución de
competencias en materia de seguridad privada. Ello hace que la Sentencia que comento
no resulte coherente en este punto con las premisas de enjuiciamiento establecidas en
los FFJJ 57, 58 y 64 de la propia Sentencia para el Título IV del EAC .
- Por último, en cuarto lugar, la STC 31/2010, de 28 de junio , declaró constitucional el
art. 173 EAC que, bajo la rúbrica “Videovigilancia y control de sonido y de grabaciones”,
dispone la competencia de la Generalitat “sobre el uso de la videovigilancia y el control
RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel
40
de sonido y grabaciones u otros medios análogos, en el ámbito público, efectuados por
la policía de Cataluña o por empresas y establecimientos privados” 51
. Es precisamente
en el enjuiciamiento de este último inciso cuando la fundamentación de la Sentencia
resulta más débil porque si ninguna controversia suscita que el EAC atribuya esta
competencia a la Generalidad cuando se ejerce por la policía de Cataluña, no sucede lo
mismo en los casos en los que estas técnicas se empleen por empresas y establecimientos
privados porque, de acuerdo con la doctrina constitucional derivada de la STC 154/2005, de
9 de junio, FJ 5 , la actividad se inserta en la materia de seguridad pública, que pertenece a
la exclusiva competencia del Estado ex art. 149.1.29 CE. Sin embargo, la STC 31/2010, de
28 de junio , declaró que “cabe admitir el control autonómico sobre empresas y
establecimientos privados, sin perjuicio de que para asegurar la virtualidad de la
competencia estatal sea necesaria la “puesta en juego de los mecanismos de coordinación
y cooperación”, que pueden ser todo lo intensos que se estime conveniente para el logro del
objetivo de la seguridad pública, cuya tutela corresponde al Estado (STC 175/1999, FFJJ 6
y 7 )” 52
.
VI. CONCLUSIONES
La STC 31/2010, de 28 de junio , no confirma las tesis de la desconstitucionalización
de los conceptos de reparto competencial que aceptó la STC 247/2007, de 12 de
diciembre , y cuya utilización junto con el principio dispositivo hubiese supuesto, de
confirmarse por el máximo intérprete de la Constitución , una revisión radical del
entendimiento del orden constitucional de distribución de competencias. El Fundamento
Jurídico cincuenta y siete de la Sentencia destierra cualquier referencia a la citada tesis e
insiste en que, a pesar de la indefinición de los conceptos constitucionales de reparto de
competencias, el Tribunal Constitucional como máximo intérprete de la Constitución es el
único a quién corresponde la definición de categorías constitucionales, una función que
no pueden asumir los Estatutos de Autonomía, que deben limitarse a reproducir la
doctrina constitucional establecida en los últimos treinta años. Con esta declaración el
Tribunal Constitucional ratifica su función de máximo intérprete de la Constitución.
Ahora bien, como he puesto de manifiesto en el epígrafe dedicado a la
fundamentación jurídica de la Sentencia, la primera impresión positiva que la lectura de
los fundamentos jurídicos cincuenta y siete, cincuenta y ocho y sesenta y cuatro produce
no se ve confirmada con el análisis del enjuiciamiento que realiza la Sentencia de las
disposiciones de la segunda parte del Título IV EAC , más conocidas como las
51
La cursiva es mía.
52 STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 109 .
Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...
41
submaterias. En esta parte es posible apreciar como la Sentencia, aplicando la técnica
de la interpretación conforme, fuerza el tenor literal de los preceptos estatutarios para
hacerlos decir lo que no dicen y que de esa forma resulten conformes con la Constitución
. Lo que ocurre es que, al final, la propia Sentencia no es, en ocasiones, coherente con
sus propios planteamientos o parámetros de enjuiciamiento, concretamente, con que el
contenido y alcance de las competencias atribuidas debían ser los que se desprendieran
de la Constitución interpretada por el Tribunal Constitucional (FFJJ 58 y 64). Además, la
declaración de constitucionalidad de algunos preceptos cuyo tenor literal choca
frontalmente con la doctrina constitucional tiene, como consecuencia, que el Estado
tendrá que legislar para dejar a salvo sus competencias, por ejemplo, en materia de
autorización y revocación de entidades de gestión colectiva de los derechos de
propiedad intelectual (art. 155.1.b) EAC y FJ 97 de la STC 31/2010, de 28 de junio ), lo
que no les sucede a las Comunidades Autónomas cuando se trata de competencias
exclusivas como el urbanismo, según la STC 61/1997, de 20 de marzo .
En otros supuestos la Sentencia pospone el juicio de constitucionalidad del precepto
impugnado declarando que, en abstracto, no es posible considerar inconstitucional el
mismo. La consecuencia de posponer el juicio de constitucionalidad será, a mi juicio, la
multiplicación pro futuro de los conflictos competenciales, que se plantearán tan pronto
como aquellas disposiciones estatutarias sean desarrolladas por el legislador
autonómico o el Estado haga caso omiso de la atribución competencial contenida en el
EAC , porque no podemos olvidar que el Estatuto es parámetro de constitucionalidad de
las Leyes estatales (ex art. 28.1 LOTC).
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¿hacia un nuevo pacto constituyente? Actas de las XIV Jornadas de la Asociación de
Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y
Tribunal Constitucional, Madrid, 2009, pp. 471 a 490.
- TAJADURA TEJADA, JAVIER: “La reforma del Estatuto de Cataluña: propuestas y
límites”, en La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial referencia al caso de
Cataluña, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 57 a 79.
- VIVER I PI-SUNYER, CARLES: “La reforma de los Estatutos de Autonomía”, que
forma parte del trabajo colectivo La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial
referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los
Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005,
pp. 11 a 35.