Curso de Especialização PLANEJAMENTO EM SAÚDE
RESUMO DAS PRINCIPAIS FORMULAÇÕES
CONCEITUAIS DO PES.
(adaptação Rocha, 2006 )
PES –- ESQUEMAS EXPLICATIVOS
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) formulado por Carlos Matus,
segundo Rivera, (2003a) contribui para pensar, pragmaticamente, o planejamento como
gerência descentralizada de problemas abordados criativa e interativamente. Para
Matus, planejar significa pensar antes de atuar, com método, de maneira sistemática; é
uma ferramenta para pensar e criar o futuro (HUERTAS,1994) e planifica quem
governa, em um momento presente, através de um cálculo situacional de problemas e
oportunidades, sendo inseparável da gestão e é necessariamente política.
Dessa forma, o PES corrobora com a idéia que a formulação de políticas dá-
se em diversos níveis de governo e âmbitos de gestão e em diversos níveis de
abrangência: geral, particular e singular (MATUS,1997b), havendo, assim, uma
exigência de formulação de políticas que dêem conta dos problemas de saúde a cada
nível de atenção e a cada esfera de governo.
Essa formulação é uma ação social que se estabelece através de um cálculo
sistemático que apresenta como requisito “existência de corpos ideológicos, teóricos e
metodológicos que apóiam o calculo que precede e preside a ação. Eles imprimem
coerência e racionalidades particulares à ação; conseqüentemente, a sistematicidade
diferencia o planejamento da improvisação” (MATUS, 1993, p.55).
Em contexto de tomada de decisão negociada, como acontece no Sistema
Único de Saúde, é necessário que se analise, explique e aprecie a realidade a partir da
visão de vários interessados e que estão imersos na situação concreta que precisam
transformar e, para isso, é necessário compreendê-los a partir dos aspectos políticos,
econômicos e ideológicos-culturais da ação do homem na sociedade (ARTMAN,1993).
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Matus (1982, p.21) elabora um desenho explicativo chamado de Teoria
da Produção Social1, definida como “produção de bens e serviços econômicos e tudo
que o ser humano cria a partir de suas capacidades políticas, ideológicas, cognitivas,
econômicas, organizativas e culturais, como um processo de produção social que altera
por sua vez, estas próprias capacidades”. A teoria é explicada por 3 níveis ou planos
básicos da formação social que interagem, mantendo relações de condicionamento e
determinação:
Nível 1 – chamado de fatos/fluxos de produção ou da
fenoprodução, no qual se situa todo e qualquer fato – entendido como bens,
serviços de natureza econômica, política ou social, produzido por alguém e
de alguma forma.
Nível 2 – da acumulação ou das fenoestruturas refere-se ao
espaço em que esses fatos ou fluxos são produzidos, e que se acumulam sob
a forma de estoques de recursos de poder, organizativos, econômicos,
cognitivos dos atores sociais e definem a capacidade de produção de fatos
por esses atores, em sistemas organizativos e em tecnologias de produção.
Nível 3 – das regras ou das genoestruturas corresponde ao
plano das determinações no qual estão as leis básicas que regem todo o
sistema, sendo o nível que determina o possível, é construído historicamente
e por isso também passível de mudanças pela mesma ação social.
1 TEORIA DA PRODUÇÃO SOCIAL SITUAÇÃO – espaço delimitado da de produção social que
pressupõe atores em conflito e que tudo que ali ocorre depende deles. A situação é entendida como um
recorte explicativo da realidade que é autoreferencial, dinâmica, policêntrica, totalizante, rigorosa e ativa
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REGRAS ACUMULAÇÕES FLUXOS E FATOS
NORMAS
TRADICIONAIS
(regras de direito, mando,
costumes, ética, moral e
de mercado)
CAPACIDADES
(acumulação positiva)
INCAPACIDADES
(acumulação
negativa)
ESTOQUES
ATORES
OPERAÇÕES
AÇÕES
ATOS DE COMUNICAÇÃO
ATOS DE FALA
Direcionalidade (Missão)
Departamentalização
Governabilidade
Responsabilidade
Existência de uma
Agenda
Existência de um
sistema de petição e
prestação de contas
Gerencia por
operações
Criação de fatos políticos
Produção de bens e serviços
Produção de conhecimento
Produção de regras, sistema e
organizações
Matus, C. PES – Guía de Análisis Teórico – Seminario de Gobierno y Planificación
Método PES, 1994
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REGRAS*
ACUMULAÇÕES** FLUXO***
* REGRAS DE DIREITO- explicitadas nos dispositivos legais conhecidos: a Constituição
Federal, a Lei 8.080 e 8.142, as regulamentações NOBS e NOAS, o Arcabouço Jurídico
Municipal – as leis do Conselho, do Fundo e da Conferência Municipal de Saúde;
REGRAS DE MANDO - impostas pelo peso da hierarquia do sistema, o papel da União,
do Estado e do Município;
REGRAS DE COSTUMES - aceitas e arraigadas como hábitos, tradições e culturas
institucionalizadas no sistema;
REGRAS DE ÉTICA - aceitas por um código de retitude, honra, idoneidade do grupo de
poder;
REGRAS DE MORAL - aceitas como normas de convivência;
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REGRAS DE MERCADO - exigidas no funcionamento eficaz do sub-sistema público,
(loccus municipal), no estabelecimento do Sistema Local de Saúde sob a ótica da
promoção da saúde, com qualidade e noção de clientela.
**ACUMULAÇÕES - Estoques de recursos- de poder, organizativos, econômicos,
cognitivos dos atores sociais e definem a capacidade de produção de fatos por estes atores,
em sistemas organizativos e em tecnologias de produção.
***FLUXOS ou FATOS – nas múltiplas dimensões da realidade são gerados produtos de
natureza política, econômica e social.
**** MISSÃO é definida pelas regras de direcionalidade em face de demandas ou
necessidades sociais;
***** AGENDA é o plano, projeto, programa.
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TRIANGULO DE GOVERNO
PROJETO DE GOVERNO
(agenda, plano, contudo programático)
depende do interesse, da possibilidade de ação e a sua capacidade de desenhar propostas
nenhum plano é melhor do a capacidade de escolher problemas e desenhar intervenção
GOVERNABILIDADE CAPACIDADE DE GOVERNO
Grau de exigência e de demanda relacionada ao Capacidade de condução, direção,aliada ao
conjunto de variáveis que o ator necessita a expertícia – total de técnica, métodos e
para realizar o seu projeto habilidades que ele dispõe
No vértice superior, encontramos o PROJETO DE GOVERNO, ou seja, a
agenda, o plano, o conteúdo programático que dependem do interesse, da possibilidade
de ação e da capacidade de desenhar propostas. Para Matus, nenhum plano é melhor do
que a capacidade de escolher problemas e desenhar intervenção.
No outro vértice, temos a GOVERNABILIDADE, ou seja, o grau de
exigência e de demandas relacionada ao conjunto de variáveis que o ator necessita para
realizar o seu projeto. Por fim, no lado oposto temos a CAPACIDADE DE GOVERNO,
ou seja, a capacidade de condução e de direção, aliada à expertícia do dirigente isto é,
ao total de técnica, métodos e habilidades que ele dispõe.
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Os principais elementos ou categorias que compõem a capacidade de
governo são: (MATUS, 1997:27)
1- Perícia dos dirigentes, que envolve o conjunto de qualidades,
como liderança, conhecimentos, habilidades, experiência que conformam à
capacidade de mobilizar vontades e condução do projeto político.
2- Sistemas de trabalho utilizados pelos dirigentes, que compreende
os macrosistemas ou macropráticas, ou seja, os processos de tomada de decisão,
incorporação de tecnologia de gestão (incluindo aí a agenda do dirigente e sua
assessoria tecnopolítica e capacidade de manejo de crises). Dentro dessas
macropráticas, Matus inclui: o planejamento estratégico (envolvendo a
identificação, seleção e análise regular de problemas, definição de objetivos e
elaboração de operações); a criação do programa direcional, com construção de
cenários, estratégias e objetivos em longo prazo, ou seja, a grande estratégia,
como o autor denomina; a elaboração do orçamento programa (definição da
alocação de recursos e elaboração dos módulos orçamentários); monitoramento
e avaliação; gerência por operações e treinamento para formação de quadros ou
Escola de Governo (MATUS, 1997:144)
Essa formulação matusiana é bastante utilizada como referencial teórico para
estudos nacionais sobre planejamento e gestão. O vértice superior representa o projeto de
governo, estando ligado à pertinência e ao cumprimento de propostas, à identificação de
elementos do processamento técnico-políticos dos problemas enfrentados e, como
complemento, lança-se mão dos modelos de avaliação de políticas públicas. Esse aspecto pode
limitar o pesquisador, centrando a avaliação em graus de cumprimento dos planos.
O vértice da governabilidade engloba a identificação dos recursos necessários que
se tem que controlar para execução dos planos. Nessa dimensão, a tendência é recair no discurso
crônico de deficiências e escassez de recursos financeiros, humanos e de infra-estrutura a que se
circunscrevem os diagnósticos de situação nas instituições de saúde. Análise que, como discute
Testa, (1997:18-20), já limita e desanima os indivíduos, mesmo quando realizado em condições
democráticas, tendendo a ser uma fase de um processo de dominação.
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Repete-se, em espaço micro, a preponderância do político sobre o individuo, ao
ressaltar as variáveis de “recursos escassos”, as “incapacidades” institucionais, aumentando a
desigualdade e as diferenças entre o geral (institucional) e os particulares. Resta aos indivíduos
envolvidos a sensação de impotência e de “coisificação”, reduzidos a “recursos humanos”. São
“os outros” que precisam melhorar, os grupos que precisam ser ampliados. Os aspectos
econômicos e estruturais tornam-se preponderantes ( a todas luces un excesso de la razón) à
procura de uma teoria que auxilie na correta tomada de decisão em detrimento de uma visión
verdadeiramente social de la problemática institucional (TESTA, 1997 p.21).
O vértice capacidade de governo, sem dúvidas, deve ser o mais utilizado para
analisar a capacidade de condução e de direção, principalmente centrado nas variáveis
lideranças e expertícia do(s) dirigente(s) e no desenho institucional disponível para executar o
conjunto de operações/ações e das estratégias necessárias para ampliar a governabilidade.
Esse desenho institucional é analisado a partir de formulações teóricas sejam as
clássicas (expressas por Durkheim, Weber e Marx) ou as formulações mais modernas
(positivistas, fenomenologistas ou existencialistas) Ou ainda, nas análises recentes construídas a
partir de noções sistêmicas e ambientalistas, edificadas sobre os paradigmas de sistemas
organizacionais e das relações (considerando ambientes externo, social, político e econômico),
como a classificação por metáforas de Morgan, (1996). Citando Motta, (2000 apud Lavras,
2003) pode-se observar que “nenhuma delas consegue dar conta da complexidade do objeto, na
medida em que realizam recortes muito específico para as respectivas abordagens” (LAVRAS,
2003, p. 17).
A formulação de projetos e planos dentro de uma instituição é influenciada pelo
“padrão planejado de organização em serviços de saúde, ainda que virtual em muitas
organizações pública no contexto brasileiro”, e requer a identificação das “distintas
racionalidades que competem entre si no processo decisório”. (PAIM, 2002b, P. 412)
Nessa ambiência, Matus (1994,1996) identifica que setores coexistem e competem
sob a coordenação de regras aceitas entre si. Mais que uma organização estruturada, estabelece-
se um “jogo” social entre os atores em torno da presença ou ausência dessas regras
(direcionalidade versus ingovernabilidade absoluta ou parcial; departamentalizaçao versus
centralismo; responsabilidade versus irresponsabilidade).
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A formulação gráfica que expressa o grau de baixa ou alta responsabilização e a
articulação do sistema de trabalho, entre os macro e micro sistemas, constitui o Triângulo de
Ferro da Gestão, composto pela agenda do dirigente, pelo sistema de petição e prestação de
contas por desempenho e pela gerência por operações. (MATUS,1996:352)
Erro! Não é possível criar objetos a partir de códigos de campo de edição.
O vértice superior representado pela agenda do dirigente responsável pela
manutenção dos propósitos, definido pelo tempo empregado para cumpri-los (e o tempo é um
recurso escasso, rígido, limitado e reversível) e o foco de atenção que é dado pelo dirigente e
seu entorno (compreendendo formação de assessoria, práticas utilizadas e métodos).
Em relação à gerência operacional, essas se desenham nos microsistemas ou
micropráticas. São espaços onde se operam aos procedimentos e modos de cumprir tarefas
(processos de trabalho, definição de objetivos terminais, descentralização e responsabilização).
É dependente do desenho organizativo da instituição – estrutura das relações que se cristalizam
nas instituições em determinados momentos, nos órgãos e departamentos, seja no nível macro
institucional (referente à tipologia das organizações públicas, seus modos de propriedade, gestão
e regras pertinentes a cada tipo) e macro organizativo (referente ao desenho da estrutura ou o
organograma propriamente dito).
O sistema de prestação de contas é instituído pela sistematização do processo de
checar o processamento de problemas, cumprimento de operações e cobrança de resultados.
Produz a demanda por planejamento, a dar valor às práticas de planejamento, motiva a uma
melhor qualidade da agenda e da gerência. Traduz-se na pressão pelo que é importante, submete
todo aparelho organizacional à regra da responsabilização, levando à superação da mediocridade
política.
Políticas são propostas de redistribuição de poder, implementadas sob forma de
estratégias e para serem executadas é necessário que os propósitos da instituição, os métodos
utilizados e a forma organizativa sejam coerentes entre si. A relação entre os propósitos do
Estado, suas organizações, modo e condições desenham possibilidades diferentes e dentro
desses, a organização é mais determinada que o método, embora seja através dele que se
concretize a eficiência e a eficácia das propostas (Postulado da Coerência, TESTA, 1997).
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A representação gráfica dessa formulação indica o grau de determinação e
condicionamento entre as categorias utilizadas por Mário Testa.
.................................................................................................................................................River
a, 1995 - p. 191 – reflete sobre o Postulado, ressaltando a “relação de determinação correspondente à
definição dos limites dentro dos quais deve ocorrer um fenômeno e a de condicionamento a uma
força impeditiva que limita o que pode acontecer”. Para Rivera, no primeiro nível, os propósitos
determinam o enfoque e a organização; o enfoque determina a organização e condiciona os propósitos; a
organização condiciona o enfoque e os propósitos.
Em seu Pensamento Estratégico, Testa trata três elementos como nucleares: o
propósito do governo (circunscrito pelo desejo de crescimento, legitimação e mudança), o
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método de planejamento (normativo ou estratégico) e a organização (burocrática, mista ou
criativa). Testa acrescenta três componentes num segundo nível: o papel do estado, uma teoria
(de governo, ou de desenvolvimento social) e a história levando a outros elementos de análise e
subordinação. As formalizações de um enfoque de planejamento criativo e solidário, o
estabelecimento de novas relações internas na organização (pela normatização de seus
comportamentos e métodos de trabalho) determinam a capacidade de produzir e de alcançar
propósitos de mudanças.
Em relação à Teoria e o Método, esses dois elementos, no caso da saúde,
corresponderiam ao grau de acumulações de conhecimentos e práticas sobre o processo saúde e
doença, as diversas racionalidades presentes na organização e no governo.
Esses conhecimentos ou racionalidades diversas se convertem em estoques de poder
no sentido dado por Testa (2004, p. 117-125). O poder tratado como capacidade de como fazer
e para que, de acordo com o tipo de atividade desenvolvida na instituição/governo. O poder
técnico é descrito de acordo com os conhecimentos médicos, sanitários, administrativos e os
marcos teóricos ou teorias em uso no campo ou jogo institucional ou as racionalidades, de
acordo com Castell e Rivera (1979 apud Paim, 2002b, p.413).
Nessa relação entre o conhecimento e o ambiente, Testa chama atenção para a
circulação do conhecimento em espaços (âmbitos) distintos: a docência, a investigação, os
serviços, a administração superior e a população. Nesse processo de circulação de
conhecimentos, aparecem a informação (em um sentido mais amplo do acesso à informatização
e à produção de informação tanto no sentido tecnológico como metodológico) e as contradições
no uso dos sistemas de informação, apontadas por Moraes (1994, p. 19-20).
A questão do acesso à informação aparece sempre como elemento restritivo para a
racionalidade técnica e, ao mesmo tempo, é um elemento na manutenção de micro espaços de
poder. Também é um elemento restritivo para uma ação comunicativa, considerando-se os
elementos constituintes dos sistemas.
“Informação é uma descrição mais completa do real associada a um
referencial explicativo sistemático. Pode se dizer que é a representação de
fatos da realidade com base em determinada visão de mundo. É portanto a
ponte entre fatos da realidade ou as idéias de algumas pessoas e o exercício da
cidadania”.(Moraes, 1994, p.19)
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O poder administrativo é considerado não apenas ligado à adequação de meios e
fins como recursos disponíveis (que resulta em eficácia e eficiência), como também ligados ao
uso dos recursos econômicos e às relações de mercado que se instalam no setor saúde. Entre o
público e o privado, mediado pelas regras de mercado e de agregação tecnológica, essa tensão
se traduz na disputa de recursos entre os níveis de atenção à saúde (a atenção primária, a média
e alta complexidade segundo consta nos documentos normativos do SUS).
O poder político se traduz como a capacidade de desencadear uma mobilização
mediada pelo conhecimento, pelo saber e experiência. É a ciência política como arte ou como
conhecimento, que se traduz em expertícia do dirigente no sentido matusiano ou em ideologia
no pensamento estratégico de Testa. São elementos centrais para entender a viabilização e
realização de projetos.
Rivera (1995) aponta que, à luz do postulado de Testa, a ineficácia tradicional do
enfoque de planejamento explica-se pela falta de uma teoria de governo e pelos propósitos
reprodutores do Estado.
Testa veria uma possibilidade de determinar os propósitos de governo, gerando
processos determinísticos, baseados na aquisição de capacidades profissionais, estabelecendo
um que fazer útil e eficaz, (semelhante ao saber prático de Schraiber, 1999), partindo da
premissa de que os sujeitos se estruturam como formas de saber e consciências através de
práticas sociais produtivas. A crítica de Rivera a Testa reside na generalização que ele realiza
das práticas organizativas referentes à produção, subsumidas na categoria trabalho.
Em caso de mudança organizacional, os autores apontam a necessidade de
consolidação de uma ética solidária de trabalho, espírito de associação criativa, democrática e
solidária de sujeitos sociais, e para Giovanella (1995, apud Rivera, p. 197) existe nas práticas
dos sujeitos como exercício de poder, “no interior das organizações enquanto um poder
cotidiano – uma forma de dominação molecular”.
Para Testa (1991, 1995), alcançar os objetivos está submetido à capacidade de
análise e de pensar cenários que permitam desenhar estratégias, ou seja, cursos de ação que
permitam alcançá-los. Essas estratégias podem buscar a manutenção (manter ações que podem
ser consideradas efetivas), a mudança (ampliar o raio de ação, intensificar o trabalho, introduzir
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mudanças na forma e no conteúdo das ações que vêm sendo desenvolvidas) ou transformação
(quando o problema ainda não é enfrentado ou o é de forma inadequada).
A questão que se coloca, então, é a capacidade atual das secretarias estaduais de
saúde (SES) para desempenhar as funções que a consolidação do SUS requer. Neste sentido,
interrogamos se o trabalho de planejamento na SES-SE, considerado aqui como resultado da
produção de fatos e fluxos, consolida ou não uma determinada forma de organização.
Interessa saber, também, como as racionalidades existentes na instituição aceitam
ou rejeitam novas formas de formular política em saúde. Essa ação exige que o corpo técnico se
debruce sobre a problemática saúde e doença, utilize um conjunto de conhecimentos
interdisciplinares para promover e criar condições de desenvolvimento de mudanças sócio
políticas, além de avaliar e questionar o resultado de propostas e planos. E, na maioria das
vezes, a utilização de conhecimentos se concretiza com base naquilo que os gestores
aprenderam “valendo-se dos saberes que circulam na sociedade em geral, levando a uma
necessidade premente de intensificar a utilização do conhecimento científico na gestão da
saúde”. (Souza & Contandriopoulos, 2004, p. 548).
O uso do Planejamento
PES – planejamento estratégico situacional - GOVERNO
MAPP – método Altandir de planificação popular – PLANEJAMENTO LOCAL
ZOPP- (Zielorienterte Proyektplanung) ou Planejamento orientado por PROJETOS.
A proposta metodológica do P.E.S. - quatro momentos encadeados, num processo
contínuo, sem seqüência rígida, linear ou pré-determinado (Teixeira, 2001):
O momento explicativo – a realidade como ela é e/ou tende a ser;
Momento normativo – refere-se ao desenho do que deve ser;
Momento estratégico – refere-se ao pode ser, a análise do que da viabilidade do plano;
Momento tático operacional – diz respeito ao fazer
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