Finanţele instituţiilor publicesuport de curs
Cuprins:
1. Prezentarea generală a instituţiilor publice
2. Elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice
3. Angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor
4. Evaluarea proiectelor de investiţii adoptate de instituţiile publice
5. Achizitii publice
1
1. Prezentarea generală a instituţiilor publice
Instituţiile publice au un rol important în cadrul statului deoarece prin intermediul
acestora acesta îşi îndeplineşte funcţiile sale. De asemenea, procesele economice în economia
de piaţă, , sunt influenţate de stat prin pârghiile economico-financiare la dispoziţia sa, utilizate
în vederea corectării dezechilibrelor la nivel macroeconomic.
Sfera de cuprindere a instituţiilor publice este vastă, statul acţionând practic în toate
domeniile vieţii economice sau sociale. De asemenea, una din caracteristicele cele mai
importante ale economiilor secolului XX, care se continuă şi în secolul XXI, este expansiunea
sectorului public. Statul, prin intermediul instituţiilor de care dispune sau prin intermediul
întreprinderilor a acţionat, în funcţie de politica urmată în diferite perioade, asupra
redistribuirii produsului intern brut în economie, a influenţat pozitiv sau negativ desfăşurarea
anumitor activităţi.
De ce, însă, sunt atât de importante instituţiile publice şi, în primul rând cum se poate
defini acest concept?
Legea finanţelor publice şi, respectiv, legea finanţelor publice locale definesc noţiunea
de instituţie publică enumerând exemple în acest sens, după cum urmează.
Conform legii finanţelor publice, în sfera de cuprindere a instituţiilor publice se cuprind:
“Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi
instituţiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanţare a acestora”1.
La nivel local, conform reglementărilor legislative privind finanţele publice locale,
instituţiile publice reprezintă “denumire generică ce include comunele, oraşele, municipiile,
sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile
publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a
activităţii acestora”2.
Cu toate acestea, ce reprezintă o instituţie publică? În majoritatea cazurilor se fac
numeroase confuzii. De exemplu, la întrebarea: „Pe care dintre următoarele entităţi
(Ministerul Finanţelor Publice, Academia de Studii Economice Bucureşti, Banca Naţională a
României, Ateneul Român, Electrica S.A.) le consideraţi instituţii publice?”, răspunsul va fi
1 Legea nr 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.2 OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003 .
2
cu preponderenţă: „Toate!”, argumentul respondenţiilor fiind că „toate aparţin statului”. Unde
se produce confuzia? O explicaţie ar consta în faptul că nu se cunoaşte foarte bine care este
sfera de cuprindere a sectorului public. Conform viziunii Fondului Monetar Internaţional,
sectorul public cuprinde, pe de o parte, entităţile ce aparţin administraţiei guvernamentale
centrale şi locale, iar, pe de altă parte, cuprinde entităţile cu scop productiv, angrenate în
mecanismul pieţei şi care urmăresc obţinerea de profit3. Prin urmare, în continuare ne vom
referi la entităţile aparţinând administraţiei guvernamentale centrale şi locale ca fiind instituţii
publice care furnizează bunuri publice în vederea satisfacerii nevoilor colective, care au ca
obiectiv bunăstarea socială şi nu înregistrarea profitului, care sunt finanţate, în majoritatea
cazurilor de la bugetul public şi care sunt înfiinţate prin legi date în acest sens.
Gruparea instituţiilor publice după modul de prezentare de mai sus se face în funcţie de
nivelul la care se manifestă. Astfel, avem instituţii publice la nivel central şi instituţii publice
la nivel local.
Instituţii publice la nivel central
- Parlamentul- Preşedenţia- Guvernul- ministerele- alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale
Instituţii publice la nivel local
- consiliile judeţene- consiliile locale- primăriile- alte instituţii publice de interes local
Un alt criteriu de clasificare a instituţiilor publice este domeniul în care îşi manifestă
autoritatea.
După domeniul în care îşi manifestă
autoritatea
- instituţii publice care acţionează în domeniul legislativ:- Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul)- consiliile judeţene, consiliile locale
- instituţii care acţionează în domeniul executiv:- Guvernul- ministerele- Banca Naţională a României- prefecturile- primăriile
3 Finance Statistics Manual 2001, International Monetary Fund, 2001.
3
- instituţii publice care acţionează în domeniul judecătoresc:- Curtea Supremă de Justiţie- Consiliul Superior al Magistraturii- instanţele judecătoreşti- tribunalele- parchetele
Alte criterii de clasificare ale instituţiilor publice sunt: obiectul activităţii sau modul de
finanţare al activităţii curente şi de capital4.
După obiectul activităţii
- instituţii administrative:- ministere- alte organisme centrale- prefecturi- primării
- instituţii de specialitate:- de învăţământ- medicale- justiţie- procuratură
După modul de finanţare
- instituţii publice finanţate integral de la buget- instituţii publice cu finanţare mixtă (de la buget şi din venituri proprii)- instituţii publice finanţate din fonduri proprii
O caracteristică a instituţiilor publice este faptul că ele produc bunurile publice care sunt
distribuite în cea mai mare parte gratuit5 sau la preţuri care se regăsesc sub nivelul costurilor.
Prin serviciile oferite de către instituţiile publice se urmăreşte asigurarea unor servicii către
contribuabili care ar necesita costuri ridicate dacă ar fi produse de sectorul privat, precum şi
asigurarea satisfacerii nevoilor sociale ale contribuabililor.
Deoarece sunt axate pe furnizarea unor anumite bunuri publice, instituţiilor publice le
este caracteristică specializarea, ele urmărind scopul pentru care funcţionează.
Domeniile în care acţionează instituţiile statului producătoare de bunuri publice sunt
următoarele:6
a) domeniul social-cultural:
4 vezi Luminiţa Ionescu Contabilitatea instituţiilor din administraţia publică, Ed. Economică, Bucureşti, 2001.5 vezi Moşteanu Tatiana Buget şi Trezorerie Publică, Ed. DuStyle, Bucureşti, 2000.6 Op. cit;
4
- învâţământ: preşcolar, primar şi gimnazial, complementar, profesional, liceal,
postliceal, învăţământ pentru copii cu deficienţe, case de copii, universităţi,
academii, case de cultură, biblioteci etc;
- sănătate: dispensare medicale, policlinici, spitale, sanatorii, preventorii, creşe,
leagăne de copii, centre de recoltare şi conservare a sângelui, staţii de salvare etc;
- asistenţă socială: cămine de bătrâni şi pensionari, cămine-spital pentru invalizi şi
bolnavi cronici, cămine pentru copii infirmi şi cămine-atelier, cantine de ajutor
social, centre de primire a minorilor, instituţii de plasament familial etc;
- sport şi tineret.
b) domeniul apărării naţionale: unităţi militare, unităţi de învăţământ specializate;
c) domeniul ordinii publice: unităţi de poliţie, pompieri, jandarmi, Serviciul Român de
Informaţii;
d) domeniul autorităţii publice: Preşedenţia, Senatul, Camera Deputaţilor, Guvernul,
ministerele, alte organe ale administraţiei publice centrale, consiile locale, primăriile,
prefecturile, organe ale administraţiei de stat pe plan local, autorităţile judecătoreşti, Curtea de
Conturi, Curtea Constituţională Consiliul Concurenţei etc;
e) domeniul economic: instituţii specilizate în cercetare ştiinţifică, unităţi de cercetare
pentru descoperiri de zăcăminte noi, instituţii de protecţie a mediului, de gospodărire a apelor.
Conducătorii instituţiilor publice sunt ordonatori de credite. În funcţie de subordonarea
instituţei, conducătorul acesteia poate fi ordonator principal de credite, ordonator secundar sau
ordonator terţiar.
Ordonatorii principali de credite pentru instituţiile finanţate din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetelor fondurilor speciale sunt conducătorii autorităţilor
publice, miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale.
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele bugetare, aprobate prin bugetul
de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, pe unităţile ierarhic
inferioare, în raport sarcinile acestora cuprinse, potrivit legii, în bugetele respective şi aprobă
efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu, cu respectarea dispoziţiilor legale.
La nivel local, ordonatorii principali de credite sunt preşedinţii consiliilor judeţene sau
primarii, în funcţie de buget.
5
Ordonatorii secundari şi terţiari de credite sunt conducătorii celorlalte instituţii publice
care se află direct în subordonarea ordonatorilor principali sau în subordonarea ordonatorilor
secundari (e vorba de ordonatorii terţiari de credite).
Ordonatorii secundari de credite aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii şi a
celor din bugetele fondurilor speciale, cu respectarea dispoziţiilor legale, şi repartizează
creditele bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt
ordonatori terţiari de credite.
De asemenea, ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au fost
repartizate numai pentru nevoile unităţilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din
bugetele aprobate şi în condiţiile stabilite prin dispoziţiile legale.
Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi utiliza creditele bugetare numai în
limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea
instituţiilor publice respective şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii principali de credite pot delega dreptul de a aproba folosirea şi repartizarea
creditelor bugetare înlocuitorilor lor de drept.
Ordonatorii principali, ordonatorii secundari şi terţiari de credite răspund, potrivit legii,
de:
a) utilizarea creditelor bugetare;
b) realizarea veniturilor;
c) folosirea cu eficienţă şi eficacitate a sumelor primite de la bugetul de stat, de la
bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, din bugetele locale
şi a altor bugete ale instituţiilor publice;
d) integritatea bunurilor încredinţate unităţii pe care o conduc;
e) organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a dărilor de seamă
contabile asupra execuţiei bugetare.
După cum am prezentat anterior, finanţarea instituţiilor publice se realizează de la buget
(de stat, asigurărilor sociale de stat sau locale, fonduri speciale), de la buget şi din venituri
proprii sau din venituri proprii.
Finanţarea de la buget se realizează, în cea mai mare parte a cazurilor, prin deschiderea
creditelor bugetare ca urmare a cererii de deschidere de credite bugetare înaintată de
ordonatorul de credite al instituţiei publice la organul ierarhic superior.
Instituţiile publice pot realiza venituri proprii din taxe, chirii, manifestări culturale,
valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, concursuri artistice, publicaţii,
6
impresariat, exploatarea filmelor, prestaţii editoriale, consultaţii şi servicii medicale, studii,
proiecte, prestări de servicii, lucrări, exploatări ale unor bunuri pe care le au în administrare şi
altele, stabilite în condiţiile legii.
Institutiile publice mai pot folosi pentru desfăşurarea şi lărgirea activităţii lor mijloace
materiale şi baneşti primite de la persoane juridice şi fizice, prin transmitere gratuită, cu
respectarea dispoziţiilor legale. Acestea se gestionează potrivit normelor privind finanţele
publice şi cu respectarea destinaţiilor stabilite de transmiţător.
De asemenea, instituţiile publice pot beneficia de alocaţii bugetare nerambursabile,
granturi, obţinute în sistem competitiv, pe care le cuprind în buget în scopul realizării unor
obiective sau programe în condiţiile legii
Instituţiile publice finanţate integral de la buget varsă veniturile realizate la bugetul de
stat sau la bugetele locale, după caz, în funcţie de subordonare.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate parţial sau integral din fonduri
proprii, se încasează, se administrează, se contabilizează şi se utilizează de instituţiile publice
în cauză, potrivit normelor privind finanţele publice, dacă legea nu prevede altfel.
Excedentele rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice, finanţate din fonduri
de la buget şi venituri proprii, precum şi din fondurile speciale, se regularizează la sfârşitul
anului cu bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale, după caz, în limita
sumelor primite de la acestea, dacă legea nu prevede altfel.
Soldurile anuale rezultate din execuţia bugetelor instituţiilor publice finanţate integral
din venituri proprii rămân la dispoziţia acestora, urmând a fi folosite în anul următor cu
aceeaşi destinaţie. Bugetele instituţiilor publice finanţate din venituri proprii se prezintă
distinct ca anexă la bugetul centralizat al ordonatorului principal de credite.
Plăţile pentru investiţiile instituţiilor publice se efectuează prin unităţile teritoriale ale
trezoreriei statului, pe baza listei de investiţii, a documentaţiei tehnice prevăzute de lege, a
fondurilor aprobate pentru cheltuieli de capital şi cu respectarea dispoziţiilor legale privind
investiţiile şi decontarea acestora.
7
2. Elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli ale instituţiilor publice
La baza desfăşurării încasărilor şi plăţilor efectuate de către o instituţie publică stă
bugetul de venituri şi cheltuieli. Bugetul, în accepţiunea Legii finanţelor publice reprezintă
„documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau,
după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice”7.
Stabilirea veniturilor şi cheltuielilor care se înscriu în buget se face în funcţie de gradul de
subordonare a instituţiei respective, precum şi de specificul acesteia. Bugetele de venituri şi
cheltuieli ale instituţiilor publice sunt cuprinse (în totalitate sau sub formă de sold) în bugetul
de stat sau în bugetele locale.
La baza fundamentării veniturilor şi cheltuielilor aferente instituţiilor publice pot sta o
serie de metode8:
a) metode clasice de fundamentare:
- metoda automată – pentru previzionarea veniturilor şi cheltuielilor pentru anul următor
(n+1) se iau drept bază veniturile şi cheltuielile aferente anului anterior, al cărui exerciţiu s-a
încheiat (n - 1);
- metoda majorării (diminuării) se iau în considerare rezultatele exercitiilor bugetare
aferente a cinci sau mai multi ani premergatori celui pentru care se face previziunea, pe baza
cărora se calculeazî ritmuri medii de modificare a veniturilor si a cheltuielilor, ritmuri care se
aplica asupra veniturilor si cheltuielilor din anul in curs pentru a se face o previziune penru
anul urmator;
- metoda evaluării directe: presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursa de
venit si pentru fiecare categorie de cheltuieli, in functie de executia preliminara a anului in
curs si realizarea unei previziuni pentru viitor.
Deşi sunt consemnate trei metode diferite, toate pornesc de la aceeaşi premisă, conform
căreia veniturile sau cheltuielile bugetare pentru anul următor (St+1) se pot previziona având în
vedere nivelul de execuţie a acestora într-o perioadă anterioară (St-1), care este de regulă anul
premergător celui curent în care se fundamentează bugetul şi pentru care sunt cunoscute
datele de execuţie a veniturilor şi cheltuielilor, la care se adaugă un factor de corecţie (c),
după următoarea relaţie:
7 Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în MO nr. 597/2002.8 T Moşteanu si colectiv, FInante publice – note de curs si aplicatii pentru seminar, Ed Universitara, 2005.
8
Factorul de corecţie poate diferi în funcţie de categoria de cheltuieli sau venituri care
urmează a fi previzionată. De exemplu, în cazul cheltuielilor de persoanl se pot avea în vedere
majorările salariale ce urmează a se acorda în anul următor; în cazul cheltuielilor pentru
bunuri şi servicii se pot avea în vedere creşterile de preţ la bunuri şi, resectiv tarife la servicii.
Pe ansamblu şi, mai cu seama în cazul unor instituţii publice precum ministerele se poate face
o prognoză a cheltuielilor prevăzute în buget în funcţie de corelaţia acestora cu ritmul de
creştere a produsului intern brut.
b) metode moderne - aceste metode urmaresc fundamentarea bugetelor de venituri si
cheltuieli plecând de la obiectivele ce trebuie atinse, programele ce trebuie realizate.
În cazul acestor metode bugetul este împărţit în sub-bugete pe activităţi, urmând ca în
cazul fiecărui sub-buget să aibă loc o fundamentare a veniturilor şi cheltuielilor pe tipuri de
venituri şi de cheltuieli. Prin însumarea sub-bugetelor, la care se pot adăuga, dacă este cazul,
veniturile şi cheltuielilor activităţi generale a instituţiei, se realizează bugetul general.
În concluzie, diferenţa dintre metodele moderne şi cele clasice este una de conţinut.
Metodele moderne oferă filosofia asupra conceperii bugetului de venituri şi cheltuieli al unei
instituţii, în sensul stabilirii unor obiective ce urmează a fi realizate, eventual pe parcursul mai
multor ani, şi având în vedere stabilirea unor indicatori de eficienţă, în timp ce metodele
clasice sunt cele care oferă mijloacele, instrumentele necesare fundamentării cheltuielilor şi
veniturilor din bugetele program.
2.1. Fundamentarea veniturilor instituţiilor publice
Veniturile instituţiilor publice de subordonare centrală sunt asigurate9:
a) integral din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele
fondurilor speciale, după caz;
b) din venituri proprii şi subvenţii acordate de la bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz;
c) integral, din veniturile proprii.
9 Op. cit;
9
În cazul instituţiilor publice de interes local, finanţarea cheltuielilor curente şi de capital
se asigură10:
a) integral de la bugetul local, în funcţie de subordonare;
b) din venituri proprii şi din subvenţii acordate de la bugetul local, în funcţie de
subordonare;
c) integral din venituri proprii.
Atât instituţiile publice de subordonare centrală, cât şi cele de subordonare locală pot
folosi, pentru desfăşurarea activităţii lor, bunuri materiale şi fonduri băneşti primite de la
persoanele juridice şi fizice, sub formă de donaţii şi sponsorizări.
Veniturile proprii ale instituţiilor publice, finanţate din venituri proprii sau din venituri
proprii şi transferuri de la bugetele superioare, provin din chirii, organizarea de manifestări
culturale şi sportive, concursuri artistice, publicaţii, prestaţii editoriale, studii, proiecte,
valorificări de produse din activităţi proprii sau anexe, prestări de servicii şi altele asemenea.
Categoriile de venituri care sunt cuprinse în bugetele instituţiilor administraţiei publice
sunt diferite în funcţie de subordonarea instituţiei respective sau în funcţie de specificul
instituţiei publice. Astfel, instituţiile publice finanţate integral din bugetul de stat sau din
bugetele locale au veniturile formate din transferuri de la aceste bugete. Instituţiile publice
care se finanţează parţial sau integral din venituri proprii, deoarece desfăşoară o activitate
generatoare de venituri, obţin veniturile în funcţie de specificul activităţii desfăşurate.
Fundamentarea veniturilor in cazul acestora se poate realiza pe baza previziunilor
privind sursele de venit si posibilitatea lor de valorificare.
Pentru fundamentarea veniturilor instituţiilor publice trebuie ţinut cont de o serie de
criterii11:
- existenţa bazei legale a realizării veniturilor;
- execuţia preliminară pentru anul de bază, corectată cu eventualele influenţe
prevăzute pentru viitor;
- analiza şi studierea comparativă a veniturilor şi a cheltuielilor realizate pe total, pe
structură şi în dinamică.
10 OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale, publicată în MO nr. 431/2003.11 vezi Tatiana Moşteanu, Mariana Vuţă, Câmpeanu Emilia, Buget şi Trezorerie Publică, Ed. Tribuna Economică, Bucureşti, 2002.
10
2.2. Fundamentarea cheltuielilor instituţiilor publice
Mergând pe clasificaţia economică a cheltuielilor efectuate de instituţiile publice12
acestea pot fi cheltuieli curente (de funcţionare) şi cheltuieli de capital (cu caracter de
investiţii).
Conform dărilor de seamă contabile care trebuie depuse de instituţiile publice, structura
cheltuielilor acestora este următoarea (această structură este comună pentru toate instituţiile
publice, deci are o arie de cuprindere vastă, unele categorii de cheltuieli fiind comune pentru
toate instituţiile publice, altele fiind, însă, specifice numai anumitor instituţii publice):
CHELTUIELI
CURENTE
- cheltuieli de personal
- cheltuieli materiale şi servicii
- subvenţii
- prime
- transferuri
- dobânzi
CHELTUIELI
DE CAPITAL- cheltuieli de capital
OPERATIUNI
FINANCIARE
- împrumuturi acordate
- rambursări de credite, plăţi de dobânzi, comisioane
la credite
Cheltuielile de personal reprezintă o componentă importantă a cheltuielilor unei
instituţii publice, în componenţa lor fiind incluse:
a) cheltuieli cu salariile:
- salarii de bază;
- salarii de merit;
- indemnizaţii de conducere şi alte indemnizaţii;
- spor de vechime;
12 vezi Iulian Văcărel şi colectivul, Finanţe publice, EDP Bucureşti, 2002;
11
- sporuri pentru condiţii de muncă;
- alte sporuri;
- fonduri pentru posturi ocupate prin cumul;
- plăţi ore suplimentare;
- fond de premii;
- prima de vacanţă;
- alte drepturi salariale acordate personalului încadrat cu carte de muncă;
- drepturi salariale plătite unor persoane din afara unităţii;
- alte drepturi salariale;
b) contribuţii pentru asigurările sociale de stat;
c) cheltuieli pentru constituirea fondului pentru plata ajutorului de şomaj;
d) contribuţii pentru constituirea fondului de asigurări sociale de sănătate;
e) contribuţia pentru fondul de risc şi accidente;
f) comisionul pentru Camera de muncă;
g) fondul de garantare a creanţelor salariale;
e) deplasări, detaşări, transferări (diurna):
- deplasări, detaşări, transferări în ţară;
- deplasări în străinătate;
f) tichete de masă.
Pentru fundamentarea cheltuielilor de personal în cazul instituţiilor publice se pleacă de
la organigrama instituţiei. Aceasta cuprinde numărul de posturi, gradul lor de ocupare cu
personal, precum şi diferenţierea personalului pe trepte de salarizare.
Prin reglementările legale sunt stabilite limitele minime şi maxime între care se pot
încadra salariile de bază pentru personalul angajat al instituţiilor publice, în funcţie de
specificul instituţiei. Aceste limite sunt stabilite fie în funcţie de anumiţi coeficienţi care se
aplică la valoarea sectorială a salariului, fie sub forma unor limite valorice minime şi maxime.
În cazul în care instituţiile publice obţin şi venituri din activităţi extrabugetare, nivelul
salariilor poate fi mărit pe seama acestor venituri.
O variantă de determinare a nivelului previzionat a cheltuielilor cu salariile se poate
baza pe următorul raţionament: se determină, plecând de la structura personalului şi de la
nivelul mediu al salariului pentru fiecare salariat (sau categorie de salariaţi), cuantumul
salariilor de bază, salariilor de merit, indemnizaţiilor de conducere, sporurilor, orelor
12
suplimentare, premiilor şi a altor drepturi salariale previzionate pentru anul de plan. Acestea
însumate reprezintă cheltuielile cu salariile sau fondul de salarii al instituţiei publice.
Pentru determinarea cheltuielilor cu salariile pentru anul de plan, în funcţie de numărul
angajaţilor unei instituţii publice, se poate opta pentru un calcul analitic (număr redus de
personal) sau pe baza unor calcule previzionate pe baza unor rezultate medii ale anului de
bază.
Vom prezenta un exemplu de fundamentare a cheltuielilor cu salariile pentru o instituţie
publică pe baza datelor valorice salariale medii realizate în anul de bază şi a numărului de
salariaţi estimat pentru anul de plan (datele luate în calcul sunt ipotetice):13
Nr. crt.
Elementele fondului de salarii
Număr mediu
persoane beneficiare în anul de
plan
Sumă medie pe persoană beneficiară
consumată în luna iulie a
anului de bază (lei)
Total- mii lei
-
1. Salarii de bază 159 180.100 28.635,62. Salarii de merit 23 32.980 758,63. Indemnizaţii de conducere 31 56.900 1.763,84. Spor de vechime 157 36.700 5.761,95. Spor pentru condiţii de
muncăa) periculoase şi
vătămătoare;b) încordare psihică
deosebită sau condiţii deosebite;
c) grele;d) în zone izolate;e) nevăzători;f) alte condiţii.
00
0
0000
00
0
0000
00
0
0000
6. Fond de premii în cursul anului
10 74.560 745,6
7. Ore suplimentare 10 23.330 233,38. Spor pentru lucrul de
noapte5 25.000 125,0
9. Plata cu oraa) pentru personalul
din unitate;b) pentru personalul
din afara unităţii
000
000
000
10. Alte drepturi salariale 0 0 0TOTAL FOND DE 38.023,5
13 prelucrare după “fundamentarea fondului de salarii” p. 82, vezi Vasile Juravle şi Lucian Ţâţu gestiunea financiară a instituţiilor publice – culegere de lucrări practice şi studii de caz, ED ASE, Bucureşti, 1998.
13
SALARII
Pentru o estimare mai aproape de realitate a fondului de salarii pentru anul de plan
trebuie să se ţină cont de eventualele majorări salariale acordate sub forma indexărilor sau a
altor tipuri de majorări.
Separat de cheltuielile cu salariile se calculează de către instituţia publică şi cheltuielile
privind contribuţiile către stat (menţionate la literele b-g ale cheltuielilor de personal):
Cheltuielile pentru deplasări, detaşări, transferări sunt fundamentate în funcţie de
previziunile privind deplasările, detaşările, transferările pentru anul de plan. Prin reglementări
legale este stabilită diurna pentru personalul instituţiilor publice, atât pentru intern, cât şi
pentru străinătate.
În cadrul cheltuielilor materiale şi cu serviciile realizate de o instituţie publică
amintim (unele comune tuturor instituţiilor publice, altele specifice numai unora):
a) drepturi cu caracter social:
- rechizite şcolare;
- transport elevi, studenţi, şomeri, asistaţi, bolnavi, invalizi şi însoţitorii lor;
- drepturi pentru studenţi şi elevi în perioada concursurilor şi campionatelor;
- drepturi pentru donatorii de sânge;
- alte drepturi stabilite de dispoziţiile legale;
b) hrana:
- hrana pentru oameni;
- hrana pentru animale;
c) medicamente şi materiale sanitare:
- medicamente;
- materiale sanitare;
d) cheltuieli pentru întreţinere şi gospodărie:
- încălzit;
- iluminat şi forţă motrică;
- apă, canal, salabritate;
- poştă, telefon, telex, radio, televizor, telefax;
- furnituri de birou;
- materiale pentru curăţenie;
- alte materiale şi prestări de servicii;
14
e) materiale şi prestări de servicii cu caracter funcţional;
f) obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată şi echipament:
- lenjerie şi accesorii de pat;
- echipament;
- alte obiecte de inventar de mică valoare sau scurtă durată;
g) reparaţii curente;
h) reparaţii capitale;
i) cărţi şi publicaţii;
j) alte cheltuieli:
- calificarea, perfecţionarea şi specializarea profesională a salariaţiilor;
- protocol;
- protecţia muncii;
- transmiterea drepturilor;
- alte cheltuieli autorizate prin dispoziţii legale;
k) manuale;
l) fondul Preşedintelui;
m) fondul Primului Ministru.
Cuantumul maxim pentru cea mai mare parte a cheltuielilor materiale şi cu serviciile
este stabilit prin diferite acte normative, atât sub forma unor sume indexabile periodic, cât şi
sub forma unor cantităţi. De asemenea, pentru anumite categorii de cheltuieli (ex: obiecte de
inventar de mică valoare şi scurtă durată) estimarea cheltuielilor pentru anul de plan se face pe
baza referatelor privind necesarul de astfel de materiale, precum şi pe baza preţurilor estimate
de achiziţie.
În general, cheltuielile materiale se fundamentează pe baza metodelor clasice.
15
3. Angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor
Execuţia bugetară a cheltuielilor presupune parcurgerea a patru etape
obligatorii din punct de vedere al exigenţelor utilizării fondurilor publice. Aceste etape
sunt:
A. angajarea cheltuielilor;
B. lichidarea cheltuielilor;
C. ordonanţarea cheltuielilor;
D. plata cheltuielilor.
A. Angajarea cheltuielilor din resurse financiare constituite la nivelul bugetelor
publice se poate realiza:
- în cazul acţiunilor finalizate în cadrul anului bugetar – în limita
creditelor bugetare aprobate în buget la partea de cheltuieli;
- în cazul acţiunilor multianuale – în limita creditelor de angajament
aprobate pentru exerciţiul bugetar respectiv (acestea pot diferi de
creditele bugetare anuale alocate aceluiaşi an).
Angajarea fondurilor publice se poate face cu respectarea destinaţiilor aprobate
în buget, respectiv în limita sumelor aprobate pe fiecare linie bugetară (sursă de
finanţare, subcapitol, articol şi/sau aliniat) în bugetul propriu. Angajarea fondurilor
este condiţionată de existenţa prevederilor legale care autorizează realizarea
cheltuielii respective.
Angajarea oricărei cheltuieli din fonduri publice îmbracă două forme de
angajamente:
- angajament legal;
- angajament bugetar.
A1. Angajamentul legal este faza în procesul execuţiei bugetare reprezentând
orice act juridic din care rezultă sau ar putea rezulta o obligaţie pe seama fondurilor
publice. Angajamentul legal este un document scris ce creează raporturi juridice între
instituţia publică şi o terţă parte. Pentru a avea puteri depline, angajamentul legal
trebuie să poarte semnătura conducătorului instituţiei publice. Forme ale
angajamentului legal: contractul pentru achiziţia de bunuri sau servicii (de notat faptul
16
că achiziţiile cu valoare mai mică de 15000 euro+TVA se realizează pe bază de
document justificativ, care se consideră a fi contract de achiziţie publică, deci este
act juridic ce stă la baza angajamentului legal14), contractul de muncă, acordul de
împrumut, convenţia civilă, comanda etc.
Înainte de a angaja şi a utiliza creditele bugetare, respectiv înainte de a lua
orice măsură care ar produce o cheltuială, ordonatorii de credite trebuie să se
asigure că măsura luată respectă principiile unei bune gestiuni financiare, ale unui
management financiar sănătos, în special ale economiei şi eficienţei cheltuielilor.
În acest scop utilizarea creditelor bugetare trebuie să fie precedată de o
evaluare care să asigure faptul că rezultatele obţinute sunt corespunzătoare
resurselor utilizate. De regulă, această evaluare se face pe baza unui referat de
oportunitate.
Proiectele angajamentelor legale reprezintă decizii de principiu luate de
ordonatorii de credite, care implică o obligaţie de efectuare a unei cheltuieli faţă de
terţe persoane. Fundamentarea necesităţii se face, cel mai adesea, printr-un referat
ce însoţeşte propunerea de angajament bugetar. Aceste proiecte de angajamente
legale nu pot fi aprobate de către ordonatorul de credite decât dacă au primit în
prealabil viza de control financiar preventiv (propriu şi delegat, dacă este cazul) în
condiţiile legii. Proiectul de angajament legal se prezintă pentru viza de control
financiar preventiv împreună cu o propunere de angajare a unei cheltuieli în care
sunt trecute şi confirmate disponibilităţile bugetare pe linia bugetară respectivă.
Având în vedere că există un decalaj între momentul angajării fondurilor
publice şi momentul plăţii, angajarea fondurilor publice se face:
- pe baza creditelor bugetare (de angajament) alocate întregului
exerciţiu financiar (chiar dacă prin trimestrializarea creditelor bugetare
plăţile se vor putea face într-un trimestru ulterior celui în care s-a
semnat angajamentul bugetar);
- în condiţiile asigurării posibilităţii plăţii pentru acţiunile curente
finalizate în cadrul aceluiaşi an bugetar până pe 31 decembrie a
anului bugetar (pentru ca plata să poată fi realizată trebuie ca bunurile
şi serviciile care fac obiectul angajamentelor să fie livrate/prestate
înaintea întocmirii ordonanţării de plată).14 A se vedea art. 19 din OG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, publicată în MO nr. 418/2006.
17
Nerespectarea restricţiilor de mai sus atrage după sine angajarea şi plata
sumelor datorate din bugetul noului an după ce la finele anului bugetar creditele
bugetare neutilizate se anulează.
Evidenţa contabilă a angajamentelor legale se face pe conturi extrabilanţiere
detaliate pe analitice codificate conform clasificaţiei bugetare.
A2. Angajamentul bugetar este orice act prin care o autoritate competentă, potrivit
legii, afectează fonduri publice unor anumite destinaţii, în limita creditelor bugetare
(de angajament) aprobate.
Rolul angajamentului bugetar este acela de a pune în rezervă a creditelor
bugetare angajate (evidenţierea lor ca şi credite bugetare utilizate) în vederea
gestionării fondurilor publice fără a depăşi cumulat creditele bugetare (de
angajament) aprobate. Astfel, angajamentul legal trebuie să fie precedat de
angajamentul bugetar ce confirmă existenţa prevederilor bugetare necesare şi
rezervarea lor pentru acel angajament legal.
Angajamentul bugetar ce precede angajamentul legal trebuie făcut pe suma
ce urmează a fi plătită în cursul anului bugetar respectiv. În cazul contractelor de
servicii (de exemplu abonamentul telefonic sau cel de internet) aplicând stricto-senso
dispoziţiile legale, ar trebui reziliate contractele la sfârşitul anului şi încheiate noi
contracte după aprobarea noilor bugete cu încadrarea în noile credite bugetare. În
practică se utilizează frecvent contracte ce permit rezilierea la sfârşitul anului (se
recurge la reziliere în cazul în care noile prevederi bugetare nu sunt suficiente) cu
condiţia ca după aprobarea noului buget să fie angajate sumele necesare noului an
şi abia apoi să se angajeze alte sume din respectivele linii bugetare.
Angajamentele bugetare pot fi de două feluri:
- angajamente bugetare individuale (un angajament specific unei anumite
operaţiuni noi care urmează să se efectueze; angajamentul bugetar
individual se prezintă la viză persoanei împuternicite să exercite controlul
financiar preventiv în acelaşi timp cu proiectul angajamentului legal
individual);
- angajamente bugetare globale (pentru cheltuieli curente de natură
administrativă15, ce se efectuează în mod repetat pe parcursul aceluiaşi 15 cheltuielile curente de funcţionare de natură administrativă includ: cheltuieli de deplasare, cheltuieli de protocol, cheltuieli de întreţinere şi gospodărie (încălzit, iluminat, apă, canal, salubritate, poştă, telefon, radio, furnituri de birou etc.), cheltuieli cu asigurările, cheltuieli cu chiriile, cheltuieli cu abonamentele la reviste etc.
18
exerciţiu bugetar, se pot întocmi propuneri de angajamente legale provizorii,
materializate în bugete previzionale, care se înaintează pentru viza de
control financiar preventiv împreună cu angajamentele bugetare globale).
În cazul angajamentelor legale provizorii ordonatorul de credite verifică faptul ca
angajamentele legale individuale încheiate să nu depăşească valoarea
angajamentelor provizorii care au fost emise anterior. Angajamentele legale
individuale aprobate până la finele anului, acoperite de aceste angajamente legale
provizorii, nu trebuie înaintate pentru viza de control financiar preventiv.
Angajamentele legale individuale care depăşesc valoarea angajamentelor legale
provizorii se supun vizei de control financiar preventiv.
Angajamentele bugetare se realizează prin emiterea unui document scris
privind angajamentul bugetar individual şi angajamentul bugetar global, prin care se
certifică existenţa unor credite bugetare disponibile şi se pun în rezervă (se
blochează) creditele aferente unei cheltuieli, potrivit destinaţiei prevăzute în buget.
După avizarea angajamentului bugetar individual sau global, după caz, de către
persoana împuternicită să exercite controlul financiar preventiv, acesta se semnează
de ordonatorul de credite şi se transmite compartimentului de contabilitate pentru
înregistrare în evidenţa cheltuielilor angajate.
Creditele bugetare neangajate, precum şi creditele bugetare angajate şi
neutilizate până la finele exerciţiului bugetar sunt anulate de drept.
Orice cheltuială angajată şi neplătită până la data de 31 decembrie a exerciţiului
bugetar curent se va plăti în contul bugetului pe anul următor din creditele bugetare
aprobate în acest scop. Această cheltuială trebuie să se raporteze la finele anului
curent pe baza datelor din contabilitatea cheltuielilor angajate.
Sunt supuse unei proceduri excepţionale drepturile salariale ale personalului
cuprins în statele de funcţii anexate bugetului aprobat şi obligaţiile aferente acestora,
pensiile şi ajutoarele sociale stabilite conform legilor în vigoare, precum şi cheltuielile
cu dobânzile şi alte cheltuieli aferente datoriei publice. În cazul acestor cheltuieli, se
consideră angajate toate sumele prevăzute în buget. La începutul anului şi ori de
câte ori se rectifică bugetul se angajează toate sumele din liniile bugetare
corespunzătoare cheltuielilor enumerate mai sus.
În situaţia în care se impune majorarea sau diminuarea unor angajamente
legale, este necesară elaborarea unor propuneri de modificare a angajamentelor
legale şi bugetare iniţiale, însoţite de memorii justificative. Modificarea se face prin
19
angajarea suplimentară de fonduri publice sau anularea unor angajamente (de
regulă, din cele angajate global şi neutilizate).
Din punct de vedere al organizării, evidenţei şi raportării angajamentelor
bugetare şi legale instituţiile publice, indiferent de subordonare şi de modul de
finanţare a cheltuielilor, au obligaţia să organizeze evidenţa angajamentelor bugetare
şi legale. Evidenţa angajamentelor bugetare şi legale este ţinută de compartimentul
de contabilitate, iar persoana desemnată să exercite controlul financiar preventiv
propriu va supraveghea organizarea şi ţinerea evidenţei, actualizarea şi raportarea
angajamentelor bugetare şi legale.
Scopul organizării evidenţei angajamentelor bugetare este de a furniza
informaţii în orice moment şi pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru
exerciţiul bugetar curent cu privire la creditele bugetare consumate prin angajare şi
prin comparaţie să se determine creditele bugetare disponibile care pot fi angajate în
viitor. Scopul organizării evidenţei angajamentelor legale este de a furniza informaţii
în orice moment şi pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat pentru exerciţiul
bugetar curent cu privire la angajamentele legale anuale sau multianuale aprobate
de ordonatorul de credite.
Procedura de înregistrare în contabilitate a cheltuielilor bugetare trebuie să
dea posibilitatea de a asigura pentru fiecare subdiviziune a bugetului aprobat în
exerciţiul bugetar curent informaţii cu privire la:
- creditele bugetare disponibile;
- angajamentele legale;
- plăţile efectuate în baza angajamentelor legale la un moment dat;
- soldul angajamentelor legale care mai trebuie plătite la finele anului;
- datele necesare întocmirii "Situaţiei privind execuţia cheltuielilor
bugetare angajate la finele trimestrului", situaţie care este parte
componentă din structura "Situaţiilor financiare" trimestriale şi anuale
ale instituţiilor publice.
Situaţia privind execuţia cheltuielilor angajate la finele trimestrului va fi însoţită
de un raport explicativ privind toate informaţiile utile cu privire la angajamentele
efectuate în cursul exerciţiului bugetar.
Având în vedere că valorile la care se referă creditele bugetare, angajamentele
bugetare şi legale nu constituie elemente patrimoniale, acestea se evidenţiază în
20
contabilitate în conturi în afara bilanţului, utilizându-se metoda de înregistrare în
partidă simplă; înregistrările se fac în debitul şi creditul unui singur cont, fără
utilizarea de conturi corespondente.
B. Lichidarea cheltuielilor este cea de-a doua fază în procesul execuţiei
bugetare care constă în verificarea existenţei angajamentelor, determinarea sau
verificarea realităţii sumei datorate, verificarea condiţiile de exigibilitate ale
angajamentului legal pe baza documentelor justificative care să ateste operaţiunile
respective. Această etapă este necesară pentru confirmarea exactităţii documentelor
ce însoţesc bunurile şi serviciile. În practică se poate întâmpla ca bunurile furnizate
să nu fie acelea din comanda dată de instituţie sau bunurile facturate să nu
corespundă cantitativ sau calitativ cu cele efectiv livrate. Verificarea existenţei
obligaţiei de plată se realizează prin verificarea documentelor justificative din care să
rezulte pretenţia creditorului, precum şi realitatea "serviciului efectuat" (bunurile au
fost livrate, lucrările executate şi serviciile prestate sau, după caz, existenţa unui titlu
care să justifice plata: titlu executoriu, acord de împrumut, acord de grant etc.).
Salariile şi indemnizaţiile vor fi lichidate în baza statelor de plată colective,
întocmite de compartimentul de specialitate, cu excepţia cazurilor în care este
necesară lichidarea individuală.
Documentul cel mai des utilizat pentru atestarea livrării bunurilor este factura.
Prevederile legale privind factura şi modul corect de întocmire a acesteia sunt
prevăzute de Codul fiscal16. Astfel, persoana impozabilă care efectuează o livrare de
bunuri sau o prestare de servicii, alta decât o livrare/prestare fără drept de deducere
a TVA trebuie să emită o factură către fiecare beneficiar, cel târziu până în cea de-a
15-a zi a lunii următoare celei în care ia naştere faptul generator al TVA, cu excepţia
cazului în care factura a fost deja emisă. De asemenea, persoana impozabilă trebuie
să emită o factură către fiecare beneficiar pentru suma avansurilor încasate în
legătură cu o livrare de bunuri sau o prestare de servicii, cel târziu până în cea de-a
15-a zi a lunii următoare celei în care a încasat avansurile, cu excepţia cazului în
care factura a fost deja emisă. Factura cuprinde în mod obligatoriu următoarele
informaţii:
- numărul de ordine, în baza uneia sau mai multor serii, care identifică
factura în mod unic;
16 Art. 155 din Legeab nr. 571/2003 - Codul fiscal, publicată în MO nr. 927/2003.
21
- data emiterii facturii;
- denumirea/numele, adresa şi codul de înregistrare ale persoanei
impozabile care emite factura;
- denumirea/numele, adresa şi codul de înregistrare ale cumpărătorului
de bunuri sau servicii;
- denumirea şi cantitatea bunurilor livrate, denumirea serviciilor
prestate;
- data la care au fost livrate bunurile/prestate serviciile sau data
încasării unui avans, cu excepţia cazului în care factura este emisă
înainte de data livrării/prestării sau încasării avansului;
- baza de impozitare a bunurilor şi serviciilor, pentru fiecare cotă,
scutire sau operaţiune netaxabilă, preţul unitar, exclusiv taxa, precum
şi rabaturile, remizele, risturnele şi alte reduceri de preţ;
- indicarea, în funcţie de cotele taxei, a taxei colectate şi a sumei totale
a taxei colectate, exprimate în lei;
- o referire la alte facturi sau documente emise anterior, atunci când se
emit mai multe facturi sau documente pentru aceeaşi operaţiune.
Este important de menţionat că semnarea şi ştampilarea facturilor nu sunt
obligatorii. De asemenea, achiziţiile cu valoare mai mică de 100 de lei nu trebuie
însoţite de factură, ci este suficient bonul fiscal ştampilat de către emitent17.
Factura emisă de furnizor trebuie să fie însoţită de documentele interne
întocmite de instituţia publică cu ocazia recepţiei. Documentele întocmite de comisia
de recepţie sunt: procesul-verbal de recepţie, procesul-verbal de recepţie provizorie,
procesul-verbal de punere în funcţiune, nota de recepţie şi constatare de diferenţe
etc.
Documentele care atestă bunurile livrate, lucrările executate şi serviciile
prestate sau din care reies obligaţii de plată certe se vizează pentru "Bun de plată"
de ordonatorul de credite sau de persoana delegată cu aceste atribuţii, prin care se
confirmă că:
- bunurile furnizate au fost recepţionate, cu specificarea datei şi a
locului primirii;
- lucrările au fost executate şi serviciile prestate; 17 A se vedea OMFP nr. 1714/2005 privind aplicarea prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 831/1997 pentru aprobarea modelelor formularelor comune privind activitatea financiară şi contabilă şi a normelor metodologice privind întocmirea şi utilizarea acestora, publicat în MO nr. 1042/2005.
22
- bunurile furnizate au fost înregistrate în gestiune şi în contabilitate, cu
specificarea gestiunii şi a notei contabile de înregistrare;
- condiţiile cu privire la legalitatea efectuării rambursărilor de rate sau a
plăţilor de dobânzi la credite ori împrumuturi contractate/garantate
sunt îndeplinite;
- alte condiţii prevăzute de lege sunt îndeplinite.
Prin acordarea semnăturii şi menţiunii "Bun de plată" pe factură, se atestă că
serviciul a fost efectuat corespunzător de către furnizor şi că toate poziţiile din factură
au fost verificate.
Condiţiile de exigibilitate a obligaţiei se verifică pe baza datelor cuprinse în
angajamentele legale, care trebuie să cuprindă şi date cu privire la termenele de
plată a obligaţiei.
Persoana împuternicită să efectueze lichidarea cheltuielilor verifică personal
documentele justificative şi confirmă pe propria răspundere că această verificare a
fost realizată.
Documentele care atestă parcurgerea fazei de lichidare a cheltuielilor stau la
baza înregistrării în contabilitatea patrimonială a instituţiei publice pentru reflectarea
serviciului efectuat şi a obligaţiei de plată faţă de terţii creditori.
C. Ordonanţarea cheltuielilor este faza în procesul execuţiei bugetare în care
se confirmă că livrările de bunuri au fost efectuate sau alte creanţe au fost verificate
şi că plata poate fi realizată. Persoana desemnată de ordonatorul de credite confirmă
că există o obligaţie certă şi o sumă datorată, exigibilă la o anumită dată, şi în acest
caz ordonatorul de credite bugetare poate emite "Ordonanţarea de plată" pentru
efectuarea plăţii.
Ordonanţarea de plată este documentul intern prin care ordonatorul de credite
dă dispoziţie conducătorului compartimentului financiar (financiar-contabil) să
întocmească instrumentele de plată a cheltuielilor.
Ordonanţarea de plată trebuie să conţină date cu privire la:
- exerciţiul bugetar în care se înregistrează plata;
- subdiviziunea bugetară la care se înregistrează plata;
- suma de plată;
- datele de identificare a beneficiarului plăţii;
- natura cheltuielilor;
23
- modalitatea de plată.
Ordonanţarea de plată va fi însoţită de documentele justificative în original şi va
purta viza persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate, care să
confirme corectitudinea sumelor de plată, livrarea şi recepţionarea bunurilor,
executarea lucrărilor şi prestarea serviciilor, existenţa unui alt titlu care să justifice
plata, precum şi, după caz, înregistrarea bunurilor în gestiunea instituţiei şi în
contabilitatea acesteia. Facturile în original sau alte documente întocmite în vederea
plăţii cheltuielilor vor purta obligatoriu numărul, data notei contabile şi semnătura
persoanei care a înregistrat în contabilitate lichidarea cheltuielilor. În cazuri
excepţionale, când nu este posibilă prezentarea documentelor justificative în original,
vor fi acceptate şi copii ale documentelor justificative, certificate pentru conformitatea
cu originalul de către ordonatorul de credite sau de persoana delegată cu aceste
atribuţii.
După aprobare ordonanţarea de plată împreună cu toate documentele
justificative în original se înaintează conducătorului compartimentului financiar
(financiar-contabil) pentru plată.
Primele trei faze ale procesului execuţiei bugetare a cheltuielilor se realizează în
cadrul instituţiei publice, răspunderea pentru angajarea, lichidarea şi ordonanţarea
cheltuielilor revenindu-i ordonatorului de credite bugetare sau persoanelor
împuternicite să exercite această calitate prin delegare.
La momentul întocmirii ordonanţării de plată trebuie să fie cunoscute toate
elementele de identificare complete ale furnizorului. În cazul achiziţiei de bunuri sau
servicii de la operatori economici, pentru ca plata prin virament să poată fi realizată
trebuie cunoscută obligatoriu codul de înregistrare fiscală şi contul de trezorerie
deschis pe seama acestora.
D. Plata cheltuielilor este faza finală a execuţiei bugetare prin care instituţia
publică este eliberată de obligaţiile sale faţă de terţii-creditori. Plata cheltuielilor se
efectuează de persoanele autorizate care, potrivit legii, poartă denumirea generică
de contabil, în limita creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate în condiţiile
dispoziţiilor legale, prin unităţile de trezorerie şi contabilitate publică la care îşi au
conturile deschise, cu excepţia plăţilor în valută, care se efectuează prin bănci, sau a
altor plăţi prevăzute de lege să se efectueze prin bănci.
24
Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar (financiar-
contabil) în limita creditelor bugetare deschise şi neutilizate sau a disponibilităţilor
aflate în conturi, după caz. În practică se constată o necorelare a actelor normative
deoarece nu se precizează clar rolul trimestrializării creditelor bugetare aprobate.
Dacă angajamentul legal este condiţionat de încadrarea sumei în alocaţia anuală,
plata nu poate fi realizată decât în limita creditelor bugetare trimestriale cumulate de
la începutul anului până în trimestrul în care se realizează plata. O altă necorelare
este legată de faptul că disponibilul din contul de trezorerie se determină la nivel
global (în cazul instituţiilor publice care au conturi de disponibilităţi la trezorerie) sau
la nivel de titlu de cheltuială (în cazul instituţiilor publice care se finanţează din
alocaţii bugetare). Efectuarea plăţii este condiţionată de existenţa disponibilităţilor,
deşi nu se poate defalca suma disponibilităţilor pe fiecare linie bugetară în parte. În
consecinţă, plăţile se fac după principiul „primul ordonanţat, primul plătit” la fiecare
titlu de cheltuială în parte până la epuizarea disponibilităţilor bugetare din contul de
trezorerie.
Instrumentele de plată utilizate de instituţiile publice, respectiv cecul de
numerar şi ordinul de plată pentru trezoreria statului (OPT), se semnează de două
persoane autorizate în acest sens.
Plata se efectuează numai dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:
- cheltuielile care urmează să fie plătite au fost angajate, lichidate şi
ordonanţate;
- există credite bugetare deschise/repartizate sau disponibilităţi în
conturi de disponibil;
- subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectuează plata este
cea corectă şi corespunde naturii cheltuielilor respective;
- există toate documentele justificative care să justifice plata;
- semnăturile de pe documentele justificative aparţin ordonatorului de
credite sau persoanelor desemnate de acesta să exercite atribuţii ce
decurg din procesul executării cheltuielilor bugetare, potrivit legii;
- beneficiarul sumelor este cel îndreptăţit potrivit documentelor care
atestă serviciul efectuat;
- suma datorată beneficiarului este corectă;
- documentele de angajare şi ordonanţare au primit viza de control
financiar preventiv propriu;
25
- documentele sunt întocmite cu toate datele cerute de formular;
- alte condiţii prevăzute de lege.
Nu se poate efectua plata în condiţiile în care există impedimente de natură
legală, procedurală sau financiară cum ar fi:
- în cazul în care nu există credite bugetare deschise şi/sau repartizate
ori disponibilităţile sunt insuficiente;
- când nu există confirmarea serviciului efectuat şi documentele nu
sunt vizate pentru "Bun de plată";
- când beneficiarul nu este cel faţă de care instituţia are obligaţii;
- când nu există viza de control financiar preventiv propriu pe
ordonanţarea de plată şi nici autorizarea prevăzută de lege.
În vederea efectuării cheltuielilor, instituţiile publice au obligaţia de a prezenta
unităţilor de trezorerie şi contabilitate publică la care au conturile deschise bugetul de
venituri şi cheltuieli aprobat şi repartizat pe trimestre, pe modelele elaborate de
Ministerul Finanţelor Publice. Pentru efectuarea cheltuielilor de capital instituţiile
publice vor prezenta unităţilor de trezorerie şi contabilitate publică şi programul de
investiţii aprobat în condiţiile legii.
Creditele bugetare aprobate în buget vor putea fi utilizate la cererea
ordonatorilor de credite numai după deschiderea de credite de către ordonatorii
principali de credite, repartizarea creditelor bugetare pentru bugetul propriu şi pentru
ordonatorii de credite secundari sau terţiari, după caz, şi/sau alimentarea cu fonduri a
conturilor deschise pe seama acestora.
Dreptul de administrare şi dispoziţie asupra conturilor de cheltuieli bugetare
sau de disponibil, deschise la unităţile de trezorerie şi contabilitate publică şi bănci,
se va exercita în mod exclusiv de către instituţiile publice pe seama cărora au fost
deschise, prin persoanele special împuternicite în acest sens, după comunicarea
către trezorerie sau bancă a împuternicirilor şi a fişelor cu specimenele de semnături
ale persoanelor abilitate să efectueze plata, împreună cu amprenta ştampilei.
Din conturile de cheltuieli bugetare sau de disponibilităţi, după caz, instituţiile
publice pot ridica, pe bază de cecuri pentru ridicare de numerar, numerarul pentru
efectuarea plăţilor de salarii, premii, deplasări, precum şi pentru alte cheltuieli care
nu se pot efectua prin virament, cum ar fi: drepturi cu caracter social, burse pentru
elevi şi studenţi, ajutoare etc. În fila de cec se menţionează şi natura cheltuielilor care
urmează să se efectueze din numerarul ridicat.
26
Plata facturilor reprezentând contravaloarea bunurilor achiziţionate, serviciilor
prestate sau a lucrărilor efectuate se realizează de către instituţiile publice în
perioada 24-31 a fiecărei luni18. Instituţiile publice au obligaţia de a-şi programa
plăţile efectuate prin virament sau numerar în regim decadal (cu trei zile înainte
începerii fiecărei decade).
5. Evaluarea proiectelor de investiţii adoptate de instituţiile publice
5.1. Necesitatea realizării investiţiilor de către instituţiile publice
Instituţiile publice realizează investiţii din trei considerente:
- pentru buna desfăşurare a activităţilor curente ce cad în sarcina lor;
- pentru realizarea unor obiective publice;
- pentru realizarea unor obiective economice.
18 A se vedea art. 36 din OUG nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, publicată în MO nr. 249/2009.
27
În prima categorie includem investiţiile ocazionate de construirea unui sediu nou,
achiziţionarea unor mijloace fixe pentru desfăşurarea activităţii curente etc.
Cea de-a doua categorie cuprinde investiţiile majore îndreptate în folosul comunităţii,
cum ar fi: construirea unui drum, a unui pod, a unui dig, realizarea sistemului de canalizare a
unei localităţi, conectarea unei localităţi la sistemul de electricitate etc.
În ultima categorie se includ investiţiile care au ca scop obţinerea de profit din
desfăşurarea unei activităţi economice (în acest caz statul acţionează ca un agent economic).
Investiţiile realizate de instituţiile publice pot fi încadrate în două categorii:
- investiţii care pot fi realizate exclusiv de către instituţiile publice;
- investiţii care pot fi realizate atât de sectorul public, cât şi de sectorul privat.
În cadrul investiţiilor care pot fi realizate exclusiv de instituţiile publice includem acele
investiţii ale căror costuri nu pot fi recuperate de la beneficiari, datorită imposibilităţii
individualizării acestora sau a stabilirii cuantumului beneficiului. Astfel, în cazul realizării
unei investiţii privind iluminatul unei localităţi, valoarea investiţiei, dacă ar fi realizată de
sectorul privat, nu ar putea fi recuperată datorită imposibilităţii individualizării beneficiarilor
şi a preţului care trebuie perceput de la aceştia pentru recuperarea investiţiei şi obţinerea de
profit.
În cea de-a doua categorie se includ investiţiile care au ca finalitate obţinerea unor
beneficii de către terţi (comunitate sau o parte a ei), beneficii care pot fi recuperate prin preţul
plătit pentru ele.
Problema care apare este când trebuie să intervină statul şi când trebuie să intervină
sectorul privat în realizarea proiectelor de investiţii.
În primul rând sunt proiecte de investiţii care pot fi realizate de sectorul privat dar sunt
realizate de cel public datorită următoarelor considerente:
- valoarea investiţiei este foarte mare şi investitorii din sectorul privat nu dispun sau nu
pot procura suficiente resurse financiare pentru realizarea ei;
- costul investiţiei este foarte ridicat şi/sau termenul ei de recuperare este foarte mare,
astfel, ea nedevenind rentabilă pentru investitori;
- rentabilitatea investiţiei este scăzută în comparaţie cu alte oportunităţi de investiţii
existente pe piaţă şi investitorii privaţi se îndreaptă către acestea.
Ca exemplu, putem lua cazul unei ape pe malul căruia sunt situate mai multe loturi
agricole şi după acestea o localitate (conform figurii următoare):
28
Curs de apă
Lot 1 Lot 2 Lot 3
Lot 4 Lot 5 Lot 6
Lot 7 Lot 8 Lot 9
Localitate
Beneficiul anual al unui lot de teren este de 100 um. Din statistica anilor anteriori s-a
observat că o dată la 2 ani au loc inundaţii care distrug culturile de pe loturile 1,2 şi 3, o dată
la 6 ani au loc inundaţii care distrug culturile de pe primele 6 loturi, o dată la 12 ani au loc
inundaţii care distrug culturile de pe cele 9 loturi şi o dată la 24 de ani au loc inundaţii care
produc pagube localităţii în valoare de 50.000 um. Pentru înlăturarea pagubelor se pune
problema construirii unui dig a cărui investiţie se ridică la 100.000 um.
Dilema în care ne află este: investiţie publică sau investiţiei privată?
Vom stabili care este evoluţia în timp a pierderilor pentru loturile agricole şi pentru
localitate:
Lot
1
Lot
2
Lot
3
Lot
4
Lot
5
Lot
6
Lot
7
Lot
8
Lot
9
localitate Total
pierdere
2 100 100 100 0 0 0 0 0 0 0 300
6 300 300 300 100 100 100 0 0 0 0 1200
12 600 600 600 200 200 200 100 100 100 0 2700
24 1200 1200 1200 400 400 400 200 200 200 50.000 55400
48 2400 2400 2400 800 800 800 400 400 400 100,000 110.800
4600 4600 4600 1500 1500 1500 700 700 700 150.000
După cum se observă din tabelul de mai sus acoperirea investiţiei prin anularea
pierderilor se realizează într-o perioadă mare de timp (în jur de 45-48 ani) ceea ce face ca
sectorul privat (deţinătorii de terenuri agricole) să nu fie interesaţi în realizarea digului. Dacă
ar fi ca digul să fie realizat de posesorii primelor 3 terenuri investiţia ar fi acoperită în 333 ani.
De aceea, în acest caz investiţia va fi realizată doar dacă se implică sectorul public.
29
Un alt aspect care trebuie evidenţiat este modul de exprimare al beneficiului obţinut prin
realizarea unei investiţii. Astfel, sectorul privat urmăreşte beneficiile doar sub formă materială
obţinute de investitor, în acest mod el recuperându-şi investiţia şi realizând profit. Sectorul
public urmăreşte o gamă diversificată de beneficii: materiale, sociale, culturale etc şi, de
asemenea, urmăreşte ca aceste beneficii să se realizeze la nivelul societăţii nu numai la nivelul
investitorului. Altfel spus, în determinarea rentabilităţii unei investiţii realizate de sectorul
public se iau în calcul toate beneficiile obţinute de societate în ansamblul său.
5.2. Factorii care influenţează fundamentarea proiectelor de investiţii19
Pentru ca o o investiţie să fie adoptată de o instituţie publică, aceasta trebuie să fie
caracterizată prin fezabilitate şi să producă avantaje sociale (pe baza unei prognoze logice şi
realiste). Aceste judecăţi trebuie făcute cu referire la toate consecinţele politice, juridice,
economice, financiare, sociale, comerciale, tehnice, instituţionale şi legate de impactul asupra
mediului natural. Numai simpla enumerare a tuturor aceste consecinţe evidenţiază că un
proiect de investiţii adoptat de o instituţie publică are obiective diferite şi un mod diferit de
evaluare faţă de un proiect de investiţii realizat de o persoană sau firmă privată.
Un proiect de investiţii poate fi adoptat sau respins din considerente politice (spre
exemplu, dacă acesta corespunde sau nu strategiei generale a politicii duse de autorităţi, dacă
este sau nu impus de un grup de presiune influent etc.), indiferent dacă el respectă sau nu
condiţiile de raţionalitate economice, financiare, sociale etc. Oricât de potrivit poate părea un
proiect din alte puncte de vedere, el trebuie să fie consecvent cu politica naţională şi/sau
locală a guvernului sau a autorităţii locale respective. Un proiect total necorelat cu realitatea
politică este condamnat din start. De exemplu, în cazul în care politica guvernamentală este
preocupată de ameliorarea condiţiilor din zonele defavorizate, zonele mai bine dezvoltate din
punct de vedere economic nu trebuie să spere că vor fi prioritare în ceea ce priveşte
investiţiile adoptate. Pe de o parte, un proiect care nu ar întruni criteriile economice,
financiare, tehnice etc. poate fi derulat uneori din motive pur politice. Să presupunem, spre
exemplu, proiectul de construire a unui drum ca fiind mai puţin atractiv economic şi financiar,
sau mai dificil din punct de vedere tehnic, decât un altul care propună o rută alternativă.
19 A se vedea Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi instituţii publice, ED. ANER, 2002.
30
Totuşi, dacă această propunere este puternic sprijinită de un grup influent de suporteri politici,
sau dacă oferă avantaje militare semnificative, poate fi preferat unei alternative mai
atrăgătoare din punct de vedere economic şi financiar. Motivele care stau la baza adoptării
investiţiilor publice pot avea un caracter pur electoral, politicienii luând în considerare, mai
degrabă, numărul voturilor câştigate sau pierdute ca urmare a selectării unui astfel de proiect
de investiţii decât efectul asupra bunăstării sociale. Ele pot fi privite de multe ori prin prisma
teoriei birocraţiei, a faptului că reprezentanţii administraţiei publice centrale sau locale pot
urmări maximizarea utilităţii individuale decât acţiunea în interesul colectivităţii20.
Pentru adoptarea unui proiect de investiţii trebuie să fie respectate condiţiile legale
referitoare la legitimitatea implementării lui sau a procurării surselor de finanţare necesare. În
mod clar, un proiect analizat de o instituţie publică nu poate fi luat în considerare în cazul în
care contravine legii. Se poate întâmpla ca proiectul în sine să fie legal, dar sursele de
finanţare la care se doreşte să se apeleze sau modul de generare a veniturilor să nu fie legale.
De exemplu, împrumutarea de bani sau perceperea unui impozit pot fi constrânse de legislaţie
sau de anumite norme cu caracter administrativ21. Legislaţia trebuie de asemenea luată în
considerare atunci când este vorba de achiziţii publice, condiţii de contractare, de angajare a
forţei de muncă, de norme privind protecţia muncii, norme de protecţia mediului şi multe alte
aspecte legate de implementarea proiectului.
Din punct de vedere economic, pentru a putea fi adoptat, un proiect de investiţii avut în
vedere de o instituţie publică trebuie să acopere cheltuielile presupuse de realizarea lui şi
menţinerea sa în funcţiune prin avantajele pe care le generează. Trebuie menţionat că nu se
urmăreşte acoperirea cheltuielilor efectuate prin veniturile înregistrate de instituţia publică, ci
se consideră că un proiect poate fi acceptat din punct de vedere economic dacă veniturile (sau
mai bine spus avantajele) realizate de stat sau de terţii avuţi în vedere ca “ţintă” ai
programului devansează cheltuielile. Se desprinde concluzia că analiza economică a
fezabilităţii unui proiect se concentrează asupra efectului economic de care beneficiază
societatea în ansamblul ei, şi nu numai entitatea ce îl implementează. Spre exemplu, poate că
este dificil de demonstrat utilitatea economică a unei agenţii de supraveghere a activităţii
desfăşurate de anumite unităţi economice cu un potenţial poluant semnificativ până la
momentul unui accident ecologic.20 Pentru detalii, vezi Kraan, D.J. , Budgetary Decisions - A Public Choice Approach, University Press, Cambridge, 1996, p.65-97.21David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar Planificarea investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti, 2000.
31
Un proiect de investiţii trebuie analizat şi din punct de vedere financiar. O
particularitate a analizei financiare în acest caz este dată de faptul că de multe ori nu există o
dependenţă directă între plăţile care cad în sarcina instituţiei publice şi încasările, ce pot fi
realizate de o altă entitate sau de alte entităţi. Acest fapt implică o susţinere financiară din
partea instituţiei publice, deci este nevoie de fonduri disponibile pentru investiţie22. Deşi
analiza se realizează prin intermediul aceloraşi indicatori utilizaţi şi în cazul proiectelor de
investiţii adoptate de firmele private, în modul de calcul al acestora trebuie să se ţină seama şi
de avantajele pe care le va genera la nivelul comunităţii adoptarea lor.
Criteriul beneficiului social reprezintă, de asemenea, un criteriu important în
fundamentarea unui proiect de investiţii. Dacă se doreşte construirea unui spital, a unei
biblioteci, a unei şcoli, criteriul principal va fi cel social, aceste activităţi ne-urmărind
neapărat înregistrarea unor performanţe deosebite din punct de vedere economic.
Influenţa factorului comercial în selectarea unui proiect de investiţii este dată de
activităţile comerciale pe care le presupune derularea acestuia: contractele privind achiziţiile
de bunuri, contractele cu diferiţi prestatori de servicii, contractarea de lucrări, angajarea
personalului, operaţiunile bancare etc.
Influenţa factorului tehnic în analiza unui proiect de investiţii nu poate fi neglijată.
Importanţa acestei analize este dată de faptul că o supraevaluare din punct de vedere tehnic
peste nivelul optim generează o creştere nejustificată a costurilor peste varianta optimă.
Totodată, o subevaluare din punct de vedere tehnic poate duce la nişte costuri ulterioare
ridicate date de întreţinere, funcţionare şi reparaţii.
Factorul instituţional se referă la sfera de activitate a instituţiei publice. Pentru ca o
instituţie publică să realizeze o investiţie acceptabilă din punct de vedere instituţional trebuie
ca aceasta să îşi desfăşoare activitatea în domeniul respectiv sau să aibă angajat personal cu
specializarea necesară. De exemplu, dacă se doreşte construirea unei secţii de stomatologie
este necesar ca instituţia publică beneficiară a acestei investiţii să dispună de personal
specializat în acest domeniu (sau să angajeze personal), în caz contrar, investiţia nefiind
justificată.
Un alt factor de care trebuie să se ţină seama în analiza unui proiect de investiţii este
mediul natural. Investiţia trebuie să îndeplinească anumite condiţii pentru încadrarea în
anumite norme de poluare, condiţii legate de aspectul fizic etc.. Uneori impactul este clar,
fundamentarea necesitând luarea în considerare a unor costuri diferite legate de remediile
necesare, care pot fi incorporate în costurile generale privind construirea şi operarea
22 Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, Bucureşti, 2002.
32
proiectului. Problemele legate de mediu trebuie privite cu responsabilitate, întrucât
accidentele ecologice generează, pe bună dreptate, efecte de ordin social şi chiar politic (vezi,
de exemplu, efectele generate de poluarea cu cianuri a unor bazine hidrografice cu desfăşurare
în mai multe ţări). Astfel, poate fi uşor să se cadă de acord ca o fabrică potenţial poluantă să
fie construită numai cu condiţia să respecte anumite norme specifice de protecţia mediului.
Este mult mai greu să se fundamenteze un proiect de investiţii publice prin care o zonă cu
frumuseţi naturale sau parte a patrimoniului naţional ar fi deteriorată, pierdută sau distrusă23.
Preocupările legate de mediul natural creează o legătură semnificativă cu finanţarea
proiectului. De exemplu, acolo unde se prevede generarea de costuri externe, ca în exemplul
fabricii poluante, aprobările de planificare pot fi condiţionate de aplicarea unor norme drastice
privind protecţia mediului. Ar putea fi solicitată, de asemenea, instituţiei publice respective,
efectuarea unor cheltuieli privind construirea facilităţilor implicate de atenuarea activităţii
poluante. În mod alternativ, normele privind protecţia mediului pot limita utilizarea deplină a
proprietăţii pentru scopul iniţial propus.
După cum se poate constata, aceşti factori determinanţi acţionează nu numai în mod
individual, ci generează şi efecte sinergetice. Pe de altă parte, există posibilitatea ca prin
satisfacerea restricţiilor induse de un anumit factor, să fie neglijat un altul. În plus, prin
proiectele propuse de diferite instituţii ce acţionează în acelaşi sector de activitate sau în
aceeaşi regiune, este posibil să se solicite fonduri pentru aceleaşi destinaţii. În aceste condiţii,
factorii de decizie trebuie să manifeste responsabilitate şi în ceea ce priveşte convergenţa
acestor proiecte şi armonizarea intereselor partenerilor sociali. Spre exemplu, construirea unei
fabrici (cu capital de stat) de negru de fum la Copşa Mică a ţinut cont de preocuparea
factorilor de decizie pentru asigurarea de locuri de muncă şi astfel de evitare a şomajului, dar
cu pericolul declanşării unui dezastru ecologic pe o perioadă semnificativă (ceea ce va duce la
generarea de costuri pentru eliminarea sau limitarea lui).
Pentru exemplificarea modului de acţiune a acestor factori determinanţi, vom considera
un exemplu simplificat legat de adoptarea unui proiect de investiţii efectuat de un consiliu
local, constând în repararea unui pod care lega două localităţi din jurisdicţie şi care a fost rupt
de o revărsare de ape24.
Influenţa factorului politic. Politica dusă de stat la momentul respectiv este axată pe
îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă a populaţiei care locuieşte în zone rurale. De asemenea,
există un puternic lobby pentru construirea acestui pod.
23 Vezi în acest sens discuţiile legate de construirea Dracula Land Park în Zona Sighişoara.24 vezi Lucian Ţâţu, Introducere în gestiunea financiară a instituţiilor publice, Ed. ASE, Bucureşti, 2002.
33
Influenţa factorului juridic. Consiliul local a obţinut toate avizele pentru construirea
podului. De asemenea, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru procurarea resurselor, pentru
achiziţia materialelor necesare, pentru încheierea contractului cu prestatorul de servicii etc.
Influenţa factorului economic. Pentru fundamentarea studiului de fezabilitate vom folosi
preţurile constante (fără luarea în considerare a inflaţiei), deoarece analiza economică nu se
preocupă de valoarea banilor, ci de valoarea reală a bunurilor şi serviciilor care se pot procura
cu banii respectivi. Uneori, inflaţia acţionează într-o manieră diferenţiată asupra încasărilor,
respectiv a plăţilor, ceea ce implică necesitatea luării în considerare a inflaţiei25.
O persoană care doreşte să se deplaseze între cele două localităţi în condiţiile
inexistenţei podului va trebui să folosească un drum ocolitor care duce la un consum mediu de
combustibil de 5 litri (am presupus că deplasarea se face cu un mijloc de transport cu tracţiune
mecanică). Considerăm că preţul unui litru de combustibil este de 20.000 u.m.. Pe baza
observaţiilor s-a stabilit că zilnic 100 de persoane parcurg acest drum (din ipoteză considerăm
o persoană – o deplasare cu un mijloc de transport). Pentru simplificarea calculelor, se va face
abstracţie de problemele de actualizare. De asemenea, nu vom face distincţie dintre
conceptele de cheltuială şi, respectiv venit, faţă de cele de plată, respectiv de încasare26.
Realizând un calcul anual al costului obţinem: 5 litri 20.000 u.m. 100 persoane/zi
365 zile = 3.650 milioane u.m. anual.
Costul investiţiei este estimat la 11.000 milioane u.m., iar cheltuielile anuale de
întreţinere la 500 milioane u.m. De asemenea, considerăm că investiţia va fi supusă unor
reparaţii capitale după o perioadă de folosinţă de 5 ani.
Prin realizarea investiţiei, pentru deplasarea între cele două localităţi, consumul de
combustibil se reduce la 1 litru. Cheltuielile anuale în condiţiile realizării investiţiei sunt de 1
litru 20.000 u.m. 100 persoane/zi 365 zile = 730 milioane u.m. anual.
Reducerea cheltuielilor anuale cu deplasarea prin adoptarea proiectului de investiţii este
de 3.650 – 730 = 2.920 milioane u.m..
Realizând un calcul pentru durata de viaţă a investiţiei obţinem:
- cheltuieli: 11.000 + 500 5 = 13.500 milioane u.m.
- venituri: 2.920 5 = 14.600 milioane u.m.
25 Atenţie! Nu este vorba aici despre neglijarea calculelor de actualizare. În fapt, chiar dacă se ţine faptul de fundamentarea unor costuri, respectiv venituri, pe seama unor determinanţi reali (vezi, de exemplu, consumuri normate de combustibil, km parcurşi etc.), natura umană obligă la luarea în considerare a unei valori a “ceva” astăzi superioare valorii aceluiaşi “ceva” mâine (preferăm o stradă asfaltată pe care să conducem astăzi, în loc de amânarea acestui “lux” mâine, preferăm să avem astăzi un salariu decent, faţă de a-l avea la dispoziţie mâine).26 În cazul instituţiilor publice plăţile efectuate sunt considerate cheltuieli şi sumele încasate sunt considerate venituri.
34
- profit: 14.600 – 13.500 = 1.100 milioane u.m.
Rentabilitatea costurilor =
Din punct de vedere economic, investiţia poate fi adoptată, ea acoperind cheltuielile
făcute pe seama veniturilor care vor fi înregistrate. După cum observăm, nu am urmărit
acoperirea cheltuielilor cu venituri la nivelul unei instituţii publice, ci pe ansamblu.
Instituţia publică poate să instituie o taxă pentru traversarea podului. În acest caz
veniturile celor care traversează podul se diminuează, dar se majorează cu aceeaşi valoare
veniturile instituţiei publice, deci pe total veniturile aferente proiectului de investiţii (din
punct de vedere al interesului public) rămân aceleaşi.
Influenţa factorului financiar. Analiza financiară urmăreşte determinarea fezabilităţii
proiectului de investiţii din punctul de vedere al finanţării. Pentru a efectua o analiză
pertinentă din punct de vedere financiar este necesar să urmărim şi influenţa inflaţiei asupra
proiectului de investiţii. De asemenea trebuie urmărite sursele de finanţare şi costul de
procurare al acestora (cost pentru procurarea unor surse de finanţare din împrumuturi sau
pierderea de venituri ca urmare a alocării unor surse de finanţare în acest proiect în locul
fructificării lor).
Vom considera că fondul de investiţii de 11.000 milioane u.m. este format din:
- credit extern nerambursabil în sumă de 2.000 milioane u.m.
- împrumut guvernamental rambursabil în sumă de 3.000 milioane u.m.
- apelarea la sume din fondul de capital în sumă de 4.000 milioane u.m.
- emisiune de obligaţiuni, prin care se contează pe o sumă de 2.000 milioane u.m.
De asemenea, se estimează următoarea evoluţie a ratei inflaţiei (este vorba de o rată
medie a inflaţiei pentru fiecare an, raportată la anul anterior):
Anul 1 2 3 4 5
Rata inflaţiei 5% 5% 4% 4% 3%
Rata inflaţiei va fi luată în calcul pentru corectarea valorilor nominale ale cheltuielilor
de întreţinere.
Împrumutul guvernamental va fi rambursat anual, în 5 tranşe egale cu 600 milioane
u.m.. Dobânda percepută pentru acest împrumut este de 10%. Rambursarea şi plata dobânzii
au loc la sfârşitul fiecărui an. Graficul de rambursare va fi următorul:
35
- milioane u.m. -
An
ul
Împrumut
nerambursat la
începutul anului
Amortis
ment
Dobân
da
Anuitat
ea
Suma rămasă de
rambursat la finele
anului
1 3.000 600 300 900 2.400
2 2.400 600 240 840 1.800
3 1.800 600 180 780 1.200
4 1.200 600 120 720 600
5 600 600 60 660 0
TOTAL 3.000 900 3.900
Retragerea sumelor din fondul de capital duce la pierderea dobânzii la care ar fi
fructificate aceste sume. Considerăm că rata dobânzii la care aceste depozite ar fi fructificate
este de 8% anual. Această pierdere de dobândă se diminuează pe măsură ce suma respectivă
este rambursată. Rambursarea are loc anual la sfârşitul anului, prin amortismente egale.
Asimilând pierderea de dobândă unei plăţi (de dobândă), graficul pentru “împrumutul”
din fondul de capital este următorul:
- milioane u.m. -
Anu
l
“Împrumut”
nerambursat la
începutul anului
Amortism
ent
Dobân
da
Anuitat
ea
Suma rămasă de
rambursat la finele
anului
1 4000 800 320 1.120 3.200
2 3.200 800 256 1.056 2.400
3 2.400 800 192 992 1.600
4 1.600 800 128 928 800
5 800 800 64 864 0
TOTAL 4.000 960 4.960
În cazul împrumutului obligatar, cuponul plătit cumpărătorilor este de 12%, iar plata lui
are loc anual. Considerăm că atât emisiunea, cât şi rambursarea se vor realiza la valoarea
nominală. Vom presupune ca fiind neglijabile cheltuielile cu lansarea împrumutului obligatar
şi cu gestiunea lui în timp. De asemenea, considerăm că rambursarea obligaţiunilor se va face
în totalitate la scadenţă. Graficul rambursării împrumutului obligatar este următorul:
- milioane u.m. -
36
An
ul
Împrumut
nerambursat la
începutul anului
Amortis
ment
Dobân
da
Anuitat
ea
Suma rămasă de
rambursat la finele
anului
1 2.000 0 240 240 2000
2 2.000 0 240 240 2000
3 2.000 0 240 240 2000
4 2.000 0 240 240 2000
5 2.000 2.000 240 2.240 0
TOTAL 2000 1.200 3.200
Cheltuielile cu întreţinerea podului, actualizate la inflaţie sunt următoarele:
- milioane u.m. -
Anul 1 2 3 4 5
Cheltuielile de întreţinere 525 551 573 596 614
Graficul cash flow-urilor pentru investiţie este următorul (milioane u.m.):
Anul 0 1 2 3 4 5
Intrări de fonduri 11.000 0 0 0 0 0
Ieşiri de fonduri, din care
- investiţie
- anuitate împr. guvern
-anuitate aferentă fd.
capital
- anuitate împrumut
obligatar
- cheltuieli de întreţinere
11.000
11.000
2.785
900
1.120
240
525
2.687
840
1.056
240
551
2.585
780
992
240
573
2.484
720
928
240
596
4.378
660
864
2.240
614
Diferenţă de acoperit 0 2.785 2.687 2.585 2.484 4.378
După cum se observă din acest tabel, colectivitatea locală trebuie să asigure anual din
fonduri proprii sumele necesare pentru susţinerea financiară a proiectului. Pe parcursul celor 5
ani autoritatea locală trebuie să acopere cheltuieli în sumă de 14.919 milioane u.m.
Această susţinere financiară se poate realiza pe mai multe căi:
majorarea impozitelor locale;
37
majorarea impozitelor locale cumulată cu perceperea unui tarif pentru traversarea
podului (în acest caz majorarea impozitelor nu va fi atât de mare ca în cazul apelării
doar la impozite);
acoperirea acestor cheltuieli pe seama unui tarif perceput pentru trecerea podului;
alte diverse venituri obţinute de autoritatea locală sau obţinute prin granturi
guvernamentale.
În cele ce urmează vom propune mai multe scenarii de acoperire a cheltuielilor.
Deoarece se consideră că zilnic au loc 100 de traversări, numărul anual de traversări va fi de
36.500. Vom calcula tariful maxim care poate fi achitat de cei care traversează podul pentru a
nu înregistra o pierdere comparativ cu situaţia inexistenţei podului. Pentru acest calcul s-a
considerat că prin parcurgerea drumului între cele două localităţi fără a traversa podul nu apar
cheltuieli generate de pierderea de timp sau alte tipuri de cheltuieli (prin cheltuieli considerăm
o pierdere de utilitate economică, socială sau de altă natură). De asemenea, folosim
actualizarea la inflaţie a preţului combustibilului.
Preţul unui litru de combustibil este (în u.m.):
Anul 1 2 3 4 5
Preţul unui litru de
combustibil
21.000 22.050 22.932 23.849 24.565
Deoarece economia de combustibil prin traversarea podului este de 4 litri pe traversare,
economia bănească pentru o traversare va fi ( în u.m.):
Anul 1 2 3 4 5
Economia bănească 84.000 88.200 91.728 95.396 98.260
Economia bănească la nivelul unui an va fi (în milioane u.m.):
Anul 1 2 3 4 5
Economia anuală 3066 3219 3348 3482 3586
Economia bănească pe cei 5 ani este 16701 milioane u.m..
Scenarii de acoperire a cheltuielilor (milioane u.m.):
Scenariu Diferenţă
de
Buget
local
Taxă de
traversare
38
acoperit
Acoperirea în totalitate din
veniturile bugetului14.919 14.919 0
Practicarea unei taxe de
traversare egală cu ½ din
economia realizată
14.919 6.568,5 8.350,5
Practicarea unei taxe de
traversare egală cu economia
realizată
14.919 0* 16.701
Practicarea unei taxe de
traversare care să acopere
cheltuielile care trebuie
realizate
14.919 0 14.919**
* din calculul algebric, ar rezulta chiar o valoare negativă, respectiv un venit pentru bugetul local egal cu 1782 milioane u.m.** taxa se poate reduce, astfel încât avantajul persoanelor care traversează podul să fie real, inclusiv din punct de vedere financiar.
Aplicarea primelor două scenarii, precum şi a celui de-al patrulea, va duce la folosirea
podului pentru traversare, deoarece se obţine o economie de către cei care traversează podul
faţă de situaţia inexistenţei podului. În cazul celui de-al treilea scenariu, cei care traversează
podul nu obţin nici un fel de avantaj plecând de la ipoteze noastre. Avantajul de care se poate
ţine cont este dat de scăderea duratei de parcurs a drumului între cele două localităţi. De
asemenea, prin construirea podului se poate ajunge la situaţia în care numărul de traversări să
crească faţă de prognoze, ceea ce va duce la diminuarea taxei de traversare care trebuie
achitată de beneficiari, astfel încât beneficiul lor să crească.
Influenţa factorului social. În cazul în care prin construirea podului se obţine reducerea
timpului de parcurs pentru a ajunge la un spital sau la o şcoală, precum şi economisirea de
timp de către diferite persoane, acest proiect poate fi acceptat din punct de vedere social.
Problema care se pune în cazul factorului social este dacă acesta primează, cine va suporta
costurile, deoarece după cum se observă din analiza financiară poate să apară o majorare a
impozitelor suportată de toţi contribuabilii, şi nu numai de cei care beneficiază de pod din
punct de vedere social.
Influenţa factorului comercial. Se vor analiza costul procurării de materii prime, precum
şi cel al manoperei. Uneori, există anumite condiţii legate de fundamentarea acestor costuri,
39
legate de organizarea de licitaţii, baremuri maximale de costuri etc., de care trebuie să se ţină
seama. În cazul în care se instituie o taxă pentru traversarea podului, factorul comercial are
implicaţii şi în fundamentarea riguroasă şi realistă a tarifelor practicate.
Influenţa factorului tehnic. Se vor avea în vedere problemele legate de materialele de
construcţie, proiectare, arhitectură etc. Trebuie ţinut cont de faptul că soluţiile tehnologice
adoptate în legătură cu vechiul pod nu sunt neapărat de apreciat din moment ce acesta a fost
luat de ape.
Influenţa factorului instituţional. Nu este cazul.
Influenţa factorilor de mediu.Trebuie asigurate condiţiile constructive astfel încât să nu
se creeze probleme ecologice. Cât timp noul proiect de investiţii constă în înlocuirea unui pod
similar din punct de vedere al amplasamentului, se poate presupune că nu vor apărea
probleme suplimentare legate de poluare.
Pe baza exemplului nostru, extrem de simplificat, nu s-a ţinut cont de influenţa pe care o
pot avea asupra proiectului diferite elemente, cum ar fi: posibilitatea ca investiţia să fie
construită într-un număr mai mare de ani, estimarea anumitor cheltuieli suplimentare care pot
să apară datorită nerespectării termenului de predare etc.
Implementarea unui proiect de dezvoltare necesită multă muncă de planificare şi
cercetare prealabilă, înainte de luarea oricăror angajamente contractuale deoarece acestea, de
cele mai multe ori, odată lansate, sunt dificil de abandonat. Mai mult, pentru cazul proiectelor
ce solicită alocări financiare semnificative şi de durată, opţiunile greşite pot avea consecinţe
financiare şi economice grave. În particular, resursele vor fi epuizate (sau blocate), deşi ar fi
putut fi utilizate în scopuri mai bune27.
5.3. Elementele de fundamentare a proiectelor de investiţii28
Dincolo de necesitatea adoptării proiectelor de investiţii pentru îndeplinirea unor
obiective de interes public, acestea trebuie analizate şi din punct de vedere al raţionalităţii
economice şi financiare. Pentru a urmări performanţa unui proiect de investiţii, se face apel la
27David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar Planificarea investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti, 2000.28 După Ţâţu Lucian, Panaite Alice, Dragotă Victor, Stoian Andreea, Vasilescu Delia, Finanţe locale şi instituţii publice, ED. ANER, 2002
40
calculul mai multor indicatori. Dintre aceştia, cel mai folosit (şi în majoritatea cazurilor şi cel
mai indicat) îl reprezintă valoarea actuală netă (VAN)29. Prin intermediul acestui indicator, se
poate evidenţia dacă un proiect de investiţii trebuie adoptat sau nu din punct de vedere al
performanţelor sale financiare. Relaţia de calcul a indicatorului, în condiţiile acceptării
ipotezei mediului cert, este dată de relaţia, prezentată din considerente de ordin didactic sub
forma:
unde: I0 = investiţia iniţială;
CFDt = cash flow-ul disponibil, la care se adaugă beneficiile publice generate de
investiţie la momentul t;
VR = valoarea reziduală a proiectului de investiţii;
n = durata de funcţionare a proiectului de investiţii;
k = rata de actualizare.
O relaţie de calcul de această formă nu este aplicabilă întotdeauna, însă ne oferă prilejul de a identifica elementele financiare fundamentale ale unui proiect de investiţii, la care ne vom referi succesiv în cele ce urmează:
cheltuielile de investiţie;
cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru comunitate;
valoarea reziduală;
rata de actualizare;
durata de viaţă a proiectului de investiţii.
Cash flow-urile disponibile sau echivalentul sub forma avantajelor pentru
comunitate. Cash flow-ul reprezintă o diferenţă dintre încasările şi plăţile generate de
proiectul de investiţii analizat30. Pentru previziunea cash flow-ului disponibil este, deci,
necesară previziunea fiecăruia dintre factorii explicativi ai acestuia, calculul fiind similar celui
valabil pentru proiectele de investiţii adoptate de firmele private31. Ceea ce trebuie luat în
considerare la proiectele de investiţii adoptate de instituţiile publice este beneficiul social,
29 Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002.30 Op.cit.31 pentru dezvoltări ale acestei teme, vezi Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002, capitolul 16.
41
motiv pentru cuantificarea în unităţi băneşti a acestora. În previziunea acestui indicator, este
indicat să se ţină cont de o serie de observaţii de ordin practic, printre care32:
1. În toate calculele nu se va ţine cont decât de variabilele conectate cu proiectul de investiţii
analizat. De exemplu, nu se va considera că un proiect de investiţii generează câştiguri
numai pentru că este adoptat de o instituţie foarte viabilă.
2. Previziunile trebuie să fie coerente în ceea ce priveşte comparabilitatea indicatorilor.
Astfel, se va opta fie pentru exprimarea indicatorilor în termeni reali, fie în termeni
nominali. De cele mai multe ori, este recomandată utilizarea termenilor reali, dar aceasta
nu trebuie considerată o regulă.
Deşi relaţia de calcul este recomandată în marea majoritate a cazurilor, trebuie subliniat
că aceasta nu reprezintă decât o formulă orientativă. Spre exemplu, în cazul în care se
analizează adoptarea unui proiect de investiţii destinat protecţiei mediului, acesta nu va genera
nici un venit superior, ci, dimpotrivă, va genera cheltuieli mai mari, dar în calculul
indicatorului vor trebui luate în considerare economiile viitoare de costuri, generate de
despăgubirile ce ar fi trebuit plătite în absenţa acestei investiţii33.
Problema care apare în cazul investiţiilor publice este reprezentată de modul de
evaluare a costurilor şi beneficiilor utilizate în metoda valorii actualizate nete. Deosebirile34
existente între modul de aplicare a acestei metode la nivelul proiectelor de investiţii din
sectorul privat şi a cel aplicabil în sectorul public au ca punct de plecare, aşa cum s-a mai
precizat, comportamentul investitorului reprezentat de agentul economic raţional şi, respectiv,
"birocratul" raţional. În primul caz se urmăreşte maximizarea profitului, în timp ce în cel de al
doilea caz se are în vedere maximizarea bunăstării sociale. De asemenea, un alt impediment al
evaluării costurilor şi beneficiilor aferente unui proiect de investiţie adoptat de către o
instituţie publică îl constituie lipsa unei pieţe a bunurilor şi serviciilor publice şi, deci,
imposibilitatea utilizării preţurilor în acest scop. Totodată, apariţia externalităţilor, mai
frecvente în cazul investiţiilor publice datorită specificului lor, face dificilă evaluarea exactă a
beneficiilor şi a costurilor.
O soluţie în acest sens o poate constitui aplicarea teoriei surplusului consumatorului35
pentru evaluarea beneficiilor, cu precizarea că una din ipotezele ce stau la baza acesteia este
cea a pieţelor perfecte şi, prin urmare, preţurile pieţei ca instrumente pot fi utilizate pentru
32 Op.cit..33 Op.cit.34 Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998, p.129-157.35 Idem.
42
analiza corectă a beneficiilor sociale. Bineînţeles, această ipoteză este greu de realizat, iar
existenţa unor situaţii de monopol, a impozitelor, a şomajului sau dezvoltarea comeţului
internaţional sunt tot atâtea argumente contra utilizării acestui instrument. De aceea, se
recomandă folosirea "preţurilor umbră" în cazurile în care evaluarea nu se poate realiza prin
intermediul preţurilor pieţei.
Un alt punct de vedere exprimat în legătură, de data aceasta, cu analizarea beneficiilor
aferente investiţiilor din domeniul sănătăţii aduce în prim plan problematica evaluării vieţii
umane36 utilizându-se în acest sens fie o formulă de calcul ce reprezintă valoarea actualizată a
economiilor probabile ale unui individ, fie indicatori de calitate care nu mai pun problema
exprimării monetare a rezultatelor investiţiei.
Însă, deşi au fost formulate diverse variante la problema evaluării costurilor şi
beneficiilor aferente proiectelor de investiţie, totuşi sunt dificil de implementate în practică şi,
aşa cum preciza Paul Samuelson37, se recunoaşte existenţa soluţiei, dar aceasta este foarte
greu de identificat.
Se pot avea, însă, în vedere următoarele aspecte38:
Eficacitatea socială a cheltuirii resurselor: va fi apreciată prin evaluarea a cât
de bine un anumit proiect rezolvă problemele sociale cu care se confrunta
municipalitatea. În acest sens, se pot avea în vedere: reducerea ratei şomajului,
ameliorarea situaţiei locuinţelor şi a condiţiilor de trai, ameliorarea serviciilor
medicale, ameliorarea infrastructurii de transport etc.;
Eficacitatea bugetară: măsură a câştigului înregistrat la nivelul bugetului
municipalităţii, în sensul reducerii cheltuielilor sau sporirii veniturilor;
Eficacitatea multiplicatorului economic: are în vedere volumul investiţiilor
private realizate ca urmare a implementării respectivului Project de investiţie
publică.
Valoarea reziduală. Valoarea reziduală constituie fie valoarea de piaţă la care s-ar
vinde investiţia la momentul ultimului an de previziune (vezi de exemplu, cazul
privatizărilor), fie valoarea pieselor de schimb şi a altor elemente cu caracter rezidual (de
36 Idem.37 Samuelson P. A., The Pure Theory of Public Expenditure, Public Finance, Worth Publishers, 2000.38 David C.Jones - Aspecte financiare şi economice ale planificării, pregătirii şi gestiunii, seminar Planificarea investiţilor. Stabilirea tarifelor serviciilor publice, organizat de LGA, Bucureşti, 2000.
43
exemplu, un anumit nivel de active circulante nete) la finele duratei de viaţă a proiectului de
investiţie. În principiu, pentru o corectă evaluare a indicatorilor de performanţă caracteristici
proiectului, momentul n ales pentru fundamentarea încheierii previziunii va fi identic cu
durata de viaţă a investiţiei. Astfel, pentru un utilaj acesta va reprezenta durata normală de
funcţionare, pentru investiţii în publicitate – perioada pe care se pot urmări efectele utile ale
campaniei publicitare, pentru investiţii în resurse umane – perioada în care se pot urmări
efectele utile ale specializărilor sau a eventualelor mijloace de stimulare a personalului
utilizate39.
Pentru un utilaj, valoarea reziduală va fi dată de valoarea componentelor sale, rezultate
în urma demontării utilajului şi care pot fi valorificate pe piaţa second hand sau în cadrul
firmei, pentru alte utilizări. Nu trebuie uitată încasarea generată de recuperarea resurselor
financiare mobilizate în activele circulante nete implicate de funcţionarea proiectului de
investiţii40.
Rata de actualizare, ca principiu aplicat în fundamentarea proiectelor de investiţii
adoptate de firmele private, reprezintă rata de rentabilitate cerută de investitori41. În condiţiile
în care aceste proiecte sunt adoptate de instituţiile publice, aceasta va fi ajustată la un nivel
care să ţină cont măcar de devalorizarea monedei în care se face previziunea datorită inflaţiei.
Se consideră că, în condiţiile în care ipotezele ce stau la baza optimului lui Pareto,
respectiv existenţa pieţelor perfecte, lipsa externalităţilor şi a şomajului, sunt îndeplinite, rata
corectă de actualizare poate fi reprezentată de rata dobânzii aferentă creditelor acordate. În
caz contrar, se recomanda42 folosirea aşa-numitei "rate sociale de preferinţă a timpului" care
reprezintă rata marginală de substituţie între consumul din perioada curentă şi consumul dintr-
o perioadă viitoare.
39 Dragotă, Victor; Ciobanu, Anamaria; Obreja, Laura; Dragotă, Mihaela, Management financiar, Ed. Economică, Bucureşti, 2002.40 Op.cit.41 Op.cit.42 Pentru detalii, vezi Cullis J., P. Jones , Public Finance and Public Choice, Oxford University Press, 1998,p.129-157
44
5. Achiziţiile publice
Achiziţiile publice fac parte din activitatea desfăşurată de o instituţie publică. Deoarece
activitatea unei instituţii publice presupune un consum de materiale, servicii, procurare de
mijloace fixe etc, se face apel la diferiţi furnizori sau prestatori. Cum instituţiile publice
gestionează banul public, statul a instituit o serie de reguli privind achiziţia publică. Partea
legislativă referitoare la achiziţiile publice face referire la43 stabilirea principiilor, cadrului
general şi a procedurilor pentru atribuirea contractului de achiziţie publică, precum şi a căilor
de atac al actului sau deciziei autorităţii contractante care aplică una dintre procedurile de
atribuire a contractului de achiziţie publică.
5.1. Elementele componente ale sistemului achiziţiilor publice
I) autoritatea de reglementare - autoritatea de reglementare este reprezentată de
Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice
(ANRMAP);
43 Vezi OUG nr 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006; HG nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a OUG nr. 34/2006; Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice nr 155%2006.
45
II) autorităţile contractante:
- oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care
acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
- oricare organism de drept public, altul decât cele de mai sus, cu
personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de
interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se află cel
puţin în una dintre următoarele situaţii: este finanţat, în majoritate, de
către o altă autoritate contractantă; se află în subordinea sau este supus
controlului unei autorităţi contractante; în componenţa consiliului de
administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de
jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate
contractantă.
- oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe activităţi
relevante, atunci când aceasta atribuie contracte de achiziţie publică sau
încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi;
- oricare subiect de drept, altul decât cele de mai sus, care desfăşoară una sau
mai multe activităţi relevante în baza unui drept special sau exclusiv,
acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte
de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării
respectivelor activităţi
III) operatorii economici: orice furnizor, prestator sau executant (persoană fizică
sau juridică) care oferă în mod licit pe piaţă produse, servicii şi/sau execută lucrări
IV) supraveghetorii sistemului: ANRMAP, Consiliul Naţional de Soluţionare a
Contestaţiilor, Ministerul Economiei şi Finanţelor, Curtea de Conturi.
5.2. Principiile achiziţiilor publice
I) principiul nediscriminării: asigurarea condiţiilor de manifestare a concurenţei reale
pentru ca orice operator economic, indiferent de naţionalitate
46
II) tratament egal: stabilirea şi aplicarea, oricând pe parcursul procedurii de atribuire,
de reguli, cerinţe, criterii identice pentru toţi operatorii economici, astfel încât aceştia să
beneficieze de şanse egale de a deveni contractanţi;
III) recunoaşterea reciprocă: acceptarea produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în
mod licit pe piaţa Uniunii Europene; acceptarea diplomelor, certificatelor, a altor documente,
emise de autorităţile competente din alte state, acceptarea specificaţiilor tehnice, echivalente
cu cele solicitate la nivel naţional.
IV) transparenţa: aducerea la cunoştinţa publicului a tuturor informaţiilor referitoare la
aplicarea procedurii de atribuire;
V) proporţionalitatea: asigurarea corelaţiei între necesităţile autorităţii contractante,
obiectul contractului de achiziţie publică, cerinţele solicitate a fi îndeplinite;
VI) eficienţa utilizării fondurilor publice: aplicarea procedurilor de atribuire
competiţionale şi utilizarea de criterii care să reflecte avantajele de natură economică ale
ofertelor în vederea obţinerii raportului optim între calitate şi preţ;
VII) asumarea răspunderii: determinarea clară a sarcinilor şi responsabilităţilor
persoanelor implicate în procesul de achiziţie publică.
5.3. Procesul de achiziţie publică
Sintetizat, procesul de achitiţie publică este format din următoarele etape:
Etapa Operatiune1 Intocmirea programului anual al
achizitiilor publice- identificare necesitati- estimare valoare si modalitati de obtinere - punerea in corespondenta cu CPV- ierarhizare - alegere procedura- identificare fonduri- elaborare calendar- definitivare si aprobare program- daca se impune, elaborarea si transmiterea anuntului de intentie
47
2 Elaborarea documentatiei de atribuire/ de selectare
- stabilire specificatii tehnice sau documentatia descriptiva- stabilire clauze contractuale- stabilire cerinte minime de calificare, daca este cazul, criterii de selectare- stabilire criteriul de atribuire-daca este cazul, solicitare garantie de participare- completarea Fisei de date a achizitiei- stabilire formulare si modele - anunt catre Ministerul Finantelor Publice privind verificarea procedurala -definitivare documentatie de atribuire
3 Chemare la competitie - publicarea anuntului de participare - punerea la dispozitie a documentatiei de atribuire- raspuns la solicitarile de clarificari- reguli de participare si de evitare a conflictului de interese
4. Derulare procedura de atribuire - daca este cazul, primire candidatura si selectare candidati- daca este cazul, derularea rundelor de discutii- termen pentru elaborare oferte- primire oferte - deschidere- examinare si evaluare oferte- stabilire oferta castigatoare- anulare procedura, dacă este cazul
5. Atribuire contract de achizitie publica sau incheiere acord cadru
- notificare rezultat- perioada de asteptare -daca este cazul, solutionare contestatii- semnare contract/incheiere acord-cadru- transmitere spre publicare anunt de atribuire
6. Încheiere dosar de achizitie publica - definitivare dosar de achizitie publica7. Derulare contract/acord cadru - daca este cazul, constituirea garantiei de buna
executie- intrare in efectivitate- indeplinirea obligatiilor asumate si receptii partiale
8. Finalizare contract - receptie finala- daca este cazul, eliberare garantie de buna executie
9. Analiza procesului - concluzii- masuri de imbunatatire
5.4. Stabilirea valorii estimate a achiziţiilor publice
A. Estimarea valorii contractului de furnizare
48
1. În cazul în care produsele ce urmează a fi achiziţionate necesită şi operaţiuni sau lucrări de
instalare şi punere în funcţiune, atunci:
Ve = Vp + Vmipf,
unde: Ve = valoarea estimată
Vp = valoarea produselor = nr. buc. x preţ unitary
Vmipf = valoarea manoperii, instalării şi punerii în funcţiune
2. În cazul în care nu este stabilită încă modalitatea de dobândire a produselor, respectiv nu s-
a făcut opţiunea între cumpărare, cumpărare în rate, închiriere sau leasing, cu sau fără opţiune
de cumpărare, atunci:
Ve = Vpmax,
unde: Ve = valoarea estimată
Vpmax = valoarea celei mai scumpe modalităţi de dobândire
3. În cazul în care s-a stabilit modalitatea de dobândire a produselor, respectiv prin cumpărare
în rate, prin închiriere sau prin leasing, cu sau fără opţiune de cumpărare, atunci:
▪ dacă durata contractului este stabilită şi este mai mică sau egală cu 12 luni, atunci:
Ve = Vr x n
unde: Ve = valoarea estimată a contractului
Vr = valoarea ratei plătibile
n = nr. de luni </= 12 luni
▪ dacă durata contractului este stabilită şi este mai mare de 12 luni, atunci:
Ve = (Vr x N) + Vprez,
unde: Ve = valoarea estimată
Vr = valoarea ratei plătibile
N = nr. de luni > 12 luni
Vprez = valoarea reziduală estimată
▪ dacă contractul se încheie pe o durată nedeterminată sau dacă durata acestuia nu poate fi
determinată la data estimării, atunci:
Ve = Vr x 48 luni,
unde: Ve = valoarea estimată
49
Vr = valoarea ratei plătibile
4. În cazul în care se intenţionează atribuirea unui contract de furnizare care trebuie reînnoit
într-o perioadă dată, atunci:
fie Ve = ΣVpsa
unde: Ve = valoarea estimată
Vpsa = valoarea ajustată a contractelor de furnizare similare atribuite în ultimul an
fie Ve = ΣVpsv
unde: Ve = valoarea estimată
Vpsv = valoarea contractelor de furnizare similare care urmează a fi atribuite în următoarele
12 luni, începând din momentul primei livrări
5. În cazul în care s-a propus să se achiziţioneze produse similare, dar defalcate pe loturi a
căror cumpărare se realizează prin atribuirea mai multor contracte de furnizare distincte,
atunci:
Ve = ΣVl
unde: Ve = valoarea estimată
Vl = valoarea unui lot
B. Estimarea valorii contractului de servicii
1. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să atribuie un contract de servicii pentru
care nu se poate anticipa preţul total al prestaţiei, dar este posibilă estimarea unui tarif mediu
lunar, atunci:
fie Ve = Vtm x N
unde: Ve = valoarea estimată
Vtm = valoarea tarifului mediu lunar
N = număr de luni, dacă durata contractului este stabilită şi nu depăşeşte 48 de luni
50
fie Ve = Vtm x 48 luni
unde: Ve = valoarea estimată
Vtm = valoarea tarifului mediu lunar
Dacă durata contractului nu poate fi determinată sau depăşeşte 48 de luni
2. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să atribuie un contract de servicii care
trebuie reînnoit într-o perioadă dată, atunci:
fie Ve = ΣVssa
unde: Ve = valoarea estimată
Vssa = sumă din valoarea contractelor de servicii similare atribuite în ultimele 12 luni,
ajustată
fie Ve = ΣVssv
unde: Ve = valoarea estimată
Vssa = sumă din valoarea contractelor de servicii similare atribuite în următoarele 12 luni
3. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii similare, dar
defalcate pe loturi a căror achiziţionare face obiectul unor contracte distincte de servicii,
atunci:
Ve = ΣVl
unde: Ve = valoarea estimată
Vl = valoarea unui lot
4. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii de asigurare,
atunci:
Ve = Pa x n,
unde: Ve = valoarea estimată
Pa = prima de asigurare
51
n = nr. de luni
5. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii bancare sau
alte servicii financiare, atunci:
Ve = T + C + D + A,
unde: Ve = valoarea estimată
T = taxe
C = comisioane
D = dobânzi
A = alte remuneraţii aferente
6. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze servicii de proiectare,
urbanism, inginerie şi alte servicii tehnice, atunci:
Ve = O + A,
unde: Ve = valoarea estimată
O = onorarii
A = alte remuneraţii aferente
C. Estimarea valorii contractului de lucrări
1. În cazul în care autoritatea contractantă îşi propune să achiziţioneze lucrări pentru care
urmează să pună la dispoziţia executantului materiale, utilaje, echipamente tehnologice sau
orice alte amenajări şi dotări necesare execuţiei lucrărilor, atunci:
Ve = Cl + ΣVf
unde: Ve = valoarea estimată
Cl = costul lucrării
Vf = valoarea facilităţilor puse la dispoziţie de către autoritatea contractantă
52
2. În cazul în care obiectul contractului de lucrări îl constituie execuţia unui ansamblu de
lucrări care presupune, după caz, şi furnizarea de echipamente, instalaţii, utilaje sau alte dotări
aferente, atunci:
Ve = Vee + Vei + Veu + Ved,
unde: Ve = valoarea estimată
Vee = valoarea estimată a echipamentelor
Vei = valoarea estimată a instalaţiilor
Veu = valoarea estimată a utilajelor
Ved = valoarea estimată a dotărilor aferente
3. În cazul în care lucrarea permite execuţia pe obiecte sau loturi, pentru care autoritatea
contractantă îşi propune să atribuie unuia sau mai multor executanţi contracte distincte de
lucrări, atunci:
Ve = ΣVl
unde: Ve = valoarea estimată
Vl = valoarea unui lot
D. Estimarea valorii în cazul organizării unui concurs de soluţii
În cazul în care concursul de soluţii este organizat ca o procedură independentă, atunci:
Ve = ΣVp + Ves
unde: Ve = valoarea estimată
Vp = valoarea unui premiu
Ves = valoarea estimată a contractului de servicii care poate fi încheiat
53
Proceduri de atribuiré
Licitatia – deschisă
- restrânsă
Procedura de licitaţie deschisă se desfăşoară, de regulă, într-o singură etapă.
Procedura de licitaţie restrânsă se desfăşoară, de regulă, în două etape:
a) etapa de selectare a candidaţilor, prin aplicarea criteriilor de selecţie;
b) etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaţii selectaţi, prin aplicarea criteriului de
atribuire.
Dialogul competitiv
Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de dialog competitiv pentru
atribuirea unui contract de achiziţie publică dacă se îndeplinesc, în mod cumulativ,
următoarele condiţii:
a) contractul în cauză este considerat a fi de complexitate deosebită;
b) aplicarea procedurii de licitaţie deschisă sau restrânsă nu ar permite atribuirea
contractului de achiziţie publică în cauză.
Contractul de complexitate deosebită este considerat acel contract de achiziţie publică pentru
care autoritatea contractantă nu este, în mod obiectiv, în măsură:
a) să definească specificaţiile tehnice capabile să îi satisfacă necesităţile şi exigenţele; şi/sau
b) să stabilească montajul financiar şi/sau cadrul juridic de implementare a proiectului.
Procedura de dialog competitiv se desfăşoară în trei etape:
a) etapa de preselecţie a candidaţilor;
b) etapa de dialog cu candidaţii admişi în urma preselecţiei, pentru identificarea
soluţiei/soluţiilor apte să răspundă necesităţilor autorităţii contractante şi în baza
căreia/cărora candidaţii vor elabora şi vor depune oferta finală;
c) etapa de evaluare a ofertelor finale depuse.
Negocierea cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare
Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de negociere, cu publicarea
prealabilă a unui anunţ de participare, în următoarele cazuri:
a) atunci când, în urma aplicării licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse, dialogului competitiv
sau a cererii de oferte, nu a fost depusă nicio ofertă sau au fost depuse numai oferte
54
inacceptabile ori neconforme. Aplicarea procedurii de negociere în acest caz este posibilă
numai după anularea procedurii iniţiale de licitaţie deschisă, licitaţie restrânsă, dialog
competitiv sau cerere de oferte şi numai dacă cerinţele iniţiale prevăzute în documentaţia de
atribuire nu sunt modificate substanţial;
b) în situaţii excepţionale, temeinic motivate, atunci când natura
lucrărilor/produselor/serviciilor sau riscurile implicate de executarea/livrarea/prestarea
acestora nu permit o estimare iniţială globală a preţului viitorului contract de achiziţie
publică;
c) atunci când serviciile care urmează să fie achiziţionate, îndeosebi serviciile financiare,
sau serviciile intelectuale, cum ar fi cele care implică proiectarea lucrărilor, sunt de aşa
natură încât caietul de sarcini nu poate fi elaborat cu precizia pe care o impune atribuirea
unui contract de achiziţie publică prin aplicarea licitaţiei deschise sau licitaţiei restrânse;
d) atunci când lucrările ce urmează a fi executate sunt necesare exclusiv în scopul cercetării
ştiinţifice, experimentării sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă acestea nu se realizează
pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea costurilor aferente.
Negocierea fără publicarea prealabilă a unui anunţ departicipare
Autoritatea contractantă are dreptul de a aplica procedura de negociere fără publicarea
prealabilă a unui anunţ de participare numai în următoarele cazuri:
a) atunci când, din motive tehnice, artistice sau pentru motive legate de protecţia unor
drepturi de exclusivitate, contractul de achiziţie publică poate fi atribuit numai unui anumit
operator economic;
b) ca o măsură strict necesară, atunci când perioadele de aplicare a licitaţiei deschise, a
licitaţiei restrânse, a negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare sau a
cererii de oferte nu pot fi respectate din motive de extremă urgenţă, determinate de
evenimente imprevizibile şi care nu se datorează sub nicio formă unei acţiuni sau inacţiuni a
autorităţii contractante. Autoritatea contractantă nu are dreptul de a stabili durata
contractului pe o perioadă mai mare decât cea necesară, pentru a face faţă situaţiei de
urgenţă care a determinat aplicarea procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a
unui anunţ de participare. În cazuri de forţă majoră sau în cazuri temeinic motivate
autoritatea contractantă are dreptul de a emite un ordin de începere a serviciilor/lucrărilor
concomitent cu iniţierea procedurii de negociere fără publicarea prealabilă a unui anunţ de
participare;
55
c) atunci când produsele ce urmează a fi livrate sunt fabricate exclusiv în scopul cercetării
ştiinţifice, experimentării, studiilor sau dezvoltării tehnologice, şi numai dacă acestea nu se
realizează pentru obţinerea unui profit şi nici nu urmăresc acoperirea costurilor aferente;
d) atunci când este necesară achiziţionarea, de la furnizorul iniţial, a unor cantităţi
suplimentare de produse destinate înlocuirii parţiale sau extinderii
echipamentelor/instalaţiilor livrate anterior, şi numai dacă schimbarea furnizorului iniţial ar
pune autoritatea contractantă în situaţia de a achiziţiona produse care, datorită
caracteristicilor tehnice diferite de cele deja existente, determină incompatibilităţi sau
dificultăţi tehnice sporite de operare şi întreţinere. Ca regulă generală, durata unor astfel de
contracte, precum şi cea a contractelor reînnoite nu poate fi mai mare de 3 ani;
e) pentru achiziţionarea de materii prime cotate la bursele de mărfuri, achiziţia acestora
realizându-se ca urmare a tranzacţiilor de pe piaţa la disponibil;
f) atunci când produsele pot fi achiziţionate în condiţii deosebit de avantajoase, de la un
operator economic care îşi lichidează definitiv afacerile, de la un judecător-sindic care
administrează afacerile unui operator economic în stare de faliment sau lichidare, printr-un
aranjament cu creditorii unui operator economic în stare de faliment sau lichidare ori printr-
o altă procedură similară cu cele anterioare, reglementată prin lege;
g) atunci când, ca urmare a unui concurs de soluţii, contractul de servicii trebuie să fie
atribuit, conform regulilor stabilite iniţial, concurentului câştigător sau unuia dintre
concurenţii câştigători ai concursului respectiv, în acest din urmă caz, autoritatea
contractantă având obligaţia de a transmite invitaţie la negocieri tuturor concurenţilor
câştigători;
h) atunci când este necesară achiziţionarea unor lucrări sau servicii suplimentare/adiţionale,
care nu au fost incluse în contractul iniţial, dar care datorită unor circumstanţe imprevizibile
au devenit necesare pentru îndeplinirea contractului în cauză, şi numai dacă se respectă, în
mod cumulativ, următoarele condiţii:
- atribuirea să fie făcută contractantului iniţial;
- lucrările sau serviciile suplimentare/adiţionale să nu poată fi, din punct de vedere tehnic şi
economic, separate de contractul iniţial fără apariţia unor inconveniente majore pentru
autoritatea contractantă sau, deşi separabile de contractul iniţial, să fie strict necesare în
vederea îndeplinirii acestuia;
- valoarea cumulată a contractelor care vor fi atribuite şi a actelor adiţionale care vor fi
încheiate pentru lucrări şi/sau servicii suplimentare ori adiţionale să nu depăşească 20% din
valoarea contractului iniţial;
56
i) atunci când, ulterior atribuirii unui contract de lucrări sau de servicii, autoritatea
contractantă îşi propune să achiziţioneze noi lucrări, respectiv noi servicii, care sunt similare
lucrărilor ori serviciilor achiziţionate prin atribuirea contractului iniţial şi numai dacă se
respectă, în mod cumulativ, următoarele condiţii:
- atribuirea se face contractantului iniţial, iar noile lucrări, respectiv noile servicii, constau
în repetarea unor lucrări sau servicii similare celor prevăzute în contractul atribuit iniţial şi
sunt conforme cu cerinţele prevăzute în caietul de sarcini elaborat cu ocazia atribuirii
respectivului contract;
- contractul de lucrări/servicii iniţial a fost atribuit prin procedura de cerere de
oferte/licitaţie deschisă sau restrânsă;
- valoarea estimată a contractului iniţial de lucrări/servicii s-a determinat prin luarea în
considerare inclusiv a lucrărilor/serviciilor similare care pot fi achiziţionate ulterior;
- în anunţul de participare la procedura aplicată pentru atribuirea contractului iniţial s-a
precizat faptul că autoritatea contractantă are dreptul de a opta pentru achiziţionarea
ulterioară de noi lucrări similare, respectiv noi servicii similare, de la operatorul economic a
cărui ofertă va fi declarată câştigătoare în cadrul procedurii respective;
- autoritatea contractantă are dreptul de a aplica această procedură într-un interval care nu
poate depăşi 3 ani de la atribuirea contractului iniţial.
Cererea de oferte
autoritatea contractantă poate aplica procedura de cerere de oferte în cazul în care valoarea
estimată, fără TVA, a contractului de achiziţie publică este mai mică decât echivalentul în lei
al următoarelor praguri:
a) pentru contractul de furnizare: 130.000 euro;
b) pentru contractul de servicii: 130.000 euro;
c) pentru contractul de lucrări: 5.000.000 euro.
Concursul de soluţii
Concursul de soluţii - o procedură specială prin care achiziţionează, îndeosebi în domeniul
amenajării teritoriului, al proiectării urbanistice şi peisagistice, al arhitecturii sau în cel al
57
prelucrării datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurenţiale de
către un juriu, cu sau fără acordarea de premii.
Atribuirea directă – procedură valabilă în măsura în care valoarea achiziţiei nu depăşeşte
echivalentul în lei a 30.000 euro pentru fiecare achiziţie de produse sau servicii.
58
Recommended
