REPÚBLICA DE BENÍN

Édouard HOUSSOU In spe ct o r G e n er a l de F in an za s

G a bin M EHO U Subdirector Ejecutivo de Presupuesto

M INIS TER IO DE ECONOM ÍA Y F INANZAS

R EFO RMA D EL P R E S U P U E S TO EN B EN ÍN

Presentan: Conferencia de Invierno de 2009 del ICGFM, 2 al 4 de diciembre de 2009Washington, D.C.

BENÍNBenín, pequeño país del oeste de África.

Territorio: 112.622 km2

Fronteras: limita con el Océano Atlántico en el sur, Níger y Burkina Faso en el norte, Nigeria en el este y Togo en el oeste.

Población: aproximadamente 8 millones, con una tasa anual de crecimiento promedio de 2,8%.

PMA:

PBI real/capita (en dólares estadounidenses; 1$ = 500 FCFA) = 273.1 (en 2007)

PBI actual/capita (en dólares estadounidenses; 1$ = 500 FCFA) = 663,8 (en 2007)

Tasa de crecimiento en 2008: 5%

Orígenes de la reforma del presupuesto...Con el apoyo de socios técnicos y financieros, incluido el

Banco Mundial, se realizó un diagnóstico del sistema financiero de Benín en febrero de 1999. Las deficiencias

identificadas en el sistema presupuestario pueden resumirse de la siguiente manera:

Las elecciones en términos de gastos en inversiones, arbitraje entre inversiones y gastos de operación estuvieron guiadas por la disponibilidad de contribuciones externas, la fuente principal de financiamiento, y no por estrategias desarrolladas por el gobierno.

Coordinación inadecuada entre la preparación de presupuestos operativos y presupuestos de inversión

Análisis inadecuado del impacto futuro de la planificación de gastos a mediano plazo en los gastos actuales

Orígenes de la reforma del presupuesto...

Cantidad creciente de puntos de inspección previa, lo cual conduce a lentitud e ineficiencia

En términos generales, los sistemas de gestión y control de auditorías internas son evidentemente inadecuados

Falta de controles posteriores por parte de los departamentos cuyo propósito es realizar dichos controles (DIVI, IGF) con respecto a las inversiones

Los controles posteriores realizados por el IGF sobre los ingresos y gastos son limitados

Se habían tomado opciones que probablemente mejorarían el sistema...

Presenta-ción de presu-puesto unificado y clasifica-ción de gastos

Supervisión del proceso de elaboración de presupuesto por elecciones del gobierno en términos de asignación de recursos entre industrias y limitaciones financieras

Definir la estruc-tura del programa en cada Ministerio

Identificación, en la hoja de datos del programa, del vínculo entre estrategias basadas en el sector, los objetivos, los medios implementados para alcanzar estos objetivos y los indicadores que ayudan a medir hasta qué punto se lograron estos objetivos

Planificación de gastos a mediano plazo

Desarrollo de una nueva estrategia para el sistema presupues-tario

Pero con prerrequisitos...

Con respecto a los mandantes, la idea es considerar sus contribuciones como parte de una alianza genuina y justa que les permitiría dejar que el país se responsabilice del uso adecuado de los recursos públicos, incluida su ayuda.

Con respecto al gobierno, la idea es responsabilizar a los Ministerios técnicos, por medio de un contrato de desempeño que incremente la confianza en sí mismos y la disponibilidad garantizada de sus fondos presupuestarios, ante la obligación de ser responsable según los indicadores de desempeño acordados en el directorio.

Financiar la implementación de la reforma...

El Banco Mundial implementó una herramienta para ayudar con la reforma presupuestaria. Se conoció como financiamiento PERC (Public Expenditure Reform Credit, Crédito para la Reforma del Gasto Público)

A partir de 2001, otro instrumento reemplazó al anterior: PERAC (Public Expenditure Reform Adjustment Credit, Crédito de Ajuste de la Reforma del Gasto Público) que luego dio su nombre a la actual reforma. El fin de PERAC es proveer apoyo a los países en los que la gestión macroeconómica es satisfactoria, según un programa de gasto público que cumple con la estrategia de desarrollo del gobierno y las restricciones financieras.

Desde 2004, luego de la compleción del PERAC, se está negociando otro instrumento de préstamo en el Banco Mundial, a saber, PRSC (Poverty Reduction Support Credit, Crédito de Apoyo a la Reducción de la Pobreza)

Y acerca de la GPR…

Como parte del PRSC, el Gobierno de Benín y el Banco Mundial firmaron un Protocolo de Compromiso. El Protocolo esboza las medidas a tomar para continuar desarrollando y mejorando las herramientas de la Gestión para resultados (GPR) y garantizar la implementación final de una gestión basada en los resultados.

Desarrollar una visión clara del punto de compleción institucional de la reforma

Implementar la estrategia de Gestión para resultados a nivel del programa

Condicio-nes requeridas para el éxito

De conformidad con el Protocolo, se desarrollaron el Marco para la reforma de la gestión presupuestaria basada en los resultados y un Documento de política de desarrollo. Se identificaron cinco proyectos principales:

Implementación de nuevos métodos de gestión interna para administraciones, incluido el uso amplio del control de la gestión, la reforma de las auditorías

internas y la descentralización de la gestión de recursos humanos.

Implementación del sistema de desarrollo de presupuestos de programas para Ministerios, incluida la definición de programas, objetivos e indicadores de

resultados para cada Ministerio, con el uso de instrumentos modernos

Desarrollo de nuevos estándares y nuevas reglamentaciones para procedimientos financieros

Transición fiscal, incluidos planes para implementar un número de identificación fiscal único y el fortalecimiento de las capacidades de los

departamentos de aduana e impuestos.

Consolidación de las lecciones aprendidas de los proyectos de reforma inicial (reforma de la contratación del gobierno, integridad del SIGFP y ASTER, apoyo a la descentralización, etc.)

Los tres pilares de la reforma...

MGMP (Marco de gastos a mediano plazo) = estrategia de gastos multianuales = permite determinar los montos de ingresos y gastos que están a la par de los objetivos de crecimiento, la inflación, la carga fiscal, el déficit, etc.

Un vehículo ideal para integrar el DERP (Documento sobre la Estrategia para la Reducción de la Pobreza) en programas del gasto público, siempre y cuando dicha integración se realice bajo una supervisión macroeconómica continua o coherente.

Presupuestos de programas= herramientas apropiadas para el método de gestión pública basada en el desempeño.Hace posible asignar recursos del presupuesto según elecciones políticas claras.Atención a los fines, teniendo en cuenta los recursos disponibles y no las necesidades de los Ministerios técnicos.

Estrategia de reducción de la pobreza = marco de referencia de políticas = las prioridades clave de las autoridades = instrumento de negociación con socios.

Apropiación (Declaración de París)

Innovaciones...

Desarrollo de presupuestos de programas y MGMP por parte de cada Ministerio, con objetivos claros, resultados estratégicos e indicadores identificados

Asignación de recursos importantes para llevar a cabo programas (ver por ejemplo series durante un período de 10 años para Ministerios piloto: educación, salud, desarrollo rural, medioambiente, obras públicas)

Descentralización de los poderes del encargado de asignar fondos dentro del Ministerio de Finanzas, nombrando a los encargados designados en todos los Ministerios para administrar los fondos del Ministerio de manera independiente

Implementación de unidades de control y evaluación para seguir de manera efectiva la implementación del presupuesto del programa con la idea de ser responsable según los informes de desempeño.

Desarrollo de informes de desempeño

Fortalecimiento de las capacidades de jurisdicción para posibilitar que se realicen auditorías de informes de desempeño, para lo cual las primeras pruebas ya habrán incluido auditorías en blanco

Reforma del control dentro la administración pública

Desarrollo del control de los ciudadanos. A través de los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil, los ciudadanos quieren responsabilizar al gobierno y a las instituciones del gobierno.

Descentralización de la gestión pública a través del desarrollo generado por la comunidad y la transferencia de recursos a las comunidades (iniciativa del Banco Mundial)

Reforma del marco técnico e institucional de la contratación del gobierno

En primer lugar, crecimiento continuo del presupuesto nacional

Efectos de la implementación...

Planeamiento estratégico

Mayor visibilidad de políticas públicas

Más necesidades reales de las industrias

Más ayuda de la comunidad internacional

Más apropiaciones votadas

Cambios en las apropiaciones dentro del presupuesto general del Estado desde 2000 hasta 2009

Período de tiempo

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Perfil de pobreza...

Cambios en la incidencia de pobreza entre 1999 y 2007

Cambios en la profundidad de la pobreza entre 1999 y 2007

Período de tiempo

Período de tiempo

Período de tiempo

Cambios en la gravedad de la pobreza entre 1999 y 2007

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Sí, pero la pobreza no se trata solo del dinero

También se debería tener en cuenta el progreso en términos de educación, salud, estándar de vida, expectativa de vida, es decir, deberíamos pensar en términos de bienestar.

Estrategia de desarrollo = Reducción de la pobreza (ODM)

Índice de desarrollo humano (IDH)

IDH

Resultados inesperados...

Luego de seis años de experiencia, la estrategia de “Gestión para resultados” que empezó en el año 2000 con cinco Ministerios piloto (educación, salud, agua, medioambiente, agricultura) se ha extendido a todos los Ministerios gracias a la posibilidad de asignar recursos adicionales que esta estrategia ofrece.

La malinterpretación de ciertos requerimientos de desempeño, como la rapidez en la realización de gastos, condujo al uso excesivo de procedimientos excepcionales para realizar gastos públicos, por ejemplo, los desembolsos sin ninguna autorización de pago previa o la gran cantidad de contratos privados.

¿Pueden beneficiarse otros países con la experiencia de Benín?

A pesar de estos resultados inesperados, la experiencia de Benín ha demostrado ser satisfactoria a nivel nacional y ha incitado interés en la Unión Económica y Monetaria del Oeste de África (UEMOA), cuyos últimos lineamientos se han inspirado en gran medida en las orientaciones de Benín en relación con este asunto.

Y el control...

Reforma del control: un prerrequisito para lograr desempeño y resultados.

Sin embargo, a pesar de todas sus ventajas, la Gestión para resultados (GPR) no es un sistema de gestión infalible.

Si los corolarios que incluye, a saber, mayor responsabilidad y mayor autosuficiencia en términos de gestión, no vienen acompañados de control, los riesgos serán elevados.

De aquí la necesidad de reformar el control para ajustarlo a los requerimientos de la GPR.

El punto de compleción de esta reforma es la coordinación de medidas de los diferentes cuerpos de control para lograr armonización, mayor eficiencia y más resultados.

El objetivo de la reforma es tener controles previos menos estrictos y un control de calidad del gasto público.

Los controles posteriores van más allá de la regularidad ya que también evalúan los resultados del programa y el desempeño.

Panorama general de los controles en Benín...

Asamblea nacional

Cámara de cuentas

Inspección General de Finanzas

Inspección General del Estado

Inspección General de Servicios Públicos y Empleo

Inspecciones Generales de Ministerios

Inspecciones con jurisdicción nacional

Control interno posterior

Control externo

Control financiero

Comités de contratación del gobierno

Control interno previo

Comités de control/evaluación

Operacional, pero participa en el control

Sin embargo, aún hay deficiencias...

Benín, un país en desarrollo que ha estado realizando

pruebas con la GPR durante casi

diez años, también ha tenido sus escándalos

Canadá, el lugar donde nació la GPR, ofrece un

ejemplo de tales deficiencias con los asuntos de financiamiento

A pesar de la existencia de controles, la acción de gestionar a veces puede resultar imperfecta.

¡Gracias!