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Débora Chaves Meireles
Bárbara Maia Lima Madeira Pontes
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTECENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIAPOLÍTICA AGRÍCOLA E DESENVOLVIMENTO RURAL
FARIA, Carlos Aurélio Pimenta de. Ideias, conhecimento e
políticas públicas: um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes. RBCS. Vol. 18, nº 5, fev/2003.
SETEMBRO/2012
Objetivo
• Discutir o papel das idéias e do conhecimento na formulação das políticas públicas, e
apresentar o conceito de redes de políticas públicas
Introdução
CIÊNCIA POLÍTICA
POLÍTICA PÚBLICA
Ênfase dos estudos: processo de formação de políticas públicas.
Década 1950: passou-se à definição das PP’s como unidade de análise.
Destaque: aspectos policy process e as distinções de atores (estatais e
não-estatais).
Década 1980 e 1990: estudos da interação entre atores privados e
estatais no processo da PP’s tem apresentado transformações.
Pesquisas: incapacidade dos modelos de interpretação de interesses (pluralismo, corporativismo, marxismo) de dar
conta da diversificação e da complexificação. dos processos. Porque?
Interações não hierárquicas;
Baixo grau de formalização ( intercâmbio de recursos e informações )
Participação de novos atores (ONG)
• Abordagens, teorizações e vertentes analíticas que buscam dar clareza a
diversificação dos processos de formação e gestão das PP’s.
• Destaque: variável conhecimento
• Compõem:
Policy networksComunidades epistêmicas
Advocacycoalitions
Processos de difusão
Transferência de PP’s
Policylearning
• Variáveis dependentes Políticas Públicas
• Variáveis independentes na produção PP’s relacionadas ao poder.
• Peter John (1999): 05 grandes vertentes das PP’s.
1• Institucional
2• Formas de atuação e impacto dos grupos e das redes.
3• Condicionantes sociais e econômicos no processo de produção de políticas públicas.
4• Teoria da escolha racional
5• Papel das ideias e conhecimentos.
Ideias e Conhecimento
• Claudio Radaelli (1995) análise do poder concede ao conhecimento um papel
justificatório ou de advocacy.
• Distinção:
• Conhecimento é endógeno ao policy process.
• Conhecimento: apenas um argumento a mais no jogo de interesse.
• Conhecimento instrumentalização de dados, ideias e argumento variável
independente.
Aplicação para o Brasil
O campo da análise de políticas públicas ainda é iniciante
Fragmentação Organizacional e Temática
Institucionalização Precária
Caráter iniciante: exame da produção brasileira recente evidenciar a quase inexistência de análises
mais sistemáticas acerca dos processos de implementação.
Carência de estudos aos processos e metodologias de avaliação de PP’s ;
Brasil magnetizado pelos processos decisórios.
• Questões implementação e a avaliação são negligenciadas.
• As abordagens que destacam o papel das ideias e do conhecimento no processo das políticas
tem sido ignoradas no País.
• Se a agenda de pesquisas no País ainda tem que dar conta de importantes desenvolvimentos
recentes ligados, por exemplo, à questão das redes sociais e das policy networks, em um
momento como o atual, em que há uma tecnização dos processos de formulações e gestão
das políticas influenciada por atores internacionais, observa-se que a variável
conhecimento tem sido articulada nas novas vertentes de análise, tão pouco explorada no
Brasil.
• O campo de pesquisa no Brasil é impermeável a incorporação das vertentes de analise
dedicadas à compreensão das ideias e do conhecimento.
• Exceção a Política Externa Brasileira.
• As ideias e conhecimento papel secundário na abordagem da subárea da análise de PP’s.
• Ideias podem ser definidas: afirmação de valores, relações causais, soluções para problemas
públicos, concepções de mundo e ideologias.
Ideias como papel independente no processo de PP’s
Vertente pós-positiva
Defende Ideias e a Centralidade
Discurso, argumentação e
interpretação
Principais premissas da vertente pós-positivista
• Interação de valores , normas e diferentes formas de conhecimento caracteriza o processo
das políticas (policy process)
• As políticas são uma disputa entre formas de discurso : baseadas na luta pelo poder e na busca
de significado.
• Os sistemas de idéias constroem os interesses dos tomadores de decisões.
• As idéias têm uma vida que lhes é própria são independentes no sentido em que o discurso
tem as suas próprias regras.
• Os policy makers percebem os policy issues quando um problema público assume a forma
de uma história, com um começo, um meio e um fim, sendo o fim a intervenção
governamental.
• As vertentes analíticas buscam reconciliar ideias e interesses. Destacam-se pela
sofisticação de análise, aplicabilidade e capacidade de novas pesquisas:
• Explica os padrões de mudança nas PP’s .
• Focaliza: interações do interior das e entre as distintas coalizões de advocacy, cada uma consistindo de
atores de uma variedade de instituições, governamentais e não governamentais que compartilham um
conjunto de policy beliefs.
• Atuam: dentro de um dado subsistema de políticas ou área setorial específica.
• Distinguir em cada coalizão:
• A) Núcleo duro de axiomas normativos fundamentais
• B) núcleo de políticas (policy core), composto por posições fundamentais acerca dos cursos de ações
preferenciais, que são consensuais entre os participantes.
• C) uma multiplicidade de decisões instrumentais necessárias para se implementar o policy core.
• Exemplos: política ambiental, educação, defesa, energia, regulação das telecomunicações, infra-
estrutura, etc.
Abordagem dos advocacy coalitions
Abordagem dos multiple-streams
• Cohen, March e Oslsen (1972), John Kingdon (1984) Modelo da lata do lixo (garbage
can)
• Análise de processos de definição da agenda e determinação de políticas alternativas
modelo multiple streams
• Objetivo: analisar o processo de formação de políticas em condições de ambiguidade;
• Oferece resposta para 3 questões essenciais (Zahariadis 1999, p. 73):
- Como a atenção dos tomadores de decisão é focalizada sobre determinados problemas e soluções?
- Como as questões são determinadas e modeladas?
- Como e quando é conduzida a busca por soluções?
Abordagem multiple-streams
• Kingdon destaca a existência de três streams de atores e questões no processo de produção das políticas públicas:
- o dos problemas: informação sobre uma variedade de questões problemáticas e por atores que propõe diversas e conflitantes definições para os problemas.
- o das políticas (policies): aqueles que propõe soluções para os distintos problemas.
- o da política (politics): Agrega 3 elementos: movimentos dos grupos de pressão, mudança no legislativo e agências administrativas e o national mood.
Ideias, Conhecimento e Política Pública
• O trabalho de Kingdon avalia dois tipos de impacto das ideias na produção das políticas:
- No primeiro, se buscam soluções não apenas com base na eficiência, mas na equidade. Argumentos, persuasão e o uso da razão são elementos centrais da política pública
- No segundo, a ideologia política é tida como heurística em um mundo ambíguo e que muda rapidamente. Serve como um guia (impreciso) para a definição das questões realmente importantes.
Ideias, Conhecimento e Política Pública
• Comunidades Epistêmicas (Golstein e Keohane. 1993)- “Triângulo de Ferro”: processo da formação da política pública monopolizado
por:
Ideias, Conhecimento e Política Pública
Políticos
Grupos de Interesse
Burocratas
• Difusão da ideia de que este processo envolve múltiplos atores,as policy networks: “o novo paradigma para a arquitetura da complexidade” (apud Börzel 1997, p. 1)
• “Pentágono de Ouro”
Ideias, Conhecimento e Política PúblicaPolíticos
Grupos de Interesses
Atores não governamentais de ação transnacional
Mercados financeiros e Instituições financeiras
internacionais
Burocratas
• Policy network:
“ [...] um conjunto de relações relativamente estáveis, que são interdependentes e não hierárquicas, ligando entre si uma variedade de atores que compartilham interesses comuns acerca de uma política pública e que intercambiam recursos na busca da consecução desses interesses compartilhados, reconhecendo que a cooperação é a melhor maneira de se atingir os objetivos comuns”. (Börzel 1997, p.1)
Ideias, Conhecimento e Política Pública
Duas correntes correlatas procuram destaca o papel das ideias e do conhecimento nesses processos:
• A abordagem advocacy coalitions
• A perspectiva que enfatiza o impacto das comunidades epistêmicas
o Redes de profissionais com expertise e competência reconhecida em um domínio específico e um authoritative claim ao conhecimento relevante às políticas públicas ligas àquele domínio ou issue-area.
o Papel cada vez mais relevante para comunidades epistêmicas, dada a crescente incerteza técnica e a complexidade dos problemas da agenda internacional
Ideias, Conhecimento e Política Pública
• As comunidades epistêmicas são singulares por compartilharem:
a) Um conjunto de crenças normativas e baseadas em princípios que fornecem uma racionalidade baseada em valores para a ação social dos membros da comunidade
b) Determinadas crenças acerca de relações causa-efeito específicos, derivadas de suas análises de práticas que contribuem para a solução de um “conjunto central de problemas em sua área e que servem como base para a elucidação dos múltiplos vínculos entre políticas e ações possíveis e os resultados desejados”.
Ideias, Conhecimento e Política Pública
c) Noções de validade. Critérios definidos intersubjetivamente para avaliação e validação do conhecimento no domínio de sua especialidade.
d) Policy enterprise comum, ou seja, um conjunto de práticas compartilhadas associadas a um conjunto de problemas para os quais a sua competência profissional é dirigida, presumivelmente com base na convicção de que, como uma consequência, o bem-estar humano será promovido”
Ideias, Conhecimento e Política Pública
• Tais características revelam o papel das comunidades epistêmicas na definição e divulgação das relações causa-efeito referentes a problemas complexos. Estas comunidades são importantes; porém, têm alcance condicionado e limitado pelas estruturas de pode nacionais e internacionais
• Ou seja, o aprendizado passa a ser um processo mais ligado à política que à ciência. O processo político torna-se uma questão relacionada a “quem aprende o quê, quando, para o benefício de quem e por quê” (Adler e Hans, 1992, p. 370).
Ideias, Conhecimento e Política Pública
• A principal premissa de Goldstein e Keohane (1993) no livro Ideas and foreign policy: beliefs,institutions and political change, é a de que as ideias podem explicar algumas mudanças nas políticas quando as interpretações baseadas nos interesses são falhas ou por demais parciais.
• Os autores delimitam três mecanismos causais supostamente capazes de explicar a influência das ideias sobre a ação política e sobre as possibilidades de mudança nas políticas públicas:
Ideias, Conhecimento e Política Pública
a) Ideias podem servir como road maps – ajudar atores a determinar suas preferências em um mundo cada vez mais completo e cheio de incertezas.
b) Ideias poderiam aliviar os problemas de cooperação ao oferecer soluções – contexto da teoria dos jogos, a ausência de equilíbrios levando à indeterminação dos resultados.
c) Ideias incorporadas nas instituições e práticas sociais poderiam barrar cursos de ação pela cristalização de rotinas políticas.
Ideias, Conhecimento e Política Pública
• Grande parte das vertentes analíticas (à exceção dos advocacy coalitions, cujo modelo tem a democracia concorrencial) privilegiam um viés cooperativo do jogo político (Radaelli, 1995)
• Dessa forma, tendo em vista o universo político brasileiro (conflito camuflado pela barganha e prevalência das relações clientelistas), tais ênfases na cooperação poderiam ser um desestímulo para a adoção dessas perspectivas analíticas no país.
Ideias, Conhecimento e Política Pública