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En febrero del año en curso el Órgano Ejecutivo sometió
a consideración de la Asamblea Legislativa una propuesta
para reformar el sistema de pensiones actual, mediante un
proyecto de Decreto Legislativo que contiene reformas a
la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. La iniciativa
pretende sustituir el sistema de capitalización individual
iniciado hace 18 años, que está fundamentado en el ahorro
que cada afiliado realiza durante su vida laboral para pagar
su pensión, por un sistema mixto, según el cual se crearía
un régimen público de reparto que sería un fondo común,
coexistiendo con el de ahorro individual que es privado.
Acorde con el texto propuesto, un porcentaje de los ahorros
de los fondos de pensiones se trasladaría al fondo común de
forma proporcional al salario (hasta por dos salarios mínimos
del sector comercio y servicios, equivalente a US$503.40).
Todos los afiliados al Sistema de Ahorro para Pensiones
(SAP) y los trabajadores que se incorporen al mercado
laboral, cotizarían al régimen público de reparto dentro del
límite salarial indicado anteriormente (13%). Aquéllos cuyos
ingresos no superen dos salarios mínimos, únicamente
cotizarían a reparto; en cambio, los afiliados que registren
un ingreso superior, también cotizarían al régimen de
capitalización individual (13% sobre el excedente del
límite indicado).
Pese a que la propuesta plantea un cambio estructural
al sistema de pensiones actual que tendría fuertes
implicaciones para los afiliados, su elaboración no fue
discutida con sectores sociales, no hubo diálogo para
evaluar sus fundamentos y conveniencia; el texto fue
desarrollado por el Ejecutivo, y se desconocen los estudios
técnicos y actuariales que demuestren la viabilidad
de esta propuesta frente a otras opciones1. Si bien, la
Comisión de Hacienda y Especial del Presupuesto de la
Asamblea Legislativa, ha invitado a ciertos actores sociales
para que expresen su opinión respecto a la propuesta,
no se ha instalado una instancia de diálogo inclusivo e
informado sobre esta temática, como se ha observado en
la experiencia de reforma de pensiones de otros países, por
ejemplo en Chile2.
1 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgó una asistencia técnica al gobierno para financiar un estudio para evaluar alternativas de reforma destinadas a lograr una conducción coherente y sostenible, así como un mejor funcionamiento del sistema de pensiones. Trascendió que el estudio se finalizaría en febrero o marzo de 2016, pero aún no es público.2 La presidenta de Chile, Michelle Bachelet, encargó un estudio de la situación y del sistema a un Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, formado por especialistas técnicos, previo a la reforma de 2008; este Consejo elaboró un documento incluyendo sus recomendaciones producto del debate. En su segundo mandato, la presidenta nombró otra Comisión Asesora sobre este tema y en septiembre de 2015 entregó el documento final incluyendo recomendaciones. (Ixchel Santamaría, entrevista a Mario Marcel, Presidente del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional de Chile de 2008. Junio-julio/2008. El Economista). (Metzi Rosales Martel. Entrevista a David Bravo, presidente de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones en Chile: El diálogo social es un camino para legitimar las instituciones. Diciembre de 2015. Fundaungo).
Abril de 2016 • No. 23
EstudiosEconómicos
DEC
Análisiseconómico
Propuesta de reforma de pensiones... ¿qué pasaría con los beneficios de los afiliados? — José Andrés Oliva Cepeda
Luz María Serpas de Portillo Álvaro Trigueros Argüello
1
En este contexto, es indispensable comprender los
cambios propuestos por el Ejecutivo desde la óptica
de los afiliados, es decir, el lado humano de la propuesta.
¿Qué sucedería con los beneficios de los afiliados y de
sus beneficiarios según la reforma?; a partir del texto
propuesto, ¿se mejoran o se endurecen los requisitos
para acceder a una pensión u otro beneficio?
Por otra parte, las finanzas públicas se han venido
deteriorando, el desequilibrio entre ingresos y gastos se
ha profundizado, en 2008-2015 promedió 3.9% del PIB
y la deuda escaló a 61.4% del PIB en 2015. Además, se
observa insuficiencia de liquidez, demora en pagos a
proveedores y aumento significativo en la deuda de corto
plazo por medio de Letras del Tesoro (Letes), su saldo llegó
a US$936 millones al 29 de marzo del año en curso.
En los siguientes apartados se presentan consideraciones
y algunos ejemplos para ilustrar varias implicaciones de la
reforma de pensiones propuesta sobre los beneficios de
los afiliados.
La propuesta afecta negativamente los beneficios de los trabajadores afiliados Al comparar las características esenciales del régimen
de capitalización individual actual (SAP) con el pilar de
reparto incorporado en la propuesta de reforma para
crear uno mixto, se perciben diferencias sustantivas
que afectarían al afiliado o a sus beneficiarios, como las
indicadas a continuación.
1. El financiamiento de la pensión dependerá de la
sanidad fiscal, lo cual a la fecha
genera incertidumbre
Bajo las reglas del sistema actual, la pensión depende
principalmente del ahorro individual más el aporte
del empleador y la rentabilidad que se logre acumular
durante la vida laboral del afiliado; en cambio, en el
régimen de reparto de la propuesta, la pensión es una
promesa del Estado, su cumplimiento estaría sujeto
a que hayan suficientes cotizaciones por parte de los
afiliados activos o a la disponibilidad de recursos del
Estado y el monto puede variar. El ahorro previsional
genera intereses, pero en el pilar de reparto que se
plantea, no habría ahorro, ya que las cotizaciones
se trasladarían a un fondo común que se usaría
para pagar pensiones, por lo que no se generarían
intereses; en general, así funcionan los regímenes de
reparto. Esta situación plantea inquietudes, ya que
el Estado, hasta hoy, pese a que ha tenido recursos
para pagar las pensiones del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social (ISSS) y del Instituto Nacional de
Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP), los
ha canalizado hacia otros renglones del gasto y las
pensiones se han pagado con deuda; además, en
el caso de las pensiones del Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada (IPSFA), cuyo régimen es
de reparto, si bien el Estado se ha responsabilizado
del pago ante la falta de recursos de este instituto,
los problemas de iliquidez que afrontan las finanzas
públicas generan atrasos e incertidumbre entre los
jubilados por el pago correspondiente.
2. Para un grupo importante de afiliados que no
cumplen los 25 años de cotización, la devolución
será considerablemente menor y se entregará
a plazos
En el sistema actual, si una persona no cumple los 25
años de cotizaciones requeridos para acceder a una
Análisis económico No. 22 • Septiembre de 2015
2
3
2006 a un grupo de trabajadores que habían realizado
cotizaciones al sistema que era administrado por el ISSS
o INPEP y que se afiliaron al SAP (optados B); de este grupo
ya se jubilaron muchos y los restantes estarían próximos
a cumplir los requisitos (116,330 a septiembre de 20153).
Este cambio de reglas implicaría una pérdida importante
de beneficios para trabajadores de este grupo que están
muy próximos a cumplir los requisitos de jubilación,
son personas que han planificado su futuro en función
de las reglas vigentes desde hace cerca de diez años.
Implicaría que su pensión, que en promedio podría rondar
entre 65% y 67% de su salario y es vitalicia, se reduciría
sustancialmente (35%-40%) y no sería vitalicia en el
régimen de capitalización. Además, los afiliados de este
grupo que no cumplan el requisito de haber cotizado por
25 años, tendrían derecho a la devolución de su saldo, y,
como se indicó anteriormente, de aprobarse la reforma, la
devolución sería menor que la que pueden obtener con
base en las reglas vigentes.
En general, la propuesta no ofrece nuevas condiciones
que beneficien a los afiliados cuando se compara con el
sistema actual. Condiciones esenciales, como la edad de
jubilación, el requisito de años cotizados para acceder
a una pensión y la garantía estatal de pensión mínima,
permanecen iguales.
3 Según la presentación “Anteproyecto de Reformas a la Ley del Sistema de Ahorro de Pensiones”. Gobierno de El Salvador, 7 de marzo de 2016.
EstudiosEconómicos
DEC
pensión, le devuelven el cien por ciento del saldo
acumulado en su cuenta de ahorro individual, cuando
cumple la edad para jubilarse y pueden dárselo en
una sola entrega; en cambio, según la propuesta
de reforma, la devolución sería en anualidades. Por
otra parte, en el régimen de reparto la devolución
será menor, debido a su base de cálculo –el 10% del
ingreso base de cotización (IBC) por mes cotizado–
y la cotización se estipula en 13% del IBC, además de
que no se generan intereses al no haber ahorro, y la
devolución se realizaría en anualidades (pudiendo
ser de hasta diez), aunque cotizará al programa de
salud del ISSS durante el período de entrega de las
anualidades. El proyecto de ley también plantea
un redondeo hacia abajo –art. 232-R, literal c)– que
perjudica al afiliado.
3. Endurecen requisitos a sobrevivientes
Según las reglas aplicables al SAP, los padres tienen
derecho a pensión de sobrevivencia cuando dependan
económicamente del afiliado al momento de ocurrir
su muerte. En el régimen de reparto propuesto, si
bien existiría este beneficio, los requisitos de acceso
se endurecen, ya que para tener este derecho, no
deberán existir otros beneficiarios, y el padre debe ser
mayor de 60 años y la madre mayor de 55 (excepto que
sean inválidos).
4. Se reduce considerablemente la pensión para
los hombres afiliados al SAP nacidos entre el 16 de
abril de 1943 y el 15 de abril de 1962 y las mujeres
nacidas entre el 16 de abril de 1948 y el 15 de abril
de 1962; en ambos casos, si al 23 de septiembre de
2006 eran menores de 55 años las mujeres y de 60
los hombres (optados B).
Según la propuesta, se derogarían las reglas de
reconocimiento de beneficios que se otorgaron en
Edad de jubilación Edad de jubilación55 años mujeres 55 años mujeres60 años hombres 60 años hombres
Años cotizados Años cotizados25 años 25 años
Pensión mínima garantizada Pensión mínima garantizadaUS$207.60 por mes US$207.60 por mes
Actual Propuesta de gobierno
4
Por otra parte, varias disposiciones consignadas en el
proyecto de decreto son ambiguas. Por ejemplo, no está
claro en el artículo 77, segundo inciso del proyecto de
ley, con cuáles títulos valores se efectuaría el traslado
de saldos de la cuenta individual y el de los certificados
de traspaso de los afiliados al SAP al Instituto Nacional
de Pensiones (INP), pues el proyecto únicamente señala
que las AFP lo harán “prioritariamente en Certificados
de Inversión Previsional (CIP)”; tampoco hay claridad
respecto a las normas para la creación y funcionamiento
del INP o si tendrá o no vínculos con el INPEP o la Unidad
de Pensiones del ISSS; al respecto, el artículo 232-A
del proyecto señala que el Estado es el responsable y
garante del régimen de reparto, cuya administración se
efectuará por medio del INP, el cual podrá contratar para la
administración de dicho régimen los servicios de las AFP
y que habrá una normativa para tales efectos.
El deterioro de las finanzas públicas no se resuelve con la propuesta de reforma
Al analizar el texto de la reforma propuesta se percibe que
fue elaborado con motivaciones fiscales. Esta situación se
advierte desde la lectura de los considerandos, cuando
en el segundo se alude a la sostenibilidad financiera del
sistema previsional en un marco de viabilidad fiscal, y en
el tercero, se indica que con las reformas al SAP, se propició
que el Estado asumiera diversas cargas financieras que
han generado inconvenientes de gran relevancia. En tal
sentido, la reforma propuesta persigue objetivos fiscales,
su diseño no mejora el sistema de pensiones, un cambio
con este propósito sigue siendo una deuda pendiente con
los trabajadores.
El desequilibrio fiscal comentado previamente, tiene su
origen en un incremento recurrente de los gastos que
supera con creces el aumento registrado por los ingresos,
aún con las reformas tributarias efectuadas, provocando
que la deuda pública se incremente continuamente. En
este desempeño también ha influido el bajo ritmo de
crecimiento económico. Durante 2007-2015, en términos
del PIB, los ingresos aumentaron 1.7%, mientras que los
gastos totales lo hicieron en 3.0%, esto es insostenible; la
erogación que más aumentó fueron las remuneraciones
(2%), seguidos por las transferencias corrientes (0.51%),
bienes y servicios (0.48%) y la de pensiones del ISSS e INPEP
(0.29%). El problema se genera desde la formulación del
presupuesto, donde se sobrestiman ingresos y subestiman
gastos, también se omiten las devoluciones de impuestos,
de tal forma que se presenta un presupuesto falsamente
equilibrado y así se aprueba por la Asamblea Legislativa.
Las fallas del presupuesto se han analizado ampliamente
en varios estudios4. Además, los recursos del Estado
muchas veces no se usan con eficiencia y eficacia, como
lo demuestran proyectos millonarios que se han ejecutado,
pero que no le generan retorno a la sociedad; por ejemplo,
el puerto de La Unión (US$182 millones), la presa
El Chaparral (US$290 millones), entre otros.
Desde 2001, cuando el Estado empezó a pagar las
pensiones del ISSS e INPEP, los ingresos por impuestos
que recibe el Estado han aumentado, lo que se ha
facilitado por la implementación de varias reformas
tributarias; sin embargo, esta obligación se ha cubierto
totalmente con deuda. De efectuarse la reforma de
4 1) ¿Qué se debe esperar en el Presupuesto General para 2016? Posición Institucional No. 53, FUSADES, Septiembre de 2015; 2) Lecciones del presupuesto 2015 para la formulación y aprobación del presupuesto 2016. Álvaro Trigueros Argüello. Análisis Económico No. 22, Septiembre de 2015. DEC, FUSADES; 3) Análisis del proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto 2015 (noviembre de 2014). Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal (GTSF) ESEN, FUNDE, FUSADES, UJMD, UFG.
Análisis económico No. 22 • Septiembre de 2015
EstudiosEconómicos
DEC
5
pensiones planteada, la recaudación que obtendría el
régimen de reparto, sería más baja que la suma que debe
pagar el Estado por las pensiones del ISSS e INPEP, y de no
adoptarse medidas fiscales, siempre necesitaría recurrir al
endeudamiento para sufragar este compromiso de pago.
Además, de manera simultánea, el Estado ha solicitado
autorización para emitir bonos por US$1,200 millones
para financiar el déficit de 2016 independientemente de
la reforma de pensiones. Esto demuestra que la reforma
de pensiones propuesta no resolvería los problemas de
las finanzas públicas, esta problemática es más compleja,
debiera ser objeto de diálogo entre los sectores políticos
para arribar a un acuerdo sobre las medidas a implementar.
Desde el ángulo de la reforma de pensiones propuesta,
se introduciría un pilar de reparto que será insostenible
y generará más endeudamiento público. Esto se explica
porque los sistemas de reparto, por sus características,
están basados en un “arreglo intergeneracional” según
el cual los trabajadores activos financian las pensiones
de los jubilados, ya que las cotizaciones se realizan a un
fondo común que se utiliza para el pago de las pensiones.
Un régimen como este, debería tener ingresos suficientes
(cotizaciones) a efecto de poder pagar sus gastos
(pensiones) y mantener el equilibrio financiero. Además,
debe existir una correspondencia entre la cotización y el
beneficio definido, esto no se logra si se mantienen los
actuales parámetros de cotización.
Para lograr lo anterior es importante que el número de
cotizantes activos siempre sea suficiente; sin embargo,
debido a la transición demográfica que atraviesa el país,
la pirámide poblacional está cambiando y en el futuro
los trabajadores activos para pagar pensiones a los
jubilados serán insuficientes, por lo que este régimen
estaría desfinanciado y requerirá recursos públicos.
Desde antes de la reforma de 1996, la relación trabajador
afiliado activo/pasivo venía disminuyendo; según datos
de la Superintendencia de Pensiones, pasó de 10.9 en
1986 a 8 en 1996; además, la proyección preveía que en
2004 descendería a 4.9. Una estimación de este indicador,
considerando los cotizantes efectivos y pensionados del
Sistema Público de Pensiones y del SAP con datos de 2013,
resultó en 4.5. Adicionalmente, con la migración observada
en los trabajadores salvadoreños, esta tendencia se agudiza
y hace menos factible el régimen de reparto.
Proyecciones del déficit previsional tienden a exagerarseEn las reformas de pensiones, las proyecciones sobre
déficit previsional son un elemento clave para apoyar
la toma de decisiones sobre las medidas a adoptar. Los
supuestos macroeconómicos y financieros utilizados para
proyectar el desempeño de las variables, adquieren gran
importancia, porque impactan en el déficit resultante,
y por lo tanto, en el gasto público que será necesario
erogar. Los supuestos deben ser realistas, apegados a los
pronósticos realizados en otros documentos oficiales de
proyecciones macroeconómicas del país, de tal suerte
que haya consistencia en los criterios.
Llama la atención que en las presentaciones de la
propuesta gubernamental de reforma de pensiones,
cuando se proyecta la emisión de CIP-A en relación con
el PIB, se utiliza un crecimiento del producto de 2.5%
(nominal) para el período 2016-2025 y 3.0% de 2026 en
adelante5. Sin embargo, en otro documento oficial, como
5 Presentación Propuesta Sistema Previsional Mixto. Gobierno de El Salvador, 18 de febrero de 2016. Lámina 53.
6
es el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015-20256, las
proyecciones fiscales de mediano plazo 2015-2025,
estiman un crecimiento nominal más alto, desde 3.2%
en 2015 hasta 5.5% en 2025. Esto implica que los
documentos comentados consideran dos escenarios
macroeconómicos distintos; por ejemplo, en 2020 la
proyección del PIB nominal es 5.5% en el marco fiscal de
mediano plazo y 2.5% en la presentación del gobierno.
Es evidente que entre menos aumente el producto, el
impacto del gasto por pensiones del ISSS e INPEP, será
mayor y el déficit previsional en relación con el producto
será más alto; por el contrario, este déficit sería menor
si se utilizan proyecciones del PIB más dinámicas. Por
consistencia, en los documentos oficiales deberían utilizarse
las mismas asunciones en cuanto al desempeño esperado
en las variables macroeconómicas relevantes.
¿Cómo será la pensión de vejez?Bajo las reglas del sistema de capitalización individual,
la rentabilidad que logren alcanzar los fondos de
pensiones es una variable determinante en el monto de
la pensión, debido a la capitalización de intereses; por
lo tanto, entre más alta sea la rentabilidad durante los
años de acumulación del ahorro previsional, más alta
será la pensión. En cambio, en los regímenes de reparto
la situación es muy diferente, ya que el beneficio está
definido y se paga con las cotizaciones de los trabajadores
activos y/o con recursos estatales. Según la propuesta de
reforma, en el régimen de reparto, las pensiones fijas de
vejez, invalidez total e invalidez parcial serán establecidas
anualmente por el Ministerio de Hacienda, tomando
en cuenta la variación relativa del Índice de Precios al
Consumidor y los recursos disponibles del Gobierno
Central, según la metodología que se establezca (art. 232-D
del proyecto). La pensión mínima vigente asciende
a US$207.60.
Si bien el beneficio de la pensión que logra obtener cada
afiliado es una variable que se analiza con la información
particular de cada uno, con el propósito de ilustrar
estos conceptos se han elaborado algunos ejercicios
representativos según lo típico, sobre la base6 de
ciertos supuestos respecto a los datos personales
de dos trabajadores afiliados, llamados José y María,
cuyos salarios mensuales no sobrepasan los dos salarios
mínimos cada uno; y, Juan y Sara, cuyos salarios
mensuales son superiores a US$1,000.00. Los supuestos
entre hombres y mujeres son iguales, se diferencian
únicamente en la edad para jubilarse, lo que ilustra el
impacto que tiene en la pensión de las mujeres cinco años
menos en dicha edad.
Se compara el monto de la pensión obtenida en el sistema
actual (SAP) con diferentes tasas de rentabilidad promedio
del fondo de pensiones, y la pensión que se obtendría en
el sistema mixto incorporado en la propuesta de reforma.
El cuadro 1 presenta las asunciones realizadas para estas
personas, en lo relativo a su edad, época en que iniciaron
su vida laboral y el historial de sus salarios; se supone que
se jubilan al cumplir la edad establecida, de 55 años para
las mujeres y 60 para los hombres, así también que su
estado civil sea casados.
A continuación se comentan los resultados obtenidos
cuando se calcularon las pensiones de José y María.
1. En el primer ejercicio, utilizando los supuestos
previamente indicados, se calculó la pensión que José
y María podrían lograr en el sistema actual, la
cual sería financiada con el monto acumulado en
su cuenta individual de ahorro para pensiones,
asumiendo que cumplen el requisito de haber
6 Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015-2025. Ministerio de Hacienda, Diciembre de 2015 (pg. 58).
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cotizado por 25 años, y se compara con la pensión
fija que se ofrecería en el régimen de reparto
incorporado en la propuesta de reforma –debido
a que sus ingresos son inferiores a dos salarios
mínimos solo cotizarían a reparto–.
Los resultados indican que si el fondo de pensiones
lograra una tasa de rentabilidad promedio de 6%
durante el período de acumulación de ahorro, José
podría jubilarse con una pensión que rondaría
US$296.68, equivalente a 59.34% de su último salario;
mientras que María, debido a que ahorra menos
tiempo, ya que se jubila cinco años antes que José,
tendría una pensión de US$228.39, lo que representaría
el 50.75% de su último salario. Como puede observarse,
en ambos casos la pensión sería superior a la promesa
de pensión fija vigente que comprendería el régimen
de reparto de la propuesta de reforma (US$207.60);
también sería superior a la mínima vigente en
el sistema actual (US$207.60), que es la que les
correspondería en el caso que el saldo de su cuenta
de ahorro para pensiones se agote (cuadro 2).
En cambio, si la tasa de rentabilidad promedio
obtenida por el fondo de pensiones fuese 2%,
similar a la observada en los últimos 12 meses a
7
cuadro 1Historial de José, María, Juan y Sara (*)
José María Juan Sara
Fecha de nacimiento 1 de enero de 1985 1 de enero de 1985 1 de enero de 1985 1 de enero de 1985
Inicio de vida laboral a los 18 años a los 18 años a los 18 años a los 18 años
Incrementos salarialesInició con US$300 mensual. Cada 10 años sube US$50 mensual
Inició con US$300 mensual. Cada 10 años sube US$50 mensual
Inició con US$1,000 mensual. Cada 10 años sube US$50 mensual
Inició con US$1,000 mensual. Cada 10 años sube US$50 mensual
Salario mensual al cumplir edad de retiro US$500 US$450 US$1,200 US$1,150
(*) Supuestos para realizar los ejercicios
Cuadro 1 Historial de José, María, Juan y Sara (*)
Cuadro 2 Estimación de las pensiones de José y María si cotizaron por 25 años
(US$, salvo indicación contraria)cuadro 2Estimación de las pensiones de José y María si cotizaron por 25 años(US Dólares, salvo indicación contraria)
José María José María José María José María
Saldo de ahorro 49,126.81 39,486.60 18,428.48 16,926.67
Cotizaciones 12,275.19 11,835.67 12,275.19 11,835.67
Intreses acumulados 36,851.62 27,650.93 6,153.29 5,091.00
Pensión calculada 296.68 228.39 111.29 (*) 97.91 (*) 207.60 207.60 207.60 207.60
Tasa de reemplazo (**) 59.34% 50.75% 22.26% 21.76%
Recae el pago de la pensión Ahorros Ahorros Estado Estado
(*) No aplica porque el afiliado recibe la pensión mínima en estos casos(**) Porcentaje del último salario Fuente: cálculos propios
Rentabilidad de 6% (SAP)
Rentabilidad de 2% (SAP)
Pensión mínima (SAP)
Reforma pensión fija (régimen de reparto)
diciembre de 2015, de 2.28%, durante el período
de acumulación del ahorro de ambos personajes, la
pensión obtenida sería sensiblemente inferior; la de
José rondaría US$111.29 (22.26% del último salario)
y la de María US$97.91 (21.76% del último salario),
lo que demuestra la enorme importancia que tiene
la rentabilidad para que la pensión sea más alta. En
este caso, para José y María la pensión calculada
sería inferior a la ofrecida por el régimen de reparto
y a la mínima actual de US$207.60 vigente en el SAP
(cuadro 2). Sin embargo, por ley, en el caso del SAP
se le otorgaría la pensión mínima por haber cumplido
los requisitos y se financiaría con el saldo de la cuenta
de ahorro individual, una vez agotado este ahorro,
la pagaría el Estado –lo que ilustra el impacto de la
rentabilidad en pensiones menores y la necesidad
de recursos públicos para estos fines–. En el régimen
de reparto propuesto también habría un déficit
actuarial, por lo que desde la óptica fiscal, no se logra
el objeto de la reforma propuesta y los beneficios son
peores o no cambian en estos dos casos.
Además, este ejercicio y los siguientes, demuestran
la urgente necesidad de aumentar la tasa de retorno
de los Certificados de Inversión Previsional (CIP)
y que el Estado deje de financiar su déficit con
ellos –inversión que por ley deben efectuar los
fondos de pensiones– ya que por varios años estos
títulos valores han devengado una tasa muy baja
(inferior a la que corresponde a instrumentos con
características semejantes) en detrimento de las
pensiones futuras de los afiliados al SAP. Los CIP
son usados por el gobierno como mecanismo de
financiamiento de las pensiones del ISSS e INPEP;
pese a la aprobación del Decreto Legislativo No. 287,
el cual estableció nuevas reglas para determinar
Análisis económico No. 22 • Septiembre de 2015
la tasa de interés que devengarán los CIP, la tasa
seguirá siendo inferior a la de otros títulos valores
semejantes7, por lo tanto continuará el impacto
negativo para las pensiones futuras.
2. El segundo ejercicio utiliza los mismos supuestos
definidos en el cuadro 1, además, asume que José
y María únicamente cotizan por 20 años, es decir, al
cumplir la edad de jubilación tienen derecho a una
devolución del saldo de su cuenta individual, no a
una pensión. Según la propuesta de reforma, en el
régimen de reparto, también tendrían derecho a
una devolución, pero sería menor y se entregaría en
anualidades.
Con una rentabilidad promedio de 6% del fondo de
pensiones, José tendría una devolución de su ahorro
acumulado de US$39,301.45 y María de US$31,937.69;
en ambos casos sería bastante superior a la que les
correspondería en el régimen de reparto propuesto, ya
que en este caso, a José le correspondería US$7,473.60
y se le entregaría en tres anualidades, y la devolución
de María sería igual. La misma situación se tendría
con una rentabilidad promedio de 2% (cuadro 3). Esta
diferencia se explica porque en el régimen de reparto
no existen intereses que vayan capitalizándose con
el paso del tiempo, como se explicó previamente, así
como por la forma definida en el proyecto de ley para
su cálculo (10% del ingreso base de cotización por mes
cotizado) (artículo 232-R del proyecto de reforma);
además, según el literal c) del citado artículo, cuando el
resultado del número de anualidades sea fraccionado
se aproximará al entero anterior.
En los casos de Juan y Sara, cuyos salarios son superiores
a US$1,000, los resultados se comentan a continuación.
7 Ver “Continúa el financiamiento barato para el gobierno en perjuicio de las pensiones futuras de los afiliados”. Posición Institucional No. 55, marzo de 2016. DEC. FUSADES.
8
9
3. El tercer ejercicio es similar al 1), es decir, compara la
pensión que obtendrían con las reglas del sistema
actual (SAP) usando tasas de rentabilidad desde 2%
hasta 6% en promedio durante la acumulación del
ahorro previsional y la pensión que lograrían con
el sistema mixto incorporado en la propuesta –la
pensión fija definida en el régimen de reparto más
la que logren financiar con el ahorro individual que
acumulen en su cuenta individual–. Se utilizaron los
supuestos de Juan y Sara (cuadro 1).
Si la rentabilidad promedio del fondo de pensiones
ascendiera a 6% mientras Juan y Sara acumulan su
ahorro previsional, Juan podría jubilarse con una
pensión de US$905.58 (75.46% de su último salario)
y Sara de US$703.08 (61.14% de su último salario). La
pensión de Sara sería inferior que la de Juan, debido
a que las mujeres cotizan cinco años menos que los
hombres (cuadro 4).
En cambio, en el sistema mixto de la propuesta, las
pensiones de Juan y Sara serían inferiores, US$691.54
(57.63% del último salario) y US$582.02 (50.61% del
último salario), respectivamente. Es importante tener
presente que, en este último caso, la pensión del pilar
de capitalización individual es menor, ya que Juan y
Cuadro 3 Estimación de devolución de José y María si cotizaron por 20 años
(US$, salvo indicación contraria)cuadro 3Estimación de devolución de José y María, si cotizaron por 20 años(US Dólares)
José María José María José María
Devolución 39,301.45 31,937.69 14,742.79 13,690.69 7,473.60 en tres pagos
7,473.60 en tres pagos
Fuente: cálculos propios
Rentabilidad de 6% (SAP)
Rentabilidad de 2% (SAP)
Reforma (régimen de reparto)
Cuadro 4 Estimación de las pensiones de Juan y Sara si cotizaron por 25 años, en SAP
(US$, salvo indicación contraria)cuadro 4Estimación de las pensiones de Juan y Sara si cotizaron por 25 años, en SAP(US Dólares, salvo indicación contraria)
Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara
Saldo de ahorro 149,954.87 121,554.52 113,835.00 95,977.02 87,468.79 76,524.69 68,084.77 61,645.40 53,717.36 50,193.52
Cotizaciones 34,904.04 34,398.75 34,904.04 34,398.75 34,904.04 34,398.75 34,904.04 34,398.75 34,901.04 34,398.75
Intreses acumulados 115,050.83 87,155.77 78,930.96 61,578.27 52,564.75 42,125.94 33,180.73 27,246.65 18,816.32 15,794.77
Pensión calculada 905.58 703.08 687.45 555.14 528.22 442.63 411.16 356.56 324.40 290.32
Tasa de reemplazo (*) 75.46% 61.14% 57.29% 48.27% 44.02% 38.49% 34.26% 31.01% 27.03% 25.25%
(*) Porcentaje del último salarioFuente: cálculos propios
Rentabilidad de 6% (SAP)
Rentabilidad de 5% (SAP)
Rentabilidad de 4% (SAP)
Rentabilidad de 3% (SAP)
Rentabilidad de 2% (SAP)
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Análisis económico No. 22 • Septiembre de 2015
Sara trasladarían una parte de su ahorro al régimen de
reparto, según las reglas propuestas para la creación
del sistema mixto y esto incide en una disminución
del saldo de su cuenta de ahorro individual y, por
lo tanto, en una menor pensión en el régimen de
capitalización individual.
En los cuadros 4 y 5 se pueden observar los
resultados de la pensión que obtendrían Juan y
Sara, tanto bajo las reglas del SAP como según la
propuesta de sistema mixto.
En este ejercicio se sensibilizaron tasas de
rentabilidad promedio del fondo de pensiones
inferiores a 6% hasta 2%, como se indicó
anteriormente. Los resultados se aprecian en los
cuadros 4 y 5 y en las gráficas 1 y 2. Es notable que,
tanto en el SAP como en el sistema mixto propuesto,
la rentabilidad es factor determinante en el monto
de la pensión, y por lo tanto, en la tasa de reemplazo.
En la medida que la rentabilidad disminuye, la
pensión es menor, hasta llegar a un punto en que la
pensión que podría alcanzarse en el sistema mixto,
es más alta que la del SAP. En el caso de Juan, este
punto es el 3% y para Sara es 4% –en esto último
influye que las mujeres cotizan menos porque se
jubilan cinco años antes que los hombres– (cuadros
4 y 5, gráficas 1 y 2).
Sin embargo, en el SAP cada afiliado financia con
su ahorro la pensión; en cambio, en el régimen de
reparto de la propuesta, la pensión fija de Juan
y Sara (US$207.60) se tendrían que financiar con
las cotizaciones de los afiliados activos y si es
insuficiente, con fondos del Estado.
4. En el cuarto ejercicio se utilizaron los supuestos
contemplados en el cuadro 1 para Juan y Sara;
adicionalmente, se asume que ambos personajes
solamente cotizan por 20 años, por lo que cuando
alcanzan la edad de jubilación no tienen derecho a
una pensión, sino a que les devuelven el saldo de su
ahorro previsional en el caso del SAP, y en el mixto
también tendrían derecho a una devolución que se
entregaría en anualidades.
En este caso, con una rentabilidad promedio
del fondo de pensiones desde 6% hasta 2%, el
monto de la devolución para Juan oscila entre
US$119,963.90 y US$42,973.88, siendo superior a la
que le correspondería en el sistema mixto propuesto,
Cuadro 5 Estimación de las pensiones de Juan y Sara si cotizaron por 25 años, en el sistema mixto
(US$, salvo indicación contraria)cuadro 5Estimación de las pensiones de Juan y Sara si cotizaron por 25 años, en Sistema Mixto(US Dólares, salvo indicación contraria)
Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara
Saldo de ahorro 80,135.67 64,732.94 61,078.38 51,274.74 47,144.25 41,023.60 36,870.48 33,168.86 29,235.95 27,110.14Pensión pilar de capitalización 483.94 374.42 368.85 296.58 284.70 237.29 222.66 191.85 176.56 156.81Pensión pilar de reparto 207.60 207.60 207.60 207.60 207.60 207.60 207.60 207.60 207.60 207.60Pensión calculada 691.54 582.02 576.45 504.18 492.30 444.89 430.26 399.45 384.16 364.41Tasa de reemplazo (*) 57.63% 50.61% 48.04% 43.84% 41.03% 38.69% 35.86% 34.73% 32.01% 31.69%
(*) Porcentaje del último salarioFuente: cálculos propios
Rentabilidad de 6% (SAP)
Rentabilidad de 5% (SAP)
Rentabilidad de 4% (SAP)
Rentabilidad de 3% (SAP)
Rentabilidad de 2% (SAP)
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ya que con estas reglas la devolución se situaría entre US$74,073.33 y US$33,353.56, utilizando las rentabilidades
indicadas (cuadro 6). De manera similar, en el caso de Sara se observa que en el SAP la devolución sería más alta
por las razones apuntadas anteriormente (cuadro 6.)
Gráfica 1 Tasa de reemplazo de Juan
Tasa de remplazo –Juan
75.5%
57.3%
44.0%
34.3% 27.0%
57.6%
48.0%
41.0% 35.9%
32.0%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
6% 5% 4% 3% 2%
Tasa de rentabilidad
SAP
Sistema mixto
Fuente: cálculos propios
Tasa
de
reem
plaz
oGráfica 2
Tasa de reemplazo de SaraTasa de remplazo –Sara
61.1%
48.3%
38.5% 31.0%
25.2%
50.6% 43.8%
38.7% 34.7%
31.7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
6% 5% 4% 3% 2%
Tasa
de
reem
plaz
o
Tasa de rentabilidad
SAP
Sistema mixto
Gráfico 2
Fuente: cálculos propios
Cuadro 6 Estimación de devolución de Juan y Sara si cotizaron por 20 años
(US$)cuadro 6
Estimación de devolución de Juan y Sara, si cotizaron por 20 años
(US Dólares)
Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara
Devolución 119,963.90 98,316.16 91,068.00 77,628.47 69,975.04 61,894.97 54,467.82 49,860.25 42,973.88 40,597.70
Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara Juan Sara
Devolución 74,073.33 62,322.32 58,827.50 51,437.01 47,680.20 43,145.66 39,461.19 36,792.56 33,353.56 31,892.12Diferencia o pérdida
post reforma -45,890.57 -35,993.83 -32,240.50 -26,191.46 -22,294.84 -18,749.31 -15,006.63 -13,067.69 -9,620.33 -8,705.58
Fuente: cálculos propios
A. Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP)
B. Sistema mixto
Rentabilidad de 6% (SAP)
Rentabilidad de 5% (SAP)
Rentabilidad de 4% (SAP)
Rentabilidad de 3% (SAP)
Rentabilidad de 2% (SAP)
Rentabilidad de 6% (SAP)
Rentabilidad de 5% (SAP)
Rentabilidad de 4% (SAP)
Rentabilidad de 3% (SAP)
Rentabilidad de 2% (SAP)
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de los CIP, que el Estado no está pagando, y
que perjudica el ahorro individual, al que se le
traslada el costo del desorden en las finanzas
públicas (presupuestos desbalanceados y
desperdicios de recursos).
b. Tratándose de la devolución de saldo--lo que
le ocurre a cerca del 60% de los afiliados--, por
ejemplo, si las personas sólo alcanzan a cotizar 20
años al momento de cumplir la edad de jubilación,
sin ninguna ambigüedad la devolución de saldo
será más baja con la reforma propuesta.
• En el caso de José y María, de 31 años de
edad al 1º de enero de 2016, cuyo salario es
cercano a dos salarios mínimos al momento
de jubilarse, si se aprueba esta reforma y
se compara con la situación actual con un
fondo de pensiones con una rentabilidad
6% o de 2%, su devolución de saldo será de
un 81% a un 49% más bajo para José, y de
un 77% a un 45% más bajo para María.
• En el caso de Juan y Sara, también de 31
años de edad al 1º de enero de 2016, cuyo
salario es cercano US$1,000 al momento
de jubilarse, si se aprueba esta reforma y
se compara con la situación actual con un
fondo de pensiones con una rentabilidad
6% o de 2%, su devolución de saldo será de
un 38% a un 22% más bajo para Juan, y de
un 37% a un 21% más bajo para Sara.
En el caso de la devolución de saldo, se
observa también, que el impacto es más
negativo para las personas con salarios
más bajos.
c. En el caso de mujeres que nacieron entre 16 de
abril de 1948 y el 15 de abril de 1962, es decir
Conclusiones y recomendaciones1. El proyecto de reforma de pensiones no mejora
los beneficios para los afiliados y sus parientes
beneficiarios, en la mayoría de los casos los
va empeorar.
a. Tratándose de la pensión de vejez, con ejemplos
específicos:
• En el caso de dos personas, José y María, de
31 años de edad al 1º de enero de 2016, cuyo
salario es cercano a dos salarios mínimos
al momento de jubilarse, si se aprueba
esta reforma y se compara con la situación
actual con un fondo de pensiones con una
rentabilidad promedio de mercado (sin la
influencia negativa del bajo retorno de los
CIP), su pensión va a ser 30% más baja para
José, y 9.1% más baja para María. Si la tasa
de interés es baja por el castigo negativo de
la tasa de los CIP, la pensión sería igual para
ambos, la pensión mínima, pero al Estado le
saldría más caro, porque no habrían ahorros
individuales que respalden esta pensión.
• En el caso de Juan y Sara, de 31 años de
edad, cuyo salario supera los US$1,000 al
mes, al momento de jubilación, si se aprueba
la reforma y se compara con la situación
actual con un fondo de pensiones con una
rentabilidad promedio de mercado (sin la
influencia negativa del bajo retorno de los
CIP), su pensión sería un 23.6% más baja para
Juan, y 17.2% más baja para Sara. Con tasas de
interés debajo de 4%, el resultado es ambiguo,
por el castigo negativo de la tasa de interés
que cumplirán 55 años antes del 16 de abril de
2017, y de hombres nacidos entre 16 de abril
de 1943 y el 15 de abril de 1962, es decir que
cumplirán 60 años antes del 16 de abril de 2022,
con la reforma propuesta, si están en el sistema
de ahorro para pensiones (SAP), con la reforma
propuesta, si se aprueba, su pensión será
aproximadamente entre un 33% y 40% más
baja que la situación actual, sin reforma, y ya no
será vitalicia. Y la tasa de reemplazo se reduce
de cerca 70% a 43%.
2. Los ejemplos también muestran que la tasa de
rentabilidad promedio del fondo de pensiones que
se alcance durante el período de acumulación del
ahorro previsional tiene una enorme relevancia en
la pensión obtenida o en la devolución; por lo que
es esencial que la tasa de interés que devengan
los CIP se equipare a la tasa de títulos valores con
similares características, o buscar mecanismos
que mejoren la tasa de interés de los ahorros para
pensiones. Este objetivo no lo aborda la reforma
propuesta; así como tampoco aborda la diferencia
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Departamento de Estudios EconómicosEdificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El SalvadorTel.: (503) 2248-5600, 2278-3366
www.fusades.org
importante que existe entre hombres y mujeres.
3. Los problemas de las finanzas públicas no se
resuelven con la reforma de pensiones propuesta;
por el contrario, empeoran, ya que aumentaría la
deuda pública en la medida que la población vaya
envejeciendo y la migración aumenta, que es un
caso muy particular de El Salvador. El Estado debe
ordenar sus finanzas públicas con políticas fiscales
y no castigando a los trabajadores cotizantes.
4. El gobierno debería ser consistente con sus
proyecciones de PIB y no utilizar cifras diferentes,
según sus objetivos, como lo ha hecho en la
presentación sobre la reforma de pensiones, con un
PIB más bajo, y en la publicación del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, con un PIB más alto.
5. Se recomienda crear una comisión tripartita, en la
que participen el gobierno, la empresa privada y los
trabajadores, para que se analice a profundidad el
sistema de pensiones, con base en estudios técnicos
y actuariales robustos, que permitan proponer una
reforma óptima al sistema de pensiones.
