ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫИнститут переподготовки и повышения квалификации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Учебное пособие

Хабаровск-2005

ББК

Авторы-составители: Голощапов Р.В., Пятков А.Г.

Редактор – Горбунова Л.И. – к.и.н., первый проректор ДВАГС.

Рецензенты: Курлович В.М., консультант Государственной думы Хабаровского края; Слепцов М.Л. - начальник главного государственно-правового управления губернатора и правительства Хабаровского края, к.ю.н., доцент, заслуженный юрист Российской Федерации;

Государственное управление: Учебное пособие. – Хабаровск: ДВАГС, 2005. – 183 с.

В учебном пособии рассматриваются основные понятия, принципы, методы, организационно-функциональная структура государственного управления, природа и содержание государственных целевых программ, информационные основы, а также система контроля и проблемы эффективности государственного управления.

Дальневосточная академиигосударственной службы, 2005

2

ОглавлениеВВЕДЕНИЕ..................................................................................................4ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ....................................................5

1.1 ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВА..................51.2 ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВ.......................................................101.3 СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ. .14

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА....................................................................23

2.1 Понятие государственного управления........................................232.2 Системность государственного управления.................................302.3 Предмет, методология и методы изучения государственного управления.............................................................................................40

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ .....................48

3.1 Целеполагание и формирование древа целей государственного управления.............................................................................................483.2 Программно-целевой подход в государственном управлении. . 573.3 Понятие принципа государственного управления. Классификация и систематизация принципов государственного управления.............................................................................................683.4 Функциональная структура государственного управления .......773.5 Формы и методы государственного управления. ........................843.6 Организационная структура государственного управления. Орган, звено и подсистема субъекта государственного управления.................................................................................................................88

ГЛАВА 4. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ............................................102

4.1 Информация как основа государственного управления............1024.2 Информационные качества управленческих решений .............1074.3 Организация информации в системе государственного управления. Принципы организации информации..........................1084.4 Информационная система государственного управления........1124.5 Основные направления совершенствования работы с информацией в государственном управлении.................................115

3

ГЛАВА 5. КОНТРОЛЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ..1215.1 Понятие, назначение и принципы контроля в государственном управлении...........................................................................................1215.2 Задачи, функции, виды и формы государственного контроля. 1235.3 Система контрольных органов государственного управления. Механизм исполнения контрольных функций государства...........136

ГЛАВА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ........................................................................................147

6.1 Понятие эффективности государственного управления ..........1476.2 Факторы эффективности государственного управления..........1526.3 Критерии общей и социальной эффективности государственного управления. Методы измерения критериев......................................1556.4 Ресурсы совершенствования эффективности государственного управления...........................................................................................162

Словарь терминов....................................................................................167

4

ВВЕДЕНИЕ

Данное учебное пособие посвящено изучению актуальных проблем, связанных с функционированием современной системы государственного управления.

Основная цель учебного пособия - рассмотреть наиболее значимые вопросы науки и практики государственного управления. Это представляется необходимым в связи с процессом профессионализации государственной службы в России на современном этапе, который требует обучения руководителей и специалистов, занятых в сфере государственного управления, основным методам и технологиям управленческой деятельности.

Вниманию читателей предлагаются сложные проблемы современной организации государственного администрирования, многие из которых еще полностью не решены современной наукой. Представлены различные подходы известных авторов (Г.В. Атаманчука, И.А. Василенко, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, В.Е. Чиркина, Ф. Шамхалова и др.) к изучению явлений, процессов, методов и функций государственного управления.

С точки зрения методологии интерес вызывают суждения специалистов по вопросу определения базового понятия дисциплины – «государственное управление». Определение данного понятия в широком и узком смысловом значении, как и концептуальные позиции по другим вопросам, свидетельствуют о том, что теоретические основы науки о государственном управлении еще находятся в стадии формирования. Это логично объясняется тем, что учебная и научная дисциплина о государственном управлении основывается в нашей стране лишь в 90-х гг. ХХ века. В связи с этим некоторые теоретические положения рассматриваемой дисциплины либо заимствованы из зарубежных научных знаний, либо является неустоявшимися и имеют достаточно дискуссионный характер. Это нельзя оценивать лишь в качестве несостоятельности науки о государственном управлении в современной России. Анализ литературы показывает, что в состоянии переосмысления концептуальных основ, взглядов и парадигм находится большинство общественных наук, как в России, так и в зарубежных странах, что в большей степени является показателем динамичности и рациональности современных наук, нежели их недостатком.

Представленное учебное пособие адресовано слушателям института переподготовки и повышения квалификации (ИППК), филиалов и представительств ДВАГС, студентам и всем тем, кто

5

интересуется проблемами современной системы государственного управления.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ПРОЦЕССАМИ

1.1 ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВА

Приходится констатировать, что XX век, несмотря на войны, революции, другие общественные драмы глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Не утихает дискуссия между либералами и этатистами, сохраняются односторонние трактовки государства как машины насилия, орудия подавления. Государство нередко рассматривается как собственность тех политических сил или лиц, которые в нем наделены в данный момент властью. Немало пишется о государстве и как о структуре благоденствия, которая якобы обязана каждому человеку принести добро.

Самым печальным в данном вопросе служит то обстоятельство, что несмотря на десятилетие принятия Конституции Российской Федерации, которая провозгласила, что в стране учреждается демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1.1), в котором носителем суверенитета и единственным источником власти является его многонациональный народ (ст. 3.1), в научной и учебной литературе продолжает использоваться старая трактовка государства в качестве какой-то структуры, стоящей вне общества или над ним, но все равно противостоящей ему. Автор концепции кратологии считает, например, что государство — это совокупность официальных органов власти в той или иной стране, основное учреждение или способ политико-правовой организации жизни общества во главе с единоличным или коллективным правителем1. В «Юридической энциклопедии» сказано, что государство есть «способ организации классового общества" ... основной институт политической системы, форма организации публичной политической власти. Объективным выражением государства является совокупность представительных, исполнительных и судебных государственных органов, образующих государственный аппарат»2.

1 См.: Халипов В.Ф, Власть. Кратологический словарь. М-: Республика, 1997. С. 112.2 См.: Юридическая энциклопедия. М.: Юринформистор, 2001. С. 210.

6

Почему-то большинство исследователей — юристов, политиков, экономистов, социологов — сводят государство к олицетворяемой им государственной власти с соответствующей системой органов (структур), забывая или игнорируя тот факт, что такая власть возможна лишь благодаря государству и является производной от него. Конечно, в истории не все и не всегда бывало так, но речь-то идет именно о современном демократическом государстве. И пора бы уже попрощаться с прошлыми трактовками государства, особенно в России, где оно было либо самодержавным (имперским), либо орудием партии (советским), если мы всерьез думаем идти в будущее.

Необходимо твердо определить, что государство представляет собой многомерное явление, которое в сознании и жизни людей, общества отражается разными гранями (аспектами) в зависимости от той его стороны, которая связана с конкретным вопросом, отношением, процессом, поведением, действием и т.д. Причем каждое проявление государства имеет смысл, поскольку оно несет в себе что-то от его сущности.

Государство прежде всего предстает перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно повязано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной (своей) территории. Кстати, это признавалось еще в 1905 г.: государство есть «союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью»3. Государство имеет ограниченное поле деятельности и влияния в обществе, о чем нельзя никогда забывать. Оно объединяет людей, проживающих на известной (очерченной государственными границами) территории и обеспечивает их взаимодействие между собой. В это взаимодействие вовлекаются самые разнообразные ресурсы, средства, предметы природы и общества, но государство связано со взаимодействием людей и через них организует и регулирует производственные, обслуживающие, образовательные и иные процессы. Короче, оно структурирует общество, обеспечивает его целостность и упорядоченность, что вовсе не противоречит его свободному развитию.

Государство — это территориальная организация людей, что имеет концептуальное значение. Во-первых, тем самым преодолеваются родоплеменные («кровные») взаимосвязи, и они заменяются на сугубо общественные. Во-вторых, создается структура, которая выступает (по идее!) нейтральной по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам разных 3 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 31.

7

людей. Исторически государство ведет к новому сообществу людей, где действуют иные идеалы, ценности и цели.

Вся специфика, имеющая сущностный смысл, состоит здесь в том, что государство особым, юридическим способом объединяет людей, формой чего выступает институт гражданства. К сожалению, он до сих пор не получил того авторитета и поддержки, которых заслуживает. Ведь институт гражданства в юридическом (правовом) смысле выравнивает людей между собой, делает их по отношению к государству (его законам и механизмам их защиты) равноправными. Формируются предпосылки для свободного развития и самореализации человека, ибо укрепляется его статус, который даже в худшем случае как-то гарантируется государственной властью. Институт гражданства как правовая связь человека с конкретным государством, фиксирующая определенные обоюдноответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления.

В силу того, что государство объединяет людей, проживающих на его территории, в том числе лиц без гражданства, а также иностранцев (граждан других государств), оно объективно выражает общие для всех, «снятые», интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своего сообщества людей. История знает немало примеров противного, когда по вине бездарных правителей или по злому их умыслу государства противостояли своим гражданам, что, как правило, не способствовало их долговечности, и они разрушались.

Постоянная (сопровождающая историю государства) проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития отыскивать ту золотую середину, которая бы, с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека, давала простор его активности и творчеству, а с другой — вводила в общество определенное организованное начало, упорядочивала деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, как часто кое-кому кажется (оно само ничего не производит), а создает и поддерживает в «работоспособном» состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества, людей, занятых производством материальных, духовных и социальных продуктов. Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирового сообщества, и делать все необходимое для их практического осуществления.

Следующий момент, придающий государству особый статус в обществе, заключается в том, что именно (и только) через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая

8

воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы и другие нормативные акты (правила поведения) и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно-правовыми. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законодательствование и принуждение при его реализации.

Конечно, существуют проблемы и противоречия в выявлении общей воли, в трактовке решений, принятых простым большинством (даже посредством референдумов), в распределении общей властной воли «по горизонтали» и «по вертикали», в соотношении общей воли и свободы личности, в адекватности общей воли общественным потребностям и интересам, в осуществимости этой воли и по многим другим аспектам. Тем не менее, несмотря на все трудности и относительность многих механизмов и форм волеизъявления (а иных не дано), в системе законодательства, формируемой государственными органами, содержится определенная доля общей воли, и развитие демократии в том-то и состоит, чтобы эта доля расширялась и наполнялась содержанием, отражающим потребности и интересы людей, их идеалы и ценности.

Сущность государства определяется также тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат — совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведениемгосударственно-правовых установлений (норм) в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая — поддерживает внутреннюю (правопорядок) и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом.

Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.

В виде формы общества государство выступает единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления.

9

Вследствие длительного действия самодержавно-вождистского режима государственного управления в сознание многих людей крепко вошло представление о том, что государство отдалено от общества, стоит где-то «высоко» над ним и сверху, чуть ли не с небесных вершин посылает на общество (людей) свои «великие» решения и указания. Немало было сделано и для того, чтобы «верховную» власть превратили в нечто сверхъестественное, «богоподобное», доступное лишь «особым» людям с надчеловеческими качествами. Многие из подобных заводили государства в тупик, что не мешало причислять их к сонму святых.

Между тем, наверное, каждый согласится с тем, ибо такова реальность, что государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных проблем и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются обществом и выдвигаются туда тоже им. Государство «идет» от общества и призвано обслуживать его потребности, интересы, цели и волю. Следовательно, государственно-правовые институты, по крайней мере в демократическом государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. Государство должно иметь только те институты, которые необходимы обществу и несут ему благо, и организовывать их таким образом, чтобы они вовлекали в свое формирование и функционирование возможно большее число граждан. С этой точки зрения открытость государства обществу, а степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют в главном развитость государства как демократического и правового общественного института.

И еще об одном моменте, отличающем именно государство, нельзя не сказать. Государство представляет объединенное им общество людей в качестве целостности («закрытой» структуры) на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государство устанавливаются и поддерживаются дипломатические отношения, заключаются и исполняются международные договоры и соглашения, создаются региональные и мировые организации и союзы, унифицируются и защищаются права и свободы людей. Формирование открытых обществ усиливает интеграционные связи между народами, что повышает роль государств (их органов) в налаживании международного сотрудничества и укреплении мирового правопорядка.

Таким образом, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Иными словами, государство есть

10

публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества. Можно добавить, организованная сила общества, но властная сила потому и является таковой, что она организована.

Драма человеческой истории и современности во многом определяется тем, каково соотношение этой властной силы и общества, насколько она отчуждена от общества, противостоит ему и, наоборот, связана с ним и хранит его, что представляет собой данная властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет обществу. Эти острейшие общественные вопросы составляют центральное направление теоретических и практических политических поисков, и на них нет простых ответов. Немало здесь зависит от сущности конкретного государства в конкретный период его существования.

Следует сознавать сложную диалектику государства и формируемых им государственных явлений. Само государство есть плоскостная (горизонтальная) система, объединяющая всех входящих в него людей. Так было даже в эпоху абсолютизма, ибо подданные входили в государство, олицетворяемое правителем, и обязаны были его содержать и защищать. Именно объединение людей создавало государственную власть, и чем этих людей было больше, тем сильнее была власть. Любой диктатор потому и диктатор, что есть на кого опираться. Реализация государственной власти осуществляется через государственный аппарат, который имеет вертикальную иерархическую структуру с соответствующим руководящим звеном. Над плоскостной системой надстраивается пирамида государственной власти, которая призвана повседневно управлять делами государства. Если сюда добавить государственную службу, представляющую собой порядок ведения властеотношений и государственного управления, то становится очевидным, насколько внутренне напряженным и противоречивым по своим элементам и взаимосвязям является государство. Значит любое его одностороннее толкование, отрыв его от общества, людей, превращение лишь во власть и пр., не дает полного представления о данном общественном явлении и приводит ко многим теоретическим, методологическим, нормативным и практическим ошибкам, заблуждениям и неадекватным суждениям.

1.2 ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВ

Существующие ныне государства, как и бывшие прежде, весьма отличаются друг от друга. Это различие, как глубокое, принципиальное, так и порой незначительное, имеет свое значение и сказывается на государственном управлении. Поэтому необходимо знать основные признаки, по которым различаются государства.

11

По источнику и суверенному (т.е. самостоятельному, независимому и верховному) носителю властной силы с времен классификации Аристотеля, государства подразделяются на:

а) монархию, способную извращаться в тиранию;б) аристократию, способную извращаться в олигархию;в) демократию, способную извращаться в охлократию.

В монархическом государстве верховная власть4 принадлежит наследственному монарху, несущему ответственность за свои действия лишь перед Богом. Эта связь часто подчеркивалась тем, что в церемонии коронации участвовали религиозные иерархи, которые ее и благословляли. Считается, что в аристократическом государстве верховная власть должна принадлежать элите общества, ее лучшим, опытным и разумным представителям. В демократическом государстве верховная власть принадлежит народу — всем гражданам данного государства.

Монархические государства в чистом виде, тем более абсолютистские, остались достоянием истории; если где и сохранились монархии, то они превратились в конституционные (ограниченные законом), сочетающие в себе в разных вариантах и пропорциях монархические, аристократические и демократические начала. Сложнее с выделением собственно аристократических государств, поскольку организационная консолидация элиты всегда была делом трудным. Нередко элита правила и правит под прикрытием либо монархии, либо демократии. Для XX века характерно признание достоинств и перспективности демократического государства, хотя фраза «мы, народ... устанавливаем и принимаем...» была записана давно, еще в Конституции США 1787 г.

В данном контексте следует учитывать, что каждый принцип верховной власти имеет свою логику организации и функционирования государственного управления. При монархическом принципе — это единоличное господство монарха (сверху вниз) с соответствующими наместниками на местах (под разными названиями) и подданными. Аристократический принцип требует коллективного управления со стороны элиты с определенным распределением власти «по вертикали» и «по горизонтали» (исторический пример: Речь Посполитая). Признание демократического принципа верховной власти влечет за собой построение государственной власти и государственного управления снизу вверх — от народа посредством форм прямого волеизъявления, представительства и открытой государственной службы. Нередко специфика демократического государства 4 Под верховной властью понимается конкретное выражение принципа, принимаемого нацией за объединительное начало.

12

подчеркивается обозначением его термином «республика» (от лат. respublica — политическая и юридическая организация римского народа). Если последовательно стоять на принципе равноправия людей, то логично признать, что только демократическое государство соответствует данному принципу и способно обеспечивать свободу и солидарность людей.

По форме правления, т.е. организации общегосударственной (или, как принято иногда говорить, высшей государственной) власти, различают парламентские и президентские республики. Имеются и смешанные формы: полупрезидентская республика и парламентарная монархия. Главное здесь — признание принципа разделения власти и специфика механизмов его практической реализации.

В парламентской республике известным приоритетом пользуется выборный законодательный орган, который из своего состава формирует подотчетное ему правительство (Италия, ФРГ). Таков же механизм формирования и соотношения законодательной и исполнительной власти в парламентарной монархии (Великобритания, Дания, Италия, Япония). Именно здесь и только здесь существует пост премьер-министра.

В президентской республике законодательный орган (конгресс или с иным названием) и глава исполнительной власти (он же глава государства) равно избираются населением, самостоятельны в своих функциях, но связаны между собой посредством сдержек и противовесов (США, Аргентина, Мексика и др.). Особый статус имеют президенты — главы государств в России, Франции и других странах, которые в качестве арбитра и гаранта обеспечивают функционирование и взаимодействие органов «разделенной» государственной власти. В таких странах существует правительство, подотчетное в основном президенту.

Выбор формы правления, функций, структуры и других параметров общегосударственной власти существенно влияет на государственное управление. Это, образно выражаясь, «мозговой» центр государственного «организма», и от того, как он устроен и, главное, действует, во многом зависит состояние и функционирование его составных частей — разнообразных «органов» государства. Поэтому общенациональные политические процессы в большинстве и сосредоточиваются вокруг выбора формы правления и персонального наполнения ее структур.

По форме государственного устройства, т.е. по способу разделения государства на определенные части с соответствующим разделением власти по управлению ими, существуют в основном два вида государств,— унитарные и федеративные. Иногда говорят и о конфедеративном государстве, но такое выражение трудно признать корректным: конфедерация — это союз государств,

13

создаваемый ими для реализации некоторых общих целей. Унитарные государства подразделяются на административно-территориальные единицы, управляемые по вертикали единой системой государственной власти. В них могут создаваться автономные образования, а также существовать развитое местное самоуправление. Федерация представляет собой также единое государство с обширной государственной автономией его составных частей. В известной мере это способ распределения государственной власти по вертикали, по крайней мере так понимается федерализм американскими исследователями5.

Понятно, что характер построения государства как сложной, многоуровневой иерархической системы, охватывающей и интегрирующей общество в целостность, определяет многие проявления и качества государственного управления.

Важное значение, наконец, имеет разграничение государств по действующему в них политическому режиму — содержанию методов и приемов практической реализации государственной власти. Употребляется иногда синоним — государственный режим, но более адекватным видится все же термин «политический режим», ибо он раскрывает самое главное: отношение государственной власти к правам и свободам человека и гражданина. Ведь по формальным признакам в том или ином государстве порой можно найти немало демократического (конституции, представительные органы, средства массовой информации, коллегиальность и т.п.), но реально действующий в нем политический режим сводит на нет все демократические начинания. Именно политический режим есть действительность государственной власти. Исторически зафиксировано несколько типов политических режимов:

• деспотический, к которому относятся и тоталитарный, автократический, авторитарный режимы; здесь способом реализации государственной воли, олицетворяемой каким-либо верховным правителем (император, король, дуче, вождь, фюрер, кормчий и т.п.), является насилие, подавление, произвол, ограничение свободы, установление сыскного контроля за поведением каждого человека;

• либеральный, при котором государственная власть исходит прежде всего из прав и свобод человека и их осуществлению подчиняет свои возможности; власть как бы обслуживает свободу; к сожалению, этот режим чаще выступает политическим лозунгом, чем реальностью, и по причинам, которые зависят не только от государства;

5 См., например: Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество?: Пер. с англ. М., 1993.

14

• демократически-правовой, сущность которого состоит в проведении в жизнь демократически сформированной всеобщей воли народа (властной силы) строго в рамках материального и процессуального законодательства. Сегодня во многих странах налицо стремление к установлению именно такого политического режима.

В каждом государстве в любой исторический момент его существования имеет место сочетание различных типовых форм государственной организации. Тем самым необходимо конкретное знание типологических характеристик государства, которое только и способно давать соответствующие структурные посылки для понимания сущности государственного управления в данном государстве. Столь же актуальны и содержательные посылки, которые дают знание общественных функций государства.

1.3 СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Современное российское государство — это не СССР и не Российская империя до 1917 г., хотя оно и унаследовало от нее свое название. С распадом СССР не стало и России, существовавшей как единое могучее государство, великая держава на протяжении почти 500 лет. Россия в современных границах образовалась на основе одной из республик СССР — Российской Советской Федеративной социалистической республики (РСФСР), потеряв при этом 50% населения, столько же экономического потенциала, 25% территории в наиболее благоприятных южных широтах, которыми владела Российская империя до 1917 г. и СССР до 1991 г.

Государственность новой России формировалась в недрах СССР как орудие и следствие борьбы за власть в высших ее эшелонах. Никаких объективных причин для распада СССР не было, более того, он противоречит мировой тенденции экономической и политической интеграции.

В июне 1990 г. съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, а 31 октября 1990 г. Верховным Советом был принят закон «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР».

Расположенные на территории РСФСР объекты союзного подчинения и управлявшиеся общесоюзными органами объявлялись ее собственностью; золотой запас, алмазный и валютный фонды — собственностью союзных республик с выделением долей каждой из них. РСФСР заявила о праве на конкретные объекты собственности, расположенные на территории других союзных республик. Запрещалось исполнение любых актов органов государственной власти и управления СССР, связанных с изъятием материальных и других ценностей.

15

Поручалось правительству РСФСР сформировать комитет по управлению государственным имуществом.

Фактически закон разрушал союзный Центр, переводил под юрисдикцию России все, что находилось на ее территории, объявлял раздел собственности СССР между союзными республиками. Следующими шагами российского руководства в этом направлении стали постановления Правительства РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 6, 8, согласно которым 20 ноября 1991 г. прекращалось финансирование министерств и ведомств СССР, кроме тех, которым передали часть функций управления. Основанием для таких мер стало неисполнение органами СССР обязательств, предусмотренных Договором об экономическом сообществе. По мере ликвидации министерств и других органов государственного управления СССР имущество, находившееся в их пользовании, зачислялось в резерв Правительства РСФСР.

В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание объявлялось добровольным делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам, как изъявившим желание подписать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры (соглашения) об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.

Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали 8 декабря 1991 г. соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов республик была так высока, что они почти единогласно, невзирая на разную партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратились ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1).

Главы независимых государств — Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опираясь на решения своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.

Перед новой, хотя и уменьшившейся в размерах Россией, встал извечный для Российской империи вопрос: как управлять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую исполнительную вертикаль сверху вниз. СССР построил унитарное государство де-факто, но не

16

де-юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической партии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики обладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между центром и регионами по вертикали и горизонтали — от жесткого централизма до совнархозов6.

В РСФСР существовали административно-территориальные (политико-административные, национально-территориальные) единицы в рамках единого государства. Даже малочисленные народы в местах их компактного проживания имели органы территориального управления с учетом национальных, исторических и иных традиций. В обстановке, когда на постсоветском пространстве начался процесс отделения всех от всех, Россия могла пойти по непредсказуемому пути, вплоть до конфедерации7.

Уже в 1992 г. началась раздача суверенитетов и предметов ведения по субъективным критериям. Тува, Татарстан, Краснодарский край, Дагестан самостоятельно подписывали международные договоры и создавали свои силы безопасности. Якутия ввела английский язык в качестве официального. Бурятия, Карелия, Северная Осетия приняли законы, дающие право вводить чрезвычайное положение. Ингушетия отстаивала многоженство. Башкортостан признал суверенитет обособившейся грузинской территории — Абхазии.

Многие главы регионов создали полностью подвластные им общественные системы, получили контроль над природными ресурсами, никому ни в какой форме не подчинялись, тратили бюджетные средства по собственному усмотрению, на денежные посты ставили родственников и доверенных лиц.

Вопреки мировой тенденции усиления государственного регулирования органы власти оставляли одну сферу за другой. Это не только подпитывало сепаратизм, но создавало на местах благоприятные условия для растаскивания бюджетных средств, уклонения от налогов и других форм незаконного присвоения.

6 Совет народного хозяйства — в 1917—1932, 1957—1965 гг. — орган управления промышленностью, строительством в экономических и административных регионах.

7 Декларации о суверенитете, аналогичные декларации о суверенитете России, приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько государств, отделившихся, если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий поддерживало руководство России в обмен на лояльность в борьбе с союзным Центром. «Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю самостоятельности, какую вы можете переварить. А что не можете – отдайте России по договору» (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане).

17

Конституционный суд признал понятия «суверенитет», «субъект международного права» применительно к республикам в составе России противоречащими Конституции РФ.

Конфедерация была неприемлема для России, так как огромная территория, множество административных образований являются благоприятными факторами для распада. Для управления из единого центра, как было в СССР, уже не было базы, условий. Поэтому оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны и стабильности стала федерация.

Федерация в чистом виде — это форма развития демократической политической системы, искусство оптимального сочетания интересов центра и регионов, различных сообществ, исключение крайностей, т.е. произвола центра и самодурства регионального и национального сепаратизма, этнокультурный и религиозный плюрализм.

Федерализм исключает какие-либо государственные границы внутри страны, искусственные преграды для передвижения людей, товаров, капиталов по стране и предполагает разумный паритет в полномочиях центральных и региональных властей.

Единое политическое, правовое, экономическое пространство, единые правила и гарантии прав и свобод граждан служат исходными условиями существования федерации. Центр выполняет функции, которые не может выполнять субъект в отдельности или все вместе из-за отсутствия координации. Вмешательство центра в компетенцию субъекта федерации возможно по исчерпывающему перечню оснований в соответствии с конституцией или законом. Однако и субъекты федерации имеют свои органы власти, законодательство, налоговую систему и т.д. При балансе между центральными и региональными властями общество функционирует нормально, возможные разногласия устраняются через согласительные процедуры или суд. Рыхлый федерализм порождает сепаратизм в разных формах, когда субъекты становятся настолько «суверенны», что добровольно не признают над собой власть центра. Их руководители держат под контролем представительные органы власти, СМИ, сводят на нет демократические процедуры.

Чтобы пресекать сепаратистские тенденции, центр должен соответствовать требованиям сильной власти. Сильная федерация сплочена прежде всего патриотической идеологией, ей не подходит индивидуалистическая идеология, размывающая ответственность субъектов федерации, граждан перед государством. Повсюду в федерациях центральная власть воздействует на субъекты, обеспечивает лояльность и подчинение региональных властей, не беря на себя ответственность за дела на местах.

18

В федерации в высшем органе власти обязательно представительство не только населения в целом, но и регионов, поэтому в федеративных государствах образуются двухпалатные парламенты. Парламент является не только законодательным, но и представительным органом. Чем сильнее палата представителей регионов, тем реальнее федерация, и наоборот, если палата представителей безвольна, аполитична, то федерация становится формальной, т.е. на бумаге субъекты федерации самостоятельны, а на деле живут по указаниям сверху.

Основой формирования новых федеративных отношений в России послужили Федеративный договор, Конституция РФ.

Федеративный договор был подписан 31 марта 1992 г. представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. Федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство. Договор упорядочил отношения между центром и регионами, разграничил полномочия и этим спас страну от дальнейшего распада. Вопросы, по которым не договорились, были отнесены к совместному ведению, однако они не были расшифрованы.

Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономического пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром и между собой.

Приняты фундаментальные правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается

19

модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.

Принятием системообразующих законов закрепляются права и ответственность за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного самоуправления.

В единстве составляющих федерацию субъектов Центр является прежде всего политическим понятием. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Государственная политика проводится на общенациональном и региональном уровнях.

Центр реализует экономическую стратегию с учетом развития внутреннего рынка, финансовой, кредитной, денежной систем, горизонтальных связей регионов, более равномерного распределения по стране капитала. С экономическим непосредственно связан бюджетный федерализм, от которого во многом зависит прежде всего социальный климат в регионах. Он заключается в межбюджетных отношениях, при которых гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территории проживания.

Государство проводит политику обеспечения равноправных отношений между народами, формирования демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержки и развития национально-культурных автономий, объединения усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согласия. Концепция государственной национальной политики положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ развития.

В здание российской государственности закладываются права и свободы личности, многообразие форм собственности, разделение властей, многопартийность, приоритет права. Носителем суверенитета и единственным источником власти становится народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственного управления и местного самоуправления.

Однако федерация строилась с самого начала во многом непоследовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов, как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его.

20

Не преодолены еще последствия первых лет реформирования, ослаблявшего центральную и усиливавшего власть регионов. Продолжают действовать факторы, угрожающие целостности России:

• диспропорция между населением и территорией за Уралом;

• наличие анклавных территорий;• вооруженный конфликт в Чечне;• сложность внутреннего и внешнего политического,

экономического и геополитического положения страны;• демонстрация пограничными государствами превосходства

над Россией по уровню жизни, военной мощи и другим параметрам;

• смычка международного и российского крупных капиталов;

• бессистемность государственной региональной политики, особенно в отношении Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока;

• политические амбиции лидеров.После распада СССР в обществе витали идеи об образовании

Русской, Уральской, Дальневосточной республик. В средствах массовой информации открыто обсуждался вопрос о приобретении сибирских и дальневосточных территорий за долги России зарубежными кредиторами. Закон «О соглашениях о разделе продукции» уже ограничивает суверенитет: иностранцам предоставлены полномочия по извлечению полезных ископаемых с распространением на их хозяйственную деятельность международного права.

Однако в последние годы приведены в действие факторы, укрепляющие централизованное начало, сама жизнь подвела к необходимости корректировки федеративного устройства, чтобы не потерять окончательно ориентиры будущего.

Централизованную власть удалось упрочить в результате следующих мероприятий:

• устранение несоответствий между федеративными и региональными законами;

• введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с надзорными функциями;

• лишение глав региональной исполнительной власти статуса законодателей;

• принятие правового механизма федерального вмешательства в деятельность глав региональной исполнительной власти и представительной власти;

•повышение доли средств, направляемых в федеральный бюджет.

21

Центр расширяет властное пространство, сводит к минимуму автономную активность региональных лидеров на федеральном уровне. Государственный совет, хотя и состоит из руководителей исполнительной власти регионов, является совещательным и рекомендательным органом президентской власти, он проводник решений Президента, а также инициирует проекты законов и указов Президента, выступает связующим звеном между Президентом и Советом Федерации.

Реагирует и бизнес: банки уводят финансовые потоки в столицы федеральных округов, что понижает статус региональных центров.

Таким образом, совершенствование государственности приняло форму централизации власти после многих лет ее децентрализации. Предприняты первые, хотя и не однозначные и не исчерпывающие шаги в верном направлении. По сравнению со сверхцентрализованным управлением в СССР возросшая роль федеральной власти выглядит незаметной. Тем не менее, эта тенденция критикуется либералами, позиции которых в управлении прочны как никогда в истории страны8. Это понятно: всякое укрепление государства противоречит либеральной идеологии, ставящей интересы индивидуума выше интересов государства, общества.

В централизации власти усматривается опасность унитаризма, авторитаризма, возрождения административно-командной системы. Но

разве унитарное устройство противоречит демократии? Унитарным считается государство, составные части которого не обладают политической самостоятельностью, местные власти действуют от имени и под контролем центральной власти, власть едина с одним уровнем госуправления. Внутри могут образовываться автономии для сдерживания чрезмерной централизации власти. Эту форму выбирают страны с небольшими территориями, однородными составными частями и населением. В мире, в том числе в Европе, государства в основном унитарные. Например, унитарную Францию никто не упрекает в недемократичности строя или сверхцентрализации власти. Да и грань между унитарным и федеративным государством становится размытой. Италия унитарна, но ее административно-территориальные единицы имеют не меньше прав, чем субъекты федерации в США, Германии.

Россия исторически несет бремя интеграции территорий и наций, используя для этого разные способы в разные эпохи. Сейчас к основам конституционного строя отнесен федерализм. И это внутреннее дело страны, она не обязана оправдываться за каждый шаг по реформированию власти, если даже он направлен в

8 Однако на выборах 7 декабря 2003 г. праволиберальные партии не получили нужного количества голосов избирателей и не представлены в парламенте России.

22

сторону унитаризма. Всякая власть знает пределы централизации, иначе придется отвечать центру за все, в том числе за вывоз мусора.

Осуществляемая административная реформа требует реализации новых мер, связанных с укреплением российской государственности. Предстоит определить направления соподчиненности в сложносоставных субъектах РФ, узаконить порядок изменения статуса и территории субъекта РФ. Необходимо усиливать и федеральную и региональные власти, у каждого уровня есть своя компетенция, своя ответственность перед народом.

Согласно теории территориальной интеграции главным центростремительным фактором является государственная идея. СССР развивался, пока у общества была единая идеологическая цель, ясная перспектива. Первые же шаги в период перестройки по их развенчанию ослабили государство, пробили бреши, казавшиеся абсолютно невозможными. России нужна национальная идея, определяющая стратегию и пути развития страны и цементирующая устои государства.

Контрольные вопросы1.Дайте определение понятию «государство» с точки зрения концепций: либеральной, кратологической, марксистской.

2.Объясните соотношение понятий «власть» и «государство».3.Каковы основные функции государства?4.Каково главное назначение института гражданства?5.Назовите сущностные признаки государства.6.Что такое «открытое общество»?7.Назовите основные критерии типологии государства.8.Какие известны формы правления и формы государственного устройства?

9.Дайте определение политическому режиму.10. Каковы причины срыва подписания нового Союзного договора в 1991 году?

11. Назовите принципы федеративного устройства Российской Федерации согласно Концепции РФ 1993 года?

12. Назовите факторы, ныне угрожающие целостности и безопасности Российской Федерации.

Литература1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.2. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник

для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

23

3. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «Март», 2000.

4. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

5. Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977.

6. Шаповалов В.Ф. Истоки и смысл российской цивилизации: Учебное пособие для вузов.- М.: ФАИР-ПРЕСС, 2003.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА И НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА

2.1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление как область исследований, научная дисциплина и дисциплина специализации появилась в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Можно утверждать, что теоретические основы науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений.

Основное понятие дисциплины – «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях.

В широком смысловом значении государственное управление рассматривается авторами как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода исследователь В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу9.

Аналогичное определение дает Н.И. Глазунова. Автор рассматривает государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему

9 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С.38.

24

его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей10.

Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях11.

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти12.

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т.е. сферу деятельности исполнительной власти.

Так, профессор А.И. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти13.

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами14.

Профессор В.М. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов15.

И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата16.

10 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 13.

11 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 64.

12 См.: Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003. - С. 13.

13 См.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997. - С.22.

14 См.: Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. - М.,1987. - С.99.15 См.: Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. - М.,1977. - С.13. 16 См.: Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики,

2005. - С. 73.

25

Анализируя вышеуказанные определения авторов необходимо учитывать, что государственная власть реализуется через управление. В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов. По нашему представлению, государственное управление не следует ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления. На основе данного подхода мы разделяем позициию авторов Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова, рассматривающих государственное управление как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества17. В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению — сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также — объект управляющего воздействия.

Субъект управления — государственные институты - организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие. Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного – существенная черта государственного управления.

17 См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С.49.

26

По утверждению Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова в научной литературе и в практике государственных органов наряду с понятием «государственное управление» используется понятие «государственное регулирование». Причем, имеется в виду их существенное, смысловое различие. С точки зрения неолибералов допустимо в весьма ограниченных рамках государственное регулирование, например, экономики, но исключается государственное управление экономикой и другими социальными процессами.

Представляется, что противопоставление понятий «регулирование, и «управление» вообще некорректно с точки зрения их смыслового содержания. Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» - управлять, руководить. Наряду с ним данным термином может обозначаться:

а) воздействие на что-либо с целью достижения нужных результатов;

б) подчинение того или иного действия определенным правилам. Тем не менее, необходимо учитывать зафиксированный в

научном языке акцент в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил, что обеспечивает поддержание ее устойчивости.

Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.). Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, как и ошибочно было бы их преувеличивать. Между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. По своей сути регулирование - непременный элемент государственного управления, одна из ее функций. Различие государственного управления и государственного регулирования в значительной степени условно, ибо управляя, государство регулирует, а регулируя, управляет18.18 См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

27

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; оценка результатов управления19.

Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись. Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих

Ростов н/Д, 2000. - С.49-51.19 См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. –

Ростов н/Д, 2004. - С.53-56.

28

имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентаций данных публичной властью.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.

Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властноуправленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.

Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные обсуждения с помощью средств массовой информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем, что называют «формированием повестки дня». Другими словами, именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус общественного внимания и являются предметом широких обсуждений.

29

Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ.

Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ: технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот: выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д.

Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, посвоевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Обобщая сказанное, можно согласиться с позицией автора Н.И. Глазуновой, которая характеризует государственное управление следующим образом:

1. Государственное управление — разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.

2. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий — государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы — приказы государственному управлению — своего рода «нервной системе» общественного организма.

3. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие

30

сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью — общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

4. Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления — решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

5. В широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.

6. Узкое толкование государственного управления связано с деятельностью государственных органов исполнительной власти.

7. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации — силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.

8. Для государственного управления, осуществляемого президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, представительными, законодательными органами и органами местного самоуправления, характерны следующие признаки:

- выполнение общезначимых функций;- нормативно-распорядительное регулирование;- подзаконный характер деятельности;- использование властных полномочий20.

2.2 СИСТЕМНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Системные характеристики государственного управления. Известно, что государство функционирует не в виде отдельных, самостоятельных и независимых элементов, а как единая, целостная система. В связи с этим рассматривая государственное управление

20 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 13-15.

31

необходимо акцентировать внимание на его системных характеристиках.

Система государственного управления - это исторический феномен, возникший с появлением национального государства и современной политической системы. Интерес к проблемам управления возник еще в античном мире (Платон, Аристотель), когда его отдельные аспекты стали изучать применительно к социально-политическим системам, прежде всего к государству. Но только с началом промышленной революции в XVIII-XIX вв., когда действительно встал вопрос о плановой научной организации труда и администрации, началось формирование институтов и механизмов, а также идей государственного управления.

Показательно, что само понятие «система государственного управления» в современном толковании возникло лишь в конце XIX-XX вв., т.е. в период, когда разделение государства и гражданского общества в качестве самостоятельных сфер деятельности людей, формирование и утверждение их основополагающих институтов стали свершившимся фактом.

Современное общество представляет собой сложноорганизованную систему, нуждающуюся в направленном поддержании функционирования работоспособности, т.е. в управлении. Рычаги управления предоставляет власть. Общество наделяет властью государство, которое действует как власть и как субъект управления и служит единственным способом рациональной организации жизнедеятельности в масштабе всей страны.

Очевидно, что государственное управление не может состояться без свойств системности. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Государственное управление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Государственное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами.

Проблемы системности государственного управления на современном этапе рассматриваются исследователями на базе теории систем, системного анализа, системного подхода. Система в переводе с греческого – целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов. По утверждению Хэла Дж. Рэйни система - это продолжающийся процесс преобразования некоторых определенных ресурсов (вход) в результаты (выход), которые в свою

32

очередь влияют на последующие ресурсы системы так, что это определяет постоянное функционирование процесса. Организацию можно представить в виде системы, имеющей на входе некоторые ресурсы и преобразующей их таким образом, что это обеспечивает поступление дополнительных ресурсов. В системах имеются подсистемы, например системы коммуникации, а также динамические процессы — внутренние связи и операции, обусловливающие процесс преобразования. Выход системы ведет к обратной связи, т. е, воздействию результатов на ресурсы, которые потребуются в дальнейшем21.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

Как и любая другая, система государственного управления обладает следующими универсальными свойствами:

- состоит из элементов, находящихся во взаимодействии и взаимозависимости;

- целостность, образуемая совокупностью элементов, не сводима к их сумме;

- элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;

- отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них;

- система как целое реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.

Универсальные свойства системы государственного управления - отправной пункт в изучении ее специфических признаков.

Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.).

По утверждению О.М. Роя в качестве системы государственное управление реализует следующие функции:

1. Институциональную — через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

21 Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.. – 2-е изд. – М., 2004. – С. 29.

33

2. Регулятивную — через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую — через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Рассматривая систему государственного управления О.М. Рой отмечает следующие принципы ее формирования: принцип разделения властей; принцип комплементарности; принцип субсидиарности; принцип суверенности; принцип демократизма; принцип гомогенности22.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш. Монтескье (1698-1755), предполагает разделение государственной власти на три сферы: законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата. Система сдержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость государства в рамках международного правопорядка.

22 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003. - С.13-17.

34

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного значения: формировании через избирательные процедуры органов власти, разработки программ территориального развития и т.д.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности заключается в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Структура системы государственного управления. Государственное управление как система имеет соответствующую структуру. Структуру государственного управления следует рассматривать как совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих ее целостность.

Исследователь Н.И. Глазунова в качестве основных структурных элементов системы государственного управления выделяет следующие подсистемы: институциональная; нормативно-правовая; коммуникативная; функционально-структурная; профессионально-кадровая подсистема; профессионально-культурная; научно-технологическая23.

Институциональная подсистема – важнейший элемент системы госуправления, характеризующаяся наличием организационно структурированной системы институтов власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

К институтам государственной власти федерального уровня относятся: институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ,Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Прокуратура РФ.

Институты государственной власти регионального уровня, - это законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (правительства, администрации).

К судебным органам власти субъектов РФ относятся Конституционные (уставные) суды субъектов, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.

Институты местной власти — это представительные и исполнительные органы местного самоуправления.

Нормативно-правовая подсистема - это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и требований, регулирующих

23 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С.40-45.

35

организацию и порядок деятельности органов государственной власти и управления, а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных органов на общественную среду.

Коммуникативная подсистема определяет управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. такая коммуникация, без которой нормальное функционирование системы государственного управления невозможно.

Функционально-структурная подсистема это функциональная структура системы органов государственного управления, различающихся в управленческих функциях по предмету, содержанию, способу и объему воздействия.

Функциональная структура системы государственного управления дает представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов, т.е. общую картину предметно-деятельностного управляющего воздействия органов власти различного уровня.

Функционально-структурный анализ позволяет, выявить набор функций, которые государственный орган правомочен осуществлять, установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции, насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе - обнаружить и исключить дублирование общественно необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений.

Профессионально-кадровая подсистема определяет в качестве одного из наиболее важных элементов системы государственного управления наличие в институтах власти и управления квалифицированных, профессиональных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения науки в практической функционально-управленческой деятельности.

Профессионально-культурная подсистема характеризует профессиональную культуру управленцев как важную составляющую системы государственного управления. Культура управленцев это субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий. Это совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных

36

гуманистических ориентаций, а также реальное поведение их носителей.

Уровень профессиональной культуры управленцев определяет их способность адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, управленческую преемственность, не уничтожать оправдавшие себя традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.

Сущность научно-технологической подсистемы заключается в том, что научная проработка и современная технологизация государственного управления позволят избежать стихийности и хаотичности в управлении, придать ему характер целеустремленности и динамичности, обеспечить высокий уровень управленческой эффективности.

Именно наука в форме теоретических положений, рекомендаций и выводов дает возможность субъектам государственного управления рационально и правильно учитывать объективные законы природы и общества в процессе организации и выполнения социально значимых проектов экономики и социальной сферы.

Необходимым компонентом и одновременно условием достижения системой государственного управления целостности, организованности является теория государственного управления - комплексное систематизированное знание о методах и закономерностях управляющего воздействия государственных институтов на общество.

Системные связи государственного управления. Важное значение для функционирования системы государственного управления имеют системные связи. Рассмотрим основные характеристики и виды системных связей.

Воздействие управляющего субъекта органа, должностного лица на объект — это установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным (например, подчиненность по службе), эпизодическим или временным (например, в результате издания указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на срок 30 суток в определенном регионе). Оно может быть весьма активным, даже силовым (мероприятия государственных органов по прекращению забастовки, признанной судом незаконной), а может быть мягким «управлением дирижера» или вовсе внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно именно последнее. Не авралы и штурмы, чрезвычайные и экстренные меры, а текущая, незаметная, на первый взгляд, управленческая работа всегда дает наилучший эффект. В этом главное назначение прямых связей. Конечно, в чрезвычайных ситуациях необходимы и чрезвычайные

37

меры, когда формы прямого управления резко изменяются. Однако применять их следует крайне осторожно, так как они могут разрушить управленческий механизм.

Объектом управленческого воздействия, прямых связей является не только внешний по отношению к управляющей системе объект, но и различные звенья самой управляющей системы, между которыми устанавливаются либо вертикальные связи подчиненности, субординации (иерархия), либо горизонтальные, осуществляющиеся на основе координации и взаимодействия.

Первые означают следование одних органов предписаниям других. Это связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Так, отношения между некоторыми министерствами и ведомствами России являются, прежде всего координационными (например, между министерствами обороны и иностранных дел). Следует отметить, что вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации.

Воздействие субъекта (органа, должностного лица и т.д.) на объект управления порождает обратные связи. К субъекту управления поступает информация о поведении объекта. Она собирается в рецепторах управляющей системы. Такими рецепторами могут выступать органы или должностные лица, непосредственно осуществляющие управление, а если непосредственное наблюдение за результатами воздействия затруднено или невозможно — специально выделенные должностные лица или аналитические центры. Система, работающая без сбоев, дает планомерную и ровную информацию. При сбоях независимо от того, происходят они в сфере прямых или обратных связей, информация имеет скачкообразный, неровный характер, имеют место искажения.

Если воздействие оказалось незамеченным, если объект не изменил своего поведения или оказывает прямое сопротивление субъекту управления, последнему приходится на основе выводов, сделанных из полученной информации, принимать новое решение. Оно может быть различным (прекратить воздействие вообще, использовать другие методы воздействия и т.д.), но в любом случае это решение модифицирует, изменяет обратные связи. Новая информация о поведении объекта управления опять оценивается управляющей системой. Поскольку какое-то воздействие (очень активное или почти незаметное) практически существует всегда, если

38

имеет место управленческий процесс, то прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер, изменяется лишь их содержание в зависимости от ситуации. Исследование процессов управления на основе изучения прямых и обратных связей с использованием методов кибернетики и информатики получило в западной литературе название «ввода (информация) — вывода (решение)».

Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак согласия с управленческим решением, протест) и пассивными (текущая информация). Они многообразны: например, поддержка или отклонение на референдуме проекта закона, демонстрация протеста, отказ избирателей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предлагаемого властями губернатора, критика действий Президента РФ в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного самоуправления. Процент участия характеризует степень партиципации. Однако важно, чтобы она была добровольной. К пассивным способам относится «административная демократия», выражающаяся, в частности, в праве доступа любого гражданина к официальным документам властей и к собственному досье (кроме секретной информации).

Партиципация имеет различные формы. В частности, во многих странах, в том числе в России, важное значение имеют деятельность заводских или производственных советов на предприятиях, коллективные договоры профсоюзных организаций с администрацией, заключение тройственных соглашений между правительством, профсоюзами и предпринимателями по вопросам труда, заработной платы, другим экономическим и социальным вопросам.

Если прямые связи направляют поведение субъекта, то обратные представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свидетельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Бывает, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъекту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием недостатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, сопровождающемуся: ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в

39

том числе уголовной. Поэтому, важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения обратных связей, их содержания должны применяться соответствующие меры.

В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и развитии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, доходят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в управленческих решениях. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и цели управляемых объектов.

Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления (извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное; устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности,

40

забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

2.3 Предмет, методология и методы изучения государственного управления

Предмет теории государственного управления. Анализируя оценки и суждения многих авторов, специализирующихся на проблемах теории государственного управления можно придти к выводу, что на сегодняшний день не существует единого теоретического видения предмета научного знания о системе государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и, прежде всего гуманитарной. Кроме того, такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины. Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.).

Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. В рамках

41

теоретических основ государственное управление рассматривается как целостная, относительно самостоятельная сфера деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности государства, всей политической системы, и в еще более широкую и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, интегрирующей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими процессами и отношениями.

Как отрасль знаний государственное управление изучает институты, органы, явления, способы, процессы государственного управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в сравнительном плане с зарубежными государствами), вскрывает тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления. Для этого используются данные многих гуманитарных, а иногда не только гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической теории, конституционного, административного, финансового права и многих других правовых наук (в том числе, например, даже уголовного права и криминологии с целью поисков мер для пресечения коррупции чиновников). В государственном управлении (в деятельности и науке) используются данные информатики, экономической географии, демографии и др., выводы ряда прикладных наук (например, менеджмента).

Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», доминирующей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяйственного управления; б) государственное управление — это политическая наука24.

Деятельность государства в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных

24 См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С. 72-75.

42

отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учли ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные. Соответственно и теория государственного управления — это политико-правовая и социальная наука.

Таким образом, теория государственного управления представляет собой комплексную научную дисциплину, сформировавшуюся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний. Данная наука акцентирует внимание, прежде всего, на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня.

Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории государственного управления.

Знание основ теории позволяет применять ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства, осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту госслужащих в нынешней кризисной ситуации.

Методология и методы изучения государственного управления. Научная область знаний о государственном управлении базируется на соответствующих закономерностях, принципах, правилах, составляющих основу методологии государственного управления.

Объективные законы общественного развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут

43

проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через сознательно организованную деятельность.

Если закон непознан и неясен, то люди ему следую интуитивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием человека, что обусловливает возможность воздействия на его поведение через систему государственного управления.

Если система государственного управления правильно отражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

Исследование проблем теории государственного управления начинается с методологии. Методология – это не только совокупность методов познания, но и принципов – философско-социологических, политологических и других общенаучных – и обосновывающих теорий. Методология – это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности.

Рассматривая методологические основы теории государственного управления, следует учитывать, что на сегодняшний день существует много концепций государственного управления:

1) либеральные и демократические; 2) авторитарные; 3) тоталитарная социалистическая (марксистско-ленинская); 4) государственно-религиозная.

Либеральные и демократические концепции управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями “государства-зла” и “государства-добра”, “государства — ночного сторожа” и “государства — всесильного регулятора”, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, “государства — всеобщего благоденствия” и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, концепциями “рациональной бюрократии”, технократии и др. При всех своих различиях (в либеральных концепциях акцент делается на индивидуальных свободах, в демократических — на власти народа) и те, и другие опираются на общие постулаты государственного управления — общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господстваправа, признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

44

Авторитарные и тоталитарные концепции основываются на анти-демократических подходах, на идеях личной власти, сильной руки и т.д. Крайним выражением таких идей служат взгляды о вождизме и роли фюрера нации, являющегося всеобщим повелителем. Подобные идеи были характерны для фашистской Италии, Германии и Испании при Франко (до середины 70-х гг.), в Португалии при Салазаре (до 80-х гг.).

Попытки применить на практике постулаты марксизма-ленинизма по вопросу о государстве (о диктатуре буржуазии, о необходимости диктатуры пролетариата, отрицание разделения властей и др.) стали основой формирования социалистического тоталитаризма. Последующие уточнения некоторых вопросов (отказ от тезиса о диктатуре пролетариата, провозглашение общенародного государства и др.) в некоторых социалистических странах (Вьетнам, Лаос, Куба, Китай, КНДР) предопределили пересмотр экономических подходов, но политическая система и принципы государственного управления остались прежними.

Государственно-религиозные, теократические (например Саудовская Аравия) или клерикальные (Иран) подходы к государственному управлению типичны для многих мусульманских стран.

Концепции мусульманского фундаментализма об управлении связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика маджилиса (прием в установленные дни любого “правоверного” главой государства, который одновременно является имамом — религиозной главой, и членами его семьи) в качестве формы обратной связи с управляемыми и др. В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (недопущение женщин к политике и государственной службе, аш-шура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте).

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, — возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Авторы Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов отмечают следующие особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.

1. Анализ процессов государственного управления по форме субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной

45

части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Объективная истина в политических науках более, чем в других, выражена в субъективной форме.

2. Теория политического управления не может «переезжать» из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей политику государственного управления в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых, исторического опыта, в том числе советского, во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже во многом разрушительного.

3. Объектом отражения анализируемой нами теории является современная политико-социальная действительность, а современность — динамичную, противоречивую, во многом с неопределенными перспективами на будущее, всегда сложнее понять и объяснить, чем уже состоявшееся прошлое. Хотя познание прошлого тоже не беспроблемно. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания и объяснения действительности25.

При изучении государственного управления выделяются следующие группы методов.

Метод анализа и синтеза. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), понятие государственного аппарата .

С помощью логического метода делаются различные умозаключения, например о принципе законности в государственном управлении).

Метод формализации (он помогает, например, сформулировать понятие государственного служащего), количественные методы (в

25 См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2004. - С. 21-23.

46

том числе статистические, свидетельствующие о состоянии аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространение признаков данного явления на другие сходные явления), моделирования (искусственное воссоздание тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практическая проверка деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).

Функционально-структурный метод предполагает концентрацию внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов госорганов и всей системы управления в целом.

Элитологический метод основан на актуализации вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.

Культурологический метод предполагает анализ процесса принятия и осуществления государственно-управленческих решений под углом зрения политической и профессиональной культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.

Конфликтологический метод характеризуется тем, что по природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элементов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтеграции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам.

Сравнительный метод предполагает сопоставление однотипных явлений, например, государства, бюрократии, различных способов реализации одних и тех же управленческих функций и т.д. с целью выявления их общих черт и специфики, нахождения наиболее эффективных форм организации или оптимальных путей решения задач. Этот метод способствует плодотворному использованию опыта других государств, что особенно актуально для российского государственного управления.

Институциональный метод является “институциональным” в том смысле, что при этом уделяется внимание формальным структурам правительства, основанным на предписаниях и формулах конституции. В рамках данного метода подчеркивается роль административного и конституционного права, в совокупности

47

определяющего основные формальные правила деятельности органов государственной власти и аппарата государственного управления.

Поведенческий метод основное внимание уделяет исследованию поведения управляющих и управляемых, их мотивации. Суть метода исследования выражается в следующем.

1. Управление имеет личностное измерение, а коллективные действия так или иначе восходят к поведению конкретных личностей, являющихся главным объектом управленческого исследования.

2. Доминирующими мотивами поведения являются психологические мотивы, которые могут быть как социально обусловлены, так и иметь специфическую индивидуальную природу.

3. Модели поведения людей сходны в различных ситуациях (поведение служащего промышленной корпорации и государственного чиновника), отсюда вытекает возможность применения методов естественных наук.

4. Социальные явления измеряются количественно, отсюда применимость математического моделирования, компьютерной техники.

Одним из наиболее известных и значимых является исторический метод, который требует изучения систем управления в их последовательном временном развитии, выявления связи прошлого, настоящего и будущего.

Контрольные вопросы 1. В чем заключается отличие понятия государственное управление в широком и узком, специфическом смысловом значении?2. Объясните соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»3. В чем заключается общественная обусловленность и необходимость государственного управления?4. Как характеризуются целевая направленность, природа и процесс государственного управления.5. Назовите основные структурные элементы системы государственного управления.6. Объясните специфику и сущность обратных связей государственного управления.7. Какие вам известны основные концептуальные направления теории государственного управления?8. Какие методы познания используются в теории государственного управления?

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.

48

2. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Учебное пособие. М.: “Логос”, 1998.3. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. 5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «Март», 2000.6. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. – М., 1987. 7. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник. – АООТ “Ростиздат” - Ростов н/Д. 1997.9. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003.10. Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.. - 2-е изд. - М., 2004.11. Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. 12. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2001.13. Радченко А.И. Проблемы науки государственного и муниципального управления // Государственное и муниципальное управление. - 2000. - № 1. – С. 84-96.

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1 Целеполагание и формирование древа целей государственного управления

Понятие цели и целеполагания в государственном управлении. Формирование организационно-функциональной структуры институтов государственного управления начинается с определения целей. Соответственно цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий

49

достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет практически ни одного политического режима, который хотя бы формально, демагогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства26.

Обоснование и четкая формулировка целей государственного управления является важной и значимой управленческой задачей.

Для рационального и качественного определения целей необходимо учитывать прошлый опыт, наиболее актуальные общественные потребности, имеющуюся ресурсную базу. Процесс целеполагания следует рассматривать как обоснование целей развития управляемого объекта на основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее полного удовлетворения. Исследователь Н.И. Глазунова отмечает, что обоснование цели имеет свои закономерности, обязательные процедуры (действия), выступая системообразующим этапом управляющего воздействия27.

Первая закономерность целеполагания определяется тем содержанием, какое мы вкладываем в понятие «цель».

Цель управления — это исходная категория управления, она отражает желаемое, возможное и необходимое состояние управляемого объекта, которое должно быть достигнуто; это тот идеал, та логически основанная конструкция, которую требуется создать и воплотить в жизнь.

Вторая закономерность целеполагания определяется субьективацией этого процесса. Цель формулируется людьми, выступает необходимым опосредующим фактором между объективными, реальными тенденциями, потребностями и волевой, субъективной, мыслительной деятельностью субъекта управления.

Третья закономерность (процедура) целеполагания — необходимость альтернативных социальных прогнозов, их прозрачное обсуждение и на этой основе структурирование целей по приоритетности. Очевидно, что ни одна группировка политиков не обладает правом на абсолютную истину. Только на пути взаимных договоренностей, открытого поиска оптимума целей возможны стабильность и развитие жизнедеятельности людей.

Четвертая закономерность (процедура) целеполагания обусловлена необходимостью переложения целей на формат программ и действий как стратегии развития на перспективу. Программы содержат концепцию развития общества (отдельной территории, отрасли, организации), ориентированную на повышение

26 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С.382.27 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.С. 116-118.

50

качества жизни граждан, обоснованный механизм ее реализации. Управлять — значит, программировать развитие, решение общественных проблем.

Программы трансформируют в конкретные планы, содержащие четко обозначенные сроки реализации основных мероприятий программы, этапность, ресурсное обеспечение, методы, субъектов действий и степень ответственности за действия, выполнение плана.

Древо целей в государственном управлении. По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает огромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия государственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа целей государственного управления происходит по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь расчленяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым происходят целеполагание, целеопределение и целеутверждение осуществления государственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, который не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество,

51

государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к условиям существования, принципиально не отличается от живого организма, то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть описаны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизнедеятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными порывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления28.

Таким образом, цели, представленные в определенном «древе», должны соответствовать главному требованию — быть социально мотивированными, объективно обусловленными и обоснованными.

На древе целей, конечно, обозначаются цели достижимые. Но иногда, как отмечает Н.И. Глазунова необходимо осмыслить, озвучить и определить иерархию недостижимых целей. К примеру, президент (мэр, глава администрации, должностное лицо) публично признает, что знает о существующей проблеме, надежде людей на ее скорое решение. Знает, но считает необходимым признать, что на данный момент нет ресурсов на решение проблемы и этот факт не означает отказ вообще решать данную проблему. Обозначение таковых целей — недостижимых на данном этапе — будет означать откровенный разговор с людьми как с партнерами, а не как с «управляемыми» и укрепляет доверие к власти29.

Классификация целей государственного управления. Проблема классификации и систематизации целей государственного управления является предметом исследования, дискуссии и обсуждения многих государствоведов. Можно констатировать, что 28 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С.382-384.

29 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 122.

52

критерии и подходы к такой классификации еще не являются достаточно устоявшимися и обоснованными единым теоретическим видением.

По нашему представлению достаточно логичен и обоснован подход Г.В. Атаманчука, который предлагает следующие виды целей государственного управления:

- общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества;

- социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей;

- духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей;

- экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;

- производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению;

- организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления — построение соответствующих функциональных и организационных структур;

- деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;

- информационные, ведущие к обеспечению намеченных целей необходимой, достоверной и адекватной информацией;

- разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления30.

Исследователь Н.И. Глазунова предлагает следующую классификацию целей для государственных органов и системы государственного управления:

1) цели-задания; 2) цели-ориентации; 3) цели самосохранения.Цели-задания госорганов (организаций) — это собственно

управленческие цели, т.е. цели управления социальной системой, содержательно ориентированные и подчиненные достижению главной ее цели.

30 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 168.

53

Цели-задания ставятся вышестоящим субъектом управления и, как правило, нормативно закрепляются в положении, уставе, регламенте и т.д. В них отражается назначение данной организационной структуры, место и роль в системе госуправления, т.е. то, ради чего она создана.

Цели-ориентации отражают общие интересы членов коллектива, призванного осуществлять поставленные цели-задания. Определение содержания данного вида целей весьма сложно, поскольку мотивы деятельности отдельных участников управления могут быть достаточно разнородными и труднодоступными для выявления.

Выявление и формирование целей-ориентаций коллектива госоргана (организации) — важный элемент и показатель готовности, наличия мотивационной культуры и профессионализма госслужащих.

Цели-ориентации управляющей организации в любой сфере воздействия должны соответствовать социальным целям-заданиям, сводиться к поиску правильного ответа на вопрос: что является конечным результатом функционирования коллектива, каждого его должностного лица и работника?

Цели самосохранения организационной структуры управления как относительно автономного образования отражают ее стремление сохранить свою целостность и стабильность, равновесие во взаимодействии с окружающей средой. Именно в этом виде целей проявляются усилия системы, направленной на совершенствование своей структуры, обеспечение необходимыми ресурсами и т. д.31.

Хэл Дж. Рейни предлагает следующую типологию:1. Официальные цели. Официальные цели, по убеждению автора

— это обнародованные формулировки основных целей и ценностей организации. Официальные цели можно часто встретить в заявлениях о миссии и годовых отчетах, где они призваны усилить легитимность организации и создать стимулы для ее членов.

2. Оперативные цели. Оперативные цели — это относительно конкретные, непосредственные цели, к которым стремится организация и которые отражаются в ее реальных действиях и процедурах32.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов полагают, что управленческие цели классифицируются по многим основаниям: по уровню на шкале общественно-политических ценностей — высшие цели и цели обыденной практики; по степени общности — общенародные (общегосударственные), национальные, классовые, групповые (корпоративные), коллективные, индивидуальные; по значимости сфер жизнедеятельности общества — экономические, социальные, 31 См.: Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С.118-120.

32 См.: Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях: Пер. с англ. – 2-е изд. – М.: ИНФРА-М, 2004. – С. 127-128.

54

политические, культурологические, конфессиональные; по временным параметрам — долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные, текущие; по актуальности — требующие безотлагательного осуществления, независимо от ситуации и актуализированные сложившейся ситуацией; по достижимости — реально достижимые и возможно (теоретически) выполнимые и т.д. Ранжирование целей — неотъемлемый, существенный аспект разработки решений.

Типология целей предопределяет различие видов решений. Общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства, в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и др. цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштабов получают отражение в решениях органов власти и управления соответствующих уровней33.

В.Ф. Калина и В.А. Козбаненко считают, что при структурировании целей государственного управления следует исходить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять основную цель.

Цели государственного управления формируются исходя из целей государства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, выступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъективный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные от- резки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия определенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою очередь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых установок осуществляется посредством

33 См.: Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С.171.

55

тактических целей. Последние требуют от субъекта управления высокого управленческого мастерства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэтому тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или частными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления Частные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредственными. По отношению к главным целям могут возникать побочные (вторичные), которые нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении основных целей.

Цели не должны носить волюнтаристского характера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требований. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объективными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Обеспечение целей государственного управления. Цели должны иметь соответствующее ресурсное обеспечение.

Ресурсы выступают важнейшим элементом в механизме государственного управления. Как известно, реализация управленческого решения, действие закона есть организуемый процесс перевода его норм в реальное поведение граждан и функционирование институтов общества, протекающий циклически, системно, с использованием комплекса средств для достижения его цели.

Необходимо отметить важность и значимость следующих ресурсов государственного управления: ресурсы права, ресурсы демократии, ресурсы организации. Рассматривая ресурсы права, следует учитывать, что любые цели, которые ставятся в государственном управлении, должны оцениваться с точки зрения их соответствия правовым требованиям (справедливости, правды, гуманизма), закрепляться законодательно и проводиться в жизнь с опорой на силу законов и государственных механизмов осуществления последних. Только в этом случае цели государственного управления не останутся на бумаге или в речах лидеров, а будут, хотя бы в пределах правовых возможностей, практически реализовываться.

Сущность ресурса демократии заключается в том, что представители общественных слоев должны знать цели государственного управления и разделять их, желать их реализации и быть способны практически работать в этом направлении. А для того

56

чтобы участие людей в осуществлении целей государственного управления было осознанным и активным, необходимо доверие к этим целям и реальное ощущение людьми совпадения результатов реализации целей с их потребностями и интересами.

Значимость и необходимость ресурса организации как упорядочения, рационализации системы государственного управления заключается в том, что организация позволяет рационализировать и облегчить выработку целей государственного управления.

Отсутствие необходимых ресурсов является часто причиной невыполнения поставленных целей и задач.

Ресурсное обеспечение может совершенствоваться в количественном и качественном отношениях. Качественное его улучшение, как правило, является более сложной проблемой, но и положительный эффект здесь значительнее. Например, увеличение численности личного состава не создаст «профессионального ядра» кадров. Более того, квалифицированные работники способны решать стоящие перед системой задачи не числом, а умением.

Аналогичным образом обстоит дело с материально-техническим обеспечением. Так, тщательно продуманное территориальное размещение экспериментальных лабораторий, оснащенных техникой для производства сложных экспертиз, может удовлетворить потребности в их проведении с меньшими затратами, чем простое увеличение соответствующего оборудования и экспертов, и т.д. Естественно, совершенствование ресурсного обеспечения требует предварительного анализа потребностей системы, конкретных органов государственного управления и степени их соответствия наличным резервам, а также возможности их перераспределения и использования с учетом научно обоснованных нормативов.

Другая проблема ресурсного обеспечения государственного управления связана с возникающими во все времена противоречиями между теми, кто выделяет ресурсы, и теми, кто их использует. Известно, у кого больше ресурсов, у того больше власти и возможностей. Ресурсы — это источник реализации всех видов целей, при том, что выделяемые ресурсы будут использованы на благо народа, в интересах дела. Бывает, что правительственная программа полностью достигла целей, решила проблему, ради которой разрабатывалась, исчерпала свои возможности: бывает, что созданная с самыми благими пожеланиями программа терпит полный провал, нисколько не продвинувшись к цели.

Автор Г.В. Атаманчук отмечает, что результаты деятельности никогда не совпадают абсолютно с полагаемой целью как идеальным предвосхищением будущего, ибо реальные связи всегда богаче, многостороннее любого идеального образа, существующего в

57

сознании субъекта в момент постановки цели34. Расхождение также детерминировано ресурсами, средствами реализации цели. С одной стороны, в зависимости от поставленной цели осуществляется выбор ресурсов для ее достижения, с другой — та совокупность ресурсов, которыми располагает субъект, в общем виде предопределяет реально достижимые пели. Неправильный выбор средств означает невозможность достижения цели. Идеальное полагание будущей деятельности вне выбора определенных ресурсов, средств может означать, что речь идет не о конкретной цели, а лишь об абстрактном и туманном стремлении.

3.2 Программно-целевой подход в государственном управлении.

Одним из инструментов, широко используемым в системе государственного управления, является разработка и реализация федеральных и региональных целевых программ.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы.

Целевые государственные программы — это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства35.

Федеральные целевые программы (ФЦП) — это особый вид деятельности, направленный на достижение поставленных органами государственной власти целей, реализуемых на основе законодательства. Целевые программы — это один из основных способов проведения государственных решений в жизнь. Одновременно они являются эффективным инструментом структурных преобразований в экономике, решения актуальных социальных проблем и призваны обеспечить необходимую концентрацию экономических и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики.

Государственным заказчиком федеральных целевых программ выступает федеральный орган исполнительной власти или федеральный орган исполнительной власти совместно с

34 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. С.176-179.

35 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С. 358.

58

администрацией субъекта РФ, которые распределяют между исполнителями средства, направленные на реализацию целевой программы, и несут ответственность за их эффективное использование. ФЦП утверждается указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Процесс подготовки и реализации целевых программ включает следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы; ее формирование; экспертиза и оценка; утверждение; управление реализацией и контроль за ходом ее выполнения.

Программный подход иногда подвергают критике, ссылаясь на низкую отдачу от многих государственных программ по сравнению с затраченными средствами. Но здесь следует вести речь о совершенствовании механизма разработки и управления программами, улучшении методов их оценки и мониторинге реализации, а не отказе от программ. Тем более, что использование программно-целевого метода позволяет:

а) сконцентрировать материальные и финансовые ресурсы для решения сложной проблемы;

б) объединить усилия всех заинтересованных организаций, в том числе общественных групп и союзов;

в) поставить долгосрочные цели и разработать стратегию на длительный период времени.

Очевидна необходимость экономического обоснования участия государства в решении проблем программными методами. При этом основными критериями являются:

- обеспечение общественных благ, которые содействуют социальному и экономическому развитию;

- обеспечение равенства и социальной справедливости. В вопросе оценки и выбора государственных программ полезно дерево решений, которое позволяет обосновать необходимость выделения государственных средств и выбрать соответствующие механизмы и инструменты.

Основными понятиями, которые определяют сущность программного подхода, являются программная область, параметры программы, структура программы. Общие принципы программного подхода включают в себя:

- ориентацию программы на конечный результат, формируемый в виде совокупности целей и задач;

- построение программы в виде отдельных блоков, связанных с взаимозависимыми видами деятельности, составляющих программную структуру;

59

- понимание программы как целостного объекта управления независимо от ведомственной принадлежности составляющих ее элементов;

- системный подход к управлению программой на всех этапах ее реализации;

- наделение программы как единого объекта управления необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами.

Методология программных исследований основана на использовании различных подходов, которые в основном зависят от характера проблемы, решаемой данной целевой программой. Если проблема хорошо структурирована, понятны ее сущность и причины возникновения, формы проявления и последствия для общества, тогда применяют методы исследования операций. Если проблема структурирована слабо, тогда прибегают к системному анализу. В случае неструктурированной проблемы используют методы политического и качественного анализа.

Государственные программы можно классифицировать следующим образом:

- по государственному статусу: межгосударственные, федеральные, региональные, местные (муниципальные);

- по функциональной сфере: социальные, экологические, научно-технические и др.;

- по срокам реализации: краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные.

Можно выделить следующие группы федеральных целевых программ.

1. Полностью осуществляемые государством программы, требующие государственной поддержки в целях комплексного решения острых социально-экономических проблем для обеспечения концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики, не имеющие альтернативных.

2. Программы, поддерживаемые государством с привлечением негосударственных источников. Государством осуществляется поддержка лишь отдельных мероприятий, а остальные финансируются частными или общественными организациями.

3. Программы, проводимые совместно с региональными органами власти, которые являются по сути дела стратегией социально-экономического развития отдельных территорий.

4. Программы, связанные с текущей деятельностью федеральных органов власти и управления.

Последнее время все активнее разрабатываются не только федеральные, но и региональные программы. В настоящее время в России происходит процесс децентрализации, когда многие вопросы

60

передаются в ведение региональных и местных властей. Поэтому федеральные программы обязательно должны быть тесно увязаны с региональными. Существует настоятельная потребность в эффективной координации работы центральных и местных органов власти и управления. Это включает в себя:

- определение управленческих структур в центральных органах власти, ответственных за связь с регионами, местными органами власти;

- планирование государственной политики на региональном уровне;

- формирование соответствующих территориальных управленческих структур на региональной и местном уровне;

- создание постоянных информационных каналов и сетей с регионами.

Растет количество международных программ. Сейчас существуют благоприятные возможности для развития международных связей и участия в совместных программах и проектах с зарубежными специалистами по линии Всемирного банка, Европейского Союза и т. д., что позволяет использовать мировой опыт. Однако при этом необходимо учитывать готовность организации к участию в разработке и осуществлению таких программ, в том числе наличие подготовленных кадров, соответствующей инфраструктуры управления, знание национальных особенностей менеджмента, законодательства и т. д.

Известно, что все источники финансирования ФЦП относятся к трем группам: федеральный бюджет; региональные и местные бюджеты; внебюджетные источники финансирования.

Любая государственная программа выигрывает, если к ее разработке и реализации привлекаются общественные организации и союзы, а также структуры из частного сектора, которые обладают квалифицированным персоналом и финансовыми средствами и могут предложить инновационные подходы к решению общественных проблем. В то же время при этом может возникнуть опасность использования государственных средств в корыстных целях, что весьма нежелательно, так как может произойти подмена общественных интересов на групповые и личные.

Современный опыт показывает, что самое трудное в процессе формирования программ состоит в том, чтобы выбрать наиболее оптимальный вариант решения проблемы с учетом ограниченности ресурсов, особенно финансовых. Поэтому государственные служащие должны обладать навыками и умением использовать разнообразные подходы при анализе государственных, региональных или местных программ.

61

Под анализом программ понимается систематическое и всестороннее исследование реализуемых проектов, а также альтернативных путей достижения общественных целей, включая оценку будущих издержек, результативности мероприятий и других важных аспектов по каждой альтернативе. Отметим, что анализ необходимо отличать от оценки программ, так как анализ проводится на этапе разработки программ и ориентирован на будущие действия и результаты, а оцениваются обычно уже имеющиеся эффекты и результаты выполнения программ.

Для лучшего понимания сути вопроса необходимо различать понятия «результативность» и «результат». Результат — это то, что получено или может быть получено в процессе осуществления мероприятий, включая случайные и незапланированные итоги. Под результативностью понимается соответствие результатов целям программы, т. е. выполнение и достижение программных целей36.

В целом анализ «результаты-издержки» достаточно часто используется при изучении социальных программ, так как этот практический инструмент позволяет определить ценности и выгоды новых программ и технологий, служит средством оптимизации результатов политики и распределения социальных услуг. В том числе используются технологии бухучета, принятия решений и управления информационными базами данных.

Ключевое значение имеет система и механизм выбора альтернативных государственных программ. К примеру, эксперты Всемирного банка рекомендуют выбор приоритетности финансирования государственных инвестиционных программ проводить по пяти критериям:

- объем выполняемых работ;- характер выполняемых работ;- привлечение финансов за счет внутренних и внешних

источников;- масштаб межрегиональных выгод;- обеспечение более высоких показателей.Технология выбора основывается на: а) системе ранжирования

проектов по всем этим критериям; б) соответствующей системе коэффициентов взвешивания, присваиваемых каждому критерию. Затем рассчитываются ранги каждого проекта и проводится ранжирование представленных инвестиционных проектов.

Государственным служащим часто приходится исследовать те проблемы, которые решаются программными методами, а также сами программы и результаты их выполнения. Однако, прежде чем приступить к анализу государственных целевых программ, требуется

36 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.360-363.

62

изучить и решить несколько вопросов, носящих институциональный и организационный характер. От этого часто зависит результативность как анализа, так и эффективности мероприятии при выполнении программы. К числу таких вопросов можно отности следующие.

1. Роль руководителя и его участие в работе. Основные обязанности руководителя состоят в том, чтобы:

- активно участвовать в выборе программы и проблем, которые предполагается проанализировать;

- определить ответственных лиц за проведение анализа;- обеспечить участие и координацию работы соответствующих

подразделений;- утвердить план работы и регулярно его контролировать;- оценивать результаты анализа и использование ресурсов.Обычно руководитель не имеет возможности и времени вникать в

детали анализа, но от его поддержки и решений зависит использование результатов исследования.

2. Выбор проблем для анализа. Существует много проблем, но обычно требуется выбрать те из них, которые имеют приоритетное значение, чтобы затем пронести их углубленный анализ. Как правило, все государственные организации имеют список проблем, которые необходимо решить сейчас или в перспективе. Для более целенаправленного и системного подхода рекомендуется опираться на несколько критериев:

а) важность проблемы:- влияние анализа на выбор альтернатив;- глубина, масштаб проблем и их последствий;- возможность для улучшения выполнения программы; б) процесс анализа:- наличие времени для анализа;- квалифицированный персонал и ресурсы для анализа; - свобода доступа к информации.3. Роль персонала. Когда используются внешние эксперты, то

персонал организации обязательно должен быть включен в состав команды. Естественно, должны учитываться знания и навыки государственных служащих, а также их мотивация и отношение к проблеме.

4. Презентация результатов. Даже грамотно проведенный анализ программы может быть отвергнут, если не донести его результаты до лиц, принимающих решения. Поэтому аналитик должен уметь доходчиво, в письменной или устной форме сообщить о полученных результатах, используя различные информационные каналы.

5. Издержки анализа. Любой анализ связан с определенными расходами, объем которых зависит от продолжительности анализа, сложности проблем, численности участников анализа, стоимости

63

обработки данных и т. д. Обычно в смете предусматривается, что от 0,5 до 2,0 % всей стоимости программы идет на ее анализ и оценку.

6. Другие факторы, влияющие на анализ. Остальные факторы, от которых зависят результаты анализа целевых программ, можно разделить на две группы:

а) технические факторы:- объем исследований;- время исследований;- методология исследований;- природа исследуемых проблем;- методология выполнения анализа;б) административные и политические факторы:- интересы руководителей (лиц, принимающих решения);- участие исполнителей;- проблемы организации;- финансовые вопросы;- скорость решения проблемы37.Анализ помогает руководителю принять решение по вопросу о

том, какие шаги предпринять дальше: начинать новую программу, прекращать старую программу или ее модифицировать.

Статус, содержание и процесс разработки целевых государственных программ определяются соответствующими законодательными и нормативными документами, в их подготовке участвуют органы исполнительной и законодательной власти, а также научные и общественные организации.

Основные этапы разработки и осуществления государственной целевой-программы включают следующие формы деятельности (от разработки до завершения реализации).

1. Выявление проблемы. Уточняется содержание проблемы и обосновывается необходимость ее решения программными методами. Учитывается значимость проблемы, невозможность решить ее за счет рыночных механизмов, принципиальная новизна и высокая эффективность мероприятий и т.д.

2. Разработка концепции. Формируется общая концепция и обосновываются наиболее эффективные варианты решения проблемы.

3. Подготовка предложений. Разрабатываются конкретные предложения по решению проблемы программными методами, определяются «потребители» программы и проводится финансово-экономический анализ.

4. Принятие решения. Правительство РФ или другие органы исполнительной власти принимают решение о начале разработки программы.

37 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.366-367.

64

5. Разработка проекта программы. Проводится организационная работа по разработке проекта программы; определяются основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации, ресурсы и исполнители.

6. Разработка мероприятий программы. Начинается работа по составлению непосредственного содержания программы, готовится бизнес-план и составляется предварительная бюджетная заявка.

7. Проведение экспертизы. В соответствии с характером и типом программы проводится ее экспертиза: правовая, экологическая и т. д. Согласование проекта программы. Проводится согласование программы с заинтересованными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ.

8. Принятие решения органом государственной власти (Правительство РФ, министерство, органы государственной власти субъекта РФ) о начале реализации программы в форме официального документа.

9. Реализация программы. Утверждаются ответственные за осуществление разделов программы, распределяются задачи и ресурсы, начинается осуществление мероприятий программы.

10. Оценка и мониторинг программы. Проводится оценка результатов и последствий программы, осуществляется контроль за ее реализацией и расходованием финансовых средств, при необходимости обсуждается вопрос о ее модификации.

11. Финансирование программы в процессе реализации программы осуществляется согласно бюджетной заявке.

Стандартный вариант структуры и содержания разделов федерально-целевой программы, как правило, состоит из нескольких блоков:

1) содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;

2) основные цели и задачи программы, сроки и этапы ее реализации;

3) система программных мероприятий: правовых, организационных, научно-исследовательских, кадровых, технических;

4) ресурсное обеспечение программы, объем и источники финансирования;

5) механизм реализации программы;6) организация управления программой и контроль над ходом

реализации;7) оценка эффективности социально-экономических и

экологических последствий программы;8) паспорт программы.В соответствии со сложившейся практикой в приложение к

проекту государственной целевой программы включаются следующие

65

официальные документы: пояснительная записка; бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованием; предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной финансовый год; лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

В разработке целевых программ принимают участие специалисты из различных министерств и ведомств, а также внешние эксперты. Их всех можно отнести к нескольким группам:

- инициаторы разработки программы (заказчики);- аналитики и разработчики; - руководители и координаторы направлений;- обеспечивающий технический персонал;- контролирующие лица и органы38.В настоящий момент в Российской Федерации сложилась система

государственных органов и общественных организаций, проводящих экспертизу целевых программ и проектов. Существуют следующие типы экспертизы:

- комплексная, специализированная, отраслевая;- ведомственная, научная, гражданская.В современных условиях эффективность многих государственных

целевых программ значительно снижается из-за их недостаточного финансирования, слабого контроля и неэффективного управления, отсутствия механизмов их оценки и анализа социально-экономического эффекта, слабого научно-методического обеспечения и отсутствия ориентации на конечный результат программы.

Оценка государственных программ позволяет повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических проблем. В современных условиях первостепенное, значение приобрели факторы гибкости и своевременной адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта.

Общая методология оценочных исследований общественной политики была изложена выше. Если говорить о целевых программах и проектах, то к числу наиболее используемых методов оценки целевых государственных программ относятся следующие их виды.

Оценка реализации программ включает изучение методов управления программными мероприятиями, их эффективность,

38 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.369.

66

способности и возможности организационных структур справиться с поставленными задачами, умение мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентность руководителей и служащих и др.

Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и выйти на соответствующие показатели. Здесь, пожалуй, самое трудное — неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это относится к проблеме возможности оценки выбранного объекта, так как не все из социальных явлений поддаются точному измерению и количественной оценке.

Оценка последствий и эффектов программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к таким последствиям, так как это может быть не связано непосредственно с реализацией данной программой, а является побочным эффектом других процессов. Кроме того, часто бывает сложно выразить последствия в количественных показателях.

Оценка экономической эффективности программ проводится с использованием трех главных методов: издержки — выгоды; издержки — эффективность, издержки — результаты. Они позволяют определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу для достижения плановых целей, каков уровень выполнения мероприятий программы.

Оценка подготовительного этапа программы направлена на изучение мероприятий, связанных с разработкой программных заданий, сбором информации, анализом эмпирических данных, постановкой целей, разработкой рабочих планов и проведением консультаций.

Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть встроена в систему управления программой и увязана с проводимыми мероприятиями.

Комплексный анализ реализации программы предполагает ответы на следующие вопросы. Были ли проведены плановые мероприятия и привели ли они к достижению целей? Каковы характеристики и содержание этих мероприятий? Каковы результаты и незапланированные последствия мероприятий? Верны ли поставленные задачи и цели? При этом стараются проанализировать не только механизм и содержание социальных или экономических

67

методов влияния, но и определить ответную реакцию общества, социальных групп и индивидов на это воздействие.

Необходимо учитывать тот факт, что характер содержания программы во многом определяет особенности организации и методологии проведения оценки. К примеру, при анализе результатов выполнения социальных программ последовательно изучаются следующие вопросы.

1. Каковы основные цели социальной программы? Каковы показатели успешной реализации программы?

2. Достигла ли программа целевых социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг?

3. Как повлияла программа на другие (нецелевые) социальные группы?

4. Каков непосредственный результат и последствия (эффект) программы для целевых и нецелевых групп за длительный период времени? Можно ли его объяснить другими, внешними обстоятельствами?

5. Имеются ли последствия от реализации программы, которые не были заранее запланированы?

6. Каковы выгоды и издержки (прямые и косвенные) социальной программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?

В заключение приведем алгоритм проведения экспресс-оценки государственных программ и проектов, который дает общий методологический подход в этой сфере. Выделяют следующие этапы оценки:

- определение целей и направлений оценки, ее полезность (потребность, финансы, персонал, время, результаты);

- определение содержания информации для различных групп (политики, чиновники, руководители, потребители);

- определение объектов оценки;- выявление оцениваемых действий и мероприятий;- разработка инструментов оценки;- проведение оценки;- определение роли политических и административных факторов;- предложения по модернизации программы после оценки;– подготовка отчета по оценке программы39.

39 Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004. С.376-379.

68

3.3 Понятие принципа государственного управления. Классификация и систематизация принципов государственного управления.

Определение принципа государственного управления. Принципы управления — это наиболее общие положения правила, в соответствии с которыми осуществляется управленческая деятельность.

В числе общих принципов управления социальными системами обычно называют: иерархичность; контроль; необходимость разнообразия между объектом и субъектом управления; системность; управление по целям; эффективность, плановость, оперативность, объективность, конкретность, оптимальность, разделение труда, выделение главных задач40.

Принципы в системе государственного управления рассматриваются как фундаментальные, научно обоснованные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления41.

Г.В. Атаманчук определяет, что принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению.

К отличительным свойствам принципов государственного управления относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Между различными принципами можно обнаружить определенные противоречия и вместе с тем взаимодополнения, взаимопереходы. При характеристике того или иного принципа приходится учитывать его взаимосвязь с другими принципами, дополняемость ими и зависимость от них.

В системе каждый принцип имеет структурно отведенное ему место, в ней и через нее он выражает и свою индивидуальность. Система определяет также границы, способы и другие проявления конкретного применения принципов. Значит, полное раскрытие содержания и потенциала любого принципа государственного управления возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависимостей42.

40 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. С.19.41 См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С.392.42 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.:

69

Классификация и систематизация принципов государственного управления. В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к классификации и систематизации принципов управления. С учетом специфики государственного управления можно выделить следующие подсистемы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организационно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и общецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и технологическую стороны, третьи касаются главным образом непосредственного руководства деятельностью людей, участников управленческого процесса и исполнителей43.

Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов выделяют следующие общисистемные принципы государственного управления:

1) общеметодологические принципы, сформулированные на основе познания общих законов социального и государственного управления, закрепленные в политических и правовых нормах, или применяемые в качестве научно-практических рекомендаций; они определяют содержание государственного управления;

2) организационные системно-структурно-функциональные принципы, закрепленные нормативно;

3) принципы разработки, принятия и исполнения решений, в большинстве своем предусмотренные законодательством;

4) принципы управления отдельными сферами общественной жизни: политической, экономической, социальной, культурной44.

К общеметодологическим принципам относятся следующие.Принцип объективности — один из основополагающих в

системе государственного управления. Он критерий научности всех других принципов. Требование объективности, как принцип, означает необходимость адекватного отражения (достоверной информации) субъектом управления реального состояния общества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соответствии с полученной информацией. Объективность в управлении предполагает осознание и объяснение противоречий и конфликтов между группами интересов: социальными классами и слоями, между интересами государства и коммерческими интересами экономических и других юридических субъектов хозяйствования, между властью и населением и т.д. Следовать принципу объективности — значит исходить из действительного положения вещей, а не из умозрительных предположений; постоянно анализировать управленческие действия,

Омега-Л, 2004. - С.265-266.43 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. С. 392-393.

44 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. С.136

70

принимаемые решения на предмет их соответствия задачам государства, закону и интересам народа.

Принцип экономии энтропии. Понятие энтропия в теории социального управления обозначает меру неопределенности ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы. Чем меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность общественной системы. Стабильное состояние управляемой общественной системы — одна из целей управления в «древе целей». Обеспечение устойчивого изменения системы, перехода ее в новое состояние — основная цель государственного субъекта.

Принцип наименьшего действия. Суть его — в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в планируемое состояние осуществляется с наименьшими разрушениями. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно неоправданные революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюционный процесс развития.

Государственное управление — целенаправленная деятельность, ее универсальным принципом является высшая целесообразность действия управляющего субъекта. Этот принцип органически связан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкретизацию. В контекст понятий «упорядоченность системы», «действие с наименьшими разрушениями» включается понятие «целесообразность», придающее им субъективную человеческую направленность. Высшая целесообразность означает также рациональное использование времени — одного из основных объективных факторов общественной жизни. Не будет преувеличением квалифицировать данное требование как общий принцип управляющий деятельности. При этом следует отметить многообразие и даже альтернативность моделей его конкретизации. Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени», согласно теории управления, является ключевым моментом принятия решения; «метод проволочек» (затягивание времени) — одно из правил успешного действия (в праксиологии). Второй и третий варианты интерпретации принципа рационального использования времени являются конкретизацией ситуационного подхода в управлении. Выбор соответствующего места и времени, а в более общей форме — совокупности обстоятельств, благоприятных для принятия и реализации решений, — основной принцип менеджмента. В политическом руководстве он давно известен как важнейшее

71

требование диалектической методологии: необходимость конкретного анализа конкретной ситуации.

Государственное управление — не всеохватывающая деятельность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского общества.

Из объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип ограниченной рациональности. Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему. За ее пределами вмешательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а порождает дисфункции, стимулирует не развитие (прогресс), а деградацию общественного организма как целого. На языке политическом нарушение меры необходимого соотношения управления и саморегуляции означает переход к авторитарным методам властвования и управления и свертыванию демократических форм организации общественных отношений.

Принцип ограничения рациональности интерпретируется и в другом, прагматическом плане. Не всякое действие управленческого субъекта есть научно обоснованный акт. Целесообразно не только научное управление, но и управление как искусство. Таким образом принцип ограничения рациональности допускает возможность непрограммируемых решений наряду с научно обоснованными и программируемыми.

Принцип обратной связи. Этот принцип составляет один до главных элементов управленческого субъект-объектного отношения. Благодаря обратной связи субъектно-объектное отношение превращается в субъектно-субъектное. Управляемый объект, воспринимая управляющее воздействие, оказывает в свою очередь влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта. Обратное воздействие может быть положительным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность. Характер влияния обратной связи зависит прежде всего от управляющей системы: насколько направленность ее действий отвечает потребностям и интересам управляемых.

Следующая группа принципов, определяемых авторами Д.П. Зеркиным и В.Г. Игнатовым характеризует управление как социально-политический процесс. Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляющего субъекта на объект от состояния системы управления и общественной среды. Система государственного управления должна соответствовать социально-экономическим,

72

политическим и культурологическим особенностям общества, его национальным традициям.

Принцип демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллективами, индивидами) своего права непосредственно или через избираемые ими органы участвовать в управлении государством и обществом. Государство же обеспечивает необходимые организационные, политические и материально-технические условия для осуществления народом управленческой функции.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность структур, правил, форм и методов деятельности государственных органов и поведения управляемых также является общим принципом государственного управления.

Принцип законности означает всеобщность требования соблюдать и исполнять законы. Органы государственной власти и должностные лица, органы местного самоуправления, граждане и объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Применительно к государственному управлению принцип конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление государственных властно-управленческих функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных актов; верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; и т.д.

Следующая группа – организационные и системно-функциональные принципы.

Системный подход — фундаментальный принцип организации государственного управления как системы и обеспечения ее функционирования и развития. Он отражает объективно необходимую форму организации государственного управления. Данный принцип включает два аспекта:

1) системный анализ как способ объяснения объектов и процессов государственного управления и разработки его теоретической модели;

2) системосозидательная деятельность как практический процесс осуществления системного управления.

Системный анализ — это метод выявления и описания внутренних взаимосвязей между элементами государственного управления, объединяющих их в единое целое; это, вместе с тем, обоснование условий формирования системных признаков, тех или иных элементов: структур, процессов, действий. При этом акцент делается не на описании расположения и сочетания элементов, а на анализе реализуемых ими функций. Последние и есть отношения

73

взаимозависимости между типичными, характерными для системы управления ролями, институтами, процессами и т.д.

В деятельности государства, в частности Российского, определенную роль играет принцип единства отраслевого и территориального управления, представляющий конкретное требование реализации централизма и демократии.

В современной России проблема соотношения отраслевого и территориального подходов в управлении связана с осуществлением федеративной формы организации государства, но не исчерпывается им. Отраслевой подход как проявление централизма неотделим от территориального как воплощения горизонтальной демократии. Поэтому следует говорить о принципе единства отраслевого и территориального управления.

К числу организационных, системно-функциональных относятся принципы принятия государственных решений. Они обусловлены основными функциями управления и определяют структуру процесса принятия решений. Данные принципы выражают необходимость реализации функций в их единстве и последовательности. В них также фиксируются конституционные и другие нормативные установки, сформулированные в виде правил принятия решений45.

Г.В. Атаманчук указывает, что для систематизации принципов не вводится какой-либо один критерий, как, скажем, в таблице Д.И. Менделеева. Из-за этого каждый систематизатор получает свободу в конституциировании своего «здания».

В свою очередь, Г.В. Атаманчук предлагает следующую систематизацию принципов государственного управления.

1) общественно-политические принципы, сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;

2) функционально-структурные принципы, абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объектов государственного управления и раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий;

3) организационно-структурные принципы, отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления (главным образом системы его органов) и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий;

45 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С.163-166.

74

4) принципы государственно-управленческой деятельности, раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержании собственной жизнеспособности.

Указанный автор также определяет следующие виды принципов: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность.

Принципы объективности и демократизма рассматривались ранее. Следует отметить что у большинства авторов данные принципы рассматриваются без каких либо разногласий и противоположных мнений, так как данные принципы являются достаточно известными и общепринятыми.

Следующий принцип, указанный Г.В. Атаманчуком принцип правовой упорядоченности государственного управления. Этот принцип объективно обусловливает необходимость законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

Следующий принцип разделения власти в государственном управлении. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к простому разделению деятельности в области государственного управления. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу.

Принцип федерализма государственного управления. Федеративное устройство государства призвано отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике.

Принцип публичности государственного управления. Он тоже воспроизводит демократическую, правовую государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип включает в себя: а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности; б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами; г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан.

75

Структурно-целевые принципы государственного управления, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения «древа» целей государственного управления, включают в себя принципы:

1) согласованности целей государственного управления по основным параметрам, их непротиворечивость друг другу;

2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способствует другой и ее усиливает;

3) подчинения частных, локальных целей общим (стратегическим) — иерархию целей в «древе» целей государственного управления;

4) превращения результатов реализации одних целей в источник других — последовательность в движении по достижению всей совокупности целей, представленных в «древе» целей государственного управления;

5) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных органов — обеспечение перехода «древа» целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов, характеризующих закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления, можно назвать следующие принципы:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм — закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления;

2) совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государственногоуправления;

3) концентрации, обусловливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты;

4) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;

76

5) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленческие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего;

6) соответствия управляющих воздействий реальным потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственного управления, связанных с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления, выделяются такие принципы, как:

1) единства системы государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов;

2) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

3) многообразия организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре государственного управления.

К структурно-процессуальным принципам, дающим представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях, взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и имеющим широкое применение, относятся принципы:

1) соответствия элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;

2) конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты;

3) стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности46.

46 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. C. 271-278.

77

3.4 Функциональная структура государственного управления

Функции управления — это относительно обособленные направления или виды управленческой деятельности, позволяющие в совокупности осуществлять необходимое управляющее воздействие.

Функции управления тесно связаны между собой, выполняются непрерывно и последовательно от постановки задачи до ее решения и образуют так называемый управленческий цикл, который включает:

- определение целей, задач деятельности, а также форм и методов их реализации;

- создание организационно-исполнительной структуры;- подготовку и принятие управленческих решений;- планирование служебной деятельности с учетом прогноза

изменений обстановки;- распределение обязанностей между всеми звеньями системы;- доведение задач до конкретных исполнителей и их подготовку к

решению этих задач, организацию взаимодействия, координирования и регулирования;

- техническое, материально-финансовое и информационное обеспечение всех звеньев исполнительной системы;

- обеспечение контроля и проверки всех исполнительских звеньев, стимулирование исполнительской деятельности;

- подведение итогов работы, анализ, оценку и прогноз новой реальности с целью выработки программы будущих действий.

Таким образом, управленческий цикл состоит из нескользких этапов, соответствующих основным функциям управления. Этапы в свою очередь подразделяются на стадии, объединяющие относительно самостоятельные и вместе с тем взаимосвязанные операции по реализации той или иной функции. Причем каждая последующая стадия должна быть необходимой и достаточной предпосылкой последующей, что и обеспечивает целостность, логическое развитие процесса управления47.

Каждый государственный орган выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов госуправления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Функция - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция — на процесс достижения цели и решения задач.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его управленческая деятельность, реализуемая через отдельные

47 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. C.25.

78

функции, охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем. Общественные функции государства как социального института воплощаются через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как властный институт политической системы. В свою очередь функции государственного управления реализуются через управленческие функции государственных органов.

Каждый государственный орган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействии. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура государственного управления, дает представление о политическом режиме, форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу управления, мы тем самым раскрываем его содержание. Анализ деятельности государственной организации начинается с описания деятельности индивидов, групп, т, е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют — функциональный контекст. От этого исходного момента переходим к изучению организационного обеспечения функций, т.е. выделения отдельных структурных подразделений, должностных лиц — структурный контекст. Итак, цели и задачи организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Обусловленность структуры функциями определяет целесообразность названия изучаемой подсистемы государственного управления именно как функционально-структурной. В данном случае перестановка мест слагаемых влияет на результат. Функция вместе с тем как научная категория, элемент понятийного аппарата — это исследовательский инструмент, средство для оценки результата труда государственной структуры и каждого государственного служащего.

Итак, функции государственного управления — это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и др. воздействия, влияния на управляемые явления; это и средство оценки результатов труда государственных служащих.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного управления по реализации функций государства48.

48Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. C.126-127.

79

В науке государственного управления существуют различные подходы к классификации функций государственного управления. Большое значение имеет определение иерархии целей государственного управления. Выделяются функции управления универсальные, т.е. пригодные для любого процесса управления, и конкретные специфические функции кадровой службы, выражающие содержание и характер ее управления. К универсальным функциям относятся: планирование; организация; координация; регулирование; контроль; поддержание и оптимизация системных характеристик; сознательное воздействие на внутренние и внешние (по отношению к системе) процессы; целеполагание и т.д.

Специфические функции кадровых служб и служб управления персоналом — это функции прогнозирования, повышения качества служебной деятельности, мотивации и др.

С данной точки зрения задачи и функции государства разделяются на стратегические, или общезначимые социальные, экономические, политические и иные функции, и тактические, или конкретные временные функции. В первом случае главная функция государства состоит в обеспечении общих условий функционирования и развития основных сфер жизнедеятельности общества, в том числе создании и поддержании инфраструктуры, на которой базируется деятельность как гражданского общества, так и экономической системы.

Как известно, суверенитет государства подразделяется на внутренний и внешний. Соответственно различаются функции внутренние и внешние, носящие стратегический характер.

Внутренние функции представляют собой основные направления деятельности государства по управлению важными проблемами внутренней жизни общества. Среди них можно выделить экономическую, финансовую, социальную, экологическую, охраны правопорядка, культурную, научную и т.д., каждая из которых в свою очередь разделяется на множество функций в зависимости от стоящих перед обществом проблем в соответствующей сфере. Особо важное значение здесь имеют функции охранительные, системоутверждающие и системовоспроизводящие и, естественно, регулятивные. В этом смысле одна из важнейших задач государства состоит в защите прав и свобод гражданина.

Во внешнеполитической же сфере государство призвано обеспечить сохранение единства и физического выживания государства, защиту от внешних опасностей, национальных интересов и национально-государственную безопасность с помощью всех ресурсов, находящихся в его распоряжении. Иными словами, государство всецело возлагает на себя функции обороны страны от внешней опасности и действий подрывных элементов внутри страны.

80

Функции государства подразделяются по продолжительности. В этом плане различаются постоянные и временные функции. Если в первом случае речь идет о тех функциях, которые присущи государству на всех этапах его существования, то вторые — конкретные функции, которые государство выполняет для решения конкретных задач, порождаемых конкретными социальными, экономическими, политическими, культурными и иными условиями и потребностями общества. Они осуществляются по мере надобности в течение того или иного короткого времени. Первые — это стратегические, основополагающие функции, ради выполнения которых и создано само государство. К ним относятся прежде всего обеспечение физического выживания государства и основные из тех, которые входят во внутренние и внешние функции. Они, как правило, выполняются всеми основополагающими институтами государства и всеми основными органами власти. Вторые же осуществляются конкретными государственными органами, специально созданными для этой цели, или же данная задача временно поручается тем или иным постоянным государственным органам. Конкретные функции реализуются в основном в отдельных сферах, отраслях или на участках социальной, экономической, образовательной и иных сфер.

По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разделять на социально-организационные и внутриорганнзационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом.

Внутриорганизационные функции государственного управления нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и дина-мизма.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных отношений функции государственного управления делятся на общие и специфические. Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимодействии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль. Организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления

81

и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности и др.

Функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурсных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контроля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реализация планового задания.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функция прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества, исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рассматривать применительно к ограниченным, локальным системам. Мудрость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформировать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразовать в соответствии с ними действия по руководству системой. Применительно к государственному управлению функция мотивации принципиально та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на общегосударственном уровне приобретает вид национальной идеи.

Регулирование является важной функцией современного государственного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смысле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников общественных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государственное регулирование в широком смысле. Таким образом, осуществляется государственное регулирование общественных отношений; корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний; координируется, направляется и стимулируется деятельность участников общественных отношений, а также обеспечивается защита их законных прав и интересов; определяются приоритеты в структурной политике и многое другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в социально-экономической сфере являются: государственный бюджет, государственная система заказов

82

на товары и услуги, государственная налоговая система, стандарты, таможенные тарифы, пошлины, федеральные целевые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая политика и т.д.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматривать как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от заданных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблюдение режима деятельности и результативность субъектов и объектов государственного управления49.

Функция координации в системе государственного управления. В условиях развития современных федеративных отношений в современном Российском государстве особую значимость приобретает координационная деятельность.

Напомним, что координация означает согласование, сочетание, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо). Соответственно, координировать или скоординировать значит согласовать (согласовывать), привести (приводить) в соответствие какие либо действия.

Координацией называется горизонтальная упорядоченность как на внутригрупповом, так и на межгрупповом уровнях, при которой стороны, части и элементы одного и того же государственного органа или взаимодействие нескольких государственных органов характеризуются тождественностью, равновеликостью. Например, взаимоотношения отделов в составе управления, взаимоотношения управлений в составе департамента государственных органов. Равновесие между ними поддерживается равными возможностями и равными воздействиями. Деятельность каждого из них упорядочивается в соответствии с деятельностью других.

Координация выражается в согласовании государственными служащими и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих действий друг с другом при решении совместных служебных задач. Все они размещаются один возле другого или один вслед за другим, но так, что никто не выдвигается на роль ведущего начала или лидера. Управление в форме координации свойственно

49 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. C. 407-414.

83

тождественным целостностям, которые ни при каких условиях не могут взять верх одна над другой.

Исследователи Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов считают, что координация является продолжением функции организации. В свою очередь, организация - это процесс, обеспечивающий управление. Логическим продолжением организующей деятельности является координация, которая представляет собой действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов50.

С.Н. Князев констатирует, что практическая деятельность по поддержанию и осуществлению взаимодействия раскрывается через методы координации, применяемые в процессе служебной деятельности. В настоящее время в практике широкое распространение нашли следующие методы:

- проведение совместных совещаний и рабочих встреч;- обсуждение вопросов на коллегиях министерств и ведомств и

т.д.- совместные выезды представителей вышестоящих органов для

организации взаимодействия;- создание из представителей заинтересованных органов рабочих

(оперативных) групп, бригад при проведении сложных мероприятий;- совместная проверка, рассмотрение отчётности, заслушивание,

изучение конкретных материалов, распространение положительного опыта, подведение итогов.

Следует учитывать, что координационные отношения возникают между неподчиненными друг другу субъектами управления. Этот вид отношений должен регулироваться соответствующими нормативными актами.

Координационные отношения могут быть эффективными в следующих случаях.

1. При совместном проведении мероприятий установлен конкретный координатор, т.е. лицо, на которое возложено общее руководство. В практической деятельности общее руководство обычно возлагается на представителя той стороны, которая играет основную роль в проведении скоординированных мероприятий. Вопрос об установлении координатора должен решаться во всех случаях конкретно и базироваться на компетенции взаимодействующих сторон.

2. В процессе реализации координационных отношений установлены пределы компетенции для взаимодействующих сторон. Это необходимо для того, чтобы не допускать подмены друг друга и не использовать права взаимодействующей стороны. Подмена прав

50 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 56.

84

может привести к неквалифицированному выполнению мероприятий, неэффективному использованию сил и средств.

3. В процессе реализации координационных отношений установлен объем и характер информации, подлежащей обмену между сторонами. Порядок обмена предполагает разработку способов бесперебойной и своевременной связи между всеми структурами, участвующими в координационной деятельности51.

Итак, представленные подходы различных исследователей дают основание сделать вывод, что координация - это одна из наиболее важных функций управления, направленная на обеспечение согласованности работы всех звеньев системы управления и приведение управленческих решений в соответствие с поставленными задачами.

3.5 Формы и методы государственного управления.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных организационно-правовых формах. Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.

В самом общем виде формы государственного управления можно разделить на два блока: правовые и организационные.

Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма применения являются предметом права. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, принятие государственных программ, регистрация, лицензирование, применение различных административных мер и др. Эти формы, в которых проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление оправляющего субъекта, предполагают наступление определенных юридических последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов пли совершение других юридически значимых действий, например, регистрации, лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными средствами и т.д.

В организационных формах государственною управления реализуется деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых решений по стратегическим

51 См.: Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – С. 107-109.

85

и тактическим вопросам, определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки оптимальных вариантов решения той или иной государственно значимой проблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия52.

Все названия трудно перечислить, хотя их можно определенным образом сгруппировать: организационные действия; организационные мероприятия; организационные формы; организационные - правовые формы; организационные структуры.

Методы государственного управления. Вопрос о методах государственного управления, как средствах достижения правителями своих политических целей, всегда интересовал ученых философов и социальных мыслителей. Методы государственного управления представляют собой средства осуществления государственных целей и управленческих решений. Под методами государственного управления понимаются официальные способы властного воздействия государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.

Методы государственных решений, составляющие их элементы, имеют свою специфику, связанную с использованием в качестве средства управляющего воздействия властных полномочий. В арсенале средств — разнообразные виды политическом капитала (орудий власти), которыми располагает тот или иной государственный орган управления: материального, человеческого, информационного и др. Результаты применения методов государственного управления воплощаются в реализации функций государства, в осуществлении конкретных задач по созданию нужных обществу продукции, благ и инициированию необходимых процессов.

В зависимости от средств управляющего воздействия различаются методы: административно-правовые, организационные, политические, экономические, социальные, информационные, идеологические и социально-психологические. Возможны иные типологии. По характеру воздействия: демократические, авторитарные, принудительные, манипуляционные, мобилизационные, партисипативные. По результатам воздействия: революционные и реформаторские, инновационные и консерваторские.

Рассмотрим первую группу методов — общих для всей системы органов управления.52 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. C. 414-415.

86

Административно-правовые методы опираются на иерархическую структуру управляющего государственного субъекта. Суть их — воздействие на управляемых по типу — «приказ — исполнение». Отношение прямого подчинения управляемого управляющему обеспечивается системой законодательства, реализацией властных полномочий «по вертикали», применением запретительных санкций, вплоть до правового принуждения. Инструментарий административно-правовых методов: закон, подзаконные акты, директива, приказ, распоряжение, регламент, инструкция и другие элементы властеотношений. Субъект — носитель административной власти. Административно-государственное управление базируется на административно-правовых методах.

Организационные методы основаны на правовых нормах и специфической власти организации как системы. Это — управление при помощи создания организаций или совершенствования существующих для решения определенных задач. Всякий организационный процесс представляет собою форму конкретного управленческого процесса.

Организационные методы затрагивают все этапы управления. Вот некоторый набор типичных организационных действий: распределение ролей между участниками управленческих отношений или внесение корректив в существующую схему ролевых статусов; перераспределение полномочий, обязанностей и ответственности, проверка исполнения; разработка и внедрение инструментария осуществления организационно-управленческой власти: регламентов, инструкций, методических рекомендаций и пр.; кадровые перемещения с целью замены менее подготовленных лиц более подготовленными с точки зрения соответствия их задачам, стоящим перед организацией; совершенствование системы внутренней коммуникации и др.

Политические методы управления (руководства) – это способы прямого или косвенного воздействия на поведение и деятельность управляемых при помощи политических средств. В первую очередь речь идет о государственной политике, разрабатываемой и проводимой правящей властью. Экономическая, социальная, национальная и другие стратегии — важнейшие направляющие факторы воздействия государства на общество и на саму систему управления.

Парламентские дебаты, деятельность оппозиции, лоббирование групп и интересов в парламенте, практика депутатских запросов правительству, парламентские слушания - вот лишь некоторые наиболее действенные формы политического процесса.

87

Экономические методы обычно рассматривают в соотношении с административно-правовыми, когда речь идет о проблемах государственного регулирования экономики. Основное отличие этих методов от административно-правовых, политических и прочих заключается в воздействии материальными, главным образом финансовыми средствами на интересы управляемых.

Экономические методы — это формы и средства воздействия на социально-экономические условия жизни людей, коллективов, социальных общностей, организаций. Распределение и перераспределение материально-финансовых ресурсов государственными органами, регулирование финансовых потоков в стране, разработка и реализация бюджетов — главные инструменты управления экономическими методами.

Социальные методы, как и экономические, используются управляющим субъектом в целях мотивации активности управляемых путем изменения социальной среды обитания и удовлетворения жизненных потребностей и интересов. Сущность социальных методов заключается в воздействии на факторы, мотивирующие движущие силы социальной активности людей, на факторы, блокирующие их влияние, на факторы, вызывающие удовлетворенность человека условиями своей жизни и результатами конкретной деятельности, и те, что обусловливают неудовлетворенность, стимулируют социальную пассивность или даже отчужденность от общественных дел.

Идеологические методы заменяют технологию административного командования и правового принуждения. Их действие ориентировано на активизацию общественной сознательности людей и подчинено формированию системы мотиваций, соответствующей целям государственной политики. Практические формы реализации идеологических методов разнообразны, главное же — пропаганда общественно значимых идей и духовных ценностей всеми возможными современными средствами, через деятельность всех институтов обучения и воспитания и, конечно же, средств массовой информации. Элементы идеологических технологий: концепции, идеологические установки, призывы, лозунги, государственные символы, политически и идеологически ориентированная терминология. Способ воздействия — убеждение людей, манипулирование массовым сознанием и поведением.

Информационные методы — совокупность информационных технологий воздействия на объект управления. Средство воздействия — различные виды информации: служебной, научной, пропагандистской и др. Основное орудие информационных технологий — современная индустрия массовой информации.

88

Социально-психологические методы важны потому, что результаты работы управляющей системы во многом зависят от такого фактора, как социально-психологическая атмосфера, общественные настроения. Внешние условия жизнедеятельности человека регулируются административно-правовыми, экономическими и другими методами. Социально-психологическое же состояние людей не поддается непосредственному воздействия этих факторов. Социально-психологические методы - это комплекс приемов и средств целенаправленного формирования умонастроений, общественных чувств, психологических состояний, общественного спокойствия или напряженности, массового оптимизма или пессимизма, общественной активности или нигилизма, социальных ожиданий, предпочтений, ориентации и т.д.53

Приоритетность определенного метода для данной государственной системы не отменяет общего правила: — комплексного использования различных методов. Коль скоро государственные решения многоцелевые, то и реализация их может быть осуществлена не одним, а совокупностью способов и средств управляющего воздействия на управляемый объект, при ведущий роли тех, которые соответствуют политической природе данной системы.

3.6 Организационная структура государственного управления. Орган, звено и подсистема субъекта государственного управления

Понятие и сущность организационной структуры государственного управления. В теории и практике государственного управления используется очень важная категория - организационная структура управления. Именно она позволяет осмыслить и охарактеризовать систему в отношении органичности, целостности.

Любая организация представляет собой одновременно управляемую и самоуправляющуюся систему. Поэтому в структуре управляющих воздействий на нее условно можно выделить два их вида: внешние, т.е. оказываемые субъектами управления, не входящими в структуру данной организации, и внутренние, т. е. осуществляемые субъектами управления, входящими в ее структуру.

В целом организационную структуру можно характеризовать как упорядоченную совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (суббординация) и

53 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С.208-222.

89

по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления54.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти) представляет собой отдельный, относительно самостоятельный элемент организационной системы, созданной государством для осуществления его целей и функций. Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и действия государства, в остальных - материальные, социальные и духовные продукты и услуги под непосредственным контролем и управлением государства.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти.

Все субъекты управления обладают рядом универсальных признаков, в которых проявляется их сущность. Каждый субъект управления отличается тем, что:

- выражает интересы определенной социальной общности — народа, класса, социальной группы и т.д. Иерархия интересов, отражающая целостность общества, реально претворяется в жизнь сложной системой субъектов госуправления, преодолевающих возможные противоречия (и существующие) во имя достижения общезначимых социальных целей;

- является системно-организованным, в этом качестве ему свойственны черты любой социальной системы, прежде всего корреляции в структуре, функциях, деятельности;

- имеет присущие ему определенные, отражающие общесистемное разделение труда функции, но во всех случаях выполняет в тон или ином наборе такие управленческие функции, как прогнозирование, планирование, организацию, регулирование, контроль;54 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – С. 416.

90

- обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный (структурный) компонент;

- занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата, принимает строго определенные виды решений55.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов), но представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служит известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые «внутренние» структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность.

Государственные органы в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, объединенные в специализированную по тем или иным признакам целостность. Такая целостность образует соответствующую подсистему органов в организационной структуре государственного управления. Несмотря на множественность и разнообразие подсистем органов, среди них можно выявить немало общего, определяющего место и роль подсистемы в управлении общественными процессами:

- в состав подсистемы входят государственные органы, компетенция которых сформулирована по какому-либо одному

55 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. – C. 151-152.

91

ведущему признаку (область экономики, сферы услуг, функция государственного управления, комплексная программа, территория);

- между органами, входящими в соответствующую подсистему, устанавливаются прямые структурно-функциональные связи субординации;

- каждая подсистема государственных органов внутренне организована (имеет свою собственную структуру), обособлена от других подсистем и возглавляется определенным центром — высшим органом в данной подсистеме;

- органы и взаимосвязи определенной подсистемы государственных органов обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне (в том числе и в организационной структуре государственного управления) в качестве специфического единого целого;

- подсистема государственных органов (и входящие в ее состав компоненты) имеют особые, только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами и другими подсистемами государственных органов.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта Федерации, города, района). Необходимо рациональное сочетание возможностей и ограничений каждой из подсистем, их взаимодополнение и формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления. Это обеспечивается взаимосвязями ее компонентов, благодаря чему достигается целостность подсистем и их объединение в организационную структуру.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми объектами. Основная проблема необходимого здесь системного подхода заключается не столько в учете всего многообразия (т.е. всей совокупности) связей, существующих в организационной структуре государственного управления, сколько в анализе и построении систематизированной типологии, фиксирующей разнокачественность связей на каждом уровне и в каждом вертикальном срезе56.

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. В

56 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. C.207-209.

92

совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного воздействия. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные программы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и «пронизывающую» все общество вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самом верхнем уровне власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам).

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это подсистема, которая "снизу" связана с населением - носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» - с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления.

Имеют место разные подходы к оценке организационных связей между представительными органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими - по горизонтали - исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения прямого организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная власть, из которых каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого выстраивают умозаключения о том, что представительные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в государственном управлении. С такой интерпретацией

93

названных организационных связей трудно согласиться. Во-первых, проявляется их взаимозависимость через механизмы сдержек и противовесов, что особенно ощутимо при решении кадровых вопросов и принятии законов. Во-вторых, представительные органы ощутимо влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом направляют деятельность исполнительных органов. В-третьих, представительные органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти. Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать значение горизонтальных организационных связей - значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное, системное общественное явление. Этим ослабляется государственное управление, поскольку вместо сотрудничества, взаимоподдержки возникают отношения конкуренции и противопоставления.

Нет единой точки зрения и в вопросе о соотношении судебной системы и организационной структуры государственного управления. Абсолютизация принципа разделения властей приводит многих к суждениям о том, что суды (да и прокуратура) не участвуют в формировании и реализации управляющих воздействий. На первый взгляд, это вроде все правильно, если забыть, что суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управленческие решения и по обращениям граждан выносить свои акты, отличающиеся или даже противоречащие управленческим решениям. Право надзора за законностью управленческих решений закреплено за прокуратурой. В правовом государстве, о чем свидетельствует и текст Конституции Российской Федерации, весьма обширен объем судебной защиты и высок авторитет актов судов. Не замечать широкого влияния органов суда и прокуратуры на государственно-управленческие процессы вряд ли целесообразно.

Следовательно, если понимать под организационной структурой государственного управления не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или другой степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

94

Типы организационных структур государственного управления. Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управления

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: «вышестоящий руководитель» — «руководители» — «исполнители». Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием, что, кому и как делать. Иерархия при всем вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализаиии ответственности.

Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем:

- при его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление;

- строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления;

- линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделения извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержки.

Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип.Функциональный тип организационной структуры управления

основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

При функциональном построении организационных структур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных,

95

чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.

Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство наилучших работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения.

Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик.

Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для периключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности.

Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков:

- узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфункциональной координации;

- к существенным недостаткам следует отнести потерю центра-лизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве;

- те же причины, которые помогают функциональным подразделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зрения, могут как бы ослеплять сотрудников и мешать им видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации, и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам.

Линейно-функциональный тип организационной структуры управления является производным от линейного и функционального типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каждому из них.

Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия,

96

громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления.

При использовании линейно функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего и иного, свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложении. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям вменяется в обязанность давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.

Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, что часто влечет их отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация «снизу», на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно с тем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).

Программно-целевой тип организационной структуры государственного управления обеспечивает наибольшую гибкость в управлении.

Программно-целевая структура управления — это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель

97

Программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.

В первом случае в подчинение руководителю Программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений для которых участие в Программе становится на время основным занятием. По окончании работы в Программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками функций программы и в стационарной системе, т. е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образовании (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочные программно-целевые оргструктуры управления создаются для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации.

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей.

98

При использовании матричных видов оргструктур за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.

Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительной штатной численности. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств.

Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. Здесь меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги организация может оптимизировать использование ресурсов.

После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в соответствующие функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; снижается накал традиционных сепаратистских конфликтов между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений.

Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы «накладывается» на традиционную функциональную организацию и проблемы решаются с помощь «передачи людей», относится к новаторским и способствует новаторству в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, многие руководители располагают свободным, средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлое.

Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные

99

группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости. Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, кратко- и долгосрочными. В последнее время все больше в управленческой практике России возникает чрезвычайных целевых структур — правительственных комиссий во время стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т.д.57

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы о сущности и специфике организационной структуры государственного управления.

Выбор оптимального построения организационных структур управления зависит от ряда факторов непосредственного и косвенного влияния. К первым относятся цели, задачи, функции и методы управления, а ко вторым — кадры, техника, технология управления, организация труда.

Все указанные факторы в совокупности определяют принципы как основания для построения (выбора) организационных структур и структур управления.

1. Наличие у каждого структурного подразделения своего целевого предназначения и соответствующей этому определенной организационно-правовой самостоятельности внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное возложение на руководителя каждого органа функциональной обязанности по установлению и четкому закреплению ответственности структурных подразделений и должностных лиц за конкретные результаты выполнения возложенных на них задач и полномочий. У каждой функции должен быть ответственный за ее реализацию, исполнение.

2. Обусловленность структуры организации ее функциям, с тем чтобы предупредить структурную избыточность или структурную недостаточность. Этот принцип предусматривает определенную автономизацию отдельных функций, тенденцию к их самодостаточности. Вновь возникшая функция, обусловленная новыми потребностями, может быть выполнена и путем создания нового структурного подразделения или самостоятельного органа, а также путем более полной и интенсивной деятельности ранее существующих структур.

3. Организационная обеспеченность функции предусматривает выделение организациям соответствующих людских и материальных ресурсов. Иначе возложенные на них функции не будут выполняться

57Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. C.158-165.

100

либо будут осуществляться лишь периодически. Так, во многих государственных организациях функции прогнозирования, социального моделирования, мониторинга, коррекции управленческих решений в настоящее время еще остаются организационно незакрепленными.

4. Организационная структура государственных учреждений не должна быть сложной. Ретроспективный анализ показывает, что по мере развития социальных систем их организационные структуры усложняются, это результат расширения их функций, связей, возрастания потоков информации и т.д. Усложнение оргструктур имеет ряд негативных последствий. К ним относятся: увеличение численности управленческого персонала, удорожание систем, замедление прохождения информации, снижение оперативности реагирования. Порой это приводит к тому, что клиент (посетитель) не знает, в какую дверь ему стучаться для решения своего вопроса. Упрощение оргструктуры управления — актуальная задача.

5. Достижение оптимального сочетания централизации и децентрализации. Сосредоточение основных функций управления на его верхнем уровне позволяет при чрезвычайных обстоятельствах эффективно маневрировать силами и средствами. Положительно зарекомендовала себя также централизация обеспечивающих функций управления — информационно-аналитической, кадровой и др. В обычных условиях, если подразделения системы охватывают большую территорию, чрезмерная централизация управления не способствует повышению его эффективности. Более того, при этом нередко снижают оперативность в принятии решений, инициативность подчиненность звеньев и чувство их ответственности за достижение поставленных целей.

Следовательно, в каждом отдельном случае необходимо найти оптимальное соотношение централизации и децентрализации функций, что позволяет нейтрализовать, с одной стороны, ведомственные тенденции, а с другой — местнические. Решение данной задачи дает возможность верхнему звену управления сконцентрировать внимание на крупных, стратегического масштаба проблемах, а нижнему звену - на вопросах оперативно-тактического характера.

6. Исключение дублирования функций в оргструктурах управления. Такой принцип означает, что нельзя возлагать ответственность на несколько служб за выполнение одной и той же функции. Иногда это неизбежно, но надо стремиться к тому, чтобы каждой функции соответствовала только одна организационная ячейка.

7. Обеспечение относительной равномерности нагрузок на каждое структурное подразделение. Нарушение указанного

101

требования может привести к таким негативным последствиям, как постоянное перераспределение штатов между службами, высокая текучесть кадров, хронический их недокомплект, напряженность взаимоотношений и т.д.

8. Минимально возможное число иерархических уровней в организационной структуре управления, для обеспечения кратчайшего пути накопления и прохождения информации между приказом (решением) и его исполнением.

9. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть возможность взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, с тем чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников своего уровня, а руководитель — имитировать функции вышестояшего и нижестоящего в иерархии управления58.

Контрольные вопросы 1. В чем заключается основная цель государственного управления?2. Что такое древо целей государственного управления?3. Какие вам известны виды целей государственного управления?4. Назовите основные ресурсы государственного управления.5. Что такое целевая государственная программа?6. Какие вы знаете группы федеральных целевых программ?7. Назовите источники финансирования федеральных целевых программ.8. Объясните основные этапы разработки и осуществления государственных программ.9. Каковы основные принципы государственного управления?10. Дайте краткое объяснение сущности координации в системе государственного управления?11. Какие вам известны основные формы и методы государственного управления? 12. Что такое организационная структура государственного управления?13. Что такое государственный орган?14. Назовите и характеризуйте типы организационных структур государственного управления.

Литература1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. 2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное

управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. 58 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. - C. 166-169.

102

3. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.

4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.

6. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.

7. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004.

8. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.

10. Радченко А.И. Проблемы науки государственного и муниципального управления // Государственное и муниципальное управление. - 2000. - № 1. – С. 84-96.

11. Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.. – 2-е изд. – М., 2004.

12. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. – СПб.: Питер, 2003.

ГЛАВА 4. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

4.1 Информация как основа государственного управления

Государственное управление следует рассматривать и как информационный процесс, т.е. функционально включающий в себя получение, передачу, обработку (преобразование), хранение и использование информации, а саму иерархическую систему управления — как информационную систему.

В связи с этим управленческий процесс характеризуется:- сохранением и переработкой информации;- получением информации о возможностях развития и

функционирования объекта управления;- получением информации о результатах управленческих

воздействий на объект (обратная связь);

103

- анализом полученной информации и принятием на его основе решений о необходимых упорядочивающих воздействиях на объект59.

Практика убедительно подтверждает, что первичным для деятельности любого органа (подразделения, сотрудника) является информация. Все процессы, связанные с выполнением задач, наполнены операциями с информацией. Эти операции условно могут быть разделены на три этапа:

- создание системы получения информации;- обработка информации;- реализация информации.В целом, понятие информация (от лат. Information - разъяснение,

изложение) определяется как сведения, передаваемые устным, письменным или другим способом (с помощью условных сигналов, технических средств и т.д.), в результате чего уменьшается или снимается неопределенность о характере и содержании полученного сообщения (знака).

Применительно к деятельности организации информация это определенным образом обработанные данные о фактах, представляющих интерес для организации (подразделения) и составляющие основу принятия соответствующего решения.

С помощью информации реализуются связи между субъектом и объектом, другими элементами системы управления и средой деятельности, что позволяет рассматривать ее как основное средство управления.

Управленческая функция информации проявляется наиболее заметно в государстве. Здесь информация выступает в нескольких формах: как источник власти, как фактор регулирования политических систем и процессов, как источник политического управления и как продукт управленческого процесса. Как научную категорию информацию в управленческих процессах можно характеризовать рядом признаков (свойств), к числу которых относятся: известная самостоятельность; возможность многократного использования; сохранение у передающего или получающего субъекта; пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за счет исключения дублирующей, параллельной информации; допустимость компьютерной обработки; системность, коммуникативность и др.

Информация, циркулирующая в государственно-административной сфере, разнородна и разнообразна, она имеет свою природу и особые формы. Появился новый термин «государственная информация», подразумевающий описание внешнеполитической, экономической, социально-политической, экологической и т.п.

59 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – C.433.

104

обстановки, динамику тех или иных процессов, реализуемых в государстве и обществе.

Государственная информация имеет самостоятельную ценность, служит в качестве основы для нормативных документов, управленческих решений и действий. Она имеет свои специфические закономерности функционирования и развития, способна к опережающему воздействию на государственную политику, выступает непосредственной причиной, определяющей выбор того или иного варианта административно-политического решения, поведения различных социальных групп и отдельных граждан, перевода системы государственного управления в новое состояние с целью более эффективного воздействия на общественную жизнедеятельность.

Цель информационного обеспечения органов государственной власти состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений. Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач, таких как сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями государственного органа и их работниками, подготовка к переработке, собственно переработка, предоставление органу управления в переработанном виде, анализ, обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции и т.д. При современных потоках информации эффективное решение этих задач невозможно без использования средств вычислительной техники и новых информационных технологий60.

Информация, циркулирующая в органах государственного управления, разнородна и разнообразна. Она может относиться к внешнеполитической, экономической, социально-политической, экологической обстановке. Информация этих видов имеет самостоятельную ценность также для соответствующих региональных управленческих структур, когда они выступают как органы, принимающие решения в пределах своей компетенции. Кроме того, она служит в качестве основы для нормативных документов.

Информацию, поступающую и перерабатываемую в органах государственного управления, можно классифицировать по разным основаниям и признакам. В литературе уже делались попытки классификации социально-управленческой информации при изучении проблем информатизации и технологизации социального пространства (Г. Атаманчук, М. Рассолов, Ю. Батурин и др.). Поскольку управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а также 60Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – C. 161-162.

105

природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), ее следует классифицировать прежде всего в зависимости от степени соотнесения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней.

Информация может быть официальная и неофициальная, общая и отраслевая, горизонтальная и вертикальная. При разделении информации внутри органа управления на первое место ставится информация для руководителя, на второе — для должностных лиц.

Г.В. Атаманчук выделяет следующие источники, объективно порождающие управленческую информацию:

а) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие государственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управленческих действий в обозначенном времени и направлении (решения и действия по исполнению законов и иных нормативных правовых актов);

б) обращения граждан в государственные органы по реализации своих законных интересов и субъективных прав (обслуживание и защита прав и свобод граждан);

в) обязательные указания вышестоящих государственных органов, подлежащие исполнению нижестоящими и обеспечивающие реальность государственного управления (директивная управленческая информация );

г) факты, отношения, выявляемые в процессах контроля, которые отражают состояние управляемых объектов, а также уровень функционирования управляющих компонентов (управленческая информация об обратных связях в процессах государственного управления);

д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном сильном вмешательстве государственных органов и должностных лиц (управленческая информация о кризисных состояниях общественных процессов).

Конфликтная ситуация, состоящая в возникновении противоречий, которые участники управленческих и иных отношений не в состоянии разрешить самостоятельно, предполагает поиск специальной информации и использование в этих целях специальных форм и методов. Такая информация призвана обеспечивать объективный подход к выявлению, анализу и оценке причин конфликта, независимые экспертные заключения, достоверное знание позиций и мнений конфликтующих сторон, обоснованное привлечение действующих правовых норм. Самыми важными при разрешении конфликтных ситуаций являются устранение причин противоречий, разногласий, столкновений, введение их в русло

106

позитивных, компромиссных взаимоотношений, создание гарантий преодоления конфликта и недопущения его в будущем.

В экстремальной (чрезвычайной) ситуации, создаваемой, как правило, стихийными бедствиями, авариями, массовыми беспорядками, организованной преступностью, государственные органы, должностные лица должны действовать в условиях обрывочной, частичной информации и высокой динамики происходящих процессов. Но и здесь следует стремиться к получению возможно большего объема достоверной первичной информации, собранной, так сказать, по «горячим» следам, тогда и решения, и действия будут более точными и адекватными ситуации.

Актуальность означает, что собранная информация отличается оперативностью сбора и передачи, новизной, соответствует задачам сегодняшнего дня и может способствовать их решению. Часто именно актуальность обусловливает потенциал информации.

Достоверность информации определяется ее способностью схватывать и отражать факты, события и особенно их причины и взаимосвязи. Ее получение представляет собой очень многогранные познавательный и аналитический процессы, требующие привлечения специалистов и использования современных научных процедур.

Достаточность свидетельствует о том, что информация получена по целому ряду системно увязанных вопросов, глубоко и всесторонне раскрывает исследуемый процесс, особенно его внутренние источники, движущие пружины и внешние детерминанты, характеризует процесс в целом, содержит предпосылки для прогнозирования и моделирования возможных новых состояний данного процесса.

Доступность информации связана с ее открытостью, гласностью, возможностью ее оперативного получения в нужном объеме. Часто информация есть, но она закрыта и используется очень узким кругом должностных лиц. В таком случае коэффициент ее полезного действия очень низок.

Аутентичность обусловливает текстуальное и словесное выражение информации в понятной людям форме, соответствие их познаниям в области языка. Засоренность информации различными узкоспециальными терминами или иностранными, к тому же редко употребляемыми, словами осложняет постижение и практическое использование информации61.

61 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. – C.330.

107

4.2 Информационные качества управленческих решений

С точки зрения информации, заложенной в управленческих решениях, к последним предъявляются следующие требования. Прежде всего, необходимо, чтобы управленческое решение и в констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой информации, относящейся как к анализу и оценке, так и к последующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса. Учитывая сложность управленческих проблем, на практике стремятся отразить в одном решении лишь их отдельные аспекты, стороны, взаимосвязи. Так легче готовить и принимать решения. Но при этом упускают из виду, что главный смысл информации в управленческом решении связан с будущим, с его влиянием на управляемые процессы. Для их преобразования как раз и нужна полная информация, выраженная в управленческом решении. Тем более, что именно она предназначена для того, чтобы преобразовывать управляемый объект в искомом направлении, содержании и объеме.

Проблема информационных качеств управленческих решений не ограничивается принятием информационно насыщенных актов; она имеет «проход» и в этап их реализации, поскольку именно в нем проявляется действенность информационного содержания управленческих решений. Здесь тоже существуют условия, соблюдение которых способствует сохранению информационных «импульсов» и доведению их до «места назначения»:

а) передача информации, заключенной в управленческом решении. Важное значение имеет быстрота передачи информации, которая прямо связана с рациональностью и эффективностью управления, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-регулирующих возможностей. Ведь пока информация еле-еле движется по иерархии управляющей системы, могут коренным образом измениться условия и факторы, вызвавшие содержание данного решения. Не менее значимо и сохранение аутентичности управленческой информации при ее передаче. При проходе через многие звенья, особенно в случаях принятия решений «во исполнение», информация нередко получает такое толкование, которое может и отличаться от оригинала. Поэтому необходимо как можно быстрее и «прямее» направлять управленческие решения непосредственно исполнителям;

б) понимание, комментирование информации, выраженной в соответствующем управленческом решении. Толкование, комментирование управленческого решения призван вести тот государственный орган, который его разрабатывал и принимал;

108

в) организация обратных информационных связей, оперативного информационного контроля, позволяющих своевременно и достоверно знать о том, как прошла передача информации, как она сохранилась и понята, как воспринята, усвоена и принята к исполнению. Такое знание создает возможности для повторного разъяснения (при необходимости), дополнительного комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное начало реализации решения. Этап исполнения управленческих решений имеет и много других аспектов, кроме информационного, о которых уже кое-что говорилось и которые специально исследуются в теории управленческих решений. Здесь же обращено внимание только на моменты, относящиеся к обеспечению должных информационных качеств управленческих решений.

Особо в данной теме хотелось бы подчеркнуть, что каждое управленческое решение должно исходить и вписываться в действующую нормативную управленческую информацию, согласовываться с ней в содержательном, пространственном (поле действия) и временном отношениях. В любом отдельном случае необходимо «вписывание» решения в совокупность управленческих решений, принятых в рамках управляющей системы, известных управляющих подсистем, соответствующего государственного органа. Столь же актуальна и взаимосвязь информации, заключенной в решении, с подготовительной и, в возможных пределах, с последующей (связанной с реализацией) информацией. Системная согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали (по иерархии решений) и по горизонтали (внутри органа и между этапами информационной деятельности) является важным условием эффективности информационного обеспечения управленческих решений.

4.3 Организация информации в системе государственного управления. Принципы организации информации

Известно, что в государственном управлении циркулирует огромная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна её часть носит непосредственно управленческий характер, связана с формированием и реализацией управляющих воздействий, другая — по масштабам, очевидно, значительно большая — выражает взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными проявлениями, с потребностями и интересами миллионов граждан. В данном случае речь идет об организации управленческой

109

информации, хотя сказанное может быть соотнесено и с информацией вообще.

Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически во всех развитых государствах, что существует очень сложная проблема упорядочения управленческой информации, которая для своего решения требует общенациональных и мировых усилий, в том числе и по линии Интернета. В нескольких странах уже приняты законы о «борьбе с бумажной работой». Назовем только несколько направлений совершенствования организации управленческой информации, не требующих особых капиталовложений или сверх усилий и находящихся в пределах сегодняшних возможностей государственно-управляющей системы.

Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации и ее параметрах. Как можно полагать, самым насущным вопросом движения управленческой информации является сжатие ее объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной.

Важная роль в организации движения управленческой информации принадлежит обогащению содержания единицы информационных материалов: введению в них лишь тех сведений, данных, показателей, которые обладают информационными признаками, актуальными для управленческих решений и действий.

Необходимо далее четко структурировать управленческую информацию. Ведь информация должна двигаться таким образом и иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информационные потребности государственных органов, должностных лиц, других участников управленческих процессов. Словом, управленческая информация должна иметь ту структуру, что и организационная структура государственного управления, и обслуживать последнюю.

С этой точки зрения следует различать информационные возможности (и проблемы) органов, действующих на принципе коллегиальности, и органов единоначальных. В первом случае каждый член коллегии может обрабатывать определенную информацию и выносить ее на обсуждение всей коллегии, отчего информационная емкость этих органов очень высока. В единоначальном органе, если подходить к делу не формально, а по существу, всю входящую и выходящую информацию призван анализировать единолично руководитель (единоначальник).

Заслуживают внимания информационные аспекты принципов - двойного подчинения и линейно-функционального. Достоинства названных принципов зависят от того, как они уравновешены в соответствующих направлениях. Отсюда актуальность анализа содержания, объема и целесообразности управленческой информации, идущей по указанным каналам. Каждый из них должен нести свою информацию, отражающую, с одной стороны, проблемы кооперации,

110

горизонтальной концентрации, а с другой — специализацию, дифференциацию управления, его субординационные зависимости.

Свои нюансы, требующие анализа, существуют в информационном обеспечении законности в государственном управлении. Это входы и выходы и внутреннее движение управленческой информации по подсистемам государственных органов, по структурным подразделениям и должностям того или иного органа, распределение информации между руководителями и исполнительским персоналом, доступ к информации различных категорий государственных служащих и другие моменты, фиксирующие и характеризующие законность управленческих решений и действий. Все должно вершиться в правовых рамках со строгим соблюдением правового статуса государственных органов и действующих должностных инструкций.

В структурализации управленческой информации в последнее время заслуженное значение отводится независимой и объективной экспертизе. Именно она призвана определять качество и актуальность информации. Сегодня, когда государственному управлению необходимо придать подлинную рациональность, необходимо укреплять социальный и правовой статус экспертизы управления, передавать ее проведение обществу, его научным учреждениям, союзам и ассоциациям специалистов, средствам массовой информации, общественным организациям и общественному мнению. Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами субъекта государственного управления и затем вводится в управленческие процессы, начинает здесь «взвешиваться», вписываться в систему целей и соответствующих информационных потоков.

В овладении управленческой информацией большое место занимает также ее формализация в позитивном понимании этого слова.

Множественность повторяющейся, тождественной информации, необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и другие причины обусловливают целесообразность унифицированных, стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого использования типовой документации, повышения качественного уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе. Образцы, эталоны различных документов, в том числе и управленческих решений, особенно связанных с разрешением определенного класса задач, ситуаций, вопросов, существенно помогают в работе над информацией и повышают ее качество. Поэтому всем государственным служащим целесообразно хорошо знать документоведение.

111

Обоснованной формализации работы с управленческой информацией благоприятствует использование научных процедур и правил отбора, анализа и оценки информации. Особо актуальна методология системного подхода, обеспечивающая согласованное познание многих явлений и процессов, их классификацию и субординацию, выявление в них определенных объективных закономерностей и отношений. Практически все процедуры, правила, операции, ведущие к познанию истины и ее доказательству, применимы в работе с управленческой информацией. К примеру, конкретные социологические исследования, сбор и анализ информации несколькими, условно говоря, «конкурирующими» группами, экспертная проверка информации соответствующими специалистами, вероятностно-статистические процедуры и т.д.

Состояние информационного обеспечения государственного управления во многом зависит от распределения информации внутри государственного органа и ее качества. На первом месте здесь стоит информационное обслуживание руководителей или руководящего звена. Эта категория должна очень хорошо владеть входящей и исходящей информацией. На второе место можно поставить вопрос о распределении информации между должностными лицами, в частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредственного исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией. Руководитель может и должен маневрировать движением информации в возглавляемом государственном органе, не допускать, чтобы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так распределять информацию, чтобы она всегда рассматривалась объективно. Необходимо также добиваться доступности информации для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способствует лучшему исполнению служебных функций62.

В информационной работе весомое место принадлежит контролю за информацией, точнее, контролю за воплощением в жизнь тех интересов, запросов, требований, задач и т.д., которые выражены и закреплены в информации. Можно назвать следующие направления контроля информации: контроль за аутентичностью понимания содержания информации; контроль за соответствующим (по принадлежности, назначению и т.п.) движением информации; контроль за превращением содержания информации в социальную практику — в конкретные поступки, действия, преобразования; контроль за соответствием отчетной информации директивной.

62Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. – C. 340-345.

112

4.4 Информационная система государственного управления

Информационная система — это организационно-упорядоченная совокупность документов (массив документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, отвечающая потребностям информационного обеспечения процесса управления деятельностью организации.

Управленческая информация по структуре делится на распорядительную, координационную, контрольно-оценочную, плановую и т.д.

Информация в зависимости от источников поступления делится на внутреннюю и внешнюю.

Внутренняя информация возникает как результат описания состояния и деятельности организации и используется внутри ее для осуществления процессов принятия решений, оперативного управления, форрмирования учетно-отчетной документации, для выдачи информации во внешние организации. Использование ее характеризуется вышкой степенью регламентированности как в отношении предоставления, так и использования.

Значительный объем внутренней информации занимает исходная информация: организационно-хозяйственная — сведения о состоянии системы управления, о кадрах, материально-техническом, административно-хозяйственном обеспечении и службах; о деятельности функциональных и обеспечивающих подсистем организации, т.е. отражающая ход производственно-управленческого процесса. Еще более регламентированный вид внутренней информации — исходящая информация, т.е. документы, создаваемые в системе управления. Они делятся на: а) документы внутреннего пользования; б) документы для выдачи во внешние системы.

Информация об управляющих воздействиях по содержанию является одним из видов оперативно-технической информации, так как включает сведения о функционировании подразделений, осуществляющих принятие решений для поддержания системы в заданных рамках, режимах. Форма их предоставления — приказы, распоряжения, инструкции. Регламентированность заключается в том, что набор управляющих воздействий ограничен, а формы его выражения многообразны. Из регламентированности вытекает возможность стандартизации, унификации, построения стандартных бланков и т.д. Еше одно проявление регламентированности заключается в заданности временных и ситуационных характеристик.

113

Внешняя информация — сведения из организаций, участвующих или активно влияющих на процесс управления. Содержательно она близка внутренней информации, описывает (отражает) ход управляющего воздействия, выступает в виде показателей, сведений, регламентирована в отношении содержания и временных параметров. Этот вид информации не подвержен контролю над источником и формой сообщений, унификация и стандартизация сообщений внешней среды также невозможны, и необходим специальный аппарат для предварительной обработки внешней информации, длительного ее хранения и многообразного использования первичных документов.

Внешняя информация может быть разделена на подвиды: дескриптивная и прескриптивная (нормативная).

Дескриптивная информация отражает сведения о наблюдаемых свойствах социальных управляемых объектов.

Прескриптивная информация соответствует нормативному подходу к управлению процессами и явлениями, содержит рекомендации на предмет, каким должен быть объект и какие действия нужно осуществить, чтобы его параметры соответствовали принятой норме (стандарту, традициям, ценностям). Прескриптивная информация жестко регламентирует деятельность организации, являясь для управленцев обязательной. В свою очередь, она делится на общую (единообразную для всех организаций) и ограниченного или индивидуального пользования. К общей прескриптивной информации относятся законодательные и нормативные документы (кодексы, справочники, официальные печатные издания).

При формировании системы информации для управления необходимо прежде всего определить функциональную структуру деятельности учреждения, а именно: какие цели и задачи стоят перед организацией и какие виды управляющего воздействия (деятельности) она осуществляет. Зная это, можно перейти к системе критериев оценки выполнения конкретных функций, а затем и к формированию системы информации, характеризующей деятельность организации. В этой случае будет осуществлен целевой сбор информации, которая позволит выйти на принятие конкретных управленческих решений.

Следует отметить различную информационную потребность в различных видах управленческой деятельности.

Стратегическое управление (планирование) предусматривает будущее взаимодействие организации и окружающей среды. Здесь требуется информация из внешних источников, не очень точная и детальная, но имеющая достаточно широкие границы, ясность тенденций.

Управленческий контроль, который осуществляют руководители высшего и среднего звена, опирается на иного рода информацию: из

114

внешних и внутренних источников, более детальную, имеющую болев узкие границы, более точную, более частную, регламентируемую временными параметрами.

Оперативный контроль требует информации о повседневной деятельности — очень точной, узкой и самой новейшей. Она должна поступать почти исключительно из внутренних источников. Кроме того нужна специфическая информация, относящаяся к области конкретной профессиональной деятельности, отражающая при этом внешние обстоятельства, в которых работает организация.

Ключевую роль в обеспечении эффективности контроля играет распространение информации, сведений об установленных стандартах достигнутых результатах.

Существуют различные способы выработки информации: самонаблюдение (собственные источники информации во многом зависят от уровня подготовленности и коммуникативности управленца, его образования, опыта, знаний), взаимодействие, сообщения (письма, файлы и т.д.), аналитический анализ.

Таким образом, информация как управленческая категория — это новые сведения, характеризующие управленческую ситуацию, снижающие уровень неопределенности в отношении будущего, воспринятые, понятные и оцененные как полезные для решения тех или иных задач управления. Информация в управлении - это не любые сведения, сообщения, данные, а только используемые в процессе формирования решения63.

Таким образом, организационная структура объединяется в целое посредством сети потоков информации. Между системой информационного обеспечения и организационной структурой управления имеется органическая взаимосвязь и взаимозависимость. Система информационного обеспечения выступает по отношению к организационной как внутренняя основа. Если изменяется организационная структура управления, неизбежно меняется распределение информационных потоков.

Чрезмерное дробление подразделений, нечеткая координация и связь между ними затрудняют прохождение информационных потоков, так же как частая организационная перестройка разрушает информационную управляющую систему, мешает ее гибкости и динамизму.

63Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С. 206-210.

115

4.5 Основные направления совершенствования работы с информацией в государственном управлении

Главным направлением совершенствования системы управления на всех уровнях в современных условиях стало массовое использование новейшей компьютерной и телекоммуникационной техники, формирование на ее основе высокоэффективных информационно-управленческих технологий. Новые информационные технологии, основанные на компьютерной технике, требуют радикальных изменений организационных структур управления, его регламента, кадрового потенциала, системы документации, фиксирования и передачи информации. Особое значение имеет внедрение информационного управления, значительно расширяющее возможности использования информационных ресурсов. Развитие информационного управления связано с организацией системы обработки данных и знаний, последовательного ее развития до уровня интегрированных автоматизированных систем управления, охватывающих по вертикали и горизонтали все уровни и звенья деятельности организации.

Технология — это комплекс научных и инженерных знаний, реализованных в приемах труда, наборах материальных, технических, энергетических, трудовых факторов производства, способах их соединения для создания продукта или услуги, отвечающих определенным требованиям.

Технология неразрывно связана с автоматизацией производственного или непроизводственного, прежде всего, управленческого процесса. Современные управленческие технологии основываются на применении компьютеров и телекоммуникационной техники.

Согласно определению, принятому ЮНЕСКО, информационная технология — это комплекс взаимосвязанных научных, технологических, инженерных дисциплин, изучающих методы эффективной организации труда людей, занятых обработкой и хранением информации, вычислительную технику и методы организации и взаимодействия с людьми и производственным оборудованием, их практические приложения, а также связанные со всем этим социальные, экономические и культурные проблемы. Сами информационные технологии требуют сложной подготовки, больших первоначальных затрат и наукоемкой техники.

В последние десятилетия системы управления в высокоразвитых странах, в частности, в США и Японии, ориентируются на творческие (созидающие) информационные технологии так называемого третьего (высшего) уровня. Они охватывают полный информационный цикл выработку информации (новых знаний), их передачу, переработку,

116

использование для преобразования объекта, достижения новых более высших целей.

Информационные технологии третьего уровня означают высший этап компьютеризации системы управления, позволяют задействовать ЭВМ в творческом процессе, соединить силу человеческого ума и мощь электронной техники.

Полная интегрированная автоматизация системы управления предполагает охват следующих информационно-управленческих процессов: связь, сбор, хранение и доступ к необходимой информации, анализ информации, поддержка индивидуальной деятельности, программирование и решение специальных задач. Основное направление автоматизации информационно-управленческой деятельности — автоматизация процесса обмена информацией, включая учрежденческую АТС, электронную почту. К современным техническим средствам автоматизации информационно управленческой деятельности относятся: персональные компьютеры, объединенные в сети; электронные пишущие машинки; текстообрабатывающие системы (проблемноориентированные компьютерные системы, имеющие большие функциональные возможности); копировальные машины; коммуникационные средства, телефонная техника; средства для автоматизации ввода архивных документов и поиска информации (нетрадиционные носители информации: магнитные диски и ленты, микрофильмы, диски с оптическими записями); средства для обмена информацией — электронная почта; видеоннформационные системы; локальные компьютерные сети; интегрированные сети учреждений.

Под информатизацией понимается организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для развития и удовлетворения информационных потребностей всех категорий пользователей (органов государственной власти и управления, экономических агентов, частных лиц) на основе формирования и использования информационных ресурсов.

Современные информационные технологии, основанные на применении высокопроизводительных компьютеров и высокоскоростных сетей передачи данных, позволяют собирать, накапливать и обрабатывать огромные объемы информации, причем не только текстовой, но и графической, аудио-, видео. Объединение отдельных компьютеров в локальные и территориально распределенные сети, создание и постоянное расширение глобальной сети Internet сделали доступными практически неограниченные объемы информации, создали возможности для оперативного обмена деловой, культурной, общественно-политической и личной информацией.

117

Количественные изменения в информационной сфере привели к качественным изменениям во всех сферах жизни общества: экономике, культуре, социально-политической, образовательной64.

Если исходить из известной формулы, что демократия — это форма управления законной властью делами народа, при которой власть принадлежит всему народу и непосредственно им осуществляется, то у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство просто является механизмом их реализации. Опора на такую постановку вопроса, которая приобретает в период построения информационного общества все большую актуальность, делает очевидным важность формирования «электронного правительства». Под «электронным правительством» понимается инфраструктура, которую сегодня создают государственные органы власти, чтобы изменить способы выполнения стоящих перед ними задач. Если ранее государственный сектор информационные технологии применял для внутреннего использования в отдельных департаментах и учреждениях, то теперь информационные технологии, создающие ценности электронного века и функционирующие по принципу «быстрее, лучше, дешевле, доступнее», работают на интересы широких масс в форме услуг государства. Таким образом, «электронное правительство» в качестве цели своей деятельности ставит переход от ориентации государства на ведомственные интересы к решению нужд и проблем граждан.

В практическом аспекте это выражается, например, в том, что гражданин не должен доставлять справки и другие документы из одного ведомства в другое, будь то оформление прав собственности или какая-либо регистрация, но он должен просто обратиться в государственные органы, а весь последующий взаимообмен документами и информацией должен произойти без его участия и в фиксированные сроки. Под такой работой государственной службы подразумевается функционирование «электронного правительства».

Ценность проектов «электронного правительства» состоит в сокращении издержек, затрат времени простых граждан, времени и средств бизнесменов и в той добавленной стоимости, которую приносят эти системы обществу. Становление информационного общества в ряде стран мира свидетельствует, что именно в данном направлении происходит развитие новейших технологий функционирования государственной службы.

Итак, какие основные функции должно взять на себя «электронное правительство»?

64 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – С. 450.

118

1. Укрепление сотрудничества общества и государства через обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества, расширение непосредственного участия граждан в социальном управлении и улучшение электронного доступа к органам управления.

2. Расширение спектра и улучшение качества предоставляемых гражданам государственных услуг.

3. Оптимизация деятельности государственных органов (предоставление учреждениям и ведомствам возможности в большей степени функционировать в качестве компонентов единого целого, например, путем создания интернет-сети государственных служб и обеспечения всех государственных служащих безопасной электронной почтой; улучшение обмена информацией между государственными органами, чтобы свести к минимуму административную нагрузку на граждан и компании в части предоставления информации органам власти).

4. Оптимизация бюджетных расходов на управление.Касаясь вопросов расширения спектра и улучшения качества

предоставляемых гражданам государственных услуг, нельзя не отметить, что государственные учреждения могут использовать новые технологии для учета индивидуальности граждан и предоставления персонилизированных услуг. К таким услугам могут относиться выдача справок, обсуждение конкретных проблем граждан, предоставление документов, лицензий, оплата налогов, пособий, осуществление социальных программ, включая образование, обеспечение медицинским обслуживанием, начисление страховок и пенсий и т.д. Такого же плана услуги могут предоставляться представителям бизнеса и другим организациям, в том числе государственным.

При этом перед институтами государственного управления в целях оптимизации их деятельности должны быть поставлены следующие задачи:

- повышение качества подготовки документов;- укрепление исполнительской дисциплины;- наведение порядка в делопроизводстве;- ускорение обмена информацией между учреждениями;- упрощение процедуры принятия решений;- сокращение числа ошибок и злоупотреблений при работе с

гражданами и предприятиями;- усиление авторитета государственных институтов в глазах

общества;- упрочение позиций государства на международной арене.Что касается оптимизации бюджетных расходов на управление,

то экономия, которую можно осуществлять при помощи

119

информационных технологий, будет происходить на следующих уровнях:

- сокращение операционных расходов, включающих уменьшение затрат времени на выполнение типовых операций, которые для служащих, связанных с приемом граждан, могут достигать 75% рабочего времени (поиск информации; подготовка справок, отчетов, обзоров; подготовка решений; телефонные переговоры, прием посетителей; исправление ошибок и разбор конфликтных ситуаций), и снижение затрат на помещения, расходные материалы и оплату телефонных переговоров и почтовых отправлений;

- сокращение бюджетных расходов на проведение ряда мероприятий, таких как официальное уведомление; обязательное распространение нормативных документов; разъяснительные и иные PR-акции, направленные на поддержку гражданами решений и позиции органов власти; разовые мероприятия по реорганизации, переезду, изменению области компетенции учреждений;

- прямой экономический эффект от более выгодных условий проведения закупок для государственных нужд и конкурсного распределения ресурсов, причем снижение стоимости приобретаемых ресурсов позволяет в некоторых случаях уменьшить соответствующие затраты в 1,5—4 раза;

- прямой экономический эффект от повышения эффективности работы учреждения, который выражается большим числом обработанных заявлений, повышением собираемости налогов, лучшей защите интересов государства в конкретных хозяйственных спорах;

- косвенный экономический эффект от снижения потерь времени физических и юридических лиц с учетом того, что в масштабах Российской Федерации потери времени граждан и бизнеса на общение с органами государственного и муниципального управления таковы, что можно условно считать, будто целый субъект федерации исключен из деловой и — частично — социальной деятельности;

- косвенный экономический эффект от содействия развитию бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности региона65.

К созданию «электронного правительства» Европа приступила с особой активностью в начале нового тысячелетия. В марте 2000 г. Европейская комиссия поставила цель — создать в Европе «самую динамичную и конкурентоспособную экономику в мире» путем использования возможностей, предлагаемых «новой экономикой» и сетью Интернет. В связи с этим была разработана Программа по созданию «Электронной Европы», составной частью которой является формирование «электронного правительства».

65 Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «Март», 2004. – С. 239-243.

120

Подводя итоги всему сказанному выше, следует отметить, что с совершенствованием демократических отношений в общественном развитии разрешение проблем осуществляется в форме диалога между государственными службами и гражданами. В связи с этим гуманизируется деятельность структур по связям с общественностью, в первую очередь, при органах исполнительной власти, разрабатываются новые технологии взаимодействия с общественностью, основывающиеся на принципах правдивости информации, высокой профессиональной компетенции, взаимного доверия и все большей открытости власти. Эти принципы взаимодействия государственной службы и общественности с наибольшей эффективностью реализуются при создании «электронного правительства».

Контрольные вопросы 1. В чем заключается цель информационного обеспечения государственного управления?2. Какие вам известны принципы организации информационного обеспечения государственного управления?3. Что такое информационная система государственного управления?4. Какие вам известны виды информации в системе государственного управления?5. В чем заключается значимость и необходимость использования современных информационных технологий для системы государственного управления?6. Что такое «электронное правительство»?7. Какие функции должно выполнять «электронное правительство»?

Литература1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. 2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное

управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. 3. Глазунова Н.И. Государственное (административное)

управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. 4. Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г.

Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «Март», 2004.

5. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

6. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.

121

7. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.

8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.

9. Рэйни Хэл Дж. Анализ и управление в государственных организациях / Пер. с англ.. – 2-е изд. – М., 2004.

ГЛАВА 5. КОНТРОЛЬ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ

5.1 Понятие, назначение и принципы контроля в государственном управлении

Контроль (от франц. controle — проверка) — аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника).

Посредством контроля достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, контроль позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе контролируемой организации (подразделения, сотрудника).

Развитие науки и практики управления способствовало формированию в государственном управлении гибкой и надежной системы контроля, которая пронизывает все уровни — от головной структуры до подразделений и конкретных сотрудников. Система контроля призвана обеспечить слаженную работу аппарата, повышение результативности и поиск оптимального развития как структуры, так и процесса с учетом динамики изменения экономических, политических и социальных условий в обществе66.

Действенный контроль - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности и результативности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях. В

66 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – С. 84.

122

системе управления контрольные функции во многом предопределяют успешное проведение социально-экономической политики.

Контрольная деятельность должна изменять, гармонизировать отношения между людьми на всех уровнях и во всех звеньях государственной системы управления. Конечным же результатом взаимодействия в процессе контроля должен стать возросший профессионализм управленцев и более рациональное использование всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, трудовых, информационных и других.

Эффективность власти - это не просто принятие государственных решений, а их выполнение с помощью эффективного контроля исполнения. Причем не только в центре, но и на местах. Ведь проблема доведения политической воли центра до регионов была и остается одной из центральных для любой власти, организованной на федеральных принципах, в форме федеративного устройства.

Без постоянно действующего и эффективного контроля, продуманной системы организации проверок самый хороший закон, нормативный акт главы государства, другие государственные решения могут оказаться лишь благим пожеланием. На стадии реализации любого управленческого решения по-прежнему главным, решающим звеном остается все охватывающий и всеобъемлющий, конкретный и результативный контроль, где воедино слиты разные его формы: и проверка на месте, и широкая гласность ее итогов, и вдумчивый анализ представленных справок и информации, и строгий спрос с должностных лиц.

Автор Н.И. Глазунова утверждает, что сущность контроля заключается в том, чтобы установить:

- соответствует ли деятельность государственных (муниципальных) органов управления, учреждений, организаций, предприятий поставленным, взятым задачам;

- выполняются ли и как именно возложенные на них обязанности;- каковы практические социально значимые результаты

проделанной работы;- имеются ли отклонения от поставленных целей, каковы

причины, что мешает работе, какими способами можно повысить ее эффективность, оптимизировать управляющее воздействие67.

67 Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. - С. 458.

123

5.2 Задачи, функции, виды и формы государственного контроля

С помощью контроля при организации процесса управления решаются следующие основные задачи:

- определение фактического состояния деятельности коллектива;- оценка качества и своевременности исполнения распоряжений

руководителей, выполнения других функциональных обязанностей контролируемыми;

- упреждение ошибок и просчетов в процессе осуществления служебной деятельности проверяемых (контролируемых) организаций (подразделений, сотрудников), выявление условий и причин их порождающих, разработка предложений по их предотвращению и устранению;

- выявление резервов и новых возможностей в организации служебной деятельности;

- выявление позитивного опыта решения управленческих задач с учетом складывающейся обстановки, вскрытие потенциальных, неиспользованных резервов и возможностей их использования в целях обобщения и распространения такого опыта, совершенствования деятельности организации (подразделений, сотрудников);

- оказание в ходе контроля и по его результатам конкретной практической помощи контролируемым органам (подразделениям, сотрудникам) в совершенствовании их служебной деятельности и повышении ее эффективности;

- оценка по итогам проверки (контроля) результатов работы контролируемых органов (подразделений, сотрудников), соответствия занимаемым должностям определенных должностных лиц, разработка (при необходимости) предложений по более эффективному использованию сотрудников проверяемого органа (подразделения) или отстранению их от занимаемой должности.

Эффективный контроль обеспечивает:1. Стимулирование творческого подхода к работе. Творческая

деятельность охватывает разработку целей управления, средств и путей их реализации. Сущность творческого подхода состоит, прежде всего, в том, чтобы выявлять все новое в сфере управления и с участием всех членов коллектива намечать пути решения возникающих управленческих проблем, тем самым ориентируя их на достижение отдаленных целей и планомерно организованные действия. Единство трудовой и творческой деятельности значительно повышает потенциальные возможности как руководителя, так и всех сотрудников. Однако следует иметь в виду, что творчество опирается на концептуальные разработки проблем организации с их последующей детализацией. Именно поэтому контроль способствует

124

выделению из массы проблем тех. которые нуждаются в концептуальной проработке.

2. Совершенствование организационной структуры. Исследования процесса государственного управления неизбежно приводят к выводам о соответствии структуры органов власти решаемым задачам. Структура организации как способ взаимодействия и взаимосвязи образующих ее компонентов (подразделений, сотрудников, сил и средств и т.п.) требует относительной самостоятельности и устойчивости подразделений, выполняющих различные функции. Изменение внешних условий, появление новых задач вызывает необходимость (целесообразность) изменения структуры государственных органов управления и их подразделений.

Выделяют следующие функции контроля. Информационная. С ее помощью субъект управления

своевременно получает сведения о состоянии процесса выполнения принятых решений и планов организационной деятельности объекта управления.

Аналитическая. Контроль влияет на оценку складывающейся ситуации, исследование проблем и результаты прогноза изменений обстановки.

Организационная. Заключается в том, что с помощью контроля и на основе его результатов осуществляются необходимые меры по корректировке задач и устранению выявленных недостатков.

В связи с этим важнейшими требованиями к контролю являются:

Объективность. Она выражается в беспристрастности тех, кто выполняет функции контроля. Вскрывая реальное положение дел, руководитель в своих оценках должен воздерживаться от эмоций и предвзятого отношения к изучаемым (проверяемым, контролируемым) проблемам и людям.

Действенность. Данное требование заключено в незамедлительной реализации результатов контроля, когда выводы преобразованы в корректирующие решения, которые подлежат безусловному исполнению и повторному контролю.

Эффективность. Отражает реальную отдачу результатов контроля, улучшение состояния организационной деятельности, предупреждение провалов и просчетов. Эффективность контроля сказывается не сразу. Ее можно оценить только по конечным результатам всего объема выполненных мероприятий.

Систематичность. Контроль в своей систематичности присутствует на всех этапах управления и способствует успешному решению стоящих перед организациями (подразделениями,

125

сотрудниками) задач. Отсутствие контроля порождает опасность утраты инициативы.

Гласность. Это требование означает, что непременным условием успешной работы организации (подразделений, сотрудников) является доведение результатов контроля до проверяемых объектов управления68.

Цели, задачи и их практическая реализация формируют систему контроля. Она представляет собой совокупность объектов, субъектов, технологии и средств контроля. В этой системе выделяют виды, формы и методы контроля.

Различают два основных вида контроля - пассивный и активный.Пассивный контроль осуществляется дискретно, по окончании

какого-либо процесса, иными словами, это проверка исполнения.При активном контроле во время всего процесса исполнения

принятого решения оказывается воздействие на объект управления, что позволяет своевременно выявлять и устранять отклонения от нормального функционирования системы управления, а также выявлять и использовать возникшие благоприятные обстоятельства.

По временному параметру различают предварительный, промежуточный (текущий) и итоговый контроль.

Предварительный контроль нацелен на процесс подготовки к последующей реализации принятых решений. Он предусматривает проведение исследования готовности всех подчиненных органов (подразделений) к выполнению функциональных обязанностей, поставленных новых задач, указаний, приказов, плановых позиций, а также охватывает процесс доведения до исполнителей программы действии и проверку полноты ее усвоения. При этом определяется доступность исполнения задуманных мероприятий, обеспеченность необходимыми средствами, оргтехникой, другими материальными ресурсами.

Промежуточный (текущий) контроль пронизывает весь цикл реализации управленческих решений. Текущему контролю подвергаются процесс выполнения плана, ритмичность и полнота его реализации, а также соответствие предпринимаемых действий принятому решению. С помощью этого контроля выявляются недостатки в организации и просчеты в исполнении решений (планов), что позволяет своевременно корректировать их регулирующими решениями.

Итоговый контроль можно представить как объединенный вариант двух предыдущих видов контроля. Иными словами, результат деятельности органа (подразделения или сотрудника) за определенный период времени исследуется для выработки новой

68 Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002. – С. 84-85.

126

программы будущих действии с учетом положительного и отрицательного опыта, а также тенденций изменения обстановки.

По отношению к системе управления контроль может быть внешний и внутренний.

Теория управления выделяет комплексные, целевые (тематические), линейные (по линиям работы) проверки. Такие проверки подразделений позволяют контролировать процесс и результаты деятельности в полном объеме или на отдельном направлении и применяются на всех уровнях управленческой деятельности. Проверки в свою очередь могут быть плановыми и внезапными.

Имеются вневедомственные и ведомственные виды легализированного контроля.

Вневедомственный контроль имеет две разновидности: а) внеотраслевого профиля; б) отраслевого профиля. К первой разновидности относится контроль финансово-кредитных и налоговых органов, контроль и надзор за соблюдением правил дорожного движения, противопожарных правил и т.д.

Характерным для этой разновидности контроля и надзора является то, что он распространяется на организации и физических лиц, а также на государственные и негосударственные организации.

Вневедомственный контроль и надзор отраслевого профиля осуществляется за соблюдением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли. Его объектами могут быть как государственные, так и негосударственные организации, а также физические лица. Примерами его являются санитарно-эпидемиологический контроль и надзор, который осуществляется в области здравоохранения в отношении организаций, а также физических лиц; государственный контроль в области высшего образования; контроль за соблюдением правил пользования транспортом и т.д.

Специфические виды ведомственного контроля распространяются главным образом на объекты той или иной отрасли. Его цели и конкретные формы определяются особенностями основной деятельности поднадзорных объектов. На железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения, на морском — безопасности мореплавания, в атомной промышленности — атомнадзор за ядерной безопасностью и т.д.

Специфика вневедомственного и ведомственного специализированного контроля и надзора, во-первых, в том, что он не может вторгаться в производственно-хозяйственную и финансовую деятельность подконтрольных объектов, во-вторых, в том, что его

127

субъекты наделены определенными административными полномочиями.

Субъекты отдельных видов данного контроля и надзора активно участвуют в правотворчестве в сфере их контрольно-надзорной деятельности. В одних случаях правотворчество заключается в установлении норм и правил, обязательных для подконтрольных и поднадзорных объектов, в других — в участии в разработке такого рода правил, подготовке и внесении на утверждение проектов правовых актов.

Для специализированного ведомственного контроля и надзора нехарактерны полномочия по применению мер административного принуждения в узком смысле. Ибо он тесно сопряжен с возможностью использования дисциплинарной власти вышестоящих органов по отношению к конкретному кругу работников подконтрольных или поднадзорных объектов.

В государственном управлении используют следующие формы контроля.

Отчеты подразделений и сотрудников, типовые (формализованные) или произвольно описывающие результаты работы, охватывают, как правило, определенный временной период. За основу в основном принимается плановый период (годовой, полугодовой и т.д.). По результатам выполнения наиболее важных мероприятий отчеты представляются вне зависимости от сроков их исполнения. По требованию руководителей запрашиваются и другие отчеты, например, по конкретным сотрудникам, линиям, объектам, приказам, указаниям, сферам деятельности и т.д. Рассмотрение отчетности является основной формой контроля в деятельности любого руководителя.

Заслушивание на заседаниях, совещаниях, у соответствующих руководителей органов (подразделений) — эта форма контроля применяется достаточно часто в служебной практике. Следует отметить такие ее качества, как демократичность и объективность.

Систематическое повседневное отслеживание — проверка хода реализации решений вышестоящих органов, распоряжений руководителя органа (подразделения), исполнения других функциональных обязанностей контролируемыми лицами, а также собственных решений путем изучения и оценки поступающей к субъекту контроля текущей информации, других материалов, отражающих деятельность контролируемых.

Контроль исполнения документов, ведение контрольной картотеки и использование автоматизированных систем контроля — существенные элементы организации информационного обслуживания. Операции контроля исполнения документов делятся на творческие (исполнение по существу) и технические (исполнение по

128

срокам). Творческим контролем исполнения документов занимаются специалисты аппарата управления (сотрудники кураторских и инспекторских подразделений). Технические операции — контроль над сроками и формой исполнения документов, соблюдением их реквизитов — выполняются вспомогательным персоналом (сотрудниками секретариатов, делопроизводственных служб).

Основные задачи контроля:- ведение предупредительного (предварительного) контроля по

срокам исполнения документов;- информирование руководства о состоянии исполнения

различных категорий документов (текущий контроль);- ведение последующего контроля (отметка об исполнении

документов и передача карточки об исполнении документа в справочную картотеку или для учета в автоматизированной системе контроля).

Отметка о контроле исполнения документа в виде условного обозначения (буква «К») или штампа «Контроль» проставляется на поле документа напротив реквизита, заголовка к тексту.

Сроки исполнения документов бывают типовыми и индивидуальными. Типовые сроки исполнения устанавливают для наиболее массовых категорий документов, подлежащих контролю в соответствии с действующим законодательством или инструкциями. Индивидуальные сроки исполнения устанавливает в каждом конкретном случае руководитель и указывает его в резолюции на документе.

Самоконтроль — это регуляция самой личностью (сотрудником) своего рабочего состояния, т.е. это контроль собственной деятельности, осуществляемый с целью оценки ее эффективности, затрат времени на выполняемую работу, используемых методов, приемов и технических средств. Самоконтроль следует рассматривать как важное профессиональное качество, составную часть самоорганизации и как один из показателей волевой сферы личности. Он является качественным признаком организованного сотрудника. Самоконтроль как важное средство самоанализа (самооценки) позволяет, в частности, оценивать собственную работу с точки зрения ее промежуточных и конечных результатов.

Методы контроля - это способы проверки состояния дел, хода деятельности, выполнения решений, соблюдения законности, норм морали и др.

В практической деятельности организации большое значение имеет правильный выбор метода контроля. Сотрудник ставит перед собой цель, выдвигает задачи, но это не позволит решить стоящие перед организацией и ее подразделениями проблемы. Необходимо найти пути достижения поставленных целей и эффективные приемы

129

решения задач. Этому способствуют основные методы контроля, используемые при организации управления — наблюдение, обследование, эксперимент.

Наблюдение осуществляют постоянно и непрерывно за подготовкой и организацией исполнения принятых решений, за проведением мероприятий, состоянием морально-психологического климата в коллективе и т.п. Этот метод распространен на уровне руководителей небольших подразделений, для которых несложно провести анализ результатов наблюдения, а выводы по его результатам просты и легко реализуемы. На уровне руководителей, стоящих во главе больших коллективов, наблюдение сопровождается накоплением статистических данных, сложным анализом с привлечением помощников, референтов, информационно-аналитических, кураторских, инспекционных и других подразделений.

Обследование проводят, как правило, по отдельной проблеме, отдельным подразделениям пли сотрудникам. Осуществляется оно изучением документов, проведением опросов (бесед) с сотрудниками. Обследование носит прицельный характер, а в отличие от тематической проверки подтверждает или опровергает уже сложившееся мнение или вывод по конкретной проблеме.

Эксперимент применяют в сложных ситуациях проверки достаточно спорных решений для выяснения их обоснованности и оптимальности. Эксперимент может быть связан с хронометрированием рабочего времени сотрудников, для выявления затрат на отдельные операции, поэтому чаще он применяется в технических и вспомогательных подразделениях.

Система контроля в организациях постоянно совершенствуется и приближается к реальным потребностям. Следует отметить принципы организации контрольной деятельности, которые сложились в научных исследованиях и проверены практической работой.

Принцип гарантии достижения цели выражает задачу контроля гарантировать выполнение плана путем выявления отклонений от него и создания основы для принятия мер корректирования содержательной части выполняемой работы (выполняемых мероприятий).

Принцип ориентации контроля на будущее свидетельствует, что чем больше система контроля исследует прошлое и настоящее состояние управляемого объекта, тем увереннее она формирует основу будущей успешной работы, учитывающей все недостатки, выявляющей и задействующей скрытые возможности.

В реализации контрольных функций руководителю важно учитывать фактор времени, так как для создания действительно эффективной системы деятельности организации необходим опережающий контроль над исполнением принятых управленческих

130

решений. Он становится возможным при регулярном поступлении сообщений о необходимости заблаговременных корректирующих мер на любом этапе выполнения плановых мероприятий. Прогнозирование в ходе контроля заключается в том, что по некоторым реально присутствующим признакам можно предвидеть будущие ошибки и затруднения.

Повышение роли контроля в организации управленческой деятельности сегодня тесно связано с использованием автоматизированных информационных систем. Последние позволяют оперативно и точно передавать по назначению контрольную информацию, производить ее обработку и анализ, выявлять отклонения от намеченных показателей и принимать в связи с этим соответствующие решения. Так, в практике государственного управления в последнее время получила распространение методика контроля над практическими результатами подразделений (и сотрудников) с помощью средств статистики — статистический контроль качества результатов.

Важным условием эффективного контроля является разработка четкой системы отчетности, проверка отчетности и ее анализ как в отношении служебной деятельности в целом, так и в отношении отдельных подразделений (сотрудников).

Отчетность — система обобщающих показателей, характеризующих состояние и динамику управления служебной деятельностью, а также саму деятельность конкретного органа (подразделения). Отчетность является важнейшим элементом функции контроля в управленческой деятельности.

В обязанности руководителя вменяется обеспечение контроля над своевременностью представления отчетов. Следует подчеркнуть, что отчетность как специфическая форма получения информации в процессе управления необходима для принятия нового решения, оценки состояния дел и организации дальнейшей работы. Однако ее подчиненный характер по отношению к деятельности на практике иногда извращается, и отчет становится самоцелью. Отдельные руководители (и сотрудники) порой забывают, что работа «на отчет», а не на результат приводит к искажениям содержания и правовой основы деятельности организации.

Выделяют два вида отчетности в организации: статистическую — отражающую количественные показатели контролируемой деятельности; описательную — содержащую в основном ее качественные показатели.

При этом необходимо обеспечить их соответствие, т.е. правильную и объективную интерпретацию количественных показателей статистической отчетности при формировании описательной отчетности и т.п.

131

По срокам представления отчетность подразделяется на регулярную (в нормативно установленные сроки) и эпизодическую (в конкретные сроки, устанавливаемые субъектом управления или самим исполнителем).

Кроме того, отчетность может выступать в письменной и устной форме.

Письменная форма отчетности — это систематизированное (выверенное) документальное изложение сведений о состоянии, результатах и динамике служебной деятельности органа (подразделения) за определенный период времени или по определенному вопросу, обеспечивающее их достоверность, сопоставимость и логическую связь. Система такой отчетности, ее основное содержание, сроки и порядок представления определяются нормативными актами. Истребование общей, в том числе и статистической, отчетности сверх указанной в этих нормативных актах запрещается. Порядок представления отчетности по реализации конкретного решения или по конкретному вопросу устанавливается руководством организации.

Именно письменная отчетность накапливается в информационных массивах и лежит в основе работы информационно-аналитических подразделений.

Кроме того, на всех уровнях управления деятельностью широко используется устная форма отчетности, при которой:

- каждый сотрудник систематически отчитывается в исполнении своих служебных обязанностей, тех или иных заданий, проведении мероприятий и т. п. перед своим непосредственным начальником;

- на совещаниях заслушиваются отчеты руководителей о результатах деятельности органов и подразделений и т.д.

Устные отчеты включают доклады, в том числе по средствам связи, информационные сообщения сотрудников и руководителей подразделений вышестоящему руководству и т.п.

В ходе подведения итогов и подготовки отчетов выстраивается полная картина состояния дел организации. Цель отчета заключается в выявлении упущений и недостатков в организации деятельности на конкретном участке. Предметом отчета является результат деятельности организации (подразделения) за определенный период времени, выраженный в обобщенных сведениях.

Необходимо различать контроль и отчетность организации процесса деятельности, а также контроль и отчетность по результатам служебной деятельности.

Процедуры контроля в любых его формах (проверки (аудита), ревизии, обследования, инспектирования и т.д.) отражают сущность этой функции управления.

132

Несмотря на различие конкретных целей контроля, правового положения осуществляющих его органов и должностных лиц, форм, в которых контроль может осуществляться, общие процедуры его проведения в принципе одинаковы, что дает основание для выделения их в самостоятельную группу процедур.

Соблюдение при контрольной деятельности таких принципов, как: систематичность, достоверность, объективность, гласность, действенность контроля, обеспечивает достижение цели контроля, укрепление порядка, законности и организованности в сфере управления.

Процесс контроля складывается из следующих друг за другом стадий:

1) планирование проверки и организационных мероприятий ее проведению;

2) подготовка к проверке;3) проведение проверки;4) составление, обсуждение и принятие контролирующим

органом (лицом) акта проверки, принятие решения по ней и ознакомление с ними заинтересованных органов, организаций, лиц;

5) реализация принятого по материалам проверки решения;6) рассмотрение возможных жалоб на принятое контрольным

органом (должностным лицом) или по его материалам решение;7) контроль за фактическим исполнением решений, а также

предложений и рекомендаций, содержащихся в акте проверки.Любая проверка планируется. Невозможно охватить контролем

одновременно всю деятельность объекта (предмета) управления, весь управленческий персонал. Важно сконцентрировать внимание на наиболее актуальных вопросах: правильно их сформулировать; определить профиль и объем информации, которую желательно получить в результате проверки; интервалы, в течение которых она должна поступать.

На нервом плане, конечно, стоят вопросы, диктуемые базовыми общегосударственными публичными интересами.

Каждая проверка должна служить интересам дела, а не быть средством «ведения счетов».

Необходимо помнить, что любая проверка отвлекает людей от работы, создает обстановку нервозности. Поэтому обязателен план проверок, предусматривающий, кто, кого, по каким вопросам, в каких целях, в какие сроки будет контролировать. Необходимо определение наиболее важных законодательных и иных актов, исполнение которых необходимо проверить.

Практике известны два вида планирования контроля — перспективное и текущее, причем они тесно связаны.

133

Перспективное планирование контроля предусматривает основные направления контроля и наиболее важные проверки на сравнительно продолжительный период (год и более).

Текущее планирование контроля позволяет концентрировать темы проверок, предусмотренных перспективным планом, их задачи, объекты, сроки проведения, органы и лиц, которым они поручаются, т.е. обеспечивается практическая реализация контрольных мероприятий, намеченных перспективным планом.

Составление перспективного и текущего плана — творческий процесс. Он требует от составителя знания фактического положения дел в подведомственной области, объекте управления, состояния государственной дисциплины и законности, общественного порядка. Учитываются не только директивы вышестоящих звеньев управления, но предложения общественных организаций, сигналы СМИ, предложения и рекомендации, содержащиеся в обращениях граждан.

Наряду с тематикой проверок и их объектами в планах предусматриваются организационные мероприятия, обеспечивающие своевременное проведение проверок.

Подготовка проверки начинается с принятия решения о ее проведении. Обязательные элементы (действия) этой стадии: ставится в известность руководитель проверяемого объекта (исключением могут быть внезапные проверки); разрабатывается детальная программа, предусматривающая цель проверки, основные задачи и объекты, подбор участников проверки, сроки проведения; проводится инструктаж участников проверки, где определяются основные приемы, методы анализа ожидаемых материалов, распределяются по участкам проверочной работы проверяющие; составляются рабочие планы и памятки для проверочных бригад, комиссий, а также задания, которые они должны выполнить.

В решении о проверке и заданиях экспертам (проверяющим) предусматривается характер проверки, они бывают: тематические и документальные, комплексные или выборочные, разовые и повторные и т. д.

Проверка начинается с предъявления контрольным органом соответствующих документов, подтверждающих право проверки, руководителю проверяемого объекта. Это делается в тех случаях, если лица, осуществляющие контроль, не работают на проверяемом объекте.

Детально порядок проведения ревизий, проверок финансово-хозяйственной деятельности, выполнения бюджета органами управления и т. п. определяется инструкциями соответствующих компетентных органов.

134

Объем и характер фактического материала и документов, требуемых в ходе проверок, обычно довольно точно фиксируются в правовых актах.

Действия по ознакомлению с планово-экономическими показателями проверяемого объекта, данными статистики, первичного бухучета, другими документами и материалами, их сопоставлению и сличению, посещению и осмотру объектов хозяйственной и иной деятельности, получению устных и письменных объяснений от должностных лиц, руководителей по вопросам, подлежащим проверке, связаны с компетенцией контролирующих органов и лиц (и не должны выходить за пределы поставленных задач экспертов) при условии соблюдения ими прав проверяемых, правильной реализации предоставленных контрольных полномочий.

Центральное место в конкретном процессе занимают составление, обсуждение и принятие контролирующим органом (лицом) акта проверки и решения по ее итогам. В акте, кроме констатации фактов, выражаются обязательные и рекомендательные предложения в адрес проверенного объекта, его руководителей, в адрес иных органов, уполномоченных принимать те или иные меры по акту проверки. Эта стадия связана с рядом действий процедурного характера: порядком составления и подписания акта проверки, характером отношений между участниками проверки и должностными лицами проверяемых органов. Каждый участник проверки имеет право выразить свою волю (мнение) при голосовании за или против принимаемого акта проверки и каждого его положения.

Что касается проверяемых лиц, то им обеспечивается право ознакомления с собранными в результате проверки материалами, принятыми по ним выводам и решениями, с тем чтобы при необходимости они имели возможность оправдать свои действия (бездействия), пояснить причины недостатков и правонарушений.

Важную роль играют процедуры доказывания. Подконтрольные объекты вправе представлять доказательства и иные материалы по проверяемому вопросу, даже если они были не затребованы экспертом, участвовать в их анализе, высказывать свое мнение об анализируемых обстоятельствах. Доказательные документы, письменные объяснения соответствующим образом оформляются.

Контрольные акты — это документы, которые должны отвечать требованиям законности, обоснованности, объективности. В зависимости от их назначения акты-документы подразделяются на исходные, промежуточные и завершающие. Существует большое многообразие форм документов, отражающих итоги проверки: акты проверки, справки, заключение экспертизы, обзор, информация, отчет эксперта и т.д. НО при любом названии итоговый документ по проверке содержит определенные реквизиты:

135

- указания на то, что и где проверялось;- самые значительные успехи, положительные моменты,

достижения в проверяемой сфере деятельности объекта;- недостатки и нарушения, вскрытые в ходе проверки, их

сущность, видимые проявления, срок их существования; если это правонарушения указание на то, какие именно требования, каких именно правовых актов нарушены;

- данные о том, чем вызваны недостатки или нарушения, каковы причины;

- сведения о последствиях нарушений, в том числе размерах причиненного материального и иного ущерба;

- фамилии конкретных виновников недостатков и нарушений;- указания на меры, принятые контролирующим органом

(должностным лицом) в рамках его компетенции для пресечения выявленных злоупотреблений, грубых нарушений законности;

- рекомендации и предложения, направленные на устранение вскрытых недостатков и нарушений, их причин, на возмещение причиненного материального и морального ущерба, привлечение к ответственности виновных лиц.

В ряде случаев в актах проверок указывается срок, в течение которого руководители обязаны устранить выявленные недостатки.

Важное значение имеет процессуальное правило, устанавливающее, что если руководитель или главный бухгалтер проверяемой организации имеет возражения или замечания по акту ревизии или проверки, то он должен подписать акт и одновременно приложить к нему свои письменные возражения или замечания. Выполнение этого правила направлено на обеспечение объективности, достоверности проводимой проверки, предотвращение ее трансформации в полицейскую меру. Каждая контрольная экспертиза должна осуществлять на деле помощь, хоть в маленьком размере, но реальную.

Реализация принятого по результатам проверки решения играет особую роль в обеспечении действия контроля, ибо только фактическое выполнение рекомендаций, указаний экспертов нормализует ситуацию и создает превентивные меры, недопущения впредь выявленных недостатков, правонарушений.

Решение может реализовать как сам контролируемый орган, так и вышестоящий компетентный орган управления, иные органы, куда могут быть переданы материалы проверки.

Руководитель организации, назначивший проверку (ревизию), обязан рассмотреть ее результаты и принять необходимое решение по возмещению материального ущерба, привлечению к ответственности виновных, устранению причин и условий, способствующих нарушению законности и государственной дисциплины, разработке

136

необходимых предложений по их предупреждению, а также обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по результатам проверки.

Решения по итогам проверки, правовые акты, в форму которых они облекаются, могут выноситься не только при установлении недостатков и нарушений, но и в случаях выявления положительного опыта, т.е. служат способом его распространения.

Неотъемлемой частью контролируемой деятельности является последующий контроль за исполнением решений, рекомендаций, указаний, содержащихся в акте проверки, в изданных на его основе правовых актах, приказах, распоряжениях, т. е. умение провести практический контроль за тем, чтобы слово превращалось в дело. Формы такого контроля: ознакомление с результатами выполнения решений на месте; заслушивание и обсуждение докладов и сообщений руководителей, должностных лиц о реализации предложений; собрание коллектива организации по данному вопросу; получение письменной информации о выполнении решений.

Проверяя исполнение своих предписаний, контролирующие органы активизируют работу органов управления, помогают им повысить эффективность управления.

5.3 Система контрольных органов государственного управления. Механизм исполнения контрольных функций государства

Виды органов контрольной власти. Следует различать органы неспециализированного и специализированного общегосударственного контроля. Президент как гарант конституции в ряде стран, подписывая закон, обязан установить его конституционность. Эту важнейшую задачу он выполняет наряду с другими не менее существенными полномочиями. Напротив, для конституционного суда в Германии, Италии или России функция проверки конституционности правовых актов является специальной формой его деятельности, хотя иногда могут выполняться и примыкающие к ней задачи (например, оценка правильности проведения выборов или референдума, проверка соответствия деятельности политических партий конституции). К особой ветви контрольной власти относятся как специализированные органы государственного контроля (осуществляющие его от имени государства в целом), так и те обособленные органы, для которых функция контроля, осуществляемого от имени государства, является основной. Примером может служить прокуратура в странах тоталитарного социализма и в некоторых постсоциалистических

137

странах. Она, как известно, не является органом исполнительной власти и, даже занимаясь возбуждением уголовных дел или участвуя в государственном обвинении (от имени государства), преследует в конечном счете цель соблюдения законности.

Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д.

С точки зрения предмета контроля различаются органы надзора за конституционностью (например, конституционные советы) и законностью в целом (прокуратура в социалистических странах), с одной стороны, и органы, проверяющие также эффективность, целесообразность, добросовестность деятельности государственных органов, предприятий и учреждений (например, генеральный контролер) — с другой. По методам деятельности различают органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (например, конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования (ом-будсманы). Возможны и другие классификации, причем в зависимости от основания деления один и тот же орган может оказаться в различных классификационных группах.

В настоящее время сложилось несколько направлений деятельности контрольной власти. Эти направления могут быть выделены лишь условно, в реальной жизни многие из них переплетены.

Первоначально возник и в дальнейшем получил широкое распространение контроль за конституционностью законов и иных актов, при этом с конституционных позиций, с точки зрения соблюдения закона, проверяются не только письменные документы, но иногда и некоторые действия (например, конституционность деятельности политических партий).

Существуют четыре основных вида органов судебного конституционного контроля: общие суды (последней инстанцией является верховный суд страны), конституционные суды, конституционные советы, судебные органы религиозно-конституционного контроля.

Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права; США, Индии, Австралии и др., за исключением Великобритании, а также и ряде стран Латинской Америки. При рассмотрении судом уголовного, гражданского и иного дела любая сторона может заявить о неконституционности закона. Закон, признанный неконституционным, остается в сводах законов, он

138

не изымается, но не применяется судами, административными и другими органами государства.

При создании специальных органов судебного конституционного контроля некоторые государства использовали отдельные элементы системы общих судов. Помимо подачи в конституционный суд специального иска (жалобы, ходатайства и т.д.) стороны в процессе в суде общей юрисдикции и сам судья, сочтя, что применяемый в ходе рассмотрения дела закон неконституцинонный, могут обратиться с этим вопросом в конституционный суд; на период его решения дело откладывается. Такая возможность предусмотрена и для судьи по российскому законодательству.

Другой гибридный элемент — создание в составе верховного суда особой палаты по конституционному контролю (палаты конституционных гарантий и др.). В таком случае окончательной инстанцией является не верховный суд, а упомянутая палата, которая формируется особым образом и может включать не только судей, но и специалистов но конституционному праву (например, и Марокко). В палату можно обращаться непосредственно с иском о не конституционности закона с жалобой о нарушении конституционных прав гражданина и по другим вопросам конституционного права.

Конституционные суды в отличие от судов общей юрисдикции не рассматривают уголовные или гражданские дела. Они, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы был обеспечен широкий подход к рассматриваемым вопросам.

Роль и место конституционного суда в системе разделения властей трактуется по-разному. Одни авторы считают его частью судебной власти (в ряде конституций нормы о нем содержатся в главах, посвященных судам). Рассмотрение иска (жалобы, ходатайства) в конституционном суде осуществляется по правилам особой, но все-таки судебной процедуры, решение принимается в совещательной комнате, куда посторонние не допускаются. Другие отводят конституционному суду особое место в системе разделения властей.

В отличие от общих и конституционных судов конституционный совет - это не судебный орган. Он может состоять не из судей и рассматривает вопрос о конституционности того или иного закона, правового акта, административного деяния, иного мероприятия не путем обсуждения в соответствии со строгими правилами судебной процедуры (хотя в некоторых странах ее элементы не исключаются), а посредством обсуждения доклада, представленного одним из членов совета по данному вопросу (доклад готовится по поручению председателя совета). Доклад обсуждают члены совета, свидетели, эксперты в совет не вызываются, состязательного процесса, по существу, нет (если не учитывать

139

возможность разных мнений членов совета). Это — «система досье», которая используется иногда и в некоторых органах, официально называемых конституционными судами (например, в Румынии, Тунисе, хотя в этих странах конституционный суд с точки зрения его деятельности больше напоминает конституционный совет). Конституционный совет, как и конституционный суд, обычно формируется на смешанных началах. Во Франции он состоит из девяти членов, назначаемых президентом, председателем сената и председателем нижней палаты парламента.

Суды и советы религиозно-конституционного контроля созданы в некоторых мусульманских странах (Иран, Пакистан и др.). Они состоят частично из юристов, а частично из ученых-богословов и проверяют соответствие законов прежде всего Корану, а уже затем конституции.

Общий надзор за законностью в странах тоталитарного социализма и в некоторых постсоциалистических странах обеспечивает прокуратура. В России с 1999 г. она осуществляет контроль и за конституционностью. Прокуратура при обнаружении в актах и действиях государственных органов и должностных лиц признаков нарушения закона делает представление этому органу или должностному лицу с требованием устранить его. Если этого не происходит, прокурор обращается по подчиненности в вышестоящий орган прокуратуры, а тот в свою очередь — в вышестоящий орган (к должностному лицу) по отношению к тому учреждению, которое нарушает закон. При необходимости прокурор может обратиться непосредственно в суд, особенно если нарушение закона имеет признаки уголовного деяния.

Некоторые страны восприняли такой подход в ограниченном виде. Это относится к тем из них, где прокуратура имеет форму «публичного министерства». Согласно Конституции Колумбии 1991 г. публичное министерство возглавляется Генеральным прокурором, избираемым сенатом на четыре года. Генеральный прокурор наблюдает за исполнением Конституции, законов, судебных решении и актов администрации. Он следит также за осуществлением административных функций. Составной частью публичного министерства является публичный защитник (он прежде всего следит за соблюдением прав человека), выполняющий свои задачи под руководством Генерального прокурора.

В большинстве стран задачи прокуратуры ограничиваются расследованием определенного рода преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Однако деятельность прокуратуры и в этом случае ориентирована прежде всего на защиту интересов государства.

140

В последние десятилетия во многих странах парламентами стали избираться (назначаться) особые должностные лица — парламентские комиссары (омбудсманы), осуществляющие контроль в отношении соблюдения прав человека, в области охраны окружающей среды, равноправия языков, по делам армии и др. Такой контроль в отличие от прокуратуры проводится не только с точки зрения законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности, справедливости.

Наиболее полно полномочия омбудсмана регламентирует Конституция Намибии. Помимо названных выше обязанностей на него возлагается также рассмотрение жалоб на чрезмерное использование природных ресурсов, на деградацию экологической системы, даже если такие действия совершаются не только публичными, но и частными институтами. Контроль омбудсманов в отношении частных организаций и лиц — это новелла в соответствующем конституционном законодательстве. Омбудсман действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе.

Коллегиальными органами, осуществляющими контроль и с точки зрения законности, и с позиций целесообразности, являются Верховная палата контроля в Польше, Высшие контрольные управления в Чехии, Словакии. Согласно ст. 202 Конституции Польши 1997 г. «Верховная палата контроля является органом государственного контроля». Она подчиняется парламенту, действует на принципах коллегиальности и контролирует деятельность органов правительственной администрации, национального банка, других «государственных организационных единиц» с точки зрения законности, экономичности, целесообразности и добросовестности. Полномочия высших контрольных управлений в Словакии и Чехии более узкие: они осуществляют контроль в отношении бюджета и государственного имущества69.

Особое место в сфере контрольной власти занимает финансовый контроль. Он осуществляется традиционными органами, например, министерством финансов. Это ведомственный контроль. Элементом контрольной власти он становится, на наш взгляд, только по мере создания специальных органов общего контроля за финансовой деятельностью правительства (исполнение бюджета), министерств, государственных учреждений, публичных предприятий. Такой деятельностью занимаются, как сказано выше, верховные контрольные палаты и управления. Существуют и другие органы этого рода. Речь идет о счетных палатах (например, в Австрии), генеральных контролерах (в Колумбии), генеральных аудиторах (в 69 Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2001. – С. 251-257.

141

Нигерии) и других аналогичных органах и должностных лицах. В одних случаях они осуществляют только финансовый контроль (счетные палаты, суды счетов), в других финансовый контроль является лишь одной из сторон их деятельности, но, пожалуй, важнейшей (генеральные контролеры). Расширение их полномочий (особенно генеральных контролеров) становится тенденцией. В соответствии с Конституцией Бангладеш 1972 г. «генеральный контролер и генеральный аудитор» (это одно лицо, выполняющее финансовые и иные функции контроля, что подчеркивается официальным названием должности) вправе проверять публичные счета всех учреждений, включая суды, «всех властей и должностных лиц». Он имеет доступ ко всем складам материальных ценностей. Однако данные права предоставлены такому должностному лицу (органу) не везде. В Турции, где государственный контрольный совет в какой-то мере совмещает обязанности омбудсмана и финансового контролера, он не может надзирать за деятельностью администрации в вооруженных силах и судах.

Финансовый контроль осуществляется также счетными палатами. Они проводят тотальную проверку исполнения государственного бюджета, но такая проверка занимает много времени и часто неэффективно, так как об исполнении бюджета счетная палата иногда докладывает парларламенту уже после принятия нового бюджета.

Рассмотрим виды контрольных органов в современном российском государстве.

Президентский контроль. Рассмотрим его правовые основы. Субъекты, осуществляющие президентский контроль, строят свою работу на основе указов главы государства. Базовым в этой части является Указ Президента РФ, которым утверждается Положение об Администрации Президента РФ (Администрация Президента РФ является в соответствии с п. "и" ст. 83 Конституции РФ государственным органом). Указами главы государства в Администрации сформированы различные подразделения, осуществляющие контрольную функцию как главную.

К специальному контрольному подразделению относится Контрольное управление Президента РФ. Контрольные функции наряду с основными реализуют также Государственно-правовое управление Президента РФ, Экспертное управление Президента РФ, Управление по работе с обращениями граждан и целый ряд других управлений Администрации Президента РФ.

Стратегические конституционные полномочия Президента РФ как главы государства определяют статус президентского контроля как главенствующего в системе государственного контроля. Он осуществляется за исполнением требований нормативных правовых актов, принятых главой государства решений по ведущим

142

направлениям деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На особом месте в системе исполнительной власти в соответствии с конституционными полномочиями Президента РФ находятся "силовые структуры", руководимые и контролируемые главой государства. Президентский контроль направлен не только на установление нарушений, но и на принятие комплекса мер по устранению и предупреждению подобных нарушений в будущем. Чем эффективнее станет президентский контроль, чем своевременнее и глубже будут вскрываться нарушения и доводиться до логического завершения принятые решения по результатам контроля, тем больше будет социальная значимость данного контроля, тем реальнее окажутся возможности влиять на дельнейшее улучшение социально-экономической обстановки в стране, а применение апробированных эффективных технологий контроля обеспечит сокращение ресурсных затрат на контрольную работу.

Парламентский контроль. В России на федеральном уровне парламентский контроль осуществляют обе палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты, комиссии, политические фракции и группы. Контроль проводится в ходе подготовки и принятия законов, постановлений, осуществляется за исполнением соответствующих статей федеральных законов, в том числе о госбюджете. Поэтому данный вид госконтроля относится к общему законодательному, а также политическому и финансовому, поскольку законодательная работа является важнейшим элементом общей, в том числе и финансовой, политики, проводимой представительными органами власти. К формам парламентского контроля относятся следующие:

- контроль за разработкой, принятием, а так же за реализацией федеральных законов;

- организация и проведение парламентских (депутатских) расследований;

- проведение парламентских слушаний;- приглашение и заслушивание отчетов, докладов, сообщений,

предложений руководителей органов государственной власти; Полномочия Федерального Собрания РФ по реализации

контрольных функций осуществляются также в форме дачи согласия Президенту РФ на назначение ряда должностных лиц, включая Председателя Правительства РФ, проведения контроля при рассмотрении и утверждении указов Президента о введении военного либо чрезвычайного положения, а также в форме депутатского запроса Правительству РФ.

Парламентский финансовый контроль ведется и посредством деятельности Счетной палаты РФ.

143

Правительственный контроль. Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий проводит контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образован Аппарат Правительства РФ, а в его структуре - Контрольное управление. Таким образом определены два субъекта правительственного контроля, а именно: Правительство РФ и его Аппарат.

Контрольные функции Аппарат Правительства РФ реализует на основе постановлений и распоряжений Правительства РФ. Федеральные министерства и ведомства реализуют свои контрольные функции в соответствии с положениями о данных органах, утвержденных указами Президента РФ (президентский блок федеральных органов исполнительной власти) или постановлениями Правительства РФ, исходя из компетенции Правительства РФ. Кроме того, правительственный контроль осуществляется и на региональном уровне. В частности, во всех федеральных округах и субъектах Российской Федерации созданы подразделения целого ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных и контрольно-надзорными полномочиями.

В этой связи можно сказать, что система правительственного контроля с учетом федерального, окружного и регионального уровней имеет разветвленный характер. В ходе правительственного контроля осуществляется как административный, так и финансовый контроль.

Таким образом, правительственному контролю свойственны такие характеристики, как многофункциональность. С одной стороны, он является финансовым и административным контролем, с другой - надведомственным, межведомственным, ведомственным и не только контролем, но и надзором. С третьей стороны, он имеет крайне разветвленную функциональную структуру: федеральный и региональный уровни. И самое важное: федеральные органы исполнительной власти разделены на два блока. Одним из них руководит Президент РФ, другим ведает Правительства РФ.

На региональном уровне государственный контроль ведется не только федеральными органами государственной власти, но и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительствами и администрациями, их специальными контрольными подразделениями), а контроль представительной (законодательной) власти ведется парламентами и их структурами

144

(комитетами, комиссиями). Правовой статус и полномочия таких субъектов госконтроля определяются нормативными актами органов представительной и исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

Государственный контроль и надзор в Российской Федерации осуществляют также суды и органы прокуратуры.

Прокуратура РФ является самостоятельным государственным органом с вертикально централизованной системой подчинения. Данный орган ни к одной из ветвей власти не относится. Предметом прокурорского надзора за законностью является соблюдение Конституции РФ и исполнение органами исполнительной власти законов, действующих на территории РФ. Органы прокуратуры относятся к системе правоохранительных органов государственной власти. Их деятельность направлена на обеспечение защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, гарантом чего в соответствии с Конституцией РФ является Президент РФ.

Президент РФ наделен конституционным правом решать вопросы, связанные с назначением и освобождением от должности Генерального прокурора РФ (п. 2. ст. 128 Конституции РФ). Это конституционное положение является стратегическим полномочием и правовым ресурсом для реализации Президентом РФ и его аппаратом контрольной функции за деятельностью прокуратуры.

Судебный контроль (надзор) в России осуществляют федеральные суды общей юрисдикции. К ним относятся Верховный Суд РФ, Верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды. Кроме Верховного Суда РФ, к федеральным судам относятся Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Рассматривая виды государственного контроля по субъектам, его осуществляющим, целесообразно остановиться и на контрольных функциях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (омбудсмена). Уполномоченный по правам человека в РФ обеспечивает гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти действия (бездействие) в судебном либо

145

административном порядке, но не согласен с решением принятым по его жалобе.

Уполномоченный по правам человека при осуществлении своих функций независим и неподотчетен госорганам и должностным лицам. Уполномоченный по правам человека, приступив к рассмотрению жалобы, вправе обратиться к компетентным государственным органам (должностным лицам) за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. Он вправе при проведении проверки по жалобе беспрепятственно но посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, все предприятия, организации, учреждения, воинские части, общественные объединения. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом.

По окончании каждого года о существующих проблемах по правам человека в России Уполномоченный направляет доклады Президенту РФ, в Совет Федерации, Государственную Думу РФ, в Правительство РФ, а также в высшие судебные органы власти и Генеральному прокурору РФ. Основная задача омбудсмена - юридическая защита гражданских прав и свобод способами, отличающимися от парламентского, судебного, административного, т.е. традиционных форм и методов государственного контроля и надзора.

Итак, в России государственный контроль (надзор) по субъектам, его осуществляющим, делится на 7 основных видов. Главенствующим видом государственного контроля является президентский контроль. Это обосновывается тем, что Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ. Кроме того, именно Президент в соответствии со ст. 80 Конституции наделен полномочиями по обеспечению согласованного взаимодействия и функционирования органов государственной власти всех ее ветвей. Данные конституционные положения наделяют Президента РФ правом по реализации координирующей функции, в том числе и в системе органов государственного контроля. Особенностью президентского контроля является то, что он осуществляется за основными, ведущими направлениями деятельности органов исполнительной власти и по его результатам главой государства принимаются политически важные решения, направленные на устранение выявленных нарушений и предупреждение их в будущем.

Существующее многообразие органов и их подразделений, имеющих контрольные полномочия, обусловлено необходимостью охвата контролем важнейших областей государственного управления. Современное состояние государственного контроля в нашей стране характеризуется следующими основными чертами:

146

- многочисленное разнообразие видов государственного контроля;

- неоправданно большое количество органов (подразделений), его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе (отсутствие оптимальной унифицированности и конкретности их правового статуса);

- значительный объем неунифицированных законов, подзаконных и других нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление государственного контроля, в первую очередь за деятельностью органов исполнительной власти.

Одним из ведущих признаков контроля является его властность. Она проявляется в наличии у контрольных органов (подразделений), их должностных лиц полномочий, связанных с возможностью:

а) давать подконтрольным объектам указания о предоставлении необходимой документации, об устранении выявленных недостатков и их сроках;

б) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных в ходе контроля нарушениях;

в) непосредственно, исходя из своей компетенции, применять в установленных случаях меры государственного принуждения.

Содержание властных полномочий определяется основным субъектом контроля, каковым в части государственного контроля является государство, его различные институты. В осуществлении госконтроля на основе унифицированного федерального закона заинтересованы различные институты государственной власти и общества, поскольку принятие и реализация норм такого закона направлены на совершенствование не только государственного контроля, но и государственного управления в целом. И это должно восприниматься как объективная необходимость, стратегическая и актуальная задача, так как государственный контроль, осуществляемый на базе федерального законодательства, а не многочисленных неунифицированных нормативных правовых актов - это и один из показателей правового государства.

Контрольные вопросы 1. В чем заключается сущность и необходимость контроля в государственном управлении?2. Какие вам известны функции контроля?3. Назовите виды контроля?4. Перечислите основные методы и процедуры государственного контроля.5. Какие вы знаете институты государственного контроля в зарубежных странах?

147

6. Назовите известные вам органы государственной власти в современной России, осуществляющие контрольные функции.7. Каковы основные проблемы реализации государственного контроля в нашей стране?

Литература1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. 2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное

управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. 3. Глазунова Н.И. Государственное (административное)

управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. 4. Государственное управление: основы теории и организации.

Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. 5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного

управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. 6. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб

пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.7. Пикулькин А.В. Система государственного управления:

Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.

9. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2001.

10. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003.

ГЛАВА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

6.1 Понятие эффективности государственного управления

Понятие «эффективность деятельности» это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической

148

эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции70.

В современной же теории организации и управления эффективность системы управления характеризуется действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п. Эффективность процесса управления понимается как результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект.

Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.

Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.

Исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось по меньшей мере два основных подхода или две парадигмы.

Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «…в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить, что его функции практически не изменились»71.

При этом, как отмечает Г. Саймон, термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В 70 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 239. 71 Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «Март», 2004. – С. 251-255.

149

обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются. Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» — это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.

В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления».

В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности, отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов72.

Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность — соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.

Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.

Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное:

72 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 335.

150

легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.

Суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности.

Проблема — в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной — экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально-политических целей. Эффективная деятельность как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой, предприятием понятия: «эффективность», «экономичность», «рентабельность» не рассматриваются как односмысловые. Тем более, если речь идет о государственных организациях и их деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов. Сказанное подводит нас к выводу: понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельности социально-политически целесообразной и целенаправленной. В этом контексте эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных

151

государственных ресурсов. Эффективное управление — это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.

Специфическое: содержание понятия «эффективность государственного управления» можно также определить через модель — соотношение «вход-выход», характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части. На «входе» системы требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта — легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы).

Используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая — показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность»73.

Наиболее разработанным блоком проблем следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области «public administration» на Западе и в России. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационно-функциональной выстроенности, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля за их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.

Применительно к российским условиям только к настоящему времени выстраивается несколько рациональных версий систематизации действий всех названных компонентов в рамках национальной административной системы. Речь идет о проведении намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ

73Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 239-241.

152

административной реформы. Суть ее состоит в создании системы принятия и реализации решений, исходящих из единого центра власти и управления, и устранении параллельных и теневых центров влияния в рамках самой административной системы. С другой стороны, речь идет о переориентации федерального уровня власти с ситуационного на стратегический режим управления. И, наконец, необходимо вписать данную систему в формирующиеся рыночные отношения, в рамках которых административное управление достаточно четко должно дифференцироваться на прямые и косвенные методы воздействия, в соответствии с экономической подчиненностью объектов управления. Акцент в реформе исполнительной власти все более делается на качестве исполнения, профессионализме и компетентности аппарата; создании возможностей и условий для базовых видов деятельности, а не на непосредственной их организации.

Значительно большие претензии и трудности создания эффективной деятельности связаны с функционированием законодательной и судебной власти. Между тем только в последнее время стали появляться научные разработки, посвященные проблеме эффективности этих ветвей власти, на основе которых готовятся и начинают проводиться, соответственно, реформы представительной и судебной власти.

6.2 Факторы эффективности государственного управления

Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к её изучению могут быть различными. Соответственно и решения - разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов.

Большинство авторов определяют четыре группы общесистемных факторов эффективности государственного управления:

1. Базовые ценности, стратегические цели государства легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс.

Каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности - это обобщённые цели государства, они составляют духовную основу государственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие

153

одобряемые обществом средства достижения целей. Определённость базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления. Советскому государству и обществу были свойственны идейно-политические и нравственные ценности, отражающие до определённого периода интересы большинства населения и принимаемые им. Они обеспечивали относительную эффективность общественно-политического строя в критические моменты истории.

По мере дискредитации советских политических ценностей, декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная основа советского режима. Это предопределило его крушение.

Отбросив советские ценности, новый политический режим провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям западноевропейского образца. Однако в современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и по идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время «ценностный вакуум», чем, в частности, объясняют криминализацию общества.

2. Организация системы государственной власти и управления и её функционирования как единого организма в едином политическом и правовом пространстве.

Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, её функционирования как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность государственного управления обеспечивается:

- реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов;

- правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой;

- высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.

В нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершён процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остаётся нереализованным.

154

Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Учёные-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне существующей российской государственной власти до превращения её в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. А до тех пор, пока этого сделано не будет, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.

3. Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством.

Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Понятие «государственный аппарат» в настоящем контексте используется в узком смысле. Государственный аппарат - рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделённая властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определённых функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки рациональной бюрократии.

Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.

4. Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Экономическая, политическая и социальная стабильность общества - один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных; функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность общества - состояние, когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на появляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению.

155

Стабильность общества зависит от уровня институализации управляющих структур и легитимности органов государственной власти и управления. Развитые государства отличаются от менее развитых с нестабильными политическими системами, высоким уровнем институализации, комплексной легитимностью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и общественными делами. Важнейшим политическим фактором стабильности выступает системное равновесие государственной власти и влияние на управление политических партий.

6.3 Критерии общей и социальной эффективности государственного управления. Методы измерения критериев

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность систем управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». Его специфический смысл предопределяет неоднозначность процедуры оценивания людьми результатов и последствий одних и тех же действий и решений управляющего субъекта74.

Г.В. Атаманчук отмечает, что критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления (управленческой системы), посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. В этом их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т.д., т.е. критериев.

При подборе критериев оценки эффективности в течение последних лет наблюдается постепенный сдвиг от суммарных показателей, характеризующих материальную сторону жизни, к показателям качества жизни. Данные сдвиги характеризуют, прежде всего, оценки управленческой деятельности в развитых странах мира и укладываются в концепцию человеческого развития. В отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях потребительской динамики. Это просматривается и в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, и документах Правительства и Думы. Данные показатели рекомендуются в качестве

74 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 241-242.

156

основных оценочных и в ряде последних монографических исследований: «...Показатель ВРП на душу населения и следует принимать в качестве критериального показателя действенности макроэкономической политики. Оценка может производиться на основании данных о динамике этого показателя. В качестве дополнительных используются показатели размаха вариации в ходе процесса усиления однородности экономического пространства»75. Использование данной методики в сочетании с методикой оценки баланса используемых бюджетных средств применительно к российским условиям дает известную иерархию регионов на донорские и дотационные, «богатые» и «бедные». Вместе с тем в современных условиях данная методика уже малоперспективна и не может претендовать на универсализм. Кроме того, учитывая контекст «устойчивого развития», она просто недостаточна. В число универсальной претендует войти методика, основанная на оценках показателей человеческого развития.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) рассчитывается на основе трех показателей:

- долголетия, измеряемого как ожидаемая продолжительность жизни при рождении;

- достигнутого уровня образования, измеряемого как комбинация показателя грамотности взрослого населения и доли граждан в возрасте до 24 лет, обучающихся в начальной, средней и высшей школе;

- уровня жизни, измеряемого на базе доли реального ВВП, приходящегося на душу населения.

К универсальным, наиболее употребляемым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Существует методика Всемирного банка (стандартные индикаторы, критерии, показатели), по которой определяется развитие разных стран и их сравнение между собой:

75 См. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 480-486.

157

1. Картина мира: основные экономические показатели, качество жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).

2. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бедность; распределение доходов и потребления; образование; здравоохранение.

3. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяйственное производство; водные ресурсы, облесение и заповедные зоны; энергопотребление и выбросы.

4. Экономика: динамика экономического роста; структура производства; структура спроса; бюджет центрального правительства; платежный баланс, счета текущих операций и валютные резервы.

5. Государство и рынок: финансирование в частном секторе; роль государства в экономике; энергетика и транспорт; связь, информатика; научно-техническое развитие.

6. Глобальные связи: международная торговля; финансовая помощь и потоки капитала76.

Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления в той или иной стране, дифференцируются по сферам и уровням общественной жизнедеятельности внутри стран. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере, при сведении всех проблем к какой-то интегрированной, очевидно, стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере, по крайней мере среди думающих людей, зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и самосостояться как личность свободного, демократического общества.

В основе критериев эффективности необходимо также рассматривать принципы государственного управления, поскольку они являются объективно обусловленными нормативными требованиями, выработанными практикой социального и государственного управления, и средствами регулирования связи между целями и результатами управленческой деятельности. Принципы выражают требования объективных законов управления, их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность управляемых масс. Какой бы из рассмотренных ранее принципов управления мы ни

76 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 480-484.

158

взяли, будь то принцип экономии энтропии или ограниченной рациональности, единства централизации и децентрализации власти и управления, демократизма и легитимности решений, каждый может выступать критериальным признаком оценивания эффективности.

Критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии общественно-государственного строя, в стратегических целях правящего субъекта — политическом курсе, в концепциях, политических установках и нормах системы управления, за которыми стоят общие национально-государственные интересы. Зачастую за таковые выдаются интересы господствующих классов или доминирующих национально-атнических групп. Сказанное объясняет относительность оценочных критериев эффективности, зависимость их прежде всего от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концепции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и интересы — все эти элементы критериев эффективности государственного управления представляют собою переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составляют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами изменений. Чем шире сфера контроля, т.е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до бесконечности. Предел ему — естественная самоорганизация общества. Способность государственного субъекта сочетать целенаправленное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоорганизации — один из универсальных показателей эффективности управления.

Различаются три группы критериев: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический. Определение эффективности управления по признаку соответствия результатов решений и их последствий признанным государством ценностям, выраженным в политической стратегии, мы называем ценностно-рациональным критерием. Если в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах и планах, то такой критерий называется целерациональным. Измерение эффективности управления по типу

159

— «затраты-выпуск» или «затраты-результат» характеризует прагматический критерий.

Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах.

Целерациональный критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем «соответствие ценностям». Хотя понимание государственных интересов — тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан — избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназий, колледжей и лицеев. Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет.

Прагматический критерий эффективности. Оценка действенности отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов.

Значение общих комплексных критериев эффективности управления не умаляет роли критериев специфических.

Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения государственного управления, обращается внимание на весьма

160

распространенную модель оценки эффективности: «ресурсное обеспечение управленческой деятельности — затраты - результат». Эта модель позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Объективность оценки предполагает необходимость введения при их сопоставлении поправочного коэффициента, учитывающего экономические условия и другие виды ресурсного обеспечения управления. Измерение эффективности управленческой деятельности государственного управления по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и нужными для решения поставленной задачи.

Таким образом, специфические критерии эффективности государственного управления социальными процессами формулируются в диапазоне проявления общих критериев государственного управления. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель.

Представляют интерес критерии специальной социальной эффективности государственного управления, определяемые Г.В. Атаманчуком:

1. Целеорнентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе.

Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только познавать смысл активности любой структуры государственного управления, но и избегать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необходимых управляющих воздействий.

2. Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих действий. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до «выхода» в государственно-управляющей системе в целом (в аппарате управления), соответствующих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного ими

161

общества. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисциплина, стимулы, санкции и другие социальные элементы. Экономия времени есть слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей движения в данном направлении.

3. Сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев.

В свое время, при критике авторитарной бюрократии, очень многими аналитиками обращалось внимание на чрезмерную громоздкость и усложненность государственного аппарата советского периода, снижавшие уровень рациональности и эффективности государственного управления. Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Но это правило постоянно игнорируется с соответствующими последствиями для государственного управления. Сложность продолжает подавлять инициативу и творчество в управленческих процессах.

4. Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.

Необходимо разобраться в том, сколько должен стоить (по издержкам) тот или иной государственный орган, та или иная государственная должность, те или иные управленческие решения и действия (хотя бы те бесконечные совещания, которые так любят проводить). Состояние страны таково, что все надо считать и считать и соотносить с приносимой пользой.

Значит, взятые во взаимосвязи критерии «цели — время — стиль — сложность — затраты» и рассмотренные под углом зрения содержания и силы порожденных ими управляющих воздействий способны достаточно емко характеризовать организацию и

162

функционирование государства как субъекта управления общественными процессами77.

Автор Ф. Шамхалов акцентирует внимание на следующих критериях эффективности:

- степень соответствия содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены вышестоящими управленческими руководителями;

- степень соблюдения управляющими правовых и иных установленных норм;

- степень влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов;

- степень изменения объекта управления в позитивную или негативную сторону;

- то, насколько управляющая деятельность направлена на улучшение реального положения людей, на реализацию их интересов и потребностей;

- объемы издержек управляющей деятельности с точки зрения окупаемости вкладываемых в управление ресурсов;

- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников и др.78.

Подводя итоги необходимо отметить, что общая теория эффективности пришла к выводу, что эффективность развитых систем вообще нельзя выразить одним показателем. Даже что-то суперглавное распадается на составляющие части, имеет ряд аспектов, подсистем. Иначе говоря, всегда требуется система показателей и критериев. Это тем более справедливо, если мы беремся оценивать такое сложное явление, как государственная власть. Здесь нужно иметь систему показателей и критериев эффективности, которая должна быть сквозной, но многоуровневой со взаимоувязанными элементами. В центре может стоять один сводный, обобщающий, интегральный показатель, но он обязательно будет опираться на множество других показателей.

6.4 Ресурсы совершенствования эффективности государственного управления

Об источниках, ресурсах, резервах, способах приведения государства в «опережающее состояние» много пишут как в нашей стране, так и за рубежом. Пишут сегодня и, видимо, будут писать в будущем. Важно, чтобы лица, от которых зависит принятие решений

77 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 487-496.78 См.: Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. – С. 438-442, 468-471.

163

по всем аспектам развития государственного управления, были заинтересованы в том, чтобы изучать и осознавать научную информацию. Необходим налаженный процесс совершенствования государственного управления. Он представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией, смысл которой заключается в придании государственному управлению как системному общественному явлению способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшения.

Профессор Г.В. Атаманчук отмечает, что целевая ориентация совершенствования государственного управления заключается в том, чтобы:

- обеспечить максимально достижимое соответствие содержания управляющих воздействий органов государственной власти и местного самоуправления потребностям и закономерностям управляемых объектов;

- формировать наиболее эффективные и рациональные взаимосвязи между управляющими компонентами государства и управляемыми объектами, а также субъектами других видов управления;

- поддерживать в оптимальном состоянии (с общественной и экономической точек зрения) организационную структуру государственного управления;

- способствовать постоянному абсолютному и относительному уменьшению общественных затрат на управление;

- повышать эффективность форм, методов и других элементов государственно-управленческой деятельности.

Эту общую целевую ориентацию совершенствования государственного управления можно условно подразделить на две группы целей: внешние и внутренние. Внешние цели состоят в повышении эффективности управляющих воздействий, их упорядочении и систематизации, в обеспечении адекватности объективным запросам управляемых объектов. Реализация внутренних целей предполагает совершенствование самой управляющей системы, улучшение её мобильности, рациональности, внутренней жизнедеятельности. Далее цели конкретизируются в зависимости от объекта анализа и преобразования (элементов, сторон и аспектов государственного управления). Поэтому важнейшим и исходным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его «древо целей», на основе которого определяется предмет, структура, актуальность, последовательность и другие проявления совершенствования государственного управления.

164

Наряду с целями и на их основе важным элементом процесса совершенствования государственного управления выступает его предмет.

Можно обозначить такие «блоки» предмета совершенствования государственного управления:

1.Постоянное и охватывающее все уровни и направления улучшение и упрочнение взаимодействий между управляющими и управляемыми компонентами системы государственного управления, что предполагает совершенствование главным образом «древа целей» и функциональной структуры государственного управления.

2.Непрерывное развитие общественной сущности государственного управления посредством его всё более глубокой демократизации.

3.Системная рационализация государственно-управленческой деятельности с целью всё большей социально, организационной и правовой обусловленности, обоснованности и эффективности каждого её элемента.

4.Создание информационных, организационных и других условий, факторов и стимулов, обеспечивающих введение в управленческую практику и эффективное применение в ней научных форм, методов и средств овладения человеком объективной действительностью.

5.Широкое использование социально-психологических факторов развития свободных, демократических, обоюдно ответственных отношений между всеми участниками государственно-управленческих отношений.

Г.В. Атаманчук также отмечает, что сложность целей и предмета совершенствования государственного управления обусловливает использование определённых принципов, при осуществлении всей этой работы. Выделяют следующие основные принципы.

Прежде всего, это принцип системности, обусловливающий охват данным процессом какой-либо крупной составной части функциональной и организационной структуры государственного управления, подсистемы органов государственной власти и местного самоуправления.

Далее, принцип комплексности, требующий учёта многообразия элементов государственного управления, их сторон, свойств, аспектов, охвата различных факторов, средств, форм, методов и т.д., которые реально и в совокупности влияют на управленческие процессы.

Нельзя забывать также о принципе непрерывности, исходя из которого действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые радикальные преобразования система

165

государственного управления переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время, как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно приводят его в новое качество. И, наконец, принцип плановости, свидетельствующий о том, что цели процесса совершенствования государственного управления могут достигаться лишь путём тщательно спланированных и последовательно выполняемых действий.

Процесс совершенствования государственного управления должен быть, разумеется, надлежаще организован. На практике сложилось в основном три способа решения таких вопросов:

- осуществление рационализации тех или иных элементов управления силами персонала соответствующего органа и подсистемы органов (по собственной инициативе и за счет внутренних ресурсов);

- обоснование предложений по рационализации силами привлечённых специализированных (проектных, экспертных и т.п.) организаций, внешних по отношению к рассматриваемой структуре;

- разработка и реализация проектов (планов) рационализации объединёнными силами представителей как соответствующего органа, так и внешних специализированных организаций79.

В заключении необходимо отметить, что опыт и дореволюционной России, приведший к известным событиям начала XX века, и советского периода, не решившего намеченных целей, и периода становления Российской Федерации, и зарубежных стран однозначно подтверждает, что в вопросах совершенствования государственного управления не может быть самодеятельности, субъективистских «вариаций». Нужна серьёзная организация процесса совершенствования государственного управления (да и других видов управления) на общегосударственном уровне и в масштабах всего общества.

Многие страны, особенно развитые, постоянно разрабатывают и реализуют программы (планы) совершенствования своего государства, его аппарата и государственного управления, создают для этих целей различные структуры в виде министерств, комитетов и т.п. Почти каждая политическая партия в своих программных документах имеет раздел, посвященный развитию государственности. Свидетельством актуальности данной проблемы является существование в большинстве стран, прежде всего США, Японии, Европейского сообщества, значительного числа консультационных структур (фирм), специализирующихся на совершенствовании управления.

79 См. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. - С. 520-525.

166

Контрольные вопросы 1. Объясните понятие «эффективность государственного управления».2. Назовите основные факторы эффективности государственного управления.3. Какие вам известны критерии эффективности государственного управления?4. В чем заключается целевая ориентация процесса совершенствования государственного управления?5. Какие существуют способы организации процесса совершенствования государственного управления?

Литература1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс

лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004. 2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное

управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. 3. Глазунова Н.И. Государственное (административное)

управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004. 4. Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г.

Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «Март», 2004.

5. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.

6. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.

7. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.

8. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.

9. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов н/Д, 1997.

10. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. – М.: Юристъ, 2001.

11. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003.

167

Словарь терминовВертикальность государственного управления –

субординационность (соподчиненность), иерархичность системы исполнительно-распорядительных органов. Управление основанное на принципах непосредственного управленческого воздействия субъекта управления на объект.

Государственное управление - практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.

Государственное управление в широком смысловом значении - целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т.е. реализация государственной власти во всех её формах и методах.

Государственное управление в узком, специальном значении означает управленческую деятельность должностных лиц и органов исполнительной власти.

Государственное управление по горизонтали сводится к координации, взаимодействию, взаимопомощи различных управленческих структур в процессе достижения единых целей государственного управления.

Государственные органы — это совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти, а также органы государственного управления, которые создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной власти.

Государственный аппарат - рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделённая властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определённых функций и задач.

Государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти) представляет собой отдельный, относительно самостоятельный элемент организационной системы, созданной государством для осуществления его целей и функций.

Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качественных изменений в заданном направлении.

168

Информационная система государственного управления — это организационно-упорядоченная совокупность документов (массив документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, отвечающая потребностям информационного обеспечения процесса государственного управления.

Контроль (от франц. controle — проверка) — аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника).

Координация - это одна из наиболее важных функций управления, направленная на обеспечение согласованности работы всех звеньев системы управления и приведение управленческих решений в соответствие с поставленными задачами.

Координационное управление предполагает управленческие отношения по горизонтали основанное на принципах взаимодействия и взаимопомощи равнозначных элементов системы в процессе достижения общих целей.

Координационные отношения возникают между неподчиненными друг другу субъектами управления, при статусном равенстве участников управления (по горизонтали) в механизмах согласования при решении определенных проблем и в процессе достижения общих целей.

Критерий эффективности государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность систем государственного управления в целом, а также отдельных управленческих решений.

Методы государственного управления - это официальные способы властного воздействия государственных органов на процессы общественного и государственного развития, на деятельность государственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.

Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность, на которые оказывается управленческое воздействие.

Организационная структура государственного управления – это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата государственного управления, связанных между собой по вертикали (суббординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления.

169

Принципы в системе государственного управления – это закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.

Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы (средства для достижения цели) государства, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы и другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на целевое решение соответствующих задач.

Субъект управления — государственные институты - организации специальных групп людей, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм.

Теория государственного управления представляет собой комплексное систематизированное знание о методах и закономерностях управляющего воздействия государственных институтов на общество.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

170

Формы государственного управления - это отработанные практикой устойчивые способы функциональной организации приемов и методов, с помощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.

Функции государственного управления — это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и др. воздействия, влияния на управляемые явления.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной властью.

Целевые государственные программы — это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства.

Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.

Эффективное управление — это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.

Эффективность процесса управления понимается как результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект.

171

Государственное управление: Учебное пособие. Хабаровск: ДВАГС, 2005. – 183 с.

Авторы: Голощапов Р.В., Пятков А.Г.

Компьютерный набор и вёрстка: Голощапов Р.В.

Лицензия ИД №03637 от 25.12.2000 г.Подписано в печать с оригинал-макета декабрь 2005 г.Сдано в печать декабрь 2005Формат издания 60х84 1/16Усл. печ. л. – Учётно-изд. л. – Тираж Заказ №

172