Unidad 1 Expansión del Estado y crisis del estatismo. Las causas de las reformas administrativas

Presentación

El Seminario sobre Creación de Valor en el Estado está orientado a tratar el paradigma de gestión pública que lleva ese nombre. Este enfoque se difundió en la década del noventa del siglo XX y surgió luego de una compleja crisis del Estado; se trató de una crisis generalizada (de legitimidad, fiscal, de resultados, etc.) que se inició dos décadas antes y, afectó a distintas regiones del mundo.

La definición de Valor Público (VP) es análoga al concepto de valor que se atribuye al capital empresarial (ámbito privado). Uun negocio crea valor cuando logra que sus productos o servicios sean elegidos por sus clientes a lo largo del tiempo y generando una rentabilidad superior al costo del capital invertido, el Estado crea Valor Público cuando su actividad es valorada favorablemente por los ciudadanos.

Para una mejor comprensión del Paradigma de Valor Público como modelo de gestión, es conveniente considerar los grandes hitos de la evolución del Estado a partir del último cuarto del siglo XX. Estas transformaciones impactaron en las prácticas administrativas y lo que se conoce como modelo burocrático fue crecientemente cuestionado por los centros de poder y por la bibliografía académica.

Desde la década de los ochenta, comenzó a gestarse la idea de aplicar al sector público los criterios de gestión que se utilizan para la empresa privada. Se desarrolló, así, un nuevo paradigma que se difundió con el nombre de New Public Management (NPM); estaba inspirado por los mecanismos de mercado y fue proclamado como capaz de superar las limitaciones del modelo burocrático. El Paradigma del Valor Público, por su parte, se presenta señalando limitaciones tanto del modelo burocrático como del modelo NPM y se define como post-competitivo.

Algunos conceptos básicos sobre el Estado legal-burocrático

Una definición básica podría expresar que el Estado es la comunidad política y jurídicamente organizada en un territorio determinado. El Estado es una forma de orden que se impone sobre la comunidad, entre otros posibles o imaginables. Es decir, es una empresa de dominación social que, además, posee el monopolio de la coacción física.Para el ejercicio de la dominación, el Estado requiere contar, entre otras herramientas, con un gobierno, fuerzas armadas, sistema jurídico y un cuerpo administrativo organizado en un conjunto de entes que cumplen funciones específicas.El concepto de Estado posee una doble dimensión. Es un aspecto de las relaciones sociales; y al mismo tiempo es un conjunto de organizaciones que cumplen distintos tipos de funciones (Abal Medina, 2012).

En el desarrollo del Estado moderno hacia mediados del siglo XIX, los Estados europeos emprendieron reformas en el servicio público a nivel administrativo, mediante las cuales pasaron de la administración pública patrimonial a la administración burocrática (Bresser Pereira, 2001). Este pasaje de un modo de administración al otro también implicó cambios en la forma de dominación ejercida por el Estado.

Max Weber señala que la dominación legítima (es decir, la que cuenta con una amplia adhesión) puede además considerarse racional cuando la autoridad se ejerce de acuerdo con ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas (por eso se llama también dominación legal), lo cual otorga una cierta previsibilidad a este tipo de dominación. El tipo más puro de dominación legal es el que se ejerce por medio del modelo burocrático. El nivel político es el que ejerce el poder de imperio, sea por elección o por otros mecanismos, pero sus facultades de mando están también acotadas legalmente. Y los funcionarios del cuerpo administrativo al servicio del Estado están organizados según unas reglas que el autor esquematiza en el siguiente decálogo:

1. Son personalmente libres, se deben sólo a los deberes objetivos de su cargo.2. En jerarquía administrativa rigurosa.

3. Con competencias rigurosamente fijadas.4. En virtud de un contrato.5. Su nombramiento se fundamenta en la calificación profesional.6. Son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensión. Su retribución está graduada primeramente en relación con el rango jerárquico, luego según la responsabilidad del cargo.7. Ejercen el cargo como su única y principal profesión. 8. Tienen ante sí una carrera o perspectiva de ascensos y avances por años de ejercicio, servicios, o por ambas cosas, según juicio de sus superiores.9. Trabajan con completa separación de los medios administrativos y sin apropiación del cargo.10.Están sometidos a rigurosas disciplina y vigilancia administrativa. (Weber, M. C. E., 1996: 176).

Segun lo señalado Max Weber en cuanto a la relevancia del expediente en el modelo burocrático: Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aún allí donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estén hasta prescritas; por lo menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, así como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. (Weber, M. C. E., 1996: 175)

El modelo burocrático descripto por WEBER como:

• “La administración burocrática significa: dominación gracias al saber...”. • “Dominación de la impersonalidad formalista, sin odio y sin pasión, o sea sin amor y sin entusiasmo, sometida tan solo a la presión del deber estricto; sin acepción de personas, formalmente igual para todos, es decir, para todo interesado que se encuentre en igual situación de hecho: así lleva el funcionario ideal su oficio.” (Weber, M. C. E., 1996: 180).• “…la vinculación de los miembros de la administración a sus tareas objetivas, ineludible dentro de las relaciones de la racionalización burocrática.” (Weber, M. C. E., 1996: 213).

La organización burocrática ha sido asociada, en el pensamiento social y en el administrativo, con la conformación de organizaciones cada vez más complejas. Si bien habitualmente se relaciona al modelo burocrático de administración con la organización estatal, tiene una extendida aplicación en las grandes corporaciones privadas y en otros tipos de organizaciones tales como sindicatos, asociaciones, y también, ciertamente, universidades.

En cuanto a su funcionamiento, el modelo burocrático atribuye, a cada unidad organizativa especializada en determinadas funciones y tareas, una competencia exclusiva para desempeñarlas. Esta división del trabajo se aplica tanto en una dimensión horizontal (por materia), como vertical (por nivel de responsabilidad). De esta manera, el cuerpo administrativo permanente tiene atribuidas sus responsabilidades a nivel operativo y su situación laboral reviste carácter de estabilidad.

El modelo asume sus tareas ejecutando los lineamientos definidos por el nivel político, vértice superior de la pirámide administrativa. En los Estados que asumen regímenes de gobierno con instituciones democráticas, la legitimidad del nivel político proviene del voto de los ciudadanos, que define quién ocupa los cargos electivos. Los funcionarios ubicados en los cargos electivos, a su vez, están habilitados por la ley para designar a sus colaboradores políticos. Formalmente, la responsabilidad en el modelo burocrático está atribuida al nivel de los responsables políticos. Pero la manera de desplegarse la cuestión de la responsabilidad presenta rasgos específicos : En primer lugar, se trata de una responsabilidad acotada estrictamente a las materias de su competencia, a los objetivos que el ordenamiento legal le atribuye. En segundo lugar, es una responsabilidad hasta el límite de sus atribuciones en sentido vertical.

Por otra parte, el cumplimiento de sus deberes por parte del funcionario, es decir, el correcto desempeño de su responsabilidad, se entenderá acreditado en la medida en que las acciones realizadas no se aparten de los procedimientos establecidos. Una de las críticas que recibe el modelo burocrático es que plantea una racionalidad más atenta a los medios que a los fines.

En la relación entre la administración y los administrados (los ciudadanos y demás personas a las cuales la administración dirige su acción), existe una asimetría de posiciones según la cual los administrados se encuentran en una posición de subordinación con respecto a la administración. Y,

desde esta posición de supremacía de la administración sobre los administrados, se fue ampliando el campo de intervención del Estado y se fue haciendo progresivamente más costoso financiar la actividad estatal.

Existen diferentes posturas sobre el rol del Estado con respecto a los intereses de los distintos sectores o clases sociales. Por ejemplo, la doctrina marxista tradicional considera que el Estado, en el capitalismo, es un mero instrumento al servicio de la clase social dominante, la clase burguesa propietaria de los medios de producción. Otros enfoques lo visualizan como campo de lucha en el cual los equilibrios de fuerzas van siendo modificados según la dinámica del proceso social. En esta perspectiva, las acciones del Estado procuran favorecer la valorización del capital para la clase burguesa y, mediante políticas de protección social y otros beneficios a las clases subalternas, construyen la legitimidad para el orden establecido. En contraposición, en la experiencia socialista y en otras diversas circunstancias históricas, se le suele atribuir una autonomía en la fijación de sus objetivos y en el desarrollo de sus actividades.

Expansión del Estado y crisis de estatismo

A lo largo de la historia de los Estados modernos, su complejidad y tamaño ha estado en constante crecimiento. En la opinión de Max Weber, la complejidad creciente lleva a una división del trabajo cada vez más especializada y a la necesidad de contar en el cuerpo administrativo con saberes profesionales cada vez más elevados y diversificados; esas circunstancias implican la inevitabilidad de la burocracia y de su crecimiento.

Un brillante estudioso argentino, el Dr. Carlos Strasser, afirma que el Estado se ha desarrollado ininterrumpidamente,

...en función de procesos varios, tales como la multiplicada escala del comercio y la propia economía internacional y sus crisis, el crecimiento de la población y el fenómeno de la urbanización, el desarrollo industrial y tecnológico y de los medios de comunicación, los cambios en la estratificación social, la incorporación de cada vez más amplios sectores populares a la vida política, la necesidad de industrias básicas con un ciclo de ganancias lento y requisitos de poder cuantiosos, la expansión legislativa y de la burocracia consiguientes a todo ello, etc. Una sociedad cada vez más compleja y cada vez más vinculada a un mundo internacional segrega un tipo de Estado cada vez mayor y más activo, hasta enorme y omnipresente… (Strasser, C., 1999: 47).

En el crecimiento de las funciones de los Estados modernos, especialmente a partir del siglo XX, se pueden diferenciar las siguientes causas según grupos de países:

El Lic. José María Las Heras, profesor de esta universidad, nos hace referencia a la llamada ley de Wagner (también llamada ley de la expansión creciente de la actividad estatal), según la cual: “el incremento relativo de las actividades gubernamentales en la economía nacional es consecuencia del aumento del ingreso real per cápita, en las naciones que están pasando por un proceso de industrialización”. También menciona la ley de Parkinson, que enuncia dos axiomas: “En primer lugar un funcionario necesita multiplicar subordinados, no rivales. En segundo lugar los funcionarios se crean trabajo unos a otros” (Las Heras, J. M., 2008).

El siglo XX fue el período de mayor crecimiento del Estado y, a los efectos de una reseña del proceso histórico determinante de esa evolución, en esta sección nos apoyamos básicamente en el historiador inglés Eric Hobsbawm. Así, comprendemos que el siglo XX se caracterizó en lo militar por el desarrollo de guerras de gran escala y altísimos esfuerzos económicos para los Estados. La primera y segunda guerra mundial (1914/18 y 1939/45, respectivamente) fueron disputas por la supremacía económica entre las grandes potencias de la época. A partir de la segunda posguerra, la tensión bipolar de poder entre dos grandes bloques, uno liderado por los Estados Unidos y otro por la Unión Soviética, conocida como guerra fría, alentó numerosas guerras localizadas y menores, entre las cuales las más importantes fueron las luchas por la independencia nacional de las colonias europeas en África y en Asia.

Si concentramos nuestra atención en otros dos grandes campos de intervención estatal, el económico y el social, advertimos que el fuerte crecimiento de los Estados a partir de la década de 1930 tiene su correlato en la expansión de la producción industrial y en los cambios sociales de ello derivados, tales como la urbanización y la generalización del trabajo asalariado.

El perfil industrial y social tuvo características diferentes según las regiones. En los Estados Unidos, la producción alcanzó la mayor escala. Es la era de las grandes fábricas intensivas en capital que producen bienes masivos y estandarizados adquiridos en una amplia proporción por los propios trabajadores asalariados, cuyos salarios son negociados por los grandes sindicatos divididos por ramas.

En Europa Occidental, después de la segunda guerra mundial, los Estados desplegaron políticas muy activas para sostener un aparato industrial que pudiera alcanzar una escala competitiva con la norteamericana. A partir del empleo asalariado, se conformó en esta región todo un vasto sistema de protección social que se llamó Estado del Bienestar.

Japón y otros países asiáticos, como Corea y Taiwán, también profundizaron su desarrollo industrial con fuerte intervención estatal y con un patrón de especialización concebido desde el inicio para el mercado de exportación.

En los países socialistas, bajo el principio de la economía centralmente planificada y la propiedad estatal de los medios de producción, el Estado tuvo una preponderancia absoluta en lo económico y en lo social. La Unión Soviética fue el país más poderoso de este grupo durante décadas; su estrategia planificada se basó en dotar a su aparato productivo de todas las industrias básicas, que en conjunto se denominan industria pesada. En este marco, los sectores más desarrollados fueron el complejo industrial militar y algunos segmentos de alta tecnología, como el espacial.

Los países de América Latina, sobre todo los más grandes y poblados, también desarrollaron estrategias de industrialización a partir de 1930, basadas en un modelo que se conoció como Industrialización Sustitutiva de Importaciones (ISI). Este modelo se orientó principalmente a los mercados internos de los respectivos países. Las tecnologías se adquirieron desde los países capitalistas centrales y debieron adaptarse a operar en menor escala, con una consiguiente brecha de productividad. De todos modos, esta industrialización fue determinante para el desarrollo de la urbanización y de amplias franjas de trabajadores asalariados. A partir de estas bases, el Estado pudo desarrollar sistemas de seguridad social relativamente amplios, especialmente en Argentina. También tomaron significación otras actividades estatales de gran efecto en cualquier estrategia de desarrollo, tales como la educación superior y la investigación en ciencia y tecnología.

Así como ningún orden de cosas es inmutable, el mundo que hemos descripto en los párrafos precedentes se transfiguró completamente en el último cuarto del siglo XX. Es conveniente conocer ese proceso de cambios para comprender el afloramiento de las críticas al modelo burocrático de administración del Estado, proceso jalonado por hitos que son otras tantas referencias ilustrativas de los acelerados cambios ocurridos, con efecto en todo el mundo. Estos hitos son los siguientes:

• La crisis del petróleo. • La decadencia económica y política del bloque soviético. • El inicio de las reformas en la economía china. • La irrupción de la competencia japonesa. • La reacción político- militar y tecnológica de los Estados Unidos. • La crisis de deuda externa de los países periféricos. • El fin de la guerra fría y la desarticulación del sistema soviético. • El consenso de Washington.

La educación superior como factor de expansión del sector público nacional en Argentina

La expansión de la educación superior es un fenómeno de alcance mundial. A partir de la segunda mitad del siglo XX, el sistema universitario argentino ha tenido un acelerado desarrollo, como Ud. estudió en la materia Estado, Sociedad y Universidad. Un documento de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria lo reseña, reformas administrativasrecordando que:

...hasta 1955 existían en la Argentina seis Universidades Nacionales, las más antiguas del sistema: la Universidad Nacional de Córdoba, la Universidad Nacional de La Plata, la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Cuyo, la Universidad Nacional de Tucumán y la Universidad Nacional del Litoral.

La etapa 1956 – 1970 se caracteriza por la emergencia de instituciones universitarias de gestión privada: se crean las primeras veinte instituciones privadas del país. En el período 1971-1976 se crea un importante número de instituciones de gestión estatal. A partir de la década de 1990, con la creación de nuevas instituciones universitarias de gestión estatal y privada, se reanuda el proceso de expansión del sistema universitario.

En 1960 Argentina contaba con 159.643 estudiantes universitarios. La expansión de la matrícula universitaria fue constante y en el año 2009 realizan estudios en las instituciones de educación superior universitaria argentinas 1.650.150 estudiantes. Las instituciones universitarias de gestión estatal concentran aproximadamente el 80 % de la matrícula (CONEAU, 2012: 22).

Argentina – Evolución del número de universidades

Fuente: CONEAU (2012: 22)

En el aspecto administrativo, las universidades públicas se desarrollaron aplicando todas las reglas clásicas del modelo burocrático para su organización y funcionamiento.

De la crisis del Estado al impulso a las reformas

Ya desde el inicio de los años ochenta, se venía difundiendo, desde los países centrales del capitalismo, una copiosa bibliografía destinada a cuestionar tanto la extensión como la organización de la actividad estatal. Algunos libros dedicados a esta problemática tuvieron gran influencia mundial: es el caso de Estado modesto, Estado moderno, de Michel Crozier, aparecido en 1989, y La Reinvención del Gobierno, de David Osborne y Ted Gaebler, publicado en 1992.

La crisis del Estado en distintas regiones del mundo y los conmocionantes hechos internacionales de 1989 dieron lugar al inicio de una era de intensificación de la globalización, y el planteo del Consenso de Washington pretendió erigirse como pensamiento único. Se daban, así, las condiciones para el despliegue de profundas reformas del Estado, como las que alentaba aquella bibliografía referida en el párrafo anterior.

El texto de Crozier es interesante porque, mientras propone un cuestionamiento radical de la situación del Estado en Francia de los años ochenta, pretende diferenciarse de la postura neoliberal de regreso al Estado mínimo. El autor francés sostiene que su propósito es delimitar campos de intervención pertinentes para el Estado y proponer formas renovadas para su organización y funcionamiento. Crozier plantea como punto de partida un reconocimiento a los logros del Estado francés y a las capacidades y probidad de sus funcionarios, pero también la constatación de que el Estado se ha hecho omnipresente y disfuncional para el relanzamiento de las energías de la nación en un contexto fuertemente competitivo.

El texto pone en duda que, en la complejidad del mundo actual, el abordaje impersonal y genérico de los funcionarios especializados (que llama tecnócratas) pueda alcanzar un conocimiento adecuado y atribuye esta capacidad a los mismos administrados directamente involucrados en los asuntos, a quienes llama prácticos.

Al aplicarse estos conceptos a la materia económica, resulta una confusión entre reglamentación y regulación. La reglamentación sería el fárrago de normas impuestas por los tecnócratas de manera exhaustiva sobre los más mínimos aspectos de la actividad económica, reglas definidas según aquel impreciso conocimiento general y, por ello, proclive a obstaculizar el funcionamiento adecuado. La obra de Crozier propicia la regulación surgida de la interacción de las posturas prácticas de los involucrados directos que no necesariamente requiere un reflejo reglamentario formal.

En cuanto al vasto dispositivo estatal de protección social, aquello que configura el llamado Estado del Bienestar, Crozier critica el hecho de que las especialidades profesionales que llama profesiones asistenciales operen dentro del Estado con una autonomía basada en sus propios principios deontológicos. Es decir, las profesiones asistenciales definen sus protocolos de intervención de acuerdo a reglas que no toman en cuenta las necesidades y expectativas de los destinatarios. Por eso, el autor propone una modificación drástica de este enfoque a partir del reconocimiento de los destinatarios directos como clientes de los servicios y no como meros administrados en posición subalterna frente a la administración.

Otro cuestionamiento del texto se dirige al corazón mismo del modelo burocrático: es el que califica de insuficiente el modo general de razonamiento de la administración con sus dimensiones técnica, financiera y jurídica, justamente los tres grandes campos de justificación de los actos administrativos que habitualmente se documentan en los expedientes de la Administración. Crozier afirma que este modo de razonar apenas puede ser adecuado para el cumplimiento de rutinas administrativas ya establecidas, pero impotente para resolver problemas nuevos o para generar innovaciones de gestión.

El texto propone una visión general centrada en un Estado que haga menos cosas (Estado modesto) y un conjunto de estrategias para que pueda hacerlas mejor (Estado moderno). Entre estas estrategias, se encuentran: la evaluación de las políticas públicas, ya no por instancias intraestatales sino por sus mismos destinatarios; la flexibilización de las relaciones laborales y del rol de los sindicatos; y el fortalecimiento del liderazgo de los jefes, para que crezcan en autonomía de criterio y actúen con menos apego a las reglamentaciones.El análisis económico para la delimitación de la intervención del Estado Desde la teoría económica también se tomó nota del cambio de contexto y fue tomando amplia difusión e influencia un criterio de análisis para definir la pertinencia de la intervención estatal: el concepto de fallas de mercado, el cual se complementó con el concepto de fallas de gobierno.

Así como el intervencionismo de épocas anteriores se había basado en otros aspectos de la teoría económica, principalmente la cuestión del desarrollo en los países periféricos y el problema de la ocupación y los ciclos económicos en el mundo desarrollado, en la etapa de las reformas neoliberales, el foco de atención está dirigido a la introducción de reglas de mercado o análogas mediante la supresión o atenuación de las fallas que dicha lógica presenta.

Así, la teoría económica dominante sostiene que la asignación de recursos por medio del mercado de competencia perfecta es la más eficiente y demuestra que, en esas condiciones, no es posible acrecentar el bienestar de alguna persona sin disminuir el de otra (este postulado se conoce como óptimo paretiano).

Pero el mercado de competencia perfecta es un tipo ideal que raramente se produce en la práctica. Supone que los bienes ofrecidos son homogéneos, que oferentes y demandantes están atomizados y cuentan con información completa, que pueden entrar y salir libremente del mercado, y que existe plena movilidad del trabajo y del capital. El precio de equilibrio en este mercado es aquel en que coincide la cantidad que los oferentes desean vender con la que los demandantes desean comprar.

En este sentido, las fallas de mercado son situaciones en las que no funciona correctamente el mecanismo de los precios. El término fallo de mercado se refiere, por tanto, a una situación en la cual alguna de las condiciones de competencia perfecta no se cumple. Stiglitz, en su texto Economía del Sector Público, destaca seis fallas básicas del mercado:

1.Competencia imperfecta. Por ejemplo, cuando existe un solo oferente (monopolio) o pocos (oligopolio).

2. Bienes públicos. Los bienes públicos puros tienen dos propiedades básicas: a) una vez que se ha establecido su provisión, no cuesta nada añadir destinatarios; y b) no es posible excluir a alguien del disfrute del bien público. Pensemos, como ejemplo, en el servicio de Defensa Nacional.

3. Externalidades. Son situaciones en que las actividades de una persona o empresa genera costos a otra (u otras) sin compensarle por ello (externalidad negativa) o le genera beneficios sin recibir compensación (externalidad positiva). Como ejemplo, podemos pensar en una fábrica que emane malos olores en una localidad dedicada al turismo (externalidad negativa), o en un vecino que ilumina la calle desde su casa y con ello beneficia a los transeúntes (externalidad positiva).

4. Mercados incompletos. Existen cuando los consumidores están dispuestos a pagar precios superiores al costo de producir determinados bienes o servicios y, sin embargo, no existen oferentes. El ejemplo más notorio es el de los mercados de seguros, que suelen cubrir solamente una cierta variedad de riesgos.

5. Información imperfecta. Son las situaciones en que el mercado por sí mismo no provee la información mínima que se considera necesaria. Entre los ejemplos que nos proporciona el texto de Stiglitz (2002), y que nosotros vemos reflejados en nuestra realidad concreta, está el del costo completo de los servicios financieros y la composición detallada de los alimentos que consumimos.

6. Desempleo y otras perturbaciones económicas. Recurrentemente, las economías enfrentan niveles elevados de desempleo o situaciones de inflación demasiado elevadas que los economistas consideran evidencias de mal funcionamiento de los mercados.

Como se ha expresado más arriba, la superación de alguna falla de mercado suele ser la principal justificación para la intervención estatal a partir de la década del noventa. El criterio de intervención justificada por las fallas del mercado se ve contrapesado por el concepto de falla de gobierno, que alerta sobre los riesgos de fracaso de los programas públicos.Stiglitz (2002) nos presenta cuatro fallas que implican incapacidad sistemática del Gobierno para alcanzar objetivos formulados:

1. Insuficiencia de información. Para el Estado no es posible contar con información completa sobre los asuntos en que interviene; como consecuencia de ello, se presentan imprevistos que pueden llevar al fracaso de una iniciativa.

2. Limitaciones para controlar a las empresas privadas. Las empresas pueden apartarse, por conveniencia o por sus propios problemas, de las pautas de funcionamiento que define el gobierno para diversas situaciones.

3. Limitaciones para controlar a la burocracia. La ejecución de la voluntad política del gobierno requiere que la burocracia tenga un buen funcionamiento y colabore para alcanzar los objetivos. Si no cuenta con la motivación adecuada o no orienta su esfuerzo operativo a los objetivos planteados, se corre el riesgo de fracaso.

4. Limitaciones derivadas de los procesos políticos. Hay circunstancias en que la atención de problemas permanentes se ve perjudicada por las particularidades del proceso político. Por ejemplo, cuando por razones

de lucimiento político se orienta la acción del gobierno a un paliativo de corto plazo antes que a una solución de fondo.

El Estado en la Argentina. Crisis y Reformas

En un texto breve pero de relevante contenido, el investigador Ricardo Sidicaro (2003) recorre la especificidad argentina en la formación del Estado intervencionista a partir de 1930 y su posterior crisis.

En su análisis, sostiene que las prácticas fraudulentas de los conservadores y el tipo carismático del liderazgo de Perón perjudicaron la legitimidad de las instituciones en formación porque el ingreso a la función pública no fue muy transparente y tampoco se respetaba adecuadamente la imparcialidad en las decisiones. Pero el autor también destaca que, entre 1930 y 1955, se logró conformar un conjunto perdurable de organismos burocráticos dedicados a diversas esferas de acción, así como desarrollar una normativa regulatoria de diversos aspectos económicos y sociales. Por otra parte, las normas básicas de funcionamiento del Estado en Argentina fueron diseñadas siguiendo el modelo burocrático, especialmente en lo referido al énfasis en el procedimiento.

La descripción de Sidicaro del decenio peronista (1946-1955) es elocuente:

...la actividad estatal apuntó a no dejar casi ningún área de la vida social fuera de la influencia burocrática o de la dirección de los poderes públicos. Las nuevas reglamentaciones laborales, los mecanismos de transferencias intersectoriales de ingresos, los sistemas oficiales de crédito, los controles de precios, la nacionalización de los servicios públicos y el desarrollo de empresas estatales, fueron formas de intervención cuyos efectos cambiaron aspectos centrales de la dinámica de la economía. (Sidicaro, R., 2003)

El autor define un segundo período intervencionista entre 1955 y 1976. Nos dice que, a diferencia del período anterior, la inestabilidad política y económica de esta etapa afectó la coherencia institucional de los organismos estatales, sometidos a frecuentes impulsos contradictorios en las demandas de intervención. En sus palabras, en este período se produjeron, simultáneamente, un crecimiento del aparato burocrático y un debilitamiento de sus capacidades.

Sin embargo, analistas de la historia económica destacan que, gracias al impulso del Estado, aunque sea con intermitencias, se profundizó en este período la integración vertical de la industria sustitutiva mediante la construcción de numerosas plantas productoras de insumos de uso difundido: hierro, aluminio, acero, petroquímica, celulosa, etc.

Volviendo a Sidicaro, su caracterización del Estado durante la última dictadura (1976-1983) es, por supuesto, sumamente sombría: desorganización administrativa, arbitrariedades y clientelismo agravados hasta lo intolerable por la situación de terror represivo. Sin partido civil propio que le diera respaldo (…) las facciones militares en pugna convirtieron a muchas reparticiones estatales en bases de operaciones políticas para librar sus conflictos. Todos los espacios administrativos sirvieron para colocar a los clientes y amigos, entre los que había cuotas para los retirados de las tres armas… (Sidicaro, R., 2003).

El autor también afirma que, en este período, el régimen dictatorial introdujo a los acreedores internacionales como un nuevo e importante actor socioeconómico en la vida política nacional al tomar masivamente deuda externa para financiar el déficit del Estado. Otros aspectos de la política económica, como el bajo tipo de cambio y la apertura a las importaciones, habían afectado notoriamente al aparato productivo industrial, especialmente en el estrato de las PyMEs, con los consiguientes perjuicios asociados en materia social.

Después de recuperarse la institucionalidad democrática en 1983, los condicionantes que afrontó el gobierno por los cambios en las condiciones de la deuda externa y las dificultades para sostener un programa económico consistente resultan elementos ilustrativos de que en este período no se logró modificar la situación de debilidad de las capacidades estatales.

Al momento de la crisis final del gobierno del Dr. Alfonsín, quien traspasó anticipadamente el cargo

al Presidente Electo Carlos Saúl Menem, el Estado se encontraba en un estado de impotencia para cumplir sus funciones orientadoras de la actividad económica y para mantener la legitimidad social.

El déficit fiscal alcanzaba un porcentaje del PBI inéditamente alto, no se lograba cumplir con los servicios de deuda externa, y un amplio número de empresas de propiedad del Estado operaban la prestación de servicios públicos y la producción de diversos tipos de bienes en condiciones de ineficiencia y descapitalización, en muchos casos con baja calidad de prestaciones.Como se ha descripto más arriba, el contexto internacional presentaba el afianzamiento del poderío norteamericano en materia política y militar. En el plano económico, aumentaba la mundialización de la producción hegemonizada por las empresas transnacionales y la entronización de la lógica de la globalización financiera.

Las reformas del Estado y de la Administración

El nuevo gobierno del Dr. Menem no se planteó un programa de concertación social para rediseñar la financiación del Estado y la recuperación de la moneda y otras instituciones clave, sino que se orientó a implementar las medidas impulsadas por los centros financieros internacionales, conceptualmente esquematizadas en el llamado Consenso de Washington. Para ello, se puso en marcha un vasto programa de reforma del Estado que tuvo dos etapas de impulso conocidas como Reformas de Primera y de Segunda Generación respectivamente.

Es curioso que en Argentina los promotores de las reformas hayan hecho un uso profuso de los argumentos elaborados para las realidades de los países centrales. El Estado francés que criticaba Crozier era un Estado omnipresente y omnipotente, un Estado que todo lo sabe y con un exhaustivo poder de policía que, con sus abundantes conocimientos tecnocráticos, interfería con las iniciativas de los agentes económicos y de la sociedad civil. En cambio, el Estado argentino, como nos explican Sidicaro, Las Heras y muchos autores que se han ocupado de esos años, era un Estado hipertrofiado pero inerme, incapaz de abordar la agenda que se presentaba y ni siquiera de ejercer poder de policía suficiente.

Al margen de los argumentos de propaganda utilizados para comunicar a la población el sentido de las reformas, hay elementos centrales que son objetivos, tales como: a) existía gran presión por parte de los acreedores internacionales para que Argentina entregara activos estatales como forma de pago de la deuda externa y que, además, implementara el resto del decálogo del consenso de Washington, un requisito para la expansión de la valorización financiera en la nueva era de globalización; b) no se evidenció la voluntad de los sectores económicos y sociales de expresar un programa alternativo de salida de la crisis.

Reformas de Primera Generación (1989-1995)

Las reformas llamadas de Primera Generación se produjeron entre 1989 y 1995, y se sustentaron legalmente en dos leyes: la 23.696 de Reforma del Estado y la 23.697 de Emergencia Económica. Sus propósitos generales fueron reducir el tamaño del Estado y el alcance de su actividad en materia económica y social. Se implementaron en cinco dimensiones principales:

1. Privatizaciones. Se puso en venta o concesión casi la totalidad de las numerosas empresas del Estado así como otros activos valiosos, tales como áreas de explotación petrolera, inmuebles, etc. En la mayoría de los casos, se admitieron títulos de deuda externa como parte de pago. Masivos contingentes de personal de las empresas públicas perdieron sus puestos de trabajo. La privatización del sistema jubilatorio fue otra medida de gran impacto en la modificación del mapa del Estado.

2. Desregulación. Numerosos mercados estaban regidos por pautas que pretendían equilibrar situaciones y atenuar ciclos. La reforma desmanteló esas normas regulatorias y cerró los organismos que las aplicaban. Los ejemplos más conocidos son los de la Junta Nacional de Granos y la Junta Nacional de Carnes.

3. Descentralización. Se definió el traspaso de servicios educativos y de salud nacionales al ámbito de las provincias. Se originó entonces una controversia, nunca totalmente dirimida, sobre la suficiencia o no de la correspondiente transferencia de recursos presupuestarios. 4. Apertura comercial y financiera. Se accedió a las pretensiones externas de apertura comercial

unilateral y se abrió la economía a una competencia importada que resultó insuperable para numerosas empresas locales, sobre todo PyMEs. A partir de 1991, se renunció a la política monetaria por haberse dictado una ley de convertibilidad y, desde entonces, las variables macroeconómicas pasaron a depender en gran medida de los flujos financieros internacionales, sin posibilidad de control por parte del Estado Nacional.

5. Reorganización administrativa. Las reformas de primera generación estuvieron centradas en cambios del Estado hacia afuera, y las de segunda pretendieron incidir con más énfasis en cambios del Estado hacia adentro.

Sin embargo, en estos primeros años de reforma, se dieron algunos pasos importantes en el plano específicamente administrativo. Uno de ellos fue la drástica reducción del número de empleados estatales, principalmente por la venta de empresas y el cierre de organismos, y también por la implementación de retiros voluntarios y otros mecanismos de reducción.

Además, se produjo concentración escalafonaria y creación del régimen de cargos críticos. En el Estado nacional, existía un vasto número de escalafones que fue reducido mediante la introducción de una reforma orientada a concentrar un número importante de ellos en un esquema único llamado Sistema Nacional de la Profesión Administrativa. Este sistema incluyó requisitos de educación formal para la estratificación por niveles y criterios basados en la evaluación de desempeño para la definición de los ascensos periódicos.

En cuanto a los cargos críticos, la creación de este régimen significó la irrupción plena de conceptos provenientes del New Public Management (NPM) (según veremos en la sección siguiente y en la Unidad 2). Básicamente, se definió que existían en el Estado, a nivel operativo (es decir, por debajo del nivel político), un conjunto de posiciones críticas para que se pudiese desarrollar una gestión profesionalizada del aparato estatal. En las estructuras organizativas formales, estas posiciones recibieron el nombre de Direcciones. Paulatinamente, el número de Direcciones se fue ampliando y también se incorporaron al régimen otras posiciones, que se llamaron Coordinaciones. La particularidad de este régimen, además del acceso por concurso, es que los agentes de la administración que ocupan las Direcciones o Coordinaciones comprendidas perciben un significativo suplemento por el ejercicio de la función gerencial. En caso de finalizar el período de concurso y no renovar la posición, dejan de percibir este suplemento y continúan cobrando el sueldo normal según su nivel escalafonario.

Otro de los cambios fue el régimen de administración financiera gubernamental. La gestión presupuestaria del Estado había estado muy debilitada por el contexto de alta inflación y por la insuficiencia de las metodologías y medios técnicos disponibles. Con apoyo del Banco Mundial, se desarrolló un nuevo sistema, sancionado mediante la ley 24.156, que reemplazó a la vieja ley de contabilidad en lo referido a presupuesto, contaduría, tesorería, crédito público y sistemas de control.

En este último aspecto, se desmanteló el esquema anterior, basado en el control previo por Tribunal de Cuentas para Administración, y en el ejercicio de la sindicatura por parte de la SIGEP (Sindicatura General de Empresas Públicas) para las empresas del Estado. En su lugar, se definió un doble esquema de control concomitante y posterior: uno para control interno, a cargo de la Sindicatura General de la Nación, dependiente del Poder Ejecutivo; otro para control externo, a cargo de la Auditoría General de la Nación y encuadrado para preservar su independencia en el Poder Legislativo.

Estos cambios, orientados por el principio de centralización normativa y descentralización operativa, permitieron abarcar la totalidad del Sector Público y homogeneizar significativamente aspectos importantes de la Administración; esto facilitó la visión de conjunto y el monitoreo de variables clave.

Un último aspecto a tener en cuenta fue la informatización de la Administración Pública. La época de las reformas de primera generación concuerda con la aparición de nuevas posibilidades tecnológicas en materia informática y de comunicaciones. En el Estado nacional, comenzó un proceso masivo de incorporación de computadoras personales para el desarrollo de las tareas de los empleados, y también se fueron conectando a internet todos los ministerios y demás dependencias.

Reformas de Segunda Generación (1996-1999)

Con el Decreto 558/1996, se pretendió dar nuevo impulso a las reformas. Manteniendo las líneas conceptuales de privatización y desregulación, el decreto alentó a todas las dependencias del Estado a formular propuestas en temas críticos, transferencias de actividades o bienes al sector privado, y desregulación de mercados. También puso foco en el rediseño de las estructuras organizativas, en la necesidad de cambios en el régimen jurídico de la función pública y en la elaboración de un nuevo sistema de compras gubernamentales.

Esta iniciativa es simultánea con la aparición, en la agenda de los organismos internacionales, de una preocupación explícita por la disponibilidad de capacidades de gestión, una vez pasada una etapa en la cual el centro de atención había implementado simplemente la privatización y el achicamiento. El Banco Mundial se haría eco de estas inquietudes dedicando al tema su informe anual 1997, titulado El Estado en un Mundo en Transformación.

El Paradigma de Nueva Gestión Pública en la inspiración de la reforma administrativa

Desde fines de los años setenta, sobre todo en países anglosajones, se venía planteando que, así como se consideraba necesario reducir la actividad económica y social del Estado transfiriendo al mercado todo lo que pudiese funcionar en ese marco, resultaba además conveniente introducir la lógica de mercado y de la gestión privada incluso en las actividades que fuesen retenidas en la órbita pública.

Las propuestas son variadas. Entre ellas, podemos mencionar las siguientes:

• Abandonar el principio burocrático que asigna a cada organismo responsabilidad exclusiva para determinados asuntos, mediante su desdoblamiento en unidades similares que compitan entre sí.• Sustituir el concepto de administración (asociado con rutinas) por el de gestión (asociado con la procura de resultados).• Proponer los valores de economía, eficiencia y eficacia como punto de partida en la fijación de objetivos.• Corporativizar actividades de la administración pública mediante la creación de empresas (a privatizar, en la mayoría de los casos) o de organizaciones públicas basadas en resultados (llamadas agencias la mayoría de las veces).• Asignar mayor discrecionalidad a los gerentes públicos, atribuirles mayor responsabilidad y definir incentivos de acuerdo al logro de objetivos.• Establecer relaciones laborales más flexibles.• Sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el control mediante mecanismos de mercado. • Organizar la provisión de bienes y servicios públicos con orientación a los clientes específicos y no a la ciudadanía en general.• Introducir las técnicas de la gerencia privada en el Sector Público.

La Creación de Valor en el Estado, un intento de respuesta a los dilemas de las reformas: El NPM tuvo dificultades para insertarse en los marcos legales e institucionales. Andrea López cita un texto de Echebarría y Mendoza (1999) al respecto:

…La limitación fundamental del paradigma institucional del management, tal como se ha construido en el sector privado e importado al sector público, es su pertenencia a una lógica de racionalidad económica individual y egoísta, concebida para ordenar el comportamiento de una organización independiente. Trasladar esa lógica al sector público presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia de colaboración interinstitucional, imprescindible en la gestión de numerosas políticas públicas. (López, A. 2008: 8)

El enfoque de Valor Público, presentado por primera vez con amplitud por el profesor Mark Moore, mientras acuerda con el NPM en la necesidad de superar el paradigma burocrático, también se propone incorporar a sus metodologías la consideración del interés colectivo, y la dimensión política de la organización y funcionamiento del sector público.

Los tres paradigmas –burocrático, NPM y Valor Público- presentan aspectos comunes y diferenciados que reseñaremos en la próxima unidad. En la unidad 2, también ahondaremos en los conceptos y técnicas del paradigma de Valor Público, núcleo central del seminario.

Integrando ideasEn la Unidad 1, Expansión del Estado y crisis del estatismo. Las causas de las reformas administrativas, hemos visto cómo el Estado moderno ha atravesado diversos tipos de crisis en su historia, cuyas consecuencias se proyectan hasta nuestros días.

Así, hemos definido el concepto de Estado y, a partir de esta definición, hemos referido algunos conceptos básicos sobre el Estado legal- burocrático, y desarrollamos una breve referencia histórica sobre la expansión del Estado y la crisis de estatismo. También hemos expuesto algunos conceptos referidos a las reformas de primera y segunda generación en nuestro país para analizar el rol del Paradigma de Nueva Gestión Pública en el marco de esos cambios. Finalmente, introdujimos la noción de Creación de Valor en el Estado como un intento de respuesta a los dilemas planteados por dichas reformas.

De esta forma, lo guiamos para que Ud. pudiera comprender los determinantes de la evolución del tamaño del Estado, así como de los tipos de intervención que éste produjo en la economía y en la sociedad. Por último, esperamos haberlo ayudado en el reconocimiento de la vinculación existente entre los modelos de intervención estatal y los aspectos específicamente administrativos.

En la próxima unidad, Del Modelo Burocrático a la Creación de Valor en el Estado, nos abocaremos a diferenciar procesos de gestión pública según la aplicación de los modelos burocrático, Nueva Gerencia Pública y Creación de Valor Público. También comprenderemos los determinantes políticos y operativos de los objetivos de gestión desde la perspectiva de la Creación de Valor Público y, finalmente, aprenderemos técnicas de trabajo propias del enfoque de Creación de Valor Público.

Unidad 2Del Modelo Burocrático a la Creación de Valor en el Estado

Contenidos

Del modelo burocrático a las reformas neogerenciales. Presentación general. Justificaciones conceptuales de las reformas administrativas neogerenciales. Las reformas y sus efectos sobre el sistema universitario.New Public Management y Valor Público. Dos paradigmas diferenciables. El texto de Mark Moore, trabajo fundacional del paradigma de Valor Público. La visión del Valor Público como paradigma superador del modelo burocrático y del New Public Management.Técnicas para generar valor en el Sector Público.Objetivos

• Diferenciar procesos de gestión pública según la aplicación de los modelos burocrático, de Nueva Gerencia Pública y Creación de Valor Público. • Comprender los determinantes políticos y operativos de los objetivos de gestión desde la perspectiva de la Creación de Valor Público. • Adquirir técnicas de trabajo propias del enfoque de Creación de Valor Público.

Presentación

En la Unidad 2, Del modelo burocrático a la Creación de Valor en el Estado, nos concentraremos en las implicancias de aquel proceso histórico sobre los aspectos específicamente administrativos de las reformas que estuvieron inspiradas por la orientación al mercado y se llamaron genéricamente reformas neogerenciales. Las justificaciones conceptuales de los cambios se apoyaron en conceptos provenientes de la teoría económica, tales como la teoría de la elección pública y el problema del principal-agente, sobre las que versaremos más tarde.

A partir de los años ochenta, se difundió la aplicación de criterios de mercado en la actividad pública y se configuró un paradigma de gestión conocido como New Public Management (NPM). La preocupación por los resultados de gestión tuvo un proceso paralelo en la educación superior. En los

mismos años, se introdujo en varios países, entre ellos la Argentina, la evaluación de las universidades por parte del Estado. Del mismo modo, comenzó a aplicarse la emblemática figura de los Contratos-Programa, esto es, la definición de misiones a cumplir en un tiempo determinado por una determinada agencia o entidad, generalmente condicionando su financiamiento a la obtención sucesiva de logros parciales acumulativos.

El New Public Management recibió críticas desde el mismo proceso de reformas. El planteo de Mark Moore, centrado en la Gestión Estratégica y en la Creación de Valor, fue considerado un intento de superar sus límites manteniendo principios posburocráticos.

Otros autores han sistematizado las similitudes y diferencias entre los tres paradigmas presentes en el escenario actual del sector público: el modelo burocrático, el New Public Management y el Valor Público. En esta unidad, continuaremos el debate al respecto.

Justificaciones conceptuales de las reformas administrativas en el sector público

Si bien, como vimos en la Unidad 1, Max Weber es el autor más emblemático en la presentación de la racionalidad del modelo burocrático en su tipo puro o ideal, ya desde el siglo XIX se han señalado los efectos perjudiciales causados por distorsiones de dicho modelo.

Según Fred W. Riggs, el politólogo alemán Robert von Mohl propuso usar el término burocratismo en 1846 para referirse al comportamiento subjetivamente irracional de los funcionarios (su corrupción, mezquindad, rigidez, etc.) y para designar: “la falsa concepción de las tareas del Estado, aplicada por un numeroso cuerpo de funcionarios profesionales” (Unesco, 1979).

También es común encontrar el uso del término burocracia para referirse a sus excesos y consecuencias disfuncionales. El mismo trabajo de Riggs cita al sociólogo francés Frederic Le Play quien, en 1860, cuestionaba a una burocracia que albergaba: “la difusión de la autoridad entre funcionarios de segundo orden, absortos en los detalles, resueltos a complicar las cuestiones y a reprimir la iniciativa de los demás” (Riggs, F., 1979).

Como hemos historiado en la Unidad 1, las circunstancias históricas de crisis del Estado en el último cuarto del siglo XX dieron paso a la imposición a escala mundial de los principios neoliberales sostenidos por el capital financiero una vez concluida la guerra fría y afianzada la supremacía norteamericana. Los Estados nacionales, en general, fueron reducidos en su tamaño y limitados en el alcance de su intervención.

Se generó, así, una nueva impronta para las políticas públicas. Recordemos que el concepto de políticas públicas se refiere a los lineamientos generales que definen los criterios de intervención del Estado sobre diferentes aspectos de la realidad. Es decir, el concepto de política pública (policy, en inglés), se distingue claramente del concepto de política (politics), referido a los modos en que se establecen las relaciones de poder entre los diferentes sectores sociales y los grupos de interés.

La ofensiva de reestructuración alcanzó también al modelo de organización y de gestión. La propuesta para los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) se sintetiza en las siguientes proposiciones: … organizar el gobierno en grupos de agencias y departamentos (…); en la adopción de tomas de decisiones estratégicas y orientadas a la obtención de resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los gastos (…) en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestación de servicios públicos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre organizaciones del sector público. (Suleiman, 2000. Citado por López, 2003).

Muchos de los argumentos que cuestionan el modelo burocrático se apoyan en conceptos económicos. Entre ellos, se encuentran la Teoría de la Elección Pública, el problema de las Fallas de Gobierno, la Teoría del Principal-Agente, la Teoría de la Firma – Costos de Transacción y la Teoría de la Competencia, que veremos a continuación.

• La Teoría de la Elección Pública. Esta teoría se refiere a las dificultades existentes para averiguar el nivel de bienes públicos que desea cada persona, ya que estas preferencias no pueden expresarse por un mecanismo simple, como se haría al adquirir un bien privado mediante el pago de un precio.

• El problema de las Fallas de Gobierno. Estos conceptos, que ya presentamos en la Unidad 1, se pueden expresar de diversas maneras. Entre ellas, como lo hace Walsh (1995), citado por O´Flynn (2007): los políticos son capturados por grupos de interés y actuarán en su propio interés antes que en el interés público; la burocracia no necesariamente ejecuta las directivas políticas que recibe porque prioriza el propio interés de los burócratas y estos anteponen su propio interés a las consideraciones de eficiencia.

• La Teoría del Principal-Agente. Se refiere a las dificultades para conseguir que los agentes (empleados en la empresa privada, funcionarios políticos y operativos en el Estado) trabajen en provecho de los principales (accionistas en la empresa privada, ciudadanos en el sector público). Los mecanismos que se busca implementar para atenuar este problema se basan en la aplicación de premios (principalmente en dinero) y castigos (que pueden llegar hasta el despido).

• Teoría de la Firma – Costos de Transacción. En el sector privado, la organización de la producción en empresas está influida por factores tecnológicos. Pero, además, está influida por la evaluación comparativa entre lo que conviene hacer en el interior de una organización y lo que conviene comprar afuera de la organización. La internalización tiende a aumentar cuando la incertidumbre sobre el futuro es mayor y cuando los costos de transacción (los costos para negociar, contratar o litigar en casos de controversias) son más elevados. En cambio, la tercerización y otras formas de subcontratación provocan costos de transacción pero permiten una mayor flexibilidad en la gestión. Estas actividades se constituyen como mecanismos para utilizar proveedores especializados en determinados productos, funciones y procesos, seleccionar las mejores ofertas en cuanto a la relación calidad/precio y dispersar los riesgos de la actividad en múltiples agentes económicos (Coase, 1937, y Williamson, 1985. Referidos por López, 2006).

• Teoría de la Competencia. Como se ha explicado en la Unidad 1, esta teoría postula que en condiciones de competencia se logra la asignación más eficiente de recursos y los costos de producción más bajos. Entre otros supuestos, sostiene que prevalece en los individuos una racionalidad instrumental y egoísta, orientada a maximizar el beneficio individual mediante el mayor consumo posible de los bienes apetecidos.

Este conjunto de conceptos económicos se empleó para justificar las líneas argumentales que propiciaron el traslado de una lógica de mercado al sector público. Según el concepto de fallas de gobierno y la teoría del principal-agente, los burócratas no tienen incentivos adecuados para trabajar y podrían aplicárseles las mismas técnicas que, al respecto, se han desarrollado en las corporaciones privadas. Si el modelo burocrático no alienta el logro de resultados medibles, introducir la competencia entre organismos públicos y entre distintos tipos de prestadores hará que se alcance un mayor nivel de eficiencia, ya que los competidores que logren mejor relación calidad/costo en sus prestaciones desplazarán a los otros. El análisis de los costos de transacción será la guía para evaluar cuáles servicios conviene tercerizar y cuáles conviene retener en la órbita estatal, dependiendo de la complejidad de la contratación y las posibilidades concretas de hacer cumplir efectivamente los contratos.

Como veremos en la unidad 3, la aplicabilidad de estos conceptos al ámbito del sector público no está exenta de fuertes controversias.

Criterios de mercado en la Gestión Pública. La irrupción del New Public Management

Como decíamos, en el peculiar contexto histórico de los años ochenta y noventa, y partiendo de fundamentos económicos como los que se han reseñado, los impulsores de reformas administrativas en el sector público fueron conformando un paradigma que se llamó en inglés New Public Management (NPM) y que fue traducido al español de distintas maneras, desde Nueva Gerencia Pública hasta Neomanejo.

Los principios básicos de sustentación del NPM pueden sintetizarse en los tres puntos siguientes:1. Los mercados deben ser el modelo para las relaciones en el sector público. En consecuencia, irrumpe con carácter central la categoría de cliente o usuario como destinatario individual de la acción gubernamental en detrimento de la ciudadanía como destinatario colectivo.

2. Las actividades públicas deben corporativizarse en su organización bajo la forma de empresas sujetas a privatización o de organizaciones basadas en resultados, con carácter de agencias ejecutivas.

3. La elaboración de políticas públicas, su implementación y la prestación de los servicios deben ser funciones separadas y relacionadas mediante esquemas contractuales.

4. Un conjunto de nuevas tecnologías administrativas debe introducirse en el sector público, incluyendo contratos basados en el desempeño, la competencia, incentivos de mercado y desregulación. Los gerentes públicos deben responsabilizarse por los resultados contar con una autonomía significativa.

La retórica política del NPM se centró en la idea de que el gobierno pequeño es superior al grande y de que las fallas de gobierno deben acotarse para poder maximizar la eficiencia. Se sostenía que las reglas del Estado burocrático contribuían a su: “sobredimensionamiento, con una estructura gubernamental llena de organizaciones diseñadas para un entorno que ya no existe” (López, 2003: 10). En cambio, se proponía sustituir a las grandes estructuras burocráticas regidas por reglas, por unidades pequeñas, flexibles y orientadas al usuario llamadas Estado mínimo, que desarrollaban sólo las funciones necesarias de manera eficaz y efectiva (López, 2003: 10).

Un libro que tuvo mucha influencia en la difusión de estas ideas fue Reinventando el Gobierno, de Osborne y Gaebler (citado por López, 2003). Se propuso un conjunto de principios, divulgados como las 5 R, como guía para las reformas organizativas: Reestructuración, Reingeniería, Reinvención, Realineación y Reconceptualización.

• Reestructurar se refiere a eliminar lo que no se necesita.• Reingeniería es un concepto divulgado en los años noventa a partir de un texto de Hammer y Champy publicado en 1993 con ese título, que propone revisar todos los procesos de la organización y simplificarlos para ahorrar costos.• Reinventar es: “crear en el seno de la administración pública una cultura de espíritu empresarial, que facilite la introducción de mecanismos de mercado y pensamiento estratégico en el sector público” (López, 2003: 11).

• Realinear se refiere a la implementación de los cambios derivados del cambio de paradigma en la práctica de las organizaciones.

• Reconceptualizar indica una nueva manera de pensar en el sector público, la responsabilidad gerencial y la capacidad de las organizaciones para adquirir y producir conocimientos.

A partir de estos principios, se propagó en todo el mundo una visión esquemática de la gerencia pública orientada al logro de resultados pautados en contratos (en términos de economía, eficacia y eficiencia), la introducción de mecanismos del mercado en el sector público y la vinculación del pago con el desempeño.En su libro De Resultados en el Estado (2009), el Profesor José María Las Heras presenta una tabla de parámetros de resultados que amplía las tres medidas básicas mencionadas agregando las de Efectividad y Ejecutividad; así, completa las 5 E. La eficiencia es la combinación tecnológica entre insumos y productos intermedios o finales; la eficacia, una medida absoluta que alude a la producción pública evaluada desde el propio Estado oferente de acuerdo a metas que se propuso alcanzar. La economía es un parámetro referido al logro de costos lo más bajo posibles; la efectividad, la valoración de la producción pública pero desde la perspectiva del demandante ciudadano; la ejecutividad incorpora la noción de oportunidad en la satisfacción de la demanda.

De modo que tenemos, en primer lugar, los principios de las 5 R que se difundieron como un marco conceptual general para orientar las reformas y, en segundo lugar, contamos con un conjunto de dimensiones para medir la gestión en términos de resultados, que aludimos como las 5 E. También podemos identificar técnicas específicas de la gestión privada que se pretendieron adaptar para su uso en el sector público. Andrea López (2003) las clasifica en tres grandes grupos:

• Técnicas de dirección general de la organización: las que consideran a la organización en su conjunto, tales como la planificación estratégica, la gestión de cambio organizacional, la dirección por objetivos y la dirección de proyectos.

• Técnicas correspondientes a funciones específicas de una empresa. Por Ej.: marketing, gestión de la producción, gestión financiera.

• Técnicas de desarrollo de habilidades directivas como la negociación, gestión del conflicto, liderazgo, trabajo en equipo, etc.

¿Qué efectos prácticos tuvieron las concepciones del NPM? Especialmente en los países anglosajones, los efectos fueron múltiples, entre ellos:

• La supresión o traspaso de numerosas funciones públicas y organismos burocráticos responsables de su ejercicio al sector privado.• La conformación de agencias públicas con importante nivel de autonomía, dedicadas a cumplir diversas funciones anteriormente a cargo de organismos burocráticos. • La introducción de pautas de flexibilidad laboral y retribución por desempeño, tanto a nivel gerencial como operativo, en las relaciones laborales en el sector público.• La atribución de los mismos objetivos y responsabilidades a distintas agencias públicas, con el propósito de que compitan entre sí.• La generalización de mecanismos de subcontratación externa (tercerización) de diversos servicios antes internalizados en los organismos públicos.• La difusión de la metodología de Contratos-Programa. Esto es, la definición de misiones a cumplir en un tiempo determinado por una determinada agencia o entidad, generalmente condicionando su financiamiento a la obtención sucesiva de logros parciales acumulativos.

Críticas al NPM desde el interior de las reformas gerenciales

Si bien reservamos para la Unidad 3 el tratamiento crítico de los paradigmas neogerenciales del sector público, tales como el NPM y el de Valor Público, en esta sección de la unidad nos interesa reseñar los problemas prácticos y las críticas que recibió el NPM desde la misma perspectiva de las reformas que pretenden superar el modelo burocrático.

Se considera que el NPM adoptó una visión estrecha del concepto de costo eficiente, enfocado ante todo sobre lo técnico. De esta manera, era posible ser más eficiente por reducción de costos sin incrementar valor público y sin atender adecuadamente las expectativas ciudadanas.

Además, este modelo careció de contacto democrático con los ciudadanos en general y con las partes directamente interesadas en cada actividad (Kelly, Mulgan y Muers, 2002). Precisamente, pensar al destinatario como cliente o usuario impide abarcar expectativas colectivas (López, 2003), ya que ambas categorías son individuales.

En la práctica, la implementación del modelo NPM evidenció múltiples debilidades y tensiones, entre las que podemos resaltar las siguientes:

• Raramente se logró generar competencia genuina.• Se incrementaron los costos de transacción como consecuencia de la preparación de contratos y su monitoreo. • La reestructuración y el achicamiento del cuerpo administrativo derivó en una declinación de la accountability debido a que, en muchos casos, las responsabilidades quedaron atribuidas de manera dispersa o confusa.

En el NPM, muchas veces el foco en la atención de las demandas individuales impidió considerar el interés colectivo, que en numerosas ocasiones está incluso en conflicto con aquellas demandas individuales. Según explican Kelly et ál., la visión de lo que Moore llama entorno autorizante al referirse al sistema político también adquiere connotaciones novedosas en el contexto de reformas en que nos encontramos. Tales cambios derivan de un esfuerzo conceptual por justificar la complementación de los mecanismos específicamente político-institucionales para canalizar la voluntad de los ciudadanos con la injerencia sistemática del sector privado en los asuntos públicos, tanto de actores de la sociedad civil (por ejemplo ONG), como actores del mercado (empresas e instituciones corporativas del capital).

Estos autores, por ejemplo, nos dicen: “el modelo de gobierno competitivo falló en entender que la

gestión pública no solamente debe prestar servicios, sino también custodiar los valores de gobernanza.” (Kelly et al, 2002). Si bien se han propuesto diversas traducciones, aquí adoptaremos la gobernanza como un concepto diferente al de Gobierno, porque involucra a todo el conjunto de actores y redes que conducen los asuntos públicos: La gobernanza puede ser vista como el ejercicio de autoridad económica, política y administrativa para conducir los asuntos de un país a todos los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y median sus diferencias. (UNDP, 1997).En la siguiente sección de esta unidad, analizaremos la forma en que los problemas prácticos y las críticas recibidos por el NPM desde la perspectiva de las reformas pretendidamente superadoras del modelo burocrático, explican el alcance que Mark Moore ha pretendido dar al enfoque del Valor Público.

Mark Moore y el paradigma del Valor PúblicoEl libro de Mark Moore, titulado Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público y aparecido en 1995, es referencia obligada de todos los textos dedicados al enfoque de Valor Público. La primera edición en español, publicada en 1998, es una de las pocas fuentes bibliográficas en nuestro idioma sobre este tema.

Al momento de su publicación, el New Public Management aún no había evidenciado todos sus problemas. De hecho, el texto de Moore no explicita pretensiones de superar a ese paradigma gerencial. Otros autores presentan el concepto de Valor Público como parte del mismo desarrollo de las reformas neogerenciales, como advertimos por ejemplo en el texto de Andrea López (2003) citado precedentemente. Sin embargo, algunas de las ideas principales del libro permiten establecer una clara diferenciación, no solamente con el modelo burocrático, sino también con el New Public Management. Así lo ha entendido también una importante corriente de pensamiento sobre el sector público, especialmente en los países anglosajones y después de algunos años de experimentación con el New Public Management.

Mark Moore es profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad de Harvard y su método de exposición, como es común en las universidades de los Estados Unidos, recurre profusamente a la ejemplificación con casos sin ofrecer, por otra parte, ningún esfuerzo de síntesis. Esto dificulta la extracción de los principios y métodos que propone.

Los argumentos de Moore están organizados en tres grandes secciones: primero, los conceptos generales en torno al Valor Público; segundo, el rol de la política en la creación de valor público; tercero, la función de la gestión operativa en la gestión de valor público.

Un elemento importante, aclarado desde la introducción del libro, es que los conceptos y herramientas indicados están concebidos para cierto nivel de funcionarios. En palabras de Moore: “los que tienen autoridad directa sobre los recursos públicos y responsabilidad por lo que se refiere a la actuación del sector” (Moore, 1998: ). En nuestro contexto, esta selección se asemejaría a quienes ejercen cargos ejecutivos electivos, a los integrantes de las plantas políticas que aquellos designan y a las posiciones operativas superiores. En la traducción española disponible, este conjunto de funcionarios es aludido como “directivos públicos”.

Acerca del concepto de Valor Público, el autor admite en principio que se trata de una noción algo abstracta pero que, como veremos, intentará definir. Mientras tanto, nos adelanta que: “buscando y aprovechando nuevas oportunidades para crear valor público (…) los directivos públicos podrán ser más útiles a la sociedad.” (Moore, 1998: 46). Para que los directivos públicos puedan actuar en esa dirección, propone un método: “que adapta el concepto de estrategia corporativa del sector privado a las circunstancias especiales del sector público” mediante la integración de: “a) la reflexión sustantiva sobre lo que es valioso y eficaz, b) un diagnóstico de las expectativas políticas, c) análisis detallados de lo que es viable operativamente” (Moore, 1998: 47). Las tres dimensiones conforman, según la terminología del autor, un “triángulo estratégico” (Moore, 1998: 47).

Definiendo el valor público

Para comenzar a comprender el concepto de Valor Público, es importante partir de esta idea: “el dinero que utilizan los directivos públicos se recauda a través del poder coercitivo de la tributación, y deja así de destinarse a otros usos (…) Este costo de oportunidad se deben comparar con los beneficios de la actividad pública.” (Moore, 1998).

En busca de estándares para medir el valor público, el autor explora primero la concepción según la cual: “los directivos públicos deben trabajar para conseguir los objetivos marcados por los mandatos legislativos de la manera más eficaz y eficiente posible.” (Moore, 1998).

Tras una serie de sorprendentes afirmaciones que ponen en duda la pertinencia del juego democrático para la definición de objetivos, nos habla de la importancia de: “procesos más objetivos para determinar el valor de la actividad pública y alguna plataforma para confrontar los procesos políticos con dicha información objetiva.” (Moore, 1998). La plataforma sugerida no tarda en aparecer. Unos párrafos más adelante, Moore nos dice: “las técnicas procedentes de la economía, la estadística y la investigación operativa se pueden usar objetivamente para averiguar ex ante o aprender ex post si las actividades públicas son valiosas o no.” (Moore, 1998). Estas técnicas incluyen el análisis de políticas, la evaluación de programas, el análisis de costo-efectividad y el análisis de costo-beneficio, que desarrollaremos a continuación.

Evaluación de políticas

Moore recomienda utilizar esta herramienta con carácter prospectivo (ex ante), es decir, con anterioridad a que la política evaluada se ponga en práctica. Es el proceso que reconoce las metas y los valores del cliente, de los individuos afectados, de grupos de ciudadanos, políticos y unidades de gobierno. También ofrece una explicación general del asunto que se discute. Por último, establece criterios para evaluar las posibles políticas, los medios para generar y evaluar las políticas alternativas, losprocedimientosespecíficos para implementar estas políticas y la manera de valorar los resultados del análisis.

Evaluación de programas

Está destinada a examinar las acciones gubernamentales ya realizadas (ex post). Una de las metodologías más difundidas es la de marco lógico, utilizada por los organismos internacionales. La Dirección de Presupuesto del Gobierno de Chile nos brinda una presentación estándar:

La evaluación se distingue del monitoreo por ser un proceso analítico más global e integrado. Teniendo en consideración lo anterior y los objetivos y requisitos de las evaluaciones, éstas se han basado en la metodología de marco lógico utilizada por los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el BID. Dicha metodología se centra en identificar los objetivos de los programas para luego determinar la consistencia de su diseño y resultados con esos objetivos… (Dipres, 2012).

La evaluación se desarrolla considerando los focos o ámbitos señalados a continuación:

I) Justificación. La justificación es la etapa en que se analiza el diagnóstico o problema que dio origen al programa y que este espera resolver (o a cuya solución desea contribuir).

II) Diseño. La evaluación del diseño consiste en el análisis del ordenamiento y consistencia del programa considerando sus definiciones de fin y propósito (objetivos), sus componentes y actividades para responder a ellos, y los supuestos bajo los cuales se elaboraron las hipótesis del programa. Lo anterior toma en cuenta la justificación inicial del programa y la forma en que estos elementos de diagnóstico han evolucionado.

III) Organización y Gestión. La evaluación de la organización y gestión es el análisis de los principales aspectos institucionales dentro de los cuales opera el programa y de los principales procesos, instancias de coordinación e instrumentos de que este dispone para desarrollar sus actividades y cumplir su propósito.IV) Resultados. “La evaluación de resultados o desempeño se centra fundamentalmente en la evaluación de la eficacia, eficiencia y economía del programa.” (Dipres, 2012). Análisis de costo- efectividad

Este análisis implica calcular un cociente en el cual el denominador es una medida de logro en sentido físico (accidentes evitados, árboles plantados, pacientes revisados, etc.) y el numerador es el costo incurrido para hacerlo. Es de mucha utilidad para efectuar evaluaciones comparativas entre programas alternativos.

Análisis de costo- beneficioEs un análisis que se expresa en términos monetarios. Esta operación es una herramienta básica para analizar el valor de los negocios privados y en muchas circunstancias también es aplicable a las actividades del sector público con el fin de comparar las erogaciones necesarias para la concreción de determinada iniciativa con los ingresos que, según se espera, generaría.

Cuando las erogaciones y los ingresos esperados van a extenderse en el tiempo, los flujos de ingresos y egresos se descuentan por una tasa que refleja, simultáneamente, el paso del tiempo y el costo de oportunidad. Para este propósito, debe adoptarse una tasa que refleje las condiciones de mercado.Por Ej.:en nuestro país, correspondería adoptar una tasa de referencia internacional (por ejemplo la tasa Libor) y adicionarle la tasa de riesgo país, lo cual equivaldría a una medida de referencia local, como el rendimiento esperado de la deuda soberana de nuestro Estado Nacional.

Presentado como fórmula, sería:

La sigla VAN significa Valor Actual Neto y es una medida de valor presente de los flujos de ingresos esperados luego de haber descontado los flujos de egresos a la tasa r (en la fórmula no se emplea la tasa expresada en términos porcentuales, sino como fracción de la unidad). Normalmente, la operación de descuento de un flujo futuro tiene un resultado significativo hasta el período 10. Cuando el VAN, calculado de la manera descripta en el párrafo anterior, arroja un importe positivo, se concluye que la iniciativa analizada agrega valor. En cambio, si da negativo, nos indica que, desde la perspectiva de este análisis, se perderá valor y convendría buscar un uso alternativo de los recursos.

Ampliando el concepto de Valor para aplicarlo al Sector Público

Moore destaca que el gobierno no sólo es proveedor de servicios, sino que muchas veces impone obligaciones sin prestar servicios. Tal es el caso, por ejemplo, de los departamentos de policía, las agencias de protección medioambiental, etc. También enfatiza que es importante distinguir entre la evaluación que realizan los ciudadanos y la que realizan los clientes.

Con estas afirmaciones, Moore cuestiona implícitamente la visión del NPM, evidenciando el hecho de que ese enfoque concentra su atención en los clientes (los destinatarios directos de las actividades públicas) y, en cambio, no contempla los intereses generales de la colectividad hacia esos mismos servicios. Asimismo, discute con esta perspectiva cuando sostiene que el proceso político no puede ser exógeno a la generación de valor, sino que debe ser parte permanente del proceso. Un ejemplo de situación exógena del proceso político frente a un problema público es el de las leyes que no se cumplen. El proceso político se limita a fijar un marco legal que puede contener más o menos elementos programáticos y luego se desentiende de su evolución práctica en las cambiantes circunstancias de la realidad.

Moore tiene una fuerte convicción respecto a algunos puntos de vista básicos de sus conciudadanos, que claramente es un juicio de valor subjetivo y condiciona toda su concepción sobre la intervención pública. Nos dice, por ejemplo: “La mayoría de los ciudadanos de una sociedad liberal prefiere dejar la organización de las actividades productivas a los mercados y las instituciones privadas en lugar de los mandatos y las burocracias públicos.” (Moore, 1998). Acepta, entonces, dos tipos de justificaciones para la intervención pública:

• Cuando existe un problema técnico en la organización del mercado para proveer el bien en cuestión (una falla de mercado).• Cuando está presente una cuestión de justicia o equidad en la provisión del servicio o derecho de un individuo en que el gobierno debe intervenir para asegurar que el derecho será respetado, no sólo para el individuo en cuestión sino para todos en general.

En concordancia, distingue dos tipos de aspiraciones de los ciudadanos. El primer tipo son los bienes

colectivos que los ciudadanos desean y consumen individualmente, pero que no puede proporcionar el mercado porque el bien es indivisible y no se puede vender al consumidor individual, como en los clásicos ejemplos de las actividades preventivas (frente a la criminalidad, las epidemias, etc.). El segundo, consiste en las aspiraciones políticas que requieren condiciones sociales adicionales como, por ejemplo, una distribución equitativa de los derechos y las responsabilidades entre organizaciones públicas y privadas, una distribución equitativa de las oportunidades económicas o las obligaciones sociales, y una voluntad de economizar en el gasto que hacen las organizaciones públicas de los impuestos.

En función de estos razonamientos, los gerentes públicos deben actuar para definir propósitos valiosos para la colectividad y producirlos, así como para fortalecer las políticas que proponen a sus autorizadores. Después de reseñar la evolución de las herramientas que se han desarrollado en la empresa privada para la gestión estratégica, Moore propone un modelo de gestión que se basa conceptualmente en lo que llama el triángulo estratégico para el propósito de generación de valor en el Sector Público.

Este modelo, como se ve en la siguiente figura, reúne el aspecto sustantivo (políticas públicas que generan valor), el entorno autorizante (se refiere así al proceso político) y el entorno operativo, es decir, la organización de medios materiales y humanos que posibilita el avance de las acciones necesarias.

El Triángulo Estratégico de Mark Moore:

Como hemos dicho anteriormente, Moore (1998) despliega los conceptos mediante una extensa narración de diversos casos en los que los directivos públicos llevan adelante alguna misión específica y de notable complejidad. No obstante ello, intentaremos esquematizar sus planteos de manera sintética. El autor, además de explayarse en el concepto de Valor Público y en la búsqueda de valor como orientación general para la intervención pública, aborda diferenciadamente la gestión política y la gestión operativa en términos de funciones y técnicas inherentes a cada una.

El Valor Público como concepto poscompetitivo y posburocrático

Numerosos autores, sobre todo en el ámbito anglosajón, han considerado que la irrupción del concepto de Valor Público implica la proposición de un nuevo paradigma de gestión que supera tanto al modelo burocrático como al modelo competitivo del NPM. Entre ellos, nos encontramos con Stoker (2005), quien afirma que el modelo de Valor Público implica una comprensión distinta de los desafíos de eficiencia, responsabilidad (accountability) y equidad. Este autor señala que la política no está confinada a algún espacio específico en el modelo de Valor Público, como en los otros dos paradigmas. Al contrario, la política es la dimensión que insufla vida a todo el proceso, mecanismo esencial para administrar la incertidumbre en un mundo impredecible.

Por otra parte, O´Flynn (2007) describe el Valor Público como un concepto multidimensional –un reflejo de preferencias colectivamente expresadas y políticamente mediadas por la ciudadanía- elaborado no sólo a través de “resultados”, sino también a través de procesos que pueden generar confianza y percepción de honestidad y justicia.

Los autores Horner and Hazel (citados por O´Flynn, 2007) sostienen que la consideración del Valor Público lleva a:

...pensar a los ciudadanos como accionistas que velan por cómo sus impuestos son gastados. El valor puede ser creado a través de prosperidad económica, cohesión social o desarrollo cultural. Finalmente, el valor –en forma de mejores servicios, confianza incrementada o capital social, o problemas sociales disminuidos o evitados – es decidido por el ciudadano. Los ciudadanos hacen esto a través del proceso democrático, no solamente a través de su votación en las urnas, sino también participando en consultas y encuestas, por ejemplo.

Asimismo, Smith (2004) sostiene que el enfoque de Valor Público permite redescubrir las posibilidades del gobierno porque alienta la deliberación sobre el valor y los medios para lograrlo, provee un foco para la deliberación política en general dentro de las organizaciones del sector público u otras relacionadas, y enfoca sobre resultados y estrategias, no simplemente sobre estructuras y medios.

Para definir el paradigma del valor público, Stoker (2006) ofrece cuatro proposiciones clave:

1. Las intervenciones públicas se definen por la búsqueda de valor público en contraste con la justificación por fallas de mercado, comúnmente aludidas por los economistas.2. Un amplio conjunto de partes interesadas tiene legitimidad y debería ser incluido e involucrado en la actividad del gobierno.3. Un criterio pragmático para organizar y brindar los servicios públicos.4. Se requiere un enfoque basado en el aprendizaje que sea adaptable a circunstancias cambiantes para brindar los servicios públicos, por lo cual los modelos de red de actores resultan más adecuados que los basados exclusivamente en el mercado.

Por otro lado, un texto de Gavin Kelly, Geoff Mulgan y Stephen Muers, llamado Creando Valor Público (2002), señala que es muy diferente impulsar reformas centradas en incrementar el valor público que hacerlo con foco en la reducción de costos, como lo plantea el NPM.

Este trabajo, elaborado en 2002 como material para discusión en el ámbito de la Unidad Estratégica del Gabinete del Gobierno del Reino Unido, ha tenido mucha influencia en las discusiones más recientes sobre Valor Público. Para los autores, el Valor Público es el valor creado por el gobierno a través de servicios, regulaciones y otras acciones: “El valor agregado por el gobierno es la diferencia entre los beneficios definidos por la ciudadanía y los recursos y los poderes que los ciudadanos deciden dar a su gobierno. La legitimidad del gobierno depende del valor que logra crear” (Kelly et ál, 2002). Así, los autores proponen tres componentes clave para el valor público:

1. Servicios.

2. Resultados.

3. Credibilidad, legitimidad y confianza.

En síntesis, desde los noventa ha crecido la opinión de que no sólo son importantes los resultados del Estado, sino también los acuerdos de gobernanza que incrementan la legitimidad y la calidad del proceso de decisiones. Ello, porque las preferencias colectivamente determinadas son de naturaleza diferente que la mera agregación de preferencias individuales.

Reformas del Estado y educación superior. Mercantilización y evaluación externa

En los años noventa, el impulso reformista en Argentina alcanzó también a las universidades públicas. Como se ha dicho en la primera unidad, al inicio del proceso de reformas nuestro país se encontraba muy condicionado por la situación de elevado endeudamiento externo del sector público. Respecto a las iniciativas presentadas por los acreedores internacionales, sean privados, públicos o multilaterales, los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial tuvieron un rol importante en la formulación de las propuestas de privatización, desregulación y liberalización.Precisamente, el Banco Mundial fue la institución que más se involucró en lo que se relaciona específicamente con las reformas de la educación superior en la Argentina. Los planteos del Banco Mundial admiten la intervención estatal en materia de educación superior, pero siempre que esta se

encamine a sustentar o apoyar, no a sustituir o suplantar al mercado (Romero et ál., 2002).En los primeros años de la década del noventa, se conocieron muchos planteos que criticaban una supuesta superpoblación de la matrícula universitaria tras el proceso de expansión que hemos estudiado en la U1.Según se decía, esto perjudicaba el nivel académico y generaba problemas para el financiamiento estatal. Romero et ál. (2002), presentan la siguiente esquematización de esos problemas siguiendo el análisis del Banco Mundial:

• El problema distributivo: la sociedad en su conjunto financia la educación superior, de la cual se benefician principalmente los sectores medios y altos, mientras persisten severas falencias en la educación básica y media.

• El problema de la eficiencia interna: el presupuesto de cada universidad depende de la inercia histórica y de su poder de negociación, en vez de basarse en indicadores de resultados.

• El problema de la eficiencia externa: puesto que el funcionamiento de las universidades no depende de fondos provenientes del sector privado, no existen suficientes incentivos para que se preste atención a las necesidades del mercado.

Uno de los aspectos criticados en aquella época por los impulsores de reformas era la fuerte proporción de egresados en ciencias sociales y la menor proporción de graduados en ciencias básicas sobre el total de estudiantes. Se entendía que, debido a esta situación, la formación superior tenía un impacto inferior al deseado en el desempeño económico del país. A partir de estos conceptos, se propuso que el Estado asumiera un rol evaluador y definiera resultados a alcanzar como condicionante para el acceso a recursos; asimismo, el Estado debería establecer criterios de competencia por dichos recursos (Romero et ál., 2002).

En 1991, se formalizó un acuerdo entre el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y el Ministerio de Educación, destinado a desarrollar el Subproyecto 06 de Fortalecimiento de la Gestión y Coordinación Universitaria que, con financiamiento del Banco Mundial, procuraba elaborar un modelo de evaluación aplicable a todo el sistema universitario argentino (Chiroleu et ál., 2001: 5).

Ese mismo año, se difundió un nuevo proyecto de Ley Universitaria conocido como Proyecto De Imaz y elaborado por el Ministerio de Educación. Este proyecto establecía por primera vez la distribución de una parte de los recursos fiscales (25%) entre las instituciones en función de criterios que premiaran la eficacia y eficiencia en la gestión, así como la calidad de la oferta universitaria medida en función de indicadores de cualificación debidamente publicitados (Chiroleu et ál., 2001: 6).

Mientras tanto, la política presupuestaria que acompañaba a estas concepciones iba provocando, en términos reales, un deterioro en el financiamiento de las universidades públicas. Esta política presupuestaria, por una parte, era concordante con retracciones generalizadas en los recursos destinados a las actividades públicas. Por otra parte, según diversos análisis críticos, el caso particular de las universidades abonaba el terreno para instaurar la búsqueda de fondos propios en el seno de cada casa de estudios.

En los diferentes aspectos de la gestión universitaria, comenzó a plantearse la cuestión de la eficiencia como resultado principal. Chiroleu et ál. (2001: 6) nos presentan las principales dimensiones a las que se refería, en este contexto, el concepto de eficiencia:

• En materia de financiamiento, es eficiente la obtención significativa de aportes privados como una forma de aumentar los ingresos universitarios. Esta contribución podría asumir distintas modalidades, contemplando, entre ellas, el cobro de contribuciones a los alumnos, lo cual suponía suprimir el principio constitucional de gratuidad de la educación.

• El rendimiento se mediría en la relación ingreso-egreso, duración real de las carreras, deserción, etc. En este punto, la limitación del ingreso y la imposición de formas más severas de control académico permitirían mejorar los índices de rendimiento.

• La calidad académica sería evaluada a partir de criterios uniformes para todas las instituciones con un sesgo fuertemente cuantitativo. Además, se establecieron diversas medidas inspiradas por la lógica de la competencia. Por ejemplo, el Programa de Incentivos a los Docentes Investigadores, instituido

en 1993 por el Decreto Nº 2427 de ese año, se planteaba como herramienta para fomentar la mayor dedicación a la actividad universitaria e instalaba, con ese propósito explícito, mecanismos de competencia para lograr un suplemento salarial. Iris Richmond lo presenta críticamente diciendo que este régimen: “desató un frenesí para acreditar evidencias sólo cuantitativas de productividad científica y académica”, ya que: “estaba subordinado a la cantidad de proyectos, informes y publicaciones presentadas” (Richmond, 2006: 4).

Otro aspecto que llamó la atención del Banco Mundial, en tanto entidad promotora de las reformas, fue la posibilidad de articulación de las universidades con las instituciones de educación superior no universitaria, tales como los profesorados organizados por los sistemas educativos provinciales. Las ventajas que se planteaban para el desarrollo más amplio de la educación superior no universitaria combinaban explicaciones en término de la pertinencia de sus posibles ofertas formativas, con sus ventajas económicas, en comparación con las carreras universitarias tradicionales.

A este respecto, Iris Richmond cita a Paviglianiti (1996) para referirnos que el Banco Mundial propuso:

…desarrollar instituciones de educación no universitarias, públicas y privadas, de tipo politécnico, ciclos cortos, institutos técnicos, colegios comunitarios, educación a distancia y programas de enseñanza abierta. Valorizó estas opciones porque sus programas son de bajo costo y ofrece [sic] capacitación que responde flexiblemente a la demanda del mercado de trabajo, y que por mecanismos apropiados pueden ser relacionados con los programas universitarios”(Richmond, 2006: 10-11).

Esta misma autora considera, desde una perspectiva crítica, que el objetivo principal de este planteo era descomprimir la presión sobre la matrícula universitaria, que hasta entonces era gratuita y había experimentado la ininterrumpida expansión vista en la unidad 1.

En 1995, terminó de acordarse el Programa de Reforma de la Educación Superior (PRES) entre el gobierno argentino y el Banco Mundial. Este acuerdo contemplaba la conformación, mediante un préstamo de esa entidad bancaria multilateral, del Fondo para el Mejoramiento de la Educación (FOMEC), que preveía la asignación de sus recursos a las universidades públicas, condicionada al cumplimiento de ciertas reformas en su organización y funcionamiento.

Este programa recogió todas las discusiones conceptuales que hemos planteado en los párrafos precedentes. Uno de sus objetivos básicos fue el incremento de la participación del sector privado en la financiación de la educación superior. Se planteaba, entre otros argumentos, que de esta manera se liberarían recursos para el sector prioritario de la enseñanza básica y secundaria. También se esperaba que, al necesitar provisión de fondos por parte del sector, las instituciones universitarias se volviesen más atentas a las señales del mercado, en especial aquellas provenientes del mercado de trabajo (Romero et ál., 2002).

Estos planteos tuvieron múltiples consecuencias, entre ellos modificar el concepto tradicional de la función de extensión universitaria, inspirado en principios de ampliación del acceso social a las capacidades universitarias, por el de transferencia valorada por el mercado y transable a través de servicios arancelados. También resultaba alentada la mercantilización de la educación superior como tal, por lo cual se generalizó el arancelamiento de la formación de postgrado y de las articulaciones, y se llegó también, bajo ciertas pautas, a la fijación de ciertos tipos de aranceles en la enseñanza de grado (Ley 24.521, Art. 59, 1995).

En el mismo año, 1995, se sancionó la Ley de Educación Superior N° 24.521 (LES), la cual contempló todos los criterios reformistas desarrollados desde el PRES en su articulado original. Asimismo, esta ley creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, y estableció los criterios básicos de la actividad evaluativa del Estado sobre la educación superior.

El Gobierno de la Alianza, que desarrolló su incompleto período de gestión en el bienio 2000-2001, mantuvo, en materia de educación superior, los mismos criterios orientadores del ciclo menemista en términos generales, a pesar de que los resultados no habían sido los esperados en términos de eficacia y eficiencia ni en la formación de graduados, ni en la cantidad y calidad de la investigación, ni en la generación de fondos propios.

La prolongada recesión que se había iniciado a fines de 1998 evolucionó hacia una crisis generalizada en 2001, en un proceso que afectó profundamente la actividad universitaria, especialmente en materia de financiamiento. Uno de los episodios más tensos de este proceso de deterioro fue el intento del efímero Ministro de Economía, Ricardo López Murphy, de aplicar un drástico recorte al ya menguado presupuesto universitario en marzo de 2001. Esta medida provocó una gran resistencia y contribuyó a la rápida caída del ministro.

Integrando ideas

El modelo burocrático fue tradicionalmente cuestionado por sus detractores por atender prioritariamente a los medios antes que a los fines. También se lo consideró como una de la causas de la incesante expansión del Estado.

En el contexto posterior al final de la guerra fría, se impulsó una drástica reforma del Estado desde los países más desarrollados económicamente. Los centros de poder financiero se propusieron imponer sus pautas en todo el mundo, en consonancia con la creciente globalización de las actividades económicas. Así, las reformas del Estado tuvieron una dimensión hacia afuera, basada en la ampliación de la esfera de la actividad privada, y en la reducción del tamaño y de la actividad del Estado. Asimismo, tuvieron otra dimensión hacia adentro en que las reformas administrativas neogerenciales se propusieron introducir en el sector público principios organizativos de mercado y criterios de gestión de la empresa privada.

En este marco, las medidas de reforma administrativa que se impulsaron inicialmente recibieron la denominación de conjunto de New Public Management (NPM). Numerosos organismos burocráticos se desmembraron y se transformaron en agencias ejecutivas; en muchos casos, se pretendía que dichas agencias compitieran entre sí. Se introdujeron también reglas más flexibles en las relaciones laborales, se atribuyó más discrecionalidad y responsabilidad por resultados a los directivos de estas agencias, y se enfatizó la orientación de las actividades a la satisfacción de las expectativas de los clientes, es decir, los usuarios directos de las actividades.

Una vez instalado y puesto en marcha tal proceso, sus severas limitaciones fueron señaladas desde el interior de la propia visión reformista, fundamentalmente porque la priorización del cliente directo evidenciaba un descuido del interés general o colectivo y porque la atomización de la autoridad estatal desdibujaba la atribución de responsabilidades. Con el propósito de superar las limitaciones de los paradigmas precedentes, tanto del burocrático como del NMP, se desarrolló un nuevo enfoque que se denominó Creación de Valor Público. Este paradigma pretende orientar la acción pública mediante el principio que lleva en su nombre por analogía con el concepto de creación de valor; este último es el objetivo principal en la actividad privada.

El paradigma del valor público se propone como un enfoque pragmático que emplea técnicas de medición de valor utilizadas en el sector privado (resultados en términos de costo- beneficio, entre otras) y que también intenta medir aspectos difusos supuestamente valorados por los destinatarios de la acción pública, tales como la credibilidad, confianza y legitimidad. El proceso de creación de valor público se esquematiza en un triángulo estratégico que refleja el involucramiento del sistema político en el proceso (entorno autorizante), de los criterios de política pública en condiciones de crear valor y de las organizaciones públicas involucradas (entorno operativo).

Los autores que tratan este paradigma no se han limitado a definir el valor público, sino que también han hecho un esfuerzo para explicitar las funciones que el entorno autorizante y el entorno operativo cumplen en el proceso, y para desarrollar técnicas con el fin de actuar explícitamente para la creación de valor en el sector público.

Este proceso tuvo un correlato específico en el sistema universitario de numerosos países. En la Argentina, el sistema se había expandido fuertemente a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y, en el contexto de reformas, se introdujeron cambios profundos en la concepción del financiamiento de la educación superior. Así, se otorgó mayor importancia a la posibilidad de que las universidades públicas obtuvieran fondos del sector privado, por lo que se comenzó a asignar recursos condicionados al logro de determinadas metas de eficiencia. La preocupación por los resultados de la educación superior se extendió a diversos aspectos, en general valorados según el concepto de

eficiencia. Para medir estos resultados, el Estado incorporó vigorosamente un rol evaluador de la actividad de las universidades, para lo cual se creó la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) como ente específicamente encargado de esta tarea. Además, se difundieron figuras novedosas de gestión universitaria, tales como los Contratos-Programa, que también vincularon al financiamiento con el logro de determinados resultados.

Unidad 3El Valor Público. Un modelo controversial

Contenidos

Alcances y limitaciones del concepto de valor público. El liberalismo de Moore adscribe a una visión restrictiva de la soberanía popular. El enfoque de valor público y el universalismo. Globalización, reformas y debilitamiento de los Estados nacionales. Las reformas neoliberales: deterioro social y recurrentes crisis financieras. Resultados hacia adentro del Estado de las prácticas neogerenciales. ¿Pueden las herramientas neogerenciales ser útiles al interés popular?

América Latina en el siglo XXI. Liberalismo y democracia. Una contrafiguración de los enfoques neogerenciales. García Linera y la estatalidad para la soberanía popular.

Objetivos

A lo largo de esta unidad, esperamos que Ud. pueda:

• Identificar situaciones en las cuales el enfoque de Creación de Valor Público resulte limitado para dar respuesta a las expectativas ciudadanas.

• Presentar argumentos y experiencias contrarias a la aplicación del enfoque de Creación de Valor Público en las instituciones estatales de Latinoamérica.

Presentación

Desde el comienzo, en este seminario abordamos las principales problemáticas relacionadas con los criterios orientadores en la Administración de las Actividades Públicas. Cuando trabajamos la Unidad 1, nos dedicamos a la perspectiva histórica de los procesos que llevaron al Estado - Nación a una crisis de legitimidad, tanto en lo referido al tamaño relativo de la actividad estatal, cuanto a sus modos de intervención en la vida económica y social dentro del modelo tradicional o weberiano.

En la Unidad 2, hemos trabajado sobre los conceptos inspiradores de las reformas en los criterios de administración de lo público que dieron paso al surgimiento de un modelo conocido como New Public Management (referenciado en el mercado) en primer lugar y, luego, a otro llamado Creación de Valor Público (referenciado en redes de gobernanza).

Así es como llegamos a esta Unidad 3, en la que finalmente nos ocuparemos de realizar un análisis crítico al Paradigma de Valor Público y al modelo de las reformas neogerenciales en el Sector Público. Ello, porque los enfoques neogerenciales del Estado, y el de Valor Público entre ellos, implican un fuerte protagonismo del sector privado y, desde nuestra perspectiva latinoamericana, nos encontramos ante modelos que son exportados de los países centrales –o importados desde aquí– según otro punto de vista.

Estas dos dimensiones de las reformas (el protagonismo del sector privado, y su gestación y propagación desde los centros mundiales de poder económico financiero), introducen controversias de diversos alcances en el contexto de nuestra región, que iremos tratando en los siguientes apartados.

Alcances y limitaciones del concepto de valor públicoUna característica de los escritos de Mark Moore es su recurrencia en expresar tajantes afirmaciones sobre supuestas preferencias de la sociedad como si fueran verdades objetivas. Sin embargo, es notorio que se trata de simples juicios de valor

respecto a los cuales el autor no aporta fundamento alguno.

Un trabajo de 2006, en el cual Moore retoma el concepto de valor público, brinda ejemplos elocuentes de esta actitud: Los ciudadanos que viven en las diversas naciones del mundo parecen haber perdido una buena parte de la confianza en sus gobiernos. Ya no tienen confianza en que sus gobiernos puedan defenderlos de la guerra o del terrorismo que ataca desde afuera, o de la violencia étnica o el crimen provenientes desde el interior. Ellos temen esa corrupción generalizada que ha minado la capacidad de los gobiernos para asegurar los derechos civiles básicos tales como el derecho a mantener la propiedad, a formar asociaciones voluntarias y a participar en una gobernanza democrática. Ellos tienen dudas respecto a que los gobiernos puedan cumplir sus promesas de proveer trabajo, bienestar material, y proporcionar al menos un nivel mínimo de salud y educación. Incluso dudan de la capacidad del gobierno para proveer bienes y servicios públicos que debieran tener el financiamiento suficiente como para hacerlo de una manera efectiva y eficiente.

En contraste con eso, los ciudadanos parecen haber incrementado su confianza en el poder del sector privado para mejorar las condiciones de la sociedad en que viven.

Parte de esa confianza deriva en la fe creciente que tienen en la capacidad de las corporaciones privadas y en los mecanismos de mercado como herramientas para desarrollar la prosperidad material.

Por supuesto, los ciudadanos del mundo han entendido desde hace ya tiempo el poder que tiene el capitalismo y el mercado para impulsar el desarrollo económico y tecnológico. Lo que puede resultar nuevo, quizás, es la creencia que tales avances pueden realizarse sin las consecuencias negativas en el plano económico, político y social que se dieron en el pasado. Por un lado, existe la esperanza -que se expresa en el movimiento tendiente a aumentar la responsabilidad social corporativa- de que las corporaciones privadas pueden estar persuadidas de la necesidad de producir su magia material y, al mismo tiempo, hacerlo sin el daño que en el pasado hicieron al ambiente natural y social. Por otro lado, existe la esperanza -que se expresa en el actual entusiasmo por la empresa social y por el empresariado social- de que la energía empresarial, animada y orientada por el mercado, puede volver a enfrentar la tarea de hacerse cargo de importantes problemas sociales y encontrar solución a esos problemas que el gobierno ha descuidado. (Moore, 2006)

Como podrá observar, es notorio que el autor se presenta como un confeso enamorado de la empresa capitalista y un partidario de la propuesta tendiente a utilizar la lógica empresarial todo lo posible en las actividades públicas. Aunque en sus trabajos suele hacer referencias a la sociedad liberal, sus críticas al funcionamiento del poder político y a los efectos de la expresión de la voluntad de las mayorías son recurrentes. A este tema nos dedicaremos a continuación.

El liberalismo de Moore adscribe a una visión restrictiva de la soberanía popular

En la visión de Moore, se entiende implícitamente que las cuestiones económicas deberían estar al margen de la deliberación política. Esta postura neoliberal se referencia en autores como Nozik, quien sostiene que toda construcción política se asienta en la libre iniciativa individual y que la única organización legítima es la negociada por las libres actividades de los individuos en competencia. También se observa en Hayek, para quien las decisiones de la mayoría no están exentas de arbitrariedad, aunque sean realizadas por procedimientos legales y democráticamente correctos Bonetto, 2009).

Una idea central de la doctrina política liberal es la inevitabilidad del carácter representativo del régimen de gobierno, que condiciona toda la construcción institucional. Sobre esta base:

...el rol de los ciudadanos no es el de decidir cuestiones políticas, fijando la agenda del debate público, y elegir representantes que pongan en práctica esas decisiones, sino que se reduce a elegir las personas que fijarán la agenda y adoptarán las decisiones. En ese marco, la democracia se instituye más como un mecanismo para autorizar gobiernos que para plantearse objetivos político morales. (Bonetto, 2009).

Al respecto, recordemos el concepto de entorno autorizante de Moore, abordado en la Unidad 2. Este concepto implica la habilitación de estrategias creadoras de valor a los directivos de las

organizaciones públicas por parte del sistema político. Mediante este mecanismo, la ciudadanía no ejerce directamente la soberanía popular sino que la delega en los representantes, en su gran mayoría políticos profesionales: un sector especializado en la cosa pública que también suele denominarse clase política.

Sin embargo, Moore plantea un débil atenuante de esta distancia entre el ciudadano y la decisión política, al recomendar el uso habitual de herramientas de relevamiento de la opinión pública, tales como las encuestas. Pero la expresión de preferencias e intereses, por una parte, está fuertemente condicionada por la existencia de poderes fácticos, como grupos económicos y medios de comunicación, con gran capacidad de recursos para propagar su punto de vista sectorial. Por otra parte, las preferencias e intereses de los ciudadanos: “se articulan con identidades socioeconómicas y culturales, étnicas y de género, que tornan muy difícil la conciliación consensual de argumentaciones divergentes (…) El consenso es un bien escaso en sociedades altamente fragmentadas.” (Bonetto, 2009)

El enfoque de valor público y el universalismo

La pretendida universalidad de las afirmaciones de Moore, encabezadas con frases como: “los ciudadanos que viven en las diversas naciones del mundo”, de ningún modo es admisible. El supuesto rechazo ciudadano por la intervención estatal es incompatible con resultados contundentes obtenidos en instancias electorales. Por citar algunos casos: Bolivia en los años 2006 (elección presidencial), 2008 (revocatoria presidencial) y 2009 (reforma constitucional); Argentina en las elecciones presidenciales de 2011, etc.

Diversas encuestas realizadas en los últimos años también muestran una postura favorable respecto a la intervención estatal. Cunill Grau (2011), citando encuestas efectuadas por Latinobarómetro en 2008, nos señala: “cuando se pregunta cuáles son las actividades que deberían estar en manos del Estado, un 86% de los habitantes se inclina por la educación básica y primaria, seguido por la salud con un 85%, el agua potable con 83%, las universidades y pensiones/jubilaciones con 82%, servicios eléctricos y petróleo con 80%, teléfonos con un 71% y, finalmente, el financiamiento de los partidos políticos con 59%” (Corporación Latinobarómetro, 2008: 37). Lo notable de estos resultados es que los ciudadanos prefieren un mayor control por parte del Estado en estos ámbitos, a pesar de que han sido controlados por manos privadas durante décadas.

Muy recientemente, se difundió en la prensa argentina un estudio de la agencia Ipsos sobre la opinión pública en relación a la intervención del Estado; en esta indagación, se concluye que la población actualmente considera que la mayoría de las propiedades y actividades deberían encontrarse bajo control estatal y no privado. De forma opuesta a estas tendencias sociales en nuestra región, la incorporación generalizada del sector privado en las actividades públicas es un elemento central para el modelo del Valor Público que estudiamos en este seminario.

Algunos autores del proceso destacan la estrecha vinculación entre las propuestas neogerenciales y las reformas económicas postuladas por el Consenso de Washington. Es el caso de Omar Guerrero (2003), para quien las reformas tenían como objetivo central desmantelar las organizaciones estatales para que el capital privado pudiese desplegar sin barreras su lógica globalizadora. De este modo, explica: ...florece una red comercial mundial manejada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), para agilizar el intercambio mercantil, y ya están implantados los elementos de coerción y amenaza contra las resistencias nacionales, merced al control de la deuda pública externa que ejercen el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. (…) En contraste con la visión del nacionalismo sobre un Estado burocrático fuerte, el globalismo exige un irrestricto movimiento de capitales apátridas a través de fronteras permeables al libre paso del dinero circulante. (Guerrero, 2003)

La imposición del decálogo del Consenso de Washington, con las reformas neogerenciales que le van asociadas, incluido el enfoque de Valor Público, fue el mecanismo específico de subordinación que los centros de poder internacional impusieron a los países periféricos –los de América Latina entre ellos- en la última década del siglo XX.

Pero lo cierto es que la conquista de América Latina no es un fenómeno nuevo, sino que fue

constitutiva de la formación de la Europa moderna. Tres aspectos de esta vinculación pueden identificarse como fundamentales: a) la atribución de superioridad a la raza de los conquistadores sobre la de los conquistados, b) la explotación económica colonial, basada en el saqueo de recursos, c) la imposición de la perspectiva eurocéntrica del conocimiento y de las ideologías.

A lo largo de los años, el eurocentrismo propuso el moderno desarrollo europeo como modelo universal. En ese marco, se produjo el colonialismo interno, que reproduce la misión civilizatoria del blanco por sobre el negro, el indio y el mestizo, ahora a cargo de las élites blancas criollas, durante el período de la independencia de América Latina. Esa oposición clásicamente definida como civilización o barbarie se repite resignificada en otros momentos y en otros discursos, como los de la modernización durante los cincuenta y el neoliberalismo durante los noventa. (Bonetto, 2009)

Globalización, reformas y debilitamiento de los Estados nacionales

El efecto de la globalización y las reformas como debilitantes de los Estados nacionales ha sido objeto de profusos debates académicos y políticos. Al decir de Guerrero, con las reformas neogerenciales se pretende imponer unas metodologías administrativas uniformes en todo el mundo, como parte de la ofensiva globalizadora:… La punta de lanza es la elaboración de un léxico gerencial común para todas las naciones del orbe, a través del cual todos los paisanos, independientemente de su nación de origen, cultura, educación, sexo y edad, reconozcan a las mercancías administrativas globales y las puedan consumir.

Para hacer fluir el nuevo léxico ya existe un idioma planetario, el inglés, que sirve como medio de intercomunicación global. Florece una red comercial mundial manejada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) para agilizar el intercambio mercantil, y ya están implantados los elementos de coerción y amenaza contra las resistencias nacionales, merced al control de la deuda pública externa que ejercen el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. El producto así creado es una mercancía personificada en un modelo estándar de gestión pública que se puede consumir en cualquier país, un clon gerencial cuyos elementos generales y más atractivos para los clientes potenciales es la sublimación del espíritu empresarial privado dentro del gobierno; el establecimiento de mercados en el seno de la administración pública; la promoción de la competencia comercial entre las oficinas que brindan servicios públicos; y el aislamiento absoluto del management con respecto al contagio del virus de la política. La propuesta del modelo es que puede sustituir con creces a la versión “tradicional” de la administración pública vernácula, ya vetusta y propia de ese emisario del pasado que se llama Estado-nación. (Guerrero, 2003)

La mundialización productiva es una de las características centrales de la actual etapa de la globalización económica. Implica una segmentación de la producción, de modo que la investigación y el desarrollo de un producto puedan estar localizados en un determinado país y, por otra parte, los distintos componentes de ese mismo producto puedan fabricarse en diferentes naciones, así como ensamblarse en otras para optimizar las ventajas de cada localización.

Un modelo productivo de estas características implica un fuerte protagonismo de las empresas transnacionales, que desarrollan una lógica productiva de alcance mundial y carecen de compromisos permanentes con cada país en particular. Por este motivo, las corporaciones de este tipo generan tanto localizaciones como retiros de actividades con gran dinamismo, lo que implica presiones sobre el balance de pagos externos para las economías receptoras como contrapartida, así como una mayor incertidumbre sobre el nivel de actividad económica de mediano y largo plazo, y sobre las fuentes de empleo para la población.

Más volátiles aún son los movimientos de capitales financieros. Los agentes financieros con alcance mundial destinan sus excedentes según criterios de maximización de rentabilidad/riesgo, a la vez que las reglas impuestas globalmente permiten que tanto las entradas como las salidas de las economías receptoras puedan concretarse en forma muy rápida, prácticamente instantánea.

Estos fenómenos globales, tanto en la economía real como en la financiera, adquieren una dinámica fuera del control de los Estados nacionales que, sin embargo, reciben el reclamo de sus ciudadanos en

las frecuentes crisis ocasionadas.

García Linera (2010) presenta la situación en términos de una dicotomía de visiones. Quienes propician la globalización auguran con ella laminimización del rol del Estado, señalando además que con la supremacía militar norteamericana: “estaría surgiendo un gendarme internacional y una justicia planetaria que debilitaría el papel del monopolio de la coerción, del monopolio territorial del la justicia que poseían anteriormente los Estados”. Por el contrario, los representantes de la llamada visión petrificada restan importancia a los efectos de los cambios mundiales, y destacan la vigencia de los Estados como cohesionadores territoriales y como responsables del: “sistema educativo, el régimen de leyes, el régimen de penalidades, cotidianas y fundamentales que arman el espíritu y el hábito cotidiano de las personas”. (García Linera, 2010)

El autor señala esta dicotomía como: “tensión entre reconfiguración de la soberanía territorial del Estado y la existencia y presencia de ámbitos de decisión supraestatales” (García Linera, 2010). También ofrece como ejemplo el impacto de las fluctuaciones de precios internacionales de las materias primas agrícolas o mineras (las commodities) sobre los presupuestos de los Estados de países exportadores de ese tipo de mercancías, como es el caso de Bolivia y otros países de América Latina. Allí, el Estado puede adoptar ciertas decisiones soberanas, como incrementar la recaudación tributaria sobre la renta de recursos naturales para destinar los recursos a políticas sociales; sin embargo, la magnitud de la renta de exportación de recursos naturales está condicionada por circunstancias del mercado internacional que están más allá de las posibilidades del Estado. Entonces, concluye, el ejercicio de la soberanía está determinado por dos dimensiones: la Estatal nacional y la global.

Las reformas neoliberales: deterioro social y recurrentes crisis financieras

El economista Serge Latouche, Profesor Emérito de Economía en la Universidad París-Sud, nos advierte que el proceso de mundialización al que se asocian las reformas del Estado es: “una empresa deseada por algunos para su provecho, que presenta riesgos enormes y considerables peligros para todos.” (Latouche, 2003). En este sentido, nos invita a pensar:

Detrás del anonimato del proceso, hay beneficiarios y víctimas. Amos y esclavos. Entre los impulsores, los principales representantes son el G7, el Club de París, el complejo FM/BM/OMC, la Cámara de Comercio Internacional, el Foro de Davos. También el Comité de Basilea para la supervisión bancaria, el IOSCO y el ISMA (dedicadas a la vigilancia de la emisión de títulos y acciones), el ISO (encargado de definir las normas industriales). Y las grandes empresas de auditoría y consultoría, las calificadoras de riesgo, los grandes despachos de abogados y las fundaciones privadas. (Latouche, 2003)

Para estos promotores de la mundialización, así como para las empresas transnacionales, los grandes bancos y los enormes agentes financieros no bancarios, la mundialización ha resultado sumamente favorable a sus intereses. Pero, en realidad, decimos que las reformas neoliberales fueron un fracaso porque se incrementó la volatilidad económica como consecuencia de su aplicación y, sobre todo, se propagó la pobreza y se amplió la desigualdad, tanto entre países como en el interior de cada país. (Guerrero, 2003)

En lo que respecta al Estado, es notorio que ha resultado impotente durante la era neoliberal para evitar las recurrentes crisis provocadas por el auge descontrolado de los negocios financieros internacionales, cuyo volumen alcanza niveles totalmente desmesurados en comparación con la economía real. También se ha evidenciado que el modelo de Estado propuesto no ha aportado criterios ni metodologías efectivas para la coordinación interestatal.

Estas crisis han tenido consecuencias muy perjudiciales para las poblaciones afectadas en términos de deterioro del valor de los ahorros y de los activos reales, la caída de los ingresos y la disminución del empleo. Así como las crisis de la década del noventa afectaron principalmente a los países en desarrollo, a partir del año 2008 han impactado de lleno en Estados Unidos y en muchos países de Europa Occidental. En el caso de la Argentina, la crisis del 2001 mostró que el Estado post-reformas no pudo o no se propuso evitar el derrumbe del ordenamiento macroeconómico, ni amortiguar sus catastróficas consecuencias sociales. El país quedó al borde del colapso institucional y, entre las consecuencias de la crisis, quedó un profundo

descreimiento de la ciudadanía en las posibilidades del sistema político representativo.

Resultados hacia adentro del Estado de las prácticas neogerenciales

Cunill Grau (2011) afirma que, pasada la ola de privatizaciones de empresas estatales, las reformas administrativas han ampliado fuertemente la presencia del sector privado en las demás actividades públicas de muchos países. La autora refiere cálculos de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), según los cuales cerca del 80 % de los servicios de gobierno están sometidos a contratación externa en el Reino Unido, 65 % en Estados Unidos y alrededor de 50% a 60% en Noruega, Suiza, Suecia, Nueva Zelandia y Australia.

Esta orientación de la gestión pública pone foco en el consumidor y en la eficiencia antes que en la legalidad y en los procedimientos, los cuales son esenciales para la persecución de fines públicos y se encuentran en el núcleo del modelo burocrático.

En cuanto al financiamiento de los servicios públicos, la concepción privatista determina el desplazamiento desde los impuestos hacia los pagos directos por parte de los usuarios. Este cambio implica una renuncia a los principios de solidaridad y equidad en cuanto a la cobertura de servicios públicos.

En lo que respecta al ejercicio de la función pública, el uso generalizado de contratos a plazo fijo para los altos directivos públicos y la creciente proporción de personal contratado temporariamente, en detrimento del servicio civil de planta permanente, implican una menor protección para los agentes públicos, un menor compromiso con el servicio público y mayores dificultades para conservar la memoria institucional del Estado y transmitir intergeneracionalmente los conocimientos y prácticas especializados. Cunill Grau señala que, si el diseño de los incentivos en los esquemas neogerenciales parte de los supuestos economicistas que atribuyen a los seres humanos conductas “calculadoras, individualistas y hasta oportunistas” (Cunill Grau, 2011), estos devienen en profecías autocumplidas, porque si los agentes van a ser evaluados por cumplimiento de objetivos específicos, en la práctica pierde gravitación la idea del interés público como motivación clave del personal público.

El énfasis en la medición de resultados acarrea dos tipos de problemas. Por una parte, y tal como el enfoque de valor público lo admite, existen muchas dimensiones de interés público para las cuales no se dispone de técnicas de medición. Así, la evaluación de desempeño por criterios de éxito medible tiende a postergar fines no medibles o difícilmente medibles.

Por otra parte, la orientación a los resultados, al abordar tecnocráticamente los asuntos públicos, induce: “la fragmentación de las estructuras gubernamentales y su operación en compartimentos estancos por vía de la agencialización que predican” (Cunill Grau, 2011). Los fines que requieren esfuerzos colaborativos entre distintos ámbitos públicos tienen a verse postergados. En este sentido, Cunill refiere que los países que han aplicado las reformas con más intensidad, como Nueva Zelanda y Australia, ven limitado ahora el sentido de integridad estratégica de sus gobiernos por la excesiva fragmentación.O´Flynn (2007), hablando del contexto de países anglosajones, nos dice que los regímenes de competencia establecidos para el sector público no han tenido el funcionamiento esperado y, además, ha sido costos oimplementarlos debido al esfuerzo de preparación de los contratos y luego al monitoreo de su ejecución. También señala que el modelo competitivo resulta inaplicable en actividades públicas no dedicadas a los servicios.

Guerrero (2003), por su parte, nos alerta acerca de otros problemas relacionados a la introducción de la competencia en el sector público:

No se puede hacer competir a las agencias reguladoras ni a las organizaciones políticas, porque la competencia produce guerras internas que entorpecen la hechura racional de las policies y de los programas gubernamentales. Así como la cooperación de las unidades gubernamentales es fundamental para el desarrollo de la hechura de la policy gubernamental, la competencia sólo brinda buenos resultados cuando se aplica a la prestación de servicios públicos. En síntesis, este autor afirma que es muy problemático hacer que el gobierno funcione como una empresa porque su accionar se desenvuelve con valores en conflicto tales como la democracia, la

equidad y eficiencia. Guerrero es muy crítico de las reformas gerenciales, a las que atribuye un excesivo énfasis en la eficiencia a partir de: “una visión simplista de la burocracia, la alucinación exaltadora del mercado, la opinión idealizada del sector privado, la insensibilidad de los costos no previstos de la reforma, el exceso de optimismo acerca de los resultados prácticos y, quizás más importante, una visión equivocada del Estado”. (Guerrero, 2003)

De esta manera, el autor entiende que las normas reguladoras del funcionamiento estatal provienen de racionalidades diversas y no siempre plenamentecoherentes: lo político, lo legal, lo institucional, lo técnico, lo social, lo económico. De ello, concluye: “gran parte de su lógica exige alguna forma de weberianismo, con énfasis en la uniformidad, la imparcialidad, el anonimato y las normas jurídicas.” (Guerrero, 2003)

En otras palabras, estos son los principios del modelo burocrático weberiano que pueden encauzar las contradicciones entre las distintas racionalidades con que se desenvuelve el Estado. Guerrero asume la visión de que las reformas gerenciales han debilitado al Estado, expresando:

El Estado ahora está más dividido como esultado de la competencia interna por los recursos, y más desagregado como consecuencia de la descentralización y la desconcentración. También está más distante del ciudadano porque la implementación fue transferida a agentes no estatales, más desregulado a través de una variedad de fórmulas y más desnacionalizado por el efecto de la doble fuerza de la globalización y la regionalización. (Guerrero, 2003)

¿Pueden las herramientas neogerenciales ser útiles al interés popular?

Un defensor inteligente de las reformas gerenciales, el intelectual y político brasileño Bresser Pereira, dedicado a proponer un modelo integral de gobernanza pública, se propone refutar varias críticas ampliamente extendidas a las reformas en un trabajo del año 2003. Una de ellas es la que vincula a las reformas con la ofensiva neoliberal de achicamiento del Estado; otra es la que relativiza la posibilidad de aplicar criterios gerenciales en contextos en que todavía no se ha desarrollado un servicio civil basado en el modelo burocrático.

Su argumentación está centrada en las supuestas ventajas de la división del trabajo institucional, propuesta por las reformas iniciadas en los países centrales. Así:

• Los Ministerios y Secretarías (de propiedad estatal) deben ocuparse de la formulación de políticas y del ejercicio directo del poder estatal (por ejemplo, en materia de recaudación de impuestos).

• Las actividades de implementación deben estar a cargo de agencias ejecutivas con administración autónoma (de propiedad privada o pública no estatal);.

• Los servicios sociales y científicos se brindarán por parte de organizaciones públicas no estatales, con apoyo del Estado y del sector privado.

• Las actividades que producen bienes y servicios en condiciones de mercado deberán realizarse por el sector privado (de propiedad privada).

Al respecto, le presentamos la categorización que realiza Bresser de los actores de la gobernanza pública.4

Según la línea argumental de este autor, esta forma de organización y funcionamiento estatal tiene posibilidades de eficacia superiores a las del modelo burocrático y, además, puede estar al servicio de

políticas inspiradas en alternativas ideológicas disímiles que él ejemplifica, como extremos, con la socialdemócrata (por izquierda) y la neoliberal (por derecha).

En cuanto a la segunda crítica a la que Bresser dedica atención (la posibilidad de aplicar criterios gerenciales en contextos en los que todavía no se ha desarrollado un servicio civil basado en el modelo burocrático), su opinión es que cualquier Estado puede proponerse importar directamente el modelo gerencial aunque nunca haya contado con una organización burocrática sólida y un servicio civil profesionalizado. Está claro que Bresser se ubica en uno de los lados de la discusión.

A pesar de haber publicado este trabajo en 2006, el autor omite considerar las críticas del tipo que hemos reseñado en la sección precedente, que para entonces ya habían sido exteriorizadas de diversas maneras, sobre todo como consecuencia de las crisis financieras y del deterioro social.

Por nuestra parte, entendemos que la aplicación de principios de mercado en la implementación de políticas y en la provisión de servicios inevitablemente provoca la acentuación de las polarizaciones sociales características del mercado, sobre todo en las sociedades más heterogéneas. El enfoque del valor público se interesa por las expectativas y preferencias de los ciudadanos y no solamente de los destinatarios directos de las actividades públicas. Sin embargo, en las sociedades heterogéneas, como las de América Latina, existen intereses contrapuestos entre los sectores sociales, muchas veces abiertamente antagónicos. El conflicto social antagónico no puede razonarse con las metodologías del mercado ni con las del valor público, porque la percepción de valor público para los sectores en conflicto será tan antagónica como los intereses en pugna.

Cunill (2011) hace notar que en América Latina, a diferencia de lo que ocurre en los países desarrollados: “el Estado nunca ha llegado a construir totalmente los mínimos de bienestar para todos”. Tratándose de sociedades con profundas desigualdades, el foco en el cliente impacta de manera muy distinta en los ricos y privilegiados que en los pobres y desposeídos. Los primeros ya habitualmente compran en el mercado los servicios que utilizan, mientras que los segundos carecen de ingresos suficientes para acceder a la cobertura por medios propios.

Por otra parte, la carga tributaria sobre los sectores con capacidad contributiva habitualmente es demasiado baja para financiar el acceso universal, a la vez que existe una fuerte resistencia al pago de mayores impuestos. En otras palabras, lo que es valor público para unos difícilmente podría serlo para otros.

Con referencia al segundo problema que Bresser ha minimizado en su escrito, distintos autores han planteado reservas a la ampliación del margen de acción discrecional de los gerentes públicos en un contexto como el latinoamericano, donde persisten prácticas clientelares y/o patrimonialistas en algunos sectores de la Administración Pública: una débil cultura de formalidad y respeto por las normas, y un cuerpo administrativo deficientemente establecido en términos de servicio civil de carrera, presagian riesgos de efectos no deseados.

López (2003) cita a Joaquín y Losada (1993), quienes escriben sobre la ampliación de la discrecionalidad de los altos funcionarios: “aunque de esta forma los organismos que ellos conducen ganan en flexibilidad y eficiencia, (…) es muy factible que en algunos casos ocurra la violación de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupción”.

Hasta aquí, hemos desarrollado distintas críticas y argumentaciones acerca de las fisuras y problemas que presentan los nuevos enfoques gerenciales. Lo invitamos a continuar pensando acerca de las características específicas que estos modelos han adoptado en Latinoamérica.

América Latina en el siglo XXI. Liberalismo y democracia

La tradicional fragmentación social de América Latina dificulta el funcionamiento del mecanismo de representación. La acumulación de decepciones y frustraciones en las últimas décadas ha incrementado el escepticismo sobre algunas instituciones importantes de la democracia liberal, como es el caso de los partidos políticos, que tienen dificultades para construir proyectos superadores de la situación de inequidad y exclusión.

Por otra parte, Bonetto (2009) cita a Abal Medina (2004) para dar cuenta de otro tipo de

representación: “una representación por popularidad que busca generar confianza y una imagen positiva en el electorado, y en la que pesa el carisma o la presencia mediática (…) La política parece recomponerse, cuando alguna figura articulada a un partido o a un movimiento logra restaurar la confianza de que es posible transformar la inequidad existente es factible lograrlo, movilizando la participación de los excluidos.”

La autora adscribe a la corriente de pensamiento denominada descolonial, que descree de la validez universal de las visiones teóricas y los modelos políticos originados en los países centrales de occidente y, en cambio, pretende elaborar un pensamiento alternativo desde las propias tradiciones y realidades latinoamericanas sin negar la herencia europea. Para ello, los teóricos partidarios de esta corriente parten de reflexiones anteriores, como las que aportaron en otros momentos históricos el industrialismo de la escuela estructuralista latinoamericana de economía, la teoría de la dependencia y la teoría del discurso de Ernesto Laclau, esta última dedicada a revalorar el populismo como forma de articulación política.

Esta perspectiva juzga a la democracia representativa que sigue los procedimientos liberales como insuficiente para responder a las demandas populares luego de considerar la persistencia de la inequidad después de más de dos décadas posteriores a la finalización del ciclo de las dictaduras terroristas. La década neoliberal agravó intensamente los problemas sociales pre-existentes y erosionó la confianza en el sistema representativo. Los mecanismos representativos y procedimentales parecen funcionar en la práctica como neutralizadores de: “excesos de demandas populares” (Bonetto, 2009), introduciendo los asuntos en una dinámica de deliberaciones sin término en la que influyen activamente los poderes fácticos interesados en la conservación de privilegios.

Varios de los gobiernos surgidos en la región al despuntar el siglo XXI fueron encabezados por líderes contrarios al neoliberalismo: Kirchner en la Argentina, Lula en Brasil, Morales en Bolivia, Correa en Ecuador, Chávez en Venezuela. Bonetto (2009) nos presenta los casos de Bolivia y Venezuela como los que ponen mayor énfasis en la articulación de demandas populares a partir del empoderamiento de las comunidades y los movimientos sociales.

En términos de teoría social, se trataría de democracias populistas que asumen el antagonismo social entre los desposeídos y los poseedores de privilegios, y motorizan una activa participación y movilización del pueblo contra sus enemigos internos y externos. Se trataría de una prevalencia de la soberanía popular sobre la legalidad liberal. La contundencia de la movilización de masas da respaldo permanente a las medidas transformadoras y, por otra parte, la ciudadanía ratifica periódicamente este rumbo con el tradicional veredicto del sufragio.

Así, se instrumenta un modelo de democracia alternativo al liberal que desestructura el poder establecido y los valores que lo legitiman en beneficio de las amplias mayorías populares. Esto configura una manera de crear valor público fundamentalmente para uno de los sectores antagónicos, el de la mayoría popular, con métodos completamente diferentes a los propuestos por el enfoque fundado por Moore.

Una contrafiguración de los enfoques neogerenciales. García Linera y la estatalidad para la soberanía popular

García Linera (2010) reflexiona sobre la estatalidad inherente a las democracias participativas y protagónicas como las que se han referido en la sección anterior desde su doble condición de estudioso y político práctico, en tanto Vicepresidente en ejercicio de Bolivia. Nos interesa abordar su perspectiva porque es ilustrativa de la controversia que suscitan los enfoques gerenciales en nuestra región latinoamericana, según hemos dicho al comienzo.

García Linera y el actual Gobierno de Bolivia expresan una concepción del sector público, de su organización y criterios de acción, que se encuentra en total divergencia con los criterios privatistas de lo público y, por ende, con los enfoques neogerenciales. Sus planteos implican la superación del Estado liberal y del modelo burocrático, asumen el conflicto social y propician la movilización popular como herramienta de democracia directa, participativa y efectiva.

En ese marco, este autor dice que las medidas del Gobierno boliviano surgen de una intensa discusión y análisis en el seno de los movimientos sociales, y lo mismo afirma en cuanto al surgimiento de los

aspirantes a integrar los cuerpos deliberativos, como el Parlamento.

De la deliberación asambleística de los sectores sociales, urbanos y rurales se eligen las autoridades que luego son en algunos casos elegidas por voto universal y en otros por Asamblea. La Constitución actual acepta que en el ámbito de los gobiernos regionales la elección directa de asambleístas o asambleas sea por aclamación, por democracia comunitaria... (García Linera, 2010).

Al referirse a los criterios para la selección de funcionarios públicos, hace un fuerte hincapié en el compromiso de los cuadros administrativos con el proyecto de transformación democrática de la sociedad en beneficio de las mayorías populares. Los mecanismos de selección del personal administrativo del Estado no pueden basarse únicamente en méritos académicos, sino que también son muy importantes otro tipo de méritos: “como (...) haber ayudado a los sectores sociales, el provenir de sectores sociales, (...) no haber defendido dictaduras, no haber participado de privatizaciones, haber defendido los recursos públicos estatales y no estatales.” (García Linera, 2010). El mecanismo de preselección de la administración pública incluye una consideración de la postulación por parte de los movimientos sociales, que combina lo meritocrático académico con lo meritocrático social.

Como advertirá, el planteo de García Linera para la conformación del cuerpo administrativo se ubica en un extremo opuesto al de los enfoques neogerenciales, el cual supone que el móvil de los agentes públicos es una maximización individualista, egoísta y oportunista de su interés individual.

La universidad pública en el siglo XXI. Entre los nuevos vientos y lo que dejaron las reformasA continuación, desarrollaremos el recorrido seguido por la política de educación superior. Al igual que para la actividad estatal en su conjunto, a comienzos de los años noventa se consideró que el sistema universitario público estaba sobredimensionado, y era ineficaz e ineficiente. Las reformas neoliberales condicionaron la gestión autónoma de las universidades públicas, las indujeron a competir por los recursos del presupuesto estatal y a cobrar por sus servicios para complementar su financiamiento.

Pasado el ciclo neoliberal, a comienzos del siglo XXI, comenzó a valorarse nuevamente como algo positivo que el Estado tuviera mayor intervención en la vida económica y social. En cuanto a la educación, esto significó el reconocimiento de la educación como bien público social y, por ende, su provisión dejó de concebirse en términos de mercado.

Sin embargo, las reformas dejaron algunos efectos permanentes en la educación superior, entre los cuales se destaca el rol evaluador que se reservó el Estado frente al sistema universitario.

Los nuevos vientos…

Debido a la crisis de 2001, los postulados neoliberales perdieron abruptamente su credibilidad ante la ciudadanía. Como se ha dicho más arriba, también en otros países de la región de América Latina, hacia el final del siglo XX y comienzo del XXI, las preferencias de los electorados se reorientaron hacia propuestas que rescatan la supremacía de lo político sobre lo económico como herramienta para profundizar la democracia y para orientar el cambio social.

Este proceso también incidió en la valoración de la educación superior. Así como las reformas de los noventa habían enfatizado, desde una perspectiva economicista, que la educación superior podía asimilarse a un bien privado y por ende debían aplicársele reglas de mercado, estos conceptos han vuelto a revisarse durante los últimos años.

En nuestro país, el gobierno nacional introdujo una creciente discusión sobre los problemas de la educación. Se enfatizó la necesidad de inversión en educación, ciencia y tecnología como requisito para el desarrollo social y para la mejora del desempeño económico. Sobre la base de estos lineamientos, el Poder Ejecutivo impulsó sucesivas medidas orientadas a la recomposición de la inversión educativa y a la profundización de su impacto. Entre ellas, destacamos la ley 26.058 de Educación Técnico Profesional, dictada en 2005, la ley 26.075 de Financiamiento Educativo, promulgada también en el 2005, y la Ley 26.206 de Educación Nacional, dictada en el año 2006.

La Ley de Educación Técnico Profesional tuvo como propósito recuperar y actualizar el histórico rol que la educación técnica había tenido en nuestro país como formadora de los trabajadores de la

industria, en consonancia con la política de reindustrialización que se impulsara desde el año 2003 para la economía.

La Ley de Financiamiento Educativo estableció la inversión en educación como una fuerte prioridad de gasto público y planteó como meta elevar el gasto consolidado nacional en educación, ciencia y tecnología desde el 4 % del PBI que representaba en 2005 al 6 % en 2010.

Esta pauta incremental porcentual, que se aplicó además sobre un PBI que tuvo un importante crecimiento año a año, implicó una mejora sustancial en la disponibilidad de recursos destinados a la educación primaria, secundaria y superior, así como al financiamiento de las acciones de ciencia y tecnología.

La Ley de Educación Nacional, norma de vastos alcances, especialmente en materia de ampliación de los períodos de escolarización obligatoria, tiene además un aspecto que nos interesa destacar: la expresa definición de la educación como bien público en su artículo segundo. “La educación y el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social, garantizados por el Estado” (Art. 2º, Ley 26206, 2006).

Esta visión de la educación como bien público se ha extendido ampliamente en la región de América Latina durante el siglo XXI. Así se refleja, por ejemplo, en la Declaración de Cartagena de 2008, cierre de la Conferencia Regional de Educación Superior de América Latina y el Caribe, auspiciada por la UNESCO, con la colaboración de los gobiernos de Brasil, España, México y Venezuela, y la participación de más de 3.500 integrantes de la comunidad académica regional. La declaración comienza diciendo: “La educación superior es un bien público social, un derecho humano universal y un deber del Estado. Ésta es la convicción y la base para el papel estratégico que debe jugar en los procesos de desarrollo sustentable de los países de la región” (CRES, 2008: 1).

Lo que permanece…

Pero, así como la restricción presupuestaria y los criterios de mercado para analizar la educación han quedado atrás, otros aspectos de las reformas de los años noventa se han adaptado a las nuevas orientaciones de la política general y mantienen una notable vigencia.

Como sabemos, las universidades públicas de nuestro país son formalmente autónomas; es decir, dictan su propio estatuto de gobierno y eligen sus autoridades. Esta característica institucional tuvo su origen en la Reforma Universitaria de 1918 y actualmente tiene rango constitucional.

No obstante, las universidades públicas dependen de los recursos provenientes del presupuesto del Estado Nacional como fuente principal de financiamiento y su significación, como se ha señalado, está pautada desde el año 2006 por la ley 26.075 de Financiamiento Educativo.

En cuanto a la distribución entre universidades, el grueso de las partidas se rige por el sostenimiento del nivel de recursos asignado a cada una en el ejercicio anterior.

Los fondos incrementales de cada año son determinados mediante una metodología aprobada por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN), cuyas variables son las siguientes:

• Cantidad de alumnos.• Tasa de reinscripción en el primer año.

• Localización y duración de las carreras.• Distribución de la planta docente por dedicación.• Docentes incentivados, clasificados por área del conocimiento.• Metros cuadrados edificados y de espacio verde.• Dependencias clasificadas según nivel de gestión.• Gasto niveles preuniversitarios.• Presupuesto función salud, ciencia y técnica.• Cursos de ingreso.

La modalidad de distribución de los fondos incrementales ha dado lugar a vastos debates en el

ambiente universitario, precisamente en torno a la legitimidad, o no, de que determinados indicadores aplicables a todo el sistema resulten condicionantes de la autonomía de la institución. Pero el fenómeno institucional más significativo en este aspecto es la configuración de lo que se llama el Estado Evaluador, una tendencia internacional que, en el caso de la Argentina, se estableció con toda formalidad al aprobarse la ley 24.521 de Educación Superior (LES) en 1995.

Como hemos visto en la Unidad 2, la LES introdujo la evaluación y el aseguramiento de la calidad como nuevo eje de la política universitaria. La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) fue creada por esta misma ley; esta comisión es un organismo descentralizado que actúa bajo jurisdicción del Ministerio de Educación de la Nación (ME) y comenzó a funcionar en agosto de 1996. Las evaluaciones de la CONEAU son el fundamento para orientar inversiones directas en áreas prioritarias a través de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación. Esta forma de análisis de los programas, que define compromisos de mejoras para las unidades académicas, produce carreras fortalecidas con diseños unificados y debilidades subsanadas en el mediano y largo plazo. Es decir, se trata de un mecanismo de asignación de recursos complementario al descripto en los párrafos anteriores.

También es interesante considerar la adopción de Contratos-Programa con universidades nacionales a partir del año 2005. Se trata de programas de trabajo para el logro de la superación de debilidades o el alcance de objetivos completamente nuevos en cada una de las universidades involucradas. Las experiencias - piloto se efectuaron con las universidades nacionales de Cuyo, del Sur y de la Patagonia Austral (García de Fanelli, 2008).

El financiamiento de los contratos- programa está condicionado al cumplimiento de hitos parciales según cronogramas de avance y puntos de control acordados. En otras palabras, de acuerdo a un calendario preestablecido, la Secretaría de Políticas Universitarias controla periódicamente si se han alcanzado o no las metas comprometidas. Si el resultado del control es favorable, se habilita la continuidad de ejecución del contrato y el consiguiente desembolso de nuevos tramos del financiamiento comprometido.

Desde el marco conceptual que venimos tratando en este seminario, tanto la conformación de una agencia dedicada a la evaluación permanente como la vinculación de estas evaluaciones o el cumplimiento de metas al otorgamiento de ciertos recursos, reflejan la tendencia a priorizar el logro de resultados medibles y cuantificables en la agenda de la política pública. Posteriormente, se introdujeron otras variables en la definición de los criterios de evaluación que contemplan la heterogeneidad de las instituciones educativas; de esta forma, se supera el uso de indicadores estandarizados y homogéneos en la construcción de dispositivos de evaluación.

Y lo que se avecina…

En su discurso ante la Asamblea Legislativa del 1 de marzo de 2008, la Presidenta de la Nación Argentina señaló la necesidad de contar con una nueva legislación en materia de educación superior.

Desde ese momento, en el ámbito del Poder Legislativo se fue dando un amplio proceso de discusión al respecto con los actores sociales e institucionales, lo que dio como resultado la creación de muchos antecedentes y contenidos para la futura elaboración de la nueva ley.

Entre los puntos clave en debate, se encuentran la dicotomía bien social/bien de mercado, los problemas de articulación entre niveles educativos, las condiciones de acceso a la carrera docente y de investigación, y los criterios de sostenimiento de la autonomía y autarquía universitarias (Cámara de Diputados de la Nación, 2011).

Estos cambios, producidos hacia el interior del nivel educativo superior, muestran que el debate de posiciones sobre la mejor configuración del sistema educativo está siempre activo, en correspondencia con las cambiantes circunstancias de la vida social. Sin embargo, en este proceso siempre afectado por tensiones y contradicciones es posible diferenciar rasgos que tienden a afianzarse, mientras que otras iniciativas resultan más efímeras.

En términos de las demandas de la sociedad hacia el sistema universitario, interesa reflexionar sobre

la relación entre la impronta de cada ciclo de políticas, según se han reseñado precedentemente, y el modo en que la universidad procesa y da respuesta a esas inquietudes sociales. A modo de ejemplo, es muy diferente priorizar las acciones de la universidad según su potencial para generar recursos económicos que hacerlo para atender a las necesidades sociales más acuciantes.

Integrando ideas

Los enfoques neogerenciales difícilmente podrían comprenderse en su pleno alcance sin considerar el contexto histórico, político ideológico e institucional de su surgimiento. Sus promotores dan por supuesto que la democracia liberal procedimental es el régimen político que debe prevalecer en todo el mundo. Del énfasis en la iniciativa individual como característica básica de la convivencia social, derivan el núcleo de la propuesta neogerencial, que significa el protagonismo de la propiedad privada y de las organizaciones privadas en las actividades públicas.

Este pretendido carácter universal de la adhesión ciudadana a las ideas liberales, que por cierto contrasta con diversas evidencias en contrario, es la base argumental de los centros de poder económico para imponer en todo el mundo una globalización sin barreras regulatorias y con paquetes estandarizados de tecnologías de gestión pública. Las limitaciones para controlar los movimientos de capital y las estrategias de las empresas transnacionales determinan Estados nacionales más débiles frente a los fenómenos contemporáneos, sobre los cuales los ciudadanos no pueden recurrir sino al Estado cuando se ven afectados, el cual muchas veces se muestra impotente.

La globalización y las reformas del Estado desplegadas con todo vigor a partir de los años noventa del siglo pasado ya han evidenciado su correlato de deterioro social generalizado y recurrentes crisis financieras catastróficas. A pesar de esas evidencias, importantes sectores de opinión en América Latina sostienen que los modelos neogerenciales de gestión pública son una herramienta neutra, útil tanto a programas de lógica neoliberal como a políticas orientadas al Estado social. Esa visión de neutralidad de las herramientas de gestión recibe también múltiples cuestionamientos, básicamente porque no se considera posible que, transfiriendo sectores de actividad estatal a la lógica privada, se pueda articular el interés público. Por otra parte, los mecanismos basados en el mercado y la competencia conllevan, además de los múltiples riesgos de corruptelas, un sesgo de acentuación de la ya profunda polarización social en nuestra región.

En contraposición, la ciudadanía de América Latina, especialmente los sectores populares, ha dado muestras de una revaloración positiva del rol del Estado y ha brindado consenso a un nuevo ciclo intervencionista en los años recientes, tras el notorio fracaso del neoliberalismo.Actualmente se desarrollan, en la región, procesos políticos liderados por dirigentes contrarios al neoliberalismo que apelan a la movilización social para el logro de las reivindicaciones populares en el conflicto social y, por ende, a una democracia más efectiva en términos de ciudadanía social. Desde esta perspectiva, la organización y la actividad del Estado deben estar regidas por una lógica social y comunitaria, en contraposición a la lógica mercantil que nos presentan los modelos neogerenciales.

Tal reorientación del contexto político, económico y social tuvo efectos específicos en las políticas universitarias. Por una parte, se abandonó la visión de la educación superior como bien de mercado y se la planteó como bien público social; a partir de esta concepción, se reforzó la voluntad de lograr un adecuado financiamiento del sistema a través del presupuesto público. Por otra parte, se mantuvieron vigentes, aunque con evoluciones y adaptaciones, algunos criterios introducidos por las reformas de los noventa, tales como el rol evaluador del Estado frente a la autonomía universitaria y la asignación de recursos utilizando indicadores de resultados.