203
Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 1 MODERNA UPRAVA МОДЕРНА УПРАВА ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ

Casopis moderna-uprava-broj-2

Embed Size (px)

DESCRIPTION

ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ

Citation preview

Page 1: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 1

MODERNA UPRAVA

МОДЕРНА УПРАВА

ЧАСОПИС ЗА УПРАВНО-ПРАВНУ ТЕОРИЈУ И ПРАКСУ

Page 2: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 2

MODERNA UPRAVA

Издавач

Агенција за државну управу Републике Српске Владике Платона бб

78000 Бања Лука web сајт: www.adu.vladars.net

електронска пошта: [email protected]

За издавача Бранкица Арежина

Главни и одговорни уредник

Драгомир Кутлија

Редакциони одбор Бранкица Арежина, Рада Божић, Слободан Гаврановић, Хузеир Гламочак, др

Тихомир Глигорић, др sc. Енвер Ишерић, мр Владимир Карајица, Ђурађ Козмора, доц.др Остоја Кременовић, проф. др Петар Кунић, Драгомир

Кутлија, Зоран Липовац, Невенка Савић, Далибор Ћопић, Стојанка Ћулибрк

Лектор

Светозар Личина

Превод на енглески језик Далибор Ћопић

Штампа

Штампање помогла Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске

ISSN

1840-2283

Тираж 1000 комада

Штампање завршено априла 2009. године

Page 3: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 3

MODERNA UPRAVA

С А Д Р Ж А Ј УМЈЕСТО ПРЕДГОВОРА ........................................................................................5 ОБРАЋАЊЕ ПРЕДСЈЕДНИКА НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ, Г. ИГОРА РАДОЈИЧИЋА, ПОВОДОМ ПРОМОЦИЈЕ ПРВОГ БРОЈА ЧАСОПИСА МОДЕРНА УПРАВА ..........................5 Ч Л А Н Ц И 1. Проф. др Петар Кунић САВРЕМЕНЕ ТЕНДЕНЦИЈЕ У РЕФОРМИ ЈАВНЕ УПРАВЕ .............................9

2. Доц. др Слободан Дујић СЛУЖБЕНИЧКИ СИСТЕМ РЕПУБЛИКЕ СЛОВЕНИЈЕ....................................21

3. Проф. др Сеад Дедић ОСВРТ НА НОРМАТИВНУ РЕГУЛАЦИЈУ СЛУЖБЕНИЧКОГ СТАТУСА У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ.............................................................45

4. Проф. др Мирјана Рађеновић ПОЈАМ И ОБИЉЕЖЈА УПРАВНОГ АКТА КАО КЉУЧНОГ ИНСТРУМЕНТА УПРАВНОГ РАДА ...............................................57

5. Драгомир Кутлија ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА ...........................................67

6. Тихо Џакић ЛЕГИСЛАТИВНЕ ПРОЦЕДУРЕ У ИНСТИТУЦИЈАМА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ ..................................................................................................79

7. Боро Бован ЗАКЉУЧАК У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ ПО ЗАКОНУ О ОПШТЕМ УПРАВНОМ ПОСТУПКУ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ..........................87

8. Проф. др Милош Бабић ЗЛОУПОТРЕБА СЛУЖБЕНОГ ПОЛОЖАЈА ИЛИ ОВЛАШЋЕЊА – ОСНОВНО АНТИКОРУПЦИЈСКО КРИВИЧНО ДЈЕЛО ...................................97

9. Проф. др Иванка Марковић ПРИМАЊЕ МИТА – КРИВИЧНО ДЈЕЛО ПРОТИВ СЛУЖБЕНЕ ДУЖНОСТИ ....................................................................................113

Page 4: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 4

MODERNA UPRAVA

10. Проф. др Предраг Димитријевић ЕЛЕКТРОНСКА УПРАВА И ИНФОРМАЦИОНО ДРУШТВО .....................125

11.Проф. др Младен Радивојевић

е- УПРАВА – ПУТ ДО ЗАДОВОЉНОГ КОРИСНИКА....................................139 12. Дејан Мајкић

ПРИНЦИПИ, МЈЕРЕ И СТАНДАРДИ МЕТОДОЛОГИЈЕ ИЗРАДЕ И ЗАШТИТЕ ИНФОРМАЦИОНО-КОМУНУКАЦИОНОГ КОРПУСА ПОДАТАКА ......................................................................................149

13. Мр Зорица Дрљача

ОСНОВА УРЕЂИВАЊА И УСТАВНА НАЧЕЛА ПОРЕСКОГ СИСТЕМА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ..............................................161

14. Мр Владимир Карајица

УТИЦАЈ РЕФОРМСКИХ МЈЕРА И СТАНДАРДА НА ПРОФИЛИРАЊЕ ЕТИКЕ И АКСИОЛОГИЈЕ ЉУДСКИХ ПОТЕНЦИЈАЛА У ДРЖАВНОЈ УПРАВИ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ ..............173

ПРЕДСТАВЉАЊЕ ГЕНДЕР ЦЕНТРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ 15. Мр Јелена Милиновић

ПРЕДСТАВЉАЊЕ ГЕНДЕР ЦЕНТРА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ (интервју са директорицом центра Крунић Споменком) .................................189

ПОГЛЕДИ И МИШЉЕЊА 16. Никола Ковачевић

НЕКИ АСПЕКТИ О СТВАРНИМ ПРАВИМА ..................................................197

Page 5: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 5

MODERNA UPRAVA

УМЈЕСТО ПРЕДГОВОРА ОБРАЋАЊЕ ПРЕДСЈЕДНИКА НАРОДНЕ СКУПШТИНЕ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ, Г. ИГОРА РАДОЈИЧИЋА, ПОВОДОМ ПРОМОЦИЈЕ ПРВОГ БРОЈА ЧАСОПИ-СА МОДЕРНА УПРАВА

Даме и господо, Поздрављам вас на промоцији новог часописа „Модерна управа“, првог

часописа ове врсте у Босни и Херцеговини. Честитам Агенцији за државну управу Републике Српске, издавачу часописа, и желим да истраје на властитој Комуникационој стратегији коју је подржала Влада Републике Српске и очекујем још боље резултате у издавачкој дјелатности у оквиру Владине Стратегије за обуку државних службеника за период 2007-2010. година.

Евидентно је да Република Српска напредује у реформи јавне управе, и ријеч је о континуираном процесу, који нам треба и ради нас самих, и ради прикључивања Европској унији. Дозволите ми да у кратких осам напомена нагласим неколико ствари које се тичу јавне управе у Републици Српској:

1. Свака земља у транзицији, па и Република Српска, мора модернизовати свој административни систем, појефтинити га, деполитизовати и учинити дјелотворним;

2. Јавна управа Републике Српске данас већ функционише у складу са начелима модерне управе чланица Европске уније, уз јасно опредјељење Републике да ентитетска управа, па и локална самоуправа мора бити сервис грађана и привреде уз коришћење у свом раду науке и струке, на чијем трагу је овај данашњи часопис;

3. Када је ријеч о финансирању, јавна управа се стално налази разапета између два супротстављена захтјева, с једне стране за довољно високо финансирање како би имала оптималне услове за рад и довољну мотивацију, а са друге стране захтјева за стално смањење учешћа друштвене потрошње. Ми смо у Републици Српској у прошлој години имали већи раст бруто друштвеног производа него у БиХ, учешће јавне потрошње задржано је на нивоу од 37%, док је просјечно учешће јавне потрошње у БиХ преко 47%;

4. Поодмакли реформски процеси у државној управи Републике Српске су путокази за реформу локалне самоуправе и јавних служби, с обзиром на то да се ради о јединственом административном систему за потребе пореских обвезника грађана Републике Српске;

5. Модернизација управе, њена рационализација и професионализација јесу, и морају и остати циљ промјена у свим министарствима, републичким управама и републичким управним организацијама. Ове године очекујемо

Page 6: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 6

MODERNA UPRAVA

даљу доградњу нормативних аката кроз нове законе који ће се односити на Владу, министарства, републичку управу и државне службенике.;

6. Изградили смо и пустили у употребу нову зграду Административног центра Републике Српске која је, с једне стране, симбол Републике Српске и града Бањалуке, а с друге стране, пружа оптималне услове за рад републичке управе и даје основ за очекивање још бољих резултата.;

7. Успостављен је нови платни систем за запослене у управи усвајањем три закона који су у примјени од 01. јануара ове године. Ови закони дају боље материјалне услове за рад републичке управе, а уједно су транспарентнији од ранијих општих аката у овој области. Намјеравамо да овај систем унапређујемо у договору са свим релевантним факторима, како би примања и положај запослених у управи Републике Српске представљала мотивациони фактор за стручније обављање послова из свих области јавне управе;

8. Даље активности у области јавне управе одвијаће се са циљем да се на основу властитог искуства у досадашњој пракси и нових сазнања у овој области дође до оних рјешења која представљају стварну потребу грађана Републике Српске, али и усклађивања националног законодавства са системом правних инструмената Европске уније, како би се формирао амбијент који Европа схвата и разумије.

Оно што ми из Републике Српске можемо поручити представницима

међународне заједнице јесте да Република Српска не треба да поново проналази јавну управу, како то очекују неки домаћи и страни политички кругови. Република Српска је поставила систем јавне управе прилагођавањем постојеће управе систему европског права.

Нама је потпуно јасно да је Европска унија заједница различитих народа и система, па и система јавне управе, због чега има и флексибилнији став у испуњавању услова из Студије изводљивости.

Систем европског права не садржи увијек обавезу прилагођавања унутрашњег управног права европском праву, већ тражи поштовање стандарда одређених међународних уговора.

У реформи јавне управе на нивоу БиХ и вредновању од стране Европске уније постоје потешкоће које су у основи исте као код многих других реформи и области у БиХ, а у суштини се односе на поштовање или непоштовање устава, односно оквира и надлежности датих БиХ и њеним ентитетима Дејтонским споразумом. Када је ријеч о Стратегији за реформу јавне управе БиХ, Република Српска се залаже за имплементацију оних активности које су прописане уставом, нису спорне, и којих је далеко више него спорних. Ова наша намјера мотивисана је жељом Републике Српске да пружи свој максимални допринос на унапређењу живота и рада свих грађана и у свим областима у БиХ. Међутим, у пракси поједина спорна питања избијају у први план како би се показало и оквалификовало да Република Српска врши поједине опструкције. Конкретно, када је ријеч о формирању Института за јавну управу БиХ, Република Српска

Page 7: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 7

MODERNA UPRAVA

сматра да оснивање Института за јавну управу БиХ није потребно, и да би то био још један захтјев за неуставно и непотребно преношење надлежности са ентитета на институције БиХ. Упорно се заборавља ко је и колико до сада успио у реформи јавне управе, при чему је Република Српска отишла далеко испред Федерације БиХ, и у реформи нема намјеру да стоји или да се враћа уназад.

Даме и господо, Република Српска има интерес да даље подржи реформу јавне управе, да подржава све оне институције које се саме усавршавају и побољшавају свој рад, и да води низ различитих пројеката из области јавне управе. У општем циљу обучавања, усавршавања и цјеложивотног учења свој допринос ће сигурно дати и часопис „Модерна управа“, са својом анализом, праћењем и сугестијама актуелних тема. Желим вам успјешан даљи рад и још много квалитетних бројева часописа.

Хвала!

Page 8: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 8

MODERNA UPRAVA

Page 9: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 9

MODERNA UPRAVA

Проф. др Петар Кунић

САВРЕМЕНЕ ТЕНДЕНЦИЈЕ У РЕФОРМИ ЈАВНЕ УПРАВЕ

САЖЕТАК

Савремена јавна управа обухваћа многобројне активности и несумњиво представља важан дио административног управљања државом. Њене функције не само да постају бројније, већ и све сложеније и теже, што је посљедица брзих друштвених промјена не само управљања државом већ и привредом и јавним службама. Ако би се хтјеле издвојити њене кључне функције, свакако да јавна управа придоноси ефикасној држави и служи грађанима у складу са јавним интересом и општим добром. Хармонизација јавне управе и њено прилагођавање стандардима и начелима тзв. ''квалитетне управе'' Европске уније представља важан задатак. У том правцу учињени су значајни помаци, више у нормативноправном него у практичном смислу. Велик број начела ''квалитетне'' управе је уграђен у домаће прописе, превасходно у Закон о републичкој управи, Закон о државним службеницима, Закон о општем управном поступку на републичком нивоу те Закон о управи, Закон о државној служби и Закон о управном поступку на државном нивоу. Стварање тзв. европског управног простора је у току, без обзира што националне карактеристике чине битно обиљежје појединих управних система.

1. УВОД

Неспорно је да демократску државу битно одређује представничко тијело, слободно изабрано од грађана, извршна власт састављена од шефа државе, владе и јавне управе и независно судство.

Међутим, врло често се под извршном власти подразумијева шеф државе и влада а занемарује јавна управа као подлога и основа, односно централни дио извршне власти, јер њена улога прераста само примјену закона.

Савремена јавна управа покрива разноврсне дјелатности, почевши од вођења јавних послова, чија је сврха задовољавање јавних интереса, у оквиру којих јавна управа обавља низ правних и материјалних активности.

Припрема законе и друге прописе, доноси правне акте који могу имати појединачни и општи карактер (зависно да ли се тичу појединачних или општих случајева и интереса), пружа јавне услуге које се тичу заштите сигурности државе,

Page 10: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 10

MODERNA UPRAVA

лица и имовине (војска и полиција) пружа социјалне и културне услуге (здравство, школство, социјална заштита, култура и др.) те економске и финансијске услуге (снабдјевање енергијом, пријевоз, финансије и др), опслужује и припрема акте за владу, те врши административне послове за парламент и судове.

Поред тога јавна управа има важну улогу из формулисања циљева и процеса извршења политичких одлука 1.

Свакако да власт и управа у демократским друштвима полазе од интереса грађана који уз темељна права појединаца, солидарност и јавни интерес представљају основу дјеловања јавне управе.

Оквир њеног дјеловања чине два елемента, статичке и динамичке природе. Први је нормативно-правног карактера чији оквир чине устав, закон и

други прописи. У правној, односно демократској држави управа може да чини само оно

што јој је дозвољено законом, и не може да дјелује contra legem. Други који се може означити као динамички, чине механизми усмјеравања

и координирања управне активноси од стране владе односно шефа државе. Осим што дјелује у споменутим оквирима, јавна управа мора поштовати и

одређена начела која не садрже рјешења за поједине случајеве али су релевантна за изражавање суштине добре управе.

2.КОНВЕРГЕНЦИЈА УПРАВНИХ СИСТЕМА И ЕВРОПСКИ ПРИНЦИПИ ЈАВНЕ УПРАВЕ

Јавна управа несумњиво представља важан дио административног

управљања државним структурама и као таква она чини ослонац за њено ефикасно функционисање, у противном она може знатно ограничити успјешност владине политике и бити велика препрека у економском развоју државе.

Зато није чудно што се за земље кандидате за чланство у Европској унији постављају услови у погледу степена прилагођености јавне управе земаља кандидата са критеријумима и стандардима утврђеним на нивоу Европске уније као организације.

Познато је да је за чланство у Европској унији потребно испунити двије врсте услова.

То су: правни и економски. Правни услови подразумијевају преузимање правних прописа и стандарда

Европске уније (acquis communautaire) у правни систем земаља кандидата, и економски који подразумијева тржишну привреду и одржив економски развој.

Степен конвергенције прописа у сфери јавне управе земаља кандидата утврђује Европска комисија, сагледавајући опште стање у јавној управи, те примјену основних принципа јавне управе.

1 Проф.др Драгољуб Кавран, Јавна управа, Бгд, 2003, стр.61.

Page 11: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 11

MODERNA UPRAVA

Посебан значај са становишта јавне управе имају копенхашки и мадридски Европски самит2 на којима су утврђени критеријуми за примање у Унију, међу којима се посебно издваја захтјев за реформисањем јавних управа земаља кандидата.

Уствари, тражи се усклађивање јавних управа ових земаља са европским управним простором, односно усклађивање са управним вриједностима оличеним у начелима ''квалитетне управе''.

Под европским управним простором 3означава се управни простор који представља релативно усклађени збир принципа и минималних стандарда којима се одређује организација, дјелатност и функционисање органа државне управе на бази acquis communautaire.

Оквир европског управног простора чине принципи као што су : транспа-рентност и отвореност према грађанима и привреди, материјална и формална законитост, предвидљивост и недискриминација, лична и организациона одго-ворност, ефективност у заштити јавног интереса, ефикасност у употреби ресурса, квалитет и благовремено дјеловање управе на свим нивоима.

Синтагма ''квалитетна управа'' или ''добра управа'' подразумијева такву јавну управу која поштује одређене стандарде и начела управног дјеловања.

Та начела су прокламована на самиту у Ници (2000. год.) од стране највиших званичника Европске уније, који су посебно истакли да грађани Европске уније имају право на квалитетну управу. Уговором је то право и формализовано4.

Полазну основу принципа који се спомињу чини правна држава. Поштовање права је претпоставка сваког квалитетног управног дјеловања. Из принципа који се спомињу у разним документима могуће је издвојити

оне који чине ''најмањи заједнички именитељ европске јавне управе''5) а то су: поузданост и предвидљивост, отвореност и транспарентност, одговорност

и ефикасност. Поузданост и предвидљивост се означава као принцип који уклања арбитрарност у дјеловању јавне управе и снажи правну сигурност грађана што подразумијева да јавна управа дјелује ''уз помоћ и у складу с правом''6). 2 Редовни састанак шефова држава и влада земаља чланица 3 Проф. др Драгољуб Кавран, Европски управни простор, реформа и образовање државне управе, Правни живот, бр.9, 2004, стр. 1064 4 Право је утемељено у чл.41 и 42 Повеље о фундаменталним правима која чини саставни дио Уговора о европској унији а ступа на снагу након што га ратификују земље чланице Европске уније.То су слиједећа начела: начело једнакости, начело доношења одлука у разумном временском периоду, начело саслушања странке, право странке на разгледање списа, обавеза органа да образложи одлуку, право на накнаду штете причињене радом органа Уније и управних организација, право на добијање одговора од институција Уније на једном од језика Уније, право приступа грађана документима Европског парламента, Комисије и Савјета. 5) Др Невен Шимац, Еуропски принципи јавне управе, Згб, 2002.год. 6) Према др Невену Шимцу ови принципи изводе се из студије J.Schwarze: ''European Administrative Law, Лондон, 1992, према документу OCDE (SIGMA/PUMA(99)44: ''Principes europeens d'administration publigue'', Sigma, br. 27.

Page 12: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 12

MODERNA UPRAVA

Такав начин дјеловања ствара услове за извјесност и квалитетно предвиђање одлуке. При томе поступак остваривања права и интереса грађана мора бит правичан и непристрасан, који штити достојанство грађана.

Никоме се не могу ограничити право и интереси а да претходно није обавјештен, саслушан о предмету и разлозима.

Поступак који води управа мора бити брз у тој мјери да не угрожава интересе страна у поступку.

Професионалност службеника је најбоља брана против одуговлачења и спорости поступка.

Само компетентан, образован, одговоран и коректно награђен службеник може бити независан и непристрасан.

Битне претпоставке за професионалност службеника су добро образовање и добар систем одабира и напредовања кадрова.

Отвореност и транспарентност су принципи којима се осигурава контрола јавне управе споља, односно осигурава њена прозирност ради остваривања овог циља. Тајност њеног рада може бити само изузетна.

Општи акти управе могу ступити на снагу након објављивања. Појединачни акти управе могу бити примијењени тек након што су

образложени и достављени насловљеним особама. Примјена ових начела остварује се не само кроз дужност образложења

одлуке управе, већ и кроз отвореност јавних књига за све грађане и обавеза личног представљања службеника.

Одговорност има моралну и правну димензију. Јавна управа мора одговорно доносити одлуке при чему мора објаснити и

оправдати своје дјеловање. Исто тако, она је одговорна за акте које доноси, за етичност свога

дјеловања, као и за своје акте пред управним, судским и парламентарним властима.

Продуктивност и ефикасност означавају значајна начела у раду јавне управе

Продуктивност представља могућност остваривања добрих резултата са што мање утрошених средстава, док ефикасност представља способност јавне управе да оствари постављене циљеве и изнађе адекватна рјешења за остваривање јавног интереса.

Продуктивност јавне управе има мјеродавну улогу у подвргавању јавних служби тржишним критеријумима.

Спомињу се и друга начела7 која су иманентна демократској јавној управи, а оносе се на јавне службенике, квалитету прописа и поступака те на обиљежја јавних услуга односно служби, као што су: непристрасност, лојалност, материјална незаинтересованост, дискреција и суздржаност (начела која се односе на јавне службенике), једноставност и јасноћа начела (начела која се односе на

7 Шире о томе: Др Невен Шимац, стр. 98-104

Page 13: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 13

MODERNA UPRAVA

прописе и управне поступке), те сталност и континуирано пружање услуга и доступност (начела која се односе на јавне службе).

Непристрасност представља основу професионалног односа државног службеника.

Јавни службеник као носилац јавне власти не може у доношењу одлуке изражавати своје политичке, вјерске и друге ставове који би утицали на управну одлуку или пропис.

Материјални и породични интереси, те одређени пријатељски односи, не могу утицати да управна одлука или пропис буду пристрасни и да иду на уштрб поштовања закона и начела поступања.

Непристрасност се исказује и кроз интелектуалну независност, што ће рећи да службеник јавне управе не може бити ласкавац, али ни опонент надређеним службеницима.

Лојалност се изражава не само према надређеним већ и према подређеним службеницима.

Према надређеним управним службеницима тај вид односа испољава се кроз све видове сарадње и конструктивног приступа у свим ситуацијама када се доносе одлуке у складу са законом и начелима јавне управе.

Лојалност према подређеним управним службеницима захтијева јасне и прецизне налоге с тачно одређеним мандатом и средствима који се користе у извршавању задатака.

Материјална незаинтересованост подразумијева ''одсутност корупције или изнуђивања што је много опаснија појава од пасивне корупције''8).

Овдје се не искључује и могућност кумулирања јавне службе с приватним активностима јавних службеника, што није компатибилно с обзиром да приватна активност државног службеника може бити у конфликту с јавном службом.

Да би се спријечила свака негативна активност управних службеника прописима је потребно дефинисати које активности нису спојиве са јавном службом управног службеника, као и обавезу јавног изношења покушаја сваког вида корупције, те санкционисати свако почињено дјело корупције.

Дискреција и суздржаност се односи на понашање службеника јавне управе, и то не само у току вршења јавне службе, него и у приватним активностима.

Сваки државни службеник мора бити свјестан чињенице да у вршењу јавне службе не представља себе лично, већ јавну службу и јавни интерес.

Стога у приватним активностима треба бити суздржан, без посебних коментара и изношења чињеница, посебно оних које се односе на приватну сферу корисника јавних услуга.

Једноставност и јасноћа подразумијева дужност јавне управе да се служи јасним, једноставним и прецизним језиком без пуно формалности.

Прописи могу бити разумљиви без противрјечног и беспотребног компликовања.

8) Др Невен Шимац, стр 100

Page 14: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 14

MODERNA UPRAVA

Управни поступци требају бити једноставни и транспарентни у оној мјери у којој не иде на штету остваривања права и обавеза грађана.

У том контексту, посебно код сложенијих управних поступака, у развијеним земљама уводи се тзв ''јединствени шалтер''9) који омогућује да се на једном мјесту обаве многе радње везане за остваривање одређених права, што представља уштеду у времену и новцу.

Сталност и континуирано пружање услуга је битно обиљежје јавних служби које су од виталног интереса за функционисање заједнице, без чијег сталног и трајног пружања услуга грађанима није могуће одвијање нормалног живота (нпр. снабдјевање водом, струјом, плином и др.).

Из тог разлога државе својим прописима уређују обавезу континуираног обављања ових служби, као и одређена рестриктивна ограничења права јавних службеника у ванредним ситуацијама (ограничење права на штрајк, радна обавеза и др.).

Доступност означава начело које омогућује грађанима да им се јавне службе и услуге приближе, чиме се остварује да грађани као порески обавезници сносе сразмјерно једнак терет јавне управе као и једнако право на кориштење јавних услуга.

У савременим условима доступност се постиже децентрализацијом и деконцентрацијом, а у скорој будућности то ће бити путем е-управе.

3. ЕВРОПСКИ СУД ПРАВДЕ И УПРАВНА КОНВЕРГЕНЦИЈА Свакако да значајну улогу у стварању управног простора, односно квалитетне управе, има судска пракса Европског суда правде. Већ на самом почетку, стратешка одлука Европске уније о слободном кретању роба, услуга, људи и капитала пратила је јавна управа која је морала створити административне услове за постављене циљеве. Сви уговори Европске уније као примарно право и прописи које су доносили органи Европске уније, постали су дио правних система држава чланица, што је у значајној мјери довело до конвергенције у многим областима у праву Европске уније. У новије вријеме послије закључивања Мастрихтског уговора (1991) и оснивањем Суда прве инстанце, значајно су проширени видови конвергенције, посебно у области службеничког права и заштите основних права грађана Европске уније. У свом раду Европски суд правде је признао велики број општих правних принципа који представљају оквир за покретање спора пред европским судовима. Уз прихватање одређених принципа овај суд и сам утврђује начела везана за конкретне случајеве, уз честа одбијања начела на која се позивају странке.

9) Др Невен Шимац, стр. 103.

Page 15: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 15

MODERNA UPRAVA

Могло би се рећи да је суд прихватио двије групе начела која се могу подвести под начела ''квалитетне управе''10). То су начела материјалне и процесне природе. У начела материјалне природе уврштавају се ''начело законитости, начело једнакости и забране дискриминације, начело пропорционалности и начело легитимних очекивања''11). У начела процесне природе уврштавају се ''право на саслушање странке, дужност образложења одлуке, начело брижљивог вођења поступка, право на приступ информацијама, начело марљивости (обавеза одговарања на захтјеве странака и благовременог поступања по њима)12). Уз то треба рећи да је Европски суд правде под утицајем англосаксонског права сам ширио своја овлаштења напуштајући стриктно тумачење Европских уговора. Тзв. ''активна јуриспруденција'' Европског суда често је била предмет критике како Европског савјета тако и правне доктрине13). Треба споменути и Кодекс ''квалитетног'' управног поступања који је усвојен од стране органа и организација Европске уније (2001) који примјењују службеници Европске уније у односима са грађанима. Кодекс садржи одређени број начела ''квалитетне управе''. Иста најзначајнија начела прихватио је и Европски суд правде. Ради се о материјалним и процесним начелима. Споменимо само неке као што су начело законитости; начело пропорционалности; начело једнакости; начело заштите легитимних очекивања и конзистентности (материјална начела); начело саслушања странке; начело доступности информација; начело брижљивог вођења поступка (процесна начела) и др.14). Из изложеног може се закључити да је учињен значајан искорак у европској управној конвергенцији односно у стварању европског управног простора, посебно ако се узму у обзир хармонизирана начела јавне управе, што је резултирало приближавањем и успостављањем јединствених института јавне управе, не само у земљама Европске уније већ и у земљама које желе постати њени чланови. Међутим, још увијек је рано устврдити да је створен конзистентан и профилисан европски управни простор на којем се примјењују јединствена начела тзв. ''квалитетне управе'', јер су специфичности управних система појединих држава још увијек снажне и под утицајем националних традиција. 10) мр Александра Ребрановић, Начела ''квалитетне управе'' у праву Европске уније, Јавна управа бр. 1/02 стр. 158 и 159. 11) Исто, стр. 158 12) Исто, стр. 158 13) M.Cappelletti, ''Is the European Court of Justice Running Wild?''. European Law Review, V12, 1987, стр.3-12; T.Hartley, Constitutional Problems of the European union, (Oxford, Hart, 1999) 14) шире о томе: мр Александра Ребрановић, Начела ‘’квалитетне управе’’ у праву Европске уније, Јавна управа бр. 1/02, стр. 161-171

Page 16: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 16

MODERNA UPRAVA

4. НЕКА ОБИЉЕЖЈА ЈАВНИХ СЛУЖБИ У ЕВРОПСКОЈ УНИЈИ

Европска унија посебну пажњу посвећује јавним службама односно службама од општег интереса. Јавне службе покривају широк спектар активности које су од пресудног значаја за свакодневни квалитет живота грађана и развој друштва у цјелини (нпр. снабдјевање енергијом и радом, збрињавање отпада, промет, телекомуникације, образовање, здравство, социјалне службе и др.). Чак шта више, у контексту јавних служби испољавају се различита становишта о улози државе у изградњи ''Европског модела друштва''15). Поједностављено, поставља се кључно питање. У којој мјери је тржиште погодан инструмент и пожељан фактор друштвене интеграције, и да ли је та невидљива рука једини инструмент за успјешно регулисање односа у тако важној области, или је неминовна присутност државе како би се сачувала начела која чине основу јавних служби, као што су солидарност, једнакост и сигурност грађана16), посебно у неким дјелатностима гдје јавне услуге није могуће препустити профиту и тржишту. Међутим, иако постоје различити ставови у погледу конципирања служби од општег интереса, разлике не постоје у изградњи заједничког правног оквира њиховог дјеловања гдје год је то могуће, уз поштовање одређених специфичности појединих држава, што представља значајан искорак у хармонизацији прописа у овој области. Јавне службе (у Европској унији називају се службе од општег интереса) представљају услужне дјелатности које се разликују од производних дјелатности, прије свега јер су услужног карактера и врше се у општем интересу, а не због стицања материјалне добити. Међутим, са развојем новог јавног менаџмента у условима када су тржиште и демократија постали универзална социјална формула, поставило се питање трансформације јавних служби из монополске у конкурентску структуру. Ако се од економских субјеката захтјева већа продуктивност, зашто се не би тражило од јавних служби које нису биле у стању да прате стварање новог друштва, јер им недостаје одговорност према корисницима услуга, а праве претјеране трошкове и пружају слаб квалитет услуга. На том трагу превладало је становиште да се ове дјелатности (посебно дјелатности у сфери великих система као што су: телекомуникације, опскрба водом и електричном енергијом, плином и др.) подвргну тржишном такмичењу. Ширењем простора дјеловања тржишних законитости у тзв. јавни сектор, држава и јавна управа мијењају своју улогу.

15) Шире о томе: Иван Копрић и други, Европски стандарди регулације служби од опћег интереса: (квази) независна регулацијска тијела у изградњи модерног капитализма. Хрватска јавна управа, бр. 3/08, стр. 654. 16) У том погледу Европска комисија издала је више саопштења 1996, 2001, 2006 и 2007, Зелена књига из 2003, Бијела књига из 2004 (према: Иван Копрић и други, стр. 654.)

Page 17: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 17

MODERNA UPRAVA

Држава се трансформише из државе даваоца услуга (државе јавних служби) тј. социјалне државе у државу која конципира стратегију и обавља регулаторне активности, чиме се укључују оба фактора и тржиште и држава17). Међутим, будући да јавне службе своју подлогу налазе у колективном односно јавном интересу који се мора уважавати, поставља се питање у којој мјери је могуће одређене дјелатности (нпр.образовање и здравство) свести на профит и тржиште, ако се има у виду чињеница да јавни интерес одређује опште добро и право, а приватни интерес, профит. Искуства у Европској унији говоре да је приватизација превасходно у областима у којима се показала профитабилна (телекомуникације, енергетика, као и дио здравства и образовања) показала различите резултате. У некима, дошло се до бржих и квалитетнијих услуга (енергетика и телекомуникације) док у другима, као што су образовање и здравство такви покушаји довели су до неједнакости грађана. У трећима, као што су жељезнице, приватизација се показала погрешном и контрапродуктивном јер је ослабљена безбједност саобраћаја18). Стога треба посебно водити рачуна (и у том контексту извршити претходну анализу и процјену те користити искуства других) шта је добро и могуће приватизовати а да се не доведу у питање основне друштвене вриједности и начела јавних служби19). Држава треба приватизовати само оне службе чијом приватизацијом се не угрожава јавни интерес и опште добро. Јавна управа посебно у виду јавних служби је присутна у многим областима живота. Њен основни циљ је да задовољи многе битне потребе друштва. Специфичност њене дјелатности произлази из чињенице што је усмјерена на заштиту општег интереса, што је разлог да управа има посебна овлаштења која јој држава повјерава. Међутим, треба имати на уму да категорија јавног интереса није непромјењива, јер се под утицајем растућих потреба и интереса мијења, већ зависно од конкретних историјских, политичких и економских околности (hic et nunc). Еволуција друштвених односа не прихваћа управу коју је обликовала стара идеологија, јер она није развила нове способности, нове вјештине и знања без којих није могуће прилагодити управу систему управе Европске уније. У времену у којем живимо, посебно у земљама постсоцијалистичке транзиције које пролазе кроз сложен систем трансформације, пред управу су стављени многи изазови. Број њених функција расте, јер расте улога државе.

17) Иван Копрић и други, стр. 659 и 660. 18) Др Невен Шимац, Европски принципи јавне управе, Згб, 2002, стр. 28 19) У Европској унији развијају се општа начела за службе од општег економских интереса: универзалност, континуитет, квалитет, прихватљивост цијена те заштита потрошача (према: Иван Копрић и други, стр. 652.)

Page 18: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 18

MODERNA UPRAVA

Ултралиберализам (приватизација, либерализација и дерегулација) се показао неувјерљивим, а тоталитарни системи су пропали. Повлачење (социјалне) државе из области планирања, производње и запошљавања не значи њено нужно негирање у алокацији буџетских прихода и расхода и усмјеравања друштвеног развоја, јер она и даље остаје важан фактор. У тзв. регулаторној држави, умјесто дерегулације долази до ререгулације а умјесто слабљења државе под утицајем јачег тржишта долази до њеног јачања20). Тржиште и држава заједно постају значајни регулаторни фактори. Иако је неолиберализам полазио од дерегулације, нове околности довеле су до потребе за регулацијом, што је посљедица доношења правила и прописа везаних за функционисање нових институција. У таквим околностима јавна управа има посебну улогу. Најкраће речено, својим радом она треба да створи услове за ефикасан рад државе и да служи грађанима у складу са јавним интересом и општим добром.

5. ПОСТСОЦИЈАЛИСТИЧКА ТРАНЗИЦИЈА ЈАВНИХ СЛУЖБИ У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ – ОБЛАСТ ВИСОКОГ ОБРАЗОВАЊА

Под плаштом боље продуктивности приватног сектора тржишни односи уводе се у области јавних служби и у Босни и Херцеговини и Републици Српској. Јавне службе, како је већ речено, представљају дјелатности које се врше у општем интересу, чије је постојање од виталне важности како за друштвену заједницу тако и за појединца. Стога држава, да би се обезбиједило њихово нормално, континуирано и непрекидно функционисање, подвргава вршење ових дјелатности под посебан правни режим, већ зависно од поједине јавне службе. Према томе, држава, односно управа, на коју су пренесена овлаштења државе представља важан фактор у управљању јавним службама које постају све сложеније. Зато је од изузетне важности добро процијенити које дјелатности у области јавних служби је могуће приватизовати а да се притом не угрози јавни интерес у чијој функцији се обављају ове дјелатности. Поставља се питање да ли се ове дјелатности могу ефикасно обављати у условима мотивисања само профитом, или поћи од чињенице да слободно тржиште није могуће без државе, нити је могућа демократска држава без слободног тржишта. Тржишна економија не представља негацију државне политике и законодавне регулативе. Држава се не може свести само на законодавну регулативу већ она мора бити не само гарант јавних услуга већ и та, која утврђује стратегију развоја јавних служби, врши алокацију буџетских средстава и др.

20) Иван Копрић и други, стр. 660

Page 19: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 19

MODERNA UPRAVA

Не можемо се отети утиску да је либерализација и приватизација у јавним службама Републике Српске, посебно у образовању, спроведена стихијски, без претходно утврђене стратегије и јасне концепције о улози јавних служби у друштвеној заједници. Није се пошло од чињенице да јавне службе задовољавају колективне интересе, односно пружају услуге од јавне користи и да тржишни односи нису апликативни на све области, јер по природи ствари, њима није приоритет задовољавање јавног интереса већ остваривање профита. Стога ултралиберална концепција која не познаје границе приватизације јавних служби није прихватљива за наше просторе, посебно за образовање. Нема сумње да је под геслом боље продуктивности приватног сектора, приватизацијом њених дјелатности дошло до бољих и бржих услуга (нпр. у области телекомуникација), што се не може сматрати мјеродавним за високо образовање. Приватни сектор у области високог образовања не само да је произвео неједнакост корисника услуга, већ се показао као контрапродуктиван. Због регулаторне недовршености (лоши закони и недостатак подзаконских аката) и недовољне промишљености и оправданости увођења приватног сектора у високо образовање створена је празнина, која је искориштена, да би довела до низа негативних појава. У први план стављени су тржишни односи, док су други критеријуми и вриједности (законитост, једнакост, квалитет услуга и солидарност) стављени у други план. Нема сумње, да је тиме створен амбијент за остваривање доброг профита. Институционална и нормативна недовршеност, неодговорност контролних органа, безобзирност, аморалност и незаконит рад новокомпонованих ''преду-зетника'' у високом образовању, чији је главни циљ остваривање екстрапрофита, превасходно на рачун квалитета, довело је до хаотичног стања у високом образовању. Некоректно понашање и незаконит рад тржишних актера за сада није санкционисан. Иако готово већина приватних факултета и високих школа не испуњава услове предвиђене Законом о високом образовању, надлежно министарство им је дало дозволу за рад, што је крајње неодговоран и незаконит чин. Недостатак компетентног наставног особља, неадекватан радно-правни статус наставника, нелиценцирани образовни програми (углавном за други и трећи циклус студија), представљају кључне незаконитости. Наставници олако стичу наставнонаучна знања на факултетима који у правилу немају лиценцу за образовне програме другог и трећег циклуса. Поред тога, велик број наставника нема избор у наставно-научно звање за ужу област или имају избор за ужу наставно-научну област а да тај избор није законит, јер немају докторат из уже области (или је приједлог за њихов избор дала комисија која је некомпетентна, јер њени чланови не покривају ужу област).

Page 20: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 20

MODERNA UPRAVA

Резултат тога су забрињавајућа знања која стичу студенти, тј. стварање интелектуалних инвалида, захваљујући корупцији и богаћењу незаситних и грабежљивих појединаца. Високо образовање је од превеликог и судбоносног значаја за једну друштвену заједницу да би се препустило бескрупулозним појединцима који обезврјеђују знања и деградирају високошколску дјелатност.

SUMMARY Modern public administration includes numerous activities and, without any doubt, represents an important part of a country administrative governing. Its functions are not only growing in number, but are also becoming more complex and difficult. This is a result of rapid social changes not only in governing countries, but also in governing economies and public services. If we want to emphasise its key functions, public administration contributes to efficiency of a country and serves citizens in accordance with public interests and common good. Harmonization of public administration and its adjustment to standards and principles of the EU „quality administration“ are important goals. Important moves have been made towards these goals, more in legislative than in a practical sense. A significant number of „quality administration“ principles has been built into local legislation, mainly in the Law on Republican Administration, Law on Civil Servants, Law on General Administrative Proceedings at the level of republic; and the Law on Administration, Law on Civil Service and the Law on Administrative Proceedings at the state level. Creation of so called european administrative space is in process, regardless of the fact that national characteristics are important features of certain administrative systems.

Page 21: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 21

MODERNA UPRAVA

Доц. Др Слободан Дујић1

ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ ЈАВНИХ СЛУЖБЕНИКА У РЕПУБЛИЦИ СЛОВЕНИЈИ

САЖЕТАК

Систем јавних службеника у Словенији ослања се на одређена заједничка начела, која важе за сва лица са статусом јавног службеника (дакле, за сва лица, која по дефиницији овог закона раде у јавном сектору). Ова заједничка начела у ствари представљају везни елеменат за читав службенички систем, што значи, да уређење свих дијелова система јавних службеника у Словенији у битним елементима не смије бити у супротности са овим заједничким начелина. Осим заједничких начела, која важе за све јавне службенике, овим законом су узакоњена и одређена основна начела за ужи сегменат службеничког система, односно за систем у који су укључени само јавни службеници у државним органима и органима самоуправних локалних заједница.

Опште уводне напомене о структури службеничког система

Појам јавног службеника − Јавни службеник2 је у словеначком правном систему лице које заснива радни однос у јавном сектору. Ради се, дакле, о генеричком појму, који обухвата сва лица која су запослена у јавном сектору, а израз јавни сектор је у овом контексту ограничен на државне управне органе и управе локалних самоуправних заједница, јавне агенције, јавне фондове, јавне заводе и јавне привредне заводе, као и на друга лица јавног права која су корисници државног буџета или буџета локалне заједнице. По усвојеној дефиницији појма »јавни сектор« у овом закону дио јавног сектора нису јавна предузећа и привредна друштва у којима је већински власник држава односно локална заједница. То значи да израз »јавни сектор« према овом закону не обухвата све оне институционалне форме, које се у теорији јавне управе обично сврставају у јавни сектор (у теоретском смислу, ту свакако спадају и јавна предузећа, концесионари, као и приватно-правна лица која добију јавна овлашћења за обављање одређених послова државне управе, и сл). Јавни

1 Доц. др Слободан Дујић, продекан и предавач на Факултету за државне и европске студије из Подгорице (www.fdes.edu.cg.yu) и директор Института за пројектно саветовање из Љубљане (http://www.ips-institute.si/). 2 Закон о јавним службеницима (Службени лист РС, бр. 32/2006 – службени пречишћени текст закона који је припремљен услед бројних промена и допуна овог закона након његовог усвајања у 2002. години).

Page 22: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 22

MODERNA UPRAVA

службеник је дакле генерички појам који обухвата сва лица запослена у јавном сектору, док су појам »чиновник«3 и стручно-технички службеник (Члан 23) ужи термини који означују лица запослена у државним органима и органима локалне самоуправе. Чиновници обављају јавне послове – а то су послови који су непосредно повезани са вршењем власти односно са заштитом јавног интереса4, док стручно-технички службеници обављају помоћне послове (послове кадровског и материјално-финансијског пословања, техничке и друге помоћне послове који су потребни због ефикаснијег обављања јавних послова5).

Која лица нису јавни службеници − Јавни службеници према овом закону нису лица која имају статус функционера у државним органима и органима локалних заједница (нпр. министри, државни секретари, жупани).

Појам послодавца – Послодавац је према овом закону правно лице са којим јавни службеник ступа у радни однос (Члан 3). У државним органима је послодавац Република Словенија, док је у органима локалне самоуправе послодавац локална заједница (за сада је то у Словенији само општина, пошто још нису основане покрајине односно други ниво територијалног система локалне самоуправе). Законом је могуће прописати да влада врши одређена права послодавца у односу према јавним службеницима који заснују радни однос у јавноправном органу. Права и дужности послодавца у државним органима и органима локалне самоуправе извршава старјешина органа, док у јавноправним органима (јавни заводи, јавне агенције …) права послодавца извршава пословодни орган (обично је то директор органа), а пословодни орган може посебним овлашћењем за извршавање права и обавеза послодавца овластити и неко друго лице у органу (такво лице мора имати најмање високу стручну спрему и пет година радног искуства).

Обим примјене закона – Овај закон се у свом првом дијелу односи на све јавне службенике (прво, друго и треће поглавље), док од четвртог поглавља даље закон регулише само положај јавних службеника у државним органима и органима локалне самоуправе. Осим те напомене треба упозорити и на чињеницу, да одредбе другог дијела овог закона, које уређују кадровске нацрте (планове), важе и за друга лица јавног права – јавне агенције, јавне фондове, Завод за здравствено осигурање Словеније, Завод за пензијско и инвалидско осигурање Словеније, Завод Републике Словеније за запошљавање и Завод Републике Словеније за образовање. На другој страни, за одређене категорије јавних службеника из државних органа и органа локалне самоуправе, поједина питања

3 Словеначки израз у том контексту је »урадник« - дакле лице, које ради у неком државном односно јавноправном »уреду«. Зато треба упозорити, да израз »чиновник« који овдје употребљавамо на српском језику, није потпуно вијеран превод словеначког израза »урадник«, али се по нашем мишљењу израз »чиновник« највише приближава изразу »урадник«. 4 Критеријуме за одређивање радних мјеста на којима се обављају јавни послови у оргаима државне управе, правосудним органима и органима локалне самоуправе, прецизније уређује влада уредбом, а остали државни органи то уређују у својим општим актима (прописима). 5 Иако стручно-технички службеници могу обављати и једноставне управне послове које одреди министар за јавну управу.

Page 23: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 23

MODERNA UPRAVA

могу бити и другачије уређена него што је то прописано у другом дијелу овог закона6.

Заједничка начела службеничког система и посебна начела за државне органе и управе самоуправних заједница

Уводна напомена – Систем јавних службеника у Словенији ослања се на

одређена заједничка начела, која важе за сва лица са статусом јавног службеника (дакле, за сва лица, која по дефиницији овог закона раде у јавном сектору). Ова заједничка начела у ствари представљају везни елеменат за читав службенички систем, што значи, да уређење свих дијелова система јавних службеника у Словенији у битним елементима не смије бити у супротности са овим заједничким начелина. Осим заједничких начела, која важе за све јавне службенике, овим законом су узакоњена и одређена основна начела за ужи сегменат службеничког система, односно за систем у који су укључени само јавни службеници у државним органима и органима самоуправних локалних заједница.

Заједничка начела – Као заједничка начела за све јавне службенике овај закон одређује следећа начела: начело једнаке (равноправне) доступности до свих радних мјеста у јавном сектору (Члан 7), начело законитости (Члан 8), начело стручности (Члан 9), начело частног дјеловања (члан 10), начело повјерења (Члан 12), начело одговорности за резултате рада (Члан 13), начело рационалног коришћења јавних средстава (Члан 14), начело заштите професионалних интереса (Члан 15) и начело забране злоупотребљивања ауторитета јавног службеника у односу до других лица (Члан 15а).

Начело једнаке (равноправне) доступности до свих радних места у јавном сектору односи се на право запошљавања у јавном сектору – у том контексту важи принцип да су сва радна мјеста под једнаким условима начелно доступна свим заинтересованим кандидатима. На другој страни, у принципу, приватни послодавац може на радна мјеста у својој (приватној) фирми запошљавати лица по свом властитом нахођењу, док тај принцип не важи за запошљавање у јавном сектору. Једини критеријум у том контексту је при запошљавању у јавном сектору виши степен стручне оспособљености појединог кандидата за вршење послова на радном месту, за које је отворен поступак запошљавања (значи: само лична способност је критеријум дистинкције, а не било каква друга лична околност или карактеристика, као што су пол, раса, вјера, припадност политичкој партији итд.).

6 Али само ако је то потребно због специфике поједине службе – а те специфике се односи на судско особље, лица запослена у државном тужилаштву, код државног правобраниоца, лица запослена у дипломатској служби, на припаднике Словенске војске, јавне службенике из области одбране, заштите и спашавања, полицајце, инспекторе, лица запослена у пореској и царинској управи, у служби за извршавање кривичних сакнција, у обавештајним службама, као и на службенике са посебним овлашћењима. Код ових категорија јавних службеника често су нпр. звања другачија од звања, која су Законом о јавним службеницима прописана за остале јавне службенике (нпр. »аташе«, »први секретар«, »замјеник тужиоца«, »наредник«, итд.).

Page 24: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 24

MODERNA UPRAVA

Начело законитости је овим законом дефинисано »класично« широко: сви јавни службеници дужни су да јавне послове обављају на основу и у границама устава, ратификованих и (јавно) објављених међународних уговора, закона и подзаконских прописа. Као једно од најважнијих начела из области управног права, начело законитости представља »класични инвентар« савремене демократске правне државе и не захтјева додатних елаборација по питању свог положаја и значаја у савременој држави.

Начело стручности садржи три релевантна елемента: јавни службеници су дужни јавне послове обављати а) стручно, б) савјесно и ц) благовремено, а у своме поступању морају поштовати правила струке (lex artis), што је повезано са њиховом обавезом, да се стално стручно усавршавају.

Начело часног дјеловања односи се на обавезу јавних службеника да при извршавању јавних послова дјелује часно и у складу са правилима службеничке етике.

Начело повјерења значи прије свега да јавни службеник мора чувати тајне односно повјерљиве податке без обзира на начин на који је дошао до таквих података, што се односи и на период након престанка радног односа7.

Начело одговорности за резултате рада односи се на то да јавни службеник одговара за квалитетно, благовремено и ефикасно обављање јавних послова који су му повјерени у вршење. Ово значи, да је свако одговоран за резултате свога рада, а ако ти резултати нису у складу са просјечним очекивањем, ово начело може бити основ за прекид радног односа због неспособности јавног службеника.

Начело рационалног коришћења средстава значи да јавни службеник мора рационално и ефикасно употребљавати јавна средства (правило: постићи мора најбољи могући резултат коришћењем најнижих могућих средстава). Дакле, у принципу, јавни службеник мора са расположљивим јавним средствима поступати као »добар домаћин« и приликом трошења тих средстава из њих извлачити максималну корист за јавноправну заједницу односно орган у којем ради.

Начело заштите професионалних интереса односи се на обавезу послодавца да јавног службеника заштити пред шиканирањем, пријетњама и сличним дјеловањем којим се угрожава обављање његовог рада односно извршавање јавних послова.

Начело забране злоупотребљивања ауторитета јавног службеника у односу на друга лица значи забрану физичког, вербалног или било каквог другог дјеловања јавног службеника против лица у поступку, ако дјеловање службеника мјери на то да застрашује, понижава или срамоти одређено лице у поступку односно вријеђа његово достојанство.

Као што смо већ напоменули, осим поменутих заједничких начела, која важе за све јавне службенике, овим законом су опредијељена и нека основна начела за ужи службенички систем односно за систем у који су укључени само

7 Ова обавеза јавног службеника траје док га послодавац експлицитно не ослободи ове обавезе.

Page 25: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 25

MODERNA UPRAVA

јавни службеници у државним органима и органима самоуправних локалних заједница. То су: начело (обавезног) јавног конкурса (Члан 27), начело политичке неутралности и непристрасности (Члан 28), начело каријере (Члан 29) и начело покретљивости односно могућности премештања службеника (Члан 30).

Начело обавезног јавног конкурса значи да се чиновници обавезно запошљавају спровођењем поступка јавног конкурса (осим ако закон експлицитно не одређује нешто друго)8. Само боља стручна оспособљеност представља основ за запошљавање на слободно радно мјесто. Као што смо већ у уводу напоменули, овде важи другачији принцип него у приватном сектору, гдје се запошљавање у начелу спроводи на основу дискреционог одлучивања приватног послодавца9.

Начело политичке неутралности и непристрасности значи да чиновник јавне послове обавља у јавном интересу, политички неутрално и непристрасно. За одређене категорије јавних службеника може бити ограничена и могућност учлањивања у политичке партије или (мање рестриктивно) чланство у руководственим структурама политичких партија.

Начело каријере односи се на чињеницу да је законом чиновницима омогућена каријера у служби путем напредовања. Каријера зависи само од стручне оспособљености, односно од радних и стручних квалитета те од постигнутих резултата рада чиновника.

Начело покретљивости односно могућности премјештања јавних службеника значи, да је под условима које уређује овај закон могуће премјестити јавног службеника на друго радно мјесто у оквиру државних органа. То обезбјеђује флексибилност и организациону рационалност рада државних органа.

Права и обавезе јавних службеника

Уводна напомена – Права и обавезе јавних службеника у вези са радним односом уређују се прописима из области рада и колективним уговорима10, Законом о јавним службеницима, другим (специјалним) законима и подзаконским прописима (Члан 16 и 92), а на индивидуалном нивоу се радни однос заснива потписивањем уговора о запошљавању, ако закон експлицитно не одређује нешто друго. Послодавцима није дозвољено да јавним службеницима обезбиједе права у већем

8 На другој страни се стручно-технички службеници запошљавају по поступку којег прописује опште радно законодавство односно одговарајући колективни уговори (Члан 57 Закона о јавним службеницима). 9 Иако, наравно, треба напоменути, да ће и приватни послодавци запошљавати најспособније кандидате односно кандидате са најбољим референцама. Али, у овом случају, за такво одлучивање не постоји потреба посебног законског санкционисања, јер би то представљало ограничавање приватног власништва и непотребан односно неприхватљив интервенционизам државе у приватном сектору. 10 И у Словенији се очекује склапање колективног уговора за запослене у јавном сектору, али је темпо преговарања и склапања овог колективног уговора доста спор.

Page 26: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 26

MODERNA UPRAVA

обиму него што је то одређено законом, подзаконским прописима или колективним уговором (Члан 92)11.

Права и обавезе јавних службеника – Јавни службеници морају послове обављати у складу са важећим прописима, колективним уговором, уговором о запошљавању, општим актима органа и кодексом службеничке етике12. У том контексту закон садржи занимљиву одредбу, која у складу са управно-правном теоријом забрањује 'contra legem' односно 'preater legem' дејство општих аката управних органа. Према тој одредби (Члан 93) морају бити правила, која су садржана у општим актима органа, у складу са важећим прописима и колективним уговором и не смију превазилазити постављене оквире, ако се то деси, предвиђена је строга санкција – такве одредбе општих аката су ништавне. Ова одредба законодавца произилази из праксе органа, на што у Словенији упозоравају и одлуке Уставног суда Републике Словеније, да управни органи својим прописима често уређују материју, која је у надлежности законодавца (а то је увијк у супротности са уставним начелом подјеле власти). Посебно је уређена и обавеза јавних службеника да обављају своје послове на основи инструкција (упутстава) и писмених наређења претпостављених лица. Јавни службеник мора водити рачуна о овим упутствима и наредбама, осим ако закон експлицитно не искључује обавезу јавног службеника односно, ако му не обезбјеђује самосталност у раду и одлучивању (што важи нпр. за инспекторе и друга лица са посебним овла-шћењима). Ако су усмена упутства и наређења нејасна, јавни службеник може захтијевати писмену инструкцију односно наредбу, и у том случају је дужан извршити наређени посао. Међутим, ако сматра, да су упутства и наређења противправна (односно, да би њихово извршење могло проузроковати настанак штете), јавни службеник може одбити извршење наређеног посла. Ако би извршење посла подразумијевало извршење кривичног дјела, јавни службеник је дужан тј. мора одбити извршења такве инструкције односно наређења (без обзира, ради ли се о писменом или усменом облику инструкције односно наређења). Као посебна заштита дјеловања јавног службеника усвојена је законска одредба, према којој јавни службеник неће одговарати ни дисциплинско нити за евентуално узроковану штету трећим лицима, ако је то резултат извршења писменог упутства односно наређења претпостављеног лица13 (Члан 94). У том случају је за штету одговоран претпостављени јавни службеник, који је издао наређење односно инструкцију, ако се у поступку утврди, да јавни службеник није одговоран за насталу штету (Члан 138). Закон посебно предвиђа и обавезу јавних службеника, да обављају послове изван експлицитног описа радних задатака као и обавезу обављања задатака у случају повећаног обима посла (Члан 95 и 96). Писмена 11 Тиме се у овом контексту штити рационалност трошења јавних средстава, што је још једна битна разлика у поређењу са положајем у приватном сектору, у којем послодавац односно власник може неограничено награђивати запослена лица. 12 Садашњи кодекс службеничке етике у Словенији је преведен моделски кодекс Савјета Европе, а формално је кодекс био »октроисан« одлуком владе. Иначе је функција Чиновничког савјета да припреми кодекс службеничке етике, што се оечкивало у 2007. години. 13 Исто важи и за извршења усмене наредбе, ако претпостављени и поред захтјева јавног службеника не изда писмену наредбо односно инструкцију.

Page 27: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 27

MODERNA UPRAVA

одлука старјешине органа је основ за то да јавни службеник мора осим посла, који је непосредно у опису његових радних задатака, обављати и друге послове, под условом, да такви (други) послови одговарају његовој стручној оспособљености. Ово ће се десити нарочито у случајевима привременог повећања обима посла, односно у случају када се деси непланирано одсуство јавног службеника чије послове треба обавити у одређеном временском периоду. У случају повећаног обима посла орган мора обезбједити додатна финансијска средства за јавне службенике који раде више односно дуже од редовног радног времена. Јавни службеник је дужан учествовати и у пројектним групама, у које га именује старјешина органа, и то у оквиру властитог, као и у оквиру другог државног органа. Када пројектни тим именује влада, није потребна сагласност старјешине органа за рад јавног службеника у таквом пројектном тиму (Члан 98). У случају више силе (vis maior), природних и других непогода односно несрећа, као и у случају ванредног повећања обима послова, јавни службеник мора на основи одредбе претпостављеног лица привремено (али не дуже од три мјесеца) обављати и мање захтјевне послове него што су послови из његовог описа радних задатака. У том случају ће јавни службеник примати једнаку плату као што је плата за обављање послова његовог радног мјеста (Члан 99).

Ограничавање обављања одређених дјелатности и сукоб интереса − У складу са усвојеним правилима за спрјечавање сукоба интереса, чиновницима је забрањено обављање дјелатности, ако: а) је таква дјелатност у супротношћу са заштитом конкуренције према закону о раду, б) би обављање такве дјелатности могло утицати на непристрасно обављање његових радних задатака, ц) би у обављању такве дјелатности чиновник могао злоупотријебити информације које нису јавно доступне другим лицима, те д) обављање такве дјелатности штети угледу државног органа. Прије почетка обављања дјелатности, које би могле имати горе наведене последице (било коју од њих), чиновник мора о таквој намјери обавјестити старјешину органа, у супротном чини лакшу дисциплинску повреду радних обавеза, а старјешина може у случају када добије обавјештење чиновнику закључком забранити обављање такве дјелатности14. Чиновници на највишим чиновничким положајима15 не смију обављати лукративних дјела-тности. Ова забрана се не односи на дјелатности из научне, истраживачке, педагошке, умјетничке и публицистичке области односно из области културног рада чиновника. Непосредан сукоб интереса је у словеначком систему дефинисан на следећи начин: сукоб интереса постоји када се ради о пословању органа са правним лицима, у којима чиновник на положају, или његов супружник, односно члан породице (до трећег кољена) има више од 20 % власништва. У тим

14 Међутим, није могуће забранити обављања дјелатности које се односе на научни и педагошки рад, рад у културним, умјетничким, спортским, хуманитарним и другим сличним друштвима односно организацијама, а исто важи и за публицистички рад и за чланство односно дјеловање у политичким партијама. 15 То су чиновници са статусом генералних директора, генералних секретара, старјешина органа у саставу министарства, старјешина владиних служби, начелника управних јединица, директора општинске управе и секретара општине.

Page 28: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 28

MODERNA UPRAVA

случајевима није дозвољена пословна сарадња између органа у којем ради чиновник и таквих правних лица. У случају непоштовања ове законске забране, предвиђена је строга санкција: ништавост уговора који су били склопљени у супротности са овом законском одредбом. Чиновник, који оцијени, да је настао положај у којем би његов лични интерес могао утицати на непристрасност и објективност обављања његових радних задатака, или ако околности потичу сумњу у његову непристрасност и објективност, о тим околностима мора одмах обавјестити старјешину органа и даље поступати по његовим инструкцијама. У том случају је старјешина органа дужан обезбиједити законито обављање радних задатака чиновника на положају (Члан 100).

Врсте радних мјеста јавних службеника

Класификација радних мјеста − Чиновничка радна мјеста и стручно-

техничка радна мјеста разврставају се с обзиром на захтјевност (комплексност) радног мјеста и друге околности. Чиновничка радна мјеста у органима државне управе, правосудним органима, и управама локалних заједница класификује влада својом уредбом. Други органи то регулишу својим општим акатима. Чиновничка радна мјеста се могу разврставати и колективним уговорима. Стручно-техничка радна мјеста се разврставају за све органе на основу посебне владине уредбе, а могу се разврставати и на основу колективног уговора (Члан 78).

Положаји − Положај је чиновничко радно мјесто на коме се врше овлашћења у вези са руковођењем, усклађивањем и организовањем рада у органу. Као положаји су у министарствима утврђени положаји: генералних директора, генералних секретара и руководилаца других организационих јединица; у органима у саставу министарстава: положај директора и руководиоца унутрашњих организационих јединица; у управним јединицама су то: положај начелника и положај руководиоца унутрашње организационе јединице; у владиним службама: положај директора и руководиоца унутрашње организационе јединице, те у управама локалних заједница (општинама): положај директора и руководиоца унутрашње организацине јединице. Положајна радна мјеста су и радна мјеста чиновника који замјењују, односно непосредно помажу чиновницима на положајима генералног секретара министарства и директора органа у саставу министарства односно владине службе (замјеници). Положаје у другим државним органима одређује орган својим општим актима (Члан 80). Као услови за именовање на положајно чиновничко радно мјесто су одређени услови за именовање на чиновничко радно мјесто16, а осим тога се могу одредити и функционална знања управног руковођења и управљања кадровским ресурсима,

16 У складу са чланом 79 овог закона су ти услови: а) општи услови које предвиђају прописи о раду, б) одређено звање, ц) смјер стручног образовања, д) функционална и специјална знања, као и е) посебне способности односно спретности, а осим тога могу бити одређени и други услови ако то прописује посебан закон. Рад на поједином чиновничком радном мјесту односно положају може се обављати у три различита звања.

Page 29: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 29

MODERNA UPRAVA

као и друга специјална знања (Члан 81)17. Чиновник се на положај именује решењем о постављењу, на основу јавног конкурса, осим ако надлежни орган односно функционер чиновника поново именује на исти положај без интерног односно јавног конкурса (Члан 82)18. Чиновник може бити разријешен са положаја на основу законских одредаба којима се уређује престанак радног односа, односно након завршетка периода за који је био постављен на положај, као и у другим случајевима који су одређени Чланом 83 Закона о јавним службеницима.

Друга радна мјеста − Чиновници и стручно-технички службеници своје послове обављају у одређеном звању. Звање јавни службеник стиче након поступка јавног конкурса у складу са законом, а звање може добити и напредовањем у виши назив. Именовање у звање се обавља издавањем рјешења, а ако се ради о лицу које је изабрано на јавном конкурсу, именоваће се у најниже звање у којем је могуће обављати послове на том чиновничком радном мјесту за које се склапа уговор о запошљавању (Члан 84). Према Члану 85 закона звања су: виши секретар, секретар и подсекретар (први каријерни разред), виши савјетник I, виши савјетник II и виши савјетник III (други каријерни разред), савјетник I, савјетник II и савјетник III (трећи каријерни разред), виши референт I, виши референт II и виши референт III (четврти каријерни разред), референт I, референт II, референт III и референт IV (пети каријерни разред). Услови за именовање у звање су: прописано образовање, одговарајући стручни испит, те знање службеног језика (Члан 86)19. Осим тога постоје и други општи услови за именовање у звање (Члан 88)20. Именовање у звање чиновника у органима државне управе и у управама локалних самоуправних заједница обавља старјешина органа, осим именовања у звање вишег секретара у органима државне управе – у том случају влада именује чиновнике у том звању (Члан 90)21. Добивено звање јавни службеник губи даном прекида радног односа, разрјешењем, или напредовањем у више звање (Члан 91)22.

17 За ове категорије »top managamenta« одговарајуће семинаре за добивање тих знања и способности организује Управна академија. 18 По интерпретиацији ове законске одредбе то значи, да чиновник на положају може провести 10 година, након чега мора поново проћи кроз процес јавног конкурса. 19 Као посебни услови за именовање у звање могу се одредити и радно искуство и други услови у складу са законом. 20 Ти општи услови су: држављанство Републике Словеније, неосуђиваност за кривична дјела са предумишљајем односно неосуђиваност на безусловну казну од 6 мјесеци или више, да против тога лица није уложена правноснажна оптужница за кривично дјело са предумишљајем, које се прогони по службеној дужности. 21 У другим државним органима јавне службенике у звања именује старјешина органа, ако законом, пословником или другим актом државног органа није прописано нешто друго. 22 Иначе, звање чиновник губи: у случају утврђене неспособности у складу са овим законом, у случају да орган чиновника премјести у други орган из пословних разлога, ако то чиновник жели односно ако се са тиме слаже, и у другим случајевима када то прописује закон.

Page 30: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 30

MODERNA UPRAVA

Попуњавање слободних радних мјеста

Услови за запошљавање − На чиновничка радна мјеста се могу запослити лица која испуњвају опште услове у складу са прописима који регулишу радне односе. Осим тога су као услови за запошљавање на ова радна мјеста предвиђени и смјер стручног образовања, функционална и специјална знања (нпр. знање језика националне мањине у општинама у којима се као службени језик употребљава језик те националне мањине), као и посебне спретности, а могу бити предвиђени и други услови, ако је то прописано законом. По правилу се рад на одређеном службеничком радном мјесту може обављати у три различита звања (Члан 79)23.

Заснивање радног односа − Јавни службеници заснивају радни однос потписивањем уговора о запошљавању. Дуго је постојала дилема, да ли се у државним органима потписује уговор, што представља акт воље двије уговорне странке, или се изабраном кандидату издаје рјешење о запошљавању, што представља једнострани акт воље државног органа. Сада је ту дилему ријешио Закон о јавним службеницима. За садржај уговора о запошљавању се не употребљавају одредбе општег радноправног законодавства, него је то прописано Чланом 53 Закона о јавним службеницима. О правима и обавезама јавних службеника одлучује послодавац закључцима, а осим тога се у случају промијена елемената уговора о запошљавању припремају и склапају одговарајући анекси. Радни однос јавни службеник заснива на неодређено вријеме, осим ако је законом одређено другачије. Ништавне су одредбе уговора о запошљавању које огра-ничавају трајање радног односа у супротности са законом (Члан 54). Том одредбом се штити правни положај јавних службеника у односу до послодавца. Радни однос се заснива за радно мјесто које је одређено у систематизацији органа (у принципу). Изван оквира радних мјеста одређеним актом о систематизацији се радни однос може засновати само на одређено вријеме и за обављање приправничког оспособљавања односно за друге облике теоретског и практичног оспособљавања (Члан 55). О заснивању радног односа одлучује старјешина органа, а одлука о запошљавању се може усвојити само ако су испуњени следећи услови: а) да се трајно или макар привремено повећа обим посла, а такво повећање није могуће обавити са постојећим ресурсима, или ако се смањи број запослених лица, а обим посла остане константан, б) да је радно мјесто, које се попуњава, укључено у систематизацију органа, ц) да је радно мјесто слободно, д) да орган има обезбјеђена финансијска средства за запошљавање службеника, те коначно, е) да је ново запошљавање у складу са усвојеним кадровским нацртом (Члан 45). Поступак запошљавања се обавља тако, да старјешина органа најприје утврди, да ли је могуће слободно радно мјесто попунити премјештањем другог јавног службеника из истог органа. Ако то није могуће, слободно радно мјесто се може

23 Нпр. у звању савјетник I, савјетник II и савјетник III (трећи каријерни разред).

Page 31: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 31

MODERNA UPRAVA

попунити тако да се премјести јавни службеник из другог државног органа – у вези са тиме се може извести поступак интерног конкурса (Члан 57)24.

Поступак интеног конкурса − Интерни конкурс у органима државне управе је посебан поступак попуњавања слободних радних мјеста, тако, да се утврђује могућност премјештања службеника не само из државних управних органа, него и шире, из других државних органа и из управа самоуправних локалних заједница. Ово премјештање засновано је на посебном договору са тим органима, а договор за органе државне управе склапа влада. Подробнија правила поступка извођења интерног конкурса одређује влада уредбом.

Премјештање јавних службеника – За питања могућности премјештања и права предности запошљавања у органима, не употребљавају се одредбе општег радног законодавства, него непосредно Закон о јавним службеницима. Када се утврди да је постао непотребан рад чиновника у одређеном органу, чиновник се може прераспоредити односно премјестити на друго одговарајуће радно мјесто у истом органу25. Ако нема могућности премјештања на такво радно мјесто због тога што службеник не испуњава услове за рад на слободном радном мјесту у истом органу, службенику се обезбјеђује преквалификација или доквалификација, да би тиме испунио услове за рад на слободном радном мјесту у органу. У случају да у органу нема одговарајућег радног мјеста, може се премјестити на радно мјесто са звањем у истом каријерном разреду, или на радно мјесто у звању првог нижег каријерног разреда. У том случају чиновник губи своје старо звање и именује се у највише звање тога (нижег) каријерног разреда. Ако није могуће никако прераспоредити јавног службеника у оквиру органа, службеник се даје на располагање у оквиру интерног тржишта рада. У случају да ни после мјесец дана није могуће премјестити службеника у други орган, отказаће се уговор о запошљавању. Када се ради о отказу уговора о запошљавању јавних службеника из пословних разлога, службеник има право на отпремнину као и друга права која су одређена прописима из области рада. Ако се на овакав начин откаже уговор о запошљавању, службеник има право предности запошљавања на јавном конкурсу за запошљавање на слободно радно мјесто у органу у којем је радио – и то још двије године након раскида уговора о запошљавању (Члан 158).

Поступак јавног конкурса − Ако се деси да није успјешан ни покушај премјештања јавних службеника из истог органа, нити не успије премјештање по поступку интерног конкурса, старјешина органа започиње поступак новог запошљавања у органу, а почетак тога поступка представља објава јавног конкурса ако се ради о запошљавању на чиновничком радном мјесту, а ако се ради о запошљавању стручно-техничког кадра, онда се изводи поступак запошљавања

24 У вези са овом одредбом треба нагласити, да су у Словенији у интерно тржиште радне снаге осим запослених јавних службеника из система државне управе укључени и службеници локалних заједница (општина) као и службеници судске управе. Тиме се проширује диапазон потенцијалних кандидата за премјештање из органа у орган, односно, тиме се омогућава боље дјеловање интерног тржишта радне снаге у јавној управи. 25 Радно мјесто је „одговарајуће“ ако се ради о радном мјесту са истим звањем и за које чиновник испуњава све захтијеване услове односно ако је стручно оспособљен за рад на таквом радном мјесту.

Page 32: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 32

MODERNA UPRAVA

који је регулисан прописима општег радног законодавства односно колективним уговором (Члан 57). Јавни конкурс се објављује у државном службеном гласнику или (алтернативно) у дневним часопису, као и на wеб страницама министарства надлежног за послове управе (Члан 58). За реализацију јавног конкурса се сходно примјењују одредбе Закона о општем управном поступку, осим одредаба о усменој расправи. Осим тога влада посебном уредбом регулише начин достављања писмена тј. обавјештавања кандидата као и поступак са непотпуним пријавама на слободно радно мјесто. Поступак јавног конкурса не води нужно старјешина органа непосредно, него за то може овластити јавног службеника који испуњава одређене услове или може именовати посебну комисију за обављање тога посла. У другим државним органима (осим у органима државне управе и управама локалних заједница), јавни конкурс се обавља у складу са законом односно посебним општим актом тога државног органа (Члан 60). Избор кандидата за слободно радно мјесто обавља се у поступку у којем се оцјењује оспособљеност пријављених кандидата за обављање задатака на слободном чиновничком радном мјесту. Кандидати, који не испуњавају (формалне) услове јавног конкурса, не улазе у поступак у следећој фази. Поступак одабира се може нато обавити у више фаза, при том се постепено смањује број кандидата (нпр. оцјена кандидата из приложене документације, писмено тестирање кандидата, усмени интервју са ужим кругом кандидата, као и други облици провјере стручне оспособљености кандидата – Члан 61). Коначно се одабере кандидат односно кандидати, који имају највиши стручни квалитет, али се јавни конкурс може и поновити ако се покаже да ни један кандидат не достиже потребног односно очекиваног стандарда стручне оспособљености – у том случају се свим кандидатима посредује обавјештење о неуспјелом јавном конкурсу (Члан 62). Закључком о избору односно не-избору кандидата се завршава поступак одабира кандидата (изабрани кандидат добива закључак о томе, да је изабран, а сви остали кандидати закључак, да нису били изабрани). Након ове фазе поступка сви кандидати, који су учествовали у поступку, могу под надзором службеног лица органа прегледати све податке изабраног кандидата, као и друга градива поступка одабира кандидата (Члан 63). Изабрани кандидат се имејује у одређено звање у року 8 дана од дана коначности одлуке о избору, а у следећих 8 дана му мора бити понуђен уговор о запошљавању. Ако не дође до склапања уговора у року 30 дана, а разлози су на страни одабраног кандидата, долази до укидања26 одлуке о одабиру кандидата (Члан 66). Прије заснивања радног односа са стручно-техничким службеницима, може се извести посебан претходни поступак контроле оспособљености. Старјешина органа може одлучити, да се радни однос заснује под условом, да изабрани кандидат успјешно закључи пробни рад, осим у случају да је кандидат претходно положио тест оспособљености за то радно мјесто. Пробни рад може трајати најдуже 6 мјесеци. Ако кандидат успјешно закључи пробни рад, са њиме орган заснива радни однос, а у супротном случају долази до

26 Са правним дејством »ex nunc«.

Page 33: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 33

MODERNA UPRAVA

последице као у случају утврђене неспособности службеника за обављање послова на том радном мјесту (Члан 67).

Посебан поступак јавног конкурса за чиновнике на највишим положајима − За највиша чиновничка мјеста27 се именује посебна конкурсна комисија, за сваки случај посебно (ад хоц) именује Чиновнички савјет (Члан 60). Ове комисије утврђују који кандидати за та чиновничка мјеста испуњавају услове за положаје односно, који кандидати су стручно оспособљени за такве положаје. Комисија издаје посебне закључке свим кандидатима: а) оним кандидатима који испуњавају услове издаје се позитиван закључак, б) а другима, који не испуњавају услове, уручује се негативан закључак. Све кандидате, које комисија сматра за одговарајуће за одређени положај, комисија предложи функционеру органа, у којем се чиновник жели запослити. Од тих кандидата функционер изабере оног кандидата, за којега се сам одлучи – без обавезе да утемељује своју одлуку зашто је одабрао одређеног кандидата, али постоји обавеза да сви кандидати добију обавјештење о резултату поступка. Функционер се може одлучити да не запосли никога од предложених кандидата, и од Чиновничког савјета захтјева, да понови поступак, а може и сам именовати нову комисију која изведе нови поступак (Члан 64).

Престанак радног односа − За отказ радног односа, због разлога неспособности јавног службеника, примјењују се одредбе Закона о јавним службеницима, а не (општег) Закона о радним односима. Исто важи и за отпремнину и могућности премјештања службеника. Службеник је неспособан за обављање послова на свом радном мјесту ако не достиже ниво очекиваних резултата у раду. Чиновник је неспособан за положај ако: а) орган односно организациона јединица коју води не постиже ниво очекиваних радних резултата, те б) у раду односно пословању органа долази до честих грешака. Чиновник неће добити отказ због неспособности ако докаже да је брижљивошћу доброг стручњака учинио све што је било у његовој надлежности да спријечи слабо дјеловање на свом радном мјесту (Члан 159). У случају, да се докаже неспособност јавног службеника, послодавац отказује уговор о запошљавању, ако службеника није могуће премјестити на друго одговарајуће радно мјесто (Члан 160). Старјешина органа може отказати радни однос јавном службенику и у случају када јавни службеник више не испуњава услове за радно мјесто, на којем се тренутно налази28. У том случају јавни службеник има право на отпремнину. Наравно да се отказ радног односа може дати и јавном службенику који испуни услове за пензионисање (Члан 162).

Право на жалбу учесника конкурса − Неизабрани кандидати имају право жалбе против закључка, а о жалби одлучује надлежна Комисија за жалбе. Жалбени разлози су одређени у Члану 65 Закона о јавним службеницима, а жалба има суспензивно дејство (задржава именовање изабраног кандидата и склапање угувора о запошљавању). 27 За мјеста односно положаје генералних директора, генералних секретара, старјешина органа у саставу министарстава, старјешине владиних служби и начелнике управних јединица. 28 У вези с тим треба напоменути да услове може промијенити само закон, а послодавац је дужан јавном службенику омогућити да у разумном року испуни нове услове за рад на том радном мјесту.

Page 34: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 34

MODERNA UPRAVA

Судска заштита – Против коначне одлуке Комисије за жалбе дозвољен је управни спор, у којем Управни суд утврђује законитост одличивања о избору кандидата. У случају посебног поступка избора за најважније чиновничке положаје по Члану 60 закона, нема жалбе против закључка, али је дозвољен управни спор (Члан 65).

Оцјењивање и напредовање државних службеника

Оцјењивање − Оцјењивање чиновника се врши на основу Закона о јавним службеницима и закона који регулише платни систем у јавном сектору (Члан 111)29.

Напредовање – Поступак и услове напредовања у више звање у органима државне управе, правосуђа и у органима локалне самоуправе регулише влада посебном уредбом (Члан 111). Руководиоци у органима имају обавезу да прате рад јавних службеника, као и њихову стручну оспособљеност и развој каријере, те најмање једном годишње обаве разговор са сваким јавним службеником из своје организационе јединице (Члан 105). Ово представља основ и за напредовање јавних службеника у органу.

Образовање, стручно усавршавање и оспособљавање те приправништво

Образовање – Јавни службеници имају право да се кандидују за упућивање на даље школовање односно образовање које је у интересу послодавца. За избор кандидата за дошколовавање користи се поступак интерног конкурса којег објављује старјешина органа ако за то постоје потребна финансијска средства. Права и обавезе јавних службеника који се упуте на дошколовавање уређују се посебним уговором којег склапају старјешина органа и јавни службеник. Након дошколовавања јавни службеник мора остати у радном односу код истог послодавца најмање још толико времена, колико, с обзиром на студијски план и програм, траје дошколовавање. У супротном, послодавац има право захтјевати да службеник врати сразмјеран дио трошкова за додатно образовање (Члан 101).

Стручно усавршавање − Јавни службеник има право, али и обавезу, да се на радном мјесту додатно усавршава односно развија своја стручна знања и способности. Трошкови оваквог усавршавања падају на терет послодавца (Члан 102).

Стратегија образовања, стручног усавршавања и оспособљавања – Стратегију образовања, усавршавања и оспособљавања одређује влада за органе државне управе, а предлог ове стратегије припрема министарство надлежно за

29 Закон о систему плата у јавном сектору (Службени лист Републике Словеније, бр. 32/2006 – службени пречишћени текст закона који је припремљен услед бројних промјена и допуна овог закона након његовог усвајања у 2002. години). Дошло је до размишљања, на предлог бројних органа, да се у оцјењивање укључи и пета могућа оцјена – »врло добро« (уз садашње четири оцјене: »одлично«, »добро«, »задовољиво« и »незадовољиво«.

Page 35: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 35

MODERNA UPRAVA

послове управе на основу припремљених стручних анализа. У посебном нацрту образовања, усавршавања и оспособљавања јавних службеника утврђују се садржаји програма као и износ финансијских средстава која се обезбјеђују за реализовање програма образовања, усавршавања и оспособљавања службеника. Овај нацрт програма мора бити усклађен у року једног мјесеца након усвајања државног буџета, односно буџета локалне самоуправе заједнице (Члан 103). Праћење реализације ове стратегије је обавеза владе – извјештај о томе припрема министарство, надлежно за послове управе. Сваки старјешина органа има обавезу да у року од три мјесеца након усвајања нацрта образовања, усавршавања и оспособљавања, припреми извјештај о реализацији и о ефектима реализованог програма (Члан 104).

Приправништво − За приправника може бити примљено лице које се први пут запосли и које се оспособљава за полагање прописаног стручног испита за рад у јавној управи. Приправнички радни однос је радни однос на одређено вријеме (за вријеме трајања приправништва). У случају дуже оправдане одсутности од приправничког оспособљавања, приправнику се приправничко оспособљавање продужава за одговарајуће вријеме (Члан 106). Приправници се оспособљавају по одређеном програму приправништва. За садржај и поступак приправничког оспособљавања одговара ментор и друга лица која прате процес приправничког оспособљавања. Старјешина органа именује ментора приправнику. Ментор одређује индивидуални програм оспосбљавања приправника, а након завршетка приправничког оспособљавања су ментор, и сва лица која су била укључена у процес приправничког оспособљавања, дужна припремити писмена мишљења о степену оспособљености приправника за самосталан рад и органу (Члан 107).Трајање приправништва одређује влада својом уредбом, а приправничко оспособљавање може се обављати и волонтерски, без заснивања радног односа (Члан 108). Након завршеног приправничког оспособљавања, ако је то било успјешно, и након положеног стручног испита, са приправником може бити заснован радни однос на неодређено вријеме30.

Дисциплинска одговорност јавних службеника

Употреба одредаба општих прописа о раду – Дисциплинска одговорност јавних службеника у Словенији уређена је општим радноправним нормама односно општим прописима о раду, а до краја 2005. године је ту материју уређивао Закон о јавним службеницима. Након измјена тог закона у 2005. години31 ова материја се у цјелини регулише Законом о радним односима, а дерогирана је

30 И то без јавног конкурса, ако је приправник на приправничко радно мјесто био изабран у поступку јавног конкурса, односно, ако се ради о приправнику-стипендисти који је био изабран на јавном конкурсу. 31 Тада је било брисано комплетно XVII. поглавље закона, које је регулисало дисциплинску одговорност. Тако се сада за јавне службенике непосредно примењују одредбе (општег) Закона о радним односима.

Page 36: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 36

MODERNA UPRAVA

била и посебна владина уредба из те области која је важила само за одређене дијелове јавног сектора32.

Права јавних службеника у случају укидања државних органа

Укидање органа – У случају укидања органа, све јавне службенике

преузима орган који преузима послове укинутог органа. У том случају се јавни службеници распоређују на једнака радна мјеста као и у укинутом органу. Међутим, ако се на нови орган не пренесу послови укинутог органа, јавним службеницима укинутог органа престаје радни однос из пословног разлога. Ако послове укунутог органа преузме орган локалне самоуправе, или обрнуто, радни односи јавних службеника се најприје раскидају, а онда се следећег дана поново заснива радни однос са новим послодавцем без објаве јавног конкурса – јавни службеници у принципу задржавају исте положаје и права као и прије промјене послодавца. Слично је и у случају преноса послова на друго лице јавног права или друго правно односно физичко лице (Члан 153)33.

Пословни разлози за отказ уговора о запошљавању – Ова питања се регулишу Законом о јавним службеницима, а не општим радним законодавством. Због смањења обима јавних послова, приватизације јавних послова, због организационих и других разлога преструктурисања органа, јавном службенику може се отказати уговор о запошљавању, ако службеника није могуће премјестити на друго радно мјесто (чак и радно мјесто, које иначе не одговара његовом звању). Ови разлози се сматрају за »пословне разлоге« за премјештање јавних службеника на друга радна мјеста, или чак за отказ уговора о запошљавању. Основа за прекид радног односа на овај начин је реорганизација органа која се реализује промјеном акта о унутрашњој организацији односно систематизацији радних мјеста у органу. За органе државне управе одлуку о увођењу реорганизације усваја влада. Са разлозима за увођење реорганизације старјешина органа мора упознати све репрезентативне синдикалне организације (Члан 156).

Програм рјешавања проблема прекобројних службеника – За ова питања се употребљавају одредбе општег радног законодавства односно Закона о радним односима. За органе који су укључени у систем интерног тржишта рада се програм рјешавања проблема прекобројних јавних службеника припреми тако да се провјере кадровске потребе свих органа укључених у овај систем односно у интерно тржиште рада (Члан 157).

Одлучивање о правима и дужностима државних службеника

Правна заштита односно право на жалбу – О правима и обавезама

јавних службеника из радних односа одлучује се писменим закључцима који 32 Уредба о дисциплинском поступку у органима државне управе, правосуђу и управама локалних заједница (Службени лист Републике Словеније, бр. 58/2003. 33 Нпр. на јавну агенцију, јавни завод, јавни фонд, концесионирану јавну службу и сл.

Page 37: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 37

MODERNA UPRAVA

морају бити образложени и достављени јавном службенику. Тиме се обезбјеђује ниво правне сигурности јавних службеника. Против одлука послодаваца из радног односа односно у вези са радним односном, дозвољена је жалба, ако закон жалбу експлицитно не искључује34. Жалба нема суспензивног дејства осим у случају престанка радног односа. Јавни службеник има право жалбе на одлуку послодавца о правима и обавезама из радних односа, и то у року 8 дана од дана када добије писмени закључак о праву односно обавези из радног односа.

Комисија за жалбе – О жалби јавног службеника која се односи на одлучивање о правима и обавезама из радних осноса одлучује надлежна Комисија за жалбе. Законом о јавним службеницима предвиђене су следеће комисије: а) Комисија за жалбе при Влади Републике Словеније за рјешавање жалби које уложе јавни службеници који су запослени у органима државне управе и правосудним органима, б) комисије за жалбе других државних органа (ради се о комисијама које формирају различити државни органи изван система јавне управе и правосуђа), те ц) комисије за жалбе које се формирају у оквиру репре-зентативних удружења локалних заједница (за одлучивање о жалбама које уложе јавни службеници који су запослени у управама самоуправних локалних заједница). Ако се не организју комисије на нивоу локалне самоуправе, о жалбама локалних јавних службеника одлучује Комисија за жалбе при Влади Републике Словеније (Члан 35).

Правна заштита у судском поступку – Јавни службеник има право судске заштите пред надлежним судом за радне односе. Тужбу може уложити у року 30 дана од дана када добије коначан закључак Комисије за жалбе. Ако се ради о стварима за које је надлежан Управни суд у управном спору, судска заштита се може захтијевати у року који одређује Закон о управном спору (Члан 25)35. Услов за заштиту права службеника у судском поступку је да је јавни службеник искористио могућност жалбе. Ако је колективним уговором до-говорена могућност арбитражног рјешавања индивидуалних радних спорова, јавни службеник и послодавац могу се договорити за (најкасније у року 15 дана од одлуке о жалби) рјешавање спора пред арбитражом (Члан 24).

Одговорност за штету коју проузрокују јавни службеници

Одговорност јавних службеника за штету – Јавни службеник је одговоран за штету коју противправно узрокује својим радом код послодавца – али само ако је настала штета резултат намјере (предумишљаја) или великог нехата. Када се ради о штети коју претрпи треће лице због противправног рада јавног службеника, за штету је одговоран послодавац у односу према трећем лицу. Ако се ради о штети коју је јавни службеник проузроковао намјерно (са

34 Жалбу је у Словенији могуће искључити само у случају када је обезбјеђена друга одговарајућа правна заштита правних субјеката. 35 Закон о управном спору (Службени лист Републике Словеније, бр. 105/2006).

Page 38: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 38

MODERNA UPRAVA

предумишљајем), треће лице може тражити одштету и непосредно од јавног службеника (Члан 135).

Поступак одлучивања – О одштети се може одлучивати и у дисциплинском поступку ако је штета резултат дисциплонског прекршаја јавног службеника (Члан 136). О висини и начину одштете коју јавни службеник причини послодавцу, могућ је писмени договор између старјешине органа и јавним службеником који је причинио штету. Овај писмени договор представља основ за извршење. Ако би утврђивање висине штете захтијевало несразмјерне трошкове, одштета се може одмјерити и у паушалном износу – али само у случају, када су штетни случајеви и висина паушалне одштете одређени у колективном уговору (Члан 137).

Штета коју претрпи треће лице – Када послодавац исплати одштету трећем лицу, којем је штету проузроковао јавни службеник својим радом, а до штете је дошло намјерно (са предумишљајем), послодавац има до јавног службеника регресни захтјев за повраћај укупне исплаћене одштете трећем лицу. Ако је до штете дошло услед великог нехата, послодавац има опцију: од службеника може захтјевати или повраћај укупне штете или само дјелимични повраћај износа, којег је исплатио трећем лицу (Члан 139)36.

Штета коју претрпи јавни службеник – Ако је на раду или у вези са радом настала штета јавном службенику, за повраћај штете ће одговарати послодавац по општим начелима цивилног (грађанског) права. Ово се односи и на штету која јавном службенику настане услед кршења права из радног односа37. О висини и начину повраћаја штете могуће је склопити писмени договор између старјешине органа и јавног службеника који је претрпио штету. Овај писмени договор представља основ за извршење (Члан 140).

Уређење кадровског система

Кадровски план − Када говоримо о »кадровском систему«, треба нагласити, да се ради о систему институција и правних института којима су уређени односи између запослених јавних службеника и послодаваца. Први елемент овог система је (двогодишњи) кадровски план, који представља основ за то да органи заснивају радне односе са јавним службеницима и управљају кадровским ресурсима. У овим плановима је приказано фактичко стање запослености у органима као и планиране промјене запошљавања (тако по броју јавних службеника као и по њиховој структури) за следећи двогодишњи период. У припреми кадровских планова до-минантна су три фактора: а) буџетске могућности (дакле обим расположљивих средстава буџета), б) предвиђени обим јавних послова, те ц) програм рада органа у следећем периоду (Члан 42). У вријеме припреме буџета за следећу годину 36 У том случају дакле послодавац има регресни захтјев према јавном службенику, а висина тог захтјева може бити потпуна или дјелимична у односу на висину настале штете. 37 Нпр. тиме да се јавног службеника разријеши са положаја или да му се откаже радни однос када за то по закону нису испуњени услови.

Page 39: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 39

MODERNA UPRAVA

старјешина органа мора припремити предлог кадровског плана. Ова два документа мрају бити усклађена – дакле предлог буџета и предлог кардовског плана. У прошлости је била највећа слабост кадровског система управо у неусклађености ова два документа, због чега су планови запошљавања често били потпуно нереални, односно, радило се о »списку жеља« појединих органа и система у цјелини, јер није постојала централна координација по питању броја извршилаца и програма рада. Предлог кадровског плана за управне јединице припреми министар, надлежан за послове управе на предлог начелника управних јединица, а предлог кадровских планова за органе у саставу министарстава припрема надлежни министар. За органе државне управе и за правосудне органе припремају се заједнички кадровски планови. При том су у словеначком кадровском систему Законом о јавним службеницима одређене следеће надлежности: а) за припрему заједничког кадровског плана за органе државне управе надлежно је Министарство ја јавну управу, б) за судове Врховни суд Републике Словеније, ц) за државна тужилаштва Државно тужилаштво Републике Словеније, д) за државна правобранилаштва Државно правобранилаштво Републике Словеније. За усклађивање свих ових кадровских планова се сходно употребљавају одредбе Закона о јавним финансијама38. Репрезентативни синдикати имају могућност дати своје мишљење на предлог кадровског плана односно на предлог заједничког кадровског плана (Члан 43). Орган односно старјешина органа државне управе и локалне самоуправе усваја кадровски план, који мора бити усклађен са буџетом, најкасније у року 60 дана након усвајања државног буџета. Заједнички кадровски план за органе државне управе усваја влада (Члан 44). За вријеме текуће буџетске године је могуће промијенити кадровски план само у случају да дође до непредвиђеног трајног или привременог повећања обима јавних послова – ако то није могуће реализивати са постојећим бројем запослених јавних службеника и под условом да се обезбиједе потребна финансијска средства за нова запошљавања (Члан 45).

Кадровске евиденције – Најважнија база података у државној управи је Централна кадровска евиденција. Ова евиденција се користи за реализацију кадровске политике у државној управи, за обрачунавање плата и других обавеза послодавца према јавним службеницима, као и за одлучивање о правима и обавезама јавних службеника из радних односа. Евиденцијом управља Министарство за јавну управу, а води се као информатизована база података (Члан 46). Закон о јавним службеницима одређује садржај података ове евиденције, а друге податке, који су садржани у евиденцији, због прописа о заштити личних података, могуће је одредити само (овим или другим) законом. Збирка докумената који се односе на садржај података из ове евиденције, води се у органу у којем је јавни службеник запослен, а може се по потреби водити и у Централној кадровској евиденцији (Члан 47). Друга важна евиденција из кадровског система државне управе је Евиденција интерног тржишта радне снаге. И овом евиденцијом управља Министарство за јавну управу, а њен садржај су слободна радна мјеста у органима државне управе, као и подаци о потребама за рад у пројектним радним групама, и о сличним кадровским потребама.

38 Закон о јавним финансијама (Службени лист Републике Словеније, бр. 79/1999 …).

Page 40: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 40

MODERNA UPRAVA

Када се ради о већим органима (нпр. МУП, Министарство одбране и сл.), води се и посебна Евиденција интерног тржишта радне снаге у таквом државном органу (Члан 48). Старјешине органа имају обавезу посредовања свих потребних података у Централну кадровску евиденцију и друге евиденције најкасније у року 8 дана од дана када настану промјене односно околности о којима се воде подаци. Централна кадровска евиденција је повезана и са Централним регистром становништва Репуб-лике Словеније (Члан 49). Други државни органи и управе самоуправних локалних заједница воде своје евиденције из области кадровског менаџмента за своје потребе. У тим кадровским евиденцијама се воде сви или само неки од података које одређује Закон о јавним службеницима (у Члану 47). За кадровске евиденције ових државних органа се, сходно, употребљавају одредбе Закона о јавним службеницима који уређује управљање Централном кадровском евиденцијом. Ако се тако договоре одговарајући органи, могуће је повезивати ове кадровске евиденције (за склапање договора у вези са Централном кадровском евиденцијом надлежна је влада). Повезивање ових евиденција омогућава употребу података из свих евиденција за све органе, који склопе такве договоре. Министарство, надлежно за послове правосуђа, води односно управља кадровским евиденцијама за судове, државна тужилаштва и државно правобранилаштво. Када се евиденције међусобно повежу, успоставља се и јединствена Евиденција интерног тржишта радне снаге за све повезане органе (Члан 51).

Употреба и заштита података – С циљем заштите личних података Закон о јавним службеницима посебно одређује и право употребе података из наведених евиденција. За легитимне и законите потребе податке из ових евиденција могу употребљавати старјешине органа, руководиоци кадровских служби органа, као и друга лица која одлучују о правима и обавезама јавних службеника, а осим тога и инспектори у вези са вођењем конкретних инспекцијских поступака. Сваки јавни службеник може добити податке из кадровске евиденције – наравно само оне податке, који се односе на тог јавног службеника (Члан 50).

Служба за управљање кадровима − За управљање кадровима и за развој кадрова је надлежно Министарство за јавну управу. Ово министарство има надлежност за надзор над спровођењем Закона о јавним службеницимаи и других прописа из области кадровског управљања, за управљање Централном кадровском евиденцијом и другим евиденцијама, за усклађивање предлога нацрта радних мјеста за органе државне управе, реорганизацију, помоћ органима у вези са кадровским управљањем, стипендирањем у државној управи, усавршавањем кадрова, полагањем стручних испита у јавној управи, врши инспекцијски и друге облике управног надзора у управи, итд. (Члан 173).

Чиновнички савјет − Законом о јавним службеницима основан је Чиновнички савјет, чија функција је одабир кандидата за највише чиновничке положаје, а осим тога је надлежан и за то да влади и парламенту даје мишљења о прописима који уређују чиновнички систем и чиновничке положаје. Чновнички савјет у сарадњи са репрезентативним синдикалним организацијама и стручним удружењима службеника усваја Кодекс етике јавних службеника у државним органима и управама локалних заједница. Закон гарантује самосталност овог

Page 41: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 41

MODERNA UPRAVA

тијела (Члан 174). Савјет има 12 чланова, од којих три члана именује предсједник републике (стручњаци из области јавног сектора), три члана на изборима бирају чиновници са звањем првог и другог степена у органима државне управе, два члана именују репрезентативни синдикати из органа, а четири члана именује влада на предлог министра, надлежног за послове управе. Предсједника чиновничког савјета изабиру између себе чланови савјета – и то већином гласова свих чланова савјета (Члан 175). Мандатна доба чланова савјета је шест година. Пријевремено предсједнику и члану савјета мандат може престати у случају разрјешења или оставке. Разрјешење се обавља управним рјешењем, а о разрјешењу одлучује орган, који је надлежан за именовање члана савјета (Члан 176). Што се тиче функције избора највиших чиновника на чиновничке положаје, савјет одређује стандарде стручне оспособљености, мјерила и методе провјере оспособљености кандидата за те положаје. Чиновнички савјет именује ad hoc комисије за реализовање поступка одабира кандидата за највише положаје. У таквој комисији као члан може бити именован и члан Чиновничког савјета, а уобичајено су чланови тих комисија (активни) чиновници. Осим тога се у комисију могу именовати и стручњаци из јавне управе, стручњаци за управљање са кадровским ресурсима, и други стручњаци из области, за коју се именује кандидат. Стручно-техничке и административне послове за савјет обавља министарство, надлежно за послове управе, а тај орган планира и средства за рад Чиновничког савјета (Члан 178).

Надзор над спровођењем закона Инспектор за систем јавних службеника − Законом о јавним службеницима предвиђено је именовање посебног инспектора за систем јавних службеника, а за обављање овог облика управног надзора употребљавају се одредбе Закона о инспекцијском надзору (Члан 179)39. Инспектор има право прегледати све документе и евиденције у вези са радним односима јавних службеника. У вези са тим инспектор може тражити увид у личне и друге податке који су потребни за обављање инспекцијског надзора. Своју функцију инспектор врши по службеној дужности. У свом раду инспектор прије свега контролише складност аката о систематизацији органа са законом и подзаконским прописима, законитост и правилност поступака посредовања података за потребе Централне кадровске евиденције, благовремености и правилности издавања појединачних управних акта, законитост уговора о запошљавању, складност запошљавања са кадровским плановима, вођење изборних поступака, законитост аката о именовању служ-беника на положаје, итд. (Члан 180). Инспектор је самосталан у вршењу својих послова односно у вршењу инспекцијског надзора. Инспектор је дужан чувати тајност података за које сазна у вршењу инспекцијског надзора. О утврђеним чињеницама инспектор води записник, којег нато шаље старјешини органа у којем

39 Закон о инспекцијском надзору (Службени лист Републике Словеније, бр. 56/2002).

Page 42: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 42

MODERNA UPRAVA

је био изведен инспекцијски поступак, као и министру, надлежном за послове управе. У року 8 дана од дана пријема записника, старјешина надзираног органа може уложити приговор на записник код министра, надлежног за послове управе (Члан 181). Ако инспектор утврди незаконитост или неправилност рада органа с обзиром на одредбе Закона о јавним службеницима, може старјешини органа и министру, надлежном за послове управе, предложити мјере које су поребне за отклањање незаконитости односно неправилности. У случају да открије постојање прекршаја или чак кривичних дјела, инспектор мора покренути одговарајуће поступке пред надлежним органима (Члан 182).

Закључак

Честе измене и допуне Закона о јавним службеницима – Закон о јавним службеницима усвојен је средином 2002. године. Од тада је дошло до низа мањих, а осим тога и до неколико значајнијих измјена и допуна овог прописа. Занимљиво за те изјмене и допуне је, да су разлог за њих биле честе интервенције Уставног суда Републике Словеније. Честе измјене и допуне прописа увијек свједоче о извјесном »лутању« у тражењу најбољих рјешења, тј. показују нормативну нестабилност система. Та »системска нестабилност« ће се вјероватно продужити и у следећих неколико година, јер само доследна примјена прописа може открити недостатке. Одређене недостатке могуће је превазићи одговарајућим техникама интерпретације правних прописа, али ако се ради о озбиљнијим проблемима, онда је неминовно новелирање прописа. И то ће се свакако још дешавати.

Паралела: уређење службеничког система прије 2002. године и након усвајања новог закона – Не би се могло тврдити да нови словеначки Закон о јавним службеницима из 2002. године представља радикалан прелом, али свакако представља један значајан помак у поређењу са дотадашњим службеничким системом. Зато је без сумње правилан став, да је усвајањем овог прописа дошло до два доста озбиљна корака напријед у поређењу са старим системом: прво, дошло је до одређене »кодификације« материје права јавних службеника (што прије није био случај с обзиром на велику »раштрканост« прописа који су уређивали одређене интегралне делове службеничког система), и друго, дошло је до увођења одређених сасвим нових метода и механизама савременог управљања кадровским ресурсима. Ово ће свакако омогућити много боље дјеловање службеничког система у будућности (ради се нпр. о увођењу обавезног годишњег разговора између шефа и подређених службеника, увођењу механизама стимулације рада службеника, увођењу кадровских нацрта за двогодишњи период, увођењу јасног разграничења између политичког и стручног нивоа у управи, итд.). Али, као што смо већ напоменули, само ће реална имплементација ових нових института у пракси показати, које новости су одрживе и позитивне, а где ће законодавац још »лутати« и тражити квалитетнија односно цјелисходнија рјешења.

Page 43: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 43

MODERNA UPRAVA

SUMMARY

System of civil servants in Slovenia is based on certain common principles which are applicable for all employees with the status of civil servant ( all employees that according to this law work in public sector). These common principles represent linking element for the whole administrative system, which means that the main elements of the system of civil servants in Slovenia must not be different from these principles. Besides common principles, which are relevant for all civil servants, this law prescribes certain basic principles for more narrow part of the adminstrative system. That part of the system are civil servants in state institutions and local self-governance institutions.

Page 44: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 44

MODERNA UPRAVA

Page 45: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 45

MODERNA UPRAVA

Проф. др Сеад Дедић

ОСВРТ НА НОРМАТИВНУ РЕГУЛАЦИЈУ СЛУЖБЕНИЧКОГ СТАТУСА У БОСНИ И

ХЕРЦЕГОВИНИ

1. ЗНАЧАЈ ОВЕ РЕГУЛАЦИЈЕ

Основано се указује да је у правним системима модерних држава незаобилазно правно питање ситуирање статуса лица која обављају поједине послове на професионалној основи из надлежности државних органа. Регулирање овог статуса уско је повезано са развојем правне државе, да се у вези с тим истиче да се ова правна регулатива ставља у корелацију са степеном развоја државе, с једне стране и са значајем који држава придаје том статусу, с друге стране. Због тога укупност и прецизност регулирања правног статуса службених лица данас је израз настојања да се тај статус што боље нормативно уреди како би службена лица имала јасну предоџбу о свом положају и овлаштењима која из њега произилазе. У савременим државама то правно регулирање ослања се на уставне документе, који се даље, у правилу, разрађују посебним законима и под-законским опће нормативним актима који су правни извори службеничког права сваке савремене правне државе.

У науци о управи, односно управљању посебно се наглашава да су људи у свакој организацији њезин најбитнији и незамјењив елеменат. Без њих се не може успоставити организација, утврдити њени циљеви, нити се може прићи реа-лизацији тих циљева. У том контексту, и држава као организација посебне врсте остварује своје функције преко разноврсних органа, служби, институција. То чине људи као субјективни фактор у тим државним тијелима.

Ипак, посебно се указује на нормативно регулирање статуса државних службеника који чине субјективни елеменат у органима државне управе с обзиром на њихову бројност и значајна овлаштења која произилазе из њиховог статуса.

Потребно је подсјетити да у односу на опћи режим радних односа, који се првенствено односи на запосленике, односно раднике привредних субјеката, радни однос службеника, односно «службенички однос« увијек улази у сферу посебног режима радних односа. При томе се не треба изгубити из вида чињеница да се службенички однос, због своје специфичности, разлаже на два различита правна односа, и то (1) на радно-правни однос, у којем се службеник налази по основу свога рада, као и свако друго лице у радном односу и (2) на управно-правни однос, однос који је ван радног односа, а у њему се службеник јавља као носилац и извршилац одређених, тачно прописаних јавних овлаштења у државној служби. Ипак, други однос претпоставља постојање првог односа. Права и дужности из првог односа, у суштини, се разликују од права и дужности из другог

Page 46: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 46

MODERNA UPRAVA

односа. Помоћу ова два односа може се извршити и разграничење материје управног и радног, односно службеничког права, јер материја која се тиче првог односа спада у радно, односно службеничко право, а материја другог односа, која проистиче из функционирања и укупне дјелатности органа управе, спада у управно право.1

У разматрањима било којег аспекта и опћег режима радних односа и посебних режима радних односа, а нарочито режима радних односа државних службеника треба имати у виду да на раду, као и у вршењу разних служби или функција, настају многобројни односи који се често у пракси и широј јавности поистовјећују са радним односом. Један дио тих односа, не сматра се радним односом у смислу позитивног радног права, јер правне норме које претежно или у цјелини регулирају те односе тј. статус лица који обављају одређен рад, службу, функцију, не улазе у корпус правних извора радног права. Другим ријечима, у њиховом статусу недостају неки од битних елемената из појма радног односа. Међутим, из постојања појединих елемената који су карактеристични за радни однос, под одређеним условима и у одређеним ситуацијама сегменти радног, службеничког, социјалног… права примјењују се по принципу супсидијаритета и на поједине групе лица које раде, односно врше разне функције, а нису у радном, односно службеничком односу…

У свим друштвима односи и ситуације које могу настати поводом вршења разноврсног рада, односно функција, службе предмет су пажње и одговарајућих грана права. Што се тиче службеничког права интересантно да се питању указивања на различите позиције појединих група лица, који су у вези са радом државне управе, више посвећивала пажња у старијој литератури.2 Од новије литературе посебно се издаја штиво о одређивању појма јавног службеника које је изложио проф. др. Иво Борковић у свом уџбенику под насловом: СЛУЖБЕНИЧКО ПРАВО, «Информатор«, Згб, 1999, стр. 32 – 53.

У вези са статусом руководилаца, односно разноврсних функционера, поучно је разматрање једног америчког теоретичара које гласи: Људи (мисли на функционере) у том контексту можемо подијелити на двије категорије на оне које одржава нека организација и на оне од којих нека организација живи. У чему је ствар? У томе да су сви ови (мисли на другу групу) подизали углед организације у којој су дјеловали умјесто да њихов углед ствара она (организација). Насупрот томе, политичара који пропадне на изборима,чека тотална анонимност…Разлика

1 Видјети потпуније: А. Балтић – Деспотовић: ОСНОВИ РАДНОГ ПРАВА Супротно мишљење заступа др. А. Ђокић, које је изложио у својој монографији под насловом: РАДНИ ОДНОСИ У РАДНИМ ЗАЈЕДНИЦАМА ДРЖАВНИХ ОРГАНА, «Сл. лист С Р Б и Х«, Сарајево, 1983. 2 Ово питање дјеломично обрађују аутори Балтић и Деспотовић у свом уџбенику ОСНОВИ РАДНОГ ПРАВА ЈУГОСЛАВИЈЕ, стр. 38-43 и академик Иво Крбек у свом уџбенику ПРАВО ЈУГО-СЛОВЕНСКЕ ЈАВНЕ УПРАВЕ II књига, »Бирозавод», Згб, стр. 257-26. На овим страницама лица која врше јавну службу (узимајући тај термин у најширем смислу) разврставају се на: 1) народне представнике и политичке функционере, чији је правни положај претежно уставног права, 2) службена лица од каријере и пригодна чији се положај уређује кодифицираним службеничким, односно радним право, 3) прагматични, принудни и контрактуални службеници чији се положај уређује различитим прописима…

Page 47: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 47

MODERNA UPRAVA

између посједовања и непосједовања политичке функције није малена…Тога су дубоко свјесни сви политичари, привредни и други функционери. Зато цијели радни вијек воде грчевиту борбу за власт. Зато код њих нема радног времена, одмора (као код осталог радног свијета, зато и ноћу раде, сањају планове, а не снове обичних радника. Зато функција никада неће бити радни однос, нити функционер – радник у радном односу- напротив, он је посебан, највећи радник у бизнису или политици , докле год успијева да обезбиједи подршку организације или странке која их је устоличила»

Видјети потпуније: John Kennet Galbraith. НОВО ИНДУСТРИЈСКО ДРУШТВО, «Стварност», Ријека, 1979, стр. 103-106..

Овај уводни текст треба завршити поновним наглашавањем значаја професионалних службених лица у јавној управи који им се све више придаје у већини савремених држава. У том смислу довољно је навести став из извјештаја једне Комисије УН који се односи на људе као супстрат управних организација, који гласи: «Квалитет јавне управе овиси у великој мјери о предности, способности и поштењу јавних службеника. Управни сустав не може бити бољи од људи који га воде, у којима се, може се рећи, тај сустав персонифицира. Најозбиљнији недостаци управе често баш произилазе из незадољавајуће персоналне политике. Обратно, повишење нивоа особља често је најстварнији пут да би се постигли трајни резултати у изградњи јавне управе и стабилнијег програма развитка».3

Све изнесено упућује на оправданост закључка И. Борковића да правна регулација статуса јавних службеника мора одговарати степену њиховог значаја, важности улоге коју имају и карактеру овласти с којима располажу. Исти аутор сматра да у ужем смислу разматрани значај правне регулације службеничког статуса у ужем смислу обухвата: увјете пријема на рад те права и дужности која из радно-правног статуса произилазе, односно које службеници остварују на разинама унутар тијела државне управе као и односе које остварују на разинама између тијела државне управе и других структура друштва, а посебно односе који се остварују између носитеља послова државне управе и грађана, сустав надзора над начином обављања послова те актима и мјерама које из обављања послова произилазе као и овласти које се тијеком надзора. Тако се долази да се у оквирима правног система постиже укупна правне регулатива једног значајног подручја- подручја службеничког права, односно права јавних службеника.4

Кратка ретроспекција озакоњења службеничког статуса у службеничком праву уобичајено се ослања, односно веже за појаву сувремене државне управе, која се одвија на почетку друге половине 17. стољећа. Запажено је да је ова нормативна регулатива различито ситуирана у појединим државама. Она, најчеш-

3 Преузето из уџбеника НАУКА О УПРАВИ, XII. Измијењено и допуњено издање академика Еугена Пусића, «Школска књига» Згб, 2002, стр. 204. 4 Иво Борковић: СЛУЖБЕНИЧКО ПРАВО, стр. 3 - 5. Заинтересованог читаоца упућујемо на ставове више аутора о значају нормативне регулације службеничког статуса које је проф. др Иво Борковић у наведеном уџбенику.

Page 48: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 48

MODERNA UPRAVA

ће, полази од уставних одредби, њихове законске разраде, па до под-законских нормативних аката политичко-извршних, извршних и управних органа.

2. СПЕЦИФИЧНОСТИ НОРМАТИВНЕ РЕГУЛАЦИЈЕ

СЛУЖБЕНИЧКОГ СТАТУСА У БОСНИ И ХЕРЦЕГОВИНИ

Систем радних односа у органима управе и другим органима власти одраз је, прије свега, суштине и карактера државних дјелатности које постоје у свакој држави, те дјелатности које ови органи врше као носиоци одређених права, дужности и одговорности. Природа и карактер функција државних органа произилазе из уставних докумената, док је само њихово оснивање, разрада функција и утврђивање дјелокруга, односно надлежности предмет законске и друге регулативе законодавних, и извршних органа власти. Иако је дјелатност државних органа, опћенито посматрано, саставни дио укупне друштвене организираности рада, она је ипак, у суштини, у односу на привреду и друштвене дјелатности, односно јавне службе, по многим обиљежјима специфична.

У систему државних органа присутне су одређене карактеристике, које се односе како на (1) обавезно и перманентно функционирање, (2) законом утврђени дјелокруг и надлежност, тако и на (3) извршавање функција законом утврђеним процесним правилима, (4) обезбјеђење буџетских средства од стране оснивача и (5) пружање међусобне помоћи и одговарајућу хоризонталну и вертикалну сарадњу, односно одговорност.

Поред ових основних заједничких карактеристика, евидентне су и посебне карактеристике, које се односе на поједине врсте државних органа, као што су законодавни, односно представнички органи, политичко-извршни, извршни органи, правосудни органи, управни органи, посебни органи и разноврсне агенције, службе и друге институције на различитим нивоима власти.

У креирању система радних односа посебно мјесто имају закони о државној управи и закони који регулирају правни статус запослених лица у њој, који као матични закони из ове области представљају основне правне извор за радне односе у органима управе.

Међутим, и у оквиру државне управе, за поједине врсте органа управе, леx специјалис законима и другим прописима, уређују се и поједини институти из сфере радних односа(нпр. закони који регулирају ресор унутрашњих послова, ресор одбране...). Ипак, и поред већег или мањег одступања од опћег система радних односа у органима државне управе, долази до супсидијарне примјене регула из опћег система радних односа истим.

С обзиром на уставно-правно устројство Босне и Херцеговине, које се базира на Дејтонском уставу, уставима ентитета, законима Би и њених ентитета, а у Ф БиХ.

На уставима и законима кантона, чини се упутним да се посебно укаже на регулацију радно-правног статуса државних службеника у институцијама БиХ,

Page 49: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 49

MODERNA UPRAVA

потом на регулацију статуса државних службеника у ентитетима и на правни статус јавних службеника у Брчком дистрикту БиХ.

2.1. Регулирање статуса државних службеника у институцијама Босне и Херцеговине

(1) Ново радно законодавство у институцијама Босне и Херцеговине

почиње да се развија тек од 2002. године када је донесен Закон о државној служби у институцијама Босне и Херцеговине. Овај Закон прво је прогласио Високи представник за БиХ својом Одлуком, која је заједно са Законом објављена у «Службеном гласнику БиХ», број 12/02. Закон је донесен на привременој основи све док Парламентарна скупштина БиХ не усвоји у одговарајућем облику, без измјена и допуна и додатних услова. Парламентарна скупштина БиХ је у јулу 2002. године усвојила овај Закон, у истовјетном тексту који је претходно био проглашен од Високог представника. Закон је објављен у «Сл. гласнику БиХ», број 19/02,а ступио је на снагу 3.аугуста 2002. године. Међутим, ступањем на снагу овог Закона пролонгирано је одредбама става 5. члана 69.,њима је предвиђено да до успостављања Агенције за државну службу и Одбора државне службе за жалбе и доношења под-законских аката, да се на основу Закона о државној служби примјењује Закон о државној управи и под-законски акти донесени на основу тог Закона, којима се уређује радно-правни статус државних службеника, уколико нису у супротности с одредбама Закона о државној служби, а најдуже 12 мјесеци након ступања на снагу овог Закона. Према томе, 3. аугуста 2003. године престао се у цјелини примјењивати ранији Закон о државној управи. Од тада, па до данас овај сериозно припремљени нови законски текст о државној служби претрпио је бројне измјене и допуне. Интересантно је да се још не размишља о изради његовог пречишћеног текста. Коментатори Закона о државној служби у институцијама БиХ сматрају да је овим Законом отворено ново законодавство, јер су сви остали закони БиХ, који регулирају материју из ове области, донесени послије усвајања Закона о државној служби, «што говори да се овдје заиста ради о новом законодавству.»…Даље наглашавају да «то законодавство није ново само по томе што није давно донесено, већ је ново и по томе што су у том законодавству уграђени стандарди радног законодавства који важе у Европи, јер су у изради Закона учествовали и представници

Page 50: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 50

MODERNA UPRAVA

међународне заједнице. То значи да се ради о модерном и савременом радном законодавству.5

Из става 1. члана 1. Закона о државној служби видљиво је да је предмет

регулирања овог Закона уређивање правног статуса државних службеника у институцијама Босне и Херцеговине под којима наведени коментатори подразумијевају «радно правни статус» државних службеника. Овоме статусу државних службеника треба додати да се права, обавезе и одговорности државних службеника уређују законом и на основу закона донесених под-законских аката, с тим да службенички статус обухвата укупност права и дужности које службеник има с обзиром на своје својство службеника. Овај статус очитује се у свим оним личним погодностима које службеник ужива с обзиром на свој положај, као и у оним дужностима које су му наметнуте и које мора испуњавати током вршења службе. Основано се указује да су за потпуно схватање правне природе службеничког статуса «значајна и сва она јамства која службеник има и као особа и као носитељ службе»…Обављати службу значи обављати све оне послове и задатке који су својствени одређеном службенику према његовом звању и према положају који заузима.6

Без обзира на ауторитет представника међународне заједнице (вјероватно их је више ван Европе), који су учествовали у изради Закона о државној служби може се почетно констатирати да је наслов Закона много шири него његов предмет разраде. Заправо, ради се о законском тексту који се искључиво односи на радне односе државних службеника на нивоу БиХ, па га и треба схватити тако.

У међувремену, донесено је више законских и других прописа којима се регулирају радно-правни статус државних службеника и запосленика у појединим врстама органа, служби, агенција, односно разних институција БиХ. Истина, неки од ових специфичних закона у цјелини се односе на радне односе, а неки дјеломично, јер као материјални закони за одређену управну грану, област, ресор регулирају и радне односе. Правило је да се, ипак, Закон о државној служби примјењује и на ове односе по принципу супсидијарности.

Коментатори Закона о државној служби основано указују да радно-правни статус свих запосленика у институцијама БиХ није исти. Прве разлике се чине што у свакој институцији постоје двије категорије запосленика-државни службе-ници и запосленици, а друга разлика односи се на специфичности организирања и функционирања одређене гране управе. Они сматрају да су тако створене четири групе прописа које имају своје посебности и специфичности. Те групе су.

1. прописи за државне службенике; 2. прописи за запосленике;

5 М. Лепушина и Х. Куртовић: ЗБИРКА ПРОПИСА О РАДНИМ ОДНООСИМА ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА, ПОЛИЦИЈСКИХ СЛУЖБЕНИКА И ЗАПОСЛЕНИКА У ИНСТИТУЦИЈАМА БИХ – са стручним објашњењима, «Логос», Сарајево, априла 2005., стр. 10 6 И. Борковић: СЛУЖБЕНИЧКО ПРАВО, «Информатор», Згб, 1999, стр.108.

Page 51: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 51

MODERNA UPRAVA

3. прописи за запосленике у одређеним институцијама БиХ које у обављању послова из своје надлежности имају одређене специфичности и

4. прописи за запосленике у органима судске власти.7 Међутим, прописима из 1. и 2. групе уређују се два радно-правна режима,

односно система радних односа у свакој појединој институцији БиХ. Овоме треба додати да у министарствима и другим институцијама тога нивоа постоји и трећи систем који се односи на статус челних људи и њихових замјеника, који улазе у категорију политичких функционера чији је статус уређен (1) Дејтонским уставом и (2) прописима донесеним у складу с овим Уставом. Слиједи да, у правилу, у свакој институцији БиХ егзистирају три режима који се односе (1) на статус функционера, (2) на радно-правни статус државних службеника и (3) на радно-правни статус запослених.

Што се тиче запосленика у органима судске власти треба напоменути да у свакој правосудној институцији, у правилу, постоје такођер три система радно-правних односа (1. радно-правни статус носилаца правосудне функције који је јединствено ријешен законским путем за цијелу БиХ; 2. радно-правни статус службеника судске власти и 3. радно-правни статус запосленика). На службенике и намјештенике судске власти примјењују се прописи који се односе на државне службенике и запосленике, односно намјештенике, уколико није ентитетским законима у правосудним органима друкчије овај статус уређен.

Када је у питању систематика материје Закона о државној служби, нужно је напоменути да је његових 70 чланова груписано у 10 поглавља. Послије I. у којем се налазе опће одредбе, слиједе одредбе о радним мјестима (II), одредбе о дужностима и правима државних службеника (III), одредбе о упражњеним радним мјестима.. (IV), одредбе о плаћама и накнадама (V), одредбе о условима рада (VI), одредбе о престанку радног односа (VII), одредбе о дисциплинској одговорности., одредбе о управљању државном службом (IX) и у X поглављу налазе се одредбе о прелазном режиму.

У овом раду даће се (1) приказ неких опћих одредби, потом (2) осврт на одредбе о радним мјестима и на крају (3) поставити ће се нека питања у вези са прелазним режимом.8

Као друга карактеристика разматраног Закона може се навести пре-цизирање «изузећа у примјени», у члану из чијих одредби произилази да нису државни службеници:

1. чланови Парламентарне скупштине БиХ; 2. чланови Предсједништва БиХ; 3. чланови Вијећа министара, односно министри и њихови замјеници; 4. чланови Сталног комитета за војна питања; 5. судије у Суду БиХ;

7 М. Лепушина и Х. Куртовић: ЗБИРКА ПРОПИСА О РАДНИМ ОДНОСИМА ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА…, СТР. 10-11. 8 М. Лепушина и Х. Куртовић: ЗБИРКА ПРОПИСА О РАДНИМ ОДНОСИМА ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА, у којој су дескриптивно описани садржаји појединих поглавља, па заинтересоване читаоце упућујемо на то штиво.

Page 52: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 52

MODERNA UPRAVA

6. Омбудсмен БиХ; 7. гувернер и вицегувернер Централне банке БиХ; 8. генерални ревизор и његови замјеници; 9. секретари домова Парламентарне скупштине и секретар Заједничке

службе Парламентарне скупштине Б и Х; 10. савјетници. Чланова Парламентарне скупштине БиХ, чланова Пред-

сједништва БиХ, предсједавајућег Вијећа министара, министара и замјеника министара, гувернера и вицегувернера Централне банке БиХ.

Предвиђено је да се статус лица од 1-8 уређује другим прописима, а на секретаре домова и секретара Заједничке службе, као и на савјетнике примјењује се извјестан број одредби из Закона о државној служби, које су таксативно наведене у чл. 4а и 5. На секретаре се односе слиједеће одредбе о:

1.дужностима државних службеника (члан 14); 2. заштити свог физичког и моралног идентитета од државе током обављања службене дужности (члан 15, 1, ф);

3. дужности да се надређени према њима односе поштујући њихово људско достојанство (члан 15,1,г);

4. правима и обавезама секретара домова, секретара Заједничке службе и савјетника(члан 18);

5.опћим условима за постављење државних службеника (члан 22, став 1); 6. плаћама и накнадама секретара - уређују се опћим актима Парламен-тарне скупштине БиХ (члан 42а);

7. плаћама и накнадама плаћа секретара које се утврђују буџетом БиХ (члан 44);

8. начелу да се прописи о раду и социјалном осигурању примјењују и на њих, као и на државне службенике(члан 45).

На савјетнике се примјењују слиједеће одредбе из Закона о државној

служби, које се односе на: 1. дужност скретања пажње претпостављеном ако је наредба незаконита

(члан 1 4.2а); 2. забрану заузимања некретнина које су у својини избјеглица или расељених особа, односно заузимање станова. (члан 14.5);

3. право на заштиту физичког и моралног идентитета од државе током обављања службене дужности (члан 15.1.ф);

4. права и обавезе секретара домова, секретара Заједничке службе и савјетнике (члан 18);

5.опће услове за постављење државних службеника (члан 22); 6. плаће и накнаде плаћа савјетника (члан 43); 7. плаће и накнаде плаћа државних службеника, секретара домова и секретара Заједничке службе и савјетнике (члан 44) и

8. сходну примјену прописа о раду и социјалном осигурању (члан 45).

Page 53: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 53

MODERNA UPRAVA

Из кратког приказа законских одредби о статусу секретара и савјетника може се закључити да се ова група запосленика налази у погледу регулисања њиховог статуса ближе политичким функционерима него државним службени-цима. У једном ширем контексту овакво законско регулирање иде на руку владајућим политичким странкама, јер у погађање о политичким фотељама уврштена су и радна мјеста, односно функције секретара и савјетника..То конкретније значи да у њиховом распоређивању на секретарске и савјетничке функције не мора бити доминантна стручна способност, односно стручна спрема, већ политичка подобност, односно страначка и друга припадност.

Интересантне су одредбе члана 6. Закона о државној служби. Прво је, начелно, у ставу 1. наведено да се овај Закон примјењује и на државне службенике у дипломатским и конзуларним службама и у граничној служби да би се већ у ставу 2. истог члана дало овлаштење Вијећу министара да може својом одлуком одлучити да се поједине одредбе Закона не примјењују на наведене службе с тим да се не може искључити примјена одредби члана 1(предмет Закона), члан 2 (заступљеност и запошљавање и члан 3 (законски принципи), што значи да све друге одредбе могу искључити из примјене у односу на наведене службе. Вијеће министара обавезно прибавља мишљење Агенције за државну службу о одлуци којом одлучује о непримјењивању појединих одредби Закона на државне службенике у наведеним службама. Ова одлука обавезно се објављује у «Сл. гласнику БиХ «.

Без обзира какав је обим одлуке Вијећа министара о непримјењивању појединих одредби Закона о државној служби, она увијек има карактер закона у материјалном смислу. Због тога се може поставити питање уставне основаности овакве одредбе, јер Дејтонским уставом није изричито предвиђена могућност преноса надлежности са Парламентарне скупштине на друге органе БиХ.

У ставу 3. истог члана изричито је предвиђено да се на запосленике у Централној банци БиХ не примјењује Закон о државној служби. На њихов статус, уколико није регулиран посебним законом о Централној банци, примјењује се Закон о раду у институцијама БиХ.

Након више измјена и допуна, одредбама ст. 4. и 5. члана 6. Закона о државној служби искључена је његова примјена на полицијске службенике дефиниране Законом о полицијским службеницима БиХ и на особе запослене у Уреду омбудсмена за људска права БиХ.

(2) Радна мјеста у државној служби су предмет нормирања у Поглављу II (чл. 7-13) Закона о државној служби. Одредбама ових чланова регулирана су два питања, и то: 1. број и врста радних мјеста и 2. опис послова који се обављају на тим радним мјестима Радна мјеста разврстана су у двије групе, и то: (1) на руководећа радна мјеста у оквиру појединих институција (три врсте

радних мјеста - секретар, секретар са посебним задатком и помоћник министра);

Page 54: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 54

MODERNA UPRAVA

(2) остала-друга радна мјеста (четири врсте радних мјеста (шеф унутарње организационе јединице, стручни савјетник, виши стручни савјетник и стручни сурадник).

Дакле, законодавац је утврдио глобалну, основну систематизацију радних мјеста у свим институцијама БиХ на које се примјењује Закон о државној служби. Правилником о унутарњој организацији, који доноси свака институција, као свој основни опћи акт, не могу се утврдити друге врсте радних мјеста. То је прво ограничење материје овог правилника, а друго се налази у чињеници да он мора бити у сагласности са два под-законска акта, и то са:

1) Одлуком о начелима за утврђивање унутарње организације управе институција БиХ (« Сл. гласник БиХ», број 12/03);

2) Одлуком о пословима основних дјелатности и помоћно-техничким пословима и условима за њихово обављање у органима управе институција Б и Х («Сл. гласник Б и Х», број 12/03).

И као треће ограничење, може се сматрати, што се овај правилник доноси уз сугласност Савјета министра БиХ.

У односу на ранија рјешења која су давала већу слободу у устројавању унутрашње организације и систематизације радних мјеста, нова рјешења могу представљати сметњу с обзиром на знатне разлике које постоје у погледу функционирања и организирања између појединих институција

(3) О ступању на снагу Закона о државној служби у институцијама БиХ већ је уводно наведено да је његовим ступањем на снагу престао да важи Закон о државној управи-Нови пречишћени текст («Сл. лист Р БиХ«, број 26/1993). Овај Закон, који је донесен још 1978. године ставио је ван снаге досадашњу комплетну регулативу о државној управи и његов први пречишћени текст објављен је 1990.године. У преко 360. његових чланова регулисана је материја која се односи на извршне органе и органе управе, организацију, организацију управе, основна питања о инспекцијском надзору, о повјеравању јавних овлаштења, руковођењу органима управе, средствима за рад управе, радним односима радника органа управе, као и на друга питања од значаја за функционирање органа управе.

Занимљиво је да је Закон о државној управи стављен ван снаге још једном. Наиме, Законом о управи («Сл. гласник Би Х «, број 32/02), који је ступио на снагу 15.новембра 2002. године, дакле преко три мјесеца послије ступања на снагу Закона о државној служби у институцијама Б и Х, изричито је наведено у члану 108. да његовим ступањем на снагу престаје примјена Закона о државној управи- Нови пречишћени текст («Сл. лист Р БиХ «, број 26/1993).

Вјероватно ово двоструко стављање ван снаге ранијег Закона о државној служби треба схватити да се прво његово стављање ван снаге односи на радне односе, а друго на остала питања из домена организирања и функционирања управе на нивоу БиХ, иако није тако наведено.

Без обзира на ову опаску, остаје чињеница да је на нивоу Б и Х прво усвојен закон који регулира само радно-правни статус државних службеника, а послије њега донесен је закон који има знатно шири предмет нормирања, јер

Page 55: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 55

MODERNA UPRAVA

уређује организацију управе институција БиХ у погледу положаја, улоге, структуре, овлаштења и обавеза органа управе и друга питања од значаја за организацију и рад тих органа у вршењу послова управе.

Овоме треба додати да је након ступања на снагу Закон о државној служби у институцијама БиХ донесен и Закон о раду у институцијама БиХ (« Сл. гласник БиХ», бр. 26/04 и 7/05), који је ступио на снагу знатно касније у односу на Закон о државној служби. Његовим ступањем на снагу престао је да важи на нивоу БиХ Закон о основним правима из радног односа («Сл лист Р БиХ», бр. 2/92 и 13/94), Закон о радним односима («Сл. лист СР БиХ», број 20/90), те сви под-законски акти донесени на основу наведених закона.

Према одредбама члана 45. Закон о државној служби, а у вези са чланом 1., став 23. Закона о раду у институцијама БиХ, овај Закон се примјењује и на државне службенике, уколико није у супротности са Законом државној служби. У питању је супсидијарна примјена Закона о раду у институцијама БиХ на радне односе државних службеника у институцијама БиХ.

И овдје је у питању знатно касније доношење закона који регулише ширу материју у односу на предмет регулирања у Закону о државној служби у институцијама БиХ.

Сажетак

Овај стручни рад обрађује нека актуелна питања у вези са стањем нормативне регулативе која се односи на статус државних службеника у Босни Херцеговини, односно институцијама БиХ, органима управе у ентитетима и у Брчком дистрикту БиХ.

Рад је подијељен у два дијела. У првом дијелу рада даће се осврт на регулирање статуса државних службеника у институцијама БиХ, а у другом дијелу који би се, по одобрењу Редакције, објавио у наредном броју часописа, разматрала би се нека питања и дилеме у вези са законодавним и другим рјешењима статуса државних службеника у органима управе ентитета и у управи Брчко дистрикта БиХ.

У овом дијелу рада уводно се даје осврт на значај ове регулативе, њене специфичности и указује се на позитивно - правна рјешења на статус државних службеника у институцијама БиХ.

У оквиру овог разматрања акцентира се искључење неких категорија запосленика из статуса државних службеника, па сходно томе на ове групе запосленика у институцијама БиХ не примјењује се у цјелини и већим дијелом Закон о државној служби у институцијама БиХ (нпр. секретари домова, разни савјетници.).

У наставку рада поставља се питање оправданости законодавног уређивања систематизације радних мјеста с обзиром на различитости послова и задатака који се обављају у појединим институцијама БиХ. Оваквим рјешењем смањен је значај правилника о унутрашњој организацији и систематизацији

Page 56: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 56

MODERNA UPRAVA

радних мјеста, који би требао да буде основни специфични под-законски акт у свакој институцији БиХ.

Завршно се подсјећа на недосљедности у законодавној регулативи која се односи на управу на нивоу БиХ, јер се, у правилу, прво доносе закони о неким сегментима система управе на овом нивоу власти (нпр. о радним односима државних службеника), а потом системски закон о органима управе БиХ.

НАПОМЕНА: У СЛИЈЕДЕЋЕМ БРОЈУ ОВОГ ЧАСОПИСА ТРЕБАЛО БИ ДА СЕ ОБЈАВИ НАСТАВАК ОВОГ РАДА У КОЈЕМ БИ ОБРАДИЛА НЕКА ПИТАЊА У ВЕЗИ СА РЕГУЛАТИВОМ КОЈА СЕ ОДНОСИ НА СТАТУС ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА У УПРАВИ Ф БиХ, РС и БД БиХ.

Summary

This paper deals with some of the current issues in relation to the legislation related to the status of civil servants in Bosnia and Herzegovina, or to be more precise BiH institutions, administrative bodies in entities and Brcko District.

The paper is divided into two parts. First part gives insight into regulations about the status of civil servants in BiH institutions, and the second part, which will be published in the next issue upon the approval by the Editorial Board, will deal with certain questions and dilemmas in relation to legislation and other solutions in connection with the status the status of civil servants in administrative bodies in entities and Brcko District.

This part of paper gives introductoy observations on importance of these regulations, their specific ideas and it presents positive legal solutions related to the status of civil servants in BiH institutions. Within these considerations, the emphasis is put on exclusion of some categories from employees with a civil servant status. As a result of this, most of the Law on Civil Service in BiH Institutions is not applicable on these groups of employees in BiH institutions (secretaries to the Parliament Houses, all kinds of advisors, etc.).

The rest of the work raises a question of justification of legislative regulation of the work places systematization, having in mind different jobs and tasks that are performed in some BiH institutions. With this solution, the importance of a rulebook on internal organization and work place systematization has been diminished, although it should be a basic specific bylaw in each BiH institution.

Finally, there is a reminder of inconsistency in legislation related to the administration at BiH level, because, as a rule, first laws that are passed are laws on some parts of the administration at this level (for example work relations of civil servants), and then a system law on administrative bodies in BiH.

Page 57: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 57

MODERNA UPRAVA

Проф. др Мирјана Рађеновић Правни факултет Универзитета у Бањој Луци

ПОЈАМ И ОБИЉЕЖЈА УПРАВНОГ АКТА КАО КЉУЧНОГ ИНСТРУМЕНТА УПРАВНОГ РАДА

САЖЕТАК Управноправни акт је, поред управноматеријалног акта (управне радње), опредјељујући инструмент управног рада. Као основна полуга управног рада, управноправни акт има одговарајућа садржинска обиљежја, која су израз особеног управноправног режима коме је подвргнут. На питање која су то битна обијлежја управног акта, теоретичари управног права најчешће дају јединствен одговор, изјашњавајући се у смислу да је управни акт правни, законски заснован, појединачан, ауторитативан, непосредно извршив акт, којим се уређује одређена управна ствар. Осим ових, поједини аутори управном акту приписују и нека друга обиљежја или нека од истакнутих обиљежја не сматрају његовим битним садржинским елементима. С тим у вези, у овом раду представљена су становишта појединих писаца управноправне доктрине. КЉУЧНЕ РИЈЕЧИ: управноправни акт, управноматеријални акт, ауто-ритативност, управна ствар.

1. Историјски приступ У оквиру аката које доносе државни органи управе и то оних поје-диначноправног карактера, посебну категорију чине управни акти. Настали као резултат друштвено-политичке потребе грађанског друштва да се управа подвргне праву, односно закону (правним прописима), управни акти, због свог јавно-инструменталног карактера, посредничке улоге коју имају у примјени и извршењу норми објективног права, нису до данас престали изазивати пажњу не само управноправне, него и правне теорије уопште. Чињеница да управни акти имају исту сврху као и судски акти, али да се њима многоструки друштвени односи уређују суштински другачије, него што се то чини судским актима, била је

Page 58: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 58

MODERNA UPRAVA

оправдање за политичке захтјеве који су постављани поводом њиховог правног пројектовања, али је истовремено утицала на то да је читав доктринарни развитак управног акта текао кроз успоредбу са судским актом и улогом коју овај има у судском праву. Тако се почетком XIX вијека, са рађањем капиталистичког друштва и новог економског и политичког система, појам “управни акт” најприје појавио у Француској (у радовима француских правних писаца Хенриота де Пансеyа 1810. године и Мерлина 1912. године) која се, након буржоаске револуције, консолидовала као правна држава и управу као сегмент јавне власти стриктно подвела под право (владавину закона). 1 Читава француска теорија управног акта везивала се за могућност вођења управног спора, што је имало за посљедицу то да су се управним актима (тј. “извршивим одлукама”, како су их називали поједини теоретичари) сматрали само они акти против којих је таква могућност била правно отворена. Из чињенице да се управни спор могао водити против свих правних аката управе, и то: појединачних, ауторитативних правних аката, општенормативних аката, тј. прописа и управних уговора, слиједи закључак да је у француској управноправној мисли било доминантно формално поимање управног акта. Међу, теоријски мање заступљеним, материјалним схватањима управног акта, посебно се издваја схватање угледног француског теоретичара Леона Дигија и његових сљедбеника који су у средиште пажње, умјесто формалних елемената, стављали правну природу акта, па су управним актима сматрали субјективне акте и тзв. акте-услове (неовисно од тога ко се појављивао као њихов доносилац и да ли је против истих постојала могућност вођења управног спора), те материјалне акте који су се предузимали у циљу осигурања несметаног функционисања јавних служби. Отуда су се, према Дигију, само појединачни ауторитативни акти могли третирати као управни акти. Материјална схватања управног акта, ипак, остала су ван праксе, с обзиром да их она није прихватала. Уз све ово, треба рећи и то да у француском праву ниједан ранији, а ни садашњи правни пропис не садржи дефиницију управног акта, већ се у ту сврху користе релевантна схватања Државног савјета. Такође, и то да француско управно право уопште нема посебне управнопроцесне прописе посвећене управноправној процедури, већ само прописе који се односе на рад управних судова (мада се у том погледу у новије вријеме могу уочити одређене промјене), нити познаје управни поступак.2 Њемачка наука, такође, нуди одговор на питање који се правни акти могу сматрати управним актима. У том смислу, општеважеће материјално становиште је да су то само појединачни ауторитативни правни акти управе. За разлику од Француске, њемачко управно законодавство, тј. Закон о управном поступку (Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG) из 1976. године биљежи дефиницију управног акта која, у вези са његовим кључним особинама, одсликава важеће теоријске поставке. Тако се у параграфу 35 каже да је “управни акт свака наредба,

1 Велимир Иванчевић, Институције управног права, I књига, Загреб, 1983, стр. 230. и даље. 2 Види, Драган Милков, Управно право II, Управна делатност, Нови Сад, 2003, стр. 15. и 68-69.

Page 59: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 59

MODERNA UPRAVA

решење или друга ауторитативна мера која се предузима од неког органа власти ради регулисања једног појединачног случаја из области јавног права и која има непосредно спољашње правно дејство”. Поред дефиниције, законом је одређен и сам поступак, односно мјеродавни правни режим који се примјењује поводом доношења управних аката.3 Слична ситуација је и у аустријској правној теорији у којој се појам управног акта уже и шире одређује. Сходно томе, под тзв. “управним актом у ужем смислу” подразумијева се, као и у њемачој теорији, појединачни правни акт ауторитативне природе, док се под “управним актом у ширем смислу”, виде сви акти које управа доноси. За споменути је свакако и то да је Аустрија земља које је прва извршила кодификацију управног поступка (1925. године), ослањајући се у том подухвату на осебујну праксу свог Врховног управног суда (чије постојање датира од 1875. године) и да се за разлику од управне теорије, у правним прописима Аустрије, умјесто израза управни акт, користи израз “одлука”.4 Што се тиче англоамеричке теорије, она употребљава израз “управни”, односно “административни акт” (“administrative act”) и њиме означава управну дјелатност уопште.5 Такође се може запазити да се у управнопроцесном законодавству многих земаља не сусреће назив “управни акт”, већ се користе термини “рјешење”, “одлука” и сл. Уз то, изрази употријебљени у законима веома се ријетко објашњавају или се само оквирно, штуро представљају. Тако, примјера ради, амерички Закон о федералном управном поступку из 1946. године, поред осталог, прописује да … “решење значи конкретно изјашњавање органа, у целини или делимично, о ма ком предмету (било оно потврдно, негативно, као наређење или у декларативој форми), изузев доношења прописа, али укључујући давање дозвола…” (одјељак II, д). 6 Полазећи, како је речено, од тога да се управним актом, као и судским актом, примјењује позитивно право у појединачним животним ситуацијама и да је његов развој у правној науци текао по угледу на судски акт, може се запазити да постојеће теоријске концепције при дефинисању управног акта у већини полазе од тачака које једнако важе и за појмовно одређивање судског акта, с тим што ипак у погледу неких супстанцијалних својстава ових аката потенцирају одређену асиметрију и што указују и на неке друге разлике које се манифестују у вршењу управне и судске функције.7 У домаћим општим позитивноправним прописима, термин “управни акт” готово се и не спомиње, већ се углавном могу уочити поједини називи управних 3 Види, исто, стр. 15. и 67; Зоран Р.Томић, Управно право, систем, Београд, 2002, стр. 271. 4 Види, Драган Милков, исто , стр. 16. и 66-67. 5 Зоран Р. Томић, исто, стр. 272. 6 Види, Закони о управном поступку Аустрије, САД, Мађарске и Шпаније са предговором др Николе Стјепановића, Београд, 1960, стр. 48; Мустафа Камарић, Ибрахим Фестић, Управни поступак, Сарајево, 1978, стр. 7. и 8. 7 Види, Велимир Иванчевић, Институције управног права, Загреб, 1983, стр. 208. и даље; Ратко Марковић, Управно право, Београд, 1995, стр. 199-201; Драган Милков, Управо право II, Управна делатност, Нови Сад, 2003, стр. 22. и даље.

Page 60: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 60

MODERNA UPRAVA

аката, као што су рјешење, закључак, дозвола, наређење итд. Такође се користи и описни начин његовог представљања (акт донијет у управном поступку, рјешење донијето у управној ствари) или пак, назначавање неких типичних управних послова који подразумијевају његово доношење (рјешавање управних ствари, управни надзор). Сходно томе, у тексту примарног процесног прописа, Закона о општем управном поступку чије се одредбе, када је посриједи доношење управних аката у правилу превасходно примјењују, евидентно је одсуство термина “управни акт”, умјесто кога се користе други изрази, углавном, “рјешења” и “закључци”. Исти закон, прецизирајући (у члану 1) који су државни и недржавни субјекти дужни да поступају по његовим одредбама, и то када “непосредно примењујући прописе, решавају о правима, обавезама или правним интересима појединца, правног лица или друге странке, као и када обављају друге послове…”, индиректно даје дефиницију управног акта. Потпуно је другачија ситуација у погледу садржине, такође, нарочито важног процедуралног закона – Закона о управним споровима, у чијим се одредбама дословно користи термин “управни акт” и који, између осталог, даје и дефиницију управног акта. Тако, према члану 7 став 2 овог закона управни акт је “акт којим надлежни орган … рјешава о извјесном праву или обавези, односно непосредном личном интересу физичких и правних лица или других странака у каквој управној ствари”. Имајући у виду то да је управни акт основна полуга, кључни инструмент управног рада, у управноправној доктрини се с правом истиче да је за поимање управног акта најважније то “да се њиме примењује закон (правни пропис) на појединачни, конкретни случај, да се њиме управа обавезује на одређено понашање и да је цела њена акција само извршење тог акта”.8 2. Битна обиљежја управног акта На питање – која су то битна обиљежја управног акта, уопштено гледајући, теоретичари управног права дају одговор тако што се, спајајући поједина од тих обиљежја, најчешће јединствено изјашњавају - да је управни акт правни, законски заснован, појединачан, ауторитативан, непосредно извршив акт, којим се уређује одређена управна ствар.9 Осим ових, поједини аутори управном акту дају и нека друга обиљежја или нека од истакнутих обиљежја не сматрају његовим битним, неспорним елементима.10 Надаље, у погледу садржине неких елемената управног акта који се у расположивим доктринарним схватањима наводе, и то не само оним из ранијег, него и новијег времена, није постигнута потпуна подударност у

8 Ратко Марковић, наведено дјело, стр. 193. и 194. 9 Види, Славољуб Поповић, Управно право, Београд, 1974, стр. 204. и 383; Мустафа Камарић, Ибрахим Фестић, Управно право, Сарајево, 1997, стр. 170-174; Велимир Иванчевић, наведено дјело, стр. 234. и даље; Ратко Марковић, наведено дјело, стр. 194. и даље; Зоран Р. Томић, наведено дјело, стр. 278. и даље ; Неванка Бачанин, Управно право, Крагујевац, 2000, стр. 262. и даље. 10 Види, Драган Милков, наведено дјело, стр. 24. и Стеван Лилић, Управно право, Управно процесно право, Београд, 2008, стр. 315. и даље.

Page 61: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 61

MODERNA UPRAVA

тумачењу и разумијевању истих.11 Зато се сумарно може рећи да управноправна теорија, без обзира што о овој проблематици располаже коректним, научно утемељеним становиштима, до данас није успјела изградити општеприхватљиву дефиницију управног акта. Евидентно је такође да се у позитивном управном законодавству наше државе, при дефинисању појединих битних компоненти тог акта, не респектују понуђене теоријске поставке, највјероватније због тога што у погледу њихове материјалне, садржинске стране није постигнута потребна сагласност. Отуда ћемо се у наставку излагања усредсредити на прегледно сагле-давање теоријски релевантних супстанцијалних компоненти управног акта. Управа, поред правног дјеловања, може и ванправно (ауторитативно и неауторитативно) дјеловати. Ванправно дјеловање изражава се у доношењу (вршењу) материјалних аката (радњи) и оно као такво не производи непосредне и самосталне правне учинке. Везано за ванправно дјеловање, важно је истаћи да се управни акти посебно доводе у везу са правно регулисаним материјалним актима (радњама управе) којима се принудно извршавају појединачни и општи правни акти или припремају услови за доношење појединачних правних аката (тзв. управноматеријалним актима или управним радњама). Управни акт је израз правног дјеловања управе, па му се стога признаје правност, односно карактер правног акта. Као и сваки други правни акт, управни акт је психички акт, изјава воље са одговарајућим спољним правним ефектом, материјализацијом те воље. Будући да се управним актом одлучује о праву, обавези или правном интересу одређеног лица, правни учинци акта одражавају се, и то непосредно, на правну ситуацију тог лица тако што се њиме прецизирана права или обавезе утврђују, стварају, мијењају или укидају.12 Управном акту и управној радњи заједничко је фактичко дјеловање, одговарајуће чињење, али не и непосредно правно дјеловање које се приписује једино управним актима. Стога је непосредно правно дјеловање особина по којој се управни акт и управна радња темељно разликују. Према својој усмјерености, управни акт је спољашњи, екстерни, а не интерни акт. Он тангира субјекте изван, а не унутар организационог склопа свог издаваоца, чиме се раздваја од општих, а посебно појединачних ауторитативних аката интерног карактера, чији је творац такође његов издавалац. Опредијељујућом садржинском компонентом управног акта у теорији сматра се и његова заснованост на закону, односно другом правном пропису. У вези са њом, има се у виду како формална (поступак доношења и форма акта), тако и материјална законитост (овлашћење и услови за доношење, те садржина акта), с тим што се води рачуна о томе да везаност доносиоца акта за закон може бити у потпуности изражена (код тзв. везаних управних аката) или се та везаност своди на законско овлашћење (у погледу доношења) и (приликом одређивања

11 Стеван Лилић, исто, стр. 315-319. 12 „ Писмено обавјештење органа управе којим се странка обавјештава да орган управе не прихвата њен захтјев за укидање и мијењање правоснажног рјешења и када је донијето у форми рјешења нема карактер управног акта против којег се може изјавити жалба или покренути управни спор“. (Пресуда Врховног суда Федерације Босне и Херцеговине, У. 2171/99. од 18.6.2004.)

Page 62: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 62

MODERNA UPRAVA

садржине, тј. избора најповољније солуције) кретање у законским оквирима, односно у складу са циљем у коме је односно овлашћење дато (код аката у којима се врши тзв. слободна или дискрециона оцјена). По мишљењу неких аутора, заснованост на закону не би требало узимати као битан састојак управног акта, јер се она претпоставља, будући да “правни поредак признаје својство правних аката само оним актима који су на закону засновани”.13 Као једно од елементарних обиљежја управног акта које се истиче у управној теорији је појединачни карактер тог акта. Овим обиљежјем, управни акт се одваја од општег правног акта (законског и подзаконског општенормативног акта, тј. прописа), чије се норме тичу неодређеног круга лица, односно које регулишу неодређени број правних ситуација, “уз неизвјесност…” у вези настанака самог друштвеног односа пројектованог тим актом”14, које код управног акта нема. Као акт којим се увијек конкретизује одговарајуће правило понашања из опште правне норме, управни акт поред индивидуалног, може имати и генерални карактер, односно тангирати, умјесто правне ситуације номинованог (именом одређеног или одређених) лица, конкретне ситуације одредивог круга лица, тј. лица која се по неким својим својствима могу касније утврдити. Ради се о генералним управним актима, па се разлика између њих и индивидуалних управних аката повлачи с обзиром на то да ли у акту садржана лична правна норма, у погледу идентификације адресата акта, има тачно одређен или одредив домашај. У том смислу, чланом 82 Закона о општем управном поступку, који се односи на радњу достављања путем јавног саопштења, прописано је да се, ако је посриједи већи број лица која органу нису позната или која се не могу одредити, поступак може покренути тзв. едикталним позивом, односно јавним саопштењем. С тим у вези, предвиђено је да се за сва та лица може донијети један генерални управни акт (рјешење) који мора садржавати податке из којих се лако може установити на која се лица тај акт односи (нпр. становници или власници имања у одређеној улици и сл.) (члан 200 став 2). Несумњиво је да се управни акти од правних прописа, у које се уврштавају и управноправни прописи, одвајају по особеном правном режиму који за њих важи. Битним састојком управног акта, према већини аутора, сматра се и његова ауторитативност. У колоквијалном значењу, ауторитативност сугерише да се ради о акту власти, којим доносилац акта, иступајући са јачом вољом, дакле, императивно, одређује понашање адресата акта (друге стране) у тако насталом правном односу, што значи и против његове воље (уз могућност примјене принуде у случају добровољног неизвршења обавезе прецизиране актом). Као значајну особину управног акта, ауторитативност не треба посматрати сувише круто – само у смислу принуде или ограничења, већ је третирати као еластичну особину која подразумијева сваки једнострани, законом регулисани, директни и спољни утицај на правну ситуацију једног или више лица. Ауторитативност једнако карактерише и законске, односно подзаконске

13 Драган Милков, наведено дјело, стр. 24. 14 Велимир Иванчевић, наведено дјело, стр. 234.

Page 63: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 63

MODERNA UPRAVA

општенормативне акте, будући да су у њима такође смјештене когентне или императивне правне норме (опште заповијести). Овом одликом, дакле, управни акти се не раздвајају од правних прописа. Али, том својом особином, они се јасно одвајају од других појединачних правних аката (из области грађанског права) који су као и они продукт једне воље. Ријеч је о једностраним, али неауторитативним актима чију садржину, будући да настају као резултат слободног очитовања воље свог доносиоца, испуњавају диспозитивне правне норме (нпр. акт састављања тестамента). Отуда се једностраност и ауторитативност не могу поистовјећивати, већ се ауторитативност треба третирати као “садржинско обележје односа”, на темељу кога је управни акт настао, а “једностраност… као његову формалну манифестацију”. При том је потпуно ирелевантно да ли ту (“једну”) страну из које акт произилази, чини (инокосни или колегијални) орган или пак органи који су заједно учествовали у његовом доношењу.15 Друкчије од овог је мишљење по коме је за једностраност “битно … то да ли изјављена воља утиче на уобличавање (стварање) нормативне садржине управног акта којим се регулише (решава) управноправни однос”.16 Једностраном ауторитативном акту, какав је управни акт, супротставља се двострани акт управе, који је такође ауторитативног карактера, тзв. управни уговор. И коначно, својством двостраности, а истовремено и својством неауторитативности, управном акту супротставља се грађанскоправни акт (акт пословања), код кога није изражен ауторитет (заповиједни начин исказивања воље) ниједног од ангажованих субјеката из односа који се у вези са доношењем тог акта формира, већ акт настаје сагласношћу (координацијом) воља тих субјеката, с тим што један од њих може бити и сам орган управе. Из својства ауторитативности управног акта произлази, и то у највећој мјери, и његова извршивост. Другим ријечима, извршивост се изводи и из других битних обиљежја управног акта. Ово својство имају само тзв. обавезујући (онерозни) управни акти, тј. акти којима се утврђује обавеза одређеног лица. Извршивост, у појмовном смислу значи подобност акта да се у њему садржана обавеза, у случају добровољног неизвршења, испуни непосредно путем принуде, тј. и против воље његовог адресата. Извршењу управног акта (које проводе органи управе, без претходног обраћања суду ради добијања извршног наслова), у правилу приступа се прије него што акт постане правоснажан, мада у изузетним случајевима до извршења може доћи и након његове правоснажности. Додајмо и то да се извршење управних аката, иначе, у нашем праву проводи судским и административним путем. Неки писци, међутим, не дијеле мишљење прихваћено од већине аутора - да је ауторитативност битна одлика управног акта, већ ауторитативност сматрају карактеристиком која се управним актима може приписати само у појединим случајевима, односно онда када се тим актима странци “утврђују или намећу правне обавезе (дужности)”. Тим поводом, наводе да код тзв. “фаворабилних управних аката … нема ауторитативности у смислу принуде и јаче воље” јер је у 15 Види, Павле Димитријевић, Правоснажност управних аката, Београд, 1963, стр. 19; Драган Милков, наведено дјело, стр. 18. 16 Види, Стеван Лилић, Управно право, Управно процесно право, Београд, 2008, стр. 317-118.

Page 64: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 64

MODERNA UPRAVA

случају, да је актом удовољено захтјеву странке тако што јој је “утврђено или признато одређено субјективно право, на странци одлука да ли ће се понашати у складу са утврђеним правом”. Свој став - да ауторитативност “не би требало апсолутизовати и проширивати на оне случајеве гдје ауторитативности очигледно нема”, илуструју одређеним примјерима и поткријепљују тврдњом да “није свако управно одлучивање ауторитативно”, нарочито данас у условима “трансформације управе у јавну службу, где се издавање управних аката разуме као “јавна услуга””.17 Као нарочито важно материјално, супстанцијално својство управног акта, у теорији се уобичајено узима и то што се управни акт доноси у управној ствари. О самој управној ствари до сада се расправљало углавном у науци, посебно српској управноправној науци те старијој аустријској и новијој мађарској науци.18 Страни законодавни текстови, у начелу, не оперишу с тим појмом. Као изузетак у том смислу, треба навести мађарски закон који уређује управну процедуру (из 1981. године) и у коме је (у члану 1) управна управна ствар одређена “као ствар (предмет) у којој орган државне управе заснива неко право или дужност који се односе на странку, потврђује неки податак, води евиденцију или врши државни надзор”.19 Супротно иностраним законским документима, у одговарајућим управноправним прописима Републике Србије, као у домаћим управним про-писима, појам управне ствари се сусреће, односно само назначава, али не и објашњава. Ни судска пракса, међутим, до сада није успјела да да дефиницију управне ствари, нити да одреди њена опредијељујућа обиљежја. У бившој југословенској управноправној литератури, управна ствар као суштински елеменат појма управног акта одређује се тако што се појединим правним стварима даје квалификатив “управних”, у првом реду, ослонцем на дјелатност “одређених” органа (органа управе) или тако што се дотичне ствари изједначавају са неким дјелатностима које су несумњиво управне, или пак са управном материјом, односно управном облашћу, које се при том уопште не објашњавају. Поред овога, узима се да су управне ствари оне ствари које спадају у надлежност управних органа, односно које испуњавају управноправну материју, као и правне ствари за које су мјеродавни управни прописи којима се уређују.20 Даље, наводи се да је управна ствар, будући да се “управним актима не решавају дефинитивно спорне ситуације” “активност која се изражава у “прецизирању диспозиција” за понашање појединаца” (како су се, уосталом, већ изјаснили поједини аутори).21 Исто тако, управна ствар дефинише се и као “правна ствар у којој се непосредном применом правних прописа решава о неком праву, обавези

17 Исто, стр. 316-318. 18 Драган Милков, наведено дјело, стр. 21. и даље. 19 Стеван Лилић, наведено дјело, стр. 321. 20 Види, Павле Димитријевић, Правоснажност управних аката, Београд, 1963, стр. 20. и 21; Невенка Бачанин, наведено дјело, стр. 266; Стеван Лилић, наведено дјело, стр. 319. и 320. 21 Павле Димитријевић, Правоснажност управних аката, Београд, 1963, стр. 23.

Page 65: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 65

MODERNA UPRAVA

или правном интересу одређене странке, ако за решавање те ствари није надлежан суд”.22 Посебно се издвајају два (са садржинског аспекта) типична резоновања, и то једно које заступају писци који при одређивању појма управне ствари полазе од природе примарног правила понашања, садржаног у судском, односно управном акту и по којима је управна ствар она појединачна ствар у којој се, “ради извршавања општих заповијести садржаних у законима и другим прописима, почетно правило понашања одређује примарном диспозицијом”23, односно “… у којој из правних прописа произилази потреба да се понашање на ауторитативан начин уреди примарном диспозицијом”.24 Другом типу припада резоновање према коме је за управну ствар од есенцијалног значаја да се утврди да ли је она по свом карактеру спорна или ванспорна појединачна правна ситуација. Сходно томе, ово гледиште управну ствар објашњава као “појединачну, начелно ванспорну животну ситуацију од јавнога интереса, правно зрелу за ауторитативно регулисање од стране надлежног органа у предвиђеном поступку непосредне примене прописа”.25 По њему “не би било исправно сводити управу једино на правно индивидуализовање примарне законске диспозиције”… пошто “управни рад укључује и индивидуализирано формулисање одређених облика секундарних законских диспозиција, санкција” (у случају укидања и поништавања аката).26 Из свега реченог, да се закључити да су судска и управна ствар аутотитативно уређене појединачне правне ситуације, с тим што је судска ствар по својој природи у правилу спорна, а управна, неспорна правна ситуација (чак и онда када су захтјеви тзв. контрадикторних или колидирајућих странака код двостраначких или вишестраначких управних ствари међусобно супротстављени). Произилази да се судска и управна ствар одређују помоћу два узајамно повезана критерија – природе животне ситуације поводом које се пројектује појединачно правило понашања и карактера самог правила (примарне диспозиције или секундарне диспозиције, тј. санкције) којим се врши конкретизација одговарајуће опште правне норме. Уз ово, судским актом у начелу уређује се нека раније успостављена правна ситуација, а управним актом, ситуација која тек треба да наступи. Овдје, свакако, треба уврстити и једно новије теоријско посматрање управне ствари које, прије свега, прави разлику између управне ствари у ужем и управне ствари у ширем смислу. Управна ствар у ужем смислу, по овом виђењу, представља правну ситуацију у којој се примјеном правних прописа одлучује о признавању неког права или утврђивању неке обавезе или, пак, остваривању правног интереса неког лица у појединачном случају.27 За управну ствар, према

22 Богдан Мајсторовић, Коментар Закона о општем управном поступку, Београд, 1977, стр. 6. 23 Види, Павле Димитријевић, Основи управног права, Београд, 1983, стр. 90. 24 Драган Милков, наведено дјело, стр. 23. 25 Зоран Р. Томић, наведено дјело, стр. 281. 26 Исто, стр. 63. и 64. 27 Стеван Лилић, наведено дјело, стр. 320.

Page 66: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 66

MODERNA UPRAVA

томе, је битно да је ријеч о појединачној, конкретној правној ситуацији у којој из правних прописа произилази потреба да се понашање адресата акта “правно (потпуно различитим модалитетима) реши прецизирањем законске или под-законске примарне диспозиције”, истиче се даље у контексту поменутог гледања. Рецимо напослијетку и то да ово гледиште под појмом управне ствари у ширем смислу подразумијева “не само управну ствар која постоји када се одлучује о правима, обавезама и правним интересима”, дакле, управну ствар у ужем смислу, већ и “управну ствар која постоји у свим видовима активности управе, односно у свим случајевима када управа доноси или предузима своје одлуке, акте или радње”, из чега произилази да је управна ствар у ширем смислу “свака ситуација у којој управа обавља своју делатност, тј. кад издаје појединачне управне акте.., предузима поједине управне радње… или закључује управне уговоре”.28

SUMMARY Administrative-legal document, besides administrative-material document (administrative action), is the most relevant instrument of administrative work. As the main tool of administrative work, the administrative-legal document has certain content characteristics which are result of specific administrative-legal regime it is influenced by. If we talk about main characteristics of administrative documents, admi-nistrative law theorists often give one answer that administrative document is legal, single, authoritative, executable document which regulates certain administrative issue. Besides these there are some other characteristics which some authors don’t see as important elements. In relation to that, this paper presents opinions of some authors from administrative theory.

28 Исто, стр. 321.

Page 67: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 67

MODERNA UPRAVA

Драгомир Кутлија

ПРАВНИ ПОЛОЖАЈ ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА – појам и службеничка прагматика –

1. САЖЕТАК

Донесен је нови Закон о државним службеницима1, усклађен са захтјевима реформе државне управе Републике Српске, Стратегијом за реформу јавне управе у БиХ и постављеним бројним задацима за модернизацију јавне управе, као један од шеснаест услова из Студије изводљивости за улазак БиХ у Европску унију2.

Доношењу новог Закона претходила је шестогодишња примјена Закона о административној служби у управи Републике Српске, као једног од најзна-чајнијих закона из Програма реформе државне управе Републике Српске у стварању стабилне административне структуре, која треба да на бази струке и професије, без политичког покровитељства, служи свакој демократски изабраној Влади, грађанима и привреди Републике Српске. Нова легислатива, као прва од четири компоненте реформе је имала задатак да онемогући утицај насљеђа прошлости и створи правни оквир за професионалну, стручну, рационалну, ефикасну, етичну и национално избалансирану управу, управу која би у поступку придруживања Европској унији омогућила модернизацију и хармонизацију цјелокупног правног система.

Стратегија за реформу јавне управе у БиХ уградила је напријед изнијете захтјеве кроз шест стратешких циљева, у чему положај државних службеника и развој људских потенцијала заузима значајно мјесто.

Нови Закон о државним службеницима представља значајан корак у поступку усклађивања нашег законодавства са прописима Европске уније, али и стратешким циљевима из реформе државне управе Републике Српске. У томе нова легислатива правном положају државних службеника даје значајно мјесто, односно уводи поред основне и статусну прагматику (лични правни положај државних службеника). 1 „Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08 2 ЕУ је 2000. године објавила Мапу пута (Road Map), документ који успоставља 16 кључних услова које БиХ треба да испуни, а Савјет министара Европске уније 2003. године потврдио је наведени документ у Студији изводљивости уласка БиХ у ЕУ

Page 68: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 68

MODERNA UPRAVA

2. ЕВРОПСКИ УПРАВНИ ПРОСТОР

Европска унија је заједница различитих система и народа. И баш из тих разлога Европска унија не поставља круте услове за реформу јавне управе. Оно што Европа тражи је прихватање захтјева истакнутих на неколико конференција као што су:

- у Копенхагену 1993. године изнијет је захтјев за стабилност институција које гарантују демократију, владавину људских права и владавину права,

- у Мадриду 1995. године испостављен је захтјев управним структурама земаља у транзицији и кандидатима за улазак у Европску унију за прилагођавање рада у примјени права Европске уније,

- у Луксембургу 1997. године захтјевано је додатно јачање управних институција и њихова већа поузданост, и

- у Хелсинкију 1999. године поновљен је захтјев за усвајање вриједности и циљева Европске уније из оснивачких уговора.

Изнијети захтјеви, на одређен начин, представљају европске управне

стандарде у области јавне управе: владавину права, отвореност и транспа-рентност, одговорност јавне управе законодавним и судским органима и ефикасност у остваривању права грађана, али и домаћинском кориштењу јавних прихода пореских обвезника. Правни положај државних службеника са становишта уобичајених европских стандарда у прописивању њихових права и обавеза посебно је наглашен у документу Савјета Европе (Council of Europe)3. Препорука о статусу државних службеника у Европи даје смјернице државама чланицама Европске уније за утврђивање правног положаја државних службеника, и то:

1) статус државних службеника мора бити утврђен законом и на закону заснованим подзаконским актима и колективним уговорима,

2) категорије и хијераријски положај државних службеника дефинишу се у вези са послом који они обављају, а ниво њихове одговорности се веже са наведеним положајем и послом који обављају,

3) поступак запошљавања државних службеника мора бити транспарентан и правичан, као гаранција за избор најбољег кандидата,

4) услови и захтјеви за запошљавање у државној служби морају омогућити свима једнаку могућност пријављивања за слободна радна мјеста у државној служби, напредовање се мора заснивати на систему заслуга, а посебни услови за запошљавање, као специфичност одређених органа управе, могу бити утврђени само законом,

3 Препорука бр. R(2000)6 о статусу државних службеника у Европи (Recommendation No. R(2000)6 – The status of public officials in Europe)

Page 69: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 69

MODERNA UPRAVA

5) у поступку запошљавања и напредовања у служби незадовољним кандидатима се морају омогућити редовна правна средства (жалба, приговор),

6) премјештај државних службеника није могућ без њихове сагласности, изузев ако се не ради о јавном интересу, односно интересу службе,

7) државни службеници у правилу имају иста права као и остали грађани када је у питању синдикално удруживање, док се политичко дјеловање може ограничити искључиво законом ако је то неопходно за извршење њихових јавних функција,

8) не смије постојати дискриминација у погледу година старости, боје коже, пола, сексуалне оријентације, брачног стања, расе, етничке и расне припадности, социјалног поријекла, политичких и вјерских увјерења, како у погледу запошљавања државних службеника, тако и у остваривању њихових права и обавеза по ступању у државну службу,

9) послодавац државним службеницима мора осигурати социјалну и здравствену заштиту, као и пензијско-инвалидско осигурање. Исто тако, државним службеницима послодавац мора обезбједити плату према њиховим радним задацима, довољну да стимулише државног службеника у обављању његових задатака, али и као антикорупциону мјеру у вршењу службене дужности.,

10) државни службеници су одговорни за кршење службене дужности са правом да у дисциплинском поступку могу користити редовна правна средства ако сматрају да нису одговорни за изречене дисциплинске казне,

11) обука државних службеника је обавезна као предуслов за ефикасан рад у државној служби,

12) државна служба може престати само у законом одређеним случа-јевима, а коришћење редовних правних средстава мора бити законом загарантовано,

13) влада треба да има општу одговорност за стање и управљање у управи, а посебна је обавеза владе да осигура одговарајући систем едукације утемељен на одговарајућој стратегији ( policy документи),

14) одлука којом се рјешава правни положај службеника мора бити подложна преиспитивању у одговарајућој правној заштити у оквиру органа управе,

15) против свих одлука којима се утврђују права и обавезе државног службеника у вршењу државне службе, мора бити осигурана одгова-рајућа судска заштита или заштита пред другим независним органом.

Page 70: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 70

MODERNA UPRAVA

3. ИЗВОРИ СЛУЖБЕНИЧКОГ ПРАВА (службеничка прагматика) Службеничком прагматиком називају се јавни прописи (закони и други на закону засновани прописи) којима се регулише лични статус и правни положај државних службеника. У бившој Југославији постојале су двије основне прагматике за државне, односно јавне службенике у ширем смислу ријечи, и то: Закон о државним службеницима4 и Закон о јавним службеницима5. Не улазећи дубље у садржај наведених закона, треба рећи да су се појам „државног службеника“ и појам „јавног службеника“ битно разликовали не само терминолошки, него и садржински, функционално и правно. Укратко, историјат наведених прагматика могао је послужити као увод у расправе о правном положају државних службеника правног система држава насталих распадом бивше Југославије. Правни статус државних службеника у институцијама Босне и Херцеговине утврђен је Законом о државној служби у институцијама Босне и Херцеговине6. Правни положај државних службеника у Федерацији БиХ утврђен је у Закону о државној служби у Федерацији БиХ7. Закон о административној служби у управи Републике Српске8 је по први пут прописао права и обавезе државних службеника запослених у републичким органима управе (16 министарстава, 5 републичких управа и 26 републичких управних организација). Овај закон је произашао из пројекта реформе државне управе Републике Српске као основни и потпуни закон чије су одредбе важиле за све запослене у републичким органима управе, како државних службеника, тако и оних који тај статус нису имали. Закон о државним службеницима9 је ставио ван снаге напријед наведени Закон. Заједничка вриједност оба наведена закона Републике Српске огледа се у томе што:

- задржавају традиционални приступ уређивању правних односа у јавној управи,

- уважавају захтјеве Европске уније о усклађивању националног зако-нодавства са правним тековинама заједнице европских држава, као гаранцију за несметан проток роба, људи и капитала,

- обезбјеђују остваривање реформских захтјева за деполитизацију и већу стручност државне службе,

- уводе јасну подјелу између позиција у управи иза којих стоји политичка воља или су израз политичке моћи и радних мјеста државних слу-жбеника, као основе за успостављање стабилне административне

4 „Службени лист ФНРЈ“ бр. 62/46 5 „Службени лист ФНРЈ“ бр. 53/57 6„Службени гласник БиХ“ бр. 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04 и 48/05 7 „Службене новине ФБиХ“ бр. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05 и 8/06 8 „Службени гласник Републике Српске“ бр. 16/02, 62/02, 38/03, 49/06 и 20/07 9 Исто као под 1

Page 71: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 71

MODERNA UPRAVA

структуре која треба да на бази струке и професије истински служи свакој демократски изабраној влади, грађанима и привреди Републике Српске,

- запошљавање, одабир, оцјењивање и напредовање државних службеника чине транспарентним,

- обука државних службеника, као предуслов за промјене, постаје стратешки циљ уз пуно уважавање политичких, економских, социјалних, правних, техничких и општих фактора,

- уз Министарство управе и локалне самоуправе, као орган управе надлежан за послове управе, успостављају и Агенцију за државну управу Републике Српске дајући истој водећу улогу у запошљавању државних службеника, њиховој едукацији, односно деполитизацији и већој професионализацији републичких органа управе.

Уз напријед изнијете позитивне резултате и заједничке вриједности није добро што је рад државне службе Републике Српске тренутно заснован само на закону, односно што га покреће искључиво професионална култура. У до-садашњим законским ријешењима изостала је менаџерска култура без обзира што стручност и преданост државних службеника неспорно постоји.

Успјех реформе државне управе зависи од управљачке и менаџерске способности као легалне контролне инстанце која треба бити функционална и усмјерена на резултате рада. На том трагу нови Закон иде корак напријед дајући пуну подршку развоју менаџерских структура увођењем обуке државних службеника као трајне и обавезујуће категорије стратешког значаја кроз опште и специјализоване програме по угледу на европске земље.

4. ПОЈАМ ДРЖАВНОГ СЛУЖБЕНИКА Одређивање појма државног службеника једно је од најспорнијих питања у теорији управног права, с обзиром да су могуће разне полазне тачке, јер позитивна права земаља у окружењу на различите начине регулишу правни статус државних службеника, изричито или прећутно. Свакако да правна наука при утврђивању ових појмова полази од наведених позитивних права земаља у окружењу са намјером да, не само идентификује законе једне или више држава, већ настоји да одреди општи појам државног службеника.

У законодавству бивше Југославије појам „државног службеника“ одређивао се првенствено функционално и по мјесту рада. Државни службеник је лице које у државним органима и установама са јавним овлашћењима врши послове јавне службе као своје редовно занимање. Анализом овог појма и његовог инсталирања у пракси добија се пунија слика о лицима која се сматрају државним службеницима, њиховом прагматском положају, односно о објективној правној ситуацији коју унапријед прописује држава без учешћа оних на које се примјењује.

Page 72: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 72

MODERNA UPRAVA

У институцијама БиХ државни службеник је лице постављено управним актом на радно мјесто у државној служби у складу са законом. У Федерацији БиХ државни службеник је лице постављено рјешењем на радно мјесто у орган државне службе у складу са законом. Закон о државним службеницима Републике Српске под државним службеником подразумјева лице са високом стручном спремом које је запослено у органу републичке управе и обавља послове основне дјелатности, а изузетно и лице са завршеном вишом и средњом стручном спремом ако обавља стручне послове исте дјелатности.

По први пут овај Закон запослене у државним органима дијели на државне службенике и намјештенике. Аналогно упоредном праву подјела се заснива на разлици између послова и радних задатака, али и према важењу прописа из области радних односа. Послове основне дјелатности органа управе обављају државни службеници, а послове у непосредној вези са њима извршавају намјештеници.

Под основном дјелатности органа републичке управе подразумијевају се нормативно-правни послови, извршавање закона и других прописа, одлучивање у управном поступку, инспекцијски надзор, и остали стручни послови органа републичке управе.

Без статуса државног службеника је лице које је запослено у органу републичке управе и обавља: административне, рачуноводствено-финансијске или помоћно-техничке послове чије запослење је потребно ради обављања послова из дјелокруга основне дјелатности органа републичке управе. Намјештеници закључују уговоре о раду и на њих се у правилу примјењују општи прописи о раду, а само изузетно правила која важе за државне службеника. За очекивати је да се у будућности повећава круг намјештеника, а сужава круг државних службеника.

Из напријед изложеног треба истаћи да се појам „државног службеника“ не може одређивати независно од конкретног правног система сва три нивоа законодавне власти у БиХ, али и различитих критерија за утврђивање појма државног службеника. Илустрације ради, ова разлика је нарочито видљива у томе што је Република Српска законом утврдила да државни службеник може бити изузетно и лице са вишом и средњом стручном спремом, за разлику од Федерације БиХ и институција БиХ у којима државни службеник може бити искључиво лице са високом стручном спремом. Одређивање ужег појма државног службеника на остала два нивоа власти, у односу на шире поимање државног службеника у Републици Српској, сужава простор за каријерно напредовање државних службеника запослених у институцијама БиХ, федералним, кантоналним и општинским органима управе. Уз то се јавља и отворено питање институ-ционализације „елитних“ државних службеника. Овакав приступ Република Српска оправдава потребом да се у државној служби Републике Српске не ствара елита, већ стабилна административна структура коју сачињавају државни службеници са високом, а изузетно и са вишом, па и средњом стручном спремом,

Page 73: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 73

MODERNA UPRAVA

омогућавајући на тај начин да поред квалификације до изражаја дођу и показане способности запослених у државној служби.

Не треба изгубити из вида и чињеницу да се Република Српска у старту опредјелила за реформу јавне управе примјеном модела експериментално-пројективне стратегије. Поједностављено речено, стечена искуства у реформи државне управе Српске користиће се и за реформу локалне управе. Због тога је и од значаја поимање „јавног службеника“ у ширем и ужем смислу те ријечи. Дата дефиниција државног службеника треба прихватити као уже поимање у односу на јавног службеника. Могући су и другачији приступи сходно датој средини, постојећој пракси и позитивно-правним дефиницијама „јавне службе“.

5. РАДНА МЈЕСТА, КАТЕГОРИЈЕ И ЗВАЊА ДРЖАВНИХ СЛУЖБЕНИКА

У бившој Југославији државни службеници су се према врсти и карактеру послова које су обављали разврставали на:

1) управне и стручне службенике, 2) извршне службенике, 3) канцеларијске службенике.

Управни и стручни службеници су били они службеници који су

припремали акте државне управе, вршили управне послове спровођења мјера државне управе, водили управни поступак, односно они који су вршили основну управно-политичку дјелатност органа државне управе.

Извршни службеници су били службеници који су у појединим органима државне управе вршили извршне послове (пореске, царинске, полицијске).

Канцеларијски службеници су били државни службеници који су оба-вљали канцеларијске и техничке послове.

Радна мјеста државних службеника нису била категорисана, али су се разврставала по звањима, и то:

- управни (стручни) службеници: пристав; референт; виши референт; савјетник и виши савјетник;

- извршни службеници: рачунски режисер; рачуновођа и рачунски референт, и

- канцеларијски службеници: помоћни канцеларијски референт; канце-ларијски референт и администратор.

У институцијама БиХ статус државних службеника имају: - руководећи државни службеници (секретар и секретар са посебним задатком, помоћник министра, помоћник директора и главни инспектор)

- остали државни службеници (шеф унутрашње организационе јединице, стручни савјетник, виши стручни сарадник и стручни сарадник).

Page 74: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 74

MODERNA UPRAVA

Одлуком Савјета министара БиХ сва радна мјеста државних службеника разврставају се на три категорије, а основ за категоризацију је дужина радног стажа у струци, и то: прва категорија најмање четири године радног стажа; друга категорија најмање осам година радног стажа; и трећа категорија најмање дванаест година радног стажа.

Радна мјеста државних службеника у Федерацији БиХ су:

а) руководећи државни службеници: - руководилац самосталне управе и самосталне установе, - секретар органа државне службе, - руководилац управе и установе које се налазе у саставу министарства, - помоћник руководиоца органа државне службе, - главни федерални и главни кантонални инспектори.

б) остали државни службеници: - шеф унутрашње организационе јединице, - инспектори, - стручни савјетник, - виши стручни сарадник, и - стручни сарадник.

У Федерацији БиХ не постоје звања државних службеника. Категорије у оквиру радних мјеста државних службеника утврђују се

правилником о унутрашњој организацији органа државне службе у складу са законом и подзаконским прописима.

У Републици Српској радна мјеста државних службеника у органима републичке управе су:

а) помоћник министра, секретар министарства, руководилац републичке управе, републичке управне организације,

б) замjеник и помоћник руководиоца републичке управе, републичке управне организације, главни републички инспектор и секретар у Агенцији,

в) инспектор, г) интерни ревизор, д) стручни савјетник, ђ) руководилац унутрашње организационе јединице, е) виши стручни сарадник и ж) стручни сарадник. Закон о државним службеницима у ставу 2 члана 27 обавезао је Владу да

уредбом пропише категорије државних службеника и њихова звања. Илустрације

Page 75: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 75

MODERNA UPRAVA

ради, у Уредби о категоријама и звањима државних службеника стоји да се радна мјеста државних службеника разврставају у осам категорија, и то:

а) прва категорија: помоћник министра, руководилац републичке управе и

руководилац републичке управне организације – VII степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање пет година радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе,

б) друга категорија: секретар министарства, замјеник и помоћник руководиоца републичке управе, замјеник и помоћник руководиоца републичке управне организације, главни републички инспектор и секретар у Агенцији за државну управу - VII степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање пет година радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе,

в) трећа категорија: инспектор и интерни ревизор – VII степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање три године радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе,

г) четврта категорија: стручни савјетник, VII степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање три године радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе,

д) пета категорија: руководилац унутрашње организационе јединице – VII степен стручне спрема, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање три године радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе,

ђ) шеста категорија: виши стручни сарадник – VII степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, радно искуство у зависности од звања у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе,

е) седма категорија: стручни сарадник – VI степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање девет мјесеци радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе и

ж осма категорија: стручни сарадник – IV степен стручне спреме, одговарајућа школска спрема – одговарајућег смјера, најмање шест мјесеци радног искуства у траженом степену образовања, положен стручни испит за рад у републичким органима управе.

Поред категорија иста Уредба уводи и звања радног мјеста државног

службеника на основу прописаних услова за то радно мјесто који се односе на: оперативно знање и вјештине, управљање и руковођење, одговорност, сложеност, значај и услове рада.

Page 76: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 76

MODERNA UPRAVA

У звања се не разврставају: руководећи државни службеници, руко-водиоци унутрашњих организационих јединица, стручни савјетник и интерни ревизор.

Радно мјесто инспектора разврстава се у сљедећа звања: а) млађи инспектор, поред посебних услова потребна и једна година инспекторског стажа,

б) инспектор, најмање једна година инспекторског стажа, и в) виши инспектор, најмање двије године инспекторског стажа. Радно мјесто вишег стручног сарадника разврстава се у сљедећа звања: а) виши стручни сарадник првог звања, поред посебних услова потребно и радно искуство од три године,

б) виши стручни сарадник другог звања, радно искуство од двије године, и в) виши стручни сарадник трећег звања, радно искуство од једне године. Обрађивач очигледно има проблем поистовјећивања појма „категорије“ са

појмом „звања“. Надати се да ће се исто разјаснити кроз стручну расправу и дефинисање наведених појмова.

6. НАПОМЕНА АУТОРА

Аутор се у овом раду бавио службеничком прагматиком, дајући посебан осврт на појам, радна мјеста, категорије и звања државних службеника у законодавству бивше Југославије, БиХ и њених ентитета.

За очекивати је да се у наредним бројевима часописа обраде статусна питања у оквиру правног положаја државних службеника, и то: систематизација; начин заснивања радног односа и запошљавања државних службеника; правна природа службеничког односа и акта о постављењу; права и дужности државних службеника; едукација и обука државних службеника; оцјењивање државних службеника; напредовање државних службеника; одговорност државних служ-беника (дисциплинска, материјална, административна и кривична), као и правни основ престанка службеничког односа.

Тек по обради напријед наведених питања заокружиће се одговор на питање о правном положају државних службеника у Републици Српској, ФБиХ и институцијама БиХ.

Page 77: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 77

MODERNA UPRAVA

7. SUMMARY

New Law on Civil Servants was passed, aligned with the Republic of Srpska Civil Service Reform requests, BiH Public Administration Reform Strategy, and with numerous requests to modernize public administration, which is one of sixteen conditions from the Feasibility Study for integration of BiH into EU.

Prior to the new Law, the Law on Administrative Service in the Republic of Srpska Administration was implemented for six years. It was one of the most important laws from the Programme of the Republic of Srpska Civil Service Reform, with the aim to create stable administrative structure which should be based on professions and expertise, without political influence, and it should serve to any democratically elected government, citizens and the Republic of Srpska economy. New legislation, as first out of four reform components, had a task to prevent the influence of the heritage from the past and to create legal framework for professional, expert, rational, efficient, ethical and nationally balanced administration, an administration which would enable modernization and harmonization of the whole legal system in the process of EU integration.

The BiH Public Administration Reform Strategy built all previously mentioned requests into six strategic goals, where status of civil servants and Human Resources Development have a significant role.

New Law on Civil Servants is an important step in the process of harmonization of domestic legislation with EU legislation, but also with strategic goals of the Republic of Srpska Civil Service Reform. The new legislation emphasises importance of the status of civil servants, and besides basic it introduces status pragmatics (personal and legal status of civil servants).

Page 78: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 78

MODERNA UPRAVA

Page 79: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 79

MODERNA UPRAVA

Тихо Џакић, специјалиста за европско право МУП РС, Управа за правне и кадровске послове Виши стручни сарадник за нормативне послове

ЛЕГИСЛАТИВНЕ ПРОЦЕДУРЕ У ИНСТИТУЦИЈАМА ЕВРОПСКЕ УНИЈЕ

(стручни рад)

Сажетак

У праву Европске уније постоје четири легислативне процедуре. То су: проста консултација, сагласно мишљење, поступак сарадње и заједничко одлучивање. Проста консултација је процедура која установљава обавезу Савјета да тражи мишљење Парламента прије доношења одређених одлука али то мишљење није правно обавезујуће. У овом случају Савјет може донијети одлуку тек по добијењу мишљења Парламента, без обзира да ли је Парламент кроз дато мишљење изразио своју сагласност или не. Сагласно мишљење обавезује Савјет да тражи мишљење од Парламента и то мишљење је обавезујуће. У овом случају Савјет не може донијети одлуку без сагласности Парламента. Кроз поступак сарадње Парламенту је омогућено да даје мишљење на приједлог Комисије и да одлучи о заједничком ставу Савјета, што представља значајан напредак у погледу учестовања у доношењу прописа. Доношењем Уговора из Амстердама значајно је редукована ова процедура у корист процедуре заједничког одлучивања, која као и у претходној процедури омогућава Парламенту да даје мишљење на приједлог Комисије и да одлучи о заједничком ставу Савјета. Ипак постоји разлика између поступка сарадње и поступка заједничког одлучивања. Она се састоји у могућности сазивања Комитета за усаглашавање, који се састоји од чланова Парламента и Савјета, а та могућност постоји у оквиру процедуре заједничког одлучивања. Ова процедура је претворила Парламент заједно са Савјетом у комунитарног колегислатора10. Циљ рада је освијетлити поступке доношења правних аката у Европској унији и показати да се ради о комплексним поступцима који су настали као

10 Да је процес доношења закона у Европској унији веома битан и да му се посвећује озбиљна пажња говори и податак да је 16.12.2003. године у Стразбуру потписан Интеринституционални споразум између Европског парламента, Савјета и Комисије о бољој изради закона (Interinstitutional agreement on beter law - making, C 321/01, 31.12.2003. EN). Као основни циљ овог споразума наводи се побољшање процеса израде закона, поштовање принципа као што су демократски легитимитет, субсидијарност, пропорционалност и правна сигурност. Стране се такође слажу о потреби да се унаприједи једноставност, јасност и конзистентност у изради закона и у највећој могућој мјери транспарентност легислативног процеса.

Page 80: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 80

MODERNA UPRAVA

разултат констелације политичких снага у Европској унији и њихових компромиса између жеље за континуираним напретком у институционалном развоју Европске уније и тежње држава чланица да заштите своје интересе. С друге стране, обрада тема везаних за право Европске уније је битно управо из разлога што Босна и Херцеговина жели да постане држава чланица Европске уније, а познавање права ЕУ је conditio sine qua non у процесу придруживања.

1. Проста консултација (consultation procedure) У Оснивачким уговорима постоје норме које предвиђају да Савјет Европске уније има обавезу да консултује Европски парламент и да без његовог мишљења не може да донесе одлуку. Међутим, Савјет није везан мишљењем Парламента. Поступак консултације се може тумачити као поступак обавје-штавања Парламента о одлуци коју би Савјет требао усвојити, а не као учешће у доношењу прописа. "Уколико консултација није предвиђена уговором, Савјет факултативно може да затражи мишљење Парламента".11 Потврда процедуре просте консултације је добијена и кроз судску праксу. Европски суд правде санкционише непоштовање ове процедуре и тражи од Савјета да искористи сваку могућност добијања претходног мишљења Парламента прије него што донесе своју одлуку12. Дакле сви акти који су донесени без поштовања уговором предвиђене процедуре просте консултације су незаконити. Савјет има обавезу да тражи и да сачека мишљење, без обзира на што то мишљење правно није обавезујуће. У пракси се среће и појам "поновљене консултације"13 или реконсултације Парламента, која се одвија у случају када се Савјет суштински удаљио од приједлога Европске комисије14, на основу којег је Парламент дао мишљење.

2. Сагласно мишљење (assent procedure)

Сагласно мишљење је процедура која Парламенту даје могућност да одлучи да ли ће дати сагласност на усвајање одређених одлука Савјета. Ова могућност је слична праву вета којим располаже Парламент у односу на одуке Савјета које се доносе по процедури сагласног мишљења. Разлика између поступка просте консултације и поступка сагласног мишљења је у томе што у

11 Зечевић Слободан, Европска унија - институције и право, ФИМ, Београд, 2000 година, стр. 112. 12 Judgment of the Court of 29.10.1980. SA Roquette v Council of the European Communities, Case 138/79, European Court reports 1980. Page 03333. Овом пресудом је потврђено да кад је консултација Парламента предиђена одредбама Оснивачких уговора, она се мора у потпуности испоштовати. 13 Зечевић Слободан, op. cit., стр. 112. 14 Европски парламент је тражио од Европске комисије да буде обавијештен о приједлогу акта истовремено са Савјетом. Оваква обавеза није предвиђена Оснивачким уговорима и није наишла на разумјевање код Комисије.

Page 81: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 81

MODERNA UPRAVA

поступку просте консултације мишљење Парламента није правно обавезно, а у поступку сагласног мишљења јесте. Дакле, акт се сматра усвојеним тек када је одобрен од стране оба органа, Савјета па након тога Парламента. Парламент нема формалну могућност улагања амандмана. Јединственим европским актом поступак сагласног мишљења се односио на уговоре о асоцијацији и присту-пању15. То је Уговором о Европској унији проширено на сљедеће области16:

− одређене диспозиције које се односе на положај Европског система централних банака,

− стварање тзв. "кохезионих фондова", − једнообразна изборна процедура за Европски парламент, − закључивање одређених међународних уговора.

Поступак давања сагласног мишљења је проширен на санкције које се могу изрећи државама чланицама за тешку повреду фундаменталних права ступањем на снагу Амстердамског уговора. Из овог Уговора је видљиво да процедура сагласног мишљења обухвата и сљедеће области: члан 49 Уговора о оснивању Европске уније који се тиче чланства у Европској унији, члан 105 став 6 Уговора о оснивању Европске заједнице који се тиче различитих аспекта функционисања Европске централне банке, члан 107 став 5 Уговора о оснивању Европске заједнице који се тиче измјена и допуна Статута Европског система централних банака и члан 161 Уговора о оснивању Европске заједнице који се тиче одрђених мјера везаних за економску и социјалну кохезију17. Европски парламент понекад искористи ову врсту поступка као инструмент регулације спољних односа. Као примјер може се навести случај када је Европски парламент одбио дати сагласно мишљење за закључење финансијских протокола са Сиријом и Мароком због непоштовања људских права у овим државама. "Уговором из Нице сагласно мишљење Парламента постало је обавезно и у случајевима када се предвиђа повећана сарадња између неких држава чланица на подручју које подлеже поступку саодлучивања."18

3. Поступак сарадње (cooperation procedure)

Поступак сарадње је први пут предвиђен Јединственим европским актом из 1986. године. Савјет, поступајући квалификованом већином по приједлогу

15 "Since 1987, there has also been the ‘assent’procedure, under which the European Parliament must give its assent to international agreements negotiated by the Commission and to any proposed enlargement of the European Union." Fontaine Pascal, Europe in 12 lessons, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 2006. p. 19. 16 Zarka Jean - Claude, Основи институција Европске уније, Институт Г 17+, Београд, 2004, стр. 72. 17 Више о овоме у Craig Paul and De Burca Grainne, EU Law, Text, Cases and Materials, Third Editon, Oxford University Press, 2003. p. 148. 18 Европојмовник, Институт за међународну политику и привреду, Београд, 2005. године, стр. 103.

Page 82: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 82

MODERNA UPRAVA

Европске комисије, послије добијања мишљења (opinion) од Европског парла-мента може да усвоји заједнички став (common position)19. Заједнички став се саопштава Европском парламенту који може у року од три мјесеца да одобри заједнички став или да уопште не донесе одлуку о њему. У таквим сучајевима Савјет може да усвоји одлуку у складу са заједничким ставом. У истом року апсолутном већином својих чланова Парламент може да предложи амандмане или да одбије заједнички став, а резултати рада Парламента се просљеђују Савјету и Еврпској комисији. Ако Парламент одбије заједнички став, Савјет не може заобићи став Парламента, осим ако не изгласа текст једногласно. Европска комисија ће у року од мјесец дана преиспитати свој приједлог, узимајући у обзир амандмане предложене од Парламента. Комисија ће прослиједити амандмане Парламента Савјету који нису усвојени, уз своје мишљење о њима. Савјет може усвојити ове амандмане једногласно. У року од три мјесеца Савјет може да преиспитани приједлог усвоји квалификованом већином или да га измјени једногласно, или да усвоји једногласно измјене и допуне које Комисија није узела у обзир.20 Савјет има могућност да одбије давање мишљења о измјенама и допунама датим од Парламента или о измијењеном (допуњеном) приједлогу Комисије, и да тако заустави поступак. Сектори који су обухваћени поступком сарадње по Уговору из Мастрихта21 су:

− прописи о забрани дискриминације на националној основи, − одлуке о Европском социјалном фонду, − минимални услови за побољшање услова рада, − мјере о професионалном усавршавању, − одлуке о примјени које се тичу Европског фонда за социјални развој, − животна средина (све акције које је Савјет усвојио квалификованом већином изузев "акционих програма општег карактера који одређују приоритетне циљеве"),

− истраживање са изузетком "истраживачких програма - кадрова", − мјере сарадње и развоја, искључујући сарадњу са земљама Африке, Кариба и Пацифика,

− заједничке транспортне политике, − велике мреже (са изузетком "општих оријентација").

19 У загради је кориштен појам на енглеском језику како je написан у члану 252. Уговора о оснивању Европске заједнице. Conslidated version of the Treaty establishing the European Communitiy, Official Journal of the European Union, C 321 E/155, 29.12.2006. EN. 20 Европојмовник, op. cit., стр. 104. 21 Zarka Jean - Claude, op. cit., стр. 70.

Page 83: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 83

MODERNA UPRAVA

Кроз реформу вођену у Европској унији овај поступак је 1997. године Уговором из Амстердама редукован на област економске и монетарне уније, али је зато проширен поступак заједничког одлучивања.

4. Заједничко одлучивање (codecision procedure22) Поступак заједничког одлучивања је предвиђен у члану 251 Уговора о оснивању Европске заједнице23. Увођењем ове процедуре "профилисана је бикамерална структура законодавног органа Европске уније. Два дома се огледају у Парламенту и Савјету који имају подједнаку улогу у доношењу нормативних аката."24 Европска комисија доставља приједлог Савјету и Европском парламенту о којем Парламент усваја мишљење. То мишљење Парламент упућује Савјету, који након тога може да усвоји заједнички став квалификованом већином. Заједнички став се доставља Парламенту укључујући разлоге којима се Савјет руководио при усвајању заједничког става (прво читање). Парламент може у року од три мјесеца да одобри заједнички став, да ћути или да одбије заједнички став. Савјет може усвојити акт у складу са заједничким ставом ако у споменутом року Парламент одобри заједнички став или ћути. Ако парламент одбије заједнички став Савјет ће сазвати Комитет за мирење (conciliation committee), који је састављен од чланова Парламента и Савјета (друго читање). Након завршетка поступка усаглашавања Парламент може да предложи амандмане или да потврди претходно одбацивање заједничког става, апсолутном већином у оба случаја. У другом случају приједлог акта није усвојен. Ако Парламент предложи амандмане на заједнички став, онда се амандмани са текстом упућују Савјету и Комисији. Комисија ће донијети мишљење о амандманима. Кад Савјет сматра да су амандмани оправдани може да их одобри квалификованом већином. Ако је мишљење Комисије негативно онда је за одобрење потребна једногласна одлука Савјета. У пракси се јавља и ситуација

22 "A procedure introduced by the Maastricht Treaty that gives the European Parliament a power to veto certain legislative proposals. If the Council of the European Union and European Parliament fail to agree after a second reading of the proposal by the Parliament, a conciliation committe of the Council and Parliament will attempt to reach a compromise. If no compromise is reached, the Parliament can reject the measure by absolute mayority voting." Dictionary of Law, fifth edition, Oxford University Press, 2003. p. 87. 23 Rules of Procedure of European Parliament, Annex XIII, Framework agreement on relations between the European Parliament and the Commission - Annex 1, General Legislative Procedures: 5. The Commission and the European Parliament shall ensure full implementation of the Joint Declaration on the practical arrangements for the new codecision procedure (Article 251 of the EC Treaty) signed by the European Parliament, Council and Commission on 5 May 1999., Official Journal of the European Union, L 44/122, 15.2.2005. EN. 24 Пејић Ирена, Парламентарно право - француски, њемачки, британски, српски и примјер Европског парламента, Правни факултет Ниш, 2006. година, стр. 291.

Page 84: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 84

MODERNA UPRAVA

да Савјет не донесе акт уопште, када ће предсједник Савјета и предсједник Парламента бити приморани да сазову Комитет за мирење (треће читање). Комитет за мирење се састоји од еквивалентног броја чланова Савјета и посланика Парламента. Он има за циљ да се дође до споразума. У том поступку чланови Савјета морају поступати квалификованом већином, а посланици Парламента већином гласова25. У даљем поступку Комитет може у року од шест седмица од свог сазивања, усвојити пропис, након чега Парламент и Савјет требају у року од шест мјесеци да усвоје акт, при чему Парламент поступа апсолутном већином а Савјет квалификованом. Акт се не може сматрати усвојеним, ако приједлог акта не потврде оба органа. У случају да се унутар Комитета не постигне договор, приједлог акта сматра се неусвојеним, осим уколико Савјет квалификованом већином не потврди заједнички став. У том случају сматра се да је акт одобрен. Међутим, Парламент има могућност да одлучи да одбаци текст апсолутном већином у року од шест седмица, чиме се акт опет сматра неусвојеним. По Уговору из Мастрихта поступак заједничког одлучивања се користи у сљедећим областима26:

− слободна циркулација радника, − слобода настањивања, − слободно пружање услуга, − међусобно признање диплома и поједине мјере које се тичу лица која нису стално запослена,

− усаглашавање законодавства у области реализације унутрашњег тржишта, − образовање, − култура, − здравство, − заштита потрошача, − трансевропске мреже (оријентације), − истраживање (вишегодишњи програми), − животна средина (за домене у надлежности Европске уније).

Уговор из Амстердама27 иде корак даље укидајући могућност да Савјет сазове Комитет за усаглашавање када Парламент одбаци заједнички став Савјета и проширује заједничко одлучивање на сљедеће области: 25 "Договор о заједничком тексту приједлога у оквиру Комитета мора бити постигнут квалификованом већином представника Савјета и већином представника ЕП." Илић Гордана, Институционални аспекти реформе Европске уније с посебним освртом на положај Европског парламента, докторска дисертација, Београд, 2004. година, стр. 221. 26 Више о томе може се наћи у књизи аутора Zarka Jean - Claude, op. cit., стр. 73. и 74. 27 "Иако Европски парламент, ни после ових измена Уговора о оснивању, није добио оне легислативне квалитете који одликују националне парламенте, коначно је, заједно са Саветом, постао истински комунитарни колегислатор." Вукадиновић Д. Радован, Право Европске уније,

Page 85: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 85

MODERNA UPRAVA

− држављанство (укључујући право држављана једне државе чланице да бораве на територији друге државе чланице),

− слобода настањивања, − забрана сваке дискриминације по основи националне припадности

(припадност одређеној држави чланици Европске уније), − транспарентност, − борба против преварних радњи, − царинска сарадња, − статистике и заштита података, − истраживање (спровођење програма), − животна средина (акције и спровођење програма). − запошљавање (подстицај) и социјална политика (једнакост полова, сигурност радника и друго),

− саобраћај (безбједност) и трансевропске мреже, − здравство (минимални захтјеви у погледу квалитета и сигурности органа и супстанци људског поријекла, ветеринарске и фитосанитарне мјере које имају за циљ заштиту здравља),

− Европски фонд за регионални развој и сарадња у области развоја.

Summary

The European Union Law recognizes four legislative procedures. Тhоse are: consultation procedure, assent procedure, cooperation procedure and codecision procedure. The goal of this paper is to clarify procedures in which the European Union enacts legislation and to show that those are complex procedures which are result of constellation of EU political powers and their compromises between their wish for continuous advancement in the EU institutional development and aspirations of member countries to protect their interests. On the other hand, dealing with topics related to the U legislation is important because Bosnia and Herzegovina wants to join the EU, and knowledge about EU legislation is conditio sine qua non in the accession process.

четврто измијењено и допуњено издање, Центар за право Европске уније Правног факултета у Крагујевцу и Канцеларија Србије и Црне Горе за придруживање Европској унији, Крагујевац, 2006. године, стр. 37.

Page 86: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 86

MODERNA UPRAVA

Page 87: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 87

MODERNA UPRAVA

Боро Бован Републички управни инспектор при Министарству управе и локалне самоуправе

ЗАКЉУЧАК У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ ПО ЗАКОНУ О ОПШТЕМ УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

САЖЕТАК Закон о општем управном поступку као процесни закон има ширу примјену од свих других процесних закона (о кривичном, парничном, ванпраничном, извршном поступку), јер се овим законом прописују правила поступка код рјешавања најразноврснијих захтјева од животног питања грађана и других лица у управном поступку. Аутор у овом раду говори о закључку у управном поступку по закону о општем управном поступку који је објављен у Сл.гласник РС број 13/02 и 87/07 , о случајевима у којима се он може донијети, у ком облику , о саставним дијеловима закључка, као и о могужћности изјављивања правних средстава против истог. Овај рад је првенствено намијењен службеницима у органима државне управе, другим органима и организацијама из структуре управне власти са циљем да им помогне при раду на рјешавању управних предмета , ради лакшег разумјевања и правилне примјене одредби ЗУП-а , које говоре о закључку у управном поступку код обављања управних процесних радњи.

1. У В О Д Када наледжни органи рјешавају одређене захтјеве странака у управном поступку или воде управни поступак по службеној дужности, они своје одлуке о проведеном поступку донесе у форми рјешења или у форми закључка. Рјешењем у управном поступку орган одлучује о предмету управног поступка и рјешава сам управну ствар у меритуму. Закључком се одлучује о питањима која се тичу поступка као и о оним питањима која се као споредна појаве у вези са провођењем поступка, а не рјешавају се самим рјешењем.

Page 88: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 88

MODERNA UPRAVA

Он има доста својих специфичности у погледу лица која га могу доносити, начина доношења,права на жалбуи др.28 У правилу закључак донеси службено лице које обавља ону радњу поступка при којој се појавило питање које је предмет поступка. Mеђутим и ту има изузетака,као што је случај када Заклључак о дозволи итвршења управних аката доноси и извршавају општински огани управе надлежани за послове опште управе ако се ради о административном извршењу рјешења оних организација и заједница које нису законом овлашћене да саме извршавају своја рјешења. ЗУП Републике Српске не садржи прецизне одредбе које говоре о преношењу овлашћења са руководиоца органа на лица за вођење управног поступка до доношења рјешења - без права потписивања као ни одредбе које говоре о преношењу овлаштења од стране руководиоца органа на лица која могу рјешавати сами управну ствар - са правом потписивања, како је то било раније регулисано одредбама чланова 35 и 39 ЗУП-а СФРЈ. У конкретним случајевима у пракси најчешће руководиоци органа нису уједно и водитељи поступка, што често доводи у дилему, које је то у конкретном случају службено лице које је овлаштено за вођење управног поступка, односно за само рјешавање, и на основу које одредбе закона руководилац органа може то овлаштење пренијети на неко друго службено лице тог органа, наравно које испуњава прописане услове у погледу школске, стручне спреме, радног искуства и положеног стручног испита за рад на одређеним пословима управног рјешавања.

Посебну пажњу у овом раду посвећујемо наведеном питању. За разлику од рјешења у управном поступку које се у правилу доноси у писменој форми, закључак се по правилу саопштва присутним лицима усмено, а писмено се издаје на захтјев лица које може против истог изјавити посебну жалбу, или када се одмах може тражити извршење самог закључка. Када се закључак доноси у писменом облику он у формалном смислу ријечи има исти облик и исте саставне дијелове као и рјешење у управном поступку. Ако се закључком налаже извршење неке радње, тада ће се истим закључком одредити и рок за извршење наведене радње, тј.рок у коме се иста радња треба извршити.

И у погледу жалбе закључак има своје специфичности. ЗУП прописује случајеве када се против залључка може изјавити посебна жалба, када жалба није допуштена,а прописани су и случајеви када се против донесених закључака не може изјавити посебна жалба већ се исти може побијати жалбом против рјешења о главној ствари која је била предмет поступка.

Против закључка може се изјавити посебна жалба само када је то законом изричито предвиђено, У том случају закључак мора бити образложен и садржати упутство правном средству.

28 Закључку у управном поступку посвећена је посебна глава XIII ЗУП-а. (одредбе члана 208, 209 и 210).

Page 89: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 89

MODERNA UPRAVA

Жалба против закључка изјављује се итом органу, у истом року и на исти начин као и жалба против рјешења у управном поступку. Она не одлаже извршење закључка осим ако је самим закључком одређено другачије. О форми, облику и саставним дијеловима закључка, о жалби и начину изјављивања жалбе против закључка посебно ћемо говорити у овом раду. Указаћемо на неке специфичности доношење закључка у управном поступку који је покренут по захтјевима странака и управном поступку покре-нутом по службеној дужности. Указаћемо и на неке специфичности код спровођења принудног адми-нистративног извршења и доношења закључка о дозволи извршења појединачних управних аката (рјешења). Све ово је веома важно јер се поред наведених одредби главе XIII ЗУП-а (члан 208, 209, 210), закључак као процесни акт проволачи кроз веома велики број одредби овог закона и послије рјешења у управном поступку можемо слободно рећи заслужује највећу пажњу.

2. СЛУЖБЕНО ЛИЦЕ ОВЛАШТЕНО ЗА ДОНОШЕЊЕ ЗАКЉУЧКА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Овдје ћемо указати смо на нека начела која су нам веома важна када говоримо о закључку у управном поступку и службеним лицима која га доносе. Читав ЗУП је саткан од обавеза и права органа, службеног лица које води поступак у конкретној управној ствари, странака и других учесника у поступку,а она су најприје утемељена у његовим начелима. Овај закон има дванаест начела којих морају да се придржавају сви учесници. Одредбом члана 3. ЗУП-а која нговори о супсидијарној примјени закона прописано је да се у појединим управним областима, законом могу прописати посебни поступци који имају приоритетну важност у односу на ЗУП, што значи да општи управни поступак у односу на посебне управне поступке има допунски (супсидијарни) карактер, али се начела управног поступка прописана ЗУП-ом морају примјењивати и њих се сви морају придржавати. Суштина начела слободне оцјене доказа је у томе да овлаштено службено лице по свом увјерењу одлучује које ће од чињеница узети као доказане, на основу савјесне и брижљиве оцјене сваког доказа посебно, и свих доказа заједно, као и на основу резултата цјелокупног поступка. Суштина начела самосталности у рјешавању је у томе да орган који води поступак у оквиру овлашћења утврђених законом или другим прописом односно овлаштено службено лице самостално увтврђује чињенице и околности, и на подлози утврђених чињеница и околности примјењује законе и друге прописе.

Службено лице које обавља радње у поступку доноси закључак о питањима која се појаве као прдмет закључка, ако овим законом или другим прописаом није другачије прописано (члан 209.).

Page 90: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 90

MODERNA UPRAVA

Такав закључак се саопштава присутним лицима ( а не заинтересованим лицима) усмено, а писмено се издаје на захтјев лица која може против закључка изјавити посебну жалбу или када се одмах може тражити извршење закључка. Већ смо у уводу рекли да је према ранијој одредби члана 35.Закона о општем управном поступку (Сл.лист СФРЈ бр: 47/86) службено лице из овог члана могло је бити овлаштено да доноси рјешње у управном поступку и све врсте закључака, а службено лице из члана 39. овог закона могло је бити овлаштено за вођење управног поступка без олваштења да доноси рјешење и такве закључке којима се онемогућује даље вођење поступка (као што су нпр. закључци из члана 113, 119, 132 ЗУП-а РС). Из предњег произилази да лице које нема овлашћење за рјешавање саме управне ствари (за доношење рјешења) не може доносити ни закључке којима се онемогућава даље вођење поступка. У конкретним случајевима у пракси најчешће руководиоци органа нису уједно и водитељи поступка, што често доводи у дилему које је то у конкретном случају службено лице које је овлаштено за вођење управног поступка, односно за само рјешавање, и на основу које одредбе закона руководилац органа може то овлаштење пренијети на неко друго службено лице тог органа, наравно које испуњава прописане услове у погледу школске, стручне спреме, радног искуства и положеног стручног испита за рад на одређеним пословима управног рјешавања.

Неким законима о општем управном поступку у БиХ прописане су новчане казне за прекршаје које почине службена лица и друга одговорна лица у органима управе, предузећима и институцијама које врше јавна овлаштења на основу закона, а то су најчешће лица која су овлашћена за рјешавање управним стварима или овлашћена за подузимање радњи у управном поступку до доношења рјешења.

Да би се обезбједила објективност рјешавања,у управном поступку није допуштено да поступак води службено лице у чију се непристрасност може посумњати било у односу на странке које учествују у управном поступку или због његовог личног интереса у удносу на саму управну ствар (не може водитењ поступка сам себи донијети рјешење којим му се одобрава градња стамбеног објекта).

Закон о општем управно поступку не предвиђа могућност изузећа органа, али се може у складу са поглављем 6. главе II ЗУП-а тражити изузеће службеног лица којим су прописани обавезни и факултативни разлози за изузеће службеног лица које обавља радњу у поступку. Тако, чим службено лице сазна да постоји неки од законом прописаних разлога за обавезно изузеће дужно је да прекине сваки даљи рад на предмету и о томе обавјести надлежни ораган за рјешавање о изузећу. О изузећу се одлучује посебним закључком. У закључку о изузећу одредиће се службено лице које ће рјешавати у управној ствари односно обављати поједине радње у поступку у предмету у коме је изузеће одређено. Закључак о изузећу записничара доноси службено лице које води поступак.

Општење органа и странака у управном поступку остварује се разним процесним радњама а најчешће: поднесцима, позивањем, записницима,

Page 91: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 91

MODERNA UPRAVA

разматрањем списа од стране заинтересованих лица и давањем обавјештења у току поступка. Већину радњи обавља се код овлаштеног службеног лица за вођење управног поступка. Орган је овлаштен да позива лице чије је присуство у поступку неопходно, а исто је дужно да се одазове позиву. Ако се лице коме је позив лично достављен, а не одазове се позиву, а свој изостанак не оправда може бити приведено а поред тога и кажњено новчаном казном. Ове мјере се могу примјенити само ако је у позиву било означени да ће се оне примјенити. Закључак о привођењу, о изрицању казне или плаћању трошкова доноси службено лице које води поступак у сагласности са службеним лицем овлашћеним за рјешавање управне ствари.

У контексту оваквих законских рјешења(прописаних наведеним одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о локалој самоурави) која се односе на положај и овлаштења службених лица кад рјешавају у управним стварима при органима једниница локалне самоуправе Законом о остатусу функционера локалне самоуправе(Службени гласник Републике Српске број:96/05) прописано је да начелник општине, односно градоначелник града, као лице које врши извршну власт и руководи општинском службом и одговара за њен рад, може у управним рјешавањима овлстити друго службено лице у органу(које испуњава прописане услове школске, стручен спреме, радног искуства и стручног испита) за вођење управног поступка до доношења рјешења – без права потписивања као и за вођење управног поступка и доношење самог рјешења односно управног акта – са правом потписивања.

Наведеним одредбама Закона о остатусу функционера јединица локалне самоуправе покушала се надомјестити правна празнина из Закона о општем управном поступку која говори о овлаштењима службених лица у управном поступању.

Ово напомињемо са посебним разлогом јер закључак којим се одлучује о неком праву, обавези или правном инстересу у смислу ЗУП-а и Закона о управним споровима представља управни акт. Ако пажљиво прочитамо одредбе ЗУП-а видјећемо да се о процесним питањима која се тичу вођења управног поступка у форми закључка одлучује у тридесетак случајева, у 15-ак случајева закључком се одлучује о споредним питањима о рјешавању управне ствари (ако се о њима не одлучује у рјешењу), те 10-так случајева када службено лице може донијети закључак којим се онемогућава даље вођење поступка.

Постојање наведених одредби о овлашћењу службених лица за вођење управног поступка, као и за само рјешавање и доношење закључака посебно је важно да би се пецизно утврдила овлаштења и одговорности учесника у управном поступку.

Page 92: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 92

MODERNA UPRAVA

2.1. ОБЛИК, ФОРМА И САСТАВНИ ДИЈЕЛОВИ ЗАКЉУЧКА Одредбом члана 190. ЗУП-а и одредбом члана 7. Закона о управним споровима прописано је да је управни акт онај акт којим надлежни орган рјешава у извјесном праву и обавези, односно непосредном личним интересу физичких и правних лица и других странака у каквој управној ствари. Овом одредбом су прописани услови које један акт односно одлука органа у управном поступку мора испуњавати да би се у смислу предњих прописа могла сматрати управним актом, како би по својој коначности могао стећи даљу правну заштиту пред надлежним судом у управном спору (јер се управни спор може водити само против управног акта).

Из предњег произилази да за одређивање да ли се један акт може сматрати управним актом није битна његова форма већ његов садржај, у смислу испуњавања напријед цитираних услова из ЗУП-а и ЗУС-а.

Значи, правило је да се управне ствари не рјешавају закључком већ рјешењам али има неких одлука органа којима се одлучује у форми прописаног закључка, а који се ипак по свом садржају (мериториму) одлуке сматра управнима ктом, јер се закључком улази у рјешавање о праву странке, као што је случај доношења закључка о одбацивању захтјева странке којим се утврђује да нема услова за покретање поступка јер по оцјени органа нема за то правних услова.

Рекли смо да службено лице које обавља радњу у поступку доноси закључак о питањима која се појаве као прдмет закључка. Такав закључак се саопштава присутним лицима усмено, а писмено се издаје на захтјев лица која може против закључка изјавити посебну жалбу или када се одмах може тражити извршење закључка.

Глава XIII ЗУП-а која говори о закључку не садржи прецизну одредбу која се односи на облик и саставне дијелове закључка, али је истим прописано да закључак против кога се може изјавити жалба мора издати странци у писменом облику мора бити обраложен и садржавати поуку о правном средству.

Из предњег произилази да писмени закључак у конкретном случајеву мора имати исти облик и саставне дијелове као и рјешење у управном поступку, а то су: назив органа са бројем и датумом закључка, увод, диспозитиви, образложење, упутство о правном средству, потпис службеног лица и печат органа.

У формалном смислу ријечи закључак у управном поступку против кога се може изјавити посебна жалба садржи:

-назив органа који га доноси, -број који носи предмет од самог формирања у писарници органа, -датум израде закључка,

Увод садржи: -назив органа који га доноси, -назначење одредби процесног закона,

Page 93: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 93

MODERNA UPRAVA

-име стране и њеног законског заступника, представника или пуномоћника ако се закључак доноси на захтјев странке, или означење да се закључак доноси по службеној дужности,

-кракто означење предмета поступка,

Диспозитив садржи: -диспозитивом се одлучује о ствари која се тиче самог закључка , -он мора бити кратак, јасан и недвосмислен, -диспозитив по потреби може бити подјељен у више тачака, -ако је диспозитивом закључка наложена нека радња тада се истим закључком (диспозитивом ) одређује рок за извршење те радње,

-у колико је ЗУП-ом прописано да жалба изјављена против закључка не одлаже извршење закључка, то се мора навести као посебна тачка диспозитива,

Образложење:

Закључак против кога се може изајвити посебна жалба мора бити образложен.Образложење је саставни дио закључка и оно је битан формално правни услов. Закључак мора имати образложење када се ради о рјешавању неке сложеније ствари, а то су најчешће случајеви када се закључком странци налажу неке обавезе или извршење неке радње или у случајевима када се захтјев странке одбија.

Образложењем закључка се образлаже диспозитив донешеног закључка у свим његовим дијеловима и тачкама (ако се диспозитив састоји од више тачака), позивање на одредбе ЗУП-а које дају овлаштење органу односно службеном лицу, водитељу поступка да самостално или уз сагласност руководиоца органа може одлучити тако како је одлучио у диспозитиву закључка. Уколико је у диспозитиву закључка одређено да жалба изјављена на закључак не одлаже његово извршење, образложење мора садржавати назначење прописа који то одређује. Поред тога што се образложењем закључка странка обавјештава о правним разлозима, за доношење таквог диспозитива закључка, обрзаложење је важно и ради органа више истанце, односно надлежног суда у управном спору, јер се у образложењу износе битни елементи за контролу законитости донесеног закључка.

Недостатак обрзаложења у закључку против којег је допуштена посебна жалба представља битну повреду правила поступка (Пресуда уставног суда ФНРЈ У-8039/59 од 23.09.1959 године). Одређени закључци могу се издавати на прописаном обрасцу али не и услучајевима када се ради о сложеним стварима као што со закључци о дозволи извршења управних аката принудним путем.

Page 94: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 94

MODERNA UPRAVA

Упутство o жалби : Поука о правном средству-правном лијеку или упутство о жалби је такође обавезан саставни дио закључка у случајевима када се закључак у управном поступку доноси у писменом облику и када је законом изричито предвиђено да се против закључка може изјавити посебна жалба. Такав закључак мора поред образложења садржавати и упутство о жалби. Жалба се сагласно одредби члана 210. изјављује у истом року, на исти начин и истом органу као и жалба против рјешења у управном поступку. Упутство о правном средству-жалбу против закључка је саставни дио закључка и ставља се иза образложења. Њиме се странка обавјештава да ли се против закључка може изјавити редовно правно средство, као нпр:

-Против овог закључка може се изјавити жалба..............................................., -Против овог закључка не може се изјавити жалба већ се исти може побијати жалбом против рјешења о главној ствари,......................................,

-Против овог закључка жалба није допуштена,................................................, Или нпр: -Овај закључак је коначан у управном поступку, против истог није допуштена жалба. Против истог може поднојети тужба надлежном суду у року од 30 дана од дана доставе истог. (Ово је нпр: случај када је закључак о допуштању понављања поступка донио другостепени орган јер је његовим управним актом окончан управни поступак,па се против овог закључка не може изјавити жалба већ се може тужбом код надлежног суда покренути управни спор). Рок за жалбу у правилу износи 15 дана од дана његовог достављања. Жалба се предаје овом органу усмено на записни, писмено или путем поште . Иза поуке о правном средству треба се навести пропис и тарифни број на основу кога је странка дужна платити таксу или навести основ за ослобађање од таксе. Становиште судске прксе да се одредбе ЗУП-а које говоре о упутством о правном средству примјењују и на закључак у оном дијелу у коме то није прописано одредбама главе XIII. ЗУП-а. У случају да је упутство о правном средств било погрешно, па је странка поступила по погрешном упутству, странка због тога не може имати штетне посељедице, а овдије се наравно мисли на штетне посљедице на странку у процесном смислу. Потпис службеног лица и печат органа. Ако пажљиво прочитамо оредбе ЗУП-а које говоре о закључку у управном поступку видјећемо да закључак може донијети службено лице које је овлаштећно за рјешавање и служено лице које води поступак уз сагласност лице које је

Page 95: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 95

MODERNA UPRAVA

овлаштено за рјешавање саме управне ствари. Тако треба и поступати и назначити на самом закључку, уз отисак печата органа који по Закону о печатима и Закону о амблему РС служи за потврђивање аутентичности акта органа. Пракса је да у доњем лијевом углу стоји означење коме се закључак доставља, и то је веома важно, мада у позитивним прописима није прецизно утврђена таква обавеза органа, односно службеног лица-водитеља поступка.

2.2. ЖАЛБА ПРОТИВ ЗАКЉУЧКА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Већ смо рекли да се против закључка у управном поступку може се изјавити посебна жалба само у случајевима када је то законом изричито предвиђено. Могућност и начин изјављивања жалбе против закључка зависи о каквом се закључку ради односно о каквој конкретној ситуацији се ради. ЗУП прописује 50-так случајева за доношење закључка у управном поступку али их све можемо подијелити на:

-закључке против којих се може изјавити посебна жалба, -закључке против којих жалба није допуштена, -закључке против којих се не може изјавити жалба већ се исти може побијати жалбом против рјешења о главној ствари која је била предмет поступка.

ЗУП је прописао 30-так случајева гдје је изритичо законом предвиђена могућност изјављивања посебне жалбе на донесен закључак. У овим случајевима жалба се изјављује у исотм року, на исти начин истом органу као и жалба против рјешења у главној ствари. Жалба против закључка изјављује се другостепеном органу односно органу надлежног за одлучивање по жалби, а иста се предаје органу који је донио закључак у првом степену, јер овај има по ЗУП-у обавезу формалног испитивања жалбе и провођење поступка рада првостепеног органа по жалби прописаног, одредбом главе XIV поглавља 6 ЗУП-а. Жалба се изјављује у правилу у року од 15 дана од дана достављања закључка, међутим у праксу постоје и различити случајеви акада је посебним законом рок за жалбу против рјешења (на примјер инспектора) одређен другачије од општег ЗУП-овог рока за жалбу и он не износи 15 већ 8 дана од дана достављања рјешења инспектора. У овим случајевима, а позивају ћи се на одредбе члана 210.став 2.ЗУП-а рок за изјављивање жалбе против закључка износи 8 дана од дана достављања закључка. Другостепени орган односно орган надлежан за одлучивање по жалби против закључка ће сагласно одредби члана 224. до 231. ЗУП-а своју одлуку донијети у форми рјешења, а у форми закључка само у случају ако странка одустане од жалбе, гдје ће се поступак по жалби обуставити закључком.

Page 96: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 96

MODERNA UPRAVA

У правилу жалба не одлаже извршење закључка, осим ако је законом или самим закључком другачије одређено. У колико жалба не одлаже извршење закључка то се мора нагласти као посебна тачка диспозитива закључка, а у том смислу треба и само образложење закључка садржавати позивање на пропис. Важно је напоменути да се у случајевима провођења административног извршења мора посебно водити рачуна о извршности самог закључак о дозволи извршења у случају кад странка има прав посебне жалбе на донесени закључак. Одредбом члана 256. поглавља XIII ЗУП-а која говори о извршењу прописано је да се закључак у управном поступку извршава када поистане извршан. То је случај када се диспозитивом закључка којим је странци наложена нека радња и остављен рок за извршење те радње, уз напомену да жалба не одлаже извршење закључка, закључак постаје извршан достављањем странци овог закључка и протеком рока за извршење те радње. Овдје се ради о ситуацији које су карактеристичне за упранви поступак и које овај поступак разликује од других поступака а једна од њих и ситуација када је управни акт извршен а да није ни коначан ни правоснажан.

Summary

The Law on General Administrative Procedures as a procedural law has wider application than any other procedural laws (Criminal, Civil, Law on Extra-judicial Proceedings, Law on Executive Procedures), because this law lays down the rules for procedures of dealing with the most diverse requirements of citizens’ issues and other participants in an administrative process. The author of this paper writes about the conclusion in the administrative procedure according to the Law on General Administrative Procedures, about cases in which the conclusion can be adopted in any form, about constituent parts of the conclusion, as well as about a possibility of legal remedies against it. This paper is primarily intended for officials in civil service institutions and other bodies and organizations from the administrative structure, with the aim to help them at work to deal with administrative cases, to help them understand and apply provisions of Law on Administrative Procedures which deal with conclusions in administrative procedures.

Page 97: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 97

MODERNA UPRAVA

Др Милош Бабић професор Правног факултета Универзитета у Бањој Луци

ЗЛОУПОТРЕБА СЛУЖБЕНОГ ПОЛОЖАЈА ИЛИ ОВЛАШЋЕЊА – ОСНОВНО АНТИКОРУПЦИЈСКО КРИВИЧНО ДЈЕЛО

Сажетак: Кривично дјело злоупотребе службеног положаја или овла-

шћења из чл. 347 Кривичног закона Републике Српске представља најзначајније кривично дјело из скупине кривичних дјела којима се угрожава законито и правилно вршење службе. Ријеч је о једном од кључних антикорупцијских деликата које је у основи свих других дјела из ове законске групе дјела, али и многих других дјела из других група кривичних дјела која се редовно појављују као квалификовани облици уколико их чине службена лица злоупотребом свог положаја или овлашћења.

Аутор у раду анализира ово кривично дјело и његова законска обиљежја, те однос према неким другим кривичним дјелима, при чему се и критички осврће на нека законска рјешења и износи приједлоге за њихово мијењање. Аутор у разматрању одређених обиљежја дјела и проблема у практичној примјени наводи и компаративна рјешења и ставове судске праксе неких земаља, као што је Њемачка, Аустрија и Швајцарска, као и земаља у окружењу.

Кључне ријечи: злоупотреба положаја или овлашћења; искоришћавање положаја, прекорачење овлашћења, невршење службене дужности, неимовинска корист, имовинска корист, знатна штета, тежа повреда права другог.

1. Појам и опште карактеристике кривичних дјела против службене дужности Иако су злоупотребе службеног положаја и овлашћења, као и уопште

незаконита понашања службених лица, позната у најстаријем праву и стара колико и сам службенички апарат и вршење јавних служби, до значајнијег теоријског изучавања и обраде овог вида криминалитета долази тек у 19. вијеку, када и започиње систематизовање кажњивих дјела против службене дужности и њихово издвајање у посебну групу кривичних дјела. На развој ових кривичних дјела утицало је првенствено јачање државе и јавних служби којима је било повјерено вршење одређених функција, а самим тим и појава све чешћих злоупотреба таквих функција и овлашћења од стране службених и одговорних лица која су их обављала. Да би државни апарат наведене функције обављао у складу са законским прописима и у границама повјерених овлашћења, држава је предузимала одговарајуће мјере за спречавање наведених злоупотреба, међу којима посебно мјесто заузимају различити облици кривичних дјела против

Page 98: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 98

MODERNA UPRAVA

службене дужности, односно примјена кривичних санкција према онима који злоупотребљавају своја службена овлашћења.

Уопште узев, могло би се рећи да кривична дјела против службене дужности представљају противправна понашања управљена против правилности функционисања јавних служби која врше службена или овлашћена лица у вршењу своје службене дужности или у вези са њеним вршењем. Овај вид кривичних дјела у данашње вријеме спада у категорију криминалитета са изразито високим степеном опасности за друштво, посебно онај његов претежнији дио који у својој основи има корупцију, тј. изнуђивање или примање одређених користи за вршење или невршење службе. То се огледа не само у материјалним посљедицама које вршењем ових дјела настају, већ посебно у разарању и ремећењу основних токова друштвеног живота кроз напад на моралне вриједности друштва. Корумпирана администрација за свако друштво представља велико зло; она слаби поредак и нарушава ауторитет власти, таква администрација изазива опште незадовољство код грађана.

Из самог назива ових дјела произилази да је њихово суштинско обиљежје повреда службене дужности учињена од стране службених лица противправним кориштењем службене позиције и овлашћења која из тога произилазе. Ради се о дјелима злоупотребе власти, недопуштеног кориштења службеног положаја и овлашћења која та лица имају у обављању службене дужности. Овакве појаве карактеристичне су како за старија тако и за савремена друштва. Њихова опасност посебно је потенцирана чињеницом да ова дјела врше лица која су носиоци службених овлашћења, што представља напад на интегритет службе изнутра. То истовремено повећава могућност прикривања овог вида криминалитета. Неу-редно, несавјесно и неправилно вршење службене дужности, јавних и других овлашћења, погодује и развоју бирократије и доводи до корумпираности администрације. Ако је уз то администрација због корумпираности повезана и са учиниоцима неких других кривичних дјела или је ради вршења ових дјела и сама међусобно повезана и организована, онда су отворене могућности за неограничено ширење безакоња које је тешко контролисати и откривати. Оваква понашања нарушавају углед власти и слабе повјерење грађана у службенички апарат своје државе. Зато све државе предузимају одговарајуће мјере за сузбијање и спреча-вање свих видова несавјесности и злоупотреба у вршењу службе и других јавних овлашћења. Поред низа мјера превентивног карактера, предвиђају се и примјењују и различити облици одговорности службених лица, међу која спада и кривична одговорност. Уз мање или веће разлике кривична дјела корупције и кривична дјела против службене дужности предвиђена су у готово свим данашњим кривичним законодавствима.

Већ је наведено да су ова дјела у суштини дјела злоупотребе службеног положаја и овлашћења у вршењу службене дужности. Међутим, иза ове генералне групне ознаке ових дјела налазе се кривична дјела којима се повређују или угрожавају различите вриједности као што су лична права човјека, његова имовина и др. То ствара одређене проблеме у одређивању заштитног објекта ових дјела, па стога неки аутори сматрају да се код ових дјела не може говорити о

Page 99: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 99

MODERNA UPRAVA

јединственом, већ само о вишеструком објекту заштите. Иако се овим дјелима угрожавају различите индивидуалне вриједности, из природе и смисла ових дјела произилази да је њихов примарни објекат заштите законито, савјесно и правилно вршење службене дужности и овлашћења. Ријеч је дакле о општем интересу цјелокупног друштва и сваког грађанина да државне и друге службе од јавног интереса правилно и законито функционишу, јер само тако оне испуњавају своју друштвену функцију. Чистота, исправност, савјесност, уредност и законитост у дјеловању државних и других јавних служби су неопходне претпоставке за њихово ефикасно и ауторитативно функционисање. Повреда права грађана, одно-сно других индивидуалних вриједности које могу бити угрожене злоупотребом поменутих служби, представљају даљње посљедице повреде ове примарне ври-једности. Овако одређен објекат заштите код ових дјела не ограничава се само на законито поступање класичне државне администрације, већ обухвата и све јавне службе као што су социјалне, културне, просвјетне, здравствене, затим службе у банкарству и финансијском пословању, промету роба и услуга односно трговини, међународним економским трансакцијама, те уопште службе које врше јавна овлашћења.

Једно од заједничких и битних обиљежја кривичних дјела из ове главе је и то да њихов извршилац, у највећем броју случајева, може бити само службено лице. Међутим, службено лице као главни субјект ових дјела само по себи не одређује карактер ових дјела у том смислу да би свако дјело само ради тога било сврстано у дјела против службене дужности. Већ је речено да је суштина корупционих и службеничких кривичних дјела повреда задатака и функција службе, што имплицира ширу концепцију ових кривичних дјела према којој овамо спадају, поред дјела која се предузимају у вршењу службе, и дјела у вези са њеним вршењем. Ради се о специфичним кривичним дјелима која нису чисто служ-беничка кривична дјела и која поред службених, могу вршити и друга лица у служби или уопште на раду у државном органу или некој јавној служби, или их могу вршити сва лица (нпр. противзаконито посредовање, давање мита и др.). Извршиоци кривичних дјела корупције углавном нису из редова класичног криминалитета, већ су то припадници највиших друштвених слојева, то су лица на положају и од угледа, високопозиционирани носиоци државнх и економских функција и овлашћења, лица на одговорним радним мјестима у комерцијалном, финансијском и царинском пословању, робном промету, затим трговачки путни-ци, пословође, итд. Нарочито су чести извршиоци кривичних дјела корупције службена лица која врше одређене функције у државним органима, јавним службама и другим јавним институцијама и установама и која рјешавају о одређеним правима и обавезама грађана и правних лица, као што је издавање одређених дозвола или сагласности, издавања увјерења, рјешења, диплома, разних пореских, царинских и других финансијских обавеза према држави и сл.

Код већине кривичних дјела из ове главе, паралелно са службеним лицем, као извршилац наведено је и одговорно лице. То је било нужно, с обзиром да се бројне функције јавноправног карактера обављају и изван класичних државних органа. Одговорно лице је оно лице коме је повјерен одређени дјелокруг послова

Page 100: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 100

MODERNA UPRAVA

из области дјеловања привреднх друштава или других правних лица. Ради се о овлашћењима везаним најчешће за управљање и руковање имовином или руковођење производњом или неким другим привредним процесом или за надзор над њима. Овдје долазе и овлашћења везана за коришћење стамбеног фонда, радних односа, здравственог и социјалног осигурања и др.1

Код ових кривичних дјела прихаћена је концепција подијељене законо-давне надлежности између БиХ с једне и Ентитета и Брчко Дистрикта с друге стране. Основни критеријум ове расподјеле је позиција службених или одго-ворних лица као извршилаца ових дјела, па тако КзБиХ у глави XИX предвиђа кривична дјела чији су извршиоци службена и одговорна лица у институцијама БиХ, док су у осталим законима извршиоци ових дјела ова лица у ентитетским или институцијама Брчко Дистрикта. Осим одређених разлика које постоје у називу саме законске главе односно називима и описима неких дјела, разлика се састоји и у њиховој систематици, јер КзБиХ на прво мјесто ставља давање и примање мита, а не злоупотребе службеног положаја као основно дјело из ове групе дјела.

1. Настанак и развој кривичног дјела злоупотребе службеног положаја или овлашћења Кривично дјело под називом злоупотребе службеног положаја и

овлашћења у наше кривично законодавство уведено је још Кривичним закоником из 1951 године (чл. 314 КЗ/1951 Југославије). Рађено је по узору на чл. 312 тадашњег Кривичног законика Швајцарске (Amtsmißbrauch) и смјештено је у групу дјела против службене дужности, што значи да је третирано као чисто службеничко кривично дјело јер је његов учинилац могло бити само лице које је имало својство службеног лица. Међутим, како је појам службеног лица у одредби чл. 99. ст. 1. тадађњег Кривичног законика био постављен доста широко (обу-хватао је поред осталог и “службеника у предузећу или установи друштвене организације”, а и пракса га је тумачила исто тако доста екстензивно), као службено лице третиран је нпр. и трговачки помоћник запослен као продавач у продавници трговачког предузећа2, па је ово кривично дјело већ тада прелазило границе класичног службеничког кривичног дјела. На то указује и начин на који је био конструисан његов основни облик за чије постојање је било довољно да је злоупотријебљен службени положај или овлашћење, дакле био је постављен као чисто формални деликт.

1 Опширније и детаљније о овим кривичним дјелима, в. Бабић-Марковић, Кривично право, пос. дио, Бања Лука (2008), II. изм. издање, стр. 244-248; М. Бабић и др.: Коментари кривичних/казнених закона, Сарајево, 2005, Том И., стр. 706-710; Љ. Лазаревић, Кривично право, пос. део, Београд, 1981, стр. 674-684; Коментар Кривичних закона СРС, САПКиВ (група аутора под редакцијом Н. Срзентића), Београд, 1981, стр. 709-715; Коментар Кривичног закона СРЈ (група аутора под редакцијом Љ. Лазаревића), Београд, 1995, стр. 571-578. 2 Уп. Б. Златарић, Кривични законик у практичној примјени, И. свезак, Загреб, 1956., стр. 324.

Page 101: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 101

MODERNA UPRAVA

Новелирањем Кривичног законика 1959 године, ово кривично дјело доживљава значајне измјене. Тада се прихвата сасвим другачија концепција дјела злоупотребе службеног положаја или овлашћења и успостављају се његова два облика: први, чије законско биће има карактер неимовинског деликта који се ограничава на неимовинску злоупотребу службеног положаја (чл. 314) и други чије битно обиљежје постаје прибављање противправне имовинске користи под називом “злоупотреба службеног положаја или овлашћења из користољубља” (чл. 314 КЗ). Поред тога, долази и до промјена у одређењу учиниоца ових дјела, јер се појам службеног лица поставља рестриктивније, али се с друге стране у могуће учиниоце оба ова дјела укључује и одговорно лице, што су постали и тадашњи службеници у предузећима. То је у извјесној мјери створило проблеме и тешкоће, јер је и једно и друго дјело у групи дјела против службене дужности, мада је дјело из чл. 314а у свом једном дијелу имовински деликт, јер је његово конститутивно обиљежје користољубље, односно поступање службеног или одговорног лица у намјери прибављања противправне имовинске користи. Поред тога, као учиниоци ових дјела, како је речено, могла су бити и одговорна лица, дакле лица која у једном строгом смислу и немају својство службеног лица.3

Слично рјешење овог кривичног дјела преузео је и КЗ СФРЈ и КЗ СРБиХ из 1976/77 године, с том разликом што је КЗ СФРЈ оба наведена облика овог кривичног дјела легислативно технички поставио као једно дјело под називом “злоупотреба службеног положаја” (чл. 174), при чему су дјела из ст. 1 и 2 у основи представљала кривично дјело из чл. 314 (“неимовинска злоупотреба”), док су дјела из ст. 3 и 4 обухватала користољубиву злоупотребу из чл. 314а Кривичног законика из 1951. године. Кривични закон СРБиХ (чл. 226) у основи је прихватио исто рјешење.

Измјенама КЗ СФРЈ учињеним 1990. године унијето је неколико значајних измјена код овог кривичног дјела. За основни облик дјела из ст. 1 није довољна само намјера да се злоупотребом службеног положаја прибави себи или другом каква корист или другоме нанесе каква штета, већ је потребно да је корист и прибављена односно да је штета нанијета. Ранија инкриминација из ст. 2 и 3 унијете су у дјело из ст. 2 код кога је повећана казна. У ст. 3 прописан је најтежи облик дјела који је раније био предвиђен као кривично дјело пљачке у служби. Изршене су и одређене измјене новчаних износа код тежих облика дјела.

Кривични законик Републике Српске из 2000 године (чл. 337) у основи задржава концепцију овог кривичног дјела из КЗ СФРЈ, односно новелираног Кривичног законика из 1959 године, са одређеним претежно терминолошким, али и неким садржајним измјенама. Најприје, из описа кривичног дјела изостављен је атрибут “службени” који се односио на положај или овлашћење, јер тај израз није одгворајући када су у питању одговорна лица као извршиоци овог дјела. Истина, овај израз је остао у наслову, па би га стога у слједећим измјенама требало посве изоставити. Поред тога, у тексту ст. 3 више се не захтијева да се злоупотреба чини

3 Уп. П. Новоселец, Злоупотреба положаја или овласти као господарско казнено дјело, ХЉКПП, 1/2002, стр. 3-36.

Page 102: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 102

MODERNA UPRAVA

ради прибављања противправне имовинске користи, већ само имовинске користи, што нема посебне вриједности, јер је посве јасно да имовинска корист која представља обиљежје кривичног дјела у сваком случају мора бити противправна. Исто тако, најтежи облик дјела из ст. 4 постављен је према износима прибављене имовинске користи практично у два облика: први са износом преко 10.000 до 50.000 КМ и запријећеном казном од једне до осам година затвора и други најтежи са износом преко 50.000 КМ са казном од двије до десет година. Најзначајнија измјена ипак се односи на злоупотребу из ст. 3 код које лице поступа у намјери прибављања противправне имовинске користи, а које је у ранијем тексту у основи имало дјело из ст. 1, а то је некористољубива злоупотреба, што је била тешка противрјечност која је стварала тешкоће при тумачењу ове инкриминације. Наиме, код дјела из ст. 3 које се чини у намјери прибављања имовинске користи је стајало “ако је дјелом из ст. 1 овог члана прибављена противправна имовинска корист”, што је посве нелогично јер је у ст. 1 дјело које се чини ради остваривања неимовинске користи и стога оно не може бити у основи дјела којим се намјерава остварити имовинска корист. Стога је опис овог кривичног дјела модификован и формулисан на начин којим је отклоњена наведена нелогичност и противрјечност.

1. Анализа кривичног дјела злоупотребе службеног положаја или овлашћења из чл. 347 Кривичног закона РС

1. Појам кривичног дјела

Кривично дјело злоупотребе службеног положаја или овлашћења спада у категорију кривичних дјела са корупцијским својствима и неодвојиви је дио организованог криминалитета у сегменту привреде и функционисања јавних служби у структурама власти. Вршење овог дјела својствено је државним и јавним службама којима нарушава углед и наноси велику штету друштву у цјелини; оно је огледало лоше власти и њезиних негативних ефеката.

Кривично дјело злоупотребе службеног положаја има карактер општег кривичног дјела против службене дужности, с обзиром да већина других дјела представљају посебне облике овог кривичног дјела, па је оно у односу на њих супсидијарног карактера, тј. примјенује се само ако се дјелатност службеног или одговорног лица не може квалификовати као неко од тих дјела. Свако дјело против службене дужности на одређени начин је неки облик злоупотребе службеног положаја из чл. 347 КзРС, а које обухвата оне случајеве који нису дио законског описа дјела из чл. 347 То уједно значи да је искључено постојање стицаја између овог општег и неког од тих посебних дјела, па се дати случај квалификује као посебно кривично дјело.

Оно истовремено има особине и основног дјела из ове скупине дјела, јер већина службених кривичних дјела у својој основи представљају дјела злоупо-требе службе или службених овлашћења.

Page 103: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 103

MODERNA UPRAVA

Кривично дјело злоупотребе службеног положаја обухвата она незаконита поступања службених лица у вршењу службе која се предузимају у намјери прибављања за себе или другога неке користи, односно наношење штете другоме. По томе се ово кривично дјело и разликује од других облика злоупотребе службених овлашћења као што су дисциплински или неки други преступи који такође представљају непрописно вршење службе. Овим кривичним дјелом је, дакле, инкриминисано неовлашћено и незаконито коришћење службене позиције и службених овлашћења; коришћење могућности које учиниоцу омогућава службени положај да поступа на недопуштен начин и супротно интересима и циљевима службе. Он противправно користи могућности везане за своју службену позицију или овлашћење, власт коју му даје служба, односно службено лице не поступа на начин који је у складу са интересима службе, већ ради остварења власите користи или користи за другога, односно ради наношења штете другоме.

Према схватању неких аутора ово кривично дјело, онако како је конструисано у нашем законодавству, спада у привредне деликте, поготово онај његов облик који се односи на користољубиву злоупотребу службеног положаја.4 Неки аутори у његовој критици иду тако далеко да га називају “чудовиштем из прошлости које је преживјело слом комунизма у чијем је крилу било узгојено”.5 Критике у оваквој мјери нису основане, поготово ако се има у виду да је знатан број кривичних дјела по својој природи управљен на више објеката заштите и његово мјесто се одређује према оном који је примарног карактера и на основу тога се одређује његово мјесто у класификацији и груписању кривичних дјела. Кривично дјело злоупотребе службене дужности или овлашћења, као основно дјело, у свим својим облицима представља кривично дјело којим се у основи штити законито вршење службене дужности и правилност њеног функционисања.

2. Радња извршења

Радња извршења кривичног дјела злоупотребе службеног положаја или

овлашћења одређена је алтернативно и може се састојати у: искоришћавању службеног положаја или овлашћења, прекорачење граница службеног овлашћења и невршење службене дужности.

2.1. Искоришћавање службеног положаја или овлашћења. Искориш-

ћавање службеног положаја или овлашћења постоји када службено лице преду-зима радње које су формално у границама његовог овлашћења, али су оне противправне у материјалном смислу, јер су супротне интересима и задацима службе.6 У свом поступању учинилац интересе и циљеве службе занемарује и замјењује их својим или интересима неког другог лица. Слично овај појам

4 Уп. Ф. Бачић-Ш. Павловић, Коментар Казненог закона, Загреб, 2004., стр. 1160; П. Новоселец, цит. рад., стр. 10. 5 У тим смислу нпр. Матијевић, Tyranosaurus у Казненом закону, Одвјетник, 9-10/1999, стр. 42-45., уп. и П. Новоселец, цит. рад, стр. 3. 6 Уп. Бабић-Марковић, пос. дио (2008), стр. 248.

Page 104: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 104

MODERNA UPRAVA

схватају и дефинишу и многи други аутори.7 Службено лице свој службени положај или овлашћење користи да би прибавило себи или другоме какву корист или да би другоме нанијело какву штету. Типичан примјер оваквих злоупотреба службеног положаја представљају злоупотребе у вези са тзв. дискреционим овлашћењима, када је службено лице при доношењу неког акта или рјешавању неког случаја овлашћено да између више рјешења бира оно које је најцје-лисходније. Ако се службено лице при томе не руководи интересима службе, већ рјешење заснива на неком свом или туђем интересу, оно тиме злоупотребљава службено овлашћење иако формално дјелује у оквиру службене дужности.

Разграничење између искоришћавања службеног положаја или овлашћења није релевантно за постојање радње овог кривичног дјела, јер и у једном и другом случају ради се о вршењу одређене службене радње у оквиру овлашћења која има службено лице, али незаконито и противно интересима службе. Искоришћавање службеног положаја значи искоришћавање постојећих овлашћења везаних за положај службеног или одговорног лица унутар систематизације и организације службе у којој ради. Овлашћења се заснивају на правима и дужностима самог лица, најчешће установљеним постојећим правилима и прописима о вршењу службе. У структури службе одређен је хијерархијски положај службеног или одговорног лица, његова овлашћења која не припадају другим лицима у тој служби. Искоришћавањем службеног положаја истовремено се искоришћавају и службена овлашћења која произилазе из његовог положаја. Иако сва лица у свим службама немају посебан положај, она ипак могу извршити ово кривично дјело користећи се службеним овлашћењима у којима је инволвирана злоупотреба постојећих овлашћења. Најтипичнији примјер оваквих злоупотреба је поступање супротно постојећим прописима, одлукама и наређењима виших надлежних органа или код доношења одлука коришћењем већ наведених дискреционих овлашћења, при чему се при постојању више могућих рјешења свјесно поступа супротно интересима службе. Овај облик злоупотребе постоји и кад се предузима радња која нема својство службене радње, али се она врши коришћењем службеног положаја или овлашћења8.

2.2. Прекорачење граница службеног положаја. Прекорачење граница

службеног овлашћења постоји када службено лице поступа изван својих овлашћења у намјери да на тај начин себи или другом прибави неку корист или другом нанесе какву штету. Учинилац дјела прелази границе својих службених овлашћења, јер предузима службену радњу која је у надлежности другог службеног лица (више или ниже инстанце) или припада сасвим другој служби (тзв. узурпације). Један дио теорије заступа схватање да се под прекорачењем 7 Уп. нпр. Лазаревић, цит. уџб., стр. 684,685; Атанацковић, Кривично право, пос. део, Београд, 1981, стр. 569; Коментар КЗ СРЈ, стр. 579; Бачић-Павловић, Коментар КЗХ, стр. 1162. 8 Тако је суд нашао да ово кривично дјело чини дипломатски представник који је службеним колима пребацивао преко границе стране држављане, Пресуда Врх. суда Србије, Кж-130/64., уп. Коментар КЗ СРЈ, стр. 580.

Page 105: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 105

MODERNA UPRAVA

овлашћења као обиљежјем дјела злоупотребе положаја и овлашћења подра-зумијева само прекорачење овлашћења учињено вршењем службене радње која је у надлежности вишег службеног органа, дакле прекорачењем овлашћења учињено према вани. Ово схватање се заснива на ставу да се прекорачење овлашћења не може учинити прекорачењем интерних овлашћења, тј. вршењем службених овлашћења или радњи из надлежности нижег или подређеног службеног органа, јер то у суштини представља искоришћавање положаја или овлашћења, што је први облик радње.9 Друго, у нашој теорији и пракси заступљеније схватање, полази од става да дјело постоји увијек када службено лице предузима службену радњу која није у оквирима његовог овлашћења, наравно под условом да се то предузима у предвиђеној криминалној намјери, без обзира да ли се ради о интерном или прекорачењу овлашћења према вани. Ово схватање више одговара из разлога што полази од заштитног објекта код овог и осталих кривичних дјела из ове законске главе, а то је законито и правилно вршење службе10. Оно исто-времено више договара и садашњој организацији и задацима државних и јавних служби, а више му је наклоњена и судска пракса. Тако, ово дјело чини службено лице које изда наредбу за предузимање одређене службене радње за коју није имало овлашћење (нпр. претрес службених просторија, предузимање посебних истражних радњи, случај када службено лице на себе испостави уплатнице и тако наплати прековремени рад и сл.).

За постојање овог вида злоупотебе потребно је утврдити границе овлашћења службеног лица, за што су мјеродавни прописи који се односе на ту службу.

2.3. Невршење службене дужности. Невршење службене дужности

постоји када службено лице пропушта да врши своју службену дужност, да предузима службену радњу коју је обавезан предузети или када ту радњу чини тако да се не може постићи циљ који се њеним предузимањем треба остварити (формално вршење али материјално пропушатање вршења службене дужности). Службено лице, дакле, не чини нешто што спада у његову компетенцију и што је дужан да чини, одбија да уради нешто што је дужан да уради или одуговлачи са предузимањем или извршењем неке своје службене обавезе. То значи, да овај облик дјела спада у деликте са мјешовитом радњом извршења која обухвата и чињење и пропуштање. Тако нпр. када службено лице не донесе акт који је било дужно донијети, или га донесе у вријеме и на начин да он више не може бити сврсисходан. Наравно, у сваком случају на страни службеног или одговорног лица мора постојати намјера да се неизвршењем службене дужности за себе или другога прибави каква корист или да се другом нанесе нека штета

3. Неимовинска и имовинска корист, те штета и повреда права другог као посљедица кривичног дјела

9 Тако нпр. Новоселец, цит. рад., стр. 17. 10 Уп. и Коментар КЗ СРЈ, стр. 580.

Page 106: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 106

MODERNA UPRAVA

Када је у питању посљедица као конститутивно обиљежје дјела, ово

кривично дјело спада у деликте са сложеним конструкцијским моделом. Док је кривичним дјелима из ст. 1 и 3 инкриминисана сама радња извршења, и која су конципирана као дјелатносна кривична дјела или формални деликти (довољно је поступање са циљем прибављања какве неимовинске или имовинске користи или наношења другоме какве штете, чије прибављање или проузроковање није елеменат дјела), дотле су друга два облика дјела (ст. 2 и 4) постављени као материјални или посљедични деликти, јер је за њихово постојање нужно наступање и одређене посљедице која се састоји у знатној штети или тежој повреди права другога (ст. 2) или прибављеној имовинској користи (ст. 4).

Појам користи код овог кривичног дјела у нашој теорији и јудикатури схвата се доста широко.11 Тако, ово дјело постоји и када је службеник аутосаобраћајног предузећа које прима на гаражирање службене аутомобиле исте користио ради службеног провода. У судској пракси понекада се као неимовинска корист третира и имовинска корист када је није било могуће новчано изразити, нпр. узимање потрошачког кредита ради покривања мањка или замјена барираних чекова за готов новац.12 Слично је и када је у питању поступање са циљем да се другоме нанесе каква штета. Према претежном схватању то се може односити на сваку штету, материјалну или нематеријалну. Овај појам се слично схвата и у швајцарској судској пракси која полази од става да је за постојање злоупотребе службе (чл. 312 КЗ) довољно да учинилац иде за тим да било како озбиљно напакости другоме, због чега је разликовање кажњивог и некажњивог понашања отежано.13 У једнакој мјери све ово вриједи и када су у питању појмови “знатна штета” и “тежа повреда права другога”, као посљедице садашњег квалификованог облика дјела из става 2.

Имовинска штета није изричито предвиђена као обиљежје тзв. Користо-љубиве злоупотребе из ст. 3 и 4 КзРС, с обзиром да се у законском опису дјела говори само о прибављању имовинске користи. Вјероватно се полази од тога да је имовинска корист за извршиоца овог дјела или неког другог истовремено и штета за правно лице о чијим се интересима службено или одговорно лице дужно старати. Могуће је да службено или одговорно лице проузрокује штету, али да не оствари никакву корист, али се тада неће радити о овом облику дјела, већ неимовинској злоупотреби из ст. 1 и 2.

Ако се има у виду да је овлашћено лице коме је повјерена брига и старање над одређеном имовином обавезно не само да штити ту имовину већ и да ради на њеном увећавању, штета се може састојати и у тзв. изгубљеној добити. Њемачки судови су стога осудили трговачког путника због кривичног дјела злоупотребе

11 Уп. Коментар КЗ СРЈ, стр. 581. 12 Уп. Б. Златарић, Кривични закони у практичној примјени, II, свезак, 1958, стр. 602. Ово је посљедица доста рестриктивног поимања материјалне штете под којом се подразумијева само она штета која се може изразити у новчаном износу, што заговарају неки аутори. Уп. нпр. Деисингер, Казенски законик СР Словеније с коментарјем ин содно праксо, Љубљана, 1985, стр. 533. 13 Up. Stratenwerh, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer teil, Bern, 1984, стр. 335.

Page 107: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 107

MODERNA UPRAVA

повјерења који је уговоре са сталним партнерима свога послодавца склапао за свој рачун, или складиштара који је потенцијалне купце упућивао на конкурентску фирму у којој је био тајни члан.14

4. Субјективна страна дјела – виност или кривица

Субјективна страна свих облика кривичног дјела злоупотребе службеног

положаја захтијева постојање посебног умишљаја, тј. умишљаја који укључује и одређену намјеру. То значи да је ријеч о поступању са циљем прибављања за себе или другога неке неимовинске користи или проузроковању какве штете или повреде права другога (дјело из ст. 1 и 2), односно прибављања за себе или другога какве имовинске користи (дјело из ст. 3 и 4). Дакле, за постојање било којег од наведених облика дјела потребан је директни умишљај који укључује, како свијест о томе да се злоупотребљава службени положај или овлашћење (искоришћавањем, невршењем или прекорачењем), тако и свијест да се прибавља имовинска или неимовинска корист, односно да се другоме наноси знатна штета или теже повређује право дугога. Неки аутори ове посљедице третирају тежим посљедицама у смислу чл. 17 КзРС, што значи да је за одговорност довољан и нехат.15 Ипак, ради се о таквом дјелу код кога се радње предузимају с намјером постизања одређеног циља, а ко поступа са таквом намјером не поступа нехатно већ умишљајно. Због наведене намјере, спорним се чини могућност постојања и евентуалног умишљаја. Ипак, како је ово дјело у извјесној мјери и имовинског карактера, чини се логичним да је то могуће, јер је за његово постојање довољно да је учинилац био свјестан да нпр. због његовог пропуштања да обавља одређену дужност може доћи до имовинске штете и он на то пристаје. Ово је прихваћено и у њемачкој и аустријској доктрини када је у питању кривично дјело злоупотребе повјерења (Унтреуе) које покрива сличне садржаје.16

Код овог дјела у пракси се могу појавити и случајеви погрешне представе о одређеним обиљежјима бића кривичног дјела, када ће се поставити питање постојања заблуде. Могуће је да је учинилац сматрао да корист коју својим поступцима остварује није недопуштена (противправна) зато што је погрешно држао да су чланови друштва дали пристанак на такво поступање, односно да су они сагласни са тим. Уколико би пристанак чланова друштва постојао и ако би по свом карактеру заиста био такав да искључује биће дјела, онда би се радило о заблуди која би искључивала умишљај односно кривицу учиниоца, што значи да у таквим случајевима учинилац не би био кривично одговоран и његова кажњивост за дјело би отпала. Уколико би се заблуда односила на пристанак који није од

14 Up. Arzt/Weber, Straftrecht, Bes. Teil, Bielefeld, 2000, str. 596. 15 Тако нпр. Златарић, који је сматрао да је за то довољан и нехат, што је због ауторитета проф. Златарића у знатној мјери утицало на нашу теорију и судску праксу. 16 Up. Schünemann, StGB, Leipziger Kommentar Großkomementar, 11. Neub. Auflage, 27. Lieferung, § 266, Berlin-New York, 1998., str. 132, nap. 9; Kienapfel, Grundriß des österreichischen Strafrechts, II., Delikte gegen Vermögenswerte, 3. Auflage, Wien, 1993, str. 303, nap. 8.

Page 108: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 108

MODERNA UPRAVA

таквог значаја, тада би став учиниоца да његов поступак није недопуштен, односно његова заблуда о противправности, била отклоњива.

5. Могући учиниоци кривичног дјела

Већ је наведено да кривично дјело злоупотребе службеног положаја или

овлашћења спада у тзв. специјалне деликте које могу вршити само лица која имају својство службеног или одговорног лица (delictum proprium). На то указује и сам опис кривичног дјела у којем се јасно означава круг његових могућих учинилаца који је ограничен на службена и одговорна лица.17 Тумачење ових појмова донекле је отежано због одредбе из чл. 147 ст. 3 алин. 2 и ст. у којој стоји да кад је као учинилац одређеног кривичног дјела означено службено лице, лица из ст. 3 овог члана могу бити учиниоци тих дјела ако из обиљежја појединог кривичног дјела или из појединог прописа не произилази да учинилац може бити само неко од тих лица (слично је и у ст. 5). Овим се намеће дилема да ли свако службено и одговорно лице уопште може бити учинилац овог кривичног дјела, односно да ли ови појмови код овог дјела имају исти значај и садржај као и код других

17 Појам службеног и одговорног лица одређени су у чл. 147. ст. 3., 4. и 5., укључујући и страно службено лице у ст. 6. КзРС. Према овим одредбама: (3) Службено лице је изабрани или именовани функционер у органима законодавне, извршне и судске власти Републике Српске и у другим државним и управним установама или службама које врше одређене управне, стручне и друге послове у оквиру права и дужности власти која их је основала; лице које стално или повремено врши службену дужност у наведеним управним органима или установама; овлашћено лице у привредном друштву или у другом правном лицу којем је законом или другим прописом донесеним на основу закона повјерено вршење јавних овлашћења, а које у оквиру тих овлашћења врши одређену службену дужност, те друго лице које врши одређену службену дужност на основу овлашћења из закона или другог прописа донесеног на основу закона.

Кад је као учинилац одређеног кривичног дјела означено службено лице, лица из става 3 овог члана могу бити учинилоци тих дјела ако из обиљежја појединог кривичног дјела или из појединог прописа не произлази да учинилац може бити само неко од тих лица.

(4) Под појмом одговорно лице подразумијева се лице коме је у предузећу или другом правном лицу, с обзиром на његову функцију или на основу посебног овлашћења, повјерен одређен круг послова који се односе на примјену закона или прописа донесених на основу закона или општег акта предузећа или другог правног лица у управљању и руковању имовином или у руковођењу производним или неким другим привредним процесом или надзором над њим. Одговорним лицем сматра се и службено лице кад су у питању кривична дјела код којих је као учинилац означено одговорно лице, а нису предвиђена у глави о кривичним дјелима против службене дужности овог закона, односно као кривична дјела службеног лица у некој другој глави овог закона.

(5) Кад је као извршилац одређених кривичних дјела одређено само службено, односно одговорно лице или војно лице, сва та лица могу бити извршиоци тих дјела, ако из обиљежја појединог дјела или из појединог прописа не произилази да извршилац може бити само неко од тих лица.

(6) Страно службено лице је члан законодавног, извршног, управног или судског органа стране државе, јавни функционер међународне организације и њених органа, судија или друго службено лице међународног суда на служби у Републици Српској.

Page 109: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 109

MODERNA UPRAVA

кривичних дјела у којима су они означени као извршиоци.18 У том смислу је и питање да ли треба правити разлику измђу ових лица којима је повјерено нпр. старање над туђом имовином у зависности од тога да ли се ради о заједничкој или тзв. државној имовини или имовини која припада субјектима или друштвима у којима је имовина приватно власништво.

Када су у питању одговорна лица као извршиоци овог дјела, треба нагласити да су то у претходном времену била лица у привредним правним лицима, а нема разлога да то данас не буду и лица у привредним и трговачким друштвима. Дакле, не би требало бити спорно да су то и лица која имају значајне позиције у менаџменту у правим лицима јавног и приватног права, а само изузетно и лица изван тога круга, тј. запослени.19 Свакако да би ту требало укључивати и чланове управа дионичких друштава и друштава са ограниченом одговорношћу која имају кључну улогу у вођењу пословних активности тих друштава, без обзира да ли се ради о уговарању и склапању послова за друштво или некој другој радњи. Ријеч је о лицима која воде рачуна о заштити интереса друштва и која морају имати у виду дугорочнију перспективу друштва и рентабилност пословања, а не само краткорочне циљеве и стицање добити.20

Поставља се питање да ли учиниоци овог кривичног дјела могу бити и чланови надзорних одбора, будући да надзорни одбори не воде послове друштава. Иако ови одбори не воде послове, они ипак имају такву позицију да могу утицати на вођење тих послова, што се у пракси често дешава, па је стога посве оправдано и таква лица укључити у круг могућих извршилаца таквих дјела (разумије се да они могу бити саучесници, нпр. подстрекачи или помагачи иако немају наведено својство). То је најочигледније онда када се у статутима друштава или одлукама надзорних одбора одређује да се одређене врсте послова не могу ни обављати без сагласности тих одбора. Међутим и изван оваквих случајева, надзорни одбори врше надзор пословања друштва и дужни су да шаљу извјештаје скупштини о томе да ли друштво послује у складу са одговарајућим актима друштва, па уколико се оглуше о ту своју обавезу, односно уколико прећуте извјештавање о таквим неправилностима, такво њихово понашање може се квалификовати као невршење или необављање дужности, што је својеврсни облик злоупотребе положаја или овлашћења.

6. Питање саучесништва у кривичном дјелу

Како се ради о кривичном дјелу са специјалним субјектом (delictum

proprium), јасно је да његов извршилац а тиме и саизвршилац може бити само оно лице које има својство службеног или одговорнг лица. То значи да је за постојање саизвршилаштва код овог кривичног дјела потребно да сва лица која учествују у његовом вршењу морају имати својство службеног или одговорног лица. 18 Ову дилему је отворио својевремено још Златарић који је на крају изнио став да ипак не морају, уп. Златарић, КЗ у практичној примјени, I., стр. 319. 19 Up. Kienapfel, цит. рад, стр. 291. 20 Уп. Барбић, Право друштава, књ. II, Друштво капитала, 2. изд. Загреб, 2001, стр. 356.

Page 110: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 110

MODERNA UPRAVA

Међутим, када је у питању саучесништво у ужем смислу, тј. подстрекавање и помагање, онда то могу бити и лица која немају то својство. Овдје се ради о таквим личним својствима учиниоца дјела која представљају обиљежје кривичног дјела и које, за разлику од строго личних околности из чл. 26 ст. 3 КзРС, утичу на висину прописане казне и узимају се у обзир и када су у питању саучесници, што нека кривична законодавства и изричито прописују (нпр. Казнени закон Хрватске). Дакле, као подстрекач на извршење кривичног дјела злоупотребе службеног положаја или помагач у његовом вршењу, могу се појавити и она лица која нису службена или одговорна лица.

Међутим, поставља се питање како квалификовати учешће у овом дјелу ако једно лице које није службено на наговор службеног лица предузме неку радњу службеног лица (нпр. упише у службену књигу лажне податке). Да ли је у овом случају неслужбено лице извршилац, а службено лице подстрекач. Ако имамо у виду да ово дјело може учинити само службено лице, онда се у овом случају ради о специфичном случају посредног извршилаштва у којем је (посредни) извршилац дјела службено лице, а ово друго лице је само помагач. Ово је атипичан случај посредног извршилаштва ради тога што је непосредно дјелујући свјестан дјела (док код правог посредног извршилаштва није), па се стога овај случај у литератури означава и као тзв. долозно средство, јер се непосредно дјелујући користи не као обично средство у рукама посредно дјелујућег, већ као “умишљајно средство” које, иако свјесно дјела које чини, не може бити његов извршилац јер нема потребно својство које је обиљежје овог дјела, па се стога његова радња може квалификовати само као помагање у извршењу овог дјела.21

Посебног кривичноправног значаја је и питање да ли саучесник у овом дјелу може бити и лице у чијем интересу се врши ово дјело, односно лице за кога се остварује имовинска или неимовинска корист извршењем дјела. Ради се о питању од великог практичног значаја, јер се каткада дешава да се имовинска или друга корист извршењем овог дјела постиже за другога, па је стога значајно разјаснити питање да ли и када и тај други може бити саучесник у овом дјелу. Ово је значајно и ради тога што се у нашој пракси овај други углавном не оптужује.

Како нису искључени и случајеви када и овај други може имати статус саучесника, потребно је пажљиво испитати и анализирати све околности конкретнног случаја и на основу тога оцијенити да ли се ради о саучеснику или не. Логично је наиме поћи од претпоставке да се корист другоме веома тешко или готово никако не може прибављати без његовог знања и судјеловања, поготово ако се ради о таквим активностима које су захтијевале и његово учешће, односно о случајевима у којима се ради о великим вриједностима или новчаним износима. Сасвим је извјесно да један представник или власник одређене фирме или привредног друштва који заједно учествује нпр. са министром или помоћником министра за трговину и економске односе са иностранством или неким другим овлаштеним лицима (нпр. управницима царинарница и сл.) у пословима којима се

21 Уп. Бабић-Марковић, Кривично право, општи дио, Бања Лука, 2008, стр. 334-335.

Page 111: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 111

MODERNA UPRAVA

жели издејствовати повољнији статус при увозу одређених врста роба или сировина за производњу, може задобити статус саучесника у остваривању таквог кривичног дјела. То говори да у сваком конкретном случају ваља брижљиво анализирати учешће ових лица и то на основу правила која се односе на тзв. нужно саучесништво. Овај вид саучесништва се односи на посебне конструк-цијске моделе кривичних дјела у чијем чињењу учествују два лица од којих се једно не кажњава, али само под условом да је поступао у оним границама које му обезбјеђују такву позицију, тј. да се ограничио на онај минимум који му обезбјеђује заштиту а не кажњавање.22 Према правилима која вриједе за нужно саучесништво, тај други који се дакле ограничио само на позицију која му гарантује некажњавање неће бити саучесник. Зато неће бити саучесник партнер у неком послу који је из њега извукао корист ако се приликом преговора и склапања уговора са извршиоцем дјела као заступником оштећеног правног лица ограничио на уобичајене кораке ради остваривања повољног исхода за себе, а између њега и починиоца не постоји ни изричит ни прећутан договор на штету правног лица као уговорне стране. Међутим, радиће се о саучеснику-подстрекачу на извршење кривичног дјела злоупотребе службеног положаја ако уговорни партнер наговори директора друштва са ограниченом одговорноошћу да склопе за то друштво неповољан уговор, с тиме да ће му он накнадно исплатити дио остварене користи (tzv. “kick-back”).23

7. Однос према другим кривичним дјелима

Кривично дјело злоупотребе службеног положаја или овлашћења као

општи облик кривичног дјела против службене дужности повезано је и испреплиће се са другим кривичним дјелима, али не само из ове законске скупине дјела, па однос међу њима понекад бива доста сложен и није га увијек једноставно расвијетлити. Ово посебно након Новеле из 1959. године када је измијењена концепција овог деликта и када је уведена злоупотреба службеног положаја или овлашћења из користољубља из чл. 314а Кривичног законика. Прије тога, док ово дјело није обухватало било какву имовинску корист, односно док је представљало само формални деликт, оно је у теорији и пракси третирано као опште кривично дјело против службене дужности и као такво по правилу супсидијаритета примјењивано само уколико није постојало неко специјално кривично дјело против службене дужности. Међутим, ваља имати у виду да је ово кривично дјело у међувремену битно измијењено и његов однос са многим другим кривичним дјелима сада је много сложенији и не може се у сваком случају сводити на супсидијаритет. Треба нагласити да ни раније није постојао јединствен став у вези са односом овог и неких других дјела, посебно кривичног дјела примања мита24,

22 У том смислу в. и Новоселец, цит. рад, стр. 24. О нужном саучесништву детаљније в. у уџбенику Бабић-Марковић, општи дио, стр. 349-351. 23 Уп. Новоселец, цит. рад, стр. 24. 24 Уп. Златарић, И. свезак, стр. 166-168; Сингер, Прилог дискусији о стицају кривичних дјела из чл. 314. ст. 1. КЗ и кривичног дјела из чл. 325. ст. 1. КЗ, Наша законитост, 11-12/58, стр. 549-554.;

Page 112: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 112

MODERNA UPRAVA

али и неких других кривичних дјела.25 Тако је још раније Врховни суд Словеније у случају када је фалсификовање службене исправе извршено само у намјери да се користи неком лицу, нашао да би требало узети да постоји стицај ова два дјела.26 Исто тако, споран је и идеални стицај злоупотребе службеног положаја и дјела примања и давања мита, односно дјела неовлашћеног примања поклона или дарова из чл. 267 КзРС, као и већег броја других кривичних дјела против привреде и платног промета из гл. XXIV КзРС, као што су дјело склапање штетног уговора, несавјесно привредно пословање, злоупотреба овлашћења у пиривреди, злоупотреба лажног стечаја, а посебно кривичног дјела злоупотребе повјерења (чл. 244) из групе кривичних дјела против имовине. Имајући у виду да се ради о веома захтјевној и прилично сложеној проблематици која је од изузетног значаја за актуелну судску праксу, овај прилог би био преобиман уколико би и ова проблематика била укључена, па је стога остављамо као посебан прилог за неки од наредних бројева вашег цијењеног часописа.

SUMMARY

A felony abuse of power and authorities from the Article 347 of the Criminal Law of Republika Srpska is the most important felony from a group of felonies which impede legal and proper service. It is one of the key anticorruption offences which is basic for other offences from this legal group, but also for some other offences from different groups of offences which regularly occur as qualified forms if they are done by officials who abuse their power and authorities.

The author of this paper analyses the felony and its legal characteristics, relations with some other felonies, with critical thinking about some legal solutions and with recommendations for their amendments. When talking about characteristics of certain felonies and problems in practical application, the author also describes comparative solutions and attitudes of court practice in countries like Germany, Austria and Switzerland, as well as neighbour countries.

Кличек, Однос кривичног дјела злоупотребе службеног положаја према кривичном дјелу примања мита, Наша законитост, 6-7/56, стр. 270-276. Ова проблематика је веома актуелна у кривичноправној доктрини и судској пракси неких других земаља, као што је Њемачка, Аустрија и Швајцарска, али и у нашем окружењу. У том смислу уп. нпр. Schönke/Schröder, Strafgesetzbuch, Kommentar, 26. Auflage, München, 2001., str. 2339, uz § 299.; Stratenwerh, rad cit. u nap. 13; Arzt/Weber, rad. cit. u nap. 14; Schünemann, rad cit. u nap. 16; Kienapfel, rad cit. u nap. 16.; Novoselec, cit. rad, str. 25-35.; M. Deisinger, Kazenski zakonik s komentarjem, pos. del, Ljubljana, 2002, str. 607-613; Коментар КЗ СРЈ, стр. 582-583. 25 Уп. Коментар КЗ СРЈ, стр. 582-583; Бабић-Марковић, пос. дио (2008), стр. 250. 26 Уп. Бабић-Марковић, пос. дио (2008), стр. 250; Ђ. Лазин, Привидни идеални стицај, Београд, 1982., стр. 135.; Златарић, II. свезак, стр. 177; М. Деисингер, цит. рад, стр. 607-613;

Page 113: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 113

MODERNA UPRAVA

Проф. др Иванка Марковић Правни факултет Универзитет у Бања Луци

Примање мита – кривично дјело против службене дужности

Сажетак Примање мита представља основно и најзначаније кривично дјело којим се

инкриминише корупција у служби, тј. захтијевање или примање поклона или какве друге користи у вези са вршењем или невршењем службене дужности. Према законској формулацији дјела (чл. 351 КЗРС) разликујемо право пасивно подмићивање, неправо пасивно подмићивање и накнадно пасивно подмићивање.

Аутор у раду анализира битне елементе сваког појединог облика овог кривичног дјела, дајући истовремено и приказ релевантне судске праксе.

Кључне ријечи: корупција, право пасивно подмићивање, неправо пасивно

подмићивање, накнадно пасивно подмићивање.

1. Уводне напомене

Корупција носилаца државне и економске моћи, нарушавање етике и законитости у циљу стицања противправне имовинске користи од стране носилаца јавних и економских функција и овлашћења, представљају такве негативне друштвене појаве које угрожавају економске и демократске односе у друштву, складан економски развој и праведно и правично учешће у расподјели друштвеног производа. Корупција представља озбиљну пријетњу за демократију, правну државу и људска права27 која, упоредо са развојем савременог друштва, показује тенденцију сталног јачања и експанзије. Наиме, са развојем друштва и стварањем услова за брзе међународне комуникације, брзе и прикривене финансијске трансакције, промптне трансакције роба и капитала, стварају се погодни услови и

27 Наведено становниште је дошло до изражаја и на XIX конференцији европских министара правде, одржаној у граду Валету 1994.године, на којој је закључено да борба против корупције треба да подразумијева мултидисциплинаран приступ те да је неопходно, у што је краћем року могуће, усвојити адекватне законске прописе против корупције. Предложено је и стварање мулти-дисциплинарне групе за корупцију, што је и учињено 1994. године, када је Комитет министара основао Мултидисциплинарану групу за корупцију (ГМЦ) која је израдила Програм дјеловања против корупције у којем је обухватила све аспекте међународне борбе против те појаве.

Page 114: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 114

MODERNA UPRAVA

за ширење и јачање ове негативне друштвене појаве. Укључивањем организованог криминала у корупцију носилаца највиших политичких, законодавних, пра-восудних и извршних функција, корупција постаје изузетно опасан облик криминалитета. Наиме, спрега свих криминалних структура и активности, са веома софистицираним и разрађеним системом прања новца, којим се легализују криминалом стечена финансијска средства преко мафијашких финансијских институција, учинили су корупцију једним од најопаснијих видова крими-налитета. Висок ниво конспиративности, утемељен на заједничком интересу свих актера да се сачува тајност свих операција како би се избјегла кривична одговорност, отежава откривање и спречавање корупције. Због пријетње да ће сви учесници у коруптивним активностима, а посебно примаоци и даваоци мита, сносити кривичну одговорност, тамна бројка овог облика криминалитета је изузетно велика.28

Могли бисмо рећи да корупција, у савременом друштву, поред тероризма, различитих облика трговине људима, неовлаштене производње и промета опојним дрогама, трговине оружјем и других облика организованог транснационалног криминалитета, представља највећу пријетњу друштву и његовом нормалном функционисању. Стога не чуди чињеница да је последњих година дошло до значајних активности међународних организација, (као што су нпр.: Уједињене нације, Европска унија, Савјет Европе, Међународни монетарни фонд, Органи-зација за сарадњу и развој и многе друге), које су имале за циљ да утврде стратегију борбе против корупције, како на међународном тако и на националном нивоу.29 Као резултат тих активности усвојени су многи међународни акти30 међу којима је свакако најзначајнија Кривичноправна конвенција Савјета Европе о корупцији, јер се ради о првом документу који на цјеловит начин практично кодификује и уређује ову област. 31

28 Опширније о значају корупције у савременим условима живота в. код Д. Цотич: Међународне препоруке и национална искуства за борбу против корупције, Зборник “Привредни криминал и корупција”, Институт за криминолошка и социолошка истраживања, Београд, 2001., с. 295-297. 29 Активности ових организација су управљене на стварање превентивних програма, на побољшање квалитета рада органа задужених за откривање корупције, на побољшање квалитета кривичног законодавства и дјелотворности правосуђа, на стварање и оспособљавање специјализованих тијела за борбу против корупције и сл. Више о томе в. М. Бабић, И. Марковић: Кривично право, посебни дио, друго издање, Бања Лука, 2007., с. 257, 258. 30 С тим у вези можемо поменути нпр. Конвенцију о сузбијању подмићивања страних јавних службеника у међународним пословним трансакцијама (усвојену у окивиру Организације за економску сарадњу и развој 1997. године), Конвенцију Европске уније о борби против корупције (1997.) која се односила на службенике европских заједница или службенике држава чланица Европске уније, Интерамеричку конвенцију против корупције коју је усвојила Организација америчких држава 1996. године, Конвенцију Афричке уније о спречавању и борби против корупције из 2003. године, Конвенцију Уједињених нација проитв корупције из 2003. године итд. 31 Кривичноправна конвенција о корупцији (CRIMINAL LAW CONVENTION ON CORRUPTION“), усвојена 27. јанура 1999. године у Стразбуру, објављена је у Службеном гласнику БиХ – Међународни уговори, број 3/2001. У одредбама од чл. 2. до 12. ова конвенција позива државе чланице Савјета Европе и друге државе потписинице да у свом домаћем законодавству установе као кривично дјело активно и пасивно помићивање домаћих државних службеника (чл. 2.и 3.), подмићивање чланова домаћих и страних јавних скупштина (чл. 4. и 6.), подмићивање страних

Page 115: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 115

MODERNA UPRAVA

Иако корупција представља феномен иманентан сваком друштвено-економском уређењу, не постоји универзална дефиниција ове појаве која би била примјењива и прихватљива у различитим друштвено-економским и вредносним системима.32 Историјски посматрано, мијењао се и однос друштва и законодавца према одређеним дјелатностима, тако да су некада дозвољене, па чак и пожељне дјелатности, временом постајале недопуштене и инкриминисане.33 Однос друштва према одређеним појавама зависио је од степена културног, социјалног, политичког, моралног и сваког другог развоја, што је имало значајног утицаја и на правну регулативу ове појаве. Сматра се да је француски Наполеонов законик из 1810. године, на европском континенту, представљао прекретницу у кривич-ноправном третирању корупције, јер је увео строге казне у циљу сузбијања корупције у јавном животу.

Међународни акти којима се предлажу одговарајуће превентивне и репресивне мјере против корупције, такође не дају једнообразну дефиницују корупције. Корупција се у њима углавном одређује описно, уз набрајање по-јединих облика коруптивних дјелатности. Интересантно је напоменути да је Мултидисциплинарна група за корупцију при Савјету Европе, започела свој рад на изради Кривичноправне Конвенције на основу слиједеће привремене дефиниције: ”Корупција јесте подмићивање и сваки други облик понашања у вези с лицима којима су повјерена овлашћења у јавном или приватном сектору, а која крше обавезе које проистичу из њиховог статуса јавних службеника, приватно запослених, независних агената или неких других те врсте, усмјерено ка стицању неприкладних користи било које врсте за њих саме или друга лица.”34 Међутим, у коначној верзији текста наведене Конвенције је општа дефиниција корупције изостављена, а умјесто ње Конвенција садржи неколико дефиниција специфичних облика корупције, као што је то нпр.: активно и пасивно подмићивање, корупција у јавном сектору, злоупотреба утицаја, итд. Ни кривична законодавства појединих земаља не дефинишу појам корупције, тј. не садрже инкриминацију под таквим

државних службеника (чл. 5.), активно и пасивно подмићивање у приватном сектору (чл. 7.и 8.), подмићивање службеника међународних организација (чл. 9.), подмићивање чланова међународних парламентарних скупштина (чл. 10), подмићивање судија и службеника међународних судова (11), те трговину утицајем (чл. 12.). У свакој од ових одредби су описани поступци и дјелатности које треба инкриминисати као радње предметних кривичних дјела у националним законодавствима наведених земаља. 32 Посматрано етимолошки, ријеч корупција води поријекло од латинске ријечи цорупцио што може значити у зависности од конкретне прилике поквареност, кварност, изопаченост, поткупљивање, подмићивање, поткупљење, укварљивост, итд. Види М. Вујаклија: Лексикон страних ријечи и израза, Београд, 1975., с. 479. 33 Тако нпр. у Енглеској је крајем 18. вијека систем патронаже (покровитељства) био легитиман начин добивања високих управних положаја. Давање дарова, не симболичке већ супстанцијалне вриједности, сматрало се у трговини нормалним, чак се вриједност дара сматрала одбитком ради пореза, да би након Лоцкхеед афере за Американце постало изузетно рискантно послове “подмазивати даровима”. Опширније в. Ј. Крегар: Појава корупције, HLJKPP, Загреб, бр. 1/97., с. 25. 34 Criminal Law Convention on Corruption, ETS 173, 1999, Explanatory report.

Page 116: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 116

MODERNA UPRAVA

називом, већ, слично као и Кривичноправна конвенција, предвиђају већи број кривичних дјела којима се инкриминишу различита коруптивна понашања.

Данас се под појмом корупције углавном подразумијева злоупотреба јавне, друштвене или економске позиције, односно стварног или претпостављеног утицаја заснованог на тој позицији са циљем да се за себе или другог противправно стекне материјална или нека друга корист, политичка, статусна или економска предност.35 Међутим, према ужем одређењу овог појма, под корупцијом се означава однос најмање два лица у којем они недопуштеним и забрањеним поступањем, кршећи правне и моралне норме, повређују јавни интерес и узрокују деструкцију повјерења у функционисање правне државе и њених органа. Без обзира на начин њеног дефинисања, корупција је у сваком случају генерички појам за низ корупционих кривичних дјела у данашњим кривичним законодавствима.

2. Анализа кривичног дјела “примање мита” (чл. 351 КЗ РС)

Примање мита представља основно и најзначаније кривично дјело којим се инкриминише корупција у служби, тј. захтијевање или примање поклона или какве друге користи у вези са вршењем или невршењем службене дужности. Из овога произилази да је ратио легис ове инкриминације заштита правилног и законитог вршења службене дужности, односно правилног функционисања државног апарата а самим тим и заштита интереса грађана који у овом подручју дјеловања државних служби могу на различите начине бити повријеђени или угрожени.36 Поред тога, овим кривичним дјелом се онемогућава незаконито стицање имовинске или неке друге користи службених и одговорних лица на основу вршења њихових службених овлашћења и дужности. Дакле, циљ овог кривичног дјела јесте спречавање незаконитог стицања имовинске користи, због чега поједини аутори примање мита сврставају у имовинска кривична дјела. Међутим, уколико се пође од чињенице да је у основи стицања противправне имовинске користи злоупотреба службеног положаја и овлашћења, чиме се објективно повређује ауторитет службе и повјерење грађана у законито поступање службених лица, те да кривично дјело примања мита постоји и у ситуацији када службено или одговорно лице није примило мито, исправно је закључити да је ово кривично дјело по својој правној природи деликт против службене дужности.37

Према законској формулацији, ово дјело чини службено или одговорно лице које захтијева или прими поклон или какву другу корист, или које прими обећање поклона или какве користи, да у оквиру свог овлашћења изврши радњу коју не би смјело извршити, или да не изврши радњу коју би морало извршити (ст. 1); или да изврши радњу коју би морало или могло извршити, или да не изврши радњу коју не би смјело извршити (ст. 2); или које послије извршења, односно 35 Тако и Цотич, оп. цит. с. 301., Бабић-Марковић, оп. цит. с. 258. 36 Упореди Schmidhauser, E.: Strafrecht, Besonderer Teil, Tubingen, 1980., s. 229. 37 Опширније о томе види Коментар КЗ СКВ, у редакцији Н. Срзентић, Београд, 1981. године, с. 754, 755.

Page 117: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 117

MODERNA UPRAVA

неизвршења радње наведене у ст. 1 и 2 овог члана, а у вези с њом, захтијева или прими поклон или какву другу корист (ст. 3).

Извршилац дјела у свим облицима може бити само службено или одговорно лице, што овај деликт сврстава у delicta propria. Према чл. 147 ст. 3 КЗ РС, службено лице је изабран или именован функционер у органима законодавне, извршне и судске власти Републике Српске и у другим државним и управним установама или службама које врше одређене управне, стручне и друге послове у оквиру права и дужности власти која их је основала; лице које стално или повремено врши службену дужност у наведеним управним органима или установама; овлашћено лице у привредном друштву или у другом правном лицу којем је законом или другим прописом донесеним на основу закона повјерено вршење јавних овлашћења, а која у оквиру тих овлашћења врши одређену дужност, те друго лице које врши одређену службену дужност на основу овлашћења из закона или другог прописа донесеног на основу закона. Под појмом одговорног лица подразумијева се лице коме је у предузећу или другом правном лицу, с обзиром на његову функцију или на основу посебног овлашћења повјерен одређен круг послова који се односе на извршавање закона, прописа донесених на основу закона или општих аката предузећа или другог правног лица у управљању и руковању имовином или у руковођењу производним или неким другим привредним процесом или надзором над њима. Одговорним лицем сматра се и службено лице кад су у питању кривична дјела код којих је као учинилац означено одговорно лице, а нису предвиђена у глави о кривичним дјелима против службене дужности овог закона, односно као кривична дјела службеног лица у неког другој глави овог закона (чл. 147 ст. 4) Када је као извршилац одређених кривичних дјела означено само службено, односно одговорно лице сва та лица могу бити извршиоци тих дјела, ако из обиљежја појединог дјела или из појединог прописа не произилази да извршилац може бити само неко од тих лица.

Из законске формулације дјела произилази да примање мита, које се у литератури назива и пасивно подмићивање, има три облика: право, неправо и накнадно пасивно подмићивање.

2.1.Право пасивно подмићивање

Право пасивно подмићивање (ст. 1) постоји када службено или одговорно

лице захтијева или прими поклон или какву другу корист или прими обећање поклона или какве користи, да у оквиру свог овлашћења изврши радњу коју не би смјело извршити или да не изврши радњу коју би морало или могло извршити. Дакле, суштина неправа код овог облика пасивног подмићивања огледа се у спремности учиниоца да за награду незаконито поступа. Већ та спремност, поткупљивост, подмитљивост, довољно је друштвено опасна да угрози законито и правилно обављање службене дужности, те је за постојање кривичног дјела ирелевантно да ли је учинилац предузео радњу поводом које је примио мито.

Радња извршења је одређена алтернативно те се дјело може извршити захтијевањем или примањем поклона или какаве друге користи или примањем

Page 118: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 118

MODERNA UPRAVA

обећања поклона или какве друге користи у вези са незаконитим поступањем извршиоца дјела. За постојање дјела је ирелевантно од кога је потекла иницијатива за подмићивање, да ли од даваоца или примаоца мита. Захтијевање мита се може састојати у сваком поступању из којег се може закључити да службено лице тражи наведену протууслугу за предузимање или непредузимање службене радње. То може бити усмена или писмена изјава, поступак или конклудентна радња из које се може закључити да се захтијева поклон или каква друга корист.38 Примање поклона или какве друге користи може бити изражено кроз различите радње службеног лица, нпр. његовим узимањем, стављањем у ладицу, уступањем неком другом, одређивањем мјеста на које ће се мито однијети или лица којем ће се предати, саглашавањем путем конклудентних радњи, изражавањем спремности да се прихвата мито, што може бити учињено прећутно, итд.39 Сматра се да је мито примљено и у случају када учинилац дјела вербално одбија пријем поклона или какве друге користи, али фактички прихвата поклон на начин да га нпр. не враћа даваоцу, троши га, даје га другом лицу и сл.40 Примање обећања поклона постоји у случају када учинилац на било који начин изрази спремност и расположење да прихвати поклон или какаву другу корист које су му обећане у вези са незаконитим вршењем службене радње, с тим што ће мито бити уручено касније (постоји, дакле, временска дистанца између момента примања обећања поклона или какве друге користи и момента примања поклона или какве друге користи).41 Захтијевање или примање поклона или какве друге користи, односно примање обећања поклона или какаве друге користи, може се извршити непосредно или посредно. При томе је за постојање дјела ирелевантно да ли се прималац и давалац мита познају – битно је само да између њих постоји договор, односно споразум о

38 У том смислу поступа и ВС РХ, у пресуди број: I Кж 82/05-6. у којој се каже:”Из изреке и образложења првоступањске пресуде јасно произлази да је оптуженик затражио од оштећеника износ од 5.000,00 кн како би му предао записник о обављеном инспекцијском надзору с уредним налазом. То што се, при анализи исказа свједока W. М., у пресуди утврђује да је оптуженик најприје три пута поновио да он може оспорити или дозволити поврат ПДВ-а, суд првог ступња с правом тумачи као посредан позив оштећенику за давање мита, којег је оптуженик касније у разговору и изричито затражио. Стога никаквог протурјечја по том питању нема.”,www.vsrh.hr 39 Примјер из судске праксе: “Када радник на овери докумената у суду прими новац да у оквиру свог службеног овлашћења изврши радњу коју не би смео да изврши и овери пуномоћје лицу које то пуномоћје није издало нити га потписало, већ је пуномоћје поптписало друго лице, тиме је као службено лице извршило кривично дело примања мита из члана 254. ст. 1. КЗС”. Пресуда ВСС, Кж. 1356/98 од 22. децембра 1998. 40 Такав став заузет је и у одлуци Врховног суда Србије Кж I бр. 673/86., наведено према М. Томановић: Примање и давање мита као облик корупције, Зборник „Привредни криминал и корупција“, Институт за криминолошка и социолошка истраживања, Београд, 2001., 244. 41 Према становишту ВСС, примање обећања поклона може се састојати и у обећању отписа дуга који учинилац има према даваоцу поклона. Из образложења: Наводи из жалбе браниоца оптуженог су неосновани. Оптужени је у својству службеног лица – референта за издавање возачких дозвола у СУП-у од другооптуженог примио обећање поклона од 600 ДЕМ на име отписа дуга који је према другооптуженом имао за офарбано возило, да би му начинио лажну возачку дозволу, што је и учинио. Пресуда ВСС, Кж. 47/96 од 23. марта 1996

Page 119: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 119

MODERNA UPRAVA

размјени услуга који укључује, с једне стране, незаконито вршење службене радње, а с друге стране, давање мита за такво поступање.

Захтијевање или примање поклона или какве друге користи, односно примање обећања поклона или какве друге користи, треба да је повезано са службеном радњом службеног или одговорног лица. Дакле, у питању су увијек радње које припадају кругу службених овлашћења одређеног службеног или одговорног лица тако да их он може предузимати на основу свог службеног положаја, односно радње које припадају његовим службеним задацима. При томе је ирелевантно да ли је радњу, за коју се прима мито, према унутрашњем службеном распореду, требало обавити нека друго службено лице а не оно које је примило мито. Уколико би службено или одговорно лице примило мито да би извршило радњу која не спада у круг њихових службених овлашћења или надлежности, онда не би постојало ово, већ неко друго кривично дјело из групе кривичних дјела против службене дужности. Захтијевање или примање поклона или какве друге користи, односно примање обећања поклона или какве друге користи се врши у вези са незаконитим поступањем у вршењу службене дужности.42 Прималац мита се тиме обавезује да у оквиру свог службеног овлашћења изврши службену радњу коју не би смјело извршити, односно не изврши радњу коју би морало или могло извршити. Такав случај постоји нпр. кад службено лице које је иначе овлашћено да нпр. донесе рјешење о рушењу бесправно изграђеног објекта, захтијева или прими мито да не би донијело такво рјешење.43 Дакле, између захтијевања или примања поклона или какве друге користи, односно пријема обећања поклона или какве друге користи и незаконите радње службеног или овлашћеног лица постоји узајамна веза – мито је мотив

42 Примање мита се најчешће дешава у вези са контролом саобраћајне полиције, која, за награду, одустају од пријаве одређеног саобраћајног прекршаја. Такав случај имамо нпр. у пресуди ВСРХ, бр. I Кж 883/04-3, у којој се истиче: “Свједок С. Ч. исказао је децидирано да га је управо опттужени З. О. – којег је препознао истог дана, 2. коловоза 2001. године, пригодом препознавања особа и на главној расправи – зауставио као полицајац, с образложењем да је починио прометни прекршај и какве су санкције за то. А кад је упитао оптуженика „може ли што смањити“, оптуженик га је упитао „колико даје“. Свједок С. Ч. устврдио је, да је тада оптуженику понудио 50,00 кн, на што му је овај казао „тко ће то потрошити“ или „која је то лова“ или нешто слично. Но, кад му је дао новчаницу од 100,00 кн, оптуженик ју је узео и спремио у џеп. Уз то, треба још као непријепорно истаћи, да С. Ч. није пријављен за речени прометни прекршај. Начин на који је оптуженик, као полицајац, примио од С. Ч. 100,00 кн и према оцјени Врховног суда Републике Хрватске, као другоступањског суда, недвојбено потврђује, да је то учинио због тога да као службена особа у границама своје овласти не обави службену радњу (пријаву за прометни прекршај), коју мора обавити. В. www.vsrh.hr 43 Када стражар затвора унесе мобилни телефон у просторије затвора и преда га притворенику који обави телефонске разговоре без контроле, тиме је извршио службену радњу коју не би смео да изврши. Из образложења: Првостепеном пресудом оптужени је оглашен кривим да је учинио кривично дело примања мита из члана 254. ст. 1. КЗС тако што је у оквиру свог службеног овлашћења извршио службену радњу коју не би смео да изврши за шта је примио поклон, тако што је примио мобилни телефон и унео га у просторије затвора и предао притворенику који је обавио више телефонских разговора да би за ту услугу примио награду у утврђеном износу. У тако утврђеним радњама оптуженог стоје сва обележја кривичног дела примања мита из члана 254. став 1. КЗС. Пресуда ВСС, Кж. 1701/97 од 16. јуна 1998.

Page 120: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 120

MODERNA UPRAVA

незаконитог поступања службеног или одговорног лица.44 Стога неће постојати ово кривично дјело ако је мито учињено службеном лицу по неком другом основу, а не оном који се односи на вршење његове службене дужности. При томе је потребно да између службеног или одговорног лица и даваоца мита постоји, макар и прећутна, нагодба о размјени услуга; чини се услуга за протууслугу, прима се мито или обећање мита да би се обавила или не би обавила нека радња45

Спорно је питање да ли је за постојање овог дјела неопходно да се мито прима у вези са вршењем једне одређене конкретне радње или је довољно да се мито прима ради предузимања било које недопуштене радње из дјелокруга своје службене дужности. С тим у вези, у теорији се истиче да одговор на ово питање треба тражити у суштини неправа овог кривичног дјела, тј. у спремности учиниоца дјела, односно службеног или одговорног лица, да незаконито поступа. У складу са тим, постојаће кривично дјело примања мита ако је учинилац дјела захтијевао или примио поклон или какаву другу корист или обећање поклона или какве друге користи да изврши било коју незакониту радњу из дјелокруга својих службених овлашћења. Сматра се да је довољно да су странке сагласне да је мито протучинидба за било коју службену радњу, односно да се ради о споразуму у којем се још не зна која ће се конкретна радња извршити, али се зна да је купљена и плаћена радња из дјелокруга службених радњи односног службеног или одговорног лица.46

Објекат радње извршења јесте поклон или каква друга корист. Под поклоном, у смислу ове инкриминације, сматра се свака имовинска вриједност која се примаоцу даје без накнаде. То могу бити покретне и непокретне ствари, нпр. новац, хартије од вриједности, земљиште, шума, стан, индустријски производи, итд. Предмет поклона могу бити и права која се могу преносити на другог а када је ријеч о примању обећања поклона онда се као предмет поклона могу јавити и ствари које ће настати у будућности (нпр. плодови). Друга корист у смислу овог кривичног дјела, подразумијева сваку ону корист која не улази у појам поклона. Она може бити материјална и нематеријална, нпр. боље радно мјесто, добијање кредита под повољнијим условима, добијање стипендије, плаћено стручно усавршавање у иностранству, неосновано напредовање у служби, плаћено путовање, итд. Ту улазе све врсте стварне предности или погодности приматељу мита или некој другој особи у замјену за обављени посао.47

44 Упореди Коментар КЗ СКВ, оп. цит. с. 756. 45 Упореди А. Гарачић: Однос казненог дјела злоупорабе службеног положаја и овласти и примања мита, www.vsrh.hr 46 В. Ф. Бачић, Ш. Павловић: Коментар Казненог закона, Загреб, 2004. с. 1209. 47 С тим у вези судска пракса заступа исто становиште. Тако нпр. ВСРХ, у пресуди I Кж-969/80. од 17.12. 1980. истиче: „Ако је погодовна купња аутомобила учињена некој службеној или одговорној особи ради тога да би она у границама свог овлаштења обавила неку радњу коју не би смјела обавити, па тако нпр. да од некога као представник одређене трговинске организације купи некурентну или фиктивну робу, тада је почињено казнено дјело примата из чл. 347. ст. 1. КЗ. При томе се, наиме, мора узети да и било какаво неуобичајено погодовање те особе при купњи аутомобила (изван увјета уз које се иначе врши продаја мотороних возила на кредит) представља

Page 121: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 121

MODERNA UPRAVA

Постојање дјела не зависи од висине односно вриједности мита (в. Закон о поклонима). Међутим, ако се ради о поклону мале вриједности треба утврдити да ли је лице и таквим поклоном било мотивисано на предузимање службене радње, односно да ли између примљеног поклона и незаконитог поступања постоји узрочна веза. Ако се утврди постојање такве везе и код мањих поклона, онда постоји кривично дјело, јер се не смије заборавити суштина овог деликта – спремност службеног лица да за награду незаконито поступа.48 Дакле, поклон или каква друга корист морају, у сваком конкретном случају, бити такви да доведу или да су подобни довести службено или одговорно лице у положај да се понаша супротно правилима, стандардима и интересима службе коју је дужно законито и правилно обављати.49 За постојање дјела је ирелевантна чињеница да ли се поклон или друга корист захтијева за себе или за другога.

Ово кривично дјело је довршено самим захтијевањем или примањем мита или његовим обећањем. Само извршење или неизвршење радње од стране службеног или одговорног лица није законско обиљежје овог кривичног дјела и стога за његово постојање није неопходно да је предузето незаконито поступање за које је примљено мито. Уколико су предузете и те радње онда се може радити и о бићу неког другог кривичног дјела, па ће тада постојати стицај између овог и тога другог дјела (нпр. ако је службено или одговорно лице уз то и фалсификовало јавну исправу, онда постоји стицај примања мита и фалсификовања јавне исправе). Међутим, уколико је службено лице прво захтијевало мито, па га након неког времена и прими, постојаће ипак само једно дјело примања мита.

Из наведеног произилази да покушај овог дјела није могућ, јер је кривично дјело довршено већ у моменту када се захтијева поклон или каква друга корист или прими обећање поклона или какве друге користи, дакле без обзира да ли је учињена или није службена радња за коју је мито примљено.50

Лице које предузме радње којима се омогућава остварење овог дјела, помагач је у његовом извршењу. Тако ће као помагач бити лице које носи поклон од даваоца мита службеном или одговорном лицу као примаоцу мита, ако је било свјесно о чему се у конкретном случају ради, јер је том радњом омогућило остварење кривичног дјела примања мита.51

Субјекивну страну дјела чини умишљај и то директни умишљај што произилази из природе овог кривичног дјела.

другу корист коју има у виду одредба чл. 347. ст.1. КЗ, тј. да такву корист не представља искључиво примање или обећање нечега на дар.“ 48 Упореди Бабић, Марковић, оп. цит. с. 259. 49 Тако и Бачић, Павловић, оп. цит. с. 1208. 50 Наведено становиште долази до изражаја у свим судским одлукама. Тако нпр. У пресуди ВСРХ се истиче “у конкретном случају оптуженик је примио новац од свједока Е. у циљу да га код одмјеравања пореза фаворизира, дакле, да у кругу своје службене овласти обави неку службену радњу коју не би смио учинити, а управо те радње су довољне за појам довршеног кривичног дјела примања мита, при чему није одлучно је ли оптуженик и обавио службену радњу за коју је је примио дар, а коју он би смио обавити”. Одлука овог суда бр. Кж.1475/59, наведена према Бачић, Павловић, оп. цит. с. 1212. 51 У том смислу и ВСХ, Кж. 774/54, према Гарачић, оп. цит. с. 4.

Page 122: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 122

MODERNA UPRAVA

За овај облик дјела законодавац је предвидио казну затвора од једне до осам година.

2.2. Неправо пасивно подмићивање

Други облик кривичног дјела примања мита јесте неправо пасивно

подмићивање (ст. 2). Овај облик дјела постоји када службено или одговорно лице захтијева или прими поклон или какву корист, или које прими обећање поклона или какве користи, да у оквиру свог овлашћења изврши радњу коју би морало или могло извршити, или да не изврши радњу коју не би смјело извршити.52 Неправо пасивно подмићивање се од правог пасивног подмићивања разликује само у службеној радњи поводом које је извршено примање мита. Наиме, код правог пасивног подмићивања, примање мита се врши како би се извршила незаконита радња, односно како би се недопуштено, незаконито дјеловало у оквирима службеног овлашћења. Код неправог пасивног подмићивања, мито се прима како би се поступало у границама службеног овлашћења и предузимала законита службена радња која се и иначе треба предузети или да се не би предузела службена радња која се иначе не би смјела предузети.53 С обзиром на такав карактер службене радње која се предузима, сматра се да је неправо пасивно подмићивање лакши облик дјела у односу на право пасивно подмићивање, јер се захтијевање или примање поклона или какве користи, односно примање обећања поклона или какве користи односи на обављање службене или неке друге радње која је допуштена и законита те улази у дјелокруг службеног или одговорног лица. Овакав закључак произилази и на основу става самог законодавца израженог у висини запријећене казне. Наиме, за неправо пасивно подмићивање прописана је казна затвора од једне до пет година, док је за право пасивно подмићивање та казна прописана у распону од једне до осам година. Међутим, не треба заборавити на чињеницу да је извршилац дјела службено или одговорно лице које захтијева или прима мито како би поступило у оквиру својих службених овлашћења, дакле, које искориштава своју службену дужност или овлашћење за властито богаћење. Тиме се нарушава углед државних органа и честитост, законитост и правилно вршење службене дужности и овлашћења. У томе и јесте висок степен друштвене опасности овог дјела, јер се ради о појединцима који, и оно што им је дужност, неће радити ако им заинтересована странка за то не плати. Дакле, извршилац дјела тражи од заинтересованог лица мито како би урадио оно што представља његову

52 Када полицајац од лица коме је требало да се врати привремено одузето возило до окончања поступка, захтева као противуслугу и прими 300 ДЕМ приликом враћања возила, у својству службеног лица примио је поклон да изврши радњу коју мора да изврши, па тиме чини кривично дело из чл. 254. став 2.КЗС. Пресуда ВСС, Кж. 148/99 од 20. априла 1999. године, Симић, 190. 53 Тако је ВСХ у једној својој одлуци навео да је учинилац казненог дјела примио поклон да унутар својих овлашћења обави радњу коју би и без тога морао обавити, што представља чињенични супстрат тзв. неправог пасивног подмићивања као посебног казненог дјела против службене дужности, јер је оптуженик као службена особа, пошто је закључио послове са страном фирмом, примио за себе провизију од власника те фирме, Одлука ВСРХ, Кж-358/87 од 11.4. 1989, према Гарачић, оп.цит., 6.

Page 123: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 123

MODERNA UPRAVA

редовну дужност, што је подручје његових задатака у служби.54 Могуће је да предузимање такве радње услиједи након примања мита (нпр. службено лице обећава странци брзо доношење рјешења о пензији ако странка да поклон или какву корист, или службено лице захтијева поклон или какву корист од странке како би му у што краћем времену донијело ријешење о урбанистичкој сагласности), или да се таква радња предузима истовремено са примањем мита. Могло би се рећи да је суштина овог облика кривичног дјела примања мита онемогућавање коришћења службеног положаја за лично богаћење службених и одговорних лица, односно за постизање неосноване и незаконите имовинске и друге користи.55

У погледу осталих обиљежја кривичног дјела нема разлике између правог и неправог пасивног подмићивања. Као и код претходног облика дјела, субјективну страну дјела чини директни умишљај. Покушај дјела није могућ.

2.3. Накнадно пасивно подмићивање

Накнадно пасивно подмићивање (ст. 3) постоји у случају када службено

или одговорно лице, послије извршења, односно не извршења радње наведене у ст. 1 и 2 овог члана, а у вези с њом, захтијева или прими поклон или какву другу корист. Мито се овдје захтијева или прима за ону службену радњу која је већ учињена или није учињена, било да је она законита или незаконита. Дакле, ово дјело обухвата службене радње како из ст.1 тако и ст. 2 Временски однос између учињене службене радње и захтијевања и примања мита ирелевантан је за постојање овог дјела. Важно је да између накнадног подмићивања и ранијег поступања службеног лица постоји узрочна веза. Међутим, ако је мито било обећано прије поступања службеног лица, постојаће један од претходна два облика кривичног дјела примања мита.

Сврха ове инкриминације је да се службена лица спречавају да своју службену дужност злоупотребљавају ради прибављања одређених користи које им не припадају. За разлику од овог не постоји кривично дјело накнадног активног подмићивања. Дакле, ако неко службеном лицу даје поклон у вези са учињеном или неучињеном радњом а то раније није обећао, тиме не чини кривично дјело.

Субјективну страну дјела чини директни умишљај а покушај дјела није могућ. За овај облик дјела предвиђена је казна затвора до три године.

Посебном одредбом у ставу 4 овог члана законодавац је предвидио обавезно одузимање примљеног поклона или имовинске користи.

54 Упореди Бачић, Павловић, оп. цит.с. 1210. 55 Тако и Коментар КЗ СКВ, оп. цит. с. 756.

Page 124: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 124

MODERNA UPRAVA

SUMMARY

Acceptance of bribe is basic and the most important form of crime which determines corruption at work. In other words, it is described as request or acceptance of presents, or any other form of valuable objects, for activities in relation to performing or not performing official duties. According to legally prescribed definition of this act there are real passive bribing, false passive bribing and subsequent passive bribing.

The author of this paper analyses important elements of each of these felonies, while showing a relevant court practice at the same time.

Page 125: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 125

MODERNA UPRAVA

Проф. др Предраг Димитријевић Правни факултет Источно Сарајево

ЕЛЕКТРОНСКА УПРАВА И ИНФОРМАЦИОНО ДРУШТВО

САЖЕТАК

Електронска управа је социјално информациони-управно правни систем који користи wеб апликације засноване на Интернету и друге информационе технологије повезане са процедурама које омогућавају примену тих технологија, којима се олакшава приступ и испорука информација и управних служби грађанима, агенцијама и разним владиним органима. Симбиоза управе и ICT-а није проста информатизација управног система већ представља нешто ква-литативно ново, трансформацију реалног управног апарата у вируелни управни систем, што га чини економичним, ефикасним и ефективним сервисом. У функционалном смислу е-Управа је усмерена на три сфере: према грађанима (G2C), према правним лицима и компанијама (G2B) и на међусобну интеракцију између самих државних органа (G2G). Увођење електронске владе ствара друштвене, културне, институционалне и политичке последице. Главни стратешки циљеви е-Владе су задовољење потреба грађана, пословног света и државних органа, односно административна, економска и политичка ефикасност (е-демократија: гласање за изборе и референдуме), што као крајњи циљ има "добру владу". Парадокс је што тек виртуелни информациони управни систем постаје претпоставка управе са "људским ликом".

1. Појам и домени електронске јавне управе

Нове информационо комуникационе технологије, мобилни телефони, дигитална телевизија, нови медији и Интернет су феномени који мењају нашу свакодневну егзистенцију и истовремено трансформишу функционисање управе као електронских управних служби. Коришћење компјутера и Интернета убрзано трансформише међусобне утицаје и односе између грађана, приватног бизниса и саме Владе. ICT трансформише претходни модел јавне управе, који се означава као "Нови јавни менаџмент" у тзв. "Мрежну јавну управу" (Networking Governance).1

Наш позитиван став да их прихватимо и омогућимо да оне имају активну улогу, детерминисаће наш просперитет, посао, економију и квалитет живота. ICT су средство на путу трансформације једног социјалног система - service society, у

1 www.egovjournal.com.

Page 126: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 126

MODERNA UPRAVA

други - information society.2 Електронска влада је мост на путу тог процеса. Већина влада данас у свету дистрибуирају информације путем web страна, изграђују своје дигиталне базе података и пружају одредјене услуге on-line путем. Е-Управа замењује Интернетом све што је до сада било у папирној форми, од централизоване базе података, матичних књига до плаћања пореза, а што ће грађанима уштедети време и новац. Информационе технологије базиране на Интернету треба да омогуће грађанима приступ ка информацијама и управним службама, али и за остварење других сврха. Задатак електронске – беспапирнате Управе није да створи нови имиџ о себи или код својих корисника, већ да користи свима.3

Електронска управа (electronic Government) је социјално информациони управно правни систем који користи web апликације засноване на Интернету4 и друге информационе технологије повезане са процедурама које омогућавају примену тих технологија, којима се олакшава приступ и испорука информација и управних служби грађанима ("citizen-centric Government information and services"), агенцијама и разним владиним органима. Симбиоза управе и ICT-а није проста информатизација управног система већ представља нешто квалитативно ново, трансформацију реалног управног апарата у вируелни управни систем, што га чини економичним, ефикасним и ефективним сервисом.5

Електронска управа је концепција која се састоји у употреби инфор-мационе и комуникационе технологије (ICT) у свим активностима јавне и политичке управе. Тиме се јавна управа (Public Administration) трансформише (редефинише) у службу за потребе грађана (Civil Service) али у информационом (виртуелном) смислу. Информациона и комуникациона технологија (ICT) се екстензивно користи у процесу пружања информација са циљем да се понуде јавне услуге на административном и политичком нивоу. ICT је средство у процесирању информација електронским путем и то помоћу Интернет (Hyperlink) технологије. Она је неопходан услов за фукционисање е-Владе, која је у служби грађана, економије и политике.

Електронска влада постоји у готово свим развијеним земљама широм света (САД, Канада, Јапан, Аустралија, Нови Зеланд, Финска, Немачка, Велика Британија, Аустрија итд.). Она може да има у свакој земљи (на федералном, државном и локалном нивоу) и посебне називе ("Help" Government, Vienn@eGovernment6), зависно од имена града, односно државе. Електронска

2 H.J. Scholl, E- Government: A Special Case of ICT-enabled Business Process Change, Procedings of the 36th Hawai International Conference on System Sciences, 2003, p 2. 3 С. Лилић, М. Марковић, П. Димитријевић, Наука о управљању са елементима правне информатике, Београд, 2001. 4 Интернет долази од појма међумрежа (''inter-networking'') где су више компјутерских мрежа повезане заједно. Преко Интернета се одвија бизнис арена, електронска пошта (e-mail), трансфер фајлова и чатовање (chat rooms), док се трговина и поуздани проток информација одвија посредсвом глобалне светске мреже (World Wide Web - www). 5 "E-Government Act of 2002" Public Law 107–347, 107th Congress. Dec. 17, 2002. 6 Erwin Götzl, City of Vienna, Vienn-eGovernment, VAB International 2001.

Page 127: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 127

MODERNA UPRAVA

влада је створена, у непрекидном је и веома брзом развоју7. У својој визији развоја електронске владе треба да буду повезане од локалних до државних и федералне, а одатле, са е-Европом. Електронска влада треба да обезбеди ефикасан пут савремене државе и јавне управе у 21. век (regulated state - service state - information state). Због тога је еGovernment кључни део стартегије развоја савремених политичких система.

Стварање е-Владе састоји се у примени средстава савремене информационе и комуникационе технологије (ICT) у функционисању јавне управе у целини (државне и локалне управе и јавних служби) а тиме у њеној модернизацији, повећању ефикасности, поједностављењу управних процедура и иновативној примени Интернета ("глобалног" и "локалног") у јавној управи. Стварање Електронске владе је саставни део реформе јавне управе и редефинисања суштинске улоге савремене државе. Концепт е-Владе је тесно повезан са ширим концептцијама New Public Management, Link Concept итд, које треба да обезбеде нови квалитет у управљању сложеним социјалним окружењем, посебно економским процесима који избијају у први план.

ICT доводи до стварања Window Владе или кибернетске управе, засноване на Интернету И других информационих технологија, коју грађани користе појединачно купујући информације и услуге преко јавних позивних центара - терминала (Single Window Government & One Stop Shopping), затим инфор-мационог шеринга, моћне мреже (Net), електронске поште и електронских захтева за сва одељења, електронског складиштења (сторнирања) и понуде админи-стративних података, одржавања и ажурирања (база) података за адмистративна одељења, непрекинутог радног тока (work flow), процесирања информација за новац, информационе компатибилности грађана и медија, логички повезиваног директног (on line) постављања питања и захтева, јавних терминала са дигиталном технологијом итд.

Информационе и комуникационе технологије добијају главну улогу у задовољавању потреба грађана. Грађани желе да уживају у једноставним, лаганим, модерним и сигурним (поузданим) службама. Они желе да буду добро информисани и да учествују а не да се њима администрира.

Тиме се постиже један парадокс да јавна управа добија људски лик (human face) баш уз помоћ информационе технологије (IT) - вештачке интелигенције. На тај парадокс надовезује се реална чињеница да е-Влада функционише тако што се лични контакти своде на минимум, заправо гасе се електронском комуникацијом. Тако концепт е-Владе, са аспекта филозофије државе и права, јесте контра-дикторни концепт, који као такав и може да опстане са циљем да се савлада ентропија и обезбеди ефикасан "work flow" у области администрације, економије и политике.

Врховни принципи е-Владе су: да информације и услуге морају бити доступне свима без личних привилегија с тим да информациона активност е-Владе 7 Најопштије постоје две фазе у развоју е-Владе. Прва је да ICT омогућава корисницима само преглед (overview) поступака, процеса, информација итд. и друга је директан рад корисника у систему, посредством Интернета.

Page 128: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 128

MODERNA UPRAVA

подразумева и зоне заштићених информација, да је е-Влада информатичка интеракција корисника (грађана) и администрације и да се она налази под сталним надзором (пажњом) правних средстава.

Електронска управа представља кориштење погодности ICT-а, прије свега Интернета у циљу интегрисане доступности информација и услуга грађанима и бизнису али и другим корисницима од стране администрације.8 Е-Управа допушта приступ високо квалитетним управним информацијама и сервисима путем мултиканалног приступа. E-Governement води поједностављењу процедура и снижавању трошкова и државне управе и корисника њених услуга као и повећању ефикасности. Електронска управа је комплексан појам и данас се може рашчланити на неке нове делове односно термине:

1. e-Procurement (јавне набавке), 2. e-Organization (интерни менаџмент администрације) и 3. e-Assistance/ e-Administration/ e-Democracy (пружање информација и

услуга корисницима).

2. Циљеви стварања електронске управе Разлози (аргументи) за увођење електронске владе су веома бројни. Нове

службе за грађане и "електронска демократија" само су врх тог леденог брега. Главни стратешки циљеви е-Владе су задовољење потреба и очекивања грађана, пословног света и економска ефикасност.

Е-Управа значи употребу информационо комуникационих технологија, а нарочито употребу Интернета као инструмената за постизање "добре управе". Општи циљ е-Управе је "добра управа" као "добра пракса " за даљи развој. Добра управа треба да омогући лакшу, јефтинију, транспарентнију интеракцију између владе и грађана, владе и компанија, самих владиних агенција. Термин "добра управа"9 подразумева постизање ефикасности бирократије, односно опти-мизовање рада управе на начин да се сачувају права грађана. Добра управа данас функционише преко умрежених правних база података, односно аутоматизоване администрације што представља суштину е-управе. Циљ боље управе унапеђења пружања услуга грађанима, тако што ће грађани што више административних процедура убудуће обављати путем Интернета, што би искљуцило чекање и уштедело време. Постоји схватање да је "јавна корист" коначни циљ "око којег се конфигуришу мреже у умреженом облику владања".10

Из овог општег циља могу се извућу три основна циља: а) све интеракције између привреде и управе треба да се одвијају електронски, б) управе међусобно

8 Предраг Димитријевић, Електронска влада, Правни живот, Том 1, бр. 9, Београд, 2001, E-Government Glossary - http://glossar.iwv.ch 9 Марко Давинић, Појам лоше управе, Правни живот, бр.10/2008, стр. 717. 10 G. Kelly, G. Mulgan, S. Muers, Creating Public Value: an Analytical Framework for Public Service Reform, Cabinet Office Strategy Unit, 2002, p. 10. (према: Велимир Сотировић-Бранислав Егић, Правна информатика, Нови Сад, 2008, стр. 117.).

Page 129: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 129

MODERNA UPRAVA

комуницирају и сарађују електронски и в) грађани имају могућност да електронским путем обаве све своје послове са управом.

Конкретни циљеви е-Владе су: - ефикасност и ефективност рада али и безбедност система јавне управе на свим нивоима,

- јавни е-сервиси морају бити доступни свим грађанима без било какве дискриминације,

- информациона и комуникациона технологија као услов (sine qua non) економског развоја и конкурентности,

- смањење непосредних контаката управе са инвеститорима, привредом и грађанима, "ослобађање" економског развоја, олакшавање "бизниса" (економских послова),

- редефинисање улоге јавне управе у економском развоју али и у функцији заштите права и интерерса грађана,

- квалитативне промене у пружању јавних услуга: смањење цена, подизање квалитета и брзине, "ослобађање" јавних услуга,

- брже и потпуније задовољење потреба грађана, - прикупљање, ажурирање и достављање информација за потребе корисника помоћу ICT,

- енергизирање административних процедура за добијање разних дозвола, одобрења, сагласности, јавних исправа и др. (изузетно кратки рокови),

- стварно учествовање грађана у управној делатности и процесима одлучивања о јавним пословима за које су непосредно заинтересовани,

- приступачност управе корисницима, - флексибилна и ефикаснија организација јавне управе, интеграција непо-требних организационих нивоа, смањење организационих међустепена, стварање "холдинг структуре" јавне управе11, организовање јавне управе у функцији е-Владе и ICT,

- смањење броја службеника јавне управе12, - контрола у управљању променама, људским (кадровима) и другим ресурсима,

- квалитет у процесу доношења и извршења аката управе и политичких одлука.

3. Претпоставке стварања е-управе

Многи услови за успешну употребу IT у администрацији су већ испуњени.

Међутим, многе правне (нпр. законска ограничења за употребу ICT, итд.) и 11 Економска функција јавне управе постаје толико доминантна да она повратно утиче на организациону структуру јавне управе (нпр. увођење управних агенција започиње и доминира у оном делу јавне управе који је тесно повезан са економијом). У том смислу и постоји "holding орјентација" у структури јавне управе, захтев да се јавна управа организује по моделу мултинационалних компанија итд. 12 У том циљу треба изградити "мрежу социјалне заштите" (Social Safety Net).

Page 130: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 130

MODERNA UPRAVA

техничке претпоставке тек треба да се испуне. То се односи и на успостављање јасних односа (co-operation) између административних јединица. 13

Услови за увођење електронске владе су: финансијска средства (величина потребних инвестиција), адекватна правна регулација (заштита података, кибернетског простора и одговорност, права приватности, дигиталног потписа, легализација ICT), јака политичка подршка, техничко-технолошке (приступ информацијама преко база података, складиште података, откопавање-про-налажење података, сигуран трансфер података, инфраструктура, ICT, сигурност, систем електронске аутентификације и идентификације), једнобразан одго-варајући информациони модел за целокупну јавну управу (идентична системска и програмска решења која треба да омогући несметан радни ток), реструктуирање послова, трансформације у пословима бизниса, дефинсане организационе везе (односи) у јавној управи и у е-Влади, технолошка и организациона међу-оперативност без посредника, конвергенција хоризонталне и вертикалне организације, потребан степен образовања грађана и кадрова (знање управљања, објективно управљање, управљање на основу поверења, експертно особље, знање о/и коришћење ресурса), за увођење и коришћење е-Управе, виртуални тимови, стварање информатичке правне културе и етике (пренета одговорност и само-одговорност), итд.

Све ове претпоставке могу се систематизовати у техничке, правне, економске и политичке. Што се тиче правних (нормативних) претпоставки да би се оформила електронска влада потребни су и одређени предуслови, као што је закон о електронском пословању и електронском потпису. У неким земљама, нпр. САД постоји посебан закон о електронској управи (E-Government Act из 2002).

4. Активности (функције) е-управе

Анализа активности (функција) е-Управе показује да је она практична, транспарентна, са високим степеном убрзања, интерактивна за грађане и привредне субјекте а укључује економску и политичку функцију (е-демократија)14. Постоје неколико нивоа интеракције е-управе и корисника, и то: најнижи ниво су информације, затим интеракције и трансакције. У оквиру нивоа информација е-управа пружа својим корисницима најпре опште

13 Жељко Јунгић, Спремност БиХ и њених ентитета за увођење ''E-Government''-а и других електронских сервиса, Модерна управа, Бања Лука, бр.1/2008, стр. 105. 14 Е-демократија садржи неколико могућности: гласање и избор, електронско потписивање референдума и грађанских иницијатива, политичке информације преко интернета и др. Позитивне стране е-гласања су: лакше учешће, могуће повећање учешћа грађана, могућност да се сазна више о разлозима за гласање. Негативне стране (ризици и изазови) су: негативан утицај на формирање мишљења због бржих процеса, повећање дигиталне поделе у вези са политичком партиципацијом, блокирање законодавних процеса због великог броја иницијатива и референдума, злоупотреба технологије. Тиме се отвара питање е-демократије и политичких права. Дејан Вучетић, О савременој тенденцији информатичко-технолошке реформе изборног поступка, Humanitas - свеска за друштвене науке, бр. 1-2/2003, стр. 58-86.

Page 131: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 131

MODERNA UPRAVA

а затим посебне информације, у нивоу интеракције имамо е-mail и форум за дискусију и највиши ниво је трансакција, која обухвата трансакцију без помоћи са стране и индивидуалне трансакције.15 У функционалном смислу е-Управа је усмерена на три сфере: према грађанима (G2C), према правним лицима и компанијама (G2B) и међусобна интеракција између самих државних органа (G2G).16

Електронска јавна управа је пре свега у функцији убрзања економског развоја што је општи и заједнички интерес. Она опслужује економију. Бизнис постојање и функционисање е-Владе схвата као добитак (предност). Е-јавна управа се уважава, консултује и сама представља као професионални партнер према пословном свету (економији). Она је у стању да неопходне активности са своје стране у економским пословима предузме брзо и ефективно. Захтевани економски процеси одвијају се непрекидно и са минимумом ресурса (економично) јер е-Влада економске услуге пружа Интернет технологијом. Сервиси који се пружају правним лицима су:

1. Регистрација фирми и промене у фирмама 2. Достављање статистичких података 3. Порез на добит предузећа 4. Социјални додаци за запослене 5. Обрачун ПДВ-а 6. Дозволе које се односе на животну средину 7. Царињење и царинске декларације 8. Е-Јавне набавке 9. Јавни позиви за тендере Електронска Управа је са аспекта грађана "кориснички оријентисана"

(customer-oriented). Она треба да обезбеди брже и потпуније задовољење потреба грађана. Интерактивне службе засноване на ICT, које пружајући информације, помажу грађанима у свим областима живота17. Информационе и комуникационе технологије (ICT) омогућавају грађанима и представницима пословног света лако и брзо добијање разних дозвола и праћење и учествовање у административним процедурама. За добијање разних информација грађани користе локални 15 Велимир Сотировић-Бранислав Егић, Правна информатика, Нови Сад, 2008, стр. 125. 16 Драган Прља, Електронска управа као подручје примене правне информатике, Правни факултет Универзитета у Београду, www.prlja.info 17 У свакодневне (day to day) информационе (комуникационе и интеракционе) активности Е-Владе спадају: локација адреса, кружни путеви, мапе, локације болница, слободно време, породица (пријављивање за обданишта и чување деце), образовање (пријављивање за "програме" вишег и високог образовање, нпр. музичке школе, модне колеџе), здравље, саобраћај и транспорт, економија (electronic business, трансакције), туризам, становање (контрола листе чекања за решавање стамбеног питања, агенције за становање, пријављивање за старачке домове), понуда посла-запослење, медији (поруџбине новина и часописа), култура (пријављивање за спортове, игре и фестивале), итд. Информационе, (комуникационе и интеракционе) активности које се односе на политичку партиципацију су: разни програми и нацрти закона, буџет и завршни рачуни, годишња процена вредности услуга на локалном и централном нивоу, сатница политичких контаката (заказивање састанака са политичарима, пријављивање за гласачку карту, електронска пошта тзв. e-mailing са политичарима итд.), Интернет пренос уживо локалних седница скупштине, итд.

Page 132: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 132

MODERNA UPRAVA

Интернет. Електронска управа нуди грађанима модерне и компетентне службе које се користе на лаган и једноставан начин. Грађани ће осетити не само да су веома добро управљани, већ да су добро информисани и да учествују.18 Е-сервиси који се пружају грађанима:

1. Изводи из матичних књига рођених, венчаних, умрлих 2. Пријава промене пребивалишта 3. Лични документи 4. Тражење запослења 5. Пријаве годишњег пореза на доходак грађана 6. Нађене и изгубљене ствари 7. Накнаде социјалне заштите 8. Регистрације возила и одјава возила 9. Грађевинске дозволе 10. Пријаве полицији 11. Пореска пријава/захтев за продужење рока 12. Услуге у здравству 13. Уписи на високо образовање 14. Јавне библиотеке 15. Приступ законодавству 16. Контакт, информације, преглед Електронска јавна управа је транспарентна. Она даје комплетан преглед

за своје кориснике. У том циљу постоји примена веб сервиса за потребе општинске самоуправе. Јавна управа није више "црна кутија" (black box). Ради се, практично, о некој врсти електронске писарнице, гдје се електронски прати кретање «предмета» и омогућује знатно ефикасније управљање.

Она омогућава да грађани и бизнисмени максимално сагледају унутрашњи ток административних процедура, да се појача поверење између грађана и локалне администрације, и најзад, грађани имају прилику да делимично преузму одговорност за контролу квалитета процедура с обзиром на услуге које им се пружају. То значи да се њене активности (функције) лакше контролишу и усавршавају.

Електронска јавна управа је интерно интерактивна (односи између федералне, државне, локалне управе и јавног сектора) а екстерно отворена за комуникацију са грађанима. Она је и екстерно интерактивна јер не само да пружа услуге грађанима већ и од њих захтева разне предходне и повратне информације и

18 Искуства 20 општина из Србије у развоју појединих сервиса е-управе применом веб сервиса. Грађани из општина Чукарица, Нови Београд, Звездара и Суботица имају могућности да изводе из матичних књига и уверење о држављанству наруче преко рачунара и да ове документе без одласка на шалтер у општини добију на кућну адресу, нпр. www.palilula.org.yu, www.zvezdara.com, www.subotica.co.yu. Ово је само први корак у трансформацији управе у сервис грађана. У сваком случају, развој е-управе ће, пре или касније, довести до комфорнијег и ефикаснијег обављања послова од непосредног интереса за грађане и до пораста квалитета живота грађана. Не постоје Интернет услуге јавне администрације на државном нивоу, државни e-Government. Србија је једна од ретких земаља која то нема. Постоје само Интернет услуге јавне администрације на локалном нивоу - у великом броју општина, које су саме то увеле. Један од приоритета ове владе треба да буде и увођење електронских сервиса државне администрације.

Page 133: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 133

MODERNA UPRAVA

оцене (feed back from the citizens). Електронска управа подразумева размену докумената у електронској форми између органа државне управе. Циљ је да се смање трошкови папира и његовог складиштења и да се убрза функционисање државне управе.

Многи централни послови остају у самосталној одговорности/надлежности јавне управе. Неки задаци јавне управе могу бити обављени од стране појединаца или приватних асоцијација (организација и удружења). Грађанима се преносе и поверавају послови и задаци управе. Грађани учествују у одлучивању и процесима планирања нарочито у сфери комуналних послова, при чему су они иницирани локалном управом или политичким странкама. То доводи до поделе одговорности између управе и њених грађана нарочито у области комуналних послова и до очувања ресурса у јавној управи (финансијска средства).

Једна од идеја на којој се заснива концепт е-Владе је максимално задовољавање актуелних потреба грађана и њено директно укључивање у различите ситуације и проблеме са којима људи живе. Ова функције е-Владе се може означити као пресецање солуција у индивидуалним животним ситуацијама (Solutions Cut to Individual Situations in Life), односно олакшавање избора грађанима. Грађанима се нуде солуције за индивидуалне и селективне животне ситуације као што су: пресељење или започињање сопственог бизниса, уз истовремено пружање информација о многим јавним и приватним службама посредницима (services providers) за склапање послова везаних за потребе грађана и могућношћу да се они и лично контактирају. Ову фукцију е-Влада остварује помоћу ICT, односно локалног Интернета.

Према томе, основна мета у визији Е-Владе јесу селективне животне ситуације ("епизоде") и брига о корисницима (нпр. рођење, деца од 0 до 2 год., деца од 2 до 6 год., образовање и тренинг, брак, налажење стана и пресељење, породица-специјалне ситуације, жене-специјалне ситуације, финансијска помоћ, избори и директна демократија, јавни и приватни транспорт, возачке дозволе, пасоши, личне карте, бизнис и индустрија, здравствена заштита и лица са специјалним потребама (осигурање), старији грађани, слободно време и спортови, специјални пројекти).

Томе је прилагођено и радно време е-Владе од 7 до 24 уместо службеног радног времена које је временски ограничавало пружање административних услуга. За јавну управу не постоје више ограничења у простору, времену и организацији.

Према томе, оно што нуди Е-управа су: информација, комуникација, интеракција, службени контакти19, политичка партиципација а све то из дана у дан и засновано на ICT.

19 Комуникација и интеракционе активности које се односе на службене контакте обухватају: пријављивање кварова и незгода, захтеви за издржавање, регистрација дозвола за псе, заказивање састанака са градским службеницима, on-line регистар за жалбе, тужбе, приговоре, представке и друге захтеве и сугестије грађана које се односе на сва одељења, регистрација процедура грађевинских и трговачких дозвола, електронско плаћање (e-Payment) за услуге комуналних служби, регистрација пребивалишта и боравишта, итд.

Page 134: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 134

MODERNA UPRAVA

5. Организациона структура (архитектура) е-управе

Е-Влада (Virtual Government) је и организациони изазов. Она захтева нову организациону оријентацију која подразумева функционално оријентисане структуре које у себе укључују и процесно оријентисане структуре. Умрежено владање (networking governance) претпоставља прелаз с хијерархизоване власти на нови модел заснован на мрежама, односно "власти без власти".20 Уместо Вебровске хијерархије и тржишта Новог јавног менаџмента, е-Управа као организациони облик, успоставља "мреже" и систем "чворишта у мрежи" са Network менаџерима.

Досадашњи систем организације често је за кориснике био недовољно јасан, "службени путеви"21 загушени, а долажење до релевантних и коректних информација захтевало је путовање и обилазак неколико служби у оквиру лимитираног службеног времена. Цела ствар је била још тежа за грађане ако се томе додају локалне и регионалне разлике које могу постојати у форми, поступку и организацији, затим разне предрасуде против ауторитета итд.

Широком употребом информационе технологије енергизирају се и ре-организују (ре-аранжирају) процеси и ресурси за управне задатке. Процес ре-организације је фундемантални услов за потпуно коришћење могућности информационе технологије. Функције е-Владе нужно траже организационе промене. Е-Влада је средство на путу децентрализације.

Архитектура е-Владе је кориснички оријентисана. Она треба да је доступна корисницима и да је у функцији њихових захтева. У том смислу настају нови службени канали које корисници могу да бирају, или могу да интегрално раде кроз неколико (complex) службених канала, повезаних за одређену област живота, у једном процесу (операцији), са намером да дођу до решења неке животне ситуације у правом тренутку, као и што могу да се укључе у процес формирања и информисања о политичким ставовима, мишљењима и правној стварности.

Према томе, комуникација између грађана и управе остварује се путем "мултиканалног приступа" (Multi channel Approach). Он је организован као мрежа, с једне стране, јавних позивних центара (јавних терминала и специјалних објеката - One Stop Shop) и с друге, локалних, регионалних и државних служби. Надлежни органи комуницирају између себе али и са грађанима, који своје индивидуалне захтеве (молбе) у електронској форми достављају одговорним (надлежним) органима.

Постоји Front Office за личне контакте и Back Offiice који су повезани моћном мрежом за електронску комуникацију. Front Office чине: One Stop Shops, административна одељења-департмани, Call центри који омогућавају телефонску, e-mail, SMS, WWW, WAP22 комуникацију са корисницима. У нове терминале 20 J. I. O'Toole, Treating networks seriously, Public Administrative Review, Jan/Feb 1997, Vol 57, No 1, pp. 45. 21 Управни поступак је само један од службених канала. 22 WWW и WАP комуникациони канал може и директно кроз мрежу (Net) у Back Offiice.

Page 135: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 135

MODERNA UPRAVA

спадају WEB-TV, WEB-Phone, Screen-Phone i Mobile-phones. Back Offiice је централни ICT систем. Кичма е-Владе јесу: Call центри и знање смештено у базама података.

Та нова комуникациона мрежа је омогућена посредством градске (локалне) Интернет службе (Citzn’s Internet services) која се непрекидно развија и усавршава. Свака од њих има свој сопствени Интернет улаз (портал), нпр. www.wien.at за једноставан приступ информацијама и потребним услугама. Интернет постаје једно од главних средстава комуникације између локалне управе и грађана као корисника услуга. Интернет технологија се користи за процесирање информација у позивним центрима, јавним терминалима и другим формама у организационој структури електронске јавне управе.

Захваљујући Интернету гасе се традиционални начини комуникације као што су лични контакти, писмено општење (дописивање, писање писама) или телефонски позиви. Уместо тога постоји слање факса, e-maila (електронске поште), слање SMS, WWW или WAP. Интернет дискусије и разговори замењују класичне телефонске позиве и давање одговора, са друге стране. Поред тога информационе услуге е-Владе могу се користити и преко приватних PC-а за решавање проблема на слободан начин (проблем-free wax) без спољне помоћи. То је садржина вишеканалног приступа коју нуди електронска управа данас. Грађанима се нуди више путева за комуникацију, који они могу да изаберу али за чије коришћење им је потребно извесно техничко знање.

Захваљујући ICT-у постоји систем "отворених врата", којим се напушта систем шалтерске службе за формалне личне контакте и задњих врата где се стварно завршавају послови. Уместо тога постоје позивни центри (Call Centre) који су организовани као сервиси за пружање телефонских, е-маил и SMS услуга.

6. Правна регулатива е-управе23

Имплементација информационо комуникационе технологије у управни

систем пролази кроз неколико фаза. Почетна фаза је евалуација постојећег информационог система, с једне стране и анализа важећих закона, с друге стране. Циљ је да се сагледа у којој мери важећа правна регулатива уважава и допушта примену ICT-a. Правна регулатива треба да обезбеди прихватљивост електронски поднетих петиција, захтева, итд, електронски потпис, кодирање, организацију и сигурност IT, веродостојност и сигурност података, итд.

Да би се омогућио развој информационог друштва и електронске управе треба не само припремити и донети прописе који непосредно регулишу е-управу, већ треба променити чак и законе који нису у непосредној вези са е-управом (нпр. Закон о општем управном поступку, Закон о слободном приступу информација од јавног значаја, Закон о телекомуникацијама, Кривични законик - Закон о

23 Искра Акимовска Малетић, Е-Управа и реформа јавне управе, Правни живот, бр. 10/2008, стр. 927.

Page 136: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 136

MODERNA UPRAVA

електронском криминалу, Закон о електронском пословању, Закон о е-потпису, Закон о заштити података о личности и др.).

Многе државе су донеле посебне законе који искључиво регулишу питања е-Управе. Једна од првих су биле САД које су 2002. године донеле E-Government Act.24 Закон о е-управи донела је Аустрија 2004. године и он обавезује органе управе у Аустрији да потпуно пређу на електронске трансакције и електронско пружање услуга до 01.01.2008. године. Закон о е-управи Италије донет је 2005. године. и он обавезује управу на прихватање електронског плаћања до 2006. године, на употребу електронске идентификационе карте у коришћењу on-line услуга јавне управе од 01.01.2007. године, на стварање различитих мреже локалних, регионалних и централних мрежа канцеларија Владе. Овим се Законом уводе нова права и то: право на употребу технологије под којим се поразумева да ниједан орган управе неће смети да захтева од грађана или компаније да дође у канцеларију да би добио информацију или да би потписао папирнати захтев или документ, право на приступ или слање дигиталног документа, право на све врсте плаћања електронским путем, право на коресподенцију са јавним сектором путем е-поште, право на квалитетне услуге јавне управе – право на оргаизовано пружање услуга тако да се њихов квалитет може редовно контролисати, право на учешће у демократским процесима, право на проналажење валидних on line форми. Алати за остваривање ових права су: сертификована е-пошта, дигитални потпис, електронски документи који се стварају путем електронским протоколом и електронским попуњавањем, web site и електронска идентификациона карта.

Идеја је да се једним системским законом о е-управи регулишу бројна питања која су везана за функционисање е-Управе. При томе може се донети посебан закон о е-локалној управи и посебан за централну државну е-управу. Супротна је концепција да се посебним парцијалним законима регулишу алати за функционисање е-Управе (Закон о е-потпису, Закон о заштити података о личности и др). Србија није донела јединствен закон о е-управи.

7. Социјалне последице е-управе

Увођење електронске владе ствара друштвене, културне, институционалне и политичке последице. Те последице се виде пре свега као предности, односно као позитивни ефекти које се односе на грађане, бизнис и саму власт. Свест о значају и могућностима е-управе расте мало по мало, мада су грађани и даље скептични према е-управи, нарочито у вези са сигурношћу података. Зато су изазови е-управе: заштита података, организација образаца и докумената према животном циклусу, приступ свима, умножавање интерфејса за електронску мрежу, функционална координација пуно учесника у доношењу једне одлуке (проблем очувања надлежности), итд.

24 "E-Government Act of 2002" Public Law 107–347, 107th Congress. Dec. 17, 2002.

Page 137: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 137

MODERNA UPRAVA

Предности за грађане су: службене и др. информације могу се прибавити без посете властима на свом радном месту, јавним киосцима, свом стану итд., без временског ограничења - нон стоп, сви службени канали могу бити приказани, односно шематски презентирани у виду мапе, итд. Предности за власти су: сарадња (кооперативност) са грађанима без ограничења, олакшање и помоћ за службенике у давању информација и професионалних савета, редукција штам-паног материјала, делимична аутоматизација процедура, економичне операције за руковање. Предности за бизнис су: мање губљења времена за прибављање инфор-мација и потпуно окончање посла, службени канали и трошкови, итд.

У Србији постоје одређени проблеми који отежавају увођење е-Управе пре свега на локалном нивоу (локална е-Управа). Најпре, не постоји свест руководећег кадра о потенцијалном доприносу IT-а,25 недостатак финансијских средстава и други проблеми доводе да многе општине или уопште немају IT одељења, па чак ни IT радна места или имају само једног човека који се бави тим пословима26

Општине које заостају су углавном мале и сиромашне општине код којих се мало или никако улаже у изградњу и унапређење ICT ресурса и овој области посвећују врло малу пажњу. Заједничка карактеристика ових општина је да свако одељење општине све своје послове ради независно од свих других, у оквиру затвореног административног система. У оваквим општинама грађани најчешће губе много времена док добију услугу. Свако појединачно одељење овде функционише скоро независно и ретко постоји размена информација између њих. Често се и подаци воде и претражују на старомодан начин, без електронске обраде података. На Интернету нема никавих информација о локалним админи-стративним услугама.

Општине које напредују су углавном средње велике градске општине које имају средњи ниво оптерећења и ресурсе који задовољавају тренутно стање, али без битнијих унапређења. Међутим, лидери у стварању електронске општинске управе су велике градске општине које су суочене са великим изазовима у подручју управљања подацима и организацији администрације, па су тако приморане да улажу већа средства у ICT ресурсе. Оне уводе информациони систем са истовременим стварањем шалтер-сале (one stop shop) по принципу "све услуге на једном месту за корисника", уз комплетан или делимичан реин-жињеринг процеса и послова. Има информација на Интернету о услугама (опис процедуре, легислативе итд.). Могућа је реализација целе административне услуге путем Интернета, укључујући попуњавање празних формулара или формулара пријава, проверу веродостојности, плаћања и издавање потврда, писаних налога или других облика резултата извршене услуге путем Интернета.

Развој информационог друштва је незамислив без е-Управе. Многе државе доносе Стратегије развоја информационог друштва (нпр. Србија 2006) које

25 У преко 50% институција руководство које доноси одлуке не заговара активно кориштење ICT-а и није свесно његових потенцијалних предности. 26 Ако постоји једна особа, она је задужена за практично све послове, од одржавања постојећих система и опреме, планирања, програмирања, до развођења мрежних каблова, итд. (персоналани проблем).

Page 138: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 138

MODERNA UPRAVA

предвиђају да организације у јавном сектору треба да обезбеде доступност информација на Интернету, што је иначе иницијални ниво развоја е-управе. Е-управа је претпоставка успостављања и развоја информационог друштва у коме свако може да ствара, користи и размењује информације и знање, чиме се омогућује да појединци, заједнице и народи достигну свој пуни потенцијал у промовисању одрживог развоја и унапређивању квалитета живота.27

Увођење е-Управе указује на стврање новог модела јавне управе, који настаје након Веберовске бирократске управе и Новог јавног менаџмента (NPM) и назива се модел умрежене управе (Networking Governance).28

Summary

E-government is a social information administrative legal system which uses web applications based on the Internet and other information technologies related to procedures that allow application of these technologies, and which facilitate access to and delivery of information and administrative services to citizens, agencies and other governmental bodies. Symbiosis of government and ICT is not a simple informatization of administrative systems, but is something qualitatively new, the transformation of a real administrative apparatus into a virtual administrative system, which makes it economical, efficient and effective service. In functional meaning an e-government is focused on three spheres: citizens (G2C), legal entities and companies (G2B) and the mutual interaction between government bodies themselves (G2G). Implementation of e-government generates social, cultural, institutional and political consequences. Main strategic objectives of e-government are satisfaction of needs of citizens, business and government bodies, or more precisely administrative, economic and political efficiency (e-democracy), which have the "good government” as the ultimate goal. Paradox is that a virtual administrative information system becomes a prerequisite for the admi-nistration with "human face".

27 Declaration of Principles, Word Summit on the Information Society, International Telecommunication Union, Geneve, 2003, http: //www.itu.int/wsis/docs/geneva/official/dop.html (30.10.2007). 28 Велимир Сотировић-Бранислав Егић, Правна информатика, Нови Сад, 2008, стр. 111.

Page 139: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 139

MODERNA UPRAVA

Проф. др Младен Радивојевић Министарство управе и локалне самоуправе

е-Управа → ПУТ ДО ЗАДОВОЉНОГ КОРИСНИКА (Стручни рад)

Сажетак

У овом раду се проматrа један сегмент неопходних активности које могу да доведу до задовољног корисника јавних услуга. Прати се развој е-Управе те њен утицај на задовољство корисника и даваоца услуга. Нагласак је дат на неопходно хоризонтално и вертикално повезивање свих сегмената јавне управе са корисницима њених услуга. Предлажу се пословна рјешења која могу допринијети да се услуживање учини непоновљивим и незаборавним.

Пут до задовољног корисника јавних услуга није ни лак, ни једноставан, ни јефтин. Примјена модела добре управе, који подразумијева корисничку оријентацију, повећање ефективности, ефикасности, транспарентности и учешћа грађана, у данашње вријеме се не може ни замислити без кориштења нових технологија.

1. УВОД Нови алати, нова правила, нова економија, софистициранији корисници –

све то захтјева сасвим нови приступ у раду јавне управе. За бољу услугу, за њено преобликовање и нуђење On-line, јавна управа се мора преобликовати из основа. Те промјене од јавне управе захтијевају нову пословну стратегију сведену на е-Управу. Она мора бити заснована на новим технологијама, новим пословним процесима и новим захтјевима корисника.

Јавна управа мора развијати квалитетну инфраструктуру за е-Управу, окренуту сталном унапређењу и тражењу нових путева у пословању. Нови трендови, нови захтјеви, постављање корисника услуге у фокус, тражи од руководног кадра у јавној управи да себи постави сљедећа питања:

- Како ће е-Пословање промијенити понашање корисника услуга? - Како развити дизајн пословања који ће задовољити потребе корисника? - Које инвестиције у људе и технологије треба остварити да би се опстало у новом окружењу, а посебно да би се у њему напредовало?

Јавне управе у развијеном свијету, које данас предводе револуцију е-Управе, брзо се крећу и ефектно побољшавају своје услуге. Традиционалне, споро покретне јавне управе, тешко ће их стићи, а још теже их престићи.

Page 140: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 140

MODERNA UPRAVA

Руководство у јавној управи често пропушта да предвиди промјене и постане свјесно наступајућих промјена, те успјешног ношења са њима. Сталне промјене значе да јавна управа мора изградити здрав осјећај неугодности на status quo. Треба развити способност уочавања промјена брже од других, доносити брже одлуке и бити довољно енергичан у стварању нових модела пословања. Од сада ће јавна управа морати живјети у стању трајне трансформације. Стално ће проводити промјене, унапређивати пословање, побољшавати услугу и иновирати.

Ако је образац пословања погрешан или изграђен на застарјелим претпоставкама, ни већи број закрпа неће донијети ништа добро. Тапкање на истом мјесту и фантазирање о чаробним рјешењима која ће се појавити сама од себе, доводи до великих разочарења када се она не појаве. Исто тако, и тешки рад заснован на застарјелим моделима пословања, довешће до фрустрација и страха. Ни један од ова два приступа није погодан за хватање у коштац са проблемима и неће довести до развоја и напретка.

Јавне управе које желе бити на врху, које желе бити најбоље, морају створити сложене моделе услуга заснованих на новој технологији – обрасцу е-Услуге. Једноставни обрасци не осигуравају предност, јер их је веома једноставно и лако копирати. Образац е-Управе је веома сложен и не треба га ни покушавати од неког копирати.

2. ПРИМЈЕРЕНА ВИЗИЈА е-ПОСЛОВАЊА

Први корак у преласку са класичног пословања на е-Пословање (е-Управе)

је креирање примјерене е-Визије. Као што је то добро примијетила мачка у «Алиси у земљи чуда», ако не знате куда идете сваки пут ће бити довољно добар.

Да би визија е-Управе могла да заживи у пракси требало би дефинисати кључне карактеристике и опредјељења у четири димензије – Шта (дефинише природу веза које би требало да буду успостављене), Ко (који ентитети ће бити међусобно повезани), Гдје (дефинише мјесто на којем ће апликације е-Управе бити лоциране), и Зашто (дефинише које иницијативе е-Пословања ће добити приоритет у погледу очекиваних резултата, што ће имати утицај и на правилно димензионирање остале три димензије)1. Унутар сваке димензије може да се размишља уско, широко и веома широко.

Е-Пословање омогућава да се са лакоћом превазиђу границе које су традиционално дефинисале пословну организацију, па чак и до тога да сам појам границе постане бесмислен. Први кораци у том правцу односили су се на чвршће повезивање и рушење баријера за пословне партнере.

1 Радивојевић М., Нове технологије у реформи јавне управе, „Графокомерц“ Требиње, 2005.

Page 141: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 141

MODERNA UPRAVA

2. 1. РАЗГРАДЊА И ИЗГРАДЊА ЛАНЦА ВРИЈЕДНОСТИ

Вриједност сваком послу дају потребе које он задовољава, а не производи које он нуди. Нова филозофија разградње ланца вриједности омогућава јавној управи да одвоји средства, или услугу од циља или потребе корисника услуга. Разградња захтјева утврђивање, вредновање и његовање праве сржи пословања. Овакав приступ омогућава разградњу старих структура, детаљно сагледавање основних могућности управе и утврђивање нових облика и извора квалитета услуга. Разлагање омогућава одбацивање старих парадигми, система, стра-тегија и услуга и то у периоду њихове пуне вриједности. Одлука о одбацивању функционалног обрасца пословања тражи велику храброст јер је ризична, али награда за то може бити огромна.

Јавна управа мора научити прихватити предности које пружају нове надолазеће технологије. Оне дају, стварају и пружају нови облик вриједно-сти, коју ће корисници услуга све више од њих захтијевати.

Корисници услуга ће од јавне управе захтијевати сљедеће: - ПОВЕЋАНУ БРЗИНУ УСЛУГЕ. Услуга никад не може бити пребрза. У

реалним условима награђују се тренутни, брижљиви и прилагодљиви одзиви на потребе корисника. Јавне управе које имају визије прихватају потребу за сталним промјенама и сходно томе разлажу и поново обликују своје пословне процесе и услуге, а све са једним циљем бржег пружања услуга.

- ВЕЋУ УДОБНОСТ. Корисници цијене удобност добијања услуге на једном мјесту преко било ког комуникационог канала, у било које вријеме, и са било ког мјеста. (Може ли корисник и замислити да му се услуга понуди баш у тренутку када му треба. Може ли замислити да неко мисли о њему, да зна шта му треба (може да треба) и то што му треба да понуди у правом тренутку (одмах)).

- УВАЖАВАЊЕ РАЗЛИЧИТОСТИ. Корисници желе да их јавна управа третира као појединачну особеност. У будућности се неће нудити услуге које корисницима дају мали или никакав избор. Нове технологије јавној управи дају могућност да корисницима дају тачно оно што желе и на начин како то они желе.

- НИЖУ ЦИЈЕНУ. Нема више говора о услугама по «приступачној цијени», пролазе само интегрисане услуге по прихватљивој цијени.

Способност да се свијет посматра из угла корисника визионарске јавне управе, често спашава од предузимања погрешних корака и доласка на погрешно одредиште. Бити «најбољи» значи реструктуирати процес пружања услуга у циљу повећања њихове квалитете. Не користити нове технологије само да би дали услугу. Њих треба користити да би унаприједили и оплеменили све активности које окружују услугу. Активност корисника услуга има временска и географска ограничења. Корисник мора отићи у одређени орган управе, на одрађеној локацији и у одређеном временском интервалу. Међутим, активност On-line добијања услуга је суштински другачија – скоро у потпуности виртуелна и независна

Page 142: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 142

MODERNA UPRAVA

од мјеста, и као таква она мора постати позната, информативна и употребљива.

2. 2. ИНТЕГРАЦИЈА И САМО ИНТЕГРАЦИЈА Основа е-Послоавања (Е-Управе) је интеграција. Ако јавна управа даје услугу преко Wеб приступних тачака (портала, чворова), онда Wеб апликације морају покренути и све друге апликације у услужном ланцу. Потпуна интеграција пословних процеса није лака како се то на први поглед чини. Успјешна интеграција процеса захтјева редизајн постојећих апликација и процеса у циљу развоја интегрисане инфраструктуре која повезује апликације услуга са апликацијама унутрашњих процеса. Добар дио јавних управа још увијек нема потпуно интегрисану инфраструктуру и зато се свагдје наилази на неефикасне процесе, “шлампавости” у раду и нефлексибилне апликације. Недостатак интегрисане апликацијеске (програмске – софтверске) архитектуре није нов, али појавом е-Управе постаје пресуднијом. У традиционалном моделу пословања, корисник услуга није имао могућност избора, па јавна управа није имала подстицаја да своје пословање обавља боље. У новој ери е-Управе нови облици услуга, остављају корисницима пуно већи избор. Као резултат појавиће се то да корисници више неће толерисати неефикасне услуге које најчешће потичу од непостојања жеље код неких органа управе да унаприједе квалитет рада свог система и побољшају пословне процесе. Проблеми интегрисане инфраструктуре морају бити приоритет за пословање јавне управе. Раст е-Пословања захтјева потребу редефинисане архитектуре пословања. Јавне управе које размишљају унапријед, почињу све више схватати проблеме који су пред њима, као и да морају ријешити низ проблема прије него буду спремни користити е-Управу. Руководни кадрови такође схатају да је преобразба постојеће инфраструктуре пуно тежа него изградња сасвим нове од самог почетка.

Добар дио јавних управа достигао је горњу границу у аутоматизацији изолованих функционалних процеса, што пак постаје кочница е-Управе.

Нова пословна клима налаже да јавна управа у пословању са својим корисницима одише флексибилношћу, жустрином и да исказују унутрашњу повезаност. Да би архитектура е-Управе била коректна, елементи од којих је саграђена морају бити повезани са приоритетима корисника, који укључују: различит избор, квалитету, ниску цијену, брзу испоруку.

Изоловани функционални модели не задовољавају ни једну од тих потреба. Нова интегрисана инфраструктура захтјева: интегрисане моделе, окренутост кориснику и способност подршке сложеним пословним рјешењима.

Page 143: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 143

MODERNA UPRAVA

3. ВИЗИЈА Е-УПРАВЕ

Како би требало започети истраживања у овој области? Треба тражити начине за предвиђање корисничких и технолошких

трендова и замишљањем нових организационих форми које би оптимално задовољиле потребе корисника услуга. Доста тога што налазимо као изненађујуће и непредвидиво у ствари је низ догађаја који се готово на исти начин одвија у појединим јавним управама. Када се тај образац спозна, моћи ћемо разумјети и предвидјети промјене. На основу тога разумијевања моћи ћемо изградити квалитетну е-Стратегију. Овдје су такође неопходна и одговарајућа сазнања о друштвеним, економским и техничким трендовима.

Корисници услуга веома брзо мијењају своју навику тражења услуга, посебно употребом нових технологија. Препознавање тренда није само нова могућност е-Пословања јавне управе, већ и препознавање нових услуга и пословних идеја.

Овдје ћу предложити 20 главних трендова2 који би јавну управу требали довести до е-Управи. (Види табелу: Трендови који управљају е-Управом). Способност да се сагледају ти трендови даје боље шансе за боље разумијевање могућности које стоје пред јавном управом. Најбитније је за руководне кадрове да сагледају: која је то заједничка нит која се провлачи кроз све те главне трендове. Табела: Трендови који управљају е-Управом

Категорија тренда Тренд 1. Бржи сервиси 2. Самоуслуживање 3. Већи избор услуга

Корисник Услуге

4. Интегрисана рјешења 5. Интегрисани сервиси 6. Глатка подршка 7. Флексибилно испуњавање захтјева

е-Самоуслуживање

8. Повећана прегледност процеса 9. Измјештање послова у вањско

окружење 10. Услуга по уговору

Организација

11. Виртуелна дистрибуција

2 Радивојевић М., Е-Управа – од визије до имплементације, Универзитет за пословне студије, Бања Лука, 2007.

Page 144: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 144

MODERNA UPRAVA

Категорија тренда Тренд 12. Тражити најбоље и најпаметније

Запослени 13. Задржавање талентованих кадрова 14. Интегрисане апликације 15. Интеграција већег броја канала

Технологија за Пословање

16. Посредничке апликације између старог и новог софтвера и опреме

17. Мобилне Web апликације 18.

Мобилни уређаји за обраду и размјену информација

19. Конвергенција инфраструктуре

Опште технологије

20. Даваоци апликативних сервиса 3.1 КОРИСНИКУ ОКРЕНУТИ ТРЕНДОВИ – БРЖА УСЛУГА

Корисници цијене услуге које су брзе. Могу се постићи смањењем броја корака који су неопходни за опслуживање корисника. Корисници не воле одгађање услуга или чекање у реду. Како се расположиво вријеме корисника смањује, он све више почиње да жуди за бржом услугом типа On-line. Порука је јасна: Јавна управа мора смањити процесно вријеме давања услуге. Кашњење у било ком кораку тог процеса је неприхватљиво, а оно најчешће настаје због лоше дизајнираних процеса који у себи садрже пуно непотребног.

Тренд е-Пословања је промјена комплетног модела пословања и то представља једину прихватљиву стратегију.

У дигиталном пословању пословна рјешења за е-Управу представљају стратешко оруђе првог нивоа. Да би се створила иновативна пословна рјешења за е-Управу, прво се мора моћи одговорити на сљедећа питања:

- Која пословна рјешења могу придонијети да се услуживање учини непоновљивим и незаборавним? Иако то није лако, да би се било водећи мора се корисницима понудити ново задовољство и боља услуга. Вршећи процјену сваког пословног процеса треба се питати, задовољавају ли они приоритетне потребе корисника, не само данас, већ и у ближој и даљој будућности.

- Како структуирати управу да би постали ефикаснији? У којој мјери јавна управа сама даје услуге, а у којој мјери услугу измјешта да би редуковала услужни циклус? Како испоручујете своју услугу?

Page 145: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 145

MODERNA UPRAVA

3.2 ПРЕДУСЛОВИ ЗА РАЗВОЈ е-Управе

Предуслови који се постављају пред електронску управу (е-Управу) да би она ефикасно функционисала, тј пружала потпуне и комплетне електронске сервисе грађанима, пословним системима и другим субјектима, су сљедећи3: приступ Интернету, адекватна комуникациона и информатичка инфраструктура управе; базе података у електронском облику; апликације за обраду, приступ и размјену података; приступне тачке за извршење сервиса; систем сигурности који се огледа у приступу сервису путем одговарајућих сигурносних механизама (смарт картица сл.).

Испуњење наведених предуслова је, уствари, списак активности које је потребно извршити да би се омогућило успостављање и функционисање е-Управе.

Да би се реализовао концепт е-Управе, потребно је покренути активности у два правца: повећање информатичке писмености грађана и изградња одговарајуће информационе инфраструктуре.

4. МОДЕРНИЗАЦИЈА РАДА

Нове технологије чине подлогу на којој се базира развој савремене управе као и друштва у цјелини. Оне отварају нове могућности рјешавања проблема у пружању услуга, па на тај начин директно утичу на организацију, одвијање пословних процеса и њихов реинжењеринг, те оперативно и стратешко планирање у управи. Између осталог, нове технологије омогућавају:

• аутоматизацију пословних процеса у управи, чиме се олакшава рад, а повећава ефикасност и квалитет услуга;

• пружање сервиса кроз нове канале дистрибуције (Интернет, дигитална телевизија, мобилна телефонија), чиме се руше просторне баријере;

• побољшање комуникације у оквиру администрације и администрације са екстерним субјектима;

• јачање демократије кроз нове и погодније могућности изражавања ставова и мишљења грађана итд.

Један од начина да се подстакне активно учешће у остваривању права грађана је да се побољша приступ информацијама и услугама, а то је један од циљева е-Управе.

Модел е-Управе мора се развити у циљу побољшања квалитете рада органа управе и јединица локалне самоуправе, те ради омогућавања већег учешћа грађана у локалним питањима и привредном развоју локалне заједнице.

Примјена модела добре управе, који подразумијева корисничку оријен-тацију, повећање ефективности, ефикасности, транспарентности и учешћа

3 National strategy for the new economy, Government of Romania, ministry of communications and information technology.

Page 146: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 146

MODERNA UPRAVA

грађана, у данашње вријеме се не може ни замислити без кориштења ICT. Све већа употреба ових технологија и напредак Интернета ставили су веома моћне алате на располагање грађанима, пословним субјектима, али и јединицама локалне самоуправе. Путем коришћења ICT, јавна управа заиста може да побољша услуге, чинећи их бржим, далеко доступнијим и ефикаснијим, као и да своје пословање приближи грађанима, предузећима и другим заинтересованим странама.

4.1 ИДЕНТИФИКОВАЊЕ ПРИОРИТЕТА

Развој е-Управе је дуготрајан, сложен и скуп посао. Он захтијева велика улагања у инфраструктуру у хардвер са једне стране, и у апликације са друге. Развој треба да се одвија по претходно утврђеним приоритетима. Прво је потребно утврдити најзначајније сервисе и њих реализовати, да би се касније развијали и сервиси са нижим приоритетом.

Дефинисање приоритета укључује вредновање широких могућности и селектовање циљева који највише обећавају. Јасно дефинисани приоритети омогућавају да се њима додијеле ресурси и оптимизују пуне организационе могућности. Такође омогућавају да се постигне брзина и развоја сервиса, да грађани буду задовољни а да однос времена развоја и цијене буде прихватљив.

Да би се на прави начин касније оцијенила успјешност пројекта потребно је на самом почетку наћи и усвојити критеријуме за мјерење резултата. Неки од њих су задовољство корисника, квалитет услуга, уштеда времена, и новца, и грађана и саме управе. Поступак креирања стратегије е-Управе је сличан слагању једне огромне слагалице. Сваки елемент који сложите најчешће иницира велики број нових проблема и рјешења, а које опет треба сложити у једну складну цјелину. За разлику од хипотетичке слагалице, креирање е-Рјешења захтјева истовремено комбиновање више дисциплина:

- стратегије пословања, - апликација за подршку пословању и - увођење технолошких рјешења. Ниједна од ових дисциплина није довољна сама за себе. За изградњу

квалитетних дигиталних рјешења за уситњене пословне проблеме, потребна је синергија свих тих дисциплина.

4. 2 САМОУСЛУЖИВАЊЕ

Све већи број корисника услуга сада више не узима кључеве од аутомобила да би отишли по услугу, него све више узимају тастатуру да би то остварили. Корисници траже рјешења која им може понудити самоуслуживање,

Page 147: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 147

MODERNA UPRAVA

које им неће уштедити само вријеме, него им дати и одређена овлаштења. Ако траже информацију или услугу без помоћи административног особља, њих занимају рјешења на бази самоуслуживања која су доступна 24 сата, 7 дана у недељи и свих 365 дана. Овакав тренд се шири. Корисници желе добијати услугу у свако вријеме и на сваком мјесту, а то могу и добити ако јавна управа има развијене такве сервисе и ако корисник има било какав начин приступа Интернету. Лекција коју су реформске јавне управе развијеног свијета научиле, а које су омогућиле самуслуживање својим корисницима су: е-Управа се мора усредсредити на корисника а не на технологију. Јавне управе које су стратегију е-Управе усредсредиле на технологију умјесто на корисника имају Wеb приступне тачке тако збркане да корисници не могу погодити како доћи до On-line услуге. Да би фокусирало своју пажњу на потребу корисника, руководство у јавној управи мора обратити пажњу на „цјелокупне активности“. То се може остварити ако се:

- да нагласак на једноставност, придружујући сваком захтјеву само један циљ уз уклањање ометајућих фактора,

- уклоне Wеб странице које се споро учитавају, - уклоне поруке о грешкама током процеса добијања услуге. Остварити тренд самоуслуживања значи остварити стратегију е-Управе.

Ефекти код земаља које су то усвојиле (Канада, Сингапур, САД, Естонија,...) су провјерено добри. Да би се ово могло остварити јавна управа мора изградити нову инфраструктуру и дизајнирати нове протоколе који ће модернизовати процес самоуслуживања. Интеграција пословних процеса на нивоу управе или управне организације је пресудна за квалитетно услуживање корисника. Појава смоуслу-живања као кључног захтјева корисника значи да јавна управа, да би то омогућила, мора брзо радити да би интегрисала постојеће апликације, процесе и опрему4. Мора се ипак нагласити да је то веома сложен и тежак задатак.

SUMMARY This paper deals with one segment of necessary activities which may lead to a satisfied user of public services. It follows development of e-Government and its influence on satisfaction of users and service providers. The emphasis is on necessary horizontal and vertical linking of all public administration segments with users of their services. Business solutions are recommended which can contribute to make services extraordinary and unforgetful. The road to a satisfied user of public services is neither easy, cheap or simple. Application of a model of good administration, which is user-oriented, with increased

4 West D. M., Assessing e-Government: the Internet, Democracy, and Service Delivery by State and Federal Government. Brown University Paper, 2001.

Page 148: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 148

MODERNA UPRAVA

efficiency, transparency and citizens participation, cannot be imagined nowadays without use of new technologies.

Page 149: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 149

MODERNA UPRAVA

Дејан Мајкић - Агенција за државну управу РС www.majkic.net

ПРИНЦИПИ, МЈЕРЕ И СТАНДАРДИ МЕТОДОЛОГИЈЕ ИЗРАДЕ ЗАШТИТЕ ИНФОРМАЦИОНОКОМУНИКАЦИОНОГ

КОРПУСА ПОДАТАКА (Стручни рад)

- Аналитичко-компаративни приступ анализе свјетских искустава -

САЖЕТАК

У раду се анализирају питања, проблеми, искуства и сазнања из сегмента заштите информација у јавном сектору употребом информационо-комуника-ционих технологија.

У систему ових инкриминација преовлађују различити случајеви против-правног, неовлашћеног упада у туђе рачунаре и рачунарске системе других лица (физичких лица, правних лица, или државних органа, односно јавних служби).

Такве недопуштене дјелатности могу бити различите: од измјене, уни-штења, оштећења до коришћења и употребе неовлашћено прибављених података. Најчешће се ова дјела предузимају са посебним психичким елементом на страни учиниоца - с намјером да себи или другом прибави одређену корист (имовинска или друга), односно да се другоме нанесе одрећена штета.

Надамо се да ће примјена законских рјешења која ће потпуно регулисати ову област (Cyber криминала) у великој мјери сузбити и предупредити бројне назаконитости чиме ће се заштитити људска и друштвена добра и вриједности, постићи сигурност и повјерење у информационе технологија и рачунарске системе.

УВОД

Иако је данас немогућ живот и функционисање и грађана, па и државе у цјелини, без употребе рачунара и савремених информационих технологија сазрела је свијест да се ова корисна и надасве потребна средства могу користити за недопуштене, противправне циљеве у првом раду за прибављање имовинске користи за неко лице или за наношење штете другима. То је био основни мотив да схватимо потребу за придруживање великом броју земаља које у свом систему кривичног законодавства предвиђају различите облике и видове компјутерског криминала за које су прописане строге кривичне казне (новчане, казне затвора у трајању до 12 година).

Page 150: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 150

MODERNA UPRAVA

1. ИТ ИНИЦИЈАТИВЕ У ЈАВНОМ СЕКТОРУ

- ИТ ВИЗИЈА: Напријед према квалитету доставе јавних сервиса коришћењем информационо-комуникационих технологија и мулти-медије

- ЦИЉЕВИ: o ефикасна и ефективна онлајн услуга, o испеглати интерне процесе и промијенити културу обављања посла o повезати органе управе кроз безбједну комуникациону мрежу

• ИТ визија јавног сектора – треба да обезбиједи ефективне и квалитетне услуге коришћењем информационо-комуникационих технологија.

• Gateway – омогућава грађанима и привреди широк спектар функција кроз заједничке, конвенционалне и аd-hock приступе информацијама и услугама.

• Апликације заједнице – теже да обезбиједе услуге крајњим корисни-цима (грађанима и привреди) и захтијевају интеракцију и координацију између органа управе.

• Специфичне апликације за управу – подижу ефикасност и ефективност односних органа управе.

Page 151: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 151

MODERNA UPRAVA

• Широко коришћене апликације – свеобухватан низ апликација, почевши од back office функција управе са високим новоом интеграција како би се минимизовао ниво преклапања.

• Банка знања – обезбјеђује дијељење информација и искустава унутар управе да би се повећала продуктивност и унаприједила ефикасност и ефективност.

• Погодно окружење – компонента која ће увелико утицати на информационе технологије и пројекат електронске управе (е-Gover-nment) који треба да буде помно размотрен и третиран да би се обезбиједио успјех ИТ иницијатива.

ИТ СМЈЕРНИЦЕ Стратегијски план електронске владе 1. Програм компјутеризације државне управе (Развој ИТ инфраструк-

туре, развој језгрених пословних апликација и компјутеризација пословних процеса).

2. Електронска влада (побољшање токова информација и процеса унутар управе, а све у сврху побољшавања брзине и квалитета рада у управи, утичући на политике развоја и координације)

3. Стратегијски план информационо-комуникационих технологија у јавном сектору (општи преглед и смјернице у ИТ сектору јавне управе као кључ побољшања републичке компетентности).

4. Електронкса влада (други талас) – припремни период интегрисане и повезане државне управе.

5. Давање услуга (кроз интегрисану и сврсисходну електронску владу Републике Српске).

2. ПИЛОТ ПРОЈЕКАТ ЕЛЕКТРОНСКЕ ВЛАДЕ (ППЕВ)

Дефиниција: ППЕВ има за циљ пружање најбољих рјешења за сваку услугу/апликацију, за корист свих грађана Републике Српске.

Циљ: Реинжењеринг начина рада управних организација, побољшањем интеракције са грађанима и привредом на начин да се повежу сви органи државне управе на свим нивоима власти заједно са органима локалне самоуправе, привредом и грађанима, а све у циљу бржег и квалитетнијег пружања услуга, бољим радним процесима/системима, побољшањем иницијатива између органа управе на свим нивоима власти.

Пилот ситем еВладе чине: Систем за надгледање пројеката, Електронско запошљавање, Електронске услуге, HRMIS (систем за управљање људским ресурсима), Електронско праћење/размјена радне снаге, Портал јавних услуга.

Још неке од додатних могућности е-Управе које се могу разматрати у на-редном периоду су: е-Судови, е-Здравство и e-Социјална заштита, е-Образовање, Портал државне управе прилагођен за појединачне грађане.

Page 152: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 152

MODERNA UPRAVA

Напори усмјерени према развоју људских ресурса из области информационих технологија:

• Студија која укључује идентификовање потреба за људским ресурсима из ИТ.

• Процјена ИТ знања и способности која укључује процјену ИТ писмености државних службеника који би радили на пројекту еУправе.

• Успостављање центра за обуку кадрова из ИТ у циљу повећања броја ИТ професионалаца у јавном сектору (поред обуке овај Центар би био задужен и за: o Одговор у случају ИТ опасности или инцидената који треба да буде спреман да у сваком тренутку помогне корисницима интернета у раду са злоупотребама рачунарских технологија и осталим стварима из ове бранше.

o Дигитална форензика је задужена за анализу и истрагу. Помаже полицијским службама и агенцијама у откривању дигиталних доказа о рачунарским злоупотребама.

o Управљање ИТ безбједношћу, више о овом сегменту у наредним поглављима.

3. УПРАВЉАЊЕ БЕЗБЈЕДНОШЋУ ИНФОРМАЦИЈА Шта је то безбједност информација? Техничке методе и процеси управљања ИТ ресурсима (хардвер, софтвер и

подаци) који ће очувати повјерљивост, интегритет и доступност информација по стандарду (MS ISO/IEC 17799, 2005).

ЦИЉ: • Повјерљивост (заштита приступа, дистрибиције и коришћења података од стране неовлашћених корисника).

o Пријетње: Пасивно прислушкивање и евалуација података Активно прислушкивање података Анализа саобраћаја података.

o Мјере: Безбједни преносни путеви Енкрипција података Енкапсулација и енкрипција адресних података

• Интегритет (заштита од неовлашћеног додавања, мијењања или брисања података),

o Пријетње: Мијењање података по случајном узорку Мијењање података по добро смишљеном узорку.

o Мјере:

Page 153: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 153

MODERNA UPRAVA

Безбједни преносни путеви Енкрипција података Дигитални потпис

• Аутентичност (тачност идентитета корисника или аутора), o Пријетње:

Порицање истинитости корисника Порицање истинитости примаоца Порицање истинитости поруке

o Мјере: Лични сертификат Дигитални потпис Запис о непобитности

• Доступност (обезбјеђивање да корисници са исправним привилегијама имају приступ систему и подацима онда када је то неопходно),

o Пријетње: Онемогућавање приступа корисницима у одређеним вре-менским интервалима

Тачно прецизирано вријеме онемугућеног приступа DOS - онемогућавање сервиса за приступ систему

o Мјере Контрола приступа систему Редунданција (дио система или читав систем се налази на више мјеста те у случају пада система се може брзо опоравити).

• Непорецивост (непорецивост електорнског потписника за садржај дате поруке, непорецивост садржаја послате поруке, непорецивости за уговорне и финансијске трансакције). Обезбјеђење непорецивости се врши асиметричним криптографским алгоритмом и генерисањем кључева на смарт картицама и технологијом дигиталног потписа).

4. ВРСТЕ ИТ НАПАДА

- Intrusions - проналажење незаштићених дијелова у мрежи, те коришћење исте у сопствене сврхе,

- Denial-of-Service DOS - покушај да се неопходни рачунарски сервиси/ресурси онемогуће за ауторизоване кориснике,

- Malicious Code - Malware - софтвер који је дизајниран да оштети рачунарски систем),

- Hack Threat - Пријетње неовлашћеног уласка у рачунарски систем и преузимања контроле над истим,

- Fraud - Преваре, - Harrassment - Узнемиравање.

Page 154: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 154

MODERNA UPRAVA

Зашто управљати ИТ безбједношћу?

Подаци и информације, са којима располажемо, потребно је да се заштите како би се обезбиједио континуитет пословних процеса, минимизовале грешке, максимизовали поврат уложених средстава, повећало повјерење клијената...

У зависности од информационих система и услуга организације су изложене пријетњама које долазе из мреже (најчешће јавне, али у неким случајевима и приватне), пријетњама које настају дијељењем извора информација, радњама као што су саботаже, шпијунажа, вандализам..., као и природним катастрофама у случајевима - поплаве, пожара и земљотреса.

Још неке опасности које се придружују форми CYBER напада су малициозни кодови (вируси, црви, тројанци), хакирање или неауторизован приступ, нарушавање изгледа Web страница или апликација, крађе лозинки, крађа идентитета (phishing - Нападач се представља са вашим подацима и обавља послове у ваше име), SPAM (слање непожељне електронске поште у облику реклама или вируса)...

Ово су основне категорије CYBER напада које се могу подијелити у поткатегорије са стотинама врста напада.

5. ФАЗЕ САЗРИЈЕВАЊА ИТ БЕЗБЈЕДНОСТИ

1. Незнање (непримјећивање потребе за заштитом) 2. Примјећивање потреба да се заштитимо од ИТ пријетњи (преглед статуса Quo, Оснивање тимова задужених за ИТ безбједност, Развој политика безбједности)

3. Фаза корекција (иницијализација стратегијског програма, дизајн архитектуре, установити процесе, закључити пројекте који се требају достићи)

4. Операционо-извршна фаза (пратити технолошке и пословне промјене, побољшања и усавршавања система, континуирани процес активности)

6. ЗАКОНСКА ОСНОВА ЗА ПРИМЈЕНУ ЕЛЕКТРОНСКИХ СЕРВИСА

1. Закон о електронском потпису Републике Српске - (Закон је усвојила Народна скупштина Републике Српске 03.06.2008.године). Овим законом се уређује право физичких и правних лица на употребу електронског потписа у управним, судским и другим поступцима, пословним и другим радњама, те права, обавезе и одговорности физичких и правних лица у вези са давањем услуга сертификације електронског потписа у РС. Електронски потпис, као кључни елемент управљања пословним процесима, требао би у скорије вријеме у потпуности замијенити својеручни потпис. Као најзначајнија поља примјене електронског потписа наводе се:

Page 155: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 155

MODERNA UPRAVA

- електронско пословање (e-Business) - електронска трговина (e-Commerce) - електронско банкарство (e-Banking) - електронска управа (e-Government) - електронско здравство (e-Healthcare) - електронско образовање (e-Learning)

2. Закон о електронском документу Републике Српске (нацрт Закона усвојила Народна скупштина Републике Српске 17.09.2008.године). Овим законом се уређује начин употребе електронског документа у правном промету, управним, судским и другим поступцима, као и права, обавезе и одговорност правних и физичких лица, као и других надлежних органа и организација који врше јавна овлашћења у вези са електронским документом. Употребом електронског документа, који се правно изједначава и има исту правну ваљаност као и класични документ на папиру, жели се омогућити брз и несметан технолошки развој електронског пословања као и напредак у међународном положају и дјеловању.

3. Закон о електронском пословању (у припреми). Овим Законом се регулише употреба података, докумената и порука у електронском облику. Електронско пословање у основи значи аутоматизацију пословних процеса примјеном информационих и комуникационих технологија, тј. обављање свих активности које предузимају правна и физичка лица ради размјене добара и услуга, користећи при том рачунаре и савремене комуникационе технологије.

4. Потребно је донијети и низ правилника који омогућавају импле-ментацију наведених закона:

Правилник о мјерама и поступцима употребе и заштите електронског потписа и квалификованог електронског потписа, средстава за израду електронског потписа и квалификованог електронског потписа и система сертификације и обавезног осигурања, даваоца услуга издавања квалификованих цертификата, Правилник о техничким правилима и условима повезивања система сертификације електронских потписа, Правилник о регистру даваоца услуга сертификације електронских потписа који издају квалификоване сертификате, Правилник о евиденцији даваоца услуга сертификације електронских потписа

Усвајање ових Закона омогућиће учествовање Републике Српске у

информационом друштву Европе, тј. унапређење пословних процеса, чиме ће Република Српска постати конкурентна на европском тржишту.

Page 156: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 156

MODERNA UPRAVA

Поред ових закона потребно је радити и на Закону о кривичном дјелу

почињеном употребом информационих технологија, успостављање посебне службе Cyber полиције унутар безбједносних агенција БиХ и РС

Интернационални стандарди 1. ISO/IEC 17799:2005 - Код праксе (нови назив - ISO 27002: 2006) 2. ISO 27001:2005 - ИТ - Управљање стандардима за сертификацију Процеси у току 1. Закон о електронској влади 2. Закон о електоронским трансакцијама 3. Закон о заштити личних података

Прије креирања ИТ безбједносног плана морамо поставити сљедећа питања:

1. Шта је оно што желимо да заштитимо? 2. Колико нам је то значајно (вриједно)? 3. Колико је то што желимо да заштитимо вриједно за неку трећу страну? Фазе у процесу заштите: 1. Превенција (безбједносне политике, разумијевање важности ИТ заштите, хардверска и софтверска мрежна заштита, контроле приступа)

2. Детекција (Стални мониторинг потенцијалних пријетњи, детекција напада, антивирус и firewall заштита од напада)

3. Одговор (ефикасно рјешавање уочених безбједносних инцидената)

Page 157: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 157

MODERNA UPRAVA

7. СИСТЕМ УПРАВЉАЊА ИНФОРМАТИЧКОМ БЕЗБЈЕДНОШЋУ (ISMS – Information Security Management System)

Постоје 2 релативно блиска стандарда:

1. ISO/IEC 17799:2005 (познат још као и BS7799 дио 1) - исцрпан каталог најбољих пракси ИТ заштите, дефинише 133 безбједносне контроле подјељене у 13 поглавља,

2. ISO/IEC 27001 (познат још као и BS7799 дио 2) - спецификације захтјева за ISMS, укључује захтјеве за планирање, дизајн, надгледање контрола базираних на претходном стандарду.

Зашто нам је ISMS потребан? Он нам је потребан да бисмо идентификовали, управљали и минимизовали

пријетње у нашем систему. Успостављањем ISMS-а, базираног на ISO/IEC 27001 стандарду, омогућава ефикасну заштиту информација које посједује.

Преглед ISMS-а

8. ФАКТОРИ КОЈИ МОГУ УТИЦАТИ НА УСПЈЕХ ИМПЛЕМЕНТАЦИЈЕ ISMS-A

1. Безбједносне политике, циљеви и активности које утичу на извршавање тренутних пословних циљева

2. Видљива подршка топ менаџмента 3. Добро схватање безбједносних захтјева, анализа ризика и управљање ризиком

Page 158: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 158

MODERNA UPRAVA

4. Ефективна промоција/комуникација безбједносних аспеката са свим запосленима

5. Обезбјеђивање одговарајућих тренинга и едукција

9. НИВОИ ИТ БЕЗБЈЕДНОСТИ

1. ВИСОК НИВО укључује менаџмент организације: политика, ризик, интерна контрола, одговор на инциденте, пословни континуитет, законитост, независност.

2. СРЕДЊИ НИВО укључује операциони ниво: Физички (окружење и људи), мреже, оперативни системи, апликативни системи, хардвер, процеси.

3. НИЗАК НИВО укључује технолошко језгро: Криптографију (енкрипцију и декрипцију) и апликације које ово подржавају.

10. ВИЗИЈА, МИСИЈА И ЦИЉЕВИ УВОЂЕЊА ЦЕНТРА ЗА ИТ БЕЗБЈЕДНОСТ У ЈАВНОМ СЕКТОРУ

Визија: Увођење квалитетног и сврсисходног система за ИТ безбједност

у јавном сектору. Мисија: Обезбјеђивање (очување) ИТ информација и имовине у јавном

сектору. Циљеви увођења: Планирати и имплементирати специфичне активности

како би се унаприједили и заштитили ИТ ресурси у јавном сектору.

Стратегијске иницијативе: 1. Превенције (ИТ безбједносне политике, стандарди и смјернице дјеловања, управљање ризиком. ISMS)

2. Знање - Вјештине (Основно знање безбједносних питања из ИТ, познавање законодавног ИТ оквира)

3. Инфраструктура (Мреже, Оперативни системи, Апликације, Базе података)

Тактичке иницијативе: 1. Инспекторат

a. Разматрање (одредити ниво придржавања политикама рада, оставити простор да и органи управе одреде даље мјере)

b. Провјера (успјешно или не, мјере против стандарда) 2. Значај и модернизација

a. Семинари, обуке, конференције, програми размјене мишљења и искустава, Савјетовања

Page 159: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 159

MODERNA UPRAVA

b. Технике одржавања - инсталације посљедњих верзија софтвера, закрпа, обавјештавање о упозорењима софтвера, дефинисање углога, привилегија и одговорности.

c. Референцијални центар знања је доступан свим ИТ стручњацима, од системских администратора до ИТ руководилаца.

Операционе иницијативе: 1. Мој MIS (упутство и правила понашања у јавном сектору везана за ИТ безбједност које треба да буде доступно свим органима управе), Упут-ство КАКО ДА ... , сагласност на примјерима најбоље праксе, засновано на свјетски прихваћеним стандардима.

2. Вјежбе - Узбуне (правити периодичне вјежбе како би се идентифи-ковале слабости)

3. Извјештавање са препорукама 4. Успостављање центра за тренутни одговор (помоћ), помоћ код опоравка и обезбјеђивања доказа о нападима, систем за надледање Cyber напада, Владин веб портал о ИТ безбјености, систем за аутоматски опоравак веб страница, системи скенирања рањивости апликативних рјешења, мониторинг веб сајтова из земље, региона и свијета а везан за ИТ безбједност.

SUMMARY

The author of this paper analyses key questions, problems, experiences and findings related to data protection in public sector using modern information and communication technologies.

There are different types of illegal intrusions into a third party computer, computer systems in personal use, organizational use or public service use. Those illegal activities occur in different forms: from editing data, destroying data, damaging systems and using them into illegal purposes. Those activities are often used due to special psychological elements by criminals with purpose to gain profit for himself or someone else, or just to make some kind of damage to someone.

We hope that implementation of legislation about Cyber criminal will prevent or repel a lot of illegal acts, so personal and public property will stay protected. Probably, the most important thing is to gain high level of security and trust in IT and computer systems.

Page 160: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 160

MODERNA UPRAVA

Page 161: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 161

MODERNA UPRAVA

Мр Зорица Дрљача УСТАВНИ ПРИНЦИПИ ОПОРЕЗИВАЊА У РЕПУБЛИЦИ СРПСКОЈ

СА ОСВРТОМ НА ОСНОВУ УРЕЂЕЊА И СТРУКТУРУ ПОРЕСКОГ СИСТЕМА

САЖЕТАК Република Српска на основу изворног фисаклног суверенитета има право

и овлаштење да уређује порески систем и уводи облике пореза који за извор и предмет опорезивања имају приходе и имовину. У односу на облике пореза који за извор и предмет опорезивања имају потрошњу фискални суверенитет Републике Српске сужен је на компоненту финансијког изравнања,односно односи се само на припадност једног дијела јавних прихода од индиректних пореза.Основа уређења пореског система утемељена је одредбама Устава Републике Српске, док је структура пореског система посматрано у ширем смислу, установљена Законом о буђжетском систему Републике Српске. Основни принципи опорезивања у Републици Српској који се уздижу на ниво уставних одредби су начело законитости, општости и правичности.

1.Увод

Успостављајући друштвено-економско и политичко уређење једне државе, базично је питање, како и на који начин прикупити јавне приходе за подмирење јавних потреба, остваривање општекорисних циљева и уопште организовања друштвеног живота. Само по себи комплексно и осјетљиво питање, постаје још комплексније у сложеним државним заједницама као што је Босна и Херцеговина. Поред питања, како и на који начин прикупити јавне приходе, посебну опрезност и пажњу, захтијева и питање, ко ће у једној државној заједници и у ком обиму имати фискални суверенитет. Да ли је то федерација, федералне јединице, јединице локалне самоуправе? Да ли фискални суверенитет регулисати недјељи-вим или нека овлаштења из домена фискалног суверенитета учинити дјељивим на начин да нека овлаштења припадају једним, а нека другим нивоима државног организовања (што је најчеће заступљено), питања која се прије свега уређују уставом једне државе. Устав, као највиши правни акт, регулише субјективно пореско право државе да установљава, уводи и наплаћује фискалне јавне приходе, али и пореске дужности грађана. Уставом једне државе се на генералан начин постављају општа правила и начела за уређивање порескоправних односа који се разрађују у пореским законима и прилагођавају пореској стварности. У том контексту, порески систем Републике Српске треба посматрати као порески

Page 162: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 162

MODERNA UPRAVA

систем који Република Српска, у оквиру изворног фискалног суверенитета, самостално уређује када су имовина и приходи предмет и извор опорезивања, али и друге врсте дажбина.1 Порески систем Републике Српске треба посматрати и као порески систем једне федералне јединице у оквру сложене државне заједнице када је извор опорезивања потрошња.Посматрано са тог аспекта, обим фискалног суверенитета Републике Српске је сужен на компоненту финансијског изравнања, односно, односи се само на припадност једног дијела јавних прихода од индиректних пореза. Међутим, овдје не треба занемарити чињеницу да су након преношења надлежности из области индиректних пореза на институције Босне и Херцеговине, ентитети, путем Управног одбора једним дијелом задржали и своју улогу у утврђивању приједлога политике индиректног опорезивања .2

2. Основа уређења и структура пореског система Републике Српске Када је ријеч о основу уређивања пореског система Републике Српске, одговор ће прије свега дати Устав Републике Српске. У оквиру права и дужности Републике Српске, одредбом члана 68 тачка 7 Устава одређено је да Република Српска, уређује и обезбјеђује, поред осталог, и порески систем. Наведена уставна одредба даје право и овлаштење Републици Српској да има оригинални фискални суверенитет. У ширем смислу, наведена одредба подразумијева да Република Српска има право да установљава (утврђује) порески систем одређујући порезе и

1 Под појмом порески систем у овом раду подразумијева се порески систем у ширем смислу, односно као скуп свих пореза, доприноса, такса и накнада који су установљени Законом о буџетском систему Републике Српске –пречишћени текст „Службени гласник Републике Српске“ број: 54/08 2 Чланом 14 Закона о систему индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини „Службени гласник Босне и Херцеговине“ број: 44/03,52/04/34/07, утврђене су дужности Управног одбора. Управном одбору, између осталог,, дата је дужност да утврђује приједлог политике индиректног опорезивања на цијелој теритоији Босне и Херцеговине. Чланом 20 наведеног Закона, утврђено је, да ако сматра за потребним Управни одбор може покренути израду и измјену законских прописа из области индиректног опорезивања према Савјету министара, Одборима за питање буџета и финансија законодавнх тијела Републике Српске, Федерације Босне и Херцеговине и Скупштине Дистрикта и, ако се оцијени потребним, Представничком дому Парламента Федерације, Народној скупштини Републике Српске и Скупштини Дистрикта даје се могућност да на приједлоге и нацрте законских прописа дају своје коментаре или сугестије прије достављања тих прописа Савјету министара у даљу процедуру усвајања. Намјера законодавца да ентитети и Дистрикт Брчко имају улогу у предлагању политике индиректног опорезивања изражена је у одредби наведеног члана гдје је наглашено да Одбор узима у обзир те коментаре и сугестије. Улога ентитета у предлагању политике индиректног опорезивања у Босни и Херцеговини изражена је и у самој структури Одбора. Чланом 16 Закона утврђено је да се Одбор састоји од шест чланова, стим да су два члана Одбора из сваког ентитета (министар финансија и један стручњак из области индиректног опорезивања којег именују владе ентитета по процедури утврђеној ентитетским Законом о министрским, владиним и другим именовањима). Поред тога, код доношења одлука, одредбама члана 19 Закона утврђено је да Одбор доноси одлуке консензусом. У случају да консензус није постигнут, а ради се о одлукама којима се одлучује о елементима политике опорезивања што подразумјева структуру индиректних пореза или пореску стопу као битан елемент пореске политике, одлуке се доносе простом већином гласова која укључује гласове министра финансија Републике Српске и Фередрације Босне и Херцеговине, а код одлука о успостављању увозних и извозних дажбина проста већина гласова мора да укључи глас министра финансија и трезора Босне и Херцеговине.

Page 163: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 163

MODERNA UPRAVA

друге дажбине које чине структуру пореског система, да уводи одређене облике пореза и друге дажбине, овлаштење да путем пореске администрације врши наплату пореза и контролу испуњавања пореске обавезе. Установљавање пореског система врши се доношењем посебног закона који утврђује врсту и облике пореза и друге дажбине које престављају инструменте прикупљања јавних прихода, али и њихову припадност у одређеној државној заједници. Ово питање у Републици Српској, регулисано је Законом о буџетском систему Републике Српске који поред тога што уређује припрему, планирање, начин израде, доношење, извршење буџета, буџетско рачуноводство, контролу и ревизију буџета Републике, буџета општине, града и финансијског плана фондова, представља и својеврсан кодекс прегледности пореских и осталих јавних прихода3. Тако су чланом 7 наведеног Закона одређени сви јавни приходи који су установљени у Републици Српској, а чланом 8, чланом 9 и чланом 10 критеријуми за расподјелу и припадност јавних прихода према буђжету Републике, буђжету општина и градова и других корисника.У укупној структури јавних прихода,4 поред пореских прихода који се у односу на друге јавне приходе разликују по томе што су обавезна (принудна давања) и бесповратна давања ,5 структуру пореског система чине:

1. приходи од индиректних пореза (приходи који на основу Закона о уплатама на јединствени рачун и расподјели јавних прихода припадају буџету Републике Српске),

2. порез на добит, 3. порез на доходак који укључује приходе од

•личних примања, •приходе од пољопривреде и шумарства, •приходе од самосталне дјелатности, •приходе од ауторских права,патената и техничких унапређења,

3 Остали јавни приходи су новчане казне, приходи од незаконито стечене имовине и имовинске користи, властити приходи које буџетски корисници остваре вршењем дјелатности и други приходи. Заједничко за остале јавне приходе је да се не темеље на сили, односно, ауторитету државе и њеног апарата (иус империум), нису деривативни јавни приходи који произилазе из имовине и дохотка других лица, него се остварују на другим правним основама: право власништва, имовинско право из уговора када држава ступа у уговорне односе са физичким и правним лицима и остварује одређене приходе, права из реторзије, односно права по којима држава стиче приходе наплаћивањем новчаних казни, конфискације, продаје одузете имовинске користи, права из насљедства, када се држава појављује као насљедник стварних и облигационих права у случају ако иза оставиоца не остају законски насљедници, остали правни основи мањег значаја, на примјер поклони, ничије ствари (рес нулиус), и слично. Опширније: Проф. др Барбара Јелчић, Финансије у теорији и пракси, Службене новине, Загреб, 1983, страна 33. 4 Погледати члан 7 Закона о буђжетском систему Републике Српске који одређује прегледност јавних прихода буђжета Републике Српске. 5 Члан 4 Закона о пореској управи (пречишћени текст) објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 112/07, гласи: „Порез у смислу овог закона је свако плаћање буџету Републике Српске, града, општине и фондова које се мора извршавати по пореским законима, законима о доприносима и законима о таксама, као и по другим законима којима су прописане накнаде, а које је принудно, неповратно и не даје се у замјену за одређену робу или услугу.“

Page 164: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 164

MODERNA UPRAVA

• приходе од капитала и капиталних добитака, 4. порез на непокретности, 5. порез на употребу,држање и ношење добара,што чини:

• порез на употребу моторних возила, • порез на употребу чамаца, пловећих постројења и јахти, • порез на употребу ваздухоплова и летелица, • порез на држање и ношење оружја,

6. порез на добитке од игара на срећу и на добитке од наградних игара, 7. таксе које обухватају:

• републичке административне таксе, • републичке судске таксе, • посебне републичке таксе, • остале републичке таксе,

8. накнаде што чине: • концесионе накнаде за кориштење природних и других добара од општег интереса,

• накнаде за кориштење природних и других добара од општег интереса,

• посебне водне накнаде, • накнаде за заштиту човјекове околине, • накнада за промјену намјене пољопривредног земљишта,

9. остали јавни приходи су: новчане казне, приходи од незаконито стечене имовине и имовинске користи, приходи од донација и други приходи.

Увођење пореза и других дажбина регулисано је „ пакетом“ пореских закона који појединачно регулишу законски опис пореског чињеничног стања у односу на одређени порез или другу врсту дажбине, а који чине:

• Закон о порезу на доходак, • Закон о порезу на добит, • Закон о порезу на непокретности, • Закон о порезу на употребу, држање и ношење добара, • Закон о играма на срећу, • Закон о административним таксама и накнадама, • Закон о посебним републичким таксама, • Закон о боравишној такси, • Закон о доприносима, • Закон о пореској управи.

Накнаде за кориштење добара од општег интереса регулисане су одређеним материјалним прописима који регулишу одређену област као што су Закон о водама. Закон о шумама, Закон о пољопривредном земљишту, Закон о путевима, Закон о рударству, Закон о градском грађевинском земљишту и други закони.

Page 165: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 165

MODERNA UPRAVA

3.ЦИЉЕВИ ОПОРЕЗИВАЊА

Уставом Републике Српске су одређени и фискални циљеви опорезивања. Тако је, у оквиру економског и социјалног уређења, чланом 61 Устава, одређено „да се финансирање јавних служби врши преко фондова и буџета, у складу са законом“, а одредбом члана 62: ''Средства буџета су порези, таксе и други законом утврђени приходи“. Фискални циљеви пореског система одређени су и Законом о буџетском систему Републике Српске6, одређујући појам јавних прихода, али, и њихову намјену, да су то приходи који се користе за финансирање функција буџетских корисника, за извршавање њихових задатака и остале намјене које су у складу са Уставом, законским актима и прописима локалних органа власти.Када се то упореди са Буџетом Републике Српске за 2008 год, то су прије свега приходи који служе за финансирање: Предсједника Републике, Народне Скуштине, Вијећа народа, Омбудсмена, Гендер центра, Уставног суда, Владе Републике Српске, републичких органа управе, правосудних органа, судске полиције, Правобранилаштва Републике Српске, Центра за едукацију судија и јавних тужилаца, Главне службе за ревизију јавног сектора, установе науке и културе, јавне установе заштите и социјалне заштите, казненопоправне установе, установе основног, средњег и високог образовања и других јавних служби. Поред фискалних циљева опорезивања, који су одређени Уставом и Законом о буџетском систему Републике Српске, не треба занемарити и чињеницу да јавни приходи прикупљени по основу пореза и других дажбина, служе и за оствраивање ванфискалних циљева, односно, социјално-политичких и економско – политичких циљева. Тако се на примјер, из социјлних разлога, законодавац опредијелио за објектна ослобађања плаћања пореза на доходак за 23 облика личних примања (отпремнине код одласка у пензију, опремнине код отпуштања са посла, порез на доходак се неплаћа на пензије, примања по основу права утврђена прописима из области борачко-инвалидске заштите, накнаде за вријеме незапослености идр).7 Из политичких разлога, прописана су субјектна ослобађања плаћања пореза на лична примања шефова страних дипломатских мисија акредитованих у Републици Српској,особља страних дипломатских мисија и чланова њихових домаћинстава, физичких лица у другим организацијама изузета по основу билетералних спора-зума закључених између Босне и Херцеговине и других земаља, уколико та лица нису држављани или резиденти Републике Српске. У цију стимулисања прои-зводње Законом о порезу на добит8 прописан је порески подстицај (временски ограничен до 31.12.2008) у умањењу пореске основице за обвезника који на територији Републике Српске изврши улагање у машине и опрему за обављање

6 Члан 2 тачка 15 Закона о буџетском систему Републике Српске, гласи „ Јавни приходи су порески приходи и други приходи којима се финансирају права и дужности Републике као и послови и задаци општина, градова и фондова који су утврђени Уставом и законом“. 7 Лична примања која су ослобођена пореза на доходак таксативно су наведена у члану 7 Закона о порезу на доходак који је објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 91/06,128/06 и 120/08. 8 Закон објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“ број 91/06 и 128/06.

Page 166: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 166

MODERNA UPRAVA

властите регистроване дјелатности и то за износ улагања. У циљу привлачења страног капитала прописана је пореска стопа од 10% на утврђену пореску основицу, што је једна од најнижих и најповољних стопа у региону.

3. Начела опорезивања Начела опорезивања као основни принципи који се морају поштовати

приликом изградње и реализације пореског система, али и као гарант правне сигурности у Републици Српској, уздижу се на ниво уставих начела. Тако је Уставом одређено начело законитости, општости и правичности опорезивања.

3.1. Начело законитости У савременом свијету важи неприкосновено начело да се порези одређују

законом (леx цета), на основу овлаштења и принципа садржаних у уставу. Начело законитости пореза и других дажбина старо је вијековима, настало

као резултат политичке борбе за успостављање и учвршћивање парламентаризма у настојању да се функција увођења пореза препусти искључиво законодавној власти. На примјер, Magna charta libertatium из 1215 године обавезала је енглеског краља да приликом увођења пореза мора добити сагласност племства.9 Који ће порези и друге дажбине постојати у структури пореског система једне државе, шта ће им бити извор, предмет и основица, ко ће бити обвезник и под којим условима, каква ће бити врста стопе и који ће критеријуми бити мјеродавни за утврђивање висине пореских обавеза, те други елементи у односу на одређени порез, питања су која се регулишу искључиво законом.

Начело законитости пореза као основно пореско-техничко начело у Републици Српској одређено је одредбом члана 61 и члана 62 Устава, али и чланом 11 Закона о буџетском систему Републике Српске који гласи: „ Увођење нових, укидање постојећих и измјена критеријума за прерасподјелу прихода буџета Републике,општине, градова и фондова, може се вршити само законом.“ Одступање од начела законитости дозвољено је само у изузетним случајевима и то када се ради о компоненти расподјеле прихода, одређујући и у том случају да влада може одлучити о расподјели јавних прихода само у изузетним ситуацијама, ако то дозвољава закон. Међутим, ако се има у виду једна од основних карактеристика пореза, да је то принудно и неповратно давање ради задовољења јавних потреба, начело законитости опорезивања у ширем смислу треба посматрати и у односу на члан II/2 Устава Босне и Херцеговине и члан 1 Протокола број 1 уз Европску конвенцију о заштити људских права и основних слобода, који гласи:

9 Опширније: Ferdinad H. M. Grapperhaus, Tah Tales from the Second Millennium, International Bureau of Fiscal Dokumentation, Amsterdam 1998, strana 31.

Page 167: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 167

MODERNA UPRAVA

„Свако физичко или правно лице има право на несметано уживање своје имовине.Нико не може бити лишен своје имовине осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права.

Претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примјењује такве законе које сматра потребним да би надзирала коришћење имовине у складу са општим интересом или да би осигурала наплату пореза или других доприноса или казани.“

3.1.1. Разлози за начело законитости

Постоје бројни разлози да се структура пореског система и порези које чине структуру пореског система регулишу искључиво законом, а најзначајнији су: 1) Обезбјеђује се заштита и штити порески обвезник од субјективизма и самовоље државног апарата. Уставом се одређује фискални суверенитет и даје овлаштење да одређени јавноправни колективитети уводе, утврђују и наплаћују порезе или друге дажбине, односно устав им даје субјективно пореско право, али исто тако одређеним уставним одредбама то право се ограничава. Примјера ради, Устав Републике Српске и сви други устави у Босни и Херцеговини јемче неповредивост људског достојанства и минимум социјалне сигурности грађана.На примјер, став 1 члана 61 Устава гласи“ Република јамчи минимум социјалне сигурности грађана и обезбеђује функционисање јавних служби.“ На основу тог принципа, опорезивања је ослобођен егзистенцијални минимум, без обзира на начело општости опорезивања, што се утврђује законским описом пореског чињеничног стања у односу на конкретни порез. Закон о порезу на доходак грађана у Републици Српској (као и закони у Федерацији Босне и Херцеговине и Брчко Дистрикта који регулишу порез на доходак), у виду пореске олакшице прописује да су ослобођени плаћања пореза на доходак појединци чија висина дохотка не прелази одређен износ на основу података Завода за статистику, или прописују умањење пореске основице, зависно од броја издржаваних чланова домаћинства. У прилог заштите људског достојанства, али и критеријума који дефинишу социјалне циљеве опорезивања, код принудне наплате пореског дуга, као предмет извршења, изузети су намјештај физичких лица и остало покућство и одјећа који нису велике вриједности, а који представљају скромно домаћинство. Из истих разлога, кад су предмет извршења плате, накнаде, наднице и пензија, законом се гарантује износ који не може бити предмет пљенидбе,10 10 Закон о пореској управи (пречишћени текст) „Службени Гласник Републике Српске“ број 112/07 код измирења пореске обавезе у поступку принудне наплате прописује у члану 63 да се од мјера принудне наплате изузимју лична покретна имовина, осим возила, предмети за домаћинство, одјевни предмети, намјештај и залихе хране у укупној вриједности од 2500 КМ, алати који корисре занатлије или мајстор за свој посао ,до вриједности до 1000 КМ, плата и друга лична примања до 250,00 КМ. На сличан начин, Законом о принудној наплати индиректних пореза „Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 89/05, код принудне наплате, утврђено је да у случају када су предмет пљенидбе плате, накнаде, наднице и пензије пљенидба може бити само 20% од нето износа наведених примања, с тим да прималац има право да задржи 250,00 КМ мјесечно.

Page 168: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 168

MODERNA UPRAVA

2) Закон, може одредити ануитетно измирење пореске обавезе према државној заједници што омогућује планирање и обављање економских активности обвезника на дужи рок,

3) Законе доноси представничко тијело (парламент, односно скупштина), што значи да је приликом утврђивања пореза и других дажбина остварена максимална демократичност одлучивања,

4) Уређивање пореза и других дажбина законом омогућује оптималну сигурност и стабилност у обезбјеђивању средстава за задовољавање јавних потреба.

3.1.2. Значење начела законитости

Значење начела законитости опорезивања може се посматрати са политичког и правног аспекта.

Политичко значење начела законитости опорезивања огледа се у осигурању правне сигурности грађана, њихових права и слобода, и као врхунско начело правне државе даје гаранцију против самовоље власти, односно државног апарата.

Правно значење начела зконитости поставља одређене захтјеве, као што су :

1) Одређивање и увођење пореза и других дажбина на основу фискалног суверенитета одређеног уставом, без обзира да ли се ради о дажбинама које се уводе на федералном нивоу, нивоу федералних јединица или других јавноправних колективититета, регулишу се искључиво законом. Подзаконски акти, као што су уредбе, правилници, наредбе, упутсва и одлуке, могу имати само допунски карактер законске регулативе у смислу разраде законских одредби. Јединице локалне самоуправе под законом утрђеним условима могу уводити дажбине за задовољавање локалних потреба, али само уз конкретизовање и разраду законом установљених дажбина. Примјера ради, у Републици Српској, посебном одлуком јединице локалне самоуправе у складу са Законом о градском грађевинском земљишту утврђују висину накнаде за кориштење грађевинског земљишта, или у складу са Законом о боравишној такси, одлуком општине или града одређује се висина боравишне таксе. Међутим, само овлаштење општинских, односно градских скупштина да могу својим одлукама уводити наведене облике јавних прихода, делегирано је у закону.

2) Нису допуштени споразуми између пореске администрације и пореског обвезника у погледу висине пореске обавезе. На примјер, порески органи на свим нивоима у Босни и Херцеговини су стриктно везани пореским законом што забрањује било какав споразум о одређивању висине пореске обавезе.

Наравно, да ово не треба посматрати у правцу умањења међусобне сарадње пореских обвезника и пореских администрација, него у правцу унапређења и гаранције правне сигурности. Сама погодност пореског дужника да након пада у дужничку доцњу по основу доспјеле и неизмирене обавезе у законом предвиђеном року, може под законом одређеним условима тражити одгођено

Page 169: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 169

MODERNA UPRAVA

плаћање дуга, не значи нарушавање законитости, јер се одгађање плаћања може одобрити само у законом прописаним условима који су доста рестриктивни и који су постављени само у циљу извршавања пореских закона. Тако је чланом 75 Закона о пореској управи, директору Пореске управе дато овлаштење да може закључити писмени споразум са пореским обвезником о продужењу рока за измирење пореског дуга уз одређене мјере обезбеђења (банкарска гаранција), под условом да ће то продужење олакшати наплату дуга. И поред могућности да се пореском дужнику олакша начин измирења пореског дуга, законодавац је предвидио и рестриктивну мјеру, а то је плаћање камате.

3.2. Начело општости и правичности опорезивања Поред принципа законитости, одредбом члана 63 Устава Републике Српске која гласи : ''Обавеза плаћања пореза и других дажбина је општа и утврђује се према економској снази обвезника'', одређен је принцип општости и правичности опорезивања. Наведену уставну одредбу треба посматрати повезано са одредбом члана 10 Устава која у домену људских права и слобода као темеља владавине права одређује да су грађани Републике Српске равноправни у слободама, правима и дужностима и да су једнаки пред законом.Посматрајући са тог аспекта, општост плаћања пореза је друга страна принципа једнакости пред законом, па и пореским.Начело општости подразумијева да сва лица морају да учествују у плаћању пореза уколико се нађу у ситуацији предвиђеној законским описом пореског чињеничног стања конкретног пореског закона. Општост пореза произилази из присуства одређене одлучујуће чињенице ,резиденства11 и извора и ,по правилу означава да су сва лица која су резиденти дужна да плаћају порез на свој свјетски доходак , односно, свјетску имовину, док су нерезиденти дужни да плаћају порез на доходак остварен на територији одређене државе, односно, на имовину која се налази на њеној територији.Сама општост представља формални услов правичности код опорезивања, претпоставку да су сва лица која подлијежу

11 Резиденство је одлучујућа чињеница персоналног карактера за одређивање лица на која се односи пореска обавеза.. Израз „ резиденство „ подразумјева стално или привремено присуство неког лица на одређеној територији. Термин је шири од пребивалиштва, правног појма који се састоји од два елемента: (а) боравка и (б) намјере боравка, што произилази из чл. 2 Закона о пребивалишту и боравишту грађана „Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 32/01 и 56/08, „Пребивалиште је мјесто у коме се грађанин настани с намјером да у њему стално живи“. Када је ријеч о пребивалишту странаца, оно је одређено Законом о кретању и боравку странаца и азилу „Службени гласник Босне и Херцеговине“ број 36/08, а поред боравка и намјере боравка захтјева се да странац добије и дозволу сталног боравка од надлежног полицијског органа. Ако се узме у обзир концепт пребивалишта и круто постављени услови које страни држављани треба да испуне за остваривање пријаве пребивалишта (што подразумијева прије свега стицање држављанства), а да савремени порески системи претендују да најширој пореској обавези подвргну и стране држављане који, иако немају пребивалиште, фактички бораве на државној територији, за одлучујућу чињеницу се узима боравиште – резиденство, Опширније; Проф. др Дејан Поповић, Пореско право, Општи дио, ЦЕКОС ИН, 2006, страна 331.

Page 170: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 170

MODERNA UPRAVA

једној од одлучујућих чињеница у обавези да плаћају порез зато што користе јавне услуге државе које се свима нуде на заједничкој и недјељивој основи. Принцип општости пореза карактерише грађанско друштво и не признаје никакве привилегије засноване на сталешкој или било каквој другој припадности.Сам захтјев да пореска обавеза треба да буде општа не значи да не постоје различита пореска ослобађања, нити да је њихово постојање у супротности са начелом општости. Пореска ослобађања као мјере пореске политике могу се увести само законом, а иза тих мјера се налазе одређени разлози због којих се носиоци пореске политике одлучују да пруже одређени уступак, којим се обвезников терет умањује у односу на ситуацију која би постојала да повластица није одобрена.То су прије свега политички, економски, социјални, пореско-технички или финансијски разлози, а самим ослобађањем из наведених разлога није нарушено начело општости опорезивања. Правичност опорезивања претпоставља да се опорезивање везује за економску снагу пореског обвезника што се постиже ако је порез равномјерно расподијељен на пореске обвезнике, односно, ако имућнији плаћају већи порез ,а сиромашнији мањи. Овај прицип се појављује у два облика. Прво, као принцип општости пореске обавезе и као принцип равномјерности у опорезивању. Управо, принцип равномјерности представља материјалну прет-поставку правичног опорезивања, односно, плаћање пореза према економској снази пореског обвезника. Код правичног опорезивања постављају се два захтјева: захтјев за хоризонталном и захтјев за вертикалном правичношћу. Сам захтјев за хоризонталном правичношћу подразумијева да сва лица са истом економском снагом треба да плате исти порез. Захтјев за вертикалном правичношћу подразумијева да лица са већом економском снагом треба да плате већи порез од лица с мањом економском снагом, при чему се као мјерило економске снаге узимају, скупа или одвојено, доходак, потрошња и имовина. Правичност опорезивања могуће је постићи код директних пореза примјеном прогресивних пореских стопа, док код пореза на потрошњу због саме регресивности која прати природу ових пореза (једнако погађају и богате и сиромашне који плаћају порез на потрошњу), равномјерност опорезивања је тешко постићи. За остваривање принципа равномјерности, што је опредјељење и Републике Српске у оквиру даљег процеса реформе директних пореза, постављају се одређени услови. Кључни услови који и представљају основни правац изградње савремених пореских система у постизању правичног опорезивања су:

• да се намјера законодавца да порези буду правични и оствари у пракси, • елеминисање двоструког опорезивања, и • равномјерност у опорезивању треба обезбјеђивати трајно и не дозво-авати да се нарушава ванредним мјерама.

Page 171: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 171

MODERNA UPRAVA

SUMMARY

Republika Srpska, based on original fiscal sovereignity, has a right and authoritiy to regulate its taxation system and introduce forms of taxes whose taxation sources and subjects are income and property. Compared to taxes whose subject and source of taxation is spending, fiscal sovereignity of Republika Srpska is limited to financial balancing, and it refers to one part of public revenues from indirect taxes. The base for the taxation system are the stipulations of theRepublika Srpska Constitution, while the structure of the taxation system, when looked in broader sense, is stipulated in the Law on Budgetary System of Republika Srpska. The basic principles of taxation in Republika Srpska which refer to the level of constitutional stipulations are legality, generality and fairness.

Page 172: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 172

MODERNA UPRAVA

Page 173: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 173

MODERNA UPRAVA

Мр Владимир Карајица

УТИЦАЈ РЕФОРМСКИХ МЈЕРА И СТАНДАРДА НА ПРОФИЛИРАЊЕ ЕТИКЕ И АКСИОЛОГИЈЕ ЉУДСКИХ

ПОТЕНЦИЈАЛА У ДРЖАВНОЈ УПРАВИ РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

Сажетак

Утврђивање коначног захвата поља истраживања «Морална и профе-сионална правила понашања» резултат је дужег промишљања и истраживања ове проблематике, јер се несумњиво ради о веома динамичној, актуелној и значајној проблематици, која интензивније укључује интересовање већег броја научних, стручних истраживања у нас.

Несумњиво, да овај проблем имплицира широк спектар питања која тангирају не само оне ситуације и процесе који нам објашњавају еволуцију вриједности и ставова, моралних вриједности друштва, као и свеукупног соци-јалног, културолошког, економског и политичког развитка у данашњем тренутку. Вриједоносни систем професионалне етике непосредно проистиче једним дијелом из општег вриједоносног система друштва, а другим дијелом од природе, суштине и карактера као и садржаја рада државне администрације. О етичким полазиштима и моралним вриједностима у генези организације државне администрације не бисмо били довољно обавијештени, ако не бисмо посветили потребну пажњу оном прожимању различитих интереса, циљева и политичке конституције из које проистиче реалан друштвеноисторијски ток стварања и заснивања како норми радног морала тако и професионалне етике државне администрације, јер је професионална етика својеврсна дјелатност човјека, који иде како својим тако и друштвеним циљевима.

Увод Централна идеја елаборације ове теме је на радном моралу, професио-

налној етици, као и на индивидуалној и колективној одговорности запослених у органима државне управе, која треба да пружи свестрано сазнање о томе да ли запослени циљеве и сврхе организације у којој раде сматрају као циљеве који су у складу са њиховим индивидуалним циљевима и да ли облици организовања државне организације и њен положај у друштвеном амбијенту пружа услове за њено нормално, ефикасно и ефектно манифествовање.

Суштина, карактер и чиниоци радног морала и професионалне етике различито су дефинисани, зависно од тога, коју димензију теоретичари сматрају за најзначајнију, а то је, прије свега, условљено не само теоријским претпоставкама и

Page 174: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 174

MODERNA UPRAVA

схватањима значаја рада државне администрације, него и вриједоносном скaлoм карактеристичнoм за наш друштвенополитички систем на данашњем степену историјског развоја.

У свеопштем концепту владавине људских права и слобода човјек постаје свој и све више слободан уколико активно у радном амбијенту сарађује са својим колегама, а њихове комуникације су засноване на осјећању и увјерењу да институције државне управе пружају довољно простран оквир да се човјек испољи као свестрано, креативно и одговорно лице – субјекат.

Сљедствено оваквом ставу и увјерењу, можемо рећи да је сврха увођења категорије радног морала и професионалне етике, проистекла из жеље и потребе да се проникне у најразноврснија понашања појединаца и радних група у процесу рада државне администрације, као и потребе ширег акцептирања схватања о комплекснијем, садржајнијем и хуманијем животу рада запослених у државној управи.

Може се рећи, да изучавање радног морала и професионалне етике има друштвено значајно мјесто и оправдање кроз призму истраживања веће ефикасности, продуктивнијег рада, бољег, квалитетнијег и савјеснијег односа према раду.

Ако би изостале ове компоненете, а које су у директној спрези са питањима рада и дисциплине, тј. професионалне етике запослених, онда би свакако на површину испливале све оне негативне особине као што су: несавјестан, аљкав и површан рад запослених, а то би у ширем контексту имало несагледиве негативне посљедице на свеукупни економски, социјални, културни и политички живот нашег друштва.

У овом излагању учињен је потребан напор да се проникне у динамичан однос између рада запослених у државној администрацији и морала, који је објективно присутан, и који се намеће не само као изазов, већ и као императив.

Интеракција између личности државног службеника и организационе структуре

Код нас, као и у осталим земљама транзиције, воде се врло динамичне дискусије о радном моралу и професионалној етици запослених у државној администрацији, као и о њиховим импликацијама за иницирање проблема радне мотивације, ефикаснијег и ефектнијег рада. Процес реформе државне управе, који у себи носи велике и динамичне промјене, оплођава се новим сазнањима о потреби стварања, мијењања, развијања и конституисања нових норми радног морала и професионалне етике запослених, како би могли одговорити потребама и изазовима данашњег веремена, а превасходно бити у функцији грађана и пореских обвезника. Да би се добила што објективнија слика стања радног морала и професионалне етике запослених у државној управи, потребно је испитати мноштво фактора и чинилаца који су у међусобноj и отвореној спрези, те утичу пресудно на понашања појединаца и група у процесу рада администрације.

Page 175: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 175

MODERNA UPRAVA

Човјек је по свом бићу много више него реализатор процеса рада, он је и потрошач, и управо због тога је вриједно проникнути у његове развијене и аутентичне потребе навике, стил и начин живота, које су утемељене на изазовима свакодневнице, којом је све више савремени човјек преокупиран. Према томе, једно од најзначајних питања са којима се развијање професионалне етике сучељава је развијање аутентичних, хуманистичких норми радног морала, а које су незамисливе без стваралачких вриједности и тежњи појединца и радних група у државној администрацији. Дакле, сврха истраживања радног морала и професионалне етике у државној администрацији је да се проникне у најразноврснија конкретна понашања појединаца, како према странкама, тако и према запосленим који заједно дијеле судбину свеукупне организације државне администрације. Помоћу категорије професионалне етике добивамо увид у свакодневни однос према раду, тј. у тоталну егзистенцију човјека, његове савјести, одговорности, истрајности, радиности, колегијалности и сл.

Рад као изазов, циљ и сврха У формулисању појма рада треба поћи од сазнања да је стваралаштво битно обиљежје човјека, и да оно означава способност човјека да ствара нешто што прије тога није постојало. Али стваралаштво није само стварање новог у том смислу, оно је прије свега субјективни чин свјесног субјекта који из себе сама «избацује нешто ново који себе опредмећује и изражава својим стварањем».1 Људски рад као општа карактеристика и својство човјека може се дефинисати сљедећим ријечима: «Рад је свјесна, универзална и организована човјекова дјелатност, чији су садржаји и карактер одређени степеном развоја средстава за рад и карактером друштвених односа у којима се рад врши».2 Сложеност рада као друштвене појаве, манифествује се на више начина. Прије свега, вршење радне дјелатности човјека јавља се као међуљудски однос који се испољава, не само у односу човјека према осталим учесницима у радном процесу, већ и у односу човјека према раду као вршењу конкретне активности, осјећајући то вршење као принуду која му не причињава задовољство, или као дјелатност којом се потврђује као људско биће, па му зато причињава задо-вољство. Дакле, рад је схваћен као друштвени однос, јер је вршење радне дјелатности у основи повезано понашање појединаца у конкретним облицима организације рада. Друштвени карактер рада испољава се на више начина. Он се посебно испољава у чињеници да је друштвено условљен и да увијек представља повезивање више радова појединаца у јединствен рад.

1 Др Радомир Лукић, О појму човјека и рада, «Култура» Београд, 1987. године, стр. 102 2 Др Данило Марковић, Социологија рада, «Савремена администрација», Београд 1998. године, стр. 148

Page 176: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 176

MODERNA UPRAVA

Друштвени карактер рада произилази из његове друштвене условљености, тј. из чињенице да људи вршећи радне дјелатности користе одређена потребна средства и облике рада, које настоје да развију даље и да их усаврше. Људски рад је такође сврсисходна човјекова дјелатност и битно се разликује од његових несврсисходних дјелатности. Рад је сврсисходан јер је то дјелатност којом се нешто битно мијења, прерађује, ствара ново, и у којем људи својим осталим радом утичу једни на друге, повезујући радне активности у јединствен процес. Вршење радне дјелатности остварује се повезаним понашањем – радњама појединаца, а обавља се сукцесивно и организовано. Њено вршење увијек представља тачно одређену и конкретну активност. Заједничко обиљежје рада, које се може исказати, јесте и торшење човјекове енергије (физиологија рада), а у физиолошком смислу ријечи константно се испољава и сврсисходна воља човјека. Радна активност човјека у процесу рада манифестује се као јединство физичког и психичког, или другим ријечима, физичких и духовних способности човјека. Циљ, који човјек жели остварити својом сврсисходном дјелатношћу у процесу рада, може се дефинисати као раније замишљен резултат свјесне људске активности. У овом смислу може се рећи да се циљ јавља у свијести човјека као одраз његових материјалних и духовних потреба и радног искуства. А циљ се увијек остварује конкретним радњама, а радњом се означава елеменат активнсоти при остваривању свјесног циља. За потпуно и истинито схватање активности човјека у процесу рада од великог је значаја уочавање детерминанти његове личности, пошто оне утичу скупно или појединачно на радну дјелатност. Дакле, рад као сврсисходна дјелатност човјека увијек је у посљедњој инстанци, процес између човјека и оног шта ради, а с друге стране, сплет међусобних односа учесника у радном процесу. Вршећи радну дјелатност, људи се организују у колективе, расподјељују међусобно и повезују радове, стварају и примјењују практична знања и поступке организације заједничке дјелатности. Радећи у радним групама, људи размјењују и заједнички користе искуства или научна знања, и проналазе различите методе како да рад учине ефикаснијим, а њима да буде лакше.

Нове тенденције у препознавању квалитета амбијента радне средине у државној управи

Под радном средином подразумијевамо цјелокупност материјалних фактора и друштвених односа у којима људи остварују радну и осталу активност. Материјални фактори обухватају физичке и техничке услове радне средине, а друштвени, односе између људи на раду.

Page 177: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 177

MODERNA UPRAVA

Посљедњих деценија у расправама о условима рада и положају човјека у радној средини и процесу рада, све чешће се спомињу термини: «квалитет радног живота и квалитет радне средине».3 Захтјеви за стварањем квалитета радног живота и квалитета радне средине, који ће омогућити остваривање услова рада у радној средини, јесу они захтјеви у којима не само да неће пријетити опасност учесницима у процесу рада од нарушавања њиховог психофизичког интегритета, већ у којима је заштићен њихов психички и морални интегритет. Уско везана питања за квалитет радне средине у бројним истраживањима јесу она која теже да проуче начин и стил живота запослених. Начин живота у ширем смислу одређује се као збир битних облика животних активности, заједно са условима које одређују те активности. Дакле, начин живота обухвата комплекс активности и односа у оквиру којих људи задовољавају и производе своје потребе и комплекс вриједности, норми и идеја које се надовезују на овај комплекс активности.

Мислимо, да би се начин живота могао дефинисати и тако што се сматра да обухвата укупну човјекову друштвену егзистенцију и укључује у себе, како човјекову радну активност, тако и све активности које су усмјерене на задовољавање потреба и организацију живота изван рада. Како човјек највећи дио свог живота проводи у процесу рада, то се услови рада јављају у његовим животним условима. Зато се начин живота не може унаприједити, ако се не унапређују услови рада.

У дефинисању квалитета радне средине треба поћи од чињенице да на квалитет радне средине не утиче само садржај и карактер рада, већ и сви они многоструки односи између људи у којима се радна дјелатност врши.

Зато се као значајне компоненте дефинисања квалитета радног живота могу истаћи: приступ раду, корисност рада, опажања и ставови у вези са радом, актери и њихови међусобни односи. Свакако да при томе треба истакнути да и вриједности друштва имају снажан утицај на квалитет радне средине.

Процес рада и човјекова радна дјелатност, као друштвени процес и човјеково стваралачко испољавање, значи и испољавање конкретних облика остваривања човјека у конкретним радним срединама. Зато је потребно, ако се жели унаприједити квалитет радне средине и кавлитет радног живота, истражити оне чиниоце који одређују тај виши или нижи квалитет конкретних радних средина, односно квалитета радног живота у њима.

Хуманизација културе рада државних службеника Код нас постоји више настојања да се култура рада дефинише. Тако, једно од настојања, културу рада дефинише као помјерање култура са периферије, дакле из друштвене надградње, у сам процес рада.

3 Федерико Мајор, Сутра увијек касно, «Југославенска ревија», Београд, 1991. године, стр. 92

Page 178: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 178

MODERNA UPRAVA

У овом смислу указује се да култура рада представља назив за савремене, већ остварене процесе интегрисања духовности и рада. Такође постоји схватање по којем се под културом рада подразумијева стварање услова да учесници у радном процесу не само повећавају свој образовни ниво, већ и сазнају културно стваралаштво у свој његовој љепоти. Дакле, у дефинисању културе рада треба поћи од става да човјек настоји да константно развија своју стваралачку активност и поред наметнутог рада. Дефинисање културе рада треба да укаже да је она потребна учесницима у радном процесу као основа остваривања њихове људске личности. Култура рада треба да буде тако утемељена да афирмише топле и искрене односе између запослених које можемо дефинисати као међуљудске односе. «Под међуљудским односима подразумијева се цјелокупан систем односа међу људима, систем међусобног комуницирања и опхођења људи у обављању радних задатака.»4 Односи међу запосленима могу бити веома различити и испољавати се као односи толеранције и сарадње, или односи супротстављања, нетрпељивости, сукоба доминације и сл.

Групни рад, међусобна сарадња у процесу рада и уопште развијање хармоничних односа међу запосленима, може представљати веома значајан фактор нормалног и несметаног одвијања процеса рада и повећавати и иницирати вољу за рад.

Човјекова тежња да задобије повјерење код других људи нарочито се изражава у оним радним срединама и групама у којима је беспрекорно извршена организација рада и дефинисани радни задаци, а послови тако умрежени и логички повезани, представљају цјелину са различитим дијеловима мозаика. Формална организација може се дефинисати као свјесно удруживање људи који иамју за циљ да одговарајућим средствима и методама испуне одређене радне задатке, с најмањим могућим напором.

За организацију је карактеристична «мрежа функција, а свака има одређене задатке, дакле извјесну подјелу рада. Она представља и циљ коме теже њени чланови, повезани цјелином послова који су дефинисани подијељени.»5

Радна средина у државној администрацији анализирана кроз органи-зационе шеме, састоји се у настојању да сви њени унутрашњи процеси на извјестан начин предвиде, па сљедствено томе и регулишу. То значи, да функције, по тако замишљеној шеми, стварају и одређене социјалне везе и односе међу запосленим, који су у складу са том мрежом функција.

Није риједак случај да се стварају и неформалне везе у радној групи (неформална организација), а оне настају зато што формална организација и везе које она успоставља нису довољне, или једноставно, не одговарају интерсима једног броја чланова радне групе. Али, неформалне везе настају и зато што

4 Др Драган Жунић, Умјетнички карактер рада, «Обиљежја», Приштина 2/99, стр. 7 5 Др Иван Мандић, Организација рада, «Информатор», Загреб 1986. године, стр 6

Page 179: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 179

MODERNA UPRAVA

формална организација није у могућности да унапријед предвиди и пропише све облике веза између чланова радне групе.

Темељне карактеристике окупљања запослених у «неформалне групе» су превасходно личне, емотивне везе које конституишу групу као друштвену творевину у којој њени чланови, без свјесног општег циља, стварају своје односе, у којој не постоје правила о приступању и иступању чланства. Њихова главна карактеристика јесте спонтаност, што значи да до окупљања у групу долази у одређеним ситуацијама, које онда доводе до понашања како захтијевају догађаји, при чему понашање одговара жељама, потребама и тежњама оних који и стварају те неформалне групе.

Одговорност, морал и морални импулс Одговорност и морал, два значајна својства човјека као друштвеног бића, постоје у сваком облику друштвеног живота, али садржај одговорности и моралних норми у појединим друштвеним групама се разликују. Те разлике у крајњој инстанци резултат су глобалног развоја друштва, генеричких каракте-ристика личности, израз културе, традиције и навике, и осталих фактора који непосредно или посредно утичу на личност. Из овога произилази да остваривање нових облика одговорности, које би одговарале концепту реформе државне управе, испуњен је низом одређених противрјечности које су понекад резултат захтјева за новим, а често људи нису спремни да прихвате управо то ново, тврдокорно задржавајући старе навике, обичаје и праксу. Одговорност и радни морал запослених у јавној администрацији треба да извиру из самог реформског процеса државне управе, који својим садржајима иницира велику стрпљивост, истрајност, упорност, транспарентност, разумијевање, толеранцију, као и узајамну сарадњу и помоћ, како између запослених, тако и између странака. Одговорност је вишезначајан појам. Она означава однос човјека према различитим облицима друштвеног живота и према друштвеним прописима, али исто тако, изражава однос човјека према самом себи. Одговорност, као основни елеменат друштвених односа, подразумијева својство појединца и групе и њихова права и обавезе према другима и према друштву; зависност у вршењу јавних и, посебно извршних функција према одређеним тијелима и органима; постојање и стање подношења рачуна за одређени акт или препуштање; способност вршења одговарајућих послова, функција и дужности кроз хијерархијску контролу; подношење посљедица, у складу са правом или моралом, за одговарајуће акте и понашање и сл.6 Могуће је разликовати више врста одговорности, зависно од критеријума од којих се полази. Тако се разликују: политичка, морална, кривична, админи-

6 Шире види Вуко Павичевић, Основе етике, «Бигс» Београд, 1986. године, стр 158

Page 180: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 180

MODERNA UPRAVA

стративна и материјална одговорност. Али, исто тако, с обзиром на носиоца одговорности, разликује се индивидуална и колективна одговорност. Због своје суштине, требало би да морална одговорност буде најзначајни облик одговорности у ововременом друштву. Она се заснива на моралу који представља скуп друштвених прописа санкционисаних унутрашњом специфичном санкцијом, коју сам субјекат примјењује на себе због моралних прекршаја.

Морал и радни морал Морал као друштвена појава

У истраживању и објашњењу фактора који одређују радни морал и његов садржај треба поћи од одредбе морала уопште као друштвене појаве, пошто је радни морал само јeдна врста морала. О појму морала и његовом настанку постоји више схватања. У одређивању морала полазимо од оног становишта које настоји да открије друштвене факторе који условљавају морал, да утврди везе између њега и осталих друштвених појава. Полазимо од тога да морал није ни биолошка ни божанска појава, он се схвата као «скуп правила, норми (обичаја, предања), које постоје у одређеним друштвеним групама и у којима се фиксирају међусобни односи људи, било међусобни односи појединаца у групи, било односи индивидуа према групи, или пак односи група међу собом». 7 Ако се пође од оваквог схватња морала онда се може констатовати да је он облик људске праксе, облик дјелатног практичног односа човјека према свијету, према другим људима и према самом себи, и да се манифествује у вриједоносном процјењивању људских поступака и хтијења као позитивно или негативно вриједних.

Еволутивност моралних норми Моралне норме се разликују једне од других како у склопу развоја неког друштва, тако и од једне до друге друштвене групе. Али то не значи да не постоје општеприхваћене моралне норме, без обзира на структуру друштва и одређене супротности унутар њега који одређују карактер морала. Наиме, одређене друштвене заједнице имплицирају у себи да се чланови који чине заједницу управо и подређују неким заједничким нормама и вриједностима. У генеричком смислу човјек без њих не може да се одржи као посебна и виша врста живих бића, једноставно он не може да оствари своју друштвеност и своју људскост, зато и моралне норме своју трансформацију дугују како општем развоју друштва и његовом напретку, тако индивидуалном усавршавању појединца.

7 Исто стр. 11

Page 181: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 181

MODERNA UPRAVA

Разне интерпретације морала Тако професор Лукић истиче да је морал «друштвено духовна творевина, тј. скуп сплет друштвених процеса општења међу члановима друштва помоћу одређених материјалних знакова, који (знаци) својом релативном трајношћу и усљед одређеног друштвеног притиска, омогућавају да ови процеси увијек имају реалтивно исту садржину, тј. да се њима саопштавају иста значења.» 8 Овако одређен појам морала указује да морал треба схватити као норму (скуп значења), као психичку појаву, као скуп психичких процеса мишљења, осјећања и других процеса, а исто тако као и друштвени процес «саопштавања односних моралних норми». Проучавајући морал као друштвену појаву, проф. Д. Марковић дефинише морал «као систем друштевних норми заснованих на схватању о добру и злу, које се карактеришу, у односу на остале друштвене норме, ефикасношћу и аутономношћу»9

Структура морала

Морал као друштвена појава има три саставна елемента: - моралну норму; - морални суд, и - моралну санкцију.

Морална норма произилази из склопа друштва и друштвених односа и

садржи захтјев друштва према појединцима да се понашају на један или други начин. Морална норма може имати минималан и максималан облик.

Минималан облик моралне норме прописује апсолутно обавезно пона-шање које важи за све чланове заједнице на коју се односи и чији прекршај изазива одговарајуће унутрашње и спољашње санкције.

Максимална морална норма (максималан морал) прописује један рела-тивно далек морални идеал, који је, можда, уопште неостварљив усљед пре-високих захтјева које поставља човјеку. Зато он и не обавезује. Ипак, ако га људи испуњавају, они заслужују моралну похвалу као неку врсту награде.

Моралним суђењем изражава се став друштва према понашању појединца и читавих друштвених група у односу на моралну норму, и може бити позитивно или негативно, и његов процес има неколико посебних елемената. Најчешће, ти елементи су: просуђивање мотива дјеловања, просуђивање поступака и на основу тога стварање моралне одговорности.

Морална санкција, она долази послије моралног суђења. Она може бити спољашња или унутрашња. Наиме, појединац који се није понашао по моралној 8 Др Радомир Лукић, Социологија морала, «САНУ» Београд, 1974. године, стр. 24 9 Данило Марковић, Морал и радни морал, «Савремена администрација», Београд 1999. године, стр. 310

Page 182: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 182

MODERNA UPRAVA

норми, који је починио морални прекршај, може бити изложен презиру друштвене групе или шире друштвене заједнице. Али, исто тако, прекршилац моралне норме може бити изложен и субјективном суђењу или грижи савјести.

Радни морал државних службеника

Рад као друштвени процес представља повезано понашање појединаца усмјерено на стварање материјалних и духовних творевина. Понашање појединца у раду, као друштвеном процесу, регулисано је друштвеним нормама. Зато можемо говорити о утицају рада на морал (и обрнуто), а такође можемо говорити и о моралним нормама које се односе на понашање човјека у процесу рада, о односу морала и рада у ужем смислу ријечи.

У досадашњим истраживањима потврђене су одређене несагласности о дефинисању појма радног морала, као и о факторима којима је одређен и утемељен. У досадашњим истражвањима радни морал је најчешће посматран као однос појединаца и групе. У таквом приступу, у средишту интересовања била је група као оквир за остваривање индивидуалних тежњи или групних циљева према којима појединац заузима одређени став. Зато се радни морал одређивао као «збир задовољстава које појединац осјећа због чланства и учешћа у једној органи-зацији..., стање мотивисаности кроз које појединац стиче могућност да оствари циљеве и да се суочи са будућим изазовима, и као концензус или дух групе који установљује група у извршавању циљева групе.»10

У настојању да се превазиђу једнострани приступи у дефинисању радног морала даћемо једну синтетичну дефиницију, и сматрамо да се радни морал може дефинисати као скуп норми о понашању човјека у радној средини, заснованих на општем схватању о положају и значају рада у друштву које у себи укључује ставове, мотиве и задовољства учесника у радном процесу и радној групи у којој се врши процес рада. Обично се као сплет моралних захтјева радног морала наводе креативан однос према послу, залагање у радном процесу, испољавање самоиницијативе у високом степену, солидарност са члановима радне групе, као и подржавање циљева радне групе.

Фактори, који позитивно утичу на радни морал, најчешће се наводе: сигурност посла, интересантан посао, могућност награђивања, уважавање од стране непосредног руководиоца, посао као такав, висина плате, и други економски стимуланси, радни услови, распоред радног вермена итд.

Фактори који негативно утичу на однос према нормама радног морала су: безначајност рада, изневјерена очекивања у напредовању на послу, недостатак одређене улоге и корисног избора на послу, тежак и исцрпљујући посао, поремећени међуљудски одоноси, арогантан став претпостављеног и економска несигурност посла.

10 Д. Ц. Милер, Радна етика, Њујорк 2000. године, стр. 674

Page 183: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 183

MODERNA UPRAVA

Мотиви и радни морал државних службеника Мотиве у најширем можемо схватити као покретаче, тј. као факторе који подстичу, усмјеравају и интегришу човјеково понашање, а да се у основи мотивационог акта налазе двије основне компоненте: унутрашњи подстицаји за активност и циљ према коме је усмјерена активност.

Подјела мотива

Мотиви се могу подијелити према томе да ли су потребе на којима почивају урођене или спадају у категорију стечених потреба. Генерална подјела је на биолошке и социјалне мотиве.

Биолошки мотиви су урођени и универзални. Они постоје готово код свих појединаца. Најважнији биолошки мотиви су: мотив за храном, сексуални мотив, матерински мотив, мотив за одмором. Њихово задовољавање је неопходно ради одржавања појединца или врсте.

Социјални мотиви се базирају на психолошким потребама, и то прије свега, на потребама за друштвом и потребама за признањем у друштву.

Као најзаначајнији социјални мотиви најчешће се наводе: - грегарни мотив; - мотив за афирмацијом; - мотив борбености; - мотив сигурности. Опште карактеристике социјалних мотива су: могућност њиховог задово-

љавања директном интеракцијом са другим особама; њихово покретање на интеракцију међу људима; њихова заснованост на психолошким потребама, као и различити степени њихове развијености код чланова друштва.

Социјални мотиви имају посебан значај за радну мотивацију, па и за усвајање и понашање по нормама радног морала.

Грегарни мотив је универзалан и постоји код свих појединаца. Он се исказује у тежњи појединца да буде прихваћен као члан заједнице и да сарађује на заједничким пословима уз избјегавање осамљености која се осјећа као непријатност.

Мотив за личном афирмацијом или за самопотврђивањем манифестује се у тежњи појединца да буде признат и прихваћен од околине и да има одређен положај у друштву, а често и у тежњи појединца да му се одаје посебно признање и признаје особита вриједност.

Мотив за постигнућем исказује се у тежњи да се сопственим напором успије у нечему и истакне у односу на остале. Овај мотив није подједнако развијен код свих људи и он је одређен елементима васпитања у најранијем дјетињатву, као и вриједностима друштва.

Page 184: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 184

MODERNA UPRAVA

Мотив за самосталношћу у већем или мањем степену постоји код свих и огледа се у тежњи људи да не буду стално под туђим надзором, већ да сами рјешавају о стварима, тј. да имају самосталност.

Мотив за самоактуелизацијом и стваралаштвом испољава се у тежњи човјека да своје склоности и способности изрази, да дјелује, ствара и да оствари оно што може.

Мотив сигурности се исказује у тежњи да се одржи непромијењена ситуација која обезбјеђује егзистенцију.

Мотив за стицањем манифестује се у стицању, посједовању материјалних добара и према неким теоретичарима се ствара као урођени мотив, мада се такво схватање може тешко одржати.

Алтруистички мотив се исказује у жељи да се помогне другима, а да се при томе не остварује никаква лична корист или неки лични интерес.

Резултати истраживања показали су да већој мотивисаности за рад доприноси остварење услова рада, који омогућавају да у већој мјери дође до изражаја самоактуелизација човјека и његова потреба да се искаже као креативно и слободно биће, и да се поштује његово људско достојанство и његова вриједност као појединца.

Садржај и предмет норми радног морала Норме радног морала настају и развијају се у контексту моралног концепта

појединих друштава и мијењају се са тим концептом. На настанак и прихватање моралних норми, па и норми радног морала велики значај има и развијање свијести о значају рада за појединаца и друштво.

Моралне норме, па тако и на норме радног морала и понашање, по њима утичу прије свега три фактора: промјене у својинским односима, промјене у карактеру радног односа и промјене у начину и стилу живота.

На данашњем степену развоја нашег друштва јасно се идентификује плурализам својинских облика (државна, приватна, задружна, мјешовита својина), промјене у облицима организовања рада.

На овој основи, и у склопу ових промјена настаје и нова формална организација рада у јавној управи. Све ове промјене у својој укупности, и појединачно, утичу на промјене у нормама радног морала и понашање, и њихово прихватање од стране појединца.

Норме радног морала тешко је све побројати, с обзиром на вриједности општег морала, као и на основе радног морала. Ова сложеност проистиче из бројних фактора који детерминишу и условљавају, те доприносе афирмацији норми радног морала.

Најзначајније норме радног морала су: - радиност, - човјечност, - правичност,

Page 185: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 185

MODERNA UPRAVA

- поштење, и - другарство. Радиност представља основну норму радног морала. Она захтијева од

учесника у процесу рада савјесно и правовремено, у границама њихових интелектуалних и физичких способности, стручности и радног искуства, извршавање послова и радних задатака. Тиме се остварују услови да се човјек у раду и кроз рад све више афирмише, а све мање осјећа «изван себе», као и да радну дјелатност не осјећа као пресију, већ као дјелатност којом изражава сопствено достојанство, гордост и независност.

Радиношћу, као нормом радног морала, исказује се човјеково понашање које треба да покаже да су створени услови у којима је отпочео процес стварања потребе код човјека за радном дјелатношћу, као његовом унутрашњом потребом.

Понашање по овој моралној норми треба да покаже да се човјек у свом човјештву није само радом развио, већ да радна дјелатност треба да постане и постаје битно човјечно и људско исказивање у друштву.

Човјечност је важна норма радног морала, јер није се само човјек у свом човјештву радом развио, већ је захтјев за развијањем човјечности значајна морална норма. Наиме, човјек се може развити у правог и пуног човјека само у оној заједници у којој он признаје друге људе равне себи, и у којој други признају њега за човјека равног њима. Да би се ово очовјечавање остварило, човјечност мора постојати прије свега, међу људима у процесу рада. А то значи да се човјек мора ослободити сваке доминације, сваког понижења, сваког презира, и да се увијек и свуда окружи поштовањем и помагањем другима, да би се у њему сачувала сва његова слобода и цјеловитост људских способности, да ствара нове људске вриједности и услове развитка за све. Човјечност се у ширем смислу испољава кроз извршавање радних послова и задатака којима се не ометају други у вршењу њихове радне дјелатности, и не оспорава се и не омаловажава њихов радни напор у границама њихове способности. Исто тако, човјечност захтијева да се уважавају различита мишљења која се исказују у формалној организацији радних група и неформалним односима који се у њима успостављају.

Правичност је елементарна норма која постоји у свакој људској заједници. Она се заснива на начелима: свакоме дати његово и никога не повређивати. У ствари основни смисао правичности је, не само не чињење зла, већ чињење добра без очекивања накнаде и реципроцитета. Зато је у саосјећању, у актима доброчинства садржана и идеја о људској једнакости. У ствари, једнакост је свијест човјека о самом себи у елементу праксе, дакле свијест човјека о другом човјеку као себи једнаком и понашање човјека према другом човјеку као себи равном. Једнакост је израз за јединство људског бића, и поступање по овој моралној норми значи развој нових хуманистичких односа међу људима у процесу рада. Остваривање норме правичности значи да запослени, понашајући се по њој, осјећају такво понашање као своју унутрашњу потребу, не очекујући да ће се остали запослени тако према њему односити.

Page 186: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 186

MODERNA UPRAVA

Поштење је морална норма радног морала која говори да се не врши апстиненција од рада. Она је израз захтјева за искреним поступањем у извршавању радних задатака и у односима, који постоје у формалној организацији радне групе. Човјек, прије свега, мора бити поштен према себи и другима, да говори истину о свим односима у радној групи. Поштен човјек помаже другима да исправљају своје грешке, добар је друг и храбар у казивању истине у тежњи и борби за реализацију друштвених вриједности. Поштен човјек зна да се радом и радиношћу доказује и доприноси развоју своје институције у којој ради, а тиме ствара услове за сопствени даљи развој и раст и развитак других.

Другарство представља значајну норму радног морала, која указује на потребу успостављања и развијања нових међуљудских односа испуњених другарством радника. Наиме, са новим људским односима треба изграђивати такву радну климу и атмосферу да се запослени међусобно уважавају, да развијају повјерење, да се међусобно помажу, и посебно да вреднују рад других чувајући своје достојанство.

Развијање другарства као норме радног морала претпоставља и развијање опште културе рада и новог облика културе међусобних односа радника, а та нова култура рада доприноси хуманизацији односа међу запосленим, а што у ширем контексту значи свестран преображај радноангажованог човјека и грађанина на путу његове интеграције у заједницу равноправних, слободних и културних личности.

Закључне анализе

Норме радног морала и професионална етика представљају шири теоријски и практични оквир за развијање свестране личности у којој ће бити изражене оне вриједности и квалитети које доприносе свеукупном напретку друштва. Међутим, радни морал у крајњој инстанци зависи и од особина личности и њиховог схватања и потребе значаја рада. Ту улогу имају насљеђене диспозиције од родитеља али тај утицај није апсолутан. Тако се указује да су неки широки обрасци понашања одређени и средином у којој се одвија радна активност, што је сигурно од значаја за однос према раду, нормама радног морала и профилисању професионалне етике. Наиме, иако човјек у свом развоју трпи утицај насљеђених диспозиција његове карактерне особине у друштву се мијењају увјежбавањем, а прије свега радом, јер рад има стваралачку моћ, како у развијању карактерних особина уопште, тако и у развијању позитивног односа према раду.

За стандардизацију професионалне етике запослених у државној управи, велики значај има Кодекс понашања државних службеника РС. Наиме, овим Кодексом дефинишу се «смјернице и процедурална правила која промовишу

Page 187: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 187

MODERNA UPRAVA

успостављање и одржавање демократске административне службе у управи Републике Српске».11

Државни службеник ће се у обављању својих послова придржавати принципа професионалне непристрасности, одговорности, честитости, транспа-рентности, јавности, ефикасности и економичности, поштиваће закон, савјесно ће обављати своју службену дужност и биће у служби грађана. Државни службеник неће тражити за себе и друге, нити ће прихватити дарове, нити неку другу корист од лица која су остварила своја права. Исто тако, неће бити члан управних и других одбора и органа политичких странака. Он ће такође обезбиједити да се информације којима располаже на радном мјесту користе у складу са законским прописима и утврђеним правилима. Државни службеник ће се уздржавати од учешћа у доношењу одлука и у активностима које се тичу његових личних интереса; интереса његових сродника или лица из његовог непосредног животног окружења. Када су у питању надокнаде, државни службеник «неће за обављање својих дужности никакву накнаду осим оне редовне, која му сљедује, нити ће тражити било какву корист осим за обављање задатака које иначе обавља у склопу својих редовних послова». Када је у питању његов однос према грађанима, он ће их тетирати «једнако». Када је у питању приватни живот државних службеника, онда се они морају «уздржавати од понашања које би могло имати негативан утицај на углед државног службеника у друштву, или које би могло уздрмати повјерење, које посједује једна непристрасна, законита и професионална административна служба». Такође, државни службеник «неће користити мате-ријал и опрему у приватне сврхе која му је службено на располагању. Службене телефоне неће користити у приватне сврхе, осим у хитним случајевима. Државни службеник ће службено возило, које му је на располагању, користити само службено; неће превозити лица која нису запослена у административној служби. Државни службеник ће приликом обављања послова и радних задатака на радном мјесту водити рачуна о свом изгледу и начину одјевања». Врло значајно мјесто у Кодексу заузима и однос државног службеника у контактима са јавношћу, при чему ће обратити «пажњу на питања сваког грађанина и пружати тражене информације у складу са Законом о слободи приступа информацијама пазећи при том, како на лично, тако и на понашање осталих службеника. Пазиће на хронолошки ред и неће одбијати дужност позивајући се на преоптерећеност послом или недостатком времена. Поштоваће заказане посјете и брзо одговарати на приговоре грађана.

Државни службеник ће се уздржавати од давања изјава које би штетиле угледу службе и обавјештавати руководиоца о својим контактима с представ-ницима штампе и електронских медија.»

11 Ови извори су кориштени из Кодекса који је објављен у «Службеном гласнику Републике Српске», број 83/02

Page 188: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 188

MODERNA UPRAVA

Summary

Work moral norms and professional ethics represent wider theoretical and

practical framework for development of versatile personalities who will have distinctive values and qualities that contribute to advancement of a society. However, work moral also depends on personal qualities and their understanding and needs for importance of work. This role is on inherited characteristics from parents, but this influence is not absolute.

The Code of Conduct of RS Civil Servants is important for standardization of professional ethics in the civil service. This Code defines «guidelines and procedural rules which promote establishment and maintaining of the democratic administrative service in the Republika Srpska civil service».

Civil Servant shall abide by the principles of professional impartiality, responsibility, honesty, transparency, openness, efficiency and effectiveness in performing his/her duties and tasks.Civil Servant shall serve the people with discipline and honesty, and respect the law and represent exclusively public interest in performing his/her duties.

Civil Servant shall not seek, either for him/her or for others, or accept gifts or other benefits from the persons who have exercised their rights.Civil Servant may not be a member of managing or other boards and political parties’ bodies. Civil Servant shall ensure for the information available to him/her at work to be used in accordance with the legal regulations and established rules.

Page 189: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 189

MODERNA UPRAVA

Ауторка интервјуа: Јелена Милиновић, дипл. ецц.1 Службеница за односе с јавношћу, координацију и сарадњу Гендер центар – Центар за једнакост и равноправност полова Владе Републике Српске

ГЕНДЕР ЦЕНТАР – ЦЕНТАР ЗА ЈЕДНАКОСТ И РАВНОПРАВНОСТ ПОЛОВА РЕПУБЛИКЕ СРПСКЕ

Интервју са Споменком Крунић, директорицом

Увођење једнакости и равноправности полова у Републици Српској институционализовано је оснивањем Гендер центра – Центра за једнакост и равноправност полова Републике Српске, као стручне службе Владе. Овај центар основан је Одлуком Владе РС у децембру 2001. године, а оперативно почео са радом у марту 2002. године. Ове године обиљежио је петогодишњицу свог рада и то је нарочити повод да представимо шта ради ова институција, који су њени досадашњи резултати и планови за будућност. О овим темама разговарала сам са гђом Споменком Крунић, дипломираном правницом, директорицом Гендер центра РС.

П: Гендер центар Републике Српске је млада институција и многи још увијек не знају довољно о томе шта ради, које су му надлежности и одговорности. Стога, за почетак, молим Вас да нам представите личну карту Гендер центра.

О: Центар за једнакост и равноправност полова, односно Гендер центар Републике Српске, основан је одлуком Владе РС у децембру 2001. године, а оперативно је почео са радом 11. марта 2002. године. Основани смо као стручна служба Владе, са циљем успостављања и јачања институционалних механизама за равноправност полова, увођења једнакости и равноправности полова у све области живота и рада у Републици Српској кроз законе, политике и програме. Ове послове обављамо у сарадњи са домаћим и међународним институцијама и организацијама и у складу са домаћим законима и међународним конвенцијама и споразумима ратификованим од стране наше земље.

Мандат Гендер центра је да: • прати положај жена и имплементацију њихових загарантованих права, • прати и координира активности на спровођењу Закона о равноправности полова у БиХ;

• остварује координацију са Одбором за једнаке могућности у Народној Скупштини РС;

1 Ауторка је редовна студенткиња магистарског постдипломског програма Гендер / Родне студије у Центру за интердисциплинарне постдипломске студије Универзитета у Сарајеву.

Page 190: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 190

MODERNA UPRAVA

• остварује сарадњу са институцијама у Федерацији БиХ, као и на државном нивоу;

• учествује у припреми закона, других прописа и општих аката, ради остварења једнаких права и обавеза у развојном прoцесу;

• сакупља иницијативе за промјену законодавства са аспеката гендера; • пружа стручну помоћ у билатералним и мултилатералним односима везаним за политику полова;

• остварује сарадњу са домаћим и међународним невладиним органи-зацијама; те координира имплементацију домаћих и међународних програма;

• учествује у изради извјештаја овлаштених тијела према међународним институцијама (Уједињене Нације, Европска Унија, Савјет Европе итд) о стању по преузетим конвенцијама и другим документима из гендер области,

• информише јавност о битним питањима женских – људских права; • сарађује са Владом и представља савјетодавно тијело у области односа међу половима-људских права;

• обавља и друге послове у складу са Одлуком о оснивању и Законом о равноправности полова у БиХ.

П: Како је уопште дошло до оснивања институционалних механизама за равноправност полова у БиХ и доношења Закона о равноправности полова у БиХ? О: Приликом пријема Босне и Херцеговине у Савјет Европе, један од пост-услова је био оснивање институционалних механизама за равноправност полова у оквиру ентитетских влада. Најприје је основан Гендер Центар Федерације БиХ, а потом и Гендер центар Републике Српске, са истим мандатом и надлежностима. 2005. године основана је и државна Агенција за равноправност полова у оквиру Министарства за људска права и избјеглице.

Велику подршку у стварању темеља за институционализовање принципа једнакости и равноправности полова пружила је Влада Републике Финске, кроз међудржавни пројекат Финске и БиХ у периоду 2000-2005. Специфичност овог пројекта је била у спремности Финске да нам пружи финансијску и стручну помоћ, а да нам с друге стране омогући да сами креирамо оквир за примјену у складу са нашим институционалним контекстом и потребама. На тај начин, за пет година створен је институционални и правни оквир за равноправност полова у Босни и Херцеговини, по коме смо водећа земља у региону.

Што се тиче Закона о равноправности полова у БиХ, он је усвојен у мају 2003. године у Парламенту БиХ, а ступио на снагу у јуну 2003. године. Дакле, већ четири године имамо Закон о равноправности полова, који својим одредбама гарантује једнакост и равноправност полова у свим областима живота и рада и забрањује дискриминацију по основу пола и полне оријентације.

Page 191: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 191

MODERNA UPRAVA

П: Шта то све заправо значи за остале институције које имају обавезу примјене овог Закона на свим нивоима власти? О: Обавеза примјене овог Закона је на свим институцијама власти на свим нивоима, а институционални механизми за равноправност полова треба да прате и координирају ову примјену. Као служба Владе РС, пружамо стручну помоћ министарствима и републичким органима у примјени домаћих и међународних докумената за равноправност полова. Пошто је Закон о равноправности полова у БиХ усвојен прије четири године, можемо рећи да је већ протекао период за који се могло оправдано сматрати да је неопходан како би се све институције и друштвени актери упознали са својим обавезама из Закона и са концептом равноправности полова, и у коме се радило на јачању капацитета институција, повећању финансијске подршке за примјену, подизању свијести јавности и сл. Након четири године, заиста се не може више рећи да је неспровођење Закона ствар непознавања те обавезе, или да се не зна шта је у том процесу надлежност Гендер центра као стручне службе Владе. Из тих разлога, Гендер центар je најавио министарствима и републичким институцијама, као и локалним органима власти, обавезу редовног годишњег и полугодишњег извјештавања о примјени Закона о равноправности полова у БиХ, што ће ући у посебан извјештај Гендер центра Влади Републике Српске за 2007. годину. Такође морам нагласити да је обавеза министарстава и свих других институција да планирају средства у својим буџетима за примјену овог Закона. П: У ранијем социјалистичком систему били смо формално равноправни. И данас многи мисле како је равноправност већ остварена и да ту нема потребе било шта мијењати. Зашто је онда било потребно основати институције и донијети Закон о равноправности полова у БиХ? О: Најприје бих објаснила шта подразумијевамо под терминима једнакост и равноправност полова. Једнакост између мушкараца и жена подразумијева једнака права, одговорности и могућности. Једнакост не промовише идентич-ност мушкараца и жена, већ уважава њихово право на различитост. Једнакост значи и заштиту специфичности, односно разлика међу људима.

Равноправност подразумијева равноправну видљивост, оспособљеност и учешће полова у свим видовима јавног и приватног живота. Сва људска бића треба да буду равноправна пред законима и да имају слободу и могућност равноправно учествовати у активностима једног друштва, јавној и приватној сфери, без ограничења родним улогама, и да од тих активности равноправно дијеле добробит. Равноправност полова је у супротности са неравноправношћу полова, а не са различитошћу полова.

Мушкарци и жене у ранијем систему су имали формално-правно једнака права и могућности, али су се у реалности задржале традиционалне предрасуде и стереотипи о улогама полова, а жене су добиле вишеструко оптерећење: плаћени рад, рад у кући, бригу о дјеци, старима и одраслим мушким члановима породице. Велики дио тог рада није плаћен, али ни препознат као економска категорија која има велики удио у бруто националном дохотку. Сви покушаји да се пробле-

Page 192: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 192

MODERNA UPRAVA

матизује равноправност полова били су сматрани непотребним буржоаским западњачким идејама, јер се сматрало да је класно питање најважније. На жалост, након распада таквог система, показало се колико смо у стварности неравноправни. П: Код нас је тенденција да се сваки нови концепт посматра као нешто наметнуто од стране међународне заједнице. Да ли то важи и за институције за равноправност полова? Може ли се рећи да је то страно нашем поли-тичком окружењу и да ће трајати све док је интереса међународне заједнице? О: У почетку је било таквих размишљања, а вјерујем да их има и данас. Међутим, ми смо ипак из ранијег система наслиједили барем формалну равноправност и предуслове да се на унапређењу стварне равноправности и заиста ради. Иако смо прошли распад бивше Југославије, рат, још смо у транзицији, а често се помиње и „балкански менталитет“ као нешто непремостиво у промишљању ових питања, нема великих одступања од осталих дијелова свијета, изузев културних специфичности. Ми имамо интереса да радимо на унапређењу равноправности полова, јер нам је важно да изградимо боље друштво за све. П: Питања (не)равноправности полова дио су социјалног покрета и академских расправа већ дуги низ година. Шта у том смислу значи институ-ционализација: да ли она доноси нови квалитет као воља институција да се равноправност полова стави на политичку агенду или западамо у бирокра-тизацију која би могла перпетуирати постојећу дискриминацију? О: Институционализација може носити опасност од бирократизације. Међутим, показало се да институције за равноправност полова нису постале бирократске, да оне морају имати флексибилност, аутономију и одговорност у оквиру система власти и да то, како сада ствари стоје, и имају. Уношење нових знања и флексибилност свакако поспјешују ефикасност рада, али сматрамо да је постојање процедура рада и сарадње које институције по својој природи имају пријеко потребна карика у ланцу. П: Често можемо чути енглески термин „gender mainstreaming“. Шта он подразумијева и зашто немамо нашу ријеч за то? О: Овај термин подразумијева уградњу приоритета и потреба жена и мушкараца у све законе, стратегије, планове, програме и акције друштва, ради постизања једнакости и равноправности полова, узимајући у обзир, на нивоу планирања, посљедице које ће ове акције имати на жене и мушкарце.

Gender mainstreaming као термин је уведен у употребу доношењем Пекиншке декларације и платформе за акцију, на Четвртој свјетској конференцији о женама (Пекинг, 1995). Многе државе су споразумно усвојиле gender mainstreaming као важну глобалну стратегију за постизање равноправности полова. У ту сврху, потребно је да се питања равноправности полова схвате као међусобно уважавање, подршка и сарадња свих жена и мушкараца на добробит цијелог друштва.

Page 193: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 193

MODERNA UPRAVA

Пошто ова синтагма подразумијева читаву дефиницију, још увијек немамо наш термин. Можда би најприближнији значењу, мада не и у потпуности, био термин који се користи у Хрватској: „родно освијештена политика“. П: Шта је Гендер центар урадио током ових пет година од почетка рада и да ли је то донијело неке промјене у животу жена и мушкараца у Републици Српској? О: Као институција на ентитетском нивоу, морамо првенствено утицати на законе, стратегије, политике и програме, чије доношење и примјена зависе не само од добре воље институција или жеље грађана и грађанки, већ и од низа других друштвених, структуралних и развојних фактора, који утичу, позитивно или негативно, на друштвене промјене. У том смислу, тешко је видјети резултате одмах, нарочито због тога што се ради о развојном процесу, који није једнозначан, задире у све области живота и тражи велике промјене у свијести људи.

Као и у свим другим областима живота и рада, највећи дио саме примјене дешава се на локалном нивоу који је најближи грађанкама и грађанима.

Од досадашњих наших резултата, поменућу неколико: • Представљали смо Републику Српску у оквиру делегације Босне и Херцеговине, која је одбранила Иницијални, Други и Трећи извјештај по Конвенцији о елиминацији свих облика дискриминације жена у Њујорку, пред UN CEDAW Комитетом. Према Закључним коментарима и препорукама UN CEDAW Комитета, упућеним Босни и Херцеговини у јуну 2006. након одбране извјештаја, институције за равноправност полова (Агенција и Гендер центри ентитета) истакнути су као примјер успјешног институционалног модела и оквира за примјену домаћих и међународних правних стандарда и принципа једнакости и равно-правности полова.

• Реализовали смо три (3) велика пројекта (један међудржавни, један у оквиру БиХ и један регионални) за увођење и примјену једнакости и равноправности полова у БиХ и њене ентитете. Од стране Министарства вањских послова Финске проглашени смо гендер шампионима и шампионкама у оквиру оцјене петогодишњег међудржавног пројекта Финске и БиХ Гендер једнакост и равноправност.

• Представљали смо Републику Српску у оквиру делегације Босне и Херцеговине на 49. сједници УН Комитета за статус жена у Њујорку. Реализована су четири одласка у Савјет Европе и учешће на састанцима Комитета за равноправност жена и мушкараца Савјета Европе у Стразбуру.

• Били смо носиоци активности израде и усвајања Закона о заштити од насиља у породици и активно учествовали у изради подзаконских аката за његову примјену. Иницирали смо и успоставили међуресорну сарадњу на системском рјешавању питања насиља у породици, те израдили нацрт Акционог плана којим ће се 2007. и 2008. година прогласити годинама борбе против насиља у породици у Републици Српској. Успоставили смо

Page 194: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 194

MODERNA UPRAVA

јединствени кратки број 1264 за жртве насиља у Републици Српској, на који позиве примају четири невладине организације које имају волон-терске службе за помоћ (Бања Лука, Модрича, Бијељина, Требиње).

• Први у регији, заједно са Агенцијом за равноправност полова БиХ и Гендер Центром ФБиХ, иницирали смо регионалну сарадњу институ-ционалних механизама за равноправност полова и потписали Регионалну декларацију о сарадњи са Србијом, Црном Гором и Македонијом.

• Дали смо стручно мишљење и оцјену усклађености са Законом о равноправности полова на 61 нацрт закона и других прописа, стратегија и политика. Учествовали смо као чланице/и у више од 50 радних група за израду различитих прописа, стратегија, политика, програма и спро-вођење пројеката.

• Били смо организатори и/или активни учесници на 150 семинара, округлих столова, промоција, стручних семинара и обука са више од 3.000 учесника/учесница.

• Били смо носиоци и партнери у преко 20 различитих мањих истра-живачких, едукативних и промотивних пројеката.

• Иницирали смо оснивање комисија за равноправност полова у свим општинама Републике Српске, од којих су 33 општине основале комисије.

• Успоставили смо мрежу од преко 180 стручних сарадника и сарадница у институцијама Републике Српске, Федерације БиХ и Босне и Херце-говине.

• Успоставили смо сталну сарадњу са 20 организација цивилног друштва које се баве питањима заштите женских људских права и равно-правности полова.

• По први пут у БиХ, на иницијативу институција за равноправност полова, уведен је академски програм магистарске Гендер/родне студије, у Центру за интердисциплинарне постдипломске студије Универзитета у Сарајеву, на коме студира 36 студенткиња и студената из цијеле регије, од којих је пет особа из Републике Српске, а од којих су двије службенице Гендер центра РС.

• Од почетка рада Гендер центра Републике Српске до данас објављене су 24 публикације о примјени домаћих и међународних стандарда и принципа равноправности полова у различитим областима, којих је дистрибуирано више од 100 000 примјерака. Подијељено је 2.500 при-мјерака Закона о равноправности полова у БиХ и 5.000 летака „Једнакост и равноправност полова“.

• Одржано је пет (5) регионалних конференција са више од 550 учес-ника/учесница. Представнице/и Гендер центра РС су обавили 15 регио-налних и међународних посјета. Одржана су 153 састанка са представни-цима и представницама међународних институција и организација.

• Успоставили смо сталну сарадњу са електронским и штампаним медијима, регулаторним тијелима и удружењима новинара. Имали смо

Page 195: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 195

MODERNA UPRAVA

322 појављивања у штампаним медијима и 253 појављивања у електрон-ским медијима.

Од септембра 2006. године, након усвајања Правила и процедура за

кршење Закона о равноправности полова, увели смо и испитивање случајева кршења овог Закона на захтјев грађанки и грађана. У таквим случајевима, проводимо процедуру у складу са Законом о равноправности полова и доносимо стручно мишљење и препоруке, слично као и Омбудсмен, али искључиво за дискриминацију по основу пола. Трудимо се да случајеве рјешавамо медијацијом.

Сматрамо да су ови резултати оправдали постојање једне младе институције као што је Гендер центар, нарочито имајући у виду скромне финансијске ресурсе и мали број особља, али које је веома стручно и спремно да професионално ради свој посао.

Када је у питању Република Српска, наше главне области дјеловања и даље ће бити образовање, рад и запошљавање, здравље, социјална заштита, насиље у породици, јавни и политички живот, медији. У погледу циљева које желимо да остваримо у свим овим областима, треба рећи да је то, прије свега, усклађивање закона, политика, стратегија и програма са домаћим и међународним стандардима за равноправност полова, унапређење статистике разврстане по полу и истраживања са родном компонентом, јачање капацитета свих институција за примјену домаћих и међународних стандарда за равноправност полова и стални рад на подизању свијести о овим питањима, како у институцијама тако и код грађана и грађанки. П: Колико вам је важна подршка других републичких институција и како бисте описали ову сарадњу? О: Без сарадње са министарствима и другим републичким институцијама извршне, законодавне и судске власти нема примјене Закона о равноправности полова у БиХ, нити међународних конвенција које је потписала БиХ. Ми имамо широку мрежу номинованих особа за равноправност полова у свим институцијама и сарадника оба пола, који су спремни пружити стручно знање из својих области, а ми им пружамо стручно знање о гендеру. Међутим, има још много простора за унапређење ове сарадње, јер још увијек постоје различити отпори према овој тематици од стране многих, који често и не желе да се информишу, и поред наших напора да приближимо ову тему различитим циљним групама. Надамо се да ћемо овај идеолошки отпор успјети превазићи, јер се оно што је законом прописано мора примјењивати, нарочито кад је ријеч о принципима поштовања људских права, уграђеним у уставно-правни поредак наше државе. П: Посљедњих година промовише се тзв. партиципаторни приступ, односно сарадња институција, цивилног сектора и приватног сектора у свим пита-њима од заједничког интереса. Како Гендер центар сарађује са цивилним друштвом и да ли видите простор за побољшање?

Page 196: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 196

MODERNA UPRAVA

О: У самом почетку било је потешкоћа, које су биле разумљиве, имајући у виду генерални контекст, у коме се тек градило цивилно друштво. Оснивање инсти-туција за равноправност полова је у почетку било схваћено као конкуренција невладиним организацијама, међутим, институционални механизми за равноправ-ност полова и цивилни сектор имају другачије начине дјеловања и нису конкуренција једни другима, јер су одговорности подијељене. У раду је веома важна сарадња ових сектора, и институционалног, и цивилног, и приватног, на шта нас обавезује и Закон о равноправности полова, па смо за ових пет година успјели направити мост и модел за сарадњу са невладиним организацијама, а очекујемо унапређење те сарадње у будућности. П: Кад су у питању будуће европске интеграције, шта то значи за нас са становишта примјене међународног и домаћег правног оквира за равно-правност полова? О: Једнакост и равноправност полова су дио свих питања у оквиру европских интеграција, један од кључних принципа Европске уније. Уколико ускладимо домаће законодавство са Законом о равноправности полова и уградимо препоруке и смјернице директива Европске Уније и Савјета Европе, то ће свакако бити лакше да испунимо услове у процесу европских интеграција. Сматрам важним нагласити циљеве које је Европска Унија дефинисала у Европској мапи пута за постизање равноправности полова. То су економска самосталност жена и мушка-раца, усклађивање обавеза из професионалног и приватног живота, иско-рјењивање породичног и других облика насиља над женама, постизање равно-правног учешћа жена и мушкараца у политичком и јавном животу и на мјестима одлучивања, обавеза земаља чланица ЕУ да промовишу и шире знања и искуства на уграђивању принципа равноправности полова у земљама које нису чланице. Очигледно је да смо и ми већ кренули са испуњавањем ових услова, односно стварањем услова за њихово испуњење, јер су наведени циљеви дио критеријума који ће се и од нас тражити на путу ка европским интеграцијама. П: За крај: која би била Ваша порука читаоцима? О: У цијелом овом процесу најважније да сви имамо свијест о томе да смо сви ми појединачно, лично али и у професионалном и друштвеном контексту носиоци промјена. Процес интегрисања питања равноправности полова у све области друштвеног живота је јако дуг и захтјеван, јер подразумијева, односно носи у себи потребу за промјеном свијести, ставова, стереотипа и предрасуда о улози жена и мушкараца у друштву. Стога је важно да знамо да је кључ промјена у сваком од нас. Државни органи, тј. институције власти веома су важан фактор у овом процесу и надам се да ће институционални ангажман и политичка воља за унапређењем овог/ових процеса бити све значајнији и већи, те да ће одиграти кључну улогу у будућности. Такође желим нагласити да равноправност полова није питање жена и „женских права“ већ питање развоја сваког друштва у свим његовим сегментима, те да је у том смислу улога и учешће мушкараца веома значајна.

Page 197: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 197

MODERNA UPRAVA

Никола Ковачевић помоћник министра правде

НЕКИ АСПЕКТИ ЗАКОНА О СТВАРНИМ ПРАВИМА

Суштинске промјене у друштвено економским односима, а у вези с тим, битне промјене у својинско-правним односима, условиле су и потребу нормативно-правног уређења права својине и осталих стварних права. Ова потреба је посебно узрокована у процес укидања и трансформације друштвене својине и различитих овлаштења и права која су произилазила из друштвене својине, као што су: право располагања, право управљања, право кориштења, право привременог кориштења, право трајног кориштења, као и неки други институти који су искључиво везани за друштвену својину.

У бившој СФРЈ у примјени је био Закон о основним својинско-правним односима („Службени лист СФРЈ“, бр. 06/80 и 36/90), који је преузела и Република Српска.

Законом о основним својинско-правним односима и низом других закона преузетих из бивше СФРЈ, као и бивше СР БиХ, били су регулисани својинско-правни односи, што ће рећи, да су својинско-правни односи, као изузетно важно питање у свим системима, у то вријеме били регулисани савезним, републичким и покрајинским прописима, што је стварало одређене проблеме у примјени тих прописа.

Закон о стварним правима је засигурно најважнији закон који је усвојила Народна скупштина Републике Спрске прошле године. Објављен је у „Службеном гласнику Републике Српске“, број 124/08, а почеће са примјеном 01.07.2009. године.

Својинско-правни односи, по својој природи, детерминишу основе друштвено економских односа у сваком друштву и знатно утичу на регулисање других односа у свим сферама друштвеног живота. Управо из тих разлога, у пракси су, као и универзитетским уџбеницима, примјењивали се и били предмет разматрања бивши грађански законици.

Закон о основним својинско-правним односима бивше СФРЈ донијет је у вријеме када су друштвена својина и самоуправљање били основне вриједности тадашњег друштвеног уређења. Друштвена својина је била уставна категорија и тадашњи друштвено-економски и политички систем се темељио на друштвеном власништву. Друштвена својина по својој природи је била негација својине, јер она као таква није имала титулара у правној смислу те ријечи. Она, као таква је била свачија и ничија, а они који су је користили имали су право кориштења или право располагања. Управо због тога тадашњи Закон о основним својинско-правним односима и није имао могућност да на потпун начин регулише институт права власништва, имајући у виду чињеницу да је друштвено власништво било доминантан облик својине у то вријеме.

Page 198: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 198

MODERNA UPRAVA

Закон о основним својинско-правним односима је регулисао да грађанин,

дакле, физичко лице, може имати право својине на ствари која служи за задовољење његових потреба и интереса, као и потреба и интереса чланова његове породице. Грађанин као физичко лице могао је имати право својине на стамбеним зградама и становима, пословним зградама и пословним просторијама и средствима рада, као и пољопривредном земљишту, шумама и шумском земљишту. Републичким прописима, ова права су била ограничена, и то на тај начин што је законом било децидно одређено: величина стамбеног простора која може бити у власништву физичког лица, затим величина пословног простора, као и земљишни максимум на пољопривредном земљишту, шумама и шумском земљишту. Дакле, приватна својина је била могућа, али ограничена, а вишак те имовине је подлијегао национализацији. Уз све добре и лоше стране Закона о основним својинско-правним односима, чињеница је да је он у новонасталим друштвеним односима превазиђен и као такав иде у историју.

Народна скупштина Републике Српске је донијела Породични закон, Закон о насљеђивању, Закон о земљишним књигама, а у поступку доношења је и Закон о облигационим односима. Управо из тих разлога, мишљења смо да би најбоље рјешење у области грађанског права било доношење грађанског законика, што би несумњиво био значајан корак ка успостављању правне сигурности на овим просторима. Овај законик не представља само скуп посебних закона, већ хармоничну цјелину гдје се систематизују и поједини прописи у погледу истог правног односа. Његово постојање је свакако одраз правне културе одређеног народа.Није случајно, да су многи грађански законици у примјени, или се примјењују као правна правила, а служе и као правни основ за доношење нових закона у области грађанског права.

Имајући у виду чињеницу да је Република Српска донијела низ закона, који би могли бити предмет Грађанског законика, мислимо да би било пожељно доношење Грађанског законика Републике Српске.

На тексту Закона о стварним правима, интензивно је рађено око три године. У његовој изради учествовали су истакнути стручњаци из области грађанског права из Републике Српске, Федерације БиХ, а у сарадњи са ГТЗ-ом, владином организацијом Савезне Републике Њемачке. Пројектом је руководио г-дин Борић, проф. Правног факултета у Грацу.

Нови Закон о стварним правима има изузетан значај, јер има амбицију да на једном мјесту регуилше питање стварних права, чиме ће бити омогућен далеко већи степен остваривања заштите права и интереса свих носилаца појединих стварних права, те развој нових друштвених и правних односа у овој врло важној области.

Важно је истаћи, на самом почетку, да овај закон право својине, као најважнији институт стварног права, дефинише на потпуно нов начин. Већ у члану 3 Закона о стварним правима установљава се само једна врста својине, без обзира о којем се носиоцу права својине ради. То практично значи, да сви носиоци права својине, а то могу бити физичка и правна лица, ентитети, и локалне

Page 199: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 199

MODERNA UPRAVA

заједнице, у погледу права својине су у потпуности изједначени. Закон, дакле не прави разлику између државне и других облика својине, односно, по овом Закону држава губи све привилегије као носилац права својине, које је имала по до сада важећим прописима. То се посебно односи на право прече куповине, те многа питања која се тичу статуса градског грађевинског земљишта, и томе слично.

Држава, а овдје мислимо на ентитете и локалне заједнице, као ималац права својине и у кориштењу овлаштења као власник одређених ствари, мора се понашати као добар привредник и поштовати сва правила тржишне економије, као и сва остала физичка и правна лица.

Једно од значајних новина у Закону о стварним правима се односи на питање дефинисања појма некретнине која овим законом добија потпуно нову дефиницију у односу на рјешења из до сада важећих закона. Наиме, по одредбама Закона о стварним правима под појмом непокретности се подразумијевају честице земљишне површине, заједно са оним што је са земљиштем трајно спојено на површини или испод ње, ако законом није другачије одређено. Ово је једна од суштинских концепцијских новина у реформи нашег правног система у области стварних права. Дакле, Закон о стварним правима напушта раније законско одређење, по коме су под непокретностима се сматрале зграде, посебни дијелови зграда и земљиште.

Закон прихвата начело superficius solo cedit. На тај начин успоставља се принцип правног јединства непокретности, а то значи све оно што је изграђено на земљишту дијели правну судбину тог земљишта.

У контексту ових промјена које се односе на својинско-правне односе, важно је напоменути Закон о приватизацији државних станова, као и Закон о грађевинском земљишту. Законом о приватизацији државних станова бивши носиоци станарског права, су откупом истих, стекли право власништва на тим становима. Укинуто је станарско право и успостављено право својине на бази уговора о откупу станова положене исправе. Евиденција о откупљеним становима се тренутно води у Републичкој управи за геодетске и имовинско-правне послове, али је Законом о измјенама и допунама Закона о земљишним књигама, којег је такође крајем прошле године усвојила Народна скупштина, регулисано да се положени уговори са осталом документацијом пренесу у земљишно књижне канцеларије и на бази рјешења из Закона о земљишним књигама упише етажно власништво у корист лица која су откупила станове.

Кад је у питању површина земљишта, које се заједно са зградом има сматрати јединственом непокретношћу, иако ово питање је већ регулисано важећим Законом о грађевинском земљишту, ово питање је регулисано и Законом о стварним правима. Наиме, према одредбама Закона о грађевинском земљишту, укинут је институт права трајног кориштења на грађевинском земљишту и установљава се право својине над тим земљиштем, а у корист власника грађевинског објекта. То практично значи, да свако физичко или правно лице, по сили закона, постаје власник земљишта на којем се овај објекат налази, с тим да се неизграђено грађевинско земљиште, а које није приведено намјени, враћа ранијем власнику. Такође и члан 331 Закона о стварним правима регулише да, ако до

Page 200: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 200

MODERNA UPRAVA

ступања на снагу овог Закона није успостављено правно јединство између земљишта зграде и зграде по одредбама посебног закона, власник зграде стиче право својине на земљишту испод зграде на ону површину која је по регулиционом плану или плану парцелизације намијењена да служи за редовну употребу зграде. Ако регулационим планом или планом парцелизације није утврђена површина земљишта која је потребна за редовну употребу одређене зграде, ту површину ће утврдити надлежни орган управе за имовинско-правне послове, уз претходно одобрење општинског органа управе надлежног за послове урбанизма. Дакле, у овом моменту и Закон о грађевинском земљишту и Закон о стварним правима, готово на истовјетан начин, регулишу питање статуса грађевинског земљишта.

Одредбама ова два закона извршена је дјелимична денационализација, односно враћање права приватне својине носиоцима права трајног коришћења на изграђеном градском грађевинском земљишту, односно на дијелу грађевинског земљишта које није приведено намјени под одређеним условима предвиђеним у члану 44 до 49 Закона о грађевинском земљишту.

Закон о стварним правима дефинитивно регулише завршетак својинске трансформације на градском грађевинском земљишту, јер предвиђа да се и право кориштења неизграђеног грађевинског земљишта у друштвеној својини, односно државној својини, које није престало до ступања на снагу овог Закона, ступањем на снагу овог Закона претвара у право својине носиоца тог права или његовог правног сљедбеника, а упис тог права сматра се као упис права својине, ако посебним законом није другачије одређено.

Закон о стварним правима уводи нови институт под називом „право грађења“. Овај институт преузет из њемачког права и сматрамо да ће показати предност у пракси. Ријеч је о ограниченом стварном праву, које његовом имаоцу даје право да на површини земље или испод ње изгради одређени грађевински објекат. Носилац тог права, са власником грађевинског земљишта, закључује уговор о времену и цијени кориштења тог права. Са оваквим уговором као стварним теретом на одређеном грађевинском земљишту, носилац тог права стиче право да код надлежних органа издејствује грађевинску документацију за изградњу одређеног грађевинског објекта, наравно, у складу са урбанистичким и регулационим планом. Овај институт има неке карактеристике и права трајног кориштења, али његова основна разлика је у томе што уговорни односи ступају, носилац тог права и власник грађевинског земљишта, а то по сада важећим прописима може бити држава или физичко лице. Будући да у већим градовима грађевинско земљиште има високу цијену, на овај начин би физичка, односно правна лица, на лакши начин рјешавали своје стамбене проблеме, а исто тако и пословни простор.

Свакако да посебну пажњу заслужују институти који се тичу обезбјеђења потраживања. Добра страна овог Закона је та, што су питања обезбјеђења потраживања било да се ради о непокретним или покретним стварима регулисана на једном мјесту. Коначно, овим Законом ријешено је питање статуса заложног

Page 201: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 201

MODERNA UPRAVA

права, јер је ријеч о ограниченом стварном праву на одређеним стварима које су предмет обезбјеђења.

Хипотека, која је међу свим облицима заложног права до сада била најсавршенија и има традицију, развојем тржне привреде све више добија на значају. Досадашња регулатива, у погледу овог института није била на адекватан начин регулисана, јер је Закон о основним својинско-правним односима питање хипотеке начелно регулисао.

Хипотека је стари институт грађанског права који представља тековину цивилизације људског друштва. Сврха хипотеке је да осигура одређено потраживање и омогући извршење обавезе из одређеног облигационог односа, а коју обавезу дужник није добровољно извршио. Будући да је дужник свјестан, да уколико не изврши своју обавезу, да заложена ствар може ићи на јавну дражбу у циљу намирења потраживања повјериоца, она сама по себи врши психолошки притисак на дужника да своју обавезу изврши у датом року. Као што смо већ истакли, раниј важећи прописи садржавали су само начелне одредбе, па из тог разлога хипотека, као начин обезбјеђења потраживања, није доживјела своју афирмацију у бившем систему.

Хипотека захтијева да се заврши својинска трансформација, како би се тачно знало ко је власник одређене некретнине, јер се хипотека може успоставити само са оним ко је искључиви власник одређене непокретности, а што се доказује изводом из земљишних књига. Због тога земљишне књиге морају бити ажурне, како би се дошло до ваљаних исправа које доказују власништво на одређеним некретнинама.

Новину у Закону о стварним правима представљају и одредбе које регулишу, да у случају да дужник отуђи једну некретнину која је под хипотеком, а остале некретнине, које су такође под хипотеком, представљају довољно обезбјеђење за конкретно потраживање, повјерилац не би могао да интервенише на такво располагање дужника. Битно је, да преостале некретнине обезбјеђују трошкове евентуалне јавне дражбе и у цијелости намирење потраживања повјериоца.

Будући да се ради о стварном праву, уговор о хипотеци подлијеже нотарској обради, што му даје посебну снагу и правну сигурност. Нотар ће, свакако, приликом сачињавања уговора упознати повјериоца и дужника о правној природи хипотеке, а посебно ће водити рачуна да је заложена некретнина у власништву дужника. Посебну пажњу заслужује однос између законске и уговорене хипотеке. Законска хипотека се стиче на темељу Закона и у корист државе, а то се углавном односи на неизмирене обавезе дужника према држави. Ту се, свакако, поставља питање односа између законске и уговорене хипотеке, а посебно односа између јавно-државног и приватно-индивидуалног интереса.

Закон о стварним правима је, такође, регулисао питање регистрованог заложног права на покретним стварима. Наиме, Закон уређују да се на покретним стварима и правима може основати заложно право, уписом у регистар залога под претпоставком и на начин одређен посебним законом. Начин успостављања залоге

Page 202: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 202

MODERNA UPRAVA

на покретним стварима је регулисано Оквирним законом о залогама који је донио Парламент БиХ.

Будући да је у Закону о стварним правима на цјеловит начин регулисано заложно право на непокретним и покретним стварима, те да је заложно право дефинитивно сврстано у стварна права, то самим тим престаје потреба да се питање залоге на покретним стварима, тзв. ручна залога регулише Законом о облигационим односима.

У Нацрту Закона је био предвиђен посебан институт под називом „земљишни дуг“ који има одређене сличности, али и битне разлике од хипотеке. Код хипотеке важи начело акцесорности, што значи да је хипотека увијек везана за конкретан дуг. Земљишни дуг је неакцесоран и није увијек везан за конкретно потраживање. Овај институт има јаку примјену у Њемачкој и он је практично потиснуо хипотеку као средство обезбјеђења потраживања. Земљишним дугом се може обезбиједити више потраживања, лако се преноси на треће лице, поготово ако је успостављен у облику писма. Власник земљишта које је под теретом земљишног дуга, може активирањем земљишног дуга остати без некретнине,а да није из исте намирена обавеза према повјериоцу. Проблем је у томе што повјерилац то право може пренијети на треће лице, које нема никакве везе са уговором који је закључен између дужника и тадашњег повјериоца. Имајући у виду чињеницу да још увијек немамо ажурне земљишне књиге, те да се ради о новом институту који би се могао злоупотребљавати, сматрали смо да је у овом моменту у Републици Српској довољна хипотека као средство обезбјеђења потраживања, а да земљишни дуг евентуално буде предмет разматрања у неком наредном периоду.

Као што смо напријед истакли, Закон о стварним правима је покушао да регулише све институте из области грађанског права, а који нису били регулисани по до сада важећим прописима, па су се примјењивали грађански законици, као правна правила. Тако овај Закон посебну пажњу посвећује личним служностима и на децидан начин регулише институт плодоуживања и право употребе. Закон такође регулише и право становања као стварно право, терет, које нема везе са ранијим станарским правом, јер је ријеч о институту који је иначе био познат, али у пракси се врло ријетко примјењивао. Наиме, носилац права становања има право становања у одређеној згради, која се уписује као терет у земљишним књигама, а што је дужан да трпи власник тог грађевинског објекта. Кад су у питању сусједска права, овдје бисмо посебно истакли институт „уређења међа“, који је, по до сада важећим прописима, био регулисан Законом о ванпарничном поступку. Закон о стварним правима, као материјални пропис регулише принципе уређења међа, а поступак уређења ће бити уређен Законом о ванпарничном поступку, као процесном закону. Кад су у питању међе Закон умјесто досадашња четири, уводи три принципа уређења међа. Избачен је институт јачег права, а међе се могу уредити споразумом о уређењу међа између међаша, као добар начин уређења међа, правичном оцјеном суда. И напокон ако међаш сматра да је власник на спорном дијелу, има право да у року од 6 мјесеци покрене парнични поступак за утврђивање права власништва на спорном дијелу земљишта.

Page 203: Casopis moderna-uprava-broj-2

Republika Srpska / Agencija za dr`avnu upravu 203

MODERNA UPRAVA

Закон о стварним правима има прелазне и завршне одредбе које су врло битне из разлога што се у прелазним одребама регулише питање трансформације друштвеног односно државног власништва у приватно власништво, а у завршним одредбама престанак важења преузетих закона из бивше СФРЈ, бивше СР БиХ, као и датум ступања и почетак примјене овог Закона.

У члану 324 Закона о стварним правима је регулисано да, ако посебним законом није одређено другачије, право управљања, кориштења или располагања, као основно право на стварима у друштвеној, односно државној својини, а које до ступања на снагу овог Закона није постало својина другог лица, ступањем на снагу овог Закона, претвара се у право својине његовог досадашњег носиоца, односно његовог правног сљедника, под условом да такве ствари могу бити предмет права својине. Код доношења Закона о стварним правима, посебна пажња је била посвећена имплементацији прелазних одредаба овог Закона. Наиме, није риједак случај да се на истој непокретности у јавним књигама једно правно или физичко лице уписано као носилац права кориштења, а на тој истој некретнини неко друго правно или физичко лице је уписано као носилац права располагања. Поставља се питање које право је јаче, у моменту уписа права својине на неког од носилаца тог права. Ова дилема је још већа кад се зна да је до Устава из 1974. године, право кориштења било доминантно право изведено из друштвене својине, а Уставом из 1974. године, и другим савезним и републичким прописима установљено је да доминантно право, изведено из друштвене својине је право располагања. Све су ово дилеме, које ће се појавити, у практичној примјени Закона о стварним правима. До почетка примјене закона, ове дилеме морају бити ријешене.

У завршним одредбама посебно наглашавамо члан 348 који обавезује Републику, јединице локалне самоуправе, као носиоца права својине да са истом могу располагати само на основу јавног конкурса и уз накнаду утврђену по тржишној цијени, ако посебним законом није што другачије одређено. И ова одредба иде у прилог тврдњи да Република и локалне заједнице, као носиоци права својине су потпуно изједначени са осталим правним и физичким лицима као носиоцима права својине на одређеним стварима.

Почетком примјене Закона о стварним правима, а због његове природе, јер је извршио кодификацију свих стварних права, престаје да важи низ закона преузетих из бивше СФРЈ, бивше СР БиХ, као и низ важећих закона из ове области које је донијела Народна скупштина Републике Српске. Закон је објављен у „Службеном гласнику Републике Српске“, број 124/08 и ступио је на снагу осмог дана по објављивању у „Службеном гласнику РС“, али због одређених припрема за почетак примјене Закона, његова примјена је одложена за 01.07.2009. године. Због важности овог Закона, Народна скупштина је донијела Закључак, којим је обавезала Владу Републике Српске, да се формира посебна Комисија која ће пратити имплементацију Закона о стварним правима.