Hely lopes, arnoldo wald e gilmar mendes mandado de segurança e ações constitucionais (2010)

I HELY LOPES MEIRELLES

ARNOLDO WALD GILMAR FERREIRA MENDES

MANDADO DE SEGURANA

EAES CONSTITUCIONAIS

32fl.edio, atualizada de acordo com a Lei n. 12.016/2009

com a colaborao de RODRIGO GARCIA DA FONSECA

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Prefcio da 32 Edio

A presente monografia foi publicada, pela primeira vez, em 1967, e desde ento, sucederam-se 32 edies, das quais 13 em vida de HELY LOPES MEIRELLES e 19 aps o seu falecimento. J foram editados cerca de 200.000 exemplares, que inspiraram decises dos tribunais e ampararam as razes de advogados e procuradores.

Em quatro dcadas, mudaram o mundo, o Brasil e o Direito, mas o livro de HELY continua sendo profundamente atual, esgo-tando anualmente suas edies, como tambem tem acontecido com os demais livros de sua autoria, e, em particular, com o seu Direito Administraftvo Brasileiro atualmente em 35' edio.

Assim, mantenbo. a afirmao que fizemos, h mais de vinte anos, no sentido de considerar que a histria do nosso direito ad-ministrativo se divide em dois perodos: o anterior e o posterior obra de HELY, que funciona, assim como um divisor de guas entre o antigo e o moderno.

A reedio e a atualizao da obra de HELY LOPES MEIRELLES constituem um dever que tinbamos em relao memria do Mestre e Amigo, que renovou o nosso Direito Administrativo e sintetizou adrniraveimente as melbores lies a respeito do mandado de se-gurana. Por outro lado, a sociedade brasileira e os meios jurdicos no podiam perder uma monografia to rica em ensinamentos, que inspirou e continua a influenciar o legislador e a maioria dos julgados na matria.

No h dvida de que manter vva a obra de HEr.Y LOPES MEIREL-LES a melbor homenagem que lbe poderiamos prestar, garantindo a permanncia do uso dos seus livros pelos magistrados, advogados, membros do Ministrio Pblico e estudantes de Direito do nosso Pas, mediante um esforo de adaptao s novas regras jurdicas, sem a qual as obras mais importantes envelbecem e se tomam obsoletas.

8 MANDADO DE SEGURANA E AES CONSTITUCIONAIS

J dizia RUI BARBOSA que, mais do que erigindo esttuas, com a publicao das suas obras completas que cabe homenagear os gran-des juristas. No caso de HELY LOPES MElRELLES, as sucessivas edies de todos os seus livros, que esto sendo republicados, constituem o resultado da convergncia de um esforo comum da sua famlia - e especialmente de sua filha VERA MElRELLES -, dos vrios atualizado-res e da MALHEIROS EDITORES com o interesse constante dos leitores, que mantiveram. sua fidelidade ao eminente jurista.

Conservou-se, assim, o ritmo das reedies que a obra logrou durante a sua vida, assegurando-lhe uma espcie de imortalidade subjetiva, no dilogo sempre renovado que o Autor mantm com os seus leitores.

Como a 13" edio, a ltima ainda revista pelo Autor, datava de 1989 e contava 197 pginas, introduzimos, a partir da J4 edio, novos captulos a respeito da ao civil pblica, que foi objeto de oportuna complementao legislativa em 1990.

Do mesmo modo, inclumos notas e comentrios em relao ao mandado de segurana coletivo, ao popular e ao civil pblica, analisando inclusive os efeitos da Lei 8.437, de 30.6.1992, que, em alguns dos seus aspectos, adotou a posio preconizada por HELY LOPES MElRELLES, dela se distanciando, todavia, em outros pontos.

Considerando que, em relao ao mandado de segurana indi-vidual e ao popular as posies jurisprudenciais e doutrinrias j se tinham consolidado, no havendo modificaes relevantes, maior ateno foi dada, nas edies seguintes, mas anteriores presente, evoluo dos julgados em relao ao mandado de segurana coletivo, ao civil pblica e ao mandado de injuno, cuja mportncia no cenrio juridico brasileiro tem aumentado recentemente.

Nos acrscimos feitos, ns nos mantivemos fiis orientao e ao pensamento de HELy LOPES MElRELLES, tentando vislumbrar quais seriam suas reaes diante da hipertrofia da ao civil pblica e da consolidao construtiva que se realizou em tomo do mandado de injuno, embora talvez nem sempre tenhamos conseguido acompa-nhar seu estilo, que traduz a personalidade do Autor.

No passado, analisamos tambm os efeitos de Lei 9.139, de 30.11.1995, que alterou os dispositivos referentes ao agravo de instrumento, com importantes reflexos em relao impetrao do mandado de segurana contra atos judiciais.

PREFCIO DA 32' EDIO 9

A partir da 22' edio, contamos com a colaborao do eminente constitucionalista e Presidente do Supremo Tribunal Federal, profes-sor GlLMAR FERREIRA MENDES, acrescentando obra uma Sexta Parte, de sua autoria exclusiva, que se refere ao direta de inconstitucio-nalidade (ADI), ao declaratria de constitucionalidade (ADC), inconstitucionalidade por omisso, ao controle incidental de normas e representao interventiva. Todas essas matrias enquadram-se na linha dos assuntos que HELY LOPES MElRELLES pretenderia tratar, numa obra destinada a examinar os principais instrumentos de defesa dos direitos individuais, sob os ngulos do Direito COlistitucional, Administrativo e Processual.

Em edies subseqentes, incluimos um captulo a respeito da ao de improbidade e acrescentamos outro referente argio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), cuja importncia tem crescido nos ltimos anos e que da autoria do professor GlLMAR MENDES. Tambm demos especial ateno recente evoluo legisla-tiva abrangendo o exame das medidas provisrias e a jurisprudncia do STF, do STJ e dos demais tribunais do pais.

A partir da 3Ql1 edio, alm de continuar a fazer a atualizao da jurisprudncia, deu-se especial ateno s repercusses, nas vrias aes e nos diversos recursos, da Emenda Constitucional n. 45 e das modificaes do Cdigo de Processo Civil nos ltimos anos (Leis ns. 11.111/2005, 11.187/2005, 11.232/2005, 11.276/2006, 11.277/2006, 11.280/2006, 11.418/2006, 11.419/2006 e 11.448/2007), havendo mudanas no regime do recurso de agravo, a permisso da intimao eletrDca, a previso do indeferimento de inicial repetitiva e a decre-tao de oficio da prescrio, entre outras modificaes relevantes.

Por sua vez, o Min. GlLMAR FERREIRA MENDES, alm de atualizar os vrios captulos de sua autoria, acrescentou ao livro uma Dcima Parte a respeito da reclamao constitucional, que tem adquirido, recentemente, uma maior importncia como remdio para preservar a competncia do STF.

As provas da 32' edio j estavam em fase de reviso quando o Senado aprovou a nova legislao do mandado de segurana, que foi sancionada, pelo Presidente da Repblica, em 7.8.2009, passsando a Lei n. 12.016 a substituir a legislao anterior. De imediato, pas-samos a fazer a reviso do livro para adapt-lo nova lei de modo a evitar que a obra ficasse obsoleta. O trabalho, que tivemos que realizar, foi maior do que o inicialmente previsto pois, alm de modi-


ficaes substanciais da lei anterior, tivemos que excluir referncias e discusses jurisprudenciais que se tornaram ultrapassadas.

Pensamos que a nova lei conseguiu consolidar e modernizar a nossa legislao na matria, dando-lhe maior harmonia e coerncia, alm de reunir, num nico diploma, matrias que se encontravam esparsas em vrios textos legislativos de pocas distintas. Manteve-se, na lei, o esprito do mandado de segurana e a jurisprudncia dos tribunais, sem alterar substancialmente as restries existentes em relao ao seu uso e as normas referentes li suspenso das liminares, matrias que estavam excludas da competncia dos autores do an-teprojeto.

Todo novo diploma legal est sujeito li interpretao construtiva da jurisprudncia e da doutrina, que nem sempre pode ser prevista in-tegralmente nas obras publicadas logo aps a promulgao do texto, como o presente caso. Assim sendo, os comentrios nova lei nem sempre podem ser considerados definitivos, mas se inspiraram nos estudos feitos pela Comisso, que a elaborou, e pretenderam manter a estrutura da obra, com a maior fidelidade possvel ao pensamento de HELY LOPES MEIRELLES.

Se o livro passou das duzentas pginas iniciais para as atuais mais de novecentas foi em virtude da criao de novos institutos e tcnicas juridicas e da evoluo do mandado de segurana, da ao civil pblica e do controle da constitucionalidade. Houve, assim, importantes modificaes e, at, uma nova posio construtiva, assumida pelo Supremo Tribunal Federal, dando maior eficincia e rapidez ao processo judicial e garantindo a segurana juridica, j agora considerada como verdadeiro principio constitucional.

Agradecemos as sugestes de magistrados, professores, mem-bros do Ministrio Pblico e advogados, que tm permitido que o livro se mantenha em dia com os acrdos mais recentes.

Continuando a contar com a colaborao de RODRIGO GARCIA DA FONSECA, a presente edio conserva o esprito e a viso dos institutos que caracterizam a obra desde a sua elaborao, h mais de quarenta anos.

ARNOLDO W ALD So Paulo, 15 de agosto de 2009 . i

Ao Leitor (Nota 13" edio)

Em 1967 publicamos este fascfculo sobre mandado de seguran-a e ao popular. visando a sintetizar os concetos relativos aos dois institutos processuais de prtica cotidiana na nossa Justia.

O opsculo se esgotou to rapidamente que o reeditamos em sucessivas edies at 1987, adaptando-o Emenda Constitucional 1/69 e normas subseqentes. acrescendo o onglnal com ampliaes doutrinrias e jurisprudenciazs, mas conservando sempre o sentido prtico da obra.

Na 11" edio acrescentamos um breve estudo sobre ao civil pblica institUda pela Lei n. 7.347, de 24.7.85, por tratar de mat-ria conexa com a ao popular na defesa de interesses difosos da sociedade.

Na 12" edio atualizamos todo o texto pela Constituio de 5 de outubro de 1988. estudando os institutos novos - mandado de segurana coletlvo, mandado de injuno e "habeas data ",

Nesta 13" edio aprimoramos alguns conceitos e acrescenta-mos jurisprudncia recente, para tornar o estudo cada vez mais c/aro e preCISO, embora modesto e deliberadamente sinttico.

So Paulo, setembro de 1989

o AUToR

Sumrio'

Prefcio da 32" Edio ........................................................ :.......... 7 Ao Leitor ......................................................................................... II

PRIMEIRA PARTE

MANDADO DE SEGURANA k 1. Conceito e legitimidade ............................................................ 25 2. Natureza processual ................................................................. 30 3. Ato de autoridade ..................................................................... 30 4. Direito individual e colewo, lquido e certo ........................... 33 5. Objeto ....................................................................................... 36 6. Cabimento ................................................................................ 39

Ato de que caiba recurso administrativo .................................. 39 Ato judicial ................................................................................ 40 Ato disciplinar .......................................................................... 48 Ato de dirigente de estabelecimento particular ........................ 49 O mandada de segurana e a arbitragem ................................ 50

7. Prazo para impetrao ............................................................. 57 8. Partes ........................................................................................ 60

lmpetrante ................................................................................. 61 lmpetrado .................................................................................. 62 Ministrio Pblico .................................................. .................. 69 Terceiro prejudicado ................................................................. 70

9. Litisconsrcio e assistncia ..................................................... 71 10. Competncia ............................................................................. 75

Varas privativas ........................................................................ 80 11. Petio inicial e notificao ..................................................... 81 12. Liminar ..................................................................................... 85 13. Suspenso da liminar ou da sentena ..................................... 95

Suspenso de liminar ......... ....................................................... 100 14. Informaes ............................................................................. 103 * v. o indice Alfabtico-Rernlssivo no final desta obra.


15. Sentena ................................................................................... 105 16. Execuo .................................................................................. 108 17. Recursos ................................................................................... 113 18. Coisajulgada ............................................................................ 119 19. Mandado de segurana coletvo ............................................... 121 20. Questes processuais ............................................................... 129

Tramitao nas frias forenses ................................................. 129 Julgamento no Tribunal ............................................................ 130 Alterao do pedido .................................................................. 130 Alterao dos fundamentos ....................................................... 131 Argies incidentes ................................................................. 131 Desistncia da impetrao ....................................................... 132 Preveno de competncia e litiscOnsrclO unitrio ................ 133 Atendimento do pedido antes da sentena ................................ 134 Valor da causa .......................................................................... 134

21. A nova lei .................................................................................. 135

SEGUNDA PARTE

AOPOPULAR i)V--1. COl/ceito .................................................................................... 148 2. Requisitos da ao ................................................................... 150 3. Fins da ao ............................................................................. 155 4. Objeto da ao .......................................................................... 158 5. Partes ........................................................................................ 161 6. Competllcia ............................................................................. 165 7. Processo e limillar

Processo ........................................................................... ......... 168 Liminor ..................................................................................... 169

8. Selltella ................................................................................... 173 9. Recursos ................................................................................... 177

10. Coisa julgada ............................................................................ 178 11. Execuo .................................................................................. 180

TERCEIRA PARTE

AO CIVIL PBLICA "--

1. COllceito e objeto ...................................................................... 183 'v-2. Legitimao das partes e os poderes do Ministrio Pblico ..... 193 ov.. 3. Foro e processo ........................................................................ 204 4. Responsabilidade do ru e a s""tel/a ..................................... 212 5. A ao civil pblica no mercado de capitais ........................... 219 6. A ao civil pblica e a defesa do consumidor ....................... 222

sUMRIO 15

7. A ao civil pblica no Estatuto da Criana e do Adolescente 226 8. A ao civil pblica e as infraes da ordem econmica ....... 229 9. A ao de improbidade admillistrativa .................................... 230

A ao de improbidade administrativa e a ao civil pblica . 232 A competnclO para julgamento da ao de ImprobIdade ad-

ministrativa .......................................................................... 235 As partes na ao de improbidade administrativa ................... 242 Outras questes processuais ..................................................... 249 ConsIderaes finais ................................................................. 256

10. A recellte evoluo da ao civil pblica. Usos e abusos. AlI-lise de sua patologia Da importncia das caracteristicas do instituto ...................... 259 Da recente patologia das aes pblicas ................................. 266 Concluses ................................................................................ 284

QUARTA PARTE MANDADO DE INJUNO --

I. Conceito e objeto ...................................................................... 287 2. Competllcia e procedimellfo ................................................... 290 3. Julgamellto ............................................................................... 294 4. Recursos ................................................................................... 300 5. Execuo .................................................................................. 301

QUINTA PARTE ----"HABEASDATA" ,\

1. COl/ceito e objeto ...................................................................... 303 2. Competncia ............................................................................. 308 3. Legitimao e procedimento .................................................... 309 4. Julgamento e execuo ............................................................ 311 5. O "Izabeas data" na Lei 11. 9.507/97 ........................................ 313

O acesso extrajudicial s informaes ..................................... 313 O cabimento do "habeas data" ................................................ 316 A ao judiCial .......................................................................... 317 Algumas questes processuais .................................................. 322 Prova pre-constiluida ............................................................... 322 Limites do procedimento ........................................................... 323 Aplicao analgIca do Cdigo de Processo Civil .................. 323 Recursos e liminar .................................................................... 324 Honorrios de advogado .......................................................... 325 Litisconsrcio e assistncia ...................................................... 326 Valor da causa e competncia .................................................. 326


Desistncia e perda de objeto ................................................... 327 Prazo para impetrao ............................................................. 327 Preveno ............................................................................. 328 Coisa julgada ........................................................................... 328

/ SEXTA PARTE", AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

AO DECLARATRlA DE CONSTITUCIONALIDADE E AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

POR OMISSO I - FORMAO HISTRICA DO CONTROLE ABSTRATO DE

NORMAS ................................................................................... 330 A Constituio de 1988 ............................................................. 334 ALei n. 9.868. de IO.lI.99. e aLei n. 9.882. de 3.12.99 .......... 339

Il-AO D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1. Legitimidade ............................................................................. 339

Presidente da Repblica ........................................................... 341 Mesas do Senado e da Cmara ................................................ 344 Governador de Estado/Assemblia Legislativa e relao de

pertinncia ........................................................................... 344 Governador do Distrito Federal e Cmara Distrital ............... 345 Procurador-Geral da Repblica ............................................... 348 Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ............ 349 Partidos polticos ...................................................................... 349 O direito de propositura das confederaes smdicalS e das en-

tidades de classe de mbito nacional .................................. 350 2. Objeto ....................................................................................... 357

Leis e atas normativos federais ................................................ 358 Leis e atas normativos estaduais .............................................. 365 Leis e atas normativos distritais ............................................... 365 Atas legislativos de efeito concreto .......................................... 366 Direito pr-constitucional ......................................................... 370 Projetas de lei ........................................................................... 372 Ato normativo revogado ........................................................... 373 A problemtica dos tratados ..................................................... 374 Lei estadual e concorrnCIa de parmetros de controle ........... 375

3. Parmetro de controle ............................................................. 377 Constituio .............................................................................. 378 Direito federal ........................................................................... 380

4. Procedimento ........................................................................... 383

SUMRIo 17

RequisItos da petio iniCIai e admissibilidade da ao .......... 383 Modificao da petio inicIal ................................................. 385 Cadeia normativa da norma impugnada .................................. 386 Interveno de terceiros e "amicus curiae" ............................. 388 Informaes das autoridades das quais emanou o ato norma-

tivo e manifestaes do Advogado-Geral da Unio e do Procurador-Geral da Repblica .......................................... 389

Apurao de questesfticas no controle de constitucionali-dade ..................................................................................... 390

5. Medida cautelar .......................................................... : ............ 392 6. Deciso ..................................................................................... 393

III - AO DECLARATRlA DE CONSTITUCIONALIDADE i. Criao da ao ....................................................................... 393

A Lei n. 9.868. de 10.lI.99 ....................................................... 414 2. Legitimidade ............................................................................. 414

Demonstrao da existnca de controversiafudictai na ao declaratria de constituCIOnalidade .................................... 414

3.0bjeto ....................................................................................... 419 Leis e atas normativos federais ................................................ 420

4. Parmetro de controle ............................................................. 422 5. Procedimento ........................................................................... 423

Requisitos da petio inicial e admissibilidade da ao .......... 423 Interveno de terceiros e "am/cus curiae" ............................. 425 Procedimento ............................................................................ 427 Apurao de questesfticas no controle de constitUCIonali-

dade ..................................................................................... 427 6. Medida cautelar ....................................................................... 428 7. Deciso ..................................................................................... 429

IV - AO D/RETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR -.;: OMISSO

1. introduo ................................................................................ 429 2. Pressupostos de admissibilidade

ConsIderaes preliminares ..................................................... 435 Legitimao para agir .............................................................. 443

3.0bjeto Consideraes preliminares ..................................................... 445 Omisso legislativa. Consideraes preliminares .................... 445 A omisso parcial ..................................................................... 449 Casos relevantes de omisso legislativa nafurisprudnca do

STF ....................................................................................... 453

18 MANDADO DE SEGURANA E AES CONSTITUCIONAlS

OmiSso de providncia de indole administrativa. Exercicio de poder regulamentar ............................................................. 455

Omisso de medidas ou atas administrativos ........................... 456 4. Procedimento

Consideraes geraIs ................................................................ 457 Cautelar .................................................................................... 458

5. Deciso Consideraes preliminares ..................................................... 459 Suspenso de aplicao da nonna eIvada de omisso parcial

e/ou aplicao excepcIOnal ................................................. 463 Suspenso dos processos .......................................................... 467 . guIsa de concluso ................................................................ 468

V-AS DECISES DO STF NO CONTROLE ABSTRATO DE NORMAS E OS EFEITOS DA DECLARAO DE INCONSTITUCIONALIDADE Procedimento de tomada de decises ....................................... 468 Declarao de nulidade ............................................................ 469 Extenso da declarao de inconstituCionalidade ................... 469 A interpretao confonne Constituio ................................. 474 AdmIssibilidade e limites da interpretao conforme Cons-

tituio ................................................................................. 476 Entre a interpretao conforme e a deciso manipulativa de

efeitos aditivos ..................................................................... 477 A declarao de constitucIOnalidade das leis ........................... 482 A declarao de constitucionalidade e a "leI ainda

constitucional" .................................................................... 483 Declarao de inconstitucionalidade com efeitos "ex tzme" e

declarao de inconstitucionalidade com efeitos "ex nunc" 484 As decises proferidas na ao direta de inconstitucionalidade

por omisso e sua eficticia mandamental ............................ 491 A limitao de efeitos e o art. 27 da LeI n. 9.868/99 ................ 492 A aplicao do art. 27 da Lei 9.868/99 najurisprudncia do

STF ..................................................................................... 495

VI - SEGURANA E ESTABILIDADE DAS DECISES EM CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE

EficCia "erga omnes" e a declarao de constitucionalidade 498 LimItes objetivos da eficcia "erga omnes ",' a declarao de

constituconalidade da norma e a reapreciao da questo pelo STF ............................................................................... 501

sUMRIo Eficticia "erga omnes" na declarao de inconstitucionalidade

proferida em ao declaratria de constitucionalidade ou

19

em ao direta de inconstitucionalidade ............................. 504 A eficticia "erga omnes" da declarao de nulidade e os atas

smgulares praticados com base no ato normativo declarado inconstitucional ................................................................... 504

A eficdcia "erga omnes n da declarao de inconstitucionali-dade e a supervenincia de lei de teor idntico ................... 505

Conceito de "efeito vinculante" ............................................... 506 LImites objetivos do efeito vinculante ........................... : ........... 508 LImites subjetivos ...................................................................... 515 Efeito vinculante de deciso proferida em ao direta de in-

constitucionalidade .............................................................. 516 Efeto Vinculante da cautelar em ao declaratria de consti-

tucionalidade ....................................................................... 518 Efeito Vinculante da deCIso concessiva de cautelar em ao

direta de inconstituCIonalidade ........................................... 520 Efeito vinculante de deciso indeferitrza de cautelar em ao

direta de inconstitucionalidade ........................................... 523

Si:rrMA PARTE /, ARGIO DE DESCUMPRIMENTO V\

DE PRECEITO FUNDAMENTAL

I. Introduo. Origens da lei sobre a argio de descumpri-mento de preceito fundamental ............................................... 529 A controvrsia sobre a constitucionalidade da Lei n. 9.882/99 537 InCIdente de mconstituclOnalidade e argio de descumpri-

mento ................................................................................... 539 Caractersticas processuG/s ...................................................... 544 A argio de descumprimento de preceito fundamental na

JurisprudncIa do STF ......................................................... 545 2. Legitimidade para argiiir o descumprimellto de preceito fUll-

damental Consideraes preliminares ..................................................... 547 Legitimao ativa ..................................................................... 549 Controversia judicial ou jun'dica nas aes de carter nciden-

tal ......................................................................................... 549 InexistnCIa de outro meio eficaz: princpio da subsidiariedade 551

3. Objeto da argio de descumprimento de preceito fUllda-melltal ConSideraes preliminares ..................................................... 559

UNIVERSIDADE FUMEC 8iblioteca da FCH


Direito pr-constitucional ......................................................... 559 Lei pr-constitucional e alterao de regra constitucional de

competncia legislativa ....................................................... 570 O controle direto de constitucionalidade do direito municzpal

em face da Constituio Federal ......................................... 572 Pedido de declarao de constitucionalidade (ao declarat-

ria) do direito estadual e municipal e argio de descum-primento ............................................................................... 573

A leso a preceito decorrente de mera interpretao judicial .. 574 Contrariedade Constituio decorrente de deciso judicral

sem base legal (oufondada emfalsa base legai) ................ 575 OmISso legislativa no processo de controle abstrato de normas

e na Grgio de descumprimento de preceito fondamental .. 577 O controle do ato regulamentar ............................................... 579

4. Parmetro de controle Consideraes preliminares ..................................................... 579 Preceito fondamental e princpio da legalidade: a leso a pre-

ceito fondamental decorrente de ato regulamentar ............. 583 5. Procedimento ........................................................................... 586

Requisitos da petio iniCIal e admissibilidade das aes ....... 586 Informaes e manifestaes do Advogado-Geral da Unio e

do Procurador-Geral da Repblica ..................................... 587 Interveno de terceIros e "amicus curtae" ............................. 588 Apurao de questes fticas e densificao de informaes

na ao de descumprimento de preceito fondamental ........ 589 6. Medida cautelar ....................................................................... 589 7. As decises do STF na argio de descumprimento

Procedimento de tomada de decises ....................................... 591 Tcnicas de deciso. efeitos da declarao de ilegitimIdade.

segurana e estabilidade das decises ................................ 592

OITAVA PARTE

O CONTROLE INCIDENTAL OU CONCRETO DE NORMAS /." NO DIREITO BRASILEIRO

1. Introduo ................................................................................ 594 2. Pressupostos de udmissibidude do controle concreto

Requisitos subjetlvos ................................................................. 602 Requisitos objetivos .................................................................. 603 Participao de "amicus curtae ". do Ministrio Pblico e de

outros interessados no incidente de inconstitucionalidade perante os Tribunais ............................................................ 613

sUMRIo 21

Controle Incidental de normas e parmetro de controle .......... 615 3. O controle incidental de normas no STF

Consideraes preliminares ..................................................... 616 Possibilidade de declarao incidental de inconstitucIOnalida-

de pelo STF sem que se verifique a relevncia da aplica-o da lei para o caso concreto ........................................... 617

O recurso extraordintirto contra deciso de Juizados EspeciaIS Federais e contra deciso dos TribunaIS de Justia nos ca-sos repetitivos ...................................................................... 619

Repercusso geral e controle incidental de constitucionalidade noSTF .................................................................................. 623

Controle preventivo de projeto de emenda constitucional em mandado de segurana ........................................................ 628

O papel do Senado Federal ...................................................... 628 A suspenso pelo Senado Federal da execuo de lei declarada

inconstitucIonal pelo STFna Constituio de 1988 ............ 637 Repercusso da declarao de inconstitucionalidade profen-

da pelo STF sobre as decises de outros tribunais .............. 639 A suspenso de execuo da lei pelo Senado e mutao consti-

tuCIOnal ................................................................................ 640 4. Notas peculiares sobre o controle incidental na Constituio

de 1988 Consideraes preliminares ..................................................... 654 A ao CIvil pblico como instrumento de controle de consti-

tucionolldade ....................................................................... 654 "Causa petendi" aberta do recurso extraordinrio ................. 662 O controle incidental e a aplicao do art. 27 da Lei n. 9.868/ .99 ......................................................................................... 662

A guisa de concluso ................................................................ 668 NONA PARTE

A REPRESENTAO INTERVENTIVA 1. Introduo ................................................................................ 670 2. Pressupostos de admissibidade da representao interventiva

Consideraes preliminares ..................................................... 674 Legitimao ativa "ad causam" ............................................... 675 Objeto da controversa ............................................................. 677 Representao interventiva e atos concretos ............................ 679 Representao interventiva e recusa execuo de leI federal 681

3. Parmetro de controle ............................................................. 682 4. Procedimento

Consideraes gerais ................................................................ 689

.! I i


Procedimento da representao interventiva segundo a Lei n. 4337/64 e o Regimento Interno do STF .............................. 690

Cautelar na representao interventiva ................................... 692 Procedimento da representao interventtva - Necesszdade de

nova fel ................................................................................ 693 5. Deciso ..................................................................................... 697 6. guisa de concluso ............................................................... 701

DCIMA P ARTE ~ A RECLAMAO CONSTITUCIONAL NO STF


6. Legislao sobre concesso de medidas cautelares e tutela antecipada Lei n. 8.437. de 30.6.1992 ........................................................ 853 Lei n. 9.494. de 10.9.1997 ........................................................ 854

7. Legislao sobre agravo, com repercusses na utilizao do mandado de segurana Lei n. 9.139. de 30.11.1995 ....................................................... 856 Lei n. 10.352. de 26.12.2001 .................................................... 858 Lei n. 11.187. de 19.10.2005 ..................................................... 861

8. Legislao sobre "habeas data" Lei n. 9.507. de 12.11.1997 ....................................................... 862 Lei n. 11.111. de 5.5.2005 ......................................................... 867

9. Legislao sobre interveno da Unio Federal nos processos Lei n. 9.469. de 10.7.1997 ........................................................ 869

10. Legislao sobre ao direta de inconstitucionalidade, ao declaratria de constitucionalidadeJ ao direta de inconsti-tucionalidade por omisso e argio de descumprimento de preceito fundamental Lei n. 9.868. de 10.11.1999 ....................................................... 869 Anteproeto de Lei n. ... (disCiplina legal da ao direta de in-

constitucionalidade por omisso) .......................................... 879 Lei n. 9.882. de 3.12.1999 ........................................................ 881

11. Legislao sobre representao interventiva Proeto de Lei do Senado n. 51, de 2006 .................................. 888

12. Leis de modernizao do processo civil Lein. 11.417. de 19.12.2006 ..................................................... 890 Lei n. 11.418. de 19.12.2006 ..................................................... 893 Lei n. 11.419. de 19.12.2006 ..................................................... 895 Lei n. 11.672. de 8.5.2008 ......................................................... 902

ndice alfabtico-remissivo ............................................................ 905

PRIMEIRA PARTE MANDADO DE SEGURANA

1. Conceto e legi/midade. 2. Natureza processual. 3. Ato de autoridade. 4. Direito mdividual e cole/IVO. liqUido e certo. 5. Objeto. 6. Cabimento. 7. Prazo para lmpetrao. 8. ParJes. 9. Litisconsrclo e assIstn-cia. 10. Competncla. JI. Petio micial e notificao. 12. Limmar. J 3. Suspenso da limmar ou da sentena. 14. Informaes. J 5. Sentena. 16. Execuo. 17. Recursos. 18. Corsa julgada. 19. Mandado de segu-rana cole/IVO. 20. Questes processualS.2i. A nova ler.

1. Conceito e legitimidade

Mandado de segurana I o meo constituconal posto dis-posio de toda pessoa fisca ou juridca, rgo com capacdade

1. Sobre mandado de segurana consultem-se 05 segumtes autores ptrios: Castro Nunes. Do Mandado de Segurana, 1946; Lus Eullia de Bueno Vidigal. Do Mandado de Segurana, 1953~ Themistocles Brando Cavalcantl. Do Mandado de Segurana, 1957; Amoldo Wald, Do Mandado de Segurana na Prtica JudicirIa. 1968 (4Jl ed., revsta e atualizada com a colaborao de Ana Maria Goffi Flaquer Scartezzim, 2003); Ary Florncio Guimares. O MinistrIO Pblico no Mandado de Segurana. 1959; Othon Sidou, Do Mandado de Segurana, 1959; Celso Agrcola Barbi, Do Mandado de Segurana. 1960; Carlos Alberto Menezes Direito, Manual do Mandado de Segurana, 1991; Victor Nunes Leal. "Questes pertInentes ao man-dado de segurana". RDA 11/73; Alcides de Mendona Lima. "Efeitos do agravo de petIo no despacho concessivo de medida lmmar no mandado de segurana", RT 272122; Alfredo Buzaid, Do Mandado de Segurana. Saraiva, 1989. e RT258/35; Seabra Fagundes, O Controle dos Atas Adminzstrativos pelo PoderJudicirzo, 1957, pp. 293 e 55., e tb. "A nova Constituo e o mandado de segurana". RDA 89/l; CaIO TCIto. "O mandado de segurana e o poder nonnatIvo da Administrao", RDA 46/246; Hamlton de Moraes e Barros, As Liminares do Mandado de Segu-rana, 1963~ Jos Carlos Barbosa Moreira. Mandado deSegurana-Ao Popular - Ao Direta de Declarao de InconstitUCionalidade (Indicaes de Doutrina e Junsprudncia), 1964, e tb. "Mandado de segurana e condenao em bonornos de advogado", RDPG 23150; Jorge Salomo, Execuo de Sentena em Mandado de Segurana, 1965; Luiz Rodolfo de Arajo Jnior, Do LiuscollSorcio PasSIVO em Mandado de Segurana, 1965~ Jos Manoel de Arruda Alvim Neto, "Mandado de

26 MANDADO DE SEGURANA

processual, ou universalidade reconhecida por lei, para a proteo de direito individual ou coletivo,2 liquido e certo, lesado ou ameaado de leso por ato de autoridade, no amparado por habeas corpus ou habeas data, seja de que categoria for e sejam quais forem as funes que exera (CF, art. 52, LXIX e LXX; ar!. 12 da Lei n. 12.016, de 7.8.2009).3 Caso o direito ameaado ou violado caiba a mais de uma

segurana e sua aplicabilidade ao Direito Tributrio'" RDP 5/41; Clenicio da Silva Duarte, "Execuo de sentena em mandado de segurana", RDP 8/115; Srgio de Andra Ferreira, "A natureza mandamental-condenatra do mandado de seguran-a", RDP 22149, e th. "O mandado de segurana e o ato legislativo", RDPG 24/38; Ulderico Pires dos Santos, O Mandado de Segurana na Doutrina e na JuriSpro.-dncia. Forense, 1973; Celso Ribeiro Bastos, Do Mandado de Segurana. Sarava, 1978: Carlos Mrio da Silva Velloso, "Do mandado de segurana", RDP 55-56/333; Kazuo Watanabe. Controle Junsdicional e Mandado de Segurana contra Atos Judiciais. Ed. RT. 1980; Jose Cretella Jr . Comentn'os Os LeiS do Mandado de Segurana, Saraiva, 1980. e tb. Do Mandado de Segurana, Forense, 1980; Mlton Flaks. Mandado de Segurana - Pressupostos da lmpetrao, Forense. 1980; Nl-son Ramon, Do Mandado de Segurana, Curitiba, 1980; Celso Ribero Bastos, Do Mandado de Segurana, Sarava, 1982; AsSOCIao Paulista do Ministno Pblico, Curadoria de Mandados de Segurana. ed. APM. 1984; Pinto Ferreira, Teorza e Prtica do Mandado de Segurana, SaraiVa, 1985; Celso Antnio Bandeira de Mello, Adlson de Abreu Dallart, Srgio Ferraz, Lucia VaUe Figueiredo e Carlos Mno da Silva Velloso, Curso de Mandado de Segurana, Ed. RT, 1986; Lcia VaJle FigueIredo, Mandado de Segurana, 6ll ed . So Paulo, MalheIros Editores, 2009; Srgio Ferraz, Mandado de Segurana, 311. ed . Malheiros Editores. 2006; Crmen LucIa Antunes Rocha, "Do mandado de segurana", RevLSta de Informao LegLSla-tiva, 1986, pp. 131 e 55.; 1. J. Calmon de Passos. Mandado de Segurana Cole/iVo. Mandado de ln juno e "Habeas Data" - Constituio e Processo, Forense. 1989; Michel Temer, "Algumas notas sobre o mandado de segurana coletivo. o mandado de injuno e o habeas data", RPGE-8P 30/11; Carlos Ari Sundfeld, "Anotao sobre o mandado de segurana coletivo", RPGE-5P 29/163: Lucia Valle Figueiredo. "Mandado de segurana na Constituio de 1988", RDP 87/81, e "Breves reflexes sobre o mandado de segurana no novo texto constitucional", RT 635/24; Celso Agrcola 8arbi, "Mandado de segurana na Constituio de 1988", RT 635119; Alfredo Buzaid., "Mandado de segurana, mjunctions e mandamus", RePro 5317; Vicente Greco Filho. Tutela Constitucional das Liberdades, So Pauto. 1989. e Mandados de Segurana e de ln juno - Estudos de Direito Processual Constitu-cional em Memria de Rona/do Cunha Campos. sob a coordenao do Min. Slvio de Figueiredo Teixera, So Paulo. Sarava, 1990.

Ressalte-se que as obras indicadas foram editadas na vigncia da antiga lei disciplinadora do mandado de segurana (Lei n. 1.533/51), substituda pela Lel n. 12.016, de 7.8.2009.

2. O mandado de segurana para defesa de nteresses coletivos, por suas pe-culiaridades e para melhor SIstematizao da matria, mereceu tratamento em tem parte (n. 19).

3. Art. 1.Q da Lei D. 12.016/09: "Conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por haheas corpus ou habeas data.

MANDADO DE SEGURANA 27

pessoa, qualquer uma delas poder requerer a correo judicial (art. 12 , 32 , da Lei n. 12.016/09).

No s as pessoasfisicas ejurdicas podem utilizar-se e ser pas-sveis de mandado de segurana, como tambem os rgos pblicos despersonalizados, mas dotados de capacidade processual, como as Chefias dos Executivos, as Presidncias das Mesas dos Legislativos, os Fundos Financeiros, as Comisses Autnomas, as Agncias Regu-ladoras, as Superintendncias de Servios e demais rgos da Admi-nistrao centralizada ou descentralizada que tenham prerrogativas ou direitos prprios ou coletivos a defender.'

Respondem tambm em mandado de segurana as autoridades judicirias quando pratiquem atas administrativos ou profiram de-cises judiciais que lesem direito individual ou coletivo, lquido e certo, do impetrante.

Na ordem privada, podem impetrar segurana, alm das pessoas e entes personificados, as universalidades reconhecidas por lei, como o esplio, a massa falida, o condomnio de apartamentos. Isto porque a personalidade jurdica e independente da personalidade judiciria, ou seja, da capacidade para ser parte em juzo; esta um minus em relao quela. Toda pessoa fsica ou juridica tem, necessariamente, capacidade proessual, mas para postular em juizo nem sempre exigida personalidade jurdica; basta a personalidade judiciria, isto , a possibilidade de ser parte para defesa de direItos prprios ou coletivos.5

O essencial para a impetrao que o impetrante - pessoa fsica ou jurdica, rgo pblico ou universalidade legal - tenha prerroga-

sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder. qualquer pessoa tisica ou jurdica sofrer violao ou houver justo receio de sofr-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funes que exera".

4. Nosso mandado de segurana inspirou-se no juicio de amparo do Direito Mexicano, que vigora desde 1841, para a defesa de direito individuai, lquido e certo. contra atos de autoridade. Para um panorama atual da matria no s no Mxico e no Brasil, como no resto da Amrica Latina e das influnCIas recprocas das legislaes e da junsprudncia dos vrios pases, v.: Eduardo Ferrer MacGregor, "EI amparo ibe-roamencano (estudio de derecho procesal constitucional comparado)", RePro 143n9.

5.1ames Goldschmidt, Derecho Procesal Civil, 1936, p. 162; Jose Alberto dos Reis, Comentarz'os ao Cdigo de Processo Civil Portugus. JJ123. 1944; Lopes da Costa, Direito Processual Brasileiro. l/286, 1941; Vctor Nunes Leai. "Personalidade judicina das Cmaras MunicipaIS", RDA 15/46, e STF, RTJ 69/475.

i I' 28 MANDADO DE SEGURANA

tiva ou direito, prprio ou coletivo, a defender e que esse direito se apresente liquido e certo ante o ato impugnado.

Quanto aos orgos pblicos, despersonalizados mas com prer-rogativas prprias (Mesas de Cmaras Legislativas, Presidncias de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministrio Pblico, Presidn-cias de Comisses Autnomas etc.), a jurisprudncia uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para impetrar mandado de segurana (no para aes comuns), restrito atuao funcional e em defesa de suas atribuies institucionais.6

Quanto aos agentes polticos que detenham prerrogativas fun-cionais especficas do cargo ou do mandato (Governadores, Prefei-tos, Magistrados, Parlamentares, Membros do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas, Ministros e Secretrios de Estado e outros), tambm podem impetrar mandado de segurana contra ato de au-toridade que tolher o desempenho de suas atribuies ou afrontar suas prerrogativas, sendo freqentes as impetraes de membros de corporaes contra a atuao de dirigentes que venham a cercear sua atividade individual no colegiado ou, mesmo, a extingnir ou cassar seu mandato.7

De acordo com o ar!. 32 da lei ora em vigor, o writ tambm pode ser impetrado por titular de direito liquido e certo decorrente de direi-to de terceiro, a fuvor do direito originrio, se o seu titular no o fizer, no prazo de 30 dias contados da sua notificao judicial. 8

O mandado de segurana normalmente repressivo de uma ilegalidade j cometida, mas pode ser preventivo de uma ameaa de direito liquido e certo do impetrante. No basta a suposio de um direito ameaado; exge-se um ato concreto que possa pr em risco o direito do postulante"

6. SlF. RDA 45/319. RTJ69/475; TJRS.RDA 15/46.561269; TlPR. RT301l590, 3211529; TJRJ,RT478/181; TASP, RDA 54/166, 72/267, 731287.RT337/373, 339/370; TJSP. RDA 981202, 108/308, RT3711120.

7. TJMT, RT 517/172; TlPR. RDA 1ll/313, RT 442/193; TASP, RT320/479; TJSP, RDP 28/239. RT 2471284.

8. Com a ressalva de que se deve respeitar, tambem nesse caso. o prazo deca-dencal previsto no art 23, n verbis: "O direito de requerer mandado de segurana extinguir-se- decorridos 120 (cento e vinte) dias, contados da cinca, pelo interes-sado, do ato mpugnado",

9 .... A segurana preventiva pressupe a existnca de efetiva ameaa a direito, ameaa que decorre de atas concretos da autoridade pblica" (STF. MS D. 25.009-DF. ReI. Min. Carlos VeHoso. RTJ 194/594).

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O mandamus preventivo tem sido muito utilizado em matria tributria, em especial para proteo contra a cobrana de tributos inconstitucionais. Embora no seja cabvel o mandado de segurana contra lei em tese (Smula n. 266 do STF), a edio de nova legis-lao sobre tributao traz em si a presuno de que a autoridade competente ir aplic-la. Assim, a jurisprudncia admite que o con-tribuinte, encontrando-se na hiptese de incidncia tributria prevista na lei, impetre o mandado de segurana preventivo, pois h uma ameaa real e um justo receio de que o fisco efetue a cobrana do tributo. Neste sentido, h vrias decises do STllO

Por outro lado, muito se discutiu sobre os efeitos da eventual prtica, ainda no curso do processo, do ato que o mandado de segu-rana preventivo visava impedir, havendo quem defendesse que a impetrao perdia o seu objeto e a parte devia ajuizar novo mandado de segurana, desta feita repressivo. Ajurisprudncia do STJ, porm, no sentido de considerar que o mandado de segurana preventIVO no fica prejudicado pela prtica do ato, devendo este ser anulado e desconstitudo na hiptese de concesso da segurana. 11

O processo do mandamus, justamente por tratar-se de ao de rito especial de indole constitucional, tem prioridade sobre todos os demais processos, exceo do habeas corpus (art. 20 da Lei n. 12.016/09).

o STJ vem entendendo que o mandado de segurana preventivo pode propIciar uma tutela simplesmente declaratria (REsp n. 81.218~DF. ReI. Min. Ari Pargendler. RDR 6/229). Acrdo do TRF_SIl Regio. no entanto, afinnou que "o mandado de segurana no pode ser utilizado como se fora uma ao declaratna, promovendo o acertamento de uma situao Jurdica, com eficCia para o futuro" (MS n. 1.608-012002-CE, ReI. Des. Fed. Elio Siquera, RT 820/415).

Entendemos que o mandado de segurana no cabe para a declarao de um direito em tese, mas pode ter feio declaratna diante de uma ameaa concreta ao direito do impetrante, claramente caracterizada com a inicial, hiptese na qual se reveste de carter preventivo, antecipando-se ocorrncia da violao do direito e conferindo real efetividade tutela junsdicional. Sobre a segurana preventiva, v .. adiante. o n. 15, Sentena.

10. REsp n. 38.268-8-SP, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, DJU 19.9.94, p. 24.655; EDREsp n. 18.424-CE. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. RDR 51126; REsp o. 80.578-SP, ReI. Min. Milton LulZ Pereira, RDR 51175; e REsp n. 90.089-SP, ReI. Min. Ati Pargendler. DJU 6.4.98. p. 78.

H. RMS n. 5.051-3-RJ. ReI. Min. Ati Pargendler. RSTJ 751165 e RMS n. 6.l30-RJ. ReI. Min. Edson Vidigal, RSTJ 119/566.

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2. Natureza processual

O mandado de segurana, como a lei regulamentar o considera, 12 ao civil de rito sumrio especial, destinada a afastar ofensa ou ameaa a direito subjetivo individual ou coletivo. privado ou pbli-co, atravs de ordem corretiva ou impeditiva da ilegalidade, ordem, esta, a ser cumprida especificamente pela autoridade coatora, em atendimento notificao judicial. Sendo ao civil, o mandado de segurana enquadra-se no conceito de causa, enunciado pela Consti-tuio da Repblica, para fins de fIXao de foro e juizo competentes para o seu julgamento quando for interessada a Unio Federal (art. 109, I e VIII) e produz todos os efeitos prprios dos feitos contencio-sos. Distingue-se das demais aes apenas pela especificidade de seu objeto e pela sumariedade de seu procedimento, que Ibe prprio, aplicando-se, subsidiariamente, as regras do Cdigo de Processo Civil. Visa, precipuamente, invalidao de atas de autoridade ou supresso de efeitos de omisses administrativas capazes de lesar direito indivdual ou colettvo. lqUido e certo.

Qualquer que seja a origem ou natureza do ato impuguado (administrativo, judical, civil, penal, policial, militar, eleitoral, trabaIbsta etc.), o mandado de segurana ser sempre processado e julgado como ao civil, no juzo competente. 13

3. Ato de alltoridade

Ato de autoridade toda manifestao ou omisso do Poder Pblico ou de seus delegados, no desempenho de suas funes ou

12. O mandado de segurana est regulamentado pela Lei Federal n. 12.016. de 7.82009. que substituiu a Lei n. 1.533, de 31.12.51. e incorporou em um s diploma legai a maIOr parte das normas pertinentes li matria.. revogando no ensejo. a teor de seu art 29, a menCIonada Lei n. 1.533/51; a Le n. 4.166. de 4.12.62. que modificava a redao de dispositivos da LeI n. 1.533/51; a Lei n. 4.348. de 26.6.64. que estabew Ieeia nonnas processuais para o mandado de segurana; a Le n. 5.021. de 9.6.66. que dispunha sobre o pagamento de vencimentos e vantagens concedidos a servidor pblico em mandado de segurana; o art. 32 da Lei n. 6.014, de 27.12.73 e o art. 12 da Lei n. 6.071, de 3.7.74, que adaptavam ao novo Cdigo de Processo Civil a le do mandado de segurana; o art. 12 da Lei n. 6.978, de 19.1.82 e o art. 2.0. da Le n. 9259, de 9.1.96, que modificaram a redao do I" do ar!. I" da LeID. 1.533/51.

13.Assimj decidiu o STF: uMandado de segurana ao civil, ainda quando impetrado contra ato de JUIZ criminal, praticado em processo penal. Aplica-se, em conseqncia, ao recurso extraordinrio interposto da deciso que o julga o prazo estabelecido no Cdigo de Processo Civil" (RTJ831255).


a pretexto de exerc-Ias. Por autoridade. entende-se a pessoa fisica investida de poder de deciso dentro da esfera de competncia que lhe atribuda pela norma legal.

Deve-se distinguir autoridade pblica do simples agente p-blico. Aquela detm, na ordem hienirquica, poder de deciso e e competente para praticar atos administrativos decisrios, os quais, se ilegais ou abusivos, so suscetveis de impuguao por mandado de segurana quando ferem direito liquido e certo; este no pratica atos decsrios, mas simples atos executrias e, por isse, no est sujeito ao mandado de segurana, pois apenas executor de ordem superior. Exemplificando: o porteiro um agente pblico, mas no autoridade; autoridade o seu superior rnerarquico, que decide naquela repartio pblica. O simples executor no coator em sen-tido legal; coator sempre aquele que decide, embora muitas vezes tambm execute sua prpria deciso, que rende ensejo segurana. Atos de autoridade, portanto, so os que trazem em si uma deciso. e no apenas execuo.I4

Para fins de mandado de segurana. contudo, consideram-se atas de autoridade no s os emanados das autoridades pblicas propriamente ditas, como tambm os praticados por representan-tes ou orgos de partidos polticos; administradores de entidades autrquicas; e, ainda, os dirigentes de pessoas juridicas ou as pes-soas naturais no exerccio de atribuies do poder pblico (art. I, 1., da Lei 12.016/09).15-16 No cabe, todavia, a impetrao contra os atos de gesto comercial praticados pelos administradores de empresas pblicas, de sociedade de economia mista e de concessIO-nrias de servio pblico (art. I, 2, da Lei n. 12.016/09). No se consideram, tampouco, atos de autoridade passveis de mandado de segurana, os praticados por pessoas ou instituies particulares cuja atividade seja apenas autorizada pelo Poder Pblico, como so as

14. O art. @, 3.0., da Lei n. 12.016/09, tem a seguinte redao: "Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem para a sua prbca",

15. A Lei n. 12.016f09 supnmiu a referncia a "funes delegadas do poder pblico", aludindo ao "exerccio de atribuies do poder pblico"_

16. No STJ, admitindo a impetrao contra ato ilegal e abusivo de dingente de sociedade de economia mista concessionna de servios de energia eltrica que cortou o fornecimento de energia para locaIS cujos pagamentos estavam em dia: REsp n. 174.085-GO, ReI. Min.Jos Delgado,DJU21.9.98. p. 96.

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organizaes hospitalares, os estabelecimentos bancrios e as insti-tuies de ensino, salvo quando desempenham atividade delegada (STF, SOlula n. 510).

Equiparam-se a atas de autoridade as omisses administrativas das quais possa resultar leso a direito subjetivo da parte, ensejando a impetrao de mandado de segurana para compelir a Administra-o a pronunciar-se sobre o requerido pelo impetrante e, durante a inrcia da autoridade pblica, no corre o prazo de decadncia para a impetrao.'7

Os atas judiciais no transitados em julgado - acrdo, sentena ou despacho - configuram atas de autonaade passiveis de manda-do de segurana, desde que ofensivos de direito liquido e certo do impetrante e, nos termos do art. 3, inciso II, da Lei n. 12.016109, desde que contra os mesmos no caiba recurso com efeito suspensi-vo. Tambem os atas administrativos praticados por magistrados no desempenho de funes de administrao da justia sujeitam-se correo por via do mandamus.

O rigor da SOlula n. 267 do STF, que no admitia mandado de segurana contra ato judicial, j fora mitigado pela prpria Corte, no teor deste acrdo: "O STF tem abrandado a rigidez do entendimento jurisprudencial inscrito na SOlula n. 267 para permitir o conheci-mento de ao de segurana impugnadora de deciso jurisdicional que, impugnvel por meio de recurso devolutivo, seja causadora de dano irreparvel ao impetrante da medida",18

Os atos praticados por parlamentares na elaborao da lei, na votao de proposies ou na administrao do Legislativo en-tram na categoria de atas de autoridade e expem-se a mandado de segurana, desde que infrinjam a Constituio ou as normas regimentais da Corporao e ofendam direitos ou prerrogativas do impetrante. 19

No entanto, no se sujeitam correo judicial a lei regular-mente votada e promulgada, bem como os atos interna corporis do Legislativo, que so aquelas deliberaes do Plenrio, das Comisses

17. STF, RTJ74/833. 18. STF, DJU 8,1 0.88 e RTJ 95/339, 1031215. 19. STF, RTJ 99/1.032, 139/783, 190/552, RDA 45/291, 74/267, 78/224,

133/144: TJSP, RT258/251, 357/168.


ou da Mesa que entendem direta e exclusivamente com as atribui-es e prerrogativas da Corporao.2o Da no se conclua, entretanto, que todo e qualquer ato desses rgos constitua interna corporis vedado apreciao judicial. No assim, pois atos e deliberaes do Legislativo existem regrados pela Constituio, pela lei e pelo Regimento e, nestes casos, pode - e deve - o Judicirio decidir sobre sua legitimidade.

4. Direito individual e coletivo, lquido e certo

Direito individual, para fins de mandado de segurana, e o que pertence a quem o invoca e no apenas li sua categoria, corporao ou associao de classe. direito prprio do impetrante. Somente este direito legitima a impetrao. Se o direito for de outrem no autoriza a utilizao do mandado de segurana, podendo ensejar ao popular ou ao civil pblica (Leis ns. 4.717/65 e 7.347/85).21

A Constituio de 5.10.88 criou o mandado de segurana co-letivo, hoje tambem regulamentado pela Lei n. 12.016109. Direitos coletivos, para fins de mandado de segurana, so os propriamente coletivos (assim entendidos os transindividuais, de natureza indi-visivel, de que seja titular grupo de pessoas vinculadas por relao juridica bsica); e os individuais homogneos (decorrentes de origem comum e da atividade ou situao especfica do grupo), pertencentes a uma coletividade ou categoria representada por partido politico, por organizao sindical, por entidade de classe ou por associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano (art. 5., LXX, "a" e "b", da CF e art. 21 da Lei n. 12.016/09).

20. Sobre os atos interna carpam v. Hey Lopes Meirelles. Direito AdmInistra-tivo Brasileiro. 35i1 ed., MalheJIOs Editores, 2009, cap. XI. item 6.

No STF. sobre o descabimento de mandado de segurana contra ato interna corpons do Legislatvo: MS n. 23.920-DF, Rei. Min. Celso de Mello, lnfonnattvo STF22214: MS n. 21.754-5-RJ, ReI. desig. Min. Francisco RezeI

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A entidade que impetrar mandado de segurana deve faz-lo em nome prprio, mas em defesa dos seus membros que tenham um direito ou uma prerrogativa a defender judicialmente.22

Direito lquido e certo23 o que se apresenta manifesto na sua existncia, delimtado na sua extenso e apto a ser exercitado no momento da impetrao. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparvel por mandado de segurana, h de vir expresso em norma legal e trazer em si todos os requisitos e condies de sua apli-cao ao impetrante: se sua existncia for duvidosa; se sua extenso ainda no estiver delimitada; se seu exercicio depender de situaes e fatos ainda indeterminados, no rende ensejo li segurana, embora possa ser defendido por outros meios judiciais.

Quando a lei alude a direito lqUido e certo, esta exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhe-cimento e exerccio no momento da impetrao. Em ltima anlise, direito lquido e certo ti direito comprovado de plano. Se depender de comprovao posterior, no lquido, nem certo, para fIns de segurana. Evidentemente, o conceito de liquidez e certeza adotado pelo legislador do mandado de segurana no o mesmo do legisla-dor civil (art. 1.533 do Cdigo Civil). um conceito imprprio - e mal-expresso - alusivo preciso e comprovao do direito quando deveria aludir preciso e comprovao dos fatos e situaes que ensejam o exerccio desse direito.

Por se exigir situaes e fatos comprovados de plano que no h instruo probatria na mandado de segurana. H, apenas, uma dilao para informaes do impetrado sobre as alegaes e provas oferecidas pelo impetrante, com subseqente manifestao do Mi-nistrio Pblico sobre a pretenso do postulante. Fixada a lide nestes termos, advir a sentena considerando unicamente o direito e os fatos comprovados com a inicial e as informaes.

As provas tendentes a demonstrar a liquidez e certeza do direi-to podem ser de todas as modalidades admitidas em lei, desde que

22. Remete-se o leitor aos comentrios do n. 19, sobre mandado de segurana coletivo.

23. A atual expresso direito lqUido e certo substituIU a da legislao cria dora do mandado de segurana. direito certo e incontestve/. Nenhuma satisfaz. Ambas so unprpras e de significao equivoca, como procuraremos demonstrar no texto.


acompanhem a inicial?4 salvo no caso de documento em poder do impetrado (art. 62, IQ, da Lei \2.016/09)25 ou superveniente s in-formaes. Admite-se tambm, a qualquer tempo, o oferecimento de parecer jurdico pelas partes, o que no se confunde com documento. O que se exige prova pr-constituda das situaes e fatos que em-basam o direito invocado pelo impetrante.26

Quanto complexidade dos fatos e dificuldade da interpre-tao das normas legais que contm o direito a ser reconhecido ao impetrante, no consttuem bIce ao cabimento do mandado de segurana, nem impedem seu Julgamento de mrito." Isto porque, embora emaranhados os fatos, se existente o direito, poder surgir lquido e certo, a ensejar a proteo reclamada. Da mesma forma, j decidiu o TJSP que: "As questes de direito, por mais intrincadas e difIceis, podem ser resolvidas em mandado de segurana" 28 O STJ j admitiu, por exemplo, a aplicao da teoria da desconsiderao da personalidade jurdica em sede de mandado de segurana, desde que a prova pr-constituda se mostre apta a caracterizar a fraude que d ensejO incidncia da chamada dsregard doctrzne.29 O STF, por

24. Em fundamentado despacho, oDes. SylvlO do Amarai, Vice-Presidente do TJSP, mandou desentranhar prova documental apresentada depos das informaes. declarando que " indiscutivelmente descabida, em face da natureza deste processo, a pretenso do impetrante, de produzir- novos documentos. em complementao queles com que instruiu a mical" (despacho publicado no DJE 16.4.83, p. 12). No mesmo sentido: TJSP. RT255/371. 264/459. 441165).

25. "Recusando a autoridade coatora fornecer prova ofiCIal. em seu poder, deve o magistrado,julgador do writ, pressupor a existncia da prova em favor da impetran-te. aplicando-se as devidas sanes . autoridade coatora" (STJ, RMS n. 12.783-BA, ReI. Min. Paulo Medina, DJU25.4.2005, p. 362).

26. ''No correta a assertiva de que, em sede de mandado de segurana, o Poder Judicirio no examma provas. Tal exame necessrio, para que se avalie a certeza do direito pleIteado. Vedada, no processo de mandado de segurana, e a coleta de outras provas, que no aquelas oferecidas com a InlClal. as informaes e eventuaIS pronunciamentos de litisconsortes.A prova h de ser pre--con!'>tlblid::l Nn f'nt~ntn I">nr maIS volumosa que seja, ela deve ser examinada" (STJ.} Humbertn Gomes de Barros. RSTJ 121/49).

Por outro lado. sendo a hiptese de ato omissIvo q1. praticar de oficio, no se exige a prova da omisso proP] va}, bastando a demonstrao de que a autoridade lmpe agJr (STF. RMS n. 22.032-DF, ReI. Min. Morerra Alves,

27. STF. RTJ 11111.280. 28. TJSP. RT254/104; TJMT. RT 4461213. 29. RMS n. 12.873-SP. ReI. Min. Fernandn Gonal

UNIVERSIDADE i"UM~( 8iblioteca ela FCH


sua vez. editou a SInula n. 625. segundo a qual "controvrsia sobre matria de direito no impede concesso de mandado de segurana".

5. Objeto O objeto do mandado de segurana ser sempre a correo de

ato ou omisso de autoridade. desde que ilegal e ofensivo a direito individual ou coletivo. lquido e certo, do impetrante.

Este ato ou omisso poder provir de autoridade de qualquer um dos trs Poderes. S no se admite mandado de segurana contra atas meramente normativos (lei em tese), contra a coisa julgada30 e contra os atos interna cOrporis31 de rgos colegiados. E as razes so bvias para essas restries: as leis e os decretos gerais, enquan-to normas abstratas. so insuscetveis de lesar direitos. salvo quando proibitivos; a coisa julgada pode ser invalidada por ao rescsria (CPC. art. 485) e os atos interna corporis, se realmente o forem, no se sujeitam correo judicial.

V-se, portanto. que o objeto normal do mandado de segurana o ato administrativo especfico. mas por exceo presta-se a atacar as leis e decretos de efeitos concretos, as deliberaes legislativas e as decises judiciais para as quaIs no haja recurso com efeito sus-pensivo. capaz de impedir a leso ao direito subjetivo do impetrante.

A lei em tese, como norma abstrata de conduta, no atacvel por mandado de segurana (STF. SInula n. 266), pela bvia razo de que no lesa. por si s, qualquer direito individual.32 Necessria se torna a converso da norma abstrata em ato concreto para expor-se impetrao. mas nada impede que. na sua execuo. venba a

30. A Lei n. 12.016/09. art. 5u, me. III, previu, de modo expresso. que no ser concedida segurana contra deCIso transitada em julgado. nos exatos termos da SInula n. 268 do S1F.

31. Sobre interna corporis. v. o que escrevemos (Hely Lopes Meirelles. Direito Admmsfratvo Brasileiro, 3511 ed., Malheiros Editores, 2009, cap. XI, item 6).

Deixamos de excluir do mbito do mandado de segurana os chamados atas polticos, porque no passam de atos das altas autoridades, praticados com Imediato fundamento constitucional. Mas. se desbordarem da Constituo e lesarem direito individual ou cofetivo. lquido e certo. sujeitam-se ao controle de legalidade. inclu-sve pelo mandamus (cf. Hely Lopes Merelles. Direto AdministratIvo BrasileIro. 35' ed., Malhetros Editores. 2009. cap. XI. item 6).

32. "Descabe mandado de segurana para promover declarao de inconstitu-cionalidade de lei" (STJ. RMS n. 11.484-MG. ReI. Min. Aldir Passarinho Jr .. DJU 26.6.2006).


ser declarada inconstitucional pela via do mandamus. Somente as leis e decretos de efetos concretos tornam-se passiveis de mandado de segurana. desde sua publicao. por serem equivalentes a atos administrativos nos seus resultados imediatos.33

Por leis e decretos de efotos concretos entendem-se aqueles que trazem em si mesmos o resultado especfico pretendido. tais como as leis que aprovam planos de urbanizao. as que fixam limi-tes territoriais. as que criam municpios ou desmembram distritos. as que concedem isenes fiscais. as que probem atividades ou con-dutas individuais; os decretos que desapropriam bens. os que fixam tarifas. os que fazem nomeaes e outros dessa espcie. Tais leis ou decretos nada tm de normativos; so atas de efeitos concretos, revestindo a forma imprpria de lei ou decreto por exigncias admi-nistrativas. No contm mandamentos genncos. nem apresentam qualquer regra abstrata de conduta; atuam concreta e imediatamente corno qualquer ato administrativo de efeitos especficos. individuais ou coletivos. razo pela qual se expem ao ataque pelo mandado de segurana.34

Em geral. as leis. decretos e demais atos proibitivos so sempre de efeitos concretos. pois atuam direta e imediatamente sobre seus destinatrios.

Por deliberaes legislativas atacveis por mandado de segu-rana entendem-se as decises do Plenrio ou da Mesa ofensivas de direito individual ou coletvo de terceiros. dos membros da Corporao. das Comisses.35 ou da prpna Mesa. no uso de suas atribuies e prerrogativas institucionais. As Cmaras Legislativas no esto dispensadas da observncia da Constituio. da lei em geral e do Regimento Interno em especia1.36 A tramitao e a forma

33. STF. RDA 57/198, RF 1941118: AgRgAI n. 271.528-3-PA, ReI. Min. Se-plveda Pertence. RT 859/166: TJSP, RDA 55/174. 61/214. RT 229/367. 243/114. 250/290.271/497.276/508.306/308. 313/130. 319/93. No STJ: EDREsp n. 40.055-4-SP. ReI. Min. Antnio de Pdua Ribeiro. DJU9.6.97, p. 25.494.

34. T1MT. RT 235/954: TJPR. RJ 49/426: TJSC. RF 195/283: TJSP. RT 242/314.289/152. 291/171. 441166. 455/51.

35. Em matria de ato de Comisso Parlamentar de Inqunto, o STF entende que fica prejudicado o mandado de segurana sempre que a CPI concluir seus tra-balhos e se extmguIr. seja aprovado ou no seu relatno final (deciso unmme do Tribunal Pleno. MS n. 23.971-DF. ReI. Min. Celso de Mello. RTJ 182/192).

36. STF. RTJ 99/1.032. RDA 45/291. 74/267. 78/224, 133/144: TJSP. RT 258/251.357/168. Ernjulgamento de 25.42007. o Pleno do STF, por unanimidade.


dos atas do Legislativo so sempre vinculadas s normas legas que os regem; a discricionariedade ou soberania dos corpos legislativos s se apresenta na escolha do contedo da lei, nas opes da votao e nas questes interna corpors de sua organzao representativa.37 Nesses atas, resolues ou decretos legislativos cabeci a segurana quando ofensivos de direito individual pblico ou privado do impe-trante, como cabeci tambm contra a aprovao de lei pela Cmara, ou sano pelo Executivo, com infringncia do processo legislativo pertioente, tendo legitimidade para a impetrao tanto o lesado pela aplicao da norma ilegalmente elaborada quanto o parlamentar pre-judicado no seu direito pblico subjetivo de vot-la regularmente.3s

Por decises judiciais, para [ms de mandado de segurana, entendem-se os atas jurisdicionas praticados em qualquer proces-so civil, criminal, trabalhsta, militar ou eleitoral, desde que no caiba recurso com efeito suspensivo (art. 5', inciso II, da Lei n. 12.016/09).39 Desde que a deciso ou a diligncia no possa ser sus-tada por recurso processual capaz de impedir a leso, nem permita a interveno corredonal eficaz do rgo disciplinar da Magistra-tura, contra ela cabe a segurana. Quanto aos atas administrativos praticados por autoridades judicirias ou rgos colegiados dos tribunais, sujeitam-se a mandado de segurana em situao idntica aos das autoridades executivas.40

seguu o voto do Relator. Min. Celso de Mello. e acolheu o MS ll. 26.441~DF. im-petrado por quatro deputados federas da Oposio contra deliberao do Pleuma da Cmara dos Deputados que desconstituira o ato de criao da chamada "CPI do Apago Areo", O Tribunal entendeu. naquele caso. que estavam em jogo "direitos fundamentais impregnados de matria constitucional". O acrdo ainda est pendente de publicao.

37. Sendo o ato do Congresso Nacional de natureza mlema corporis. o manda-do de segurana contra ele mpetrado no pode ser conhecido (STF. MS n. 2 L 754-5-ru, ReI. deSlg. Min. Francisco RezeI

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o efeito normal dos recursos administrativos o devolutivo; o efeito suspensivo depende de norma expressa a respeito. Assim sendo, de todo ato para o qual no se indique o efeito do recurso hierrquico cabe mandado de segurana. Mas a lei admite ainda, mandado de segurana contra ato de que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo. desde que se exija cauo para seu recebi-mento. O termo cauo est empregado no sentido amplo e vulgar de garantia comum, equivalente a depsito em dinheiro, titulos, bens asseguradores da instncia administrativa, ou mesmo fiana bancria.

No caso de omisso da autoridade, o mandado pode ser impetra-do independentemente de recurso hierrquico, desde que no prazo de 120 dias contados do momento em que se esgota o prazo estabelecido em lei para a autoridade impetrada praticar o ato.42 ,

Ato judicial- Outra matria excluda do mandado de segurana a deciso ou despacho judicial contra o qual caiba recurso espec-fico apto a impedir a ilegalidade. ou admita reclamao correcional eficaz." A legislao anterior se referia especificamente correio, o que o texto atual (art. 5", inc. TI, da Lei n. 12.016/09) no faz; mas a interpretao deve continuar a ser a que prevalecia, se a reclamao for eficaz no caso. Se o recurso ou a correio admissvel no tiver

42. V. n. 7. Prazo para Impetrao. 43. STF. Smula n. 267. Quando o ato judicial for praticado por autoridade incompetente, e possvel

a utilizao da reclamao, junto ao tribunal ad quem competente, Justamente para a preservao de sua competncIa (v., p. ex., arts. 103. I. "I", e 105, L "f', da CF. prevendo a reclamao para o STF e para o STJ, para a preservao da competncia e da autoridade das deCises das respectivas Cortes). A existncIa da reclamao. porm, por SI s, no deve ser motivo para o afastamento definitivo da possibilidade de impetrao de mandado de segurana. Alm de a reciamao no ser um recurso propnamente dito e ostentar diferenas processuaIS com relao correo parcial (ou reclamao correicional), referidas no art. 52, n. da antiga Lei n. 1.533/51 e na SmuJa n. 267 do STF. nem todos os Estados incorporaram a reclamao ao respectIvo Tribunal de Justia em suas legslaes locais. e podem surgir dvidas quanto ao seu cabimento em casos especficos. Assim, em certas situaes concretas o instrumento da reclamao padeci representar remdio processual msuficente para a pronta proteo do direito lquido e certo violado. Em tais cenrios. deve ser aceIto o uso do mandado de segurana. Sobre o tema, v., adiante, o estudo sobre a Reclamao no STF (parte X deste livro), o bem-fundamentado acrdo da Corte Especial do STJ no RMS n. 17.524-BA, Rela. Min. Nancy Andrighi, DJU 11.9.2006. e o artIgo de Flvio Henriques Unes Pereira, "Configurada a hiptese de recJamao. estaria inviabilizado, necessariamente, o manejo do mandado de segurana?", Revista Interesse Pblico 381123-133.


efeito suspensivo do ato judicial impuguado, cabvel a impetrao para resguardo do direito lesado ou ameaado de leso pelo prprio Judicirio. S assim h de se entender a ressalva do inc. II do art. 5" da lei reguladora do mandamus, pois o legislador no teve a inteno de deixar ao desamparo do remdio herico as ofensas a direito lqui-do e certo perpetradas, paradoxalmente, pela Justia.

Inadmissvel o mandado de segurana como substitutivo do re-curso prprio, pois por ele no se reforma a deciso impugnada, mas apenas se obtm a sustao de seus efeitos lesivos ao direito lquido e certo do impetrante, at a reviso do julgado no recurso cabvel. Por isso mesmo, a impetrao pode - e deve - ser concomitante com o recurso prprio (apelao, agravo, correio parcial), visando unica-mente a obstar leso efetiva ou potencial do ato judicial impuguado. Se o impetrante no interpuser. no prazo legal, o recurso adequado, tornar-se-a carecedor da segurana, por no se poder impedir inde-finidamente, pelo mandamus, os efeitos de uma deciso preclusa ou transitada em julgado, salvo se a suposta "coisa julgada" for juridica-mente inexistente ou inoperante em relao ao impetrante.44

Fiis a essa orientao, os tribunais tm decidido. reiterada-mente, que cabvel mandado de segurana contra ato judicial de qualquer natureza e instncia, desde que ilegal e VIOlador de direIto lquido e certo do impetrante e que no haja possibilidade de coi-bio eficaz e pronta pelos recUrsos comuns.45 Realmente, no h motivo para restrio da segurana em matria judicial, uma vez que

44 E o caso, p. ex., da impetrao do mandado de segurana por terceIrO que no foi parte na relao processuai da qual emanou a deCIso atacada. Em tal hi-ptese, inexgivel a mterposo do recurso, podendo ser manejado o mandado de segurana diretamente. consoante a jurisprudncia consolidada na Smula n. 202 do STJ. Da mesma fmna. o STJ acatou mandado de segurana Impetrado diretamente contra a distribuo de uma ao, considerando "a distribuio dos feitos mero ato pn:-processual. de disciplina interna do juzo ou tribunal ( ... ), prescindindoMse do recurso prvio tal como exigido nas Impetraes contra ato JUdiCIal agravvel" (RMS n. 304-MA. ReL Min. GuelfOS Leite, DJU28.5.90, p. 4.730). O STJ, amda, admi"u a lmpetrao diretamente contra o deferimento de protesto judiCial contra a alienao de bens, uma vez ineXIstente na legislao processual a preVIso de qualquer recurso (RMS n. 9.570-SP, ReL Min. Slvio de FigueIredo TeIXeira, RDR 13/364; RMS n. 16.406-SP. ReL Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 1.9.2003, p. 217).

45. STF, RTJ 6/189,70/504,71/876,74/473. 81/879. 84/1.071, RDA 94/122. RT 160/284; TFR, RTFR 6/224; TJRS, RT 423/210; TJSP, RT 248/127. 393/150, 434/63; TASP.RT314/401, 351/416. 351/419. 419/194, 430/140, 445/139, 447/131, 449/141,450/169,451/133.497/18.523/131. Ainda no TJSP: MS n. 342.805-4/3-SP. ReI. Des. Slvio Marques Neto,j. 2.6.2004, BoletlmAASP 2.402l3J49.


a Constituio da Repblica a concede amplamente "para proteger direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica, no exerccio de atri-buies do Poder Pblico" (art. 5, LXIX). Provenba o ato ofensor do Executivo, do Legislativo ou do Judicirio, o mandamus o remdio herico adequado, desde que a impetrao satisfaa seus pressupos-tos processuais. At mesmo contra a concesso de medida cautelar cabvel mandado de segurana, para sustar seus efeitos lesivos a direito individual ou coletivo lquido e certo do impetrante.46

Em caso envolvendo matria tributria, o Plenrio do STF rom-peu com antiga e farta jurisprudncia da Casa, e admitiu a interposi-o de mandado de segurana diretamente contra ato jurisdicional do Presidente da Corte (com um nico voto vencido, do Min. Seplveda Pertence), concedendo Unio liminar para deferir a suspenso de segurana obtida pela parte contrria junto ao TRF da 2' Regio - sus-penso, esta, que havia sido indeferida pelo Min. Presidente do STF.47

Vale ressaltar que, poca, estava ainda em vigor a Smula 506 do STF, pela qual se considerava incabivel o agravo contra deciso

Merece meno um mteressante acrdo do STF no qual se admitiu o cabimen-to de mandado de segurana., no mbito do STJ. em face de acrdo em embargos de declarao em recurso especial no qual havia sido imposta multa ao embargante-impetrante. Reconheceu o STF que, em tese. caberiam novos embargos declaratnos daquele acrdo, mas a parte corria o risco de elevao da multa de 1 % para 10% sobre o valor da causa; ou caberia recurso extraordinrio. mas este estaria fadado ao insucesso, por no haver matria constitucional em debate. Assim. na prtica. os recursos teoricamente cabveis seriam neficazes para a proteo do direito da parte, razo pela qual era de se admitir a IDpetrao do mandado de segurana diretamente contra o ato judicial (S1F. RMS n. 25.293-0-SP, ReI. Min. Carlos Ayres Britto. RF 387/265). O caso retornou ao STJ para julgamento de mrito, e a Corte Especial de~ negou a segurana. admitindo em tese. porm, a possibilidade )urdica da impetrao. em obedincia ao aresto do STF (MS n. 9.575~SP. ReI. Min. Teori Albino Zavasck.i, DJU21.2.2008).

46. TJSP, RT 512/87. Neste mandado de segurana, por ns requerido. o Vice~ Presidente do TJSP. Des. Adriano Marrey, concedeu a limInar para sustar os efeitos da sentena concessva de medida cautelar inominada que, por via oblqua, admitia a execuo de sentena rescisria de contrato de concesso sobre a qual pendia apela~ o com efeito suspensvo. Como o recurso interposto da deciso concessva da cau-telar que visava execuo da sentena de merito no tinha efeito suspensivo. somen-te atraves da limnar no mandado de segurana contra essa ilegal "medida cautelar'" puderam ser obstados os seus efeitos. at a confirmao pelo acrdo supra-indicado e subseqente reforma da sentena concessiva da "cautelar', no recurso prprio.

47. MS n. 24.159, Rela. Min. EUen Gracie,RTJl88/145.

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do Presidente que indeferisse a suspenso de liminar (art. 4" da Lei 4.348/64), tendo sido a mesma revogada no julgamento da SSeg n. 1.945_AL.48

No entanto, importante ressaltar que a mera existncIa de recurso processual cabvel no afasta o mandado de segurana se tal recurso insuficiente para coibir a ilegalidade do Judicirio e impe-dir a leso ao direito evidente do impetrante. Os recursos processuais no constituem fins em si mesmos; so meios de defesa do direito das partes, aos quais a Constituio aditou o mandado de segurana, para suprir-lhes as deficincias e proteger o indivduo contra os abusos da autoridade, abrangendo, inclusive, a autoridade judiciria. Se os recursos comuns revelam-se ineficazes na sua misso protetora do direito individual ou coletivo, lquido e certo, pode seu titular usar, excepcional e concomitantemente, o mandamus.49

Generalizou-se o uso do mandado de segurana para dar efeito suspensivo aos recursos que no o tenham, desde que interposto o recurso cabiveL50 Neste caso, tambm possivel a concesso da liminar dando efeito suspensivo ao recurso at o Julgamento do man-dado de segurana. Para essa liminar, devem concorrer a relevnCia

48. RTJl86/112. 49. A jurisprudncia do STF, tradicionalmente. repelia a possibilidade de lm-

petrao de mandado de segurana contra ato junsdicional praticado no mbito da prpria Corte (v., p. ex., o AgRgMS n. 24.542-DF. ReI. Min. Celso de Mello, RTJ 193/324). No entanto, em situao extraordinna.. configurada a absoluta urgncia da medida., em virtude da realizao imnente de uma vultosa licitao. o Min. Nlson Jobim, na Presidncia do STF, deferiu liminar em mandado de segurana lmpetrado diretamente pelo Presidente da Repblica contra ato Junsdicional do Min. Carlos Britto na relatoria daADIn n. 3.273-DF, pois no havia tempo hbil para o Julgamen-to de agravo regimental antes da consumao do dano (Notcias do STF, 17.8.2004, disponvel na Internet no stio do STF). Em outro caso excepcIonal, o Min. Czar Peloso deferiU medida limmar em mandado de segurana (MS n. 25.853-DF) impe-trado diretamente contra a limnar deferida pelo Min. Marco Aurlio em mandamus anterior (MS n. 25.846-DF), sustando seus efeitos. tambm em virtude da falta de tempo hbil para a utilizao de qualquer outro remdio processual.

No STJ. no entanto, a junsprudncla firmou-se no sentido de que "as decises proferidas pelas Turmas e Sees do STJ no podem ser atacadas via mandado de segurana, porque, ao apreciarem os casos que lhes so submetidos, no exerclclo da funo jurisdicional. estas atuam em nome do Tribunal. e no como instncia nfenor dentro do prprio" (acrdo da Corte Especial no AgRgMS n. 11.259-DF, ReI. Min. Jos Delgado, RT 8501203).

50. S1F, RTJ 81/879, RT 5211270; 1FR. RDA 138/181; TASP, RT 351/415. 591/132 .


do fundamento do pedido e a iminncia de dano irreparvel ou de dificil reparao ao impetrante; ou seja, o periculum in mora e o fumus bonijuris.

Na prtica, porm, a sstemtica do agravo de instrumento, in-troduzida a partir da Lei n. 9.139/95 acarretou uma grande reduo do nmero de mandados de segurana impetradosjunto aos tribunais. A concesso do efeito suspensivo ao agravo de instrumento passou a ser cabvel nos prprios autos do recurso, interposto diretamente no tribunal (cf. arts. 527, III, e 558 do CPC), no sendo mais necessria, em principio, a impetrao com tal finalidade.51 O efeito suspensivo continua vinculado, entretanto, presena dos requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora, como se depreende da redao do art. 558 do CPC, que d ao relator do agravo de instrumento o poder de suspender a deciso agravada, at o Julgamento do recurso, "nos casos de priso civil, adjudicao, remio de bens, levantamento de dinheiro sem cauo idnea e em outros casos dos quais possa resul-tar leso grave e de difcil reparao. sendo relevante a fundamenta-o ( ... )" (grifos nossos). Os mesmos pressupostos so exigidos para a concesso do chamado "efeito suspensivo ativo", consistente na antecipao da tutela recursal (art. 527, III, do CPC, com a redao dada pela Lei n. 10.352/01).

A nosso ver, continua a existir a possibilidade de impetrao de mandado de segurana para atribuio de efeito suspensivo a apela-es que no o tenham, como nas hipteses dos vrios incisos do art. 520 do CPC e em outras situaes previstas em lei especial, como nas apelaes em mandados de segurana e nas aes de despejo, desde que configurada a relevncia dos fundamentos e presente o perigo de dano irreparvel ou de dificil reparao. Afinal, como visto

51. Houve, porm, um acrdo do STJ no qual se admitiu que poderia continuar a haver a impetrao do mandado de segurana para dar efeito suspensivo a agravo de instrumento. se o pedido feito ao relator fosse indeferido (ruAS n. 6.685-ES. ReI. Min. Humberto Gomes de Barros. DJU 10.3.97, p. 5.895: "Aps o advento da Lei 9.139/95. o Mandado de Segurana para imprimir efeito suspensivo s admissvel aps o recorrente formular e ver indeferido o pedido a que se refere o art. 558 do C-digo de Processo Civil" - a integra do acrdo est na RSTJ 95/56). Na mesma linha, o RMS n. 7.246-RJ, ReI. Min. Humberto Gomes de Barros, RSTJ90/68. Endossando este entendimento. artIgo de Jos Rogerio Cruz e Tucci. "Sobre a atividade decisria do refator do agravo de instrumento", RF 338/412. Como remdio constitucional e garantIa fundamental. o mandado de segurana no deve ser rejeitado por excessIvos tecnicismos processuais, devendo prevalecer sempre a efetiva proteo do direito liquido e certo da parte.


anteriormente, inegvel ser da tradio da jurisprudncia brasileira a aceitao do mandado de segurana para atribuio de efeito sus-pensivo a recurso dele desprovido.52

Embora o pargrafo nco do art. 558 do CPC d ao relator da apelao o poder de atribuir o efeito suspensivo nos mesmos moldes do agravo de instrumento, h algumas dificuldades prticas que po-demjustificar a impetrao. Com efeito, o processamento do recurso de apelao se faz iniciaimente na primeira instncia, e os autos podem demorar a chegar s mos do relator no tribunal. Hi

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Hely lopes, arnoldo wald e gilmar mendes mandado de segurança e ações constitucionais (2010)